Desarrollos en el proceso de paz de Mindanao (Filipinas)12 El 27 de marzo de 2014 el Gobierno de Filipinas y el Frente Moro de Liberación Islámica (MILF por sus siglas en inglés) firmaron un acuerdo de paz que puso fin a un conflicto armado que inició en 1969. Se trata del principal acuerdo de paz en el mundo desde el acuerdo de Nepal de 2006. Todos los conflictos armados y los procesos de paz responden a características singulares de contexto. Pero, al mismo tiempo, todos los conflictos y procesos de paz se convierten en una referencia para personas que se enfrentan a retos parecidos en otros lugares del mundo. Este documento resalta brevemente algunas de las características del caso filipino. Cada lector/a podrá evaluar su relevancia para otros contextos. Raíces y desarrollo del conflicto y las negociaciones La población musulmana en la isla de Mindanao se ha sentido hostigada y discriminada desde la época de la colonia española (1565-1898); los sultanatos de Mindanao nunca fueron conquistados por España. La administración colonial norteamericana (1898-1945) inició un proceso de titulación de tierras que otorgaba privilegios a colonos cristianos provenientes de otras islas del archipiélago filipino. Esta política de despojo de tierras tuvo continuidad después de la declaración de independencia (1946) y fue acompañada de un proceso de “asimilación” de la minoría musulmana por el gobierno nacional. En 1968 una masacre en Manila de reclutas musulmanes desembocó en la creación del Frente Moro de Liberación Nacional (MNLF por sus siglas en inglés) que inició una lucha armada por la independencia. En 1996 el Gobierno y el MNLF firmaron un acuerdo de paz que otorgaba autonomía a las provincias de mayoría musulmana. Una escisión del MNLF, el Frente Islámico, no aceptó los términos del acuerdo y se mantuvo en la lucha armada. Sin embargo la voluntad de una solución negociada llevó a la firma de un alto al fuego bilateral en 1997 y el inicio de negociaciones formales de paz en 1999. El conflicto provocó unas 120,000 muertes, especialmente en la década de los 70. En el presente siglo el conflicto ha sido de baja intensidad, aunque la inestabilidad ha generado un fenómeno de desplazamiento múltiple: miles de personas huyen cuando se producen escaramuzas –a veces motivadas por otros actores armados- para retornar al hogar en cuanto se calma la situación. Estructura de las negociaciones Las negociaciones se prolongaron durante 15 años. Los equipos negociadores están compuestos por cinco miembros plenipotenciarios, apoyados por un equipo técnico de unas 10 personas (número variable). La intensidad y la duración de las negociaciones han variado a lo largo de los años. En el último periodo (2009-2014) las partes se reunieron en 26 rondas de negociación que duraban entre 3 y 5 días. Las negociaciones sufrieron tres interrupciones que desencadenaron nuevas confrontaciones armadas en 2000, 2003 y 2008. Después de cada interrupción las partes acordaron nuevos mecanismos para fortalecer la infraestructura de la negociación: 1 Documento elaborado por Kristian Herbolzheimer, director de los programas Filipinas y Colombia de Conciliation Resources. [email protected] Para un análisis comparado más detallado entre ambos países ver: http://www.c-r.org/node/1615 (pp. 177-199) 2 173 Upper Street London N1 1RG UK Tel: +44 (0)20 7359 7728 Fax: +44 (0)20 7359 4081 Email: [email protected] Web: www.c-r.org Conciliation Resources is a not-for-profit company (3196482) and a charity registered in England and Wales (1055436) 2001 2004 2009 Las negociaciones se trasladan al exterior, con la facilitación del gobierno de Malasia. Las partes deciden crear un Grupo Internacional de Monitoreo del cese al fuego, compuesto por 60 miembros no armados de las fuerzas armadas de Malasia, Libia y Brunei, acuartelados en 5 ciudades de la zona de conflicto. Se añaden 3 componentes al Grupo Internacional de Monitoreo: • Seguridad: dos oficiales del ejército de Noruega. • Derechos Humanos, DIH y acción humanitaria: dos expertos contratados por la Unión Europea. • Protección civil: 3 ONG locales y una ONG internacional. Se crea el Grupo Internacional de Contacto para observar las negociaciones y asesorar a las partes y al 3 facilitador : • Países: Reino Unido, Japón, Turquía, Arabia Saudita. • ONG internacionales: Conciliation Resources, The Asia Foundation, Centro para el Diálogo Humanitario, Muhammadiyah. Los acuerdos de paz 1997 2001 2012 2013 2014 Acuerdo de Cese General de Hostilidades. Acuerdo de Trípoli: define la agenda de negociación en 3 aspectos: seguridad (2001); humanitario, rehabilitación y desarrollo (2002) ; territorios ancestrales (2008). Octubre Acuerdo Marco, que establece la hoja de ruta de la transición. Febrero Anexo sobre estructuras de transición. Julio Anexo sobre recursos naturales y autonomía fiscal. Diciembre Anexo sobre grado de autonomía (competencias). Enero Anexo sobre normalización (seguridad). Marzo Acuerdo Final (la suma de acuerdos parciales desde el Acuerdo Marco de 2012) El eje central del acuerdo final es el establecimiento de una nueva entidad autónoma llamada Bangsamoro, que reemplazará la ineficiente Región Autónoma del Mindanao Musulmán (ARMM) tras una transición liderada por el MILF. Algunas de las provisiones del Acuerdo Final son: Participación política. El acuerdo prevé una reforma al sistema electoral en la nueva autonomía, donde se pasará del actual sistema presidencial a uno parlamentario. El objetivo es fomentar la creación de partidos políticos programáticos. El gobierno entiende que la insurgencia debe ser parte de la solución y asumir las responsabilidades correspondientes. Con ese propósito ha estimulado la transformación de la guerrilla en un movimiento político que pueda participar en las elecciones regionales de 2016. La insurgencia tiene una base de apoyo importante pero insuficiente para ganar las elecciones. Es posible que el actual gobierno y el MILF establezcan una alianza electoral. Normalización. Este concepto engloba lo que en otros contextos se ha llamado DDR (desarme, desmovilización y reintegración), además de otros componentes esenciales en el proceso de transición hacia la paz: medidas de construcción de confianza; medidas transicionales de seguridad; desarrollo de una nueva policía autonómica; desarme grupos paramilitares y control de armas ligeras en manos de civiles; desmilitarización; justicia transicional; y desarrollo socio-económico de comunidades afectadas por el conflicto. En definitiva “el objetivo de la normalización es conseguir seguridad humana”. 3 Para mayor información sobre este innovador Grupo Internacional de Conacto híbrido consultar: http://www.c- r.org/resources/practice-paper-innovation-mediation-international-contact-group-mindanao 2 Deposición de armas. En Filipinas el porte de armas es legal, con lo cual el desarme afecta principalmente a las armas no legales. Las armas ligeras simplemente se deberán registrar (legalizar). El MILF se compromete a un desarme completo, cuyas fases están condicionadas por la implementación de los acuerdos. Fase Desarrollos 1 (simbólica) 2 3 4 Firma del acuerdo de normalización [completado enero 2014]. Verificación de fuerzas del MILF, por parte de la Comisión Internacional de Desarme. Aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía. Acuerdo de Terminación (certificado por la Comisión de Verificación). Medidas de construcción de confianza. Ambas partes crearán un equipo conjunto para evaluar las medidas necesarias para transformar seis de los principales campamentos insurgentes en comunidades pacíficas y productivas. Justicia transicional. Las partes acordaron propiciar un proceso para “responder a los reclamos legítimos, corregir las injusticias históricas sufridas por el pueblo Bangsamoro (musulmán) y responder por las violaciones de derechos humanos”. Dada la ausencia de antecedentes y la poca presión social para abordar estos temas (no hay asociaciones de víctimas), una Comisión de Justicia Transicional y Reconciliación elaborará unas recomendaciones sobre la manera a proceder. El anexo sobre Normalización anuncia que “para la facilitación de la curación de heridas y el retorno a una vida normal el Gobierno procederá de inmediato a otorgar amnistías, indulto y otros mecanismos disponibles para resolver los casos de personas acusadas o condenadas por crímenes y acciones relacionadas con el conflicto armado en Mindanao.” Cabe mencionar que en Filipinas no pesan acusaciones de crímenes de lesa humanidad contra ningún actor armado. Refrendación: El acuerdo de paz se traducirá en un Estatuto de Autonomía que deberá ser aprobado en primera instancia por el Congreso (2014), para posteriormente someterse a un referendo popular por la población de la autonomía Bangsamora (2015). Reforma constitucional: El MILF insiste en la necesidad de una reforma puntual de la constitución para consolidar los acuerdos alcanzados. Sin embargo el gobierno es reticente a iniciar un proceso que se demoraría en el tiempo y podría abrir lo que consideran una “caja de Pandora”. El proceso de paz de Mindanao puede generar un debate nacional sobre la organización territorial, pues hay importantes sectores en otras regiones del país que reclaman una reforma amplia de la constitución en clave federal. La hoja de ruta: dos años y medio de transición El acuerdo marco de 2012 establece una hoja de ruta condicionada en el tiempo por las elecciones presidenciales de mayo del 2016. El actual sistema presidencialista en Filipinas no ofrece garantías de continuidad en las políticas públicas por lo cual el Presidente no se ha comprometido más allá de su mandato. El acuerdo marco determina dos periodos encabezados por: Comisión de Transición (2013-2014): integrada por 15 personas, 7 nombradas por cada parte, y presidida por el MILF. Su misión principal es redactar el Estatuto de Autonomía y dirigir la transición hasta el plebiscito. Plebiscito (2015) para aprobar el Estatuto de Autonomía así como el territorio de la región autónoma. Autoridad de Transición (2015-2016): integrada por representantes de los diferentes actores políticos, sociales y económicos de la región autónoma, dirigida por el MILF. Su misión será dirigir el establecimiento de las instituciones autonómicas después del plebiscito y antes de las elecciones presidenciales en mayo de 2016. 3 Los organismos y mecanismos de implementación El acuerdo contempla la creación de múltiples organismos de implementación y monitoreo. La mayoría de ellos tienen una composición híbrida con participación de actores institucionales y sociales, militares y civiles, locales e internacionales. El documento anexo contiene un cuadro con los diferentes organismos de implementación. Otros desarrollos destacados A lo largo del proceso de negociación se han producido varios desarrollos que vale la pena resaltar: El marco conceptual: los “seis caminos hacia la paz” El principal impulso hacia la normalización de una solución negociada a los conflictos armados en Filipinas paradójicamente se produjo bajo la presidencia de Fidel Ramos (1992-1998), un general retirado que había sido 4 Comandante Jefe de las Fuerzas Armadas. En 1992 Ramos impulsó un amplio proceso de diálogo nacional con el fin de concertar una política nacional de paz. El resultado de la consulta se concretó en un marco conceptual que identificaba los problemas estructurales que lastraban al país, y definía ‘seis caminos hacia la paz’. Este concepto sugiere que las negociaciones entre el Gobierno y la insurgencia son un componente imprescindible de un proceso de paz, pero que un proceso de paz necesariamente es más amplio, incluyente y democrático que las negociaciones de paz. Esta innovadora política nacional de paz ha convivido durante años en contraste (y conflicto) con una clásica doctrina de seguridad nacional enfocada en la derrota del enemigo Dos visiones contrapuestas A lo largo del conflicto y de la mayor parte de las negociaciones de paz se ha podido vislumbrar un problema de comunicación: los sucesivos gobiernos han tendido a considerar la insurgencia como una consecuencia de la pobreza y la marginación económica; por otro lado la insurgencia no ha sabido articular un discurso que pudiera ser entendido por el conjunto del país. Estos diálogos de sordos han prolongado el proceso más de la cuenta. Los límites de la confrontación armada. El cambio de doctrina militar. En el 2000 y también en el 2003 el gobierno rompió el cese al fuego e inició ofensivas totales. En ambas ocasiones una campaña de pocos meses logró derrotar militarmente a la insurgencia. Sin embargo gobierno y fuerza pública constataron que el problema de fondo no se había resuelto y que la determinación de la población musulmana de seguir luchando por su dignidad y su identidad se mantenía intacta. Por su parte, desde el momento de su creación el MILF reconoció la imposibilidad de la victoria armada lo cual les llevó a sostener siempre la primacía de las negociaciones de paz. Con un compromiso de solucionar los conflictos armados interiores, y los retos geopolíticos que plantea el desarrollo de China como potencia regional, el gobierno reformista de Benigno Aquino (2010 – 2016) ha promovido un cambio en la doctrina militar. El objetivo ya no es “ganar la guerra” sino “ganar la paz” y poder liberar recursos humanos y económicos de la confrontación interna para hacer frente a China. Liderazgo nacional, acompañamiento internacional La comunidad internacional juega un papel importante en el acompañamiento del proceso de paz en Mindanao: en la facilitación de las negociaciones, en la verificación del alto al fuego, y en la implementación del acuerdo de paz. Sin embargo es un papel siempre secundario que no altera el liderazgo nacional. La agenda de las negociaciones, los tiempos, el diseño de las consultas, los términos de referencia para el acompañamiento, y otros aspectos fundamentales del proceso de paz están en manos exclusivas de actores nacionales. 4 Para más información sobre este proceso consultar: http://www.c-r.org/es/accord-article/pol%C3%ADtica-nacional-de-paz-defilipinas 4 Las negociaciones deben ser incluyentes Tanto el gobierno cono la insurgencia entienden que la participación de todos los actores de la sociedad es fundamental para el éxito del proceso de paz. Ambas partes han mantenido una constante interlocución con sectores sociales, académicos e institucionales con el doble propósito de fortalecer el proceso con las aportaciones de sectores favorables y, al mismo, tiempo entender y responder a las preocupaciones de aquellos sectores más escépticos y potencialmente opuestos a las negociaciones de paz. Participación ciudadana Se pueden diferenciar dos mecanismos de participación ciudadana: • Mecanismos autónomos: a lo largo del conflicto la sociedad civil de Mindanao ha promovido múltiples iniciativas de construcción de paz, que van desde la creación de territorios de paz, el desarrollo de diálogos inter-religiosos, la capacitación en teoría y práctica de transformación de conflictos, la consolidación de agendas ciudadanas y el cabildeo frente a los actores armados, y la creación de equipos locales de verificación del cese al fuego. • Mecanismos concertados en la mesa de negociación. El gobierno y la insurgencia han nutrido sus equipos con personas provenientes de la sociedad civil. Los acuerdos de paz han estado precedidos de amplias consultas que ambas partes han llevado a cabo con todos los sectores sociales, políticos y económicos del país. En varias ocasiones el MILF ha congregado a centenares de miles de seguidores en grandes convenciones para ratificar las decisiones de su Comité Central. Los acuerdos de paz otorgan cupos a personas provenientes de la sociedad civil en la mayoría de los organismos de implementación de los acuerdos. Para más información: Página web de la Oficina de la Consejera Presidencial sobre Procesos de Paz: www.opapp.gov.ph Página web del Frente Islámico de Liberación Mora (MILF): www.luwaran.com 5 Anexo 1: mapa 6 Organismo Labor Equipos de negociación Gobierno de Malasia Grupo Internacional de Contacto Comité de Coordinación del cese de hostilidades (CCCH) Grupo de Acción Conjunta Ad Hoc (AHJAG) Grupo Internacional de Monitoreo (IMT) Comité Conjunto de Normalización (JNC) Comité Conjunto de Paz y Seguridad (JPSC) Equipos Conjuntos de Paz y Seguridad (JPST) Comité Independiente de Desarme (IDB) Composición Negociación Coordinación general de la 2 equipos (gobierno, guerrilla) de 5 implementación de los acuerdos de personas, con equipos técnicos de unas 10 paz. personas. Facilitación de las reuniones de los 1 facilitador, asignado por el Primer equipos de negociación (en Malasia). Ministro. Secretaría Técnica. Observación y apoyo • 4 países: Reino Unido, Japón, Turquía, Arabia Saudita. • 4 ONG internacionales (incluida Conciliation Resources) Cese al fuego Coordinación cese hostilidades 1 equipo por cada parte Prevención de acciones de crimen organizado 1 equipo por cada parte 1999 2001 2009 2001 2004 4 componentes: • Seguridad: Malasia, Brunei, Noruega • Desarrollo: Japón • DDHH & acción humanitaria: UE • Protección civil: 3 ONG locales y 1 internacional “Normalización” • 8 miembros (4 • Establecer protocolos, procesos y cronograma detallado designados por cada para el proceso de normalización; parte). • Supervisar los mecanismos de seguridad transicional; • Monitorear la transferencia de funciones de seguridad de • Presidencia colegial. • Una Secretaría las FFAA a la nueva policía autonómica; Técnica. • Coordinar la tarea de los mecanismos existentes (IMT, CCCH, AHJAG); • Monitorear la implementación de programas de desarrollo socio-económico para combatientes y sus comunidades; • Coordinar la evaluación conjunta de seguridad y el inventario de bases militares en la zona de conflicto; • Informar a los equipos de negociación sobre los progresos; Coordinación del componente de seguridad del proceso de Tres personas por cada normalización. parte, con una presidencia conjunta. 2004 / 2009 FFAA, Policía Nacional, MILF 2014* 7 miembros: - 3 internacionales (Noruega, Turquía, Brunei). - 4 nacionales acordados por consenso. 2014* • • • • Monitoreo cese hostilidades; apoyo a desarrollo socio-económico y protección de población civil. Año Tareas conjuntas de seguridad en determinadas zonas. Identificación de grupos paramilitares. Reducción y control de armas. Resolución de conflictos locales. • Inventario de las fuerzas y armamento del MILF. • Desarrollar e implementar un cronograma de desarme. • Planificar, diseñar e implementar técnicas y tecnologías para la colección, transporte, almacenamiento y deposición de armas. 2014* 2014* 7 Organismo Labor Comisión Bangsamora de Transición (BTC) 1. 2. Autoridad Bangsamora de Transición (BTA) Gobierno de transición Agencia de Desarrollo Bangsamora (BDA) Programa Sajahatra Instituto de Liderazgo y Gestión de Bangsamoro (BLMI) Equipo de Verificación (TPMT) Equipo de Asistencia a la Transición (FASTRAC) Comisión de Justicia Transicional y Reconciliación Transición Redactar Estatuto de Autonomía. Proponer cambios constitucionales. Desarrollo Gestión de programas humanitarios y de desarrollo en zonas de conflicto. En 2014 lanzó el Plan de Desarrollo Bangsamoro. Programa presidencial para mejorar las condiciones de salud, educación y desarrollo en comunidades del MILF. Capacitación Capacitación en gestión pública de cuadros afines a la insurgencia Otros organismos Monitorear la implementación de los acuerdos de paz. Elabora informes periódicos públicos. El equipo deberá certificar en su momento el cumplimiento de los acuerdos. Asistencia técnica internacional a la transición (mecanismo de respuesta rápida). Responde a peticiones de la Comisión de Transición y de los dos equipos de negociación. Elaborar recomendaciones para los equipos de negociación sobre los procesos más adecuados para implementar medidas de justicia transicional. Composición Creación 15 personas (todas de Mindanao): - Coordinación: MILF - 7 delegadas por cada parte. Composición plural, con liderazgo del MILF 2013 Liderada por el MILF con fondos nacionales e internacionales Liderada por el Gobierno en coordinación con MILF. 2002 Liderada por el MILF con fondos gubernamentales e internacionales. 2009 5 personas: - Coordinación: ex embajador UE - 2 ONG internacionales - 2 ONG nacionales 2013 • Gestión colegiada: Banco Mundial y PNUD. • Comité de Coordinación: MILF, Gobierno, Grupo de Contacto, donantes. 2013 3 personas: - 1 experta suiza. - 2 civiles de Filipinas. 2014 2015 2012 8 Anexo 3: resumen cronológico conflicto y paz Mindanao s.XIV 1564 - 1898 1898 - 1946 1946 El islam llega a Mindanao a través de mercaderes. Colonia española. Mindanao resiste la conquista. Colonia norteamericana. Independencia de Filipinas. 1968 1969 1976 1978 1986 La masacre de Jabidah. Fundación Frente Moro de Liberación Nacional MNLF Primer acuerdo de paz gobierno - MNLF. Se crea el Frente Islámico de Liberación de Mindanao (MILF), una escisión del MNLF. La 1ª Revolución del Poder Popular derroca la dictadura de Marcos. 1993 1996 Consulta amplia para una Política Nacional de Paz. “Acuerdo Final” gobierno – MNLF: autonomía limitada. El MILF no se suma. Negociaciones gobierno - MILF 1997 2001 Acuerdo Cese de Hostilidades gobierno - MILF. Acuerdo de Agenda. 1ª suspensión de las negociaciones. La 2ª “Revolución del Poder Popular derroca al Pdnte Estrada. 2002 Las negociaciones se trasladan a Malasia. Acuerdo sobre aspectos humanitarios, rehabilitación y desarrollo. 2ª suspensión de las negociaciones: Gobierno declara ‘guerra total’. Creación Grupo Internacional de Monitoreo (IMT). Acuerdo sobre territorios, posteriormente anulado por la Corte Suprema. 3ª suspensión de las negociaciones. 2003 2004 2008 Fase final de las negociaiones: 2009 2012 2013 2014 Creación Grupo Internacional de Contacto. Octubre Acuerdo Marco, que establece la hoja de ruta de la transición. Febrero Anexo sobre estructuras de transición. Julio Anexo sobre recursos naturales y autonomía fiscal. Diciembre Anexo sobre grado de autonomía (competencias). Enero Anexo sobre normalización (seguridad). Marzo Acuerdo Final. Hoja de ruta para la transición 2013 2014 2015 2016 Creación Comisión de Transición. Congreso aprueba Estatuto de Autonomía. Referendo sobre Estatuto de Autonomía. Creación Autoridad de Transición Elecciones presidenciales y autonómicas. 9