2008/C 49/09

C 49/34
Diario Oficial de la Unión Europea
ES
DICTAMEN DEL CONSEJO
de 12 de febrero de 2008
sobre el programa de estabilidad actualizado de Francia (2007-2012)
(2008/C 49/09)
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la
supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1) y, en particular, su artículo 5, apartado 3,
Vista la Recomendación de la Comisión,
Previa consulta al Comité Económico y Financiero,
HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1)
El 12 de febrero de 2008, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Francia, que
abarca el período 2007-2012, esto es, un año más que el periodo de referencia necesario para coincidir con el programa del Gobierno.
(2)
Entre 2001 y 2005, el PIB real creció a una tasa anual media ligeramente superior al 1,5 %. Esta tasa
era similar a la tasa media de crecimiento de la zona del euro, mientras que la inflación de la
economía francesa se situaba ligeramente por debajo de la media de la zona del euro. Desde 2006, el
crecimiento del PIB de Francia se ha reducido considerablemente por debajo de la media de la zona
del euro, lo que demuestra claramente la existencia de problemas estructurales y el consiguiente deterioro de la competitividad. Aunque ha mejorado desde 2005, la tasa de desempleo se mantiene muy
por encima de la media de la zona del euro, y la tasa de empleo y el número de horas trabajadas
siguen siendo bajos.
En este contexto, en caso de aplicarse plenamente, las medidas adoptadas y las amplias reformas de
los mercados de trabajo y de productos previstas por el Gobierno para los cinco próximos años
aumentarían el potencial de crecimiento y la competitividad y mejorarían la viabilidad a largo plazo
de la hacienda pública. Los ratios de déficit público y deuda pública, aunque en disminución, se
mantienen a un nivel elevado. Si bien recientemente se han tomado medidas positivas para frenar el
gasto, especialmente en el sector de la seguridad social, Francia presenta el mayor ratio gastos/PIB de
la zona del euro y su déficit aún se mantiene próximo al límite máximo del 3 % del PIB. De esta
forma, los planes de Francia de realizar reformas encaminadas a incrementar el potencial de crecimiento, mejorar la competitividad de la economía francesa y contribuir al proceso de saneamiento
presupuestario, limitando al mismo tiempo enérgicamente los gastos a todos los niveles de la administración y mejorando su eficiencia contribuirán a afrontar los retos fundamentales para los
próximos años.
(3)
El programa contiene dos hipótesis de trabajo diferentes para las previsiones macroeconómicas y
presupuestarias: una de «bajo» crecimiento y otra de «alto» crecimiento. La hipótesis de «bajo» crecimiento se considera como hipótesis de referencia para evaluar las previsiones en materia de hacienda
pública. Según dicha hipótesis, el crecimiento del PIB real aumentaría del 2 % en 2007 al 2 %-2,5 %
en 2008 y al 2,5 % durante el resto del periodo cubierto por el programa, lo que representa una cifra
superior al crecimiento potencial calculado por los servicios de la Comisión, ligeramente superior al
2 %. Las reformas anunciadas de los mercados de trabajo y de productos contribuirán gradualmente a
un mayor potencial de crecimiento cuyas dimensiones y plazos son inciertos. Partiendo de la información disponible (2), incluso esta hipótesis de trabajo parece basarse en previsiones de crecimiento optimistas, especialmente para 2009. Por lo tanto, existe el riesgo de que a medio plazo se produzca un
crecimiento muy inferior al previsto en el programa debido a unas previsiones algo optimistas en
cuanto al entorno internacional.
(1) DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) no 1055/2005 (DO L 174 de 7.7.2005,
p. 1). Los documentos indicados en dicho texto pueden encontrarse en el siguiente sitio Internet:
http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm
(2) Dicha información tiene en particular en cuenta las previsiones de otoño de los servicios de la Comisión y la evaluación
por la Comisión del informe de octubre de 2007 sobre la aplicación del programa nacional de reforma.
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(4)
En las previsiones de otoño de 2007 de los servicios de la Comisión, el déficit de las administraciones
públicas para 2007 se estima en el 2,6 % del PIB frente a un objetivo del 2,5 % del PIB fijado en la
actualización anterior del programa de estabilidad. En la nueva actualización, se espera que el déficit
alcance el 2,4 % del PIB. Unos ingresos inesperados, que en parte se derivarían de un efecto básico
positivo asociado a unos ingresos superiores a los previstos en 2006 compensarían globalmente el
coste del conjunto de medidas fiscales adoptadas durante el verano (principalmente recortes tributarios) encaminadas a respaldar el crecimiento, y especialmente un incremento de los gastos (particularmente en asistencia sanitaria) a pesar de las medidas correctivas adoptadas para reducir la brecha en
el objetivo nacional de gasto del seguro de enfermedad (ONDAM) tras descubrir el «Comité Alerta»
algunos deslizamientos en junio de 2007. Así pues, a pesar del posible logro del objetivo presupuestario establecido en la anterior actualización, la ejecución del presupuesto en 2007 únicamente se
puede considerar como parcialmente ajustada a la recomendación incluida en el dictamen del
Consejo, de 27 de febrero de 2007, sobre la anterior actualización del programa de estabilidad ( 1) de
«aprovechar las favorables perspectivas de crecimiento y el efecto positivo derivado de unos resultados
en 2006 mejores que los previstos para concentrar en los primeros años el ajuste hacia el objetivo a
medio plazo con vistas a alcanzar dicho objetivo para 2010 como está previsto», y en particular,
ejecutar plenamente y de forma efectiva el presupuesto para 2007 y aprovechar todas las oportunidades para incrementar el ajuste estructural. El Consejo observa asimismo que la ejecución del presupuesto no parece en consonancia con todas las orientaciones formuladas en abril de 2007 por el
Eurogrupo en materia política presupuestaria, dado que los ingresos no esperados se utilizaron en
parte para reducir impuestos y para afrontar unos gastos superiores a los presupuestados.
(5)
El principal objetivo de la estrategia presupuestaria contenida en la actualización del programa de
estabilidad es limitar significativamente el gasto público, en un contexto de reforzamiento del crecimiento gracias a las reformas estructurales adoptadas y previstas, con objeto de alcanzar el objetivo a
medio plazo, consistente en llegar en 2012 a más tardar a una situación de equilibrio para el saldo
estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de
carácter temporal).
Según la hipótesis de trabajo de referencia, el déficit global disminuiría marginalmente entre 2007 y
2008 (del 2,4 % del PIB al 2,3 % del PIB) y más rápidamente a continuación, a un ritmo próximo a
0,6 puntos porcentuales anuales, hasta llegar a una situación de equilibrio en 2012. Al mismo
tiempo, el superávit primario mejoraría del 0,2 % del PIB en 2007 al 2,5 % del PIB en 2012. A pesar
de unas hipótesis de crecimiento macroeconómico más favorables y de una mejor situación prespuestaria inicial, el programa pospone el ajuste planeado en la actualización anterior, que se proponía
alcanzar el objetivo a medio plazo en 2010. El ajuste estructural es muy limitado en el primer año
del programa y se extendería durante un período más largo. La reducción planeada del déficit se realizaría totalmente por el lado del gasto. Está previsto que el ratio de gastos disminuya en cerca de tres
puntos porcentuales del PIB. El ratio ingresos/PIB también disminuiría un tanto en 2008 y 2009 y se
estabilizaría a continuación. La deuda pública bruta, estimada en la actualización en el 64,2 % del PIB
en 2007 — por encima, pues, del valor de referencia del Tratado (60 % del PIB) — se prevé que
disminuya en más de cuatro puntos porcentuales del PIB durante el período cubierto por el programa
y alcance el valor de referencia en 2012.
(6)
Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. La previsión
macroeconómica, que se basa en un marco internacional benigno, parece optimista durante todo el
período del programa, lo que, en cierta medida, se debe al hecho de basarse en la aplicación de
reformas estructurales, tales como las relativas a los regímenes de pensión especiales, y en la revisión
de los contratos laborales, sobre los que ya se ha llegado a un acuerdo global, así como en reformas
que están aún pendientes de decidir. Para que tengan pleno efecto sobre el crecimiento potencial, las
medidas estructurales deberían ejecutarse con determinación. Por lo que respecta al capítulo de gastos,
a corto plazo hay algunas medidas concretas en favor de su limitación (tales como la imposición de
un pago mínimo a los pacientes para determinados tipos de asistencia sanitaria y la sustitución parcial
de los jubilados en la administración).
A medio plazo, para cuando se espera un saneamiento mayor, debería aparecer un efecto positivo
debido en particular a la «Revisión General de Políticas Públicas» que debería llevar a la aplicación de
reformas estructurales en todos los ámbitos de gasto público, que deberá decidirse en la primavera de
2008 y cubrir el período 2009-2011, pero todavía no se han especificado plenamente las medidas
concretas, por lo que sus repercusiones presupuestarias son inciertas. La ampliación de la normativa
para el gasto estatal a las transferencias a las administraciones locales podría contribuir a la limitación
de los gastos. El gasto de las administraciones locales y de la seguridad social sigue constituyendo un
riesgo para el control global del gasto. A la luz de estos riesgos asociados a los objetivos presupuestarios, el ratio de deuda podría ser mayor que el previsto en el programa.
(1) DO C 70 de 27.3.2007, p. 13.
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(7)
A la vista de esta evaluación de riesgos y del hecho de que el saldo estructural difícilmente mejoraría
en 2008 y a continuación mejoraría en 0,5 puntos porcentuales del PIB de media al año, la orientación presupuestaria del programa no basta para garantizar el logro del objetivo a medio plazo en
2010 planeado en el programa anterior y podría no ser suficiente para lograr incluso el de 2012,
conforme a lo previsto en el programa. Además, el Consejo observa que la orientación presupuestaria
no está en consonancia con las orientaciones de abril de 2007 del Eurogrupo. Según el programa,
hasta 2009 no se alcanzaría un margen de seguridad suficiente que impida que el déficit rebase el
límite del 3 % del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales. Teniendo en cuenta los
riesgos asociados a los objetivos presupuestarios, dicho objetivo podría alcanzarse más tarde. El ajuste
que implica el programa, no se ciñe al 0,5 % del PIB establecido como referencia en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en particular debido al inadecuado ajuste de 2008. El Consejo observa que ello
no es coherente con las orientaciones formuladas en abril de 2007 por el Eurogrupo. Considerando
los riesgos para las previsiones de déficit mencionados, es posible que el ratio de deuda no disminuya
suficientemente respecto al valor de referencia durante el período que abarca el programa.
(8)
Francia afronta un nivel medio de riesgo en lo que se refiere a la viabilidad de las finanzas públicas.
Los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán ligeramente
superiores a la media de la UE (el gasto en pensiones registraría un incremento algo más limitado
como consecuencia de las medidas de reforma de las pensiones ya aplicadas). La situación presupuestaria en 2007, según se estima en el programa, aunque mejor que la del año anterior, todavía presenta
un riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas, incluso sin tener en cuenta los efectos del
envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo. Por otra parte, el nivel actual de
deuda pública es superior al valor de referencia del Tratado. Unos progresos en materia de saneamiento presupuesto contribuirían a reducir los riesgos para la viabilidad de la hacienda pública.
(9)
El programa de estabilidad es conforme en cierta medida con el informe de octubre de 2007 sobre la
aplicación del programa nacional de reforma. En particular, ambos programas presentan el amplio
plan de reformas del Gobierno, en particular, la reforma del mercado laboral, la reorganización de la
administración pública y la mejora del marco de competencia para las empresas. Hasta la fecha, el
Gobierno ha adoptado en particular una reforma universitaria e incentivos adicionales para la investigación de las empresas, y ha eliminado la fiscalidad sobre las horas extraordinarias, reformado el
sector minorista (ley Galland) y acordado la reforma de los regímenes de pensión especiales y la
fusión de la Agencia Nacional de Empleo (ANPE) y de la Unión Nacional Interprofesional para el
Empleo en la Industria y el Comercio (UNEDIC). Por otro lado, las reformas que se debaten actualmente abarcan una amplia serie de ámbitos, tales como la continuación de la reforma del sistema de
pensiones y del mercado de trabajo, particularmente mediante una revisión de los contratos laborales,
así como la modernización de la economía francesa teniendo en cuenta las propuestas de la «Comisión Attali». El informe de aplicación abarca una amplia serie de cuestiones, mientras que el programa
de estabilidad contiene más información sobre la evolución reciente. Ninguno de los dos programas
facilita información sistemática sobre los costes o ahorros presupuestarios que se derivarían directamente de las principales reformas previstas, que, no obstante, deberían de respaldar el saneamiento
presupuestario previsto en el programa de estabilidad.
(10)
La estrategia presupuestaria del programa es parcialmente compatible con las orientaciones generales
de política económica dirigidas al país y con las orientaciones para los Estados miembros de la zona
del euro en el ámbito de las políticas presupuestarias formuladas en el contexto de la Estrategia de
Lisboa. En particular, es poco probable que Francia alcance su objetivo a medio plazo en 2010, y el
tamaño del ratio de la deuda pública sigue siendo insatisfactoriamente elevado.
(11)
En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el Código de conducta para los
programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y
opcionales (1).
La conclusión general es que el ritmo de saneamiento presupuestario y de reducción de la deuda se ha ralentizado en 2007 y se prevé sea en los próximos años significativamente menos ambicioso que lo previsto en
la anterior actualización del programa de estabilidad, especialmente en cuanto a 2008. El saneamiento
planeado se concentraría en los últimos años del programa y el logro del objetivo a medio plazo mediante
un ajuste basado en una limitación de los gastos se aplaza de 2010 a 2012 conforme al más verosímil de
los dos escenarios macroeconómicos presentados por las autoridades francesas. Por otra parte, incluso esta
senda de ajuste está sometida a importante riesgos. Aunque los recortes tributarios adoptados en el verano
de 2007 ya se están dejando sentir en la hacienda pública, las autoridades también han adoptado medidas
para frenar el gasto público en 2008, especialmente el sector de la seguridad social, han ampliado la
(1) En particular, no se incluyen previsiones sobre los tipos de interés a corto y largo plazo. Además, las cifras para 2006
tampoco se incluyen en el programa, excepto el cuadro relativo a la evolución cíclica.
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cobertura de las normas de gasto para el Estado y han emprendido reformas estructurales. Las reformas
estructurales serán esenciales para aumentar el potencial de crecimiento, mejorar la competitividad y
respaldar el proceso de saneamiento presupuestario. No obstante, las medidas subyacentes en el ambicioso
plan de reducción del ratio de gastos durante el período cubierto por el programa aún no se han especificado en detalle ni aplicado. Los objetivos del programa también están sometidos a riesgos derivados de las
hipótesis macroeconómicas, que son favorables, y de las previsiones sobre el impacto de las reformas estructurales sobre el crecimiento. Habida cuenta de los niveles de deuda y de déficit y del incremento previsto
para el gasto vinculado al envejecimiento de la población, Francia parece presentar un riesgo medio en
cuanto a la viabilidad de la hacienda pública.
A la luz de la evaluación anterior se insta a Francia a:
i) acelerar el saneamiento presupuestario y la reducción de la deuda, en particular mediante una ejecución
rigurosa del presupuesto de 2008, para alcanzar más rápidamente el margen de seguridad que impida
que el déficit rebase el límite del 3 % y, si las condiciones del ciclo lo permiten, conseguir el objetivo a
medio plazo en 2010, a fin de contribuir de forma decidida a la mejora de la viabilidad de las finanzas
públicas a largo plazo,
ii) aplicar efectivamente las normas existentes en materia de gasto y dar nuevos pasos con objeto de garantizar el cumplimiento de los ambiciosos objetivos plurianuales de reducción del gasto de las administraciones públicas por parte de todos sus subsectores, lográndose así una reducción del gasto en relación
con el ratio del PIB,
iii) proseguir y acelerar las reformas estructurales a fin de aumentar el potencial de crecimiento y frenar el
gasto público.
El Consejo observa asimismo que dichas acciones estarían en consonancia con las orientaciones formuladas
en abril de 2007 por el Eurogrupo en materia de política presupuestaria.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias
PIB real
(% variación)
2006 (4)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
PE nov. 2007
2,0
2-2,5
2-2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
COM nov. 2007
2,0
1,9
2,0
1,8
n.d.
n.d.
n.d.
2,25
2,25
2,25
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
Inflación IPCA
(%)
Brecha de producción (1)
(% del PIB potencial)
Saldo neto de las operaciones financieras con el
resto del mundo
(% del PIB)
Saldo presupuestario de
las administraciones
públicas
(% del PIB)
2,0-2,5 2,0-2,5
PE nov. 2007
1,9
1,4
1,7
1,6
1,6
1,6
1,6
COM nov. 2007
1,9
1,5
1,7
1,6
n.d.
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
2,0
1,9
1,75
1,75
1,75
n.d.
n.d.
PE nov. 2007
– 0,5
– 0,8
– 0,8
– 0,6
– 0,5
– 0,3
0,0
COM nov. 2007 (2)
– 0,2
– 0,3
– 0,3
– 0,6
n.d.
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
– 0,6
– 0,6
– 0,5
– 0,4
– 0,3
n.d.
n.d.
PE nov. 2007
– 2,1
– 2,3
– 2,5
– 2,3
– 2,2
– 2,1
– 2,0
COM nov. 2007
– 2,1
– 2,3
– 2,2
– 2,2
n.d.
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
– 2,0
– 1,8
– 1,8
– 1,7
– 1,6
n.d.
n.d.
PE nov. 2007
– 2,5
– 2,4
– 2,3
– 1,7
– 1,2
– 0,6
0,0
COM nov. 2007
– 2,5
– 2,6
– 2,6
– 2,7
n.d.
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
– 2,7
– 2,5
– 1,8
– 0,9
0,0
n.d.
n.d.
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ES
Saldo primario
(% del PIB)
Saldo presupuestario
ajustado en función del
ciclo (1)
(% del PIB)
Saldo estructural (3)
(% del PIB)
Deuda pública bruta
(% del PIB)
22.2.2008
2006 (4)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
PE nov. 2007
0,0
0,2
0,5
0,9
1,4
2
2,5
COM nov. 2007
0,0
0,0
0,0
– 0,1
n.d.
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
– 0,1
0,1
0,7
1,7
2,5
n.d.
n.d.
PE nov. 2007
– 2,3
– 2,0
– 1,9
– 1,4
– 1,0
– 0,4
0,0
COM nov. 2007
– 2,5
– 2,4
– 2,5
– 2,4
n.d.
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
– 2,4
– 2,2
– 1,6
– 0,7
0,2
n.d.
n.d.
PE nov. 2007
– 2,5
– 2,0
– 1,9
– 1,4
– 1,0
– 0,4
0,0
COM nov. 2007
– 2,8
– 2,5
– 2,6
– 2,4
n.d.
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
– 2,5
– 2,2
– 1,6
– 0,7
0,2
n.d.
n.d.
PE nov. 2007
64,2
64,2
64
63,2
61,9
60,2
57,9
COM nov. 2007
64,2
64,3
64,1
64,1
n.d.
n.d.
n.d.
PE dic. 2006
64,6
63,6
62,6
60,7
58,0
n.d.
n.d.
Notas:
(1) Brechas de producción y saldos ajustados en función del ciclo recalculados por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del
programa.
(2) Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 2,0 %, el 2,1 %, el 2,0 % y el 2,1 %, respectivamente, en 2006, 2007 y
2008 y 2009.
(3) Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal. Según el
programa más reciente las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal representaron el 0,1 % del PIB en 2006 y serán
nulas durante el resto del periodo cubierto (2007-2012). Según las previsiones de otoño de los servicios de la Comisión, representaron
el 0,3 % del PIB en 2006 y equivaldrían al 0,05 % del PIB en 2007 y el 0,1 % en 2008.
(4) Dado que el programa reciente no proporciona datos para 2006 (salvo acerca de la evolución cíclica), las cifras se han tomado de las
previsiones del otoño de 2007 de los servicios de la Comisión.
Fuente:
Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2007; cálculos de los servicios de la Comisión.