CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO
Bogotá D.C., noviembre tres (3) de dos mil once (2011)
Radicado número: 850012331000201100020 01
Referencia: 18819
Actor: CLARA EUGENIA LEAL TORRES
Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL
ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD
APELACIÓN INTERLOCUTORIOS
AUTO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Yopal contra el numeral 2º del auto
del 3 de marzo de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, que accedió a la solicitud
de suspensión provisional. Ese numeral es del siguiente tenor:
“2. Decretar la suspensión provisional de los siguientes apartes de los actos demandados, expedidos por
el Concejo de Yopal y por el municipio de Yopal:
- Acuerdo 17 de 2005, parágrafo 2º del artículo 8: “Para los efectos del impuesto de industria y comercio
que se originen en relación con las actividades radicadas o realizadas a través de patrimonios autónomos
constituidos en virtud de fiducia mercantil, será responsable en el pago de impuestos, intereses,
sanciones y actualizaciones derivados de las obligaciones tributarias de los bienes o actividades del
patrimonio autónomo el fideicomitente o titular de los derechos fiduciarios. La responsabilidad por las
sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones formales, la afectación de los recursos del
patrimonio al pago de los impuestos y sanciones de los beneficiarios se regirá por lo previsto en el
artículo 102 del Estatuto Tributario Nacional”, y
- Decreto No. 100.24.0002 de 2006, parágrafo 2º del artículo 54: “Para los efectos del impuesto de
industria y comercio que se originen en relación con las actividades radicadas o realizadas a través de
patrimonios autónomos constituidos en virtud de fiducia mercantil, será responsable en el pago de
impuestos, intereses, sanciones y actualizaciones derivados de las obligaciones tributarias de los bienes
o actividades del patrimonio autónomo el fideicomitente o titular de los derechos fiduciarios. La
responsabilidad por las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones formales, la afectación
de los recursos del patrimonio al pago de los impuestos y sanciones de los beneficiarios se regirá por lo
previsto en el artículo 102 del Estatuto Tributario Nacional”.
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Clara Eugenia Leal Torres en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del artículo 8º del Acuerdo 17 del 30 de noviembre de
2005, expedido por el Concejo Municipal de Yopal, y del parágrafo 2º del artículo 54 del Decreto
100.24.0002 del 4 de enero de 2006, proferido por el Alcalde del Municipio de Yopal.
La demandante solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos parcialmente cuestionados
en sede judicial, alegando que: “Es claro que mientras el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 (compilado por
el Decreto 1333 de 1986), señala que el hecho generador del impuesto de industria y comercio debe ser
ejercido o realizado por “personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho”, la norma acusada
señala dentro de los sujetos pasivos del tributo, es decir, como los obligados a su pago por realizar el
hecho generador, a los patrimonios autónomos, los cuales no son personas naturales, ni jurídicas, ni
sociedades de hecho, conforme al Decreto 1049 de 2006.”
II. EL AUTO APELADO
El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto del 3 de marzo de 2011, decretó la suspensión
provisional del parágrafo 2º del artículo 8º del Acuerdo 17 del 30 de noviembre de 2005, expedido por el
Concejo Municipal de Yopal, y del parágrafo 2º del artículo 54 del Decreto 100.24.0002 del 4 de enero de
2006, proferido por el Alcalde del Municipio de Yopal. La decisión la fundamentó así:
Los patrimonios autónomos constituidos mediante fiducia mercantil no son sujetos pasivos del impuesto
de industria y comercio, pues carecen de las características propias de las personas jurídicas, naturales y
de las sociedades de hecho.
Señaló que si no existe la obligación sustancial, no pueden surgir deberes formales respecto del
fideicomiso propiamente dicho, que puedan extenderse al fiduciario como lo regula el artículo 102 del
Estatuto Tributario, para el impuesto de renta y complementarios, que tiene un marco legal propio y
expreso.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandada interpuso recurso de apelación contra el numeral 2º de la providencia del 3 de
marzo de 2011, por medio de la cual se decretó la suspensión provisional de los actos demandados.
Señaló que no se discute que los patrimonios autónomos sean personas jurídicas, naturales, o
sociedades de hecho. Los artículos suspendidos provisionalmente se refieren al pago que deben realizar
los fideicomitentes o titulares de los derechos fiduciarios y no los patrimonios autónomos.
Sostuvo que la discusión se concreta en la interpretación que se dio a la norma, que impide el cabal
cumplimiento de lo ordenado por el numeral 2º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, en
tanto no es evidente la infracción de las disposiciones en comento con la simple confrontación, sino que
es necesario hacer un estudio más riguroso a fin de establecer si el fideicomitente, o el beneficiario de los
derechos fiduciarios, ostenta o no la calidad de contribuyente del ICA.
Concluyó manifestando que “Sobre este particular, la Secretaría de Hacienda Municipal, ha tenido la
oportunidad de pronunciarse con respecto a un derecho de petición, en donde se refiere al tema concreto
de los patrimonios autónomos y que imprimo y aporto, como parte de los argumentos de este escrito.”
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
En cuanto a la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se refiere, es del caso
precisar que la misma es una medida de carácter excepcional, y como tal, para su viabilidad se requiere
el cumplimiento estricto de todos los requisitos expresamente previstos en el artículo 152 del Código
Contencioso Administrativo.
Tratándose de una acción de simple nulidad, su procedencia como excepción a la presunción de
legalidad de los actos administrativos, requiere, además de la solicitud y sustentación expresa de la
medida en la demanda o en escrito separado, que la violación a las normas superiores, que se alega, sea
evidente y de tal entidad, que no sea necesario realizar un análisis que vaya más allá de la simple
confrontación directa entre las normas que se acusan y la normativa que se considera quebrantada.
Al efecto, se encuentra demostrado que la actora cumplió con el primer requisito. Para verificar el
segundo, es preciso transcribir los actos acusados, en lo pertinente, y la disposición que se alega como
abiertamente infringida, de la siguiente forma:
ACTO ACUSADO

“Acuerdo 17 del 2005
NORMA INFRINGIDA
“Ley 14 de 1983
(Por medio del cual se modifica parcialmente el
(Por la cual se fortalecen los fiscos de las
Acuerdo Municipal No. 013 del 16 de diciembre de
2004)
entidades territoriales
disposiciones).
Acuerda:
(…)
(…)
ARTICULO 32- El Impuesto de Industria y
Comercio recaerá, en cuanto a materia
imponible,
sobre
todas
las
actividades
comerciales, industriales y de servicio que
ejerzan o realicen en las respectivas
jurisdicciones
municipales,
directa
o
indirectamente, por personas naturales, jurídicas
o por sociedades de hecho, ya sea que se
cumplan en forma permanente u ocasional, en
inmuebles determinados, con establecimientos
de comercio o sin ellos”.
Artículo 8º. El artículo 54 del Acuerdo 13 de 2004,
quedará así:
Artículo 54. Sujeto Pasivo. Es sujeto pasivo del
impuesto de industria y comercio la persona
natural o jurídica o la sociedad de hecho, que
realice el hecho generador de la obligación
tributaria, consistente en el ejercicio de actividades
industriales, comerciales o de servicios en la
jurisdicción del Municipio de Yopal.
La calidad de sujeto pasivo no depende de la
naturaleza de la persona jurídica, ni de su ánimo
de lucro, sino de la realización del hecho
generador.
Parágrafo 1º. Los asociados, administradores,
consorciados e integrantes de la unión temporal,
según corresponda, responderán solidariamente
por las obligaciones tributarias generadas por la
actividad desarrollada, cuando no hayan sido
satisfechas directamente por entidades obligadas,
lo anterior independientemente de las reglas
contenidas en el artículo 84 del presente Código
de Rentas.
Parágrafo 2º. Para los efectos del impuesto de
industria y comercio que se originen en
relación con las actividades radicadas o
realizadas a través de patrimonios autónomos
constituidos en virtud de fiducia mercantil, será
responsable en el pago de impuestos,
intereses,
sanciones
y
actualizaciones
derivados de las obligaciones tributarias de los
bienes o actividades del patrimonio autónomo
el fideicomitente o titular de los derechos
fiduciarios. La responsabilidad por las
sanciones derivadas del incumplimiento de
obligaciones formales, la afectación de los
recursos del patrimonio al pago de los
impuestos y sanciones de los beneficiarios se
regirá por lo previsto en el artículo 102 del
Estatuto Tributario Nacional.
Parágrafo 3º. Los profesionales independientes
son contribuyentes del impuesto de industria y
comercio, y tributarán conforme al régimen en el
cual se encuentren inscritos.”
y
se
dictan
otras

“Decreto No. 100.24.0002 de 2006
“Por el cual se compila y actualiza la normativa
sustantiva tributaria vigente, incluyendo las
modificaciones generadas por la aplicación de
nuevas normas nacionales que se deben
aplicar a los tributos del Municipio de Yopal, y
las generadas por acuerdos del orden
municipal”
(…)
Artículo 54. Modificado Acuerdo Municipal No.
017 de 2005. Artículo 8º. Sujeto Pasivo. (…)
Parágrafo 2º. Para los efectos del impuesto de
industria y comercio que se originen en relación
con las actividades radicadas o realizadas a través
de patrimonios autónomos constituidos en virtud
de fiducia mercantil, será responsable en el pago
de
impuestos,
intereses,
sanciones
y
actualizaciones derivados de las obligaciones
tributarias de los bienes o actividades del
patrimonio autónomo el fideicomitente o titular de
los derechos fiduciarios. La responsabilidad por las
sanciones derivadas del incumplimiento de
obligaciones formales, la afectación de los
recursos del patrimonio al pago de los impuestos y
sanciones de los beneficiarios se regirá por lo
previsto en el artículo 102 del Estatuto Tributario
Nacional”.
Caso concreto
De la confrontación de las anteriores normas, se observa que es manifiesta la infracción de la disposición
invocada por el accionante, por las siguientes razones:
La Ley 14 de 1983, por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones, reorganizó y unificó para todos los municipios del país los impuestos de las entidades
territoriales. En ella se precisaron los elementos de la obligación tributaria para el impuesto de industria y
comercio.
El artículo 32 ibídem estableció que eran sujetos pasivos del impuesto las personas naturales, jurídicas
o sociedades de hecho que realizaran el hecho generador, esto es, que de manera directa o indirecta
efectuaran actividades comerciales, industriales y de servicio, dentro de la respectiva jurisdicción
municipal.
Por su parte, los parágrafos demandados, disponen que el impuesto de industria y comercio se origina en
las actividades realizadas a través de patrimonios autónomos, y que el fideicomitente o titular de los
derechos fiduciarios será responsable del pago de impuestos, intereses y sanciones, derivados de las
obligaciones tributarias de los bienes o actividades del patrimonio autónomo.
Así las cosas, dado que el legislador no le atribuyó expresamente titularidad pasiva a los patrimonios
autónomos en el impuesto de industria y comercio, el Concejo Municipal de Yopal y su Alcaldía municipal,
no podían, extender dicha titularidad como consecuencia de la realización de actividades comerciales e
industriales de los patrimonios autónomos.
En este orden de ideas, con la expedición de los actos acusados se dio la manifiesta infracción del
artículo 32 de la Ley 14 de 1983, configurándose el presupuesto para que proceda la suspensión
provisional de que trata el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la suspensión provisional decretada por el a quo sobre el
parágrafo 2º de los artículos 8º del Acuerdo 17 de 2005 y 54 del Decreto No. 100.24.002 de 2006, por
cuanto a través de ellos se estableció un nuevo sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE:
1.
CONFÍRMASE el numeral 2º del auto del 3 de marzo de 2011, dictado por el Tribunal
Administrativo de Casanare, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta
providencia.
2.
En firme esta providencia, regrese el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidenta
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
WILLIAM GIRALDO GIRALDO
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ