2006 - 2009 Gobernanza y sustentabilidad: Desarrollo institucional
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DOCTORADO EN INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS SOCIALES, VI PROMOCIÓN 2006 - 2009 Gobernanza y sustentabilidad: Desarrollo institucional y procesos políticos en torno al agua subterránea en México Los casos del valle de León y del valle de Aguascalientes Tesis presentada para obtener el título de Doctor en Investigación en Ciencias Sociales con Mención en Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Académica de México por Alex Ricardo Caldera Ortega Directora de tesis y coordinadora de seminario: Dra. María Luisa Torregrosa Armenta (Flacso) Comité: Dr. Francisco Peña (El Colegio de San Luis, A.C.) Dra. Gisela Zaremberg (Flacso) Noviembre de 2009 Tanto el doctorado como la investigación fueron posibles por el financiamiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) del gobierno mexicano. 0 RESUMEN La investigación se concentra en el proceso político de cambio institucional alrededor de la gestión del agua subterránea en México. A partir del análisis de dos casos representativos de regiones con crisis de agua, manifestada en escasez, hay un interés por las condiciones que moldean las interacciones entre actores involucrados (la red de políticas), así como los resultados de la disputa entre coaliciones que defienden proyectos políticos divergentes estructurados a partir de su concepción de la naturaleza de la agua, ya sea como bien económico o derecho humano. Este proceso de cambio se ubica en un periodo que abarca desde 1989, año en que se da un cambio trascendental en el paradigma de la gestión del agua en México y en lo local se viven procesos políticos que fueron clave para entender la posterior configuración de las instituciones que pretendieron hacer frente a la crisis del agua en las regiones estudiadas, y 2008, año hasta el que fue posible hacer las observaciones. Los casos de estudio son el acuífero del valle de León y el del valle de Aguascalientes. El primero se adopta como ejemplo de lo que el estado de Guanajuato — como caso sui generis en el país— ha intentado proponer en el diseño de sus propias instituciones del agua en la búsqueda de mayor autonomía frente a gobierno federal y su estilo centralizado de gestión. Mientras que el caso de Aguascalientes se toma como ejemplo donde la Comisión Nacional del Agua ha logrado imponer su institucionalidad y su programa. Ambos casos sin embargo, reportan hasta el momento resultados similares: la crisis del agua persiste. Aunque parece ser que mayor descentralización y participación social pueden generar ventanas de oportunidad para en el mediano plazo buscar el equilibrio de los acuíferos. 1 ÍNDICE Resumen ...................................................................................................................................................................... 1 Agradecimientos ........................................................................................................................... 6 Abreviaturas/Acrónimos .......................................................................................................... 9 Introducción ................................................................................................................................ 13 1. La problematización ....................................................................................................................................... 13 2. ¿Qué se entiende por gobernanza del agua?: Hipótesis, objetivos y estrategia metodológica de la investigación ................................................................................................................... 16 3. La estructura de la tesis ................................................................................................................................. 23 Capítulo Uno ................................................................................................................................ 26 Procesos políticos, instituciones y plano simbólico en la gestión de recursos de uso común: un abordaje desde el nuevo institucionalismo centrado en las ideas 1. Introducción ....................................................................................................................................................... 26 2. La no cooperación y la propuesta original de Elinor Ostrom ........................................................ 26 3. Otras propuestas asociadas ......................................................................................................................... 31 4. Limites a la luz de las críticas al neoinstitucionalismo de elección racional ........................... 34 5. Gobernanza, redes y proceso político ...................................................................................................... 37 6. El análisis del cambio institucional desde perspectivas alternativas......................................... 43 6.1. Algo más que instituciones: las ideas como macroestructuras que ayudan a explicar el cambio en las políticas ................................................................................................................................... 47 6.2. El análisis institucional de las ideas ................................................................................................. 52 6.3. La dinámica del discurso ...................................................................................................................... 59 6.4. Estrategias metodológicas en el análisis institucional de las ideas .................................... 62 2 Capítulo Dos ................................................................................................................................ 67 Proceso político en torno a la naturaleza del agua: Un debate en construcción en el orden internacional 1. Introducción ....................................................................................................................................................... 67 2. Antecedentes y consensos en torno a la girh ........................................................................................ 68 3. El debate en torno al desarrollo sustentable ....................................................................................... 72 4. De Mar del Plata 1977 a Dublín 1992: El agua a la agenda internacional y el debate en torno a su naturaleza ........................................................................................................................................... 76 5. Del reconocimiento del derecho al agua limpia y el saneamiento a la presión para una mayor participación de los privados en el sector agua ......................................................................... 80 6. Las ideas y el cambio institucional a partir del análisis institucional y de redes .................. 93 7. Epílogo al capítulo ......................................................................................................................................... 109 Capítulo tres .............................................................................................................................. 112 Mercado, participación ciudadana y descentralización en la gestión del agua en México 1. Introducción ..................................................................................................................................................... 112 2. El panorama de la crisis del agua en México ...................................................................................... 113 3. Respuestas institucionales a la crisis del agua ................................................................................... 116 3.1. Antecedentes: Ascenso y crisis del agua nacional (1946‐1988) ........................................ 118 3.2. Mercado, participación y medio ambiente .................................................................................. 126 3.2.1. Participación privada y mecanismos de mercado ................................................................... 129 3.2.2. Participación social y planeación .................................................................................................. 137 3.2.3. Descentralización acotada .............................................................................................................. 147 4. El caso de Guanajuato: hacia una gestión más descentralizada y participativa ................... 154 4.1. Guanajuato a la luz la situación en la Cuenca Lerma‐Chapala ............................................ 155 4.2. El cambio de orientación de la política hídrica en Guanajuato........................................... 159 4.2.1. Reestructuración organizacional .................................................................................................. 163 4.2.2. Participación social ............................................................................................................................ 168 4.3. Continuidad y algunas consolidaciones en el proyecto gestión integral en Guanajuato ............................................................................................................................................................................... 174 3 4.4. Tres tensiones actuales en la gestión del agua en Guanajuato ........................................... 178 Capítulo cuatro ......................................................................................................................... 181 Crisis del agua en lo local: los casos de los acuíferos del Valle de León y del Valle de Aguascalientes 1. Introducción ..................................................................................................................................................... 181 2. Los dos valles: la presión del sistema social sobre el sistema natural ..................................... 182 3. La consciencia de la escasez y la institucionalidad del agua antes de 1989 .......................... 189 4. Cambio institucional en las dos regiones: la transformación de los subsistemas de política (1989‐2008).......................................................................................................................................................... 196 4.1. El acuífero del VL ................................................................................................................................... 196 4.1.1. El contexto político del cambio institucional en el sector agua en el VL ........................ 197 4.1.2. La búsqueda de fuentes alternativas para el abastecimiento en la ciudad ................... 200 4.1.3. El saneamiento de las aguas en la ciudad .................................................................................. 208 4.1.4. El COTAS de León como estrategia de integración de los usos ........................................... 212 4.2. El acuífero OAE ....................................................................................................................................... 214 4.2.1. El contexto del cambio institucional en el sector agua en el acuífero OAE .................... 215 4.2.2. Las controversias en torno a la participación privada y mecanismos de mercado como solución a la crisis de escasez en la ciudad ............................................................................................ 218 4.2.3. Los esfuerzos institucionales para una nueva orientación bajo el principio de integralidad ...................................................................................................................................................... 229 4.2.4. Nuevo cambio en la orientación: la ausencia de las ideas de gestión integral del agua y participación social en el modelo de desarrollo actual..................................................................... 235 Capitulo cinco ........................................................................................................................... 251 Análisis de redes e ideas en las políticas hídricas en León y Aguascalientes 1. Introducción ..................................................................................................................................................... 251 2. Caracterización de la red de políticas .................................................................................................... 252 2.1. Ordenación elemental de la red ....................................................................................................... 252 2.2. Relaciones de poder en la red .......................................................................................................... 267 3. Ideas y discurso .............................................................................................................................................. 274 4 3.1. Nivel institucional de reglas constitucionales ........................................................................... 274 3.1.1. Ideas normativas ................................................................................................................................. 276 3.1.2. Ideas cognitivas.................................................................................................................................... 284 3.2. Nivel institucional de reglas de elección colectiva .................................................................. 291 3.2.1. Ideas normativas ................................................................................................................................. 291 3.2.2. Ideas cognitivas.................................................................................................................................... 299 3.3. Nivel institucional de reglas operativas ....................................................................................... 304 3.3.1. Ideas normativas ................................................................................................................................. 305 3.3.2. Ideas cognitivas.................................................................................................................................... 310 Conclusiones ............................................................................................................................. 320 1. Sobre la gobernanza del agua en los casos seleccionados y sus resultados .......................... 320 2. Sobre las ideas en el proceso de cambio institucional .................................................................... 326 3. Los retos intelectuales sobre la gobernanza del agua .................................................................... 330 Referencias bibliográficas generales ............................................................................... 332 Referencias agua y sociedad en México ..................................................................................................... 340 Referencias sobre los casos (Aguascalientes) ......................................................................................... 344 Referencias sobre los casos (León, Guanajuato) .................................................................................... 346 Documentos Oficiales ........................................................................................................................................ 348 Diarios ..................................................................................................................................................................... 350 Otras fuentes ......................................................................................................................................................... 351 Entrevistas (Caso Aguascalientes) ............................................................................................................... 351 Entrevistas (Caso León) ................................................................................................................................... 352 Anexo ........................................................................................................................................... 353 5 AGRADECIMIENTOS Para Gloria Isabel, mi principal apoyo. Para Alex Alberto, mi máxima motivación. Primero quiero agradecer a las instituciones que hicieron posible este resultado. A la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede académica México, donde los últimos tres años me permitió consolidar mi formación en el área de la ciencia política. Sin el apoyo financiero del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología del gobierno mexicano esto no hubiera sido posible. Enseguida quiero agradecer a los profesores de quienes he seguido aprendiendo y quienes fueron una guía de mucha luz: Primero a María Luisa Torregrosa, quien es el principal soporte de este trabajo y que desde el Seminario de Procesos Sociales y Medio Ambiente sugirió muchas de las líneas y aterrizajes finales de la investigación, así mismo a Gisela Zaremberg, con quien además de formar parte del Comité de Tesis, compartimos muchas horas de discusión en el Seminario sobre Gobernanza y Redes de Política Pública de la FLACSO. A Karina Ansolabehere, quien tanto desde la coordinación del doctorado, como en el aula, siempre estuvo dispuesta a escuchar y a recomendar cuestiones muy pertinentes. Con especial cariño recordaré el trabajo en el aula de Dante Avaro, Santiago Carassale, Martín Puchet, Luis F. Aguilar, Alberto Olvera, José Luis Velasco, Francisco Valdés Ugalde, Homero Saltalamacchia, Fernando Cortés, Mariano Rojas y Vidal Romero. El Seminario de Procesos Sociales y Medio Ambiente fue un gran espacio de discusión y diseño del trabajo de investigación. Aquí quiero agradecer también el apoyo de Karina Kloster, y de mis compañeros alumnos Eduardo Martínez, Priscila González y Claudia Bautista. 6 En los meses de septiembre y octubre de 2008 tuve la oportunidad de realizar una estancia de investigación en la Universidad de Barcelona con la finalidad de enriquecer el marco teórico-conceptual de la presente investigación. Mi agradecimiento a la doctora Laura Chaqués Fonafont, sin duda una de las especialistas más importantes en la perspectiva de redes de política pública, fue quien me recibió y tuvo a bien sugerirme mucha de la literatura y discutir los borradores que llevé conmigo. Parte de la recopilación documental, tanto de fuentes hemerográficas, como de material recogido en los archivos históricos de la ciudad de León y de la ciudad de Aguascalientes, fue con el apoyo de Pedro Ortiz y del maestro Vicente Jiménez Esparza, respectivamente. A mis compañeros de la sexta promoción del Doctorado en Investigación en Ciencias Sociales, con especial cariño a Carlos Luis Sánchez y Sánchez y Georgina Caire Martínez, con quienes no sólo me acompañé académicamente, sino anímicamente. Igual de importante para mí fue la amistad y compañerismo logrados con Eduardo Martínez, Rubén Oliver y Silvio Gramajo. Juntos, todos nosotros, compartimos charlas que iban desde lo propiamente académico, los problemas sociopolíticos de México y la región, hasta los chismes más banales y superficiales, pero muy divertidos, de toda la FLACSO-México! También un agradecimiento especial a todo el personal de la FLACSO-México, con especial cariño a Cristian en el centro de fotocopiado, doña Maru en el comedor, todo el personal de biblioteca, Laura Montalvo en el apoyo a la coordinación del doctorado y Rita Valenzuela y todo su equipo en servicios escolares. En Aguascalientes agradezco el amor y apoyo de mi familia, empezando por Gloria Isabel, mi esposa, que como en el epígrafe se dice, es a quien dedico la tesis, gracias por el apoyo y la paciencia pues fue quien más padeció lo más difícil de lo que significó realizar el doctorado. Alex Alberto vino a cerrar con broche de oro esta etapa tan maravillosa en nuestras vidas y significar la entrada a otra, que de inicio llega con esta bendición y felicidad. A mi mamá Tere, mi hermana Montserrat, mi papá Alex y mi tío Sergio. Con un reconocimiento especial les doy las gracias por el apoyo incondicional recibido a mis 7 suegros Gloria y Mario Alberto, quienes siempre estuvieron preocupados y nos procuraron en muchos sentidos. A mis amigos hidrocálidos: Jesús Aguilar, Andrés Reyes, Cuca Álvarez, Gerardo Martínez, Aquiles Ávila, Ricardo Chávez y Enrique Rodríguez, de quienes recibí apoyo, seguimiento y aliento. 8 ABREVIATURAS/ACRÓNIMOS ADC Asociación de Defensa Ciudadana (Aguascalientes) Angel Asociación de Grupos Ecologistas de León APAZU Programa Nacional de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas Banamex Banco Nacional de México BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial Banobras Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.A. CAASA Concesionaria de Agua de Aguascalientes, S.A. CANACINTRA Confederación Nacional de la Industria de la Transformación CANACO Confederación Nacional de Comercio CAPA Comisión de Agua Potable y Alcantarillado de la Ciudad de Aguascalientes (1984-1991) CAPAMA Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes (1991-1996) CCAPAMA Comisión Ciudadana de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes (1996 ) CCLCH Consejo de Cuenca Lerma-Chapala CEAG Comisión Estatal del Agua de Guanajuato (a partir de 2000 hasta la fecha) CEAPA Comisión Estatal de Agua Potable y Alcantarillado (Aguascalientes) CEASG Comisión Estatal de Agua y Saneamiento de Guanajuato (de 1991 hasta 2000) CEH Consejo Estatal Hidráulico (Guanajuato) CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CFE Comisión Federal de Electricidad CICUR Cámara de la Industria de Curtiduría del Estado de Guanajuato CIDE Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. 9 CNA Comisión Nacional del Agua CNC Confederación Nacional Campesina CNI Comisión Nacional de Irrigación Coespo Consejo Estatal de Población (Aguascalientes) Conapo Consejo Nacional de Población Coparmex Confederación Nacional Patronal Mexicana COTAS Comités Técnicos de Aguas Subterránea (CNA)/ Consejos Técnicos de Aguas (Guanajuato) COTAS/OAE Comité Técnico de Aguas Subterráneas del Acuífero Interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación, A.C. CTM Confederación de Trabajadores de México DGPA Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado (Gobierno Federal) FEAP Frente Estatal de Acción Popular (Aguascalientes) FEOI Frente Estatal de Organizaciones Independientes (Aguascalientes) FIPASMA Fideicomiso para la Participación Social del Manejo del Agua en Guanajuato FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FMI Fondo Monetario Internacional Fobaproa Fondo Bancario de Protección al Ahorro FOPA Federación de Organizaciones Populares de Aguascalientes (Aguascalientes) FTA Federación de Trabajadores de Aguascalientes GIRH Gestión Integral de los Recursos Hídricos GWP Global Water Partnership ICA Grupo Ingenieros Civiles Asociados IEA Instituto de Educación de Aguascalientes IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social IMTA Instituto Mexicano de Tecnologías del Agua Inagua Instituto de Agua de Aguascalientes 10 INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática IPAB Instituto de Protección al Ahorro Bancario LAEA Ley del Agua del Estado de Aguascalientes LAEG Ley de Aguas del Estado de Guanajuato LAN Ley de Aguas Nacionales MASAS Manejo Sostenible del Agua Subterránea OC Organismo de Cuenca OECD Organization for Economic Co-Operation and Development OMM Organización Meteorológica Mundial de la ONU OMSA Operación y Mantenimiento de Sistemas de Agua (ICA y Generale des Eaux) ONU Organización de las Naciones Unidas PAN Partido Acción Nacional PNH Plan Nacional Hidráulico PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA Programa de Naciones Unidas para el medio Ambiente PRD Partido de la Revolución Democrática PRI Partido Revolucionario Institucional PRODDER Programa de Devolución de Derechos Proderith Programa de Desarrollo Rural Integrado del Trópico Húmedo PROMMA Programa de Modernización del Manejo del Agua PVEM Partido Verde Ecologista de México SAASA Servicios de Agua de Aguascalientes, S.A. SAG Secretaría de Agricultura y Ganadería (Gobierno Federal) SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SAHOP Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (Gobierno Federal) SAPAL Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León SARH Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (Gobierno 11 Federal) SDAyR Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Rural (Guanajuato) Sedec Secretaría de Desarrollo Económico (Aguascalientes) SEDUE Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Gobierno Federal) Semarnap Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Gobierno Federal) Semarnat Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (sustituye a la Semarnap a partir de 2000) SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Gobierno Federal) SRH Secretaría de Recursos Hidráulicos (Gobierno Federal) TVA Tennessee Valley Authority UAA Universidad Autónoma de Aguascalientes UNAM Universidad Nacional Autónoma de México UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization USAID U.S. Agency for International Development WWC World Water Council 12 Introducción 1. LA PROBLEMATIZACIÓN La premisa que inspiró este trabajo fue aquella que dice que la actual crisis del agua, es ante todo, una crisis de gobernanza.1 En este sentido se entiende que los problemas relativos al acceso al agua y a los servicios de saneamiento, la degradación y agotamiento de los ecosistemas acuáticos y acuíferos, o los daños y riesgos relacionados se remiten a deficiencias en la gestión del recurso, las instituciones para la toma de decisiones, la resolución de conflictos y la coordinación entre los actores involucrados para generar acción. La fragmentación en el majo del agua, tanto por los medios utilizados, como por la visión sectorizada a partir de los usos, no permite salir de la crisis y es la principal condición estructural para profundizarla. La presente disertación doctoral es un estudio comparado de la transformación de dos subsistemas de política en torno a la gestión del agua subterránea en México.2 Particularmente se concentra en los casos del acuífero del Valle de León, Guanajuato (VL) y de Valle de Aguascalientes (que aquí se le identifica también con el nombre de acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación ya que este sistema hídrico abarca el territorio de estos tres lugares, y cuyas siglas para su identificación por lo tanto en este documento son OAE). Los casos resultan significativos pues los dos son de los acuíferos más sobreexplotados del país.3 Los dos casos son representativos, en la zona centro-norte del país, donde la gravedad 1 Humberto Peña y Miguel Solanes, Effective Water Governance in the Americas: A Key Issue, Documento presentado en III Foro Mundial del Agua, Marzo 16–23, Kyoto, Japón, 2003 2 Por subsistema de política se entiende el ámbito sectorial (i.e. gestión del agua, protección del medio ambiente, reforma educativa, etc.) donde se desarrolla una política pública, el cual está formado por el grupo de actores individuales y colectivos, públicos y privados, que interactúan de forma regular en la formulación e implementación de esa política. Véase Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith. “The Advocacy Coalition Framework. An Assessment”, en Paul A. Sabatier (Ed.), Theories of the Policy Process, San Francisco, Westview Press, 1999, pp. 119. 3 La CNA identifica 104 acuíferos que presentan algún grado de sobreexplotación, es decir, donde la extracción es mayor a la recarga. Entre ellos se encuentran estos dos acuíferos. CNA, Estadísticas del Agua en México 2008. 13 del problema se configura a partir de la importancia social y económica de las regiones y su disponibilidad de agua cada vez menor. Este estudio del cambio institucional en el sector agua se centra en el periodo comprendido entre 1989 y 2008. Esta temporalidad se justifica dado la identificación de la instauración en el orden nacional mexicano de un paradigma de ‘modernización’ y redefinición de papel del Estado, que Luis Aboites lo llama “mercantil ambiental” de la política hídrica,4 el cual ha sido impulsado a la par de la creación de la Comisión Nacional del Agua (CNA) en 1989, mismo año en el que además se identifican procesos políticos locales en Aguascalientes y Guanajuato que impactarían directamente a este sector en las dos décadas siguientes. Ambos casos tienen al agua subterránea como su principal fuente de abastecimiento para todos los usos, su perfil sociodemográfico y económico es muy parecido, y los dos concentran una presión importante sobre su sistema natural a partir, primero, de la extracción que se da en el sector agrícola, segundo, de la demanda del recurso que hacen poblaciones que en ambos casos sobrepasa el millón de habitantes, y tercero, la contaminación del agua la cual se presenta principalmente a partir de una intensa actividad industrial.5 Entre los rasgos distintivos de los dos casos de estudio está el peso respectivo de zonas urbanas metropolitanas que han concentrado la atención de las preocupaciones sobre la escasez durante varias décadas. En términos económicos las dos regiones resaltan por su dinamismo. León, Guanajuato tiene una tradición más añeja como zona con vocación industrial dado que desde la primera mitad del siglo XX la industria curtidora y zapatera arraigada ahí se ha convertido en una de las más importantes del país, mientras que Aguascalientes ha vivido un proceso de 4 Luis Aboites, La decadencia de agua de la nación. Estudio sobre desigualdad social y cambo político en México, México, Distrito Federal, El Colegio de México, 2009. 5 Véase el capítulo cuatro para la descripción detallada de estas características. 14 transición en las últimas cuatro décadas en el que de ser una economía esencialmente agrícola se ha pasado a otra de tipo industrial y de servicios. En el discurso de los actores políticos y económicos relevantes se identifica la preocupación por que la escasez del agua se convierta en el principal freno del desarrollo de las regiones en el futuro próximo, y se observa un intenso debate en torno a la naturaleza del problema y las propuestas de solución, pero la estrategias ensayadas hasta el momento han generado pobres resultados y en el camino también han generado conflictos entre diferentes beneficiados y múltiples afectados. Existen diagnósticos específicos que plantean que la tendencia de la sobrexplotación no se está revirtiendo lo suficiente, por lo que en los dos se requieren acciones y estrategias extremas de reducción de la demanda del recurso las cuales no se han asumido como compromiso por parte de ninguno de los actores relevantes. En los dos casos se han creado estructuras, mecanismos e instrumentos que expresamente buscan revertir la tendencia negativa que genera la crisis del agua. Los dos diseños institucionales parten de iniciativas diferentes y presentan rasgos distintivos: Lo sucedido en el caso del acuífero VL es parte de un proceso en donde la élite local ha ido creando todo un entramado institucional para la gestión del agua en el orden estatal motivada por la búsqueda de autonomía frente al gobierno central, lo que ha llevado a plantear esquemas de descentralización en la planeación hídrica y participación social, mientras que en el caso del acuífero OAE se ha creado un marco institucional bajo una lógica totalmente tutelada por el gobierno federal a través de la CNA, en un esquema poco descentralizado y limitado en participación social. Sin embargo, en términos generales se puede decir que las instituciones del agua creadas hasta el momento en México y en las regiones, más que servir de instrumento para mediar el conflicto y construir acuerdos razonados, deliberados y duraderos entre la mayoría de los involucrados en un proceso democrático, lo mantienen latente o lo eliminan arrojando ganadores del lado de quienes más concentran el uso del recurso y reproducen la dinámica de mayor presión sobre los acuíferos. 15 En este sentido, la pregunta que guía la presente investigación es: ¿Por qué a más de casi dos décadas de estar construyendo un marco institucional con la intensión de hacer frente a la sobreexplotación de los acuíferos se tienen resultados aún limitados en generar el equilibrio sustentable entre demanda y oferta del recurso? 2. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR GOBERNANZA DEL AGUA?: METODOLÓGICA DE LA INVESTIGACIÓN HIPÓTESIS, OBJETIVOS Y ESTRATEGIA En este trabajo no se asume el concepto de gobernanza del agua como equivalente a buen gobierno, sino como “la configuración y mantenimiento de los arreglos de autoridad y poder dentro de los cuales los actores toman decisiones y enmarcan políticas que son vinculantes para los actores individuales y colectivos dentro de los diferentes límites territoriales, como son el estado, los distritos y los municipios”.6 Bajo esta concepción la gobernanza es esencialmente un proceso, no un estado al que abría que alcanzar. Ante esta acepción de gobernanza, la respuesta a la persistencia de la crisis del agua se busca en el proceso político que ha dado forma a el entramado institucional de la gestión del agua subterránea en México en las últimas dos décadas (1989-2008). Principalmente en el mundo del diseño de las políticas del agua, la identificación de dicha crisis con asuntos de gestión ha derivado en recomendaciones, por parte de los organismos internacionales hacia los países, relativas a la implantación de arreglos institucionales que se les ha dado en llamar de “buena gobernanza”, es decir, aquellos que se centran en la participación activa de los usuarios donde ampliamente están representados sus intereses y preferencias. Basado en este planteamiento, la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) se ha vuelto paradigma dominante pues ha sido aceptado como medio de garantizar una gestión equitativa, económicamente viable y ambientalmente sostenible de los recursos hídricos y la prestación de servicios de agua limpia y saneamiento.7 6 Kenneth Hanf y Alf-Inge Jansen (Eds.), Governance and Environment in Western Europe: Politics, Policy and Administration, Harlow, Addison Wesley Longman, 1998, p. 3. 7 La GIRH es entendida como el proceso cuyo objetivo es promover el manejo y desarrollo coordinado del agua en interacción con los demás recursos naturales, maximizando el bienestar social y económico resultante de manera equitativa, sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Peter Rogers y Allan W. 16 En este sentido es necesario llamar la atención en torno a la diferencia entre la concepción que adopto en este trabajo relativa a ‘la gobernanza del agua’, diferente al planteamiento de ‘buena gobernanza’ que promueve Global Water Partnership, el World Water Council o en general el Baco Mundial u otros organismos internacionales. Mi propuesta recoge la utilidad heurística del concepto, la otra el contenido prescriptivo y hasta normativo. Sin embargo, aunque se puede estar de acuerdo con los postulados de la GIRH en general, hay que partir de una segunda premisa para dimensionar las implicaciones de su adopción en el orden nacional y regional y no caer en confusiones o reconocimientos fáciles o acríticos a las fórmulas propuestas. Dicha premisa plantea que las instituciones del agua son tanto el resultado como el vehículo de procesos políticos, los cuales han moldeado el cambio institucional y sus resultados.8 Los procesos políticos son relativos al ejercicio de poder y pueden ser mejor entendidos si se remiten a un proceso de enfrentamiento entre proyectos políticos rivales en torno al entendimiento mismo de la crisis del agua y las formas para hacerle frente.9 La adopción del paradigma de la GIRH ante esta premisa se presenta como un entramado institucional que es ‘nutrido’ de contenido por parte de los actores que intervienen en su implementación. Es decir, no es neutral ni ajeno en torno el conjunto de valores, creencias y orientaciones sociales que los sujetos imprimen en su acción política. Los temas relativos a la gobernanza del agua que resultan más disputados en este sentido son: (a) ¿Bajo qué principios se logra el mejor gobierno del agua?; (b) ¿Cómo lograrlo? ¿Con quién?; (c) ¿Con qué objetivos? ¿Con qué programas y proyectos? Hall, Effective Water Governance, Tec Background Papers, no. 7, Global Water Partnership, Technical Committee (TEC), 2003, p. 4. 8 Esteban Castro, et. al., “Desarrollo Institucional y Procesos Políticos”, Perspectiva Trasversal del IV Foro Mundial del Agua, Documento Base no. 2, México, Comisión Nacional del Agua, World Water Council, 2006, pp. 247. 9 La definición de instituciones que considero más apropiada es la que dice que éstas son el conjunto de estructuras formales e informales que regulan los patrones generales de comportamiento en el proceso de toma de decisiones y que en términos de la historia política ayudan a entender la naturaleza del desarrollo político y económico, en medio de conflictos y decisiones, las cuales van dando forma al propio desarrollo. Alejandro Portes, “Instituciones y desarrollo: una revisión conceptual”, Cuadernos de Economía, Bogotá, volumen XXV, número 45, 2006, p. 25. 17 Al respecto se ubican dos visiones del mundo encontradas a partir de la concepción que se adopte relativa a la naturaleza del recurso hídrico: (a) el agua como bien económico; (b) o agua como derecho humano. A parte de la tensión existente entre estas dos visiones en torno a la inclusión o exclusión en el acceso entre estas dos visiones hay una disputa relativa al alcance de la descentralización del proceso de toma de decisiones y de la participación ciudadana. El logro del consenso y la promoción de la cooperación en el proceso de toma de decisiones políticas quizá sólo sea posible si se reconoce primero esta confrontación entre proyectos políticos. Los proyectos políticos se toman como ‘tipos ideales’ de lo que defienden los actores en un momento determinado, a partir de su concepción de la naturaleza del agua, del entendimiento que se tenga del origen o causas de los problemas, así como de las soluciones y sus estrategias que se planteen como las más adecuadas para superar la crisis del agua. La observación tanto de los proyectos políticos defendidos por cada conjunto de actores y las asimetrías de poder en el desarrollo institucional y el desempeño de las políticas púbicas se convierte en básico para un buen entendimiento del proceso de gobernanza. 18 Cuadro 1. Configuración como tipos ideales de los proyectos políticos defendidos por los actores en el proceso de gobernanza del agua Agua como bien económico Agua como derecho humano El agua es un bien económico y el mercado el mejor instrumento para la asignación eficiente. El agua un derecho universal e inalienable, constitutivo de la dignidad humana, su asignación debe estar gobernada por principios de equidad y justicia social. Se deben solucionar los problemas de inequidad en el acceso al agua, superación de la pobreza y asegurar la sustentabilidad del los recursos naturales en un compromiso intergeneracional. Se deben solucionar los problemas de asignación entre usos competitivos, procurando el cuidado de los recursos naturales en tanto bienes económicos escasos. La GIRH es un medio para estructurar eficientemente los mercados de agua e introduce incentivos para el cuidado del medio ambiente. La GIRH es un medio que permite la participación democrática y la asignación justa del agua. La GIRH además trasparenta y sanciona las posibles acciones oportunistas de los actores. La sociedad civil asegura participación y control democrático sobre el manejo del agua. Debe asegurarse la propiedad pública del agua. La participación se da en asociaciones público-privadas. Los mercados de agua existen a nivel de cuenca. Son necesarios los derechos de propiedad (privada) sobre el agua. Elaboración propia, a partir de información del cuadro 6, capítulo dos. El reconocimiento de la disputa a partir de proyectos políticos defendidos en la construcción de las instituciones del agua se debe de dar en los diferentes órdenes de interacción entre actores protagonistas del debate, diseño y adopción de las políticas que a fin de cuentas se implementan para hacer frente a los principales problemas relativos a la escasez, la distribución, la calidad y el aprovechamiento del agua. En este sentido, la misma adopción del paradigma GIRH desde los foros internacionales en los que se han definido las orientaciones generales de esta fórmula de manejo del agua, pasando por los países y hasta el nivel de los sistemas hídricos (acuíferos, ríos, lagos, presas, etcétera) en los que se ha promovido su adopción refleja el disenso por los significados y los intereses. El análisis del cambio institucional se complementa con el análisis de las ideas, valores y creencias de los actores van expresado en sus discursos en torno a la crisis del agua. Identificar los cambios en el sistema de gobernanza de la gestión del agua se hace posible a 19 partir de la distinción de tres tipos de instituciones,10 que a su vez configuran tres arenas de interacción entre los distintos actores involucrados: a. Instituciones constitucionales. Reglas que establecen mecanismos y capacidades para tomar decisiones a nivel de elección colectiva. Crean o ‘empoderan’ a instancias nacionales, regionales o locales para la toma de decisiones. Se trata de reglas que básicamente definen valores, normas y orientaciones de las políticas. El cambio en este nivel implica cambios en la estructura de autoridad y del ejercicio del poder, así como de la concreción de ideas y valores que definen no sólo los objetivos políticos e instrumentos, sino inclusive define la naturaleza de los problemas. b. Instituciones de elección colectiva. Reglas que enmarcan las elecciones operativas y que son utilizadas por quienes tienen autoridad para definirlas y diseñar políticas. Entre estas están los instrumentos que regulan la asignación de derechos, los instrumentos que tratan de resolver las controversias y los conflictos entre usuarios, o definen los criterios para las políticas o los planes operativos. La transformación de este nivel de reglas es un cambio en los instrumentos utilizados para lograr un objetivo concreto, que va más allá de los aspectos técnicos. c. Instituciones operativas. Reglamentos y acuerdos específicos de operación, o que norman la actuación e interacción entre actores. Es el caso por ejemplo de las reglas que regulan la extracción, los montos, el intercambio de recurso o el tratamiento y uso de aguas residuales. En términos de trasformación se trata de aspectos técnicos que no trastocan ni los objetivos, ni las estrategias para alcanzarlos. Todo este planteamiento me lleva a proponer la siguiente hipótesis de trabajo para la presente disertación concentrada en el proceso de gobernanza de construcción institucional de la gestión del agua en México, concentrada en los casos del acuífero del valle de León y el del valle de Aguascalientes: 10 Elinor Otsrom, El gobierno de los bienes comunes. La evolución de las instituciones de la acción colectiva, México, Fondo de Cultura Económica, Universidad Nacional Autónoma de México, [Primera Edición en español de 1990] 2000, p. 95. 20 Hi: El cambio en las instituciones de la gestión del agua subterránea en México y su resultado ha estado determinado por: (a) la disputa entre actores que defienden ideas divergentes en torno a la sobreexplotación del acuífero, el uso y conservación del recurso, (b) en donde los grupos políticos o coaliciones que defienden el principio del agua como bien económico han capturado el diseño institucional desde el nivel de reglas constitucionales lo que ha dado forma tanto a las reglas de elección colectiva como a las operativas, (c) mientras que las coaliciones que defienden al agua como derecho humano y principio de sustentabilidad han logrado un impacto limitado sobre el diseño y el resultado de las políticas públicas. En esta tesitura el objetivo general y los objetivos particulares de esta disertación son: • Analizar y entender el proceso de cambio institucional de la gestión del agua subterránea en México a nivel local: a través de los casos del acuífero del Valle de León y del acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación. a. Comparar los casos seleccionados en lo relativo al tipo de relaciones entabladas entre los actores públicos y privados involucrados en la gestión del agua subterránea, así como los arreglos institucionales que moldean dichas relaciones (análisis de redes de política pública). b. Analizar a las ideas (entendidas como el conjunto de valores prioritarios y suposiciones causales portadas y asumidas por los actores acerca de cómo lograr los objetivos de las políticas, incluso del cómo ellos entienden la naturaleza de los problemas públicos a los que se pretende hacer frente) como principales factores políticos que dan forma al cambio institucional de las políticas que tratan de atender la sobreexplotación de los acuíferos en México. El análisis además de concentrarse en las instituciones y en el cómo cambian, se concentra en los discursos de los actores en términos de la propuesta que se le ha dado en llamar el 21 Nuevo Institucionalismo Discursivo.11 Este neoinstitucionalismo de cuarto tipo,12 busca adentrarse en el rol de las ideas (y los discursos) en el ámbito de las políticas, las cuales son concebidas simultáneamente como estructuras y constructos internos de los agentes. En el proceso de diseño institucional y la elaboración de políticas, los actores expresan sus ideas con respecto a cada una de las reglas operativas, de elección colectiva o incluso constitucionales. Por cada una de estas arenas se pueden identificar dos tipos de ideas en los discursos: cognitivas y normativas. Las ideas cognitivas hacen referencia al “qué es y qué hace”, mientras que las ideas normativas indican “qué es bueno o malo acerca de lo que es esto” a la luz de “qué es lo que deberíamos hacer”. Es el seguimiento de “la lógica de la comunicación”, lo cual ayuda a explicar cómo las instituciones cambian o persisten en el tiempo. En este sentido el análisis de la construcción de la gobernanza en torno al agua pasa por el análisis histórico de los procesos en los que participan una variedad de agentes quienes portan una serie de intereses estructurados a partir de valores y creencias acerca de las causas de la crisis de escasez del agua y los instrumentos o caminos más efectivos para hacer frente a estos problemas. Este trabajo utilizó una estrategia básicamente cualitativa. En términos de técnicas para la recolección de los datos se trató básicamente de revisión bibliográfica, hemerográfica, informes de consultores, documentación oficial, marco normativo, entrevistas a informantes clave y presencia en reuniones públicas de trabajo de tipo deliberativo, consultivo o informativo. 11 Vivien A. Schmidt, Give Peace a Chance: Reconciling Four (not Three) “New Institutionalisms”, Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Marriott, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania Convention Center, Philadelphia, 2006; y “Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse”, Annual Review of Political Science, no. 11, 2008, pp. 303-326. 12 Se dice que es un cuarto neoinstitucionalismo desarrollado en ciencia política, resultante de la discusión intelectual entre los tres enfoques más generalizados: el de elección racional, el histórico y el sociológico/normativo. 22 3. LA ESTRUCTURA DE LA TESIS El primer capítulo a partir de una revisión a la propuesta de Elinor Ostrom, propongo el edificio conceptual que enmarca el estudio posterior sobre la gobernanza del agua. Se realiza una crítica al Neo Institucionalismo de Elección Racional y sus omisiones relativas al papel del poder y al conflicto en el proceso de construcción institucional. Se asume la utilidad de posturas institucionalistas que ven en la propias instituciones algo más que normas, sino que las identifican también como planos simbólicos que estructuran las relaciones entre los actores y sus roles, dan forma real a las propias organizaciones y a las relaciones de poder dentro de ellas. Esta posición se ubica dentro de los nuevos desarrollos en el análisis político que se concentran en el proceso de gobernanza, redes de políticas y coaliciones promotoras. Al final el capítulo desarrolla la propuesta del Nuevo Institucionalismo Discursivo el cual reconoce que el conjunto de valores y creencias manifestadas por los actores es central para entender el cambio en las políticas públicas. El segundo capítulo es un recuento del proceso político por el cual ciertos valores, creencias y orientaciones en torno a la crisis del agua se han convertido en visiones competitivas en el subsistema de política hídrica en el orden internacional. La lucha es por los significados en torno a la naturaleza del agua, la cual se debate entre una visión del agua como bien económico y otra que concibe el recurso vital como un derecho humano. Esta disputa se identifica a través de los decursos hechos manifiestos en las cumbres internacionales y reuniones informales entre grupos alternativos. Se analiza además el por qué la GIRH se ha posicionado como un paradigma aceptado por la mayoría de los actores internacionales, pero se parte del reconocimiento de que lejos de ser un mero instrumento técnico para un manejo más eficiente y sustentable del agua a nivel de cuencas, está impregnado por el conjunto de ideas que subyacen en cada una de la visiones que sobre la naturaleza del agua compiten. El tercer capítulo aborda directamente el caso mexicano. A parte de describir la situación de la crisis del agua en el orden nacional, se hace un recuento del desarrollo de la política hídrica en el orden nacional durante el siglo XX, poniendo énfasis en las dos últimas décadas, particularmente desde 1989 y hasta el 2008. De una manera crítica se analiza la 23 forma como el gobierno federal a través de la CNA ha generado un proceso que intenta descentralizar la gestión del agua, que según el paradigma “mercantil-ambiental” en el que inserta su acción, incluye la introducción de mecanismos de mercado, la participación del sector privador en varios subsectores, así como la incentivación de la participación social. Se contrasta con el caso de Guanajuato en orden subnacional, dado que en esta entidad de la república mexicana se presentan iniciativas que tratan de hacer frente a la crisis del agua local del agua, enmarcados en un discurso de respuesta a la gestión centralizada de la autoridad nacional, y que busca precisamente de un manejo integral, descentralizado y participativo. El cuarto capítulo es una amplia descripción de la situación específica de la crisis del agua en las regiones propuestas para el estudio: el acuífero del valle de León y del Valle de Aguascalientes. Se trata de una comparación que abarca desde la situación física de sus sistemas naturales, sus perfiles sociodemográficos, económicos y políticos, hasta la forma como socialmente se ha construido el problema de la escasez del agua, manifestada como sobreexplotación y contaminación de los acuíferos. La última parte de este capítulo, a partir de la descripción de cada uno de los casos, se revisa el proceso de cambio institucional que va de 1989 a 2008, haciendo énfasis en la disputa por el establecimiento de las estrategias, las políticas y las instituciones para salir de la crisis del agua, a partir de las concepciones y valoraciones acerca del problema que tienen los actores locales. El quinto capítulo es propiamente el análisis de los casos a la luz de la propuesta teórica. ¿Qué explica que no se consignan resultados efectivos para revertir la crisis del agua en las regiones? ¿Los resultados para revertir la crisis del agua se explican por la estructura social y política en la que se enmarcan? ¿Qué tan importantes son las ideas de los actores con respecto a la crisis del agua y las estrategias más adecuadas para hacerle frente? La primera parte es el análisis de la red de política. Aquí se abordan las siguientes dimensiones de forma comparada: (I) Ordinación elemental de la Red, es decir, (a) la comunidad política (número y tipo de los actores), e (b) institucionalización y función en la red; (II) Relaciones de poder en la red, dimensión que considera las variables (c) naturaleza de las disputas a partir de intereses y valores, así como la (d) distribución de recursos e instrumentos entre 24 grupos o coaliciones. La segunda parte es el análisis propiamente de las ideas que estructuraron finalmente las estrategias seguidas y moldearon las instituciones del agua que están operando en cada uno de los casos. Las conclusiones de la investigación hacen una revisión sucinta y en términos generales de los principales hallazgos a partir de los casos, así como una reflexión en torno a los retos intelectuales en el estudio de la gobernanza del agua. 25 Capítulo Uno Procesos políticos, instituciones y plano simbólico en la gestión de recursos de uso común: un abordaje desde el nuevo institucionalismo centrado en las ideas 1. INTRODUCCIÓN La siguiente discusión es el marco teórico de la presente investigación. A partir de una revisión y una crítica a la propuesta más utilizada desde la ciencia política en las últimas dos décadas para el análisis de la relación entre recursos de uso común e instituciones políticas, propongo el edificio conceptual que enmarca el estudio posterior sobre la gobernanza del agua en el orden internacional, nacional y local. Los problemas de acción colectiva en torno al manejo de recursos de uso común adquirieron una atención y relevancia sin precedentes a partir del aporte de enfoque neoinstitucionalista encabezada por Elinor Ostrom. Este enfoque desde la ciencia política ha encontrado un reforzamiento importante a partir de otros institucionalismos, tal son los enfoques que hacen énfasis en el conflicto, el poder y las ideas. La convergencia entre estas corrientes de literatura se ha dado fructíferamente en los estudios sobre gobernanza y medio ambiente. En términos del estudio del proceso de hechura de políticas públicas es necesario repasar cómo esta visión ampliada hace posible la promoción de la idea de que el logro del consenso y la promoción de la cooperación es sólo posible si se reconoce lo siguiente: primero, que detrás de los problemas de la escasez y sustentabilidad hay una explicación esencialmente política, y segundo, que estos procesos políticos pueden ser mejor entendidos si se remiten al conjunto de ideas (visiones, valores y creencias acerca de las causas de dichas crisis) que defienden los actores en el proceso de construcción institucional y elaboración de políticas públicas. 2. LA NO COOPERACIÓN Y LA PROPUESTA ORIGINAL DE ELINOR OSTROM La ciencia política pone especial interés a los problemas de acción colectiva. Esto ha dirigido la atención de destacados politólogos a problemas empíricos que presentan retos sociales importantes en términos de cooperación, dada su trascendencia para la vida comunitaria. Este es el caso del trabajo realizado desde el Workshop in Political Theory 26 and Political Analysis de la Universidad de Indiana, desde donde se ha producido una propuesta altamente influyente para el desarrollo de la investigación preocupada por solucionar los problemas de acción colectiva a los que se enfrentan los individuos para el manejo de recursos uso común (RUC).13 ¿Es posible salir de las situaciones no cooperativas en torno a los RUC mediante arreglos institucionales que lleven a un manejo sustentable de dichos recursos? Esta es la pregunta que Elinor Ostrom trata de contestar en su trabajo El Gobierno de los Bienes Comunes. La evolución de las instituciones de acción colectiva.14 Ostrom resalta el desacuerdo existente sobre las alternativas planteadas para solucionar los problemas genéricos de acción colectiva. Estas posiciones expresadas en las metáforas alternativas del Leviatán o la privatización como solución a los problemas de cooperación son insuficientes, dice ella, “pues ni el Estado o el mercado han logrado el uso óptimo de los RUC”.15 En lugar de encontrar la solución óptima, es necesario considerar diseños institucionales —no parecidos ni al Estado y el mercado puramente— que den buenos resultados. El camino sugerido por Ostrom es establecer arreglos institucionales donde es posible concretar contratos vinculantes entre todos los involucrados (jugadores), que los obligue de manera infalible a cumplir con los acuerdos originales y cooperar equilibradamente. 13 Elinor Ostrom define un bien común como “un recurso natural o elaborado por el hombre del que es difícil excluir a o limitar los usuarios una vez que el recurso es proporcionado por la naturaleza o producido por los humanos”. Elinor Ostrom, Understanding institucional Diversity, Princeton, 2005, p. 79. 14 Esta pregunta procede de la propuesta teórica planteada por Garrett Hardin en su “tragedia de los comunes”, y formalizada en el “modelo del dilema del prisionero” de los desarrollos teóricos de los juegos en economía: un pastor que comparte propiedad de un pastizal con otros pastores tenderá a aumentar su ganado pensando en que los demás harán lo mismo, la suma de todos los comportamientos no cooperativos y egoístas llevarán a la degradación del pastizal. Así mismo procede del planteamiento de Marcus Olson de la “lógica de la acción colectiva”, el cual plantea la imposibilidad de la cooperación en la búsqueda del bien colectivo, ya que de existir la producción del bien habría una tendencia inevitable a que “los individuos racionales con interés propio no actuarán para el lograr sus intereses comunes o de grupo”, es decir, al no poder ser excluido del disfrute del bien, se tendrán pocos incentivos para contribuir de manera voluntaria al suministro del mismo. Elinor Ostrom, El gobierno de los bienes comunes. La evolución de las instituciones de la acción colectiva, México, Fondo de Cultura Económica, Universidad Nacional Autónoma de México, [Primera Edición en español de 1990] 2000, p. 31. 15 Ibíd. 27 Ostrom, siguiendo a Douglas North, propone el retorno al análisis institucional histórico para encontrar cómo han sido creadas, aplicados y supervisadas las propias acciones de los actores para procurar la sustentabilidad de los RUC, pues hay factores externos (lejos de las posturas mismas del Estado y el mercado) que tienen que ver con lógicas institucionales locales conformadas a lo largo del tiempo. El inicio de todo este desarrollo teórico es la disertación doctoral de la misma Elinor Ostrom que se concentró en la gestión implicada en el desarrollo de empresas públicas para detener el proceso de intrusión salina en un manto acuífero en el área metropolitana de Los Ángeles. Los hallazgos de la autora identificaron las razones del éxito en la adaptabilidad local del desarrollo institucional para solucionar este tipo de problemas.16 Se considera que es necesaria una estructura institucional que permita una distribución equitativa tanto de los niveles de rendimiento como de los costos de explotación de los propios recursos de uso común. Las instituciones referidas por Ostrom serán pues la de nivel operativo, las cuales se definen como […] el conjunto de reglas de trabajo (o reglas en uso) que se utilizan para determinar quién tiene derecho a tomar las decisiones en cierta área, qué acciones están permitidas o prohibidas, qué reglas de afiliación se usarán, qué procedimientos deberán sugerirse, qué información debe o no facilitarse y qué retribuciones se asignarán a los individuos según sus acciones.17 El principal reto es el logro de la autorregulación ante el problema planteado por los free riders, es decir, los ‘gorrones’ que se montan en la voluntad cooperativa de los demás. Se necesitan juegos de ejecución autofinanciada de los contratos que aseguren el autocontrol de los propios participantes en el uso y disfrute de los recursos. Ostrom encuentra cuatro consideraciones para hacerlo posible:18 (1) El tomar en cuenta los costos y beneficios de las acciones de los individuos y de su vinculación con los resultados esperados; 16 Elinor Ostrom, Public Entrepreneurship: A Case Study in Ground Water Management, Tesis doctoral, Universidad de California en Los Ángeles, 1965. Disponible en: http://www.liberty4urbana.com/drupal6.8/eostr001.pdf (12 de noviembre de 2007). 17 Ibíd, p. 94. 18 Ibíd, pp. 71-2. 28 (2) La reducción de la incertidumbre causada por la falta de conocimiento sobre el sistema de recursos explotables, por medio de un proceso de aprendizaje basado en el ensayo y el error; (3) La provisión y apropiación de los recursos de uso común a través del tiempo y de la tasa de descuento de los rendimientos futuros de la explotación de un recurso agotable. Lo anterior deriva en un entramado de interdependencia entre los individuos participantes, de manera que todos ellos se ven involucrados en todo lo que hacen a favor o en contra de la consecución de los beneficios en el aprovechamiento de los recursos de uso común. Todo debe de estar configurado de tal manera que se perciba efectivamente que las estrategias de no cooperación y búsqueda de beneficio personal resultarán en castigos o resultados subóptimos en comparación con la estrategia de cooperación. El problema es pues, dice Ostrom, de organización.19 No es que se trate de crear siempre una organización formal, sino de solucionar problemas asociados a: (a) métodos para proveer de nuevos arreglos institucionales, (b) establecer compromisos creíbles, y (c) generar una supervisión mutua. La realidad está llena de casos exitosos que han logrado esta combinación, aunque evidentemente la mayoría restante podrán mostrar los factores asociados al fracaso de esfuerzos encaminados a hacer frente a la escasez. Lo anterior también lleva a la consideración de que es posible cerrar la brecha entre los planteamientos teóricos de la acción colectiva y las formas que efectivamente encuentran muchos actores para el manejo efectivo de los recursos de uso común. La atención se deberá centrar pues en las condiciones contextuales particulares, de tipo físico, cultural e institucional que permiten la cooperación. 19 Ibíd, p. 88. 29 Los casos desarrollados por la autora la llevaron a identificar los elementos de la fortaleza institucional que permiten el manejo sustentable de los recursos de uso común a largo plazo. Son ocho los arreglos institucionales identificados:20 1) Límites claramente definidos para la extracción de unidades del recurso. 2) Coherencia entre las reglas de apropiación y provisión con las condiciones locales. 3) Arreglos de elección colectiva (mayor participación posible). 4) Supervisión del recurso y de los apropiadores. 5) Sanciones graduadas dependientes de la gravedad y el contexto de la infracción. 6) Mecanismos para la resolución de conflictos eficientes y efectivos. 7) Reconocimiento mínimo de derechos de organización por parte de autoridades gubernamentales. 8) Entidades incrustadas u organización de múltiples niveles (nested entreprises). Los éxitos observados por Ostrom son casos en los que el cambio se ha logrado de manera incremental y secuencial, donde las formulas del Estado y el mercado se encuentran de manera entremezclada con el manejo comunitario de los recursos y se generan instrumentos, contrapesos y arreglos interesantes que efectivamente parecen producir no sólo cooperación, sino aseguramiento del RUC para el futuro. También es necesario reconocer que la propuesta de Ostrom ha sido positivamente aceptada por la comunidad científica y de análisis de políticas públicas para el estudio de los arreglos institucionales más favorables tanto para asegurar condiciones de participación efectiva de involucrados en la toma de decisiones en diferentes escales u órdenes de interacción (local, regional, nacional o hasta internacional), como para generar las condiciones para que dichos arreglos aseguren la sustentabilidad de los RUC. 20 Ibíd, p. 148. 30 3. OTRAS PROPUESTAS ASOCIADAS El interés creado por ir más allá de todo esto llevó a la misma Ostrom a pedir a uno de sus estudiantes de doctorado, William Blomquist, responder al reto de confirmar el planteamiento de que arreglos institucionales horizontales, policéntricos y reticulares son más eficientes para hacer frente a la tendencia a la sobreexplotación.21 El trabajo de Blomquist, Dividing the Water: Governing Groundwater in Southern California, a partir del análisis comparado de ocho acuíferos en el sur de California y su evolución institucional en periodos de 30 a 50 años, demostró que en muchos casos los arreglos institucionales para la gestión del agua subterránea, además de ser deliberadamente creados, son sistemas altamente complejos, diversos, y sobre todo policéntricos y autogobernados.22 El éxito de estos sistemas de gobernanza se encuentra en un diseño institucional en el que han participado los usuarios, y en el que ampliamente están representados sus intereses y preferencias. Los usuarios han invertido en proveer, junto al gobierno, la estructura institucional que permite obtener mayor información y mejorar la comunicación entre los usuarios en torno a los cambios en el sistema natural (es decir, el acuífero). El diseño policéntrico toma ventajas de la especialización y la escala, resuelve los problemas complejos a pesar de la capacidad limitada de los actores para procesar la información potencializando el mejoramiento de la habilidades a partir de la experiencia y desarrollando sentido de la equidad, incrementando la innovación, la adaptación y el aprendizaje.23 Para Blomquist estos arreglos institucionales de gobernanza y gestión de la cuenca diseñados por los usuarios de California no son perfectos, los errores han estado presentes en el camino, pero estos han sido compensados por la efectividad de estos arreglos en términos de superar los serios problemas de reducción de disponibilidad de los acuíferos, de intrusión salina, y de mediación de conflictos entre usuarios. En general se encuentra con que estos arreglos que permiten la participación de los involucrados tienen una 21 Ibíd, p. 18. William Blomquist, Dividing the Water: Governing Groundwater in Southern California, San Francisco, ISC Press, 1992. 23 Ibíd, p. 340. 22 31 tendencia a ser sistemas efectivos, generalmente equitativos y adaptables, y tendientes a la eficiencia. Este cambio institucional eficiente ha sido gradual, a través de largos periodos de tiempo. Blomquist lo dice de la siguiente manera: Los usuarios del agua [del sur de California] prefieren el ‘caos’ de estos arreglos, no porque ellos abriguen algunas preferencias perversas por la gestión no coordinada y inefectiva, sino porque los sistemas diversos [de ahí lo policéntrico] que ellos diseñaron funcionan razonablemente bien, y por que ellos mismos gobiernan sus cuencas y limites de aguas tal como alguien más lo haría por ellos o les diría como hacerlo.24 Dentro de esta línea esta el trabajo de John T. Scholz y Bruce Stiftel, Adaptative Governance and Water Conflict. New Institutions for Collaborative Planning.25 El objetivo del texto es proponer para el análisis de los problemas asociados a la acción colectiva en torno a los conflictos del agua la perspectiva conceptual de lo que los autores llaman la gobernanza adaptativa, la cual es definida en términos generales como “la generación de instituciones de gobernanza para resolver los problemas de acción colectiva que ocurre entre diferentes tipos de usuarios”.26 La perspectiva, dicen los autores, permite concentrarse en lo que llaman conflictos de segundo orden, aquellos que se encuentran geográficamente integrados a un sistema natural (un río, un acuífero, una línea divisora de aguas), que se definen a partir de una multiplicidad de problemas —por ejemplo en torno a la calidad, suministro del agua, conservación del hábitat, etc. — e incluyen a una variedad múltiple de actores —autoridades especializadas de distinto orden de gobierno e interesados, generalmente usuarios—. Un arreglo de gobernanza adaptativa “envuelve pues la evolución de instituciones capaces de generar soluciones de largo alcance, sustentables para los problemas perversos a través de la coordinación de esfuerzos de un sistema previamente independiente de usuarios, conocimiento, autoridades e intereses organizados”.27 El buen manejo de los recursos bajo este esquema depende de la habilidad de crear instituciones adaptativas, lo cual a su vez depende de resolver cinco desafíos de la gobernanza adaptativa: Representación (¿Quién debería de estar involucrado?); Proceso de decisión 24 Ibíd, p. 358. John T. Scholz y Bruce Stiftel, Adaptative Governance and Water Conflict. New Institutions for Collaborative Planning, Washington: Resources for the Future Press Book, 2005. 26 Ibíd, p. 1. 27 Ibíd, p. 5. 25 32 (¿Cómo las autoridades pueden incluir a los involucrados para alcanzar los arreglos que les convengan?); Aprendizaje científico (¿Cómo pueden los decisores desarrollar y usar el conocimiento de manera efectiva?); Aprendizaje público (¿Cómo pueden los usuarios de los recursos y el público relevante desarrollar un entendimiento común para fundamentar políticas de manera consensuada?); Problema de responsabilización (¿Cómo las decisiones pueden conseguir los objetivos de gestión, incluyendo sustentabilidad, equidad y eficiencia?). Recientemente han aparecido también varios estudios empíricos tratando de comparar el desarrollo de estrategias institucionales para revertir los problemas de sobreexplotación de mantos acuíferos alrededor del mundo. En este sentido resalta el documento de Aditi Mukheji y Tushaar Shah “Groundwater socio-ecology and governance: a review of institutions and policies in selected countries”.28 Se reconoce que el avance del conocimiento científico desde la hidrología o la hidrogeología ha sido amplio e importante, pero aún quedan muchos retos en torno al conocimiento de los impactos socioeconómicos de las instituciones que gobiernan la gestión del agua subterránea. El documento por un lado provee un balance de las implicaciones del uso del agua subterránea en la agricultura en la India, Pakistán, Bangladesh, China, España y México, países que tienen un uso intensivo del agua subterránea, y por otro, se analizan las instituciones y las políticas que tienen influencia en este uso para entender cómo el agua subterránea es gobernada en estos países y qué experiencias de éxito se pueden recoger o replicar. Los autores argumentan que es necesario un cambio en los paradigmas en la gestión del agua subterránea, donde las instituciones permitan desplegar una mejor gobernanza basada en una regulación directa por parte de actores locales. Los trabajos descritos anteriormente son un ejemplo de los avances desarrollados desde los planteamientos originales de Elinor Ostrom. Confirman la hipótesis que plantea que los arreglos de autoridad más horizontales, participativos y reticulares son una alternativa 28 Mukheji, Aditi y Tushaar Shah, “Groundwater socio-ecology and governance: a review of institutions and policies in selected countries”. En Hydrogeology Journal, vol. 13, núm. 1, marzo de 2005.: 328–345. 33 eficaz a las jerarquías o al mercado. Pero los desarrollos contemporáneos y más recientes del neoinstitucionalismo en ciencia política ayudan a identificar limitantes, los cuales son posibles de corregir y generar por lo tanto propuestas de análisis que complementen y enriquezcan la idea original. 4. LIMITES A LA LUZ DE LAS CRÍTICAS AL NEOINSTITUCIONALISMO DE ELECCIÓN RACIONAL La principal limitante que se observa en la propuesta original de Ostrom se relaciona con las omisiones generales del Nuevo Institucionalismo de Elección Racional (NIER) referentes al poder y al conflicto. Si bien Ostrom critica a la formulas de análisis abstractas y advierte la necesidad de revisar empíricamente las formulas de éxito y fracaso, ésta propuesta neoinstitucionalista comparte con el NIER varios de sus postulados abstractos. La intensión inicial de Ostrom fue dar una respuesta diferente al pesimismo de los modelos de la ‘tragedia de los comunes’ y la ‘lógica de la acción colectiva’. Para todo NIER la respuesta para superar la actitud egoísta de los actores, y por ende la no cooperación, la dan las instituciones. En este sentido, para el NIER las instituciones son entendidas en dos sentidos: Primero, cercano a varios clásicos de la elección pública, como Arrow, Riker o Shepsle, se ve a las instituciones como el instrumento de equilibrio o solución a la imposibilidad de la agregación de intereses.29 El entendimiento mutuo sobre las expectativas, preferencias y comportamiento maximizador de los actores es revelado por las instituciones como pautas regulares de comportamiento. Segundo, las instituciones como reglas, es decir, se parte de la presunción de que determinadas pautas de interacción descansan en la existencia de una serie de sanciones o consecuencias para aquellos comportamientos que no se correspondan con lo prescrito o requerido con anterioridad, bien de manera escrita, hablada o tácitamente entendido como tal. Desde esta perspectiva las reglas y sus sanciones pueden ser acordadas por actores legitimados para ello.30 29 Kenneth Arrow [1951], “Valores individuales y valores sociales”, en Josep María Colomer, Lecturas de teorías política positiva, Madrid, Ministerio de Economía y Hacienda, 1991; William Riker, Liberalism against Populism, Illinois, Inc. Propsect Heights, Waveland Press, 1982; Kenneth Shepsle, “Institutional arrangements and equilibrium in multidimensional voting models”, en American Journal of Political Science, (1979), no. 23: 27-59. 30 Ostrom, Op. cit., 2005. 34 Esta doble imagen que sobre las instituciones tiene el NIER, hace énfasis en el papel de la interacción estratégica en la determinación de los resultados políticos. Las instituciones estructuran las interacciones de los actores al afectar el alcance y la secuencia de las alternativas en una agenda de acción pública, o al dar la información y los mecanismos de fortalecimiento que reducen la incertidumbre del correspondiente comportamiento de otros actores, y que a la vez permite ganancias a partir del intercambio; de este modo, los actores se conducen a partir de cálculos particulares, que potencialmente se traducen en mejores resultados sociales.31 A la pregunta de cómo surgen las instituciones y qué función tienen, el NIER analiza el valor que aquéllas otorgan a los actores, es decir, qué ganancias se han obtenido a partir de la cooperación. El proceso de creación institucional entonces gira alrededor de acuerdos voluntarios de cooperación que tratan de resolver los problemas de acción colectiva y beneficio de los actores relevantes, y se considera que sobrevivirá la institución si brinda los beneficios necesarios y esperados a los actores.32 Pero toda esta visión con respecto de las instituciones guarda serias limitaciones.33 La visión del cambio institucional que tiene el NIER en tanto acuerdo mutuo de cooperación entre hombres racionales autointeresados hace concentrar la atención en las ganancias mutuas, en los compromisos creíbles, en el equilibrio del autocumplimiento y en otras ideas propias de las elecciones voluntarias, lo que lleva a no observar dos proceso muy importantes: 1) El asunto del poder y el conflicto. Se considera al poder como periférico u obvio a las relaciones de intercambio, lo cual atenúa las asimetrías entre los actores y su capacidad de influencia en el proceso de toma de decisiones. 31 Peter A. Hall y Rosemary C. R. Taylor, “La ciencia política y los tres nuevos institucionalismos”, en Víctor Alarcón Olguín y Héctor Zamitis Gamboa, Revista Conmemorativa de 25 Aniversario: Enfoques Contemporáneos en Ciencia Política, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., 1999, p. 26. 32 Ibíd, p. 27. 33 Terri Moe, “Power and Political Institutions”, en Perspectives on Politics, vol. 3, no. 2, 2005, p. 215. 35 2) Que las instituciones son algo más que normas, sino también hay valores incorporados a ellas que se reflejan en paquetes ordenados como roles. Así, dentro de los espacios institucionalizados los planos simbólicos estructuran las relaciones entre dichos roles, y le dan estructura real a las propias organizaciones y a las relaciones de poder dentro de ellas.34 Quizá las instituciones políticas estructuren la cooperación, pero también estructuran el quién tiene el poder. Se olvida que el proceso político moldea instituciones que son ventajosas para algunos, pero no tanto para otros, dependiendo de quién tiene el poder para imponer los nuevos arreglos.35 Estas ideas complementarias llevan a considerar a las instituciones como una colección relativamente perdurable de reglas y prácticas organizadas, incrustadas en estructuras de significado que son relativamente invariables a los movimientos de los individuos y relativamente resistentes a las preferencias idiosincrásicas, las expectativas de los individuos y al cambio de las circunstancias externas.36 Las normas “no flotan libremente en el aire”, sino que se unen en paquetes ordenados conocidos como roles.37 Los roles se definen en general como el conjunto de comportamientos prescritos para quienes ocupan posiciones sociales particulares.38 Como se verá adelante,39 cabe aquí la distinción que hace Ronald entre instituciones de ‘movimiento rápido’ (las normas legales u operativas, las estructuras y los planes organizativos) e instituciones de ‘movimiento lento’ (como los valores, las normas y 34 Alejandro Portes, “Instituciones y desarrollo: una revisión conceptual”, Cuadernos de Economía, Bogotá, volumen XXV, número 45, 2006, p. 25. 35 Moe, Op. cit., p. 221. 36 James G. March y Johan P. Olsen, “Elaborating the ‘New Institutionalism’”, en Political Institutions. The Oxford Handbook of Political Science, Editado por R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder y Bert A. Rockman, Reino Unido, Oxford University Press, 2006, p. 3. 37 i.e. La idea de la ‘lógica de lo apropiado’. James G. March y Johan P. Olsen, El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la política, México, Fondo de Cultura Económica, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C, 1997. 38 Portes, Op. cit., p. 20. 39 Siguiente apartado de este capítulo. 36 orientaciones sociales).40 Esto lleva a identificar que la esfera del poder está estructurada a partir de niveles profundos de la vida social, es decir, de las instituciones del segundo tipo, mientras que las posibilidades y alcances de la acción social se estructuran a partir de las instituciones del primer tipo. No es posible observar sólo a las instituciones como medios para cristalizar oportunidades, tal y como lo hacen en general las perspectivas ligadas al NIER, sino más bien es necesario verlos como sitios donde se llevan a cabo prácticas, rutinas, aprendizajes, luchas y resistencias. Las instituciones efectivamente moldean los diferenciales de poder. Ponen limitaciones (constreñimientos) y recursos disponibles para cada actor dentro de un espacio organizado, define atribuciones para crear y redefinir nuevas reglas del juego por el cual se rigen las negociaciones entre los actores, así como los caminos e instrumentos con los que cuentan cada uno de ellos para vincularse con las estructuras de decisión. El poder es estructurado por la organización, por el control que asigna a los medios de producción, a las posibilidades de apropiación del conocimiento, por el control de los medios de difusión de la información y por el control más tradicional de los medios de violencia.41 5. GOBERNANZA, REDES Y PROCESO POLÍTICO La búsqueda de arreglos institucionales alternativos al Estado y el mercado ha sido bien sintetizada por los desarrollos recientes en el campo del estudio de las políticas públicas desde la ciencia política. El enfoque de Gobernanza ha sabido capitalizar estos desarrollos teóricos.42 El término gobernanza (governance) regularmente ha adquirido relevancia en la ciencia política tratando de indicar un nuevo “estilo” de gobierno emergente en un proceso de 40 Gerard Roland, “Understanding institutional change: fast moving and slow moving institutions”, en Studies in comparative international development, vol. 38, no. 4, 2004, pp. 109-131. 41 Para Alejandro Portes las instituciones constituyen “el plano simbólico de las organizaciones; son conjuntos de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes de roles en organizaciones sociales como la familia, la escuela y demás áreas institucionalmente estructuradas de la vida organizacional: la política, la economía, la religión, las comunicaciones y la información, y el ocio”. Portes, Op. cit., pp. 22-5. 42 Hago una distinción entre Gobernanza con mayúsculas cuando hago referencia el enfoque, y gobernanza con minúsculas cuando me refiero al proceso de dirección de la sociedad. 37 desplazamiento del Estado del núcleo de la esfera pública, donde el control jerárquico del Gobierno, ha dado paso a esquemas de mayor cooperación entre el propio “Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”.43 El concepto ha sido utilizado para describir el hecho que varias políticas sociales y servicios públicos han empezado a llevarse a cabo mediante fórmulas que no sólo incluyen la responsabilidad del Gobierno, sino con la acción y participación de agentes económicos y sociales diversos.44 A pesar de la polisemia aparente del concepto de gobernanza en la literatura de políticas públicas, éste adquiere relevancia cuando se retoma su sentido heurístico y se parte de la base abstracta de que estamos hablando de un proceso político, el proceso básico de dirección de la sociedad.45 Una definición apegada a esta base es la que proponen Hanf y Jansen, para quienes la gobernanza es “la configuración y mantenimiento de los arreglos de autoridad y poder dentro de los cuales los actores toman decisiones y enmarcan políticas que son vinculantes para los actores individuales y colectivos dentro de los diferentes límites territoriales, como son el estado, los distritos y los municipios”.46 Bajo esta concepción la gobernanza es esencialmente un proceso, no un estado del sistema político como sí lo es el concepto de ‘gobernabilidad’.47 La gobernanza, como dicen Hanf y Jansen, tiene que ver con determinar 43 Renate Mayntz, “Nuevos desafíos de la teoría de Governance”, en Instituciones y Desarrollo: Desarrollo institucional para la gobernabilidad democrática, edición 7, Barcelona, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña, 2000. 44 Luis F. Aguilar, Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 84. 45 La dirección de la sociedad puede adquirir distintas formas de gobierno: autogobierno, cogobierno o gobierno jerárquico. Para Kooiman toda gobernación societal puede ser entendida como resultado de una combinación de estás. La primera se refiere a la autopoiósis social que hace referencia a la capacidad de las sociedades de regularse y gobernarse a sí mismas, darse dirección a sí mismas; la segunda se refiere a las posibilidades de coordinación, cooperación y colaboración entre las unidades del sistema; y el último se refiere a las formas convencionales de gobierno, con patrones verticales de asignación a través de las leyes o políticas. Jan Kooiman, “Gobernar en gobernanza”, en Instituciones y Desarrollo: Desarrollo institucional para la gobernabilidad democrática, edición 16, Barcelona, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña 2004, pp. 182-3. 46 Kenneth Hanf y Alf-Inge Jansen (Eds.), Governance and Environment in Western Europe: Politics, Policy and Administration, Harlow, Addison Wesley Longman, 1998, p. 3. 47 Un concepto generalmente aceptado de gobernabilidad es el que propone Antonio Camou, quien la refiere como “…un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de respuesta 38 qué fines y qué valores deben ser elegidos y las formas por las cuales esos fines y valores deben ser perseguidos.48 Es un proceso de construcción social de creencias compartidas, de creación de identidades e instituciones, de asignación y regulación de derechos y obligaciones entre los miembros de la sociedad, así como para la distribución bienes económicos y servicios de bienestar. La utilidad descriptiva del concepto gobernanza en el sentido que aquí se ha retomado está dada en función de la consideración de que en la toma de decisiones públicas intervienen múltiples actores, a través de una diversidad de formas de asociación y coordinación para logar los objetivos (dimensión teleológica) que precisamente se han elegido mediante un complejo proceso político, así mismo se da un reconocimiento de la capacidad diferenciada para lograrlos por parte de esos actores (dimensión factual, causal, en algunos casos técnica, en otro eminentemente política).49 Lo anterior se aplica también a los países latinoamericanos, ya que es evidente que los procesos recientes de cambio político, sin duda, han instalado proceso de elaboración de políticas en los que participan cada vez más actores del sistema político, independientemente de la consideración acerca de si son o no democracias consolidadas. El hecho del redescubrimiento de diferentes “mecanismos de coordinación” que denotan formas sociales de autorregulación y autogobierno —entre ellas el mercado por un lado, y la cooperación social por otro—, ha hecho valorar como positiva la acción extragubernamental y a ser considerada como condición necesaria para que la sociedad tenga sentido de dirección y capacidad de producir sus objetivos deseados de convivencia. del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz”. Antonio Camou, “Gobernabilidad”, en Laura Baca Olamendi, et. al., Léxico de política, México, FCE, FLACSO, 1999, p. 285. 48 Ibíd. 49 Apegada a esta concepción encontramos la definición de gobernanza propuesta por Luis F. Aguilar para quien ésta es el “proceso mediante el cual los actores de la sociedad deciden sus objetivos de convivencia — fundamentales y coyunturales— y las formas de coordinarse para realizarlas: su sentido de dirección y su capacidad de dirección”. Aguilar, Op. cit. 2006, p. 84. 39 En este sentido se habla de “nueva gobernanza” cuando el patrón de gobierno adquiere formas eslabonadas más horizontales, interactivas y asociativas.50 Pero la utilidad descriptiva del concepto no está exenta de diversidades interpretativas y axiomáticas. Efectivamente, el debate en la literatura no ha estado ajeno a posiciones políticas-ideológicas, y en ella nos encontramos con posiciones que ven a la gobernanza como reformas que se intentan inducir “desde arriba”, con el objetivo de neutralizar a la burocracias estatales ‘naturalmente’ ineficientes y disfuncionales (e incluso hasta corruptas) a través de la utilización de actores no estatales y de mecanismos de mercado para servirles de contrapeso. Se trata esta de una posición ‘idealizada’ de la gobernanza, la cual se basa en una presuposición de la simetría de poderes entre Estado, mercado y sociedad civil que en la práctica no existe.51 Esta literatura trae, como Caballo de Troya, el proyecto neoliberal con todas sus insuficiencias y malinterpretaciones sobre las características de la sociedad civil —muchas veces poniéndola en un mismo ‘paquete’ junto al mercado— y una concepción limitada sobre el alcance de los procesos democráticos.52 Por otra parte, dentro de la literatura de gobernanza y medio ambiente resaltan quienes han tomado una posición a partir de premisas democráticas, pues ellos consideran que los objetivos como la sustentabilidad o una distribución más justa de los recursos naturales sólo se consigue con arreglos institucionales de autoridad y de poder que configuran una estructura de actores sociales, reglas y procedimientos, formales e informales, que permitan una amplia disposición de información, rendición de cuentas y participación en todo el proceso de toma de decisiones. El enfoque de la Gobernanza que prefiero adoptar es aquel que se presenta como una nueva semántica que trata de incluir la idea de que lo político (la coordinación y cooperación entre 50 La vieja gobernanza en este sentido hace referencia al gobernar del Gobierno, la forma tradicional. Para ahondar en la diferencia entre vieja y nueva gobernanza. Véase Ibíd, pp.70-89. 51 Esteban Castro, et. al., “Desarrollo Institucional y Procesos Políticos”, Perspectiva Trasversal del IV Foro Mundial del Agua, Documento Base no. 2, México, Comisión Nacional del Agua, World Water Council, 2006, pp. 247. 52 Alex Ricardo Caldera Ortega, Gobernanza y proyectos políticos: una revisión crítica desde la teoría normativa de la democracia, en Documentos de Trabajo, México, FLACSO, 2007, p. 6. Disponible en: www.flacso.edu.mx/documentos 40 actores con capacidades e intereses diversos) y lo institucional (el régimen político) son básicos para estructurar lo público y lograr objetivos sociales (entre ellos la sustentabilidad del medio ambiente). La observación tanto de los proyectos políticos defendidos por cada conjunto de actores y las asimetrías de poder en el desarrollo institucional y el desempeño de las políticas púbicas se convierte en básico para un buen entendimiento del proceso de gobernanza. Aquí se propone un estudio de la gobernanza que se identifica con una perspectiva que trata de entender la dinámica de la política pública de un modo reticular: “una red de estructuras y actores configurada alrededor de un sector determinado de acción gubernamental”.53 El concepto de red de políticas aparece con la intención de ser utilizado, primero, como instrumento para categorizar las relaciones que existen entre los grupos de interés y el gobierno, y segundo, como una forma de gobierno emergente que se desarrolla en las poliarquías como respuesta a los cambios inducidos tanto por la globalización, como por la complejidad creciente de los problemas públicos.54 Como definición mínima de red de políticas parece útil la propuesta por Klijn, Koppenjan y Termeer, para quienes ésta constituyen “patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores mutuamente dependientes, que se forman alrededor de problemas políticos o grupos de recursos y cuya formación, mantenimiento y cambio son obra de una serie de juegos”, es decir, una serie de acciones continuas entre diversos actores, en función de determinadas reglas formales o informales.55 Bajo esta lógica el concepto de gobernanza se presenta inserto dentro de una teoría de nivel medio que ayuda a delimitar la trayectoria, los alcances y las formas que desarrollan las 53 Antonio Natera, La noción de gobernanza como gestión pública reticular, Documentos de Trabajo “Política y Gestión”, no. 2, Madrid, Universidad Carlos III, 2004, p. 12. 54 Laura Chaqués, Redes de políticas públicas, Colección Monografías no. 206, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, Siglo XXI Editores, 2004, p. 158. 55 Erik-Hans Klijn, Joop Koppenjan y Katrien Termeer. “Managing Networks in the public sector: A theoretical study of Management strategies in policy networks”, en Public Administration, no. 73, 1995, p. 439. 41 acciones de los agentes, teniendo en el centro del análisis el efecto político, social y ambiental de las instituciones. Cuando se habla de teorías de nivel medio en políticas públicas se hace referencia a cuerpos conceptuales que ayudan entender procesos políticos alrededor de problemas públicos específicos ubicados en lugares concretos —es decir, alrededor de una región, país, municipio o algún sistema natural como algún cuerpo de agua, un río, un acuífero, o un bosque—, que son entendidos causalmente a partir de las dinámicas a nivel macro (procesos de largo alcance histórica y espacialmente) y a nivel micro (acontecimientos y rasgos particulares del lugar y los actores involucrados). Conceptos de nivel medio, como el de red de política, ayudan a delimitar las vías a través de las cuales se desarrollan los subsistemas políticos y permiten diseñar mapas analíticos heurísticos para casos particulares.56 Se trata de un término metafórico que caracteriza las relaciones grupo-gobierno y las estructuras que median dicha relación. Es en definitiva, un abordaje frontal al problema analítico ‘estructura-agencia’, ya que el análisis se refiere al papel de la red de políticas como estructuras dentro de las cuales operan los actores. Desde esta perspectiva de la política pública, la red de políticas es vista como un “microescenario diferenciado, poblado de estructuras político-administrativas, valores y actores específicos, públicos unos y privados otros, que se corresponde con el respectivo ámbito de problemas, necesidades y/o oportunidades, pero reconstruido, recreado, por las características y el estilo de esa política pública”. Esta es la posibilidad de adentrarse en el propio juego político de las políticas públicas.57 Las redes de políticas pueden variar en cuanto a su configuración a partir de seis dimensiones básicas, las cuales se puede operacionalizar en las siguientes variables que caracterizan a la propia red y que pueden ser verificadas empíricamente: 56 Mark Evans, “Análisis de redes de políticas públicas: una perspectiva británica”, en Gestión y Política Pública, vol. VII, núm. 2, segundo semestre, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 1998, p. 230. 57 T. J. Lowi en Antonio Natera, Op. cit. 42 1) La ordenación elemental, esto es, el número de actores políticos y sociales implicados (densidad de la red), la naturaleza de éstos (grado de heterogeneidad de la red) y la intensidad de sus interacciones (intensidad relacional). 2) La institucionalización de la red (grado de estabilidad). 3) La función principal de la red (redes centradas en problemas, redes profesionales, redes de productores, redes intergubernamentales, etc.). 4) Las relaciones de poder, esto es, las diferentes capacidades de influencia de los actores (grado de desigualdad de la red; fuentes de poder) y tipo de recursos que manejan para ejercer influencia (materiales o simbólicos; tácticas de influencias “blandas” o “duras”). 5) La repartición de intereses y valores en liza (en las posiciones iniciales de acuerdo o contradicción, por ejemplo), así como la presencia de actitudes inclinadas hacia prácticas de negociación. 6) Las relaciones de la red con su entorno inmediato de problemas y actores (grado de apertura o permeabilidad, grado de reactividad o proactividad en cuanto a las respuestas predominantes, grado de extensión del impacto mediático de la actividad de la red).58 El análisis de redes supone que las relaciones dentro de ellas son dialécticas, es decir, se reconoce que son los agentes (actores públicos y privados) quienes eligen las opciones de políticas públicas, son ellos quienes negocian y entran en conflicto, y esto está determinado por lo formal e informal de lo institucional y lo interpersonal. Este enfoque lleva a concentrarse en “la relación interactiva entre estructura y agencia con la intención de dar una explicación a la continuidad y cambio dentro de las redes de políticas”.59 6. EL ANÁLISIS DEL CAMBIO INSTITUCIONAL DESDE PERSPECTIVAS ALTERNATIVAS El simple análisis estructural de la red si bien ayuda a entender el desarrollo de marcos institucionales de interacción entre Estado y sociedad a nivel sectorial, dice poco sobre cómo se transforma ese entramado institucional y cuál es su impacto en el tiempo.60 No sólo se trata de identificar las condiciones que dan estabilidad a las políticas, sino también se torna obligado entender los factores del cambio institucional. Para ello cabe aquí la introducción del concepto de “subsistema de política” que si bien al igual que el concepto de red de política trata de buscar y localizar a los actores fundamentales en la elaboración de la agenda y la formulación de las políticas públicas, el primero quiere acentuar la necesidad de considerar una complejidad mayor en la que se dan los procesos 58 Natera, Op. cit., pp. 13-4. Evans, Op. cit., p. 255. 60 Chaqués, Op. cit., p. 99, 59 43 políticos de toma de decisiones para tratar de entender el cambio en las políticas.61 Un sistema político se caracteriza por fragmentarse en una variedad de subsistemas de políticas, los cuales en este sentido estarían haciendo referencia a los ámbitos sectoriales (i.e. gestión del agua, protección del medio ambiente, reforma educativa, seguridad pública, etcétera) donde se desarrollan las políticas públicas. Cada subsistema de política en lo individual está formado por el grupo de actores, públicos y privados, que interactúan de forma regular en la formulación e implementación de dichas políticas.62 Cada subsistema de política si bien pertenecen al sistema político mayor guardan en mayor o menor medida, según sea el caso, autonomía respecto a éste. Los actores que participan al interior de los subsistemas tratan en todo momento de imponer sus valores, creencias e ideas sobre el resultado político. En este sentido cada subsistema de política ‘maduro’, es decir, que ha encontrado regularidades en la interacción entre actores en periodos de una década o más en torno a ciertos problemas y asuntos públicos, tiene una tendencia a conformar varias coaliciones de defensa (integrada por políticos, burócratas, investigadores, grupos de interés, etcétera, de varios ordenes de interacción) las cuales se agrupan a partir de sistemas de creencias compartidos. El cambio institucional y el cambio en las políticas públicas en este sentido serán entendidos como resultado de dos procesos básicos: la interacción y disputa entre las coaliciones de defensa al interior del subsistema de políticas y los cambios a partir de factores externos al propio subsistema.63 La interacción entre actores y coaliciones de defensa son básicamente juegos políticos entre actores que tratan en todo momento hacer prevalecer sus proyectos políticos. El éxito y el 61 Luis F. Aguilar, “Estudio introductorio”, en Luis F. Aguilar (Ed.), Problemas públicos y agenda de gobierno, Antología de Políticas Públicas, no. 3, México, Miguel Ángel Porrúa, [primera edición 1993], 2000, p. 49. 62 Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith. “The Advocacy Coalition Framework. An Assessment”, en Paul A. Sabatier (Ed.), Theories of the Policy Process, San Francisco, Westview Press, 1999, pp. 119. 63 Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith, Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Approach, San Francisco, Westview Press, 1993. 44 fracaso cada de cada uno de estos grupos, depende de sus recursos, estructura y poder de influencia. Aunque los miembros de cada una de las coaliciones de defensa no están dispuestos a renunciar a sus principios y valores básicos de forma automática, esto no significa que no haya la posibilidad de tender puentes de acuerdo, negociación y ajuste mutuo con las otras coaliciones de defensa. El cambio será más posible en aspectos secundarios, es decir, decisiones sobre temas o asuntos instrumentales, operativos o técnicos de las políticas, ya que la cohesión sobre estos elementos siempre será menor.64 Los miembros de una coalición de defensa estarán más dispuestos a renunciar a estos aspectos secundarios antes que llevar a cabo el cambio en el núcleo político de creencias y valores. El cambo de paradigmas o la adopción de ideas nuevas sólo será de forma incremental, principalmente a través de procesos de aprendizaje social gradual, o el efecto directo de factores exógenos a lo largo del tiempo.65 Sabatier y Jenkins-Smith reconocen la existencia dos tipos de factores externos: dinámicos y estables.66 Por un lado los cambios exógenos dinámicos a los subsistemas se refieren por ejemplo al cambio en la élite gubernamental, la innovación tecnológica, crisis económicas, una catástrofe natural o un evento inesperado. Por su parte, los cambios exógenos estables se refieren por ejemplo a: el cambio en los atributos físicos del área donde se suscita el problema público, como podría ser la escasez paulatina de recursos naturales o el cambio en las condiciones climáticas, geográficas o ambientales del territorio que afectaran la distribución social de éstos recursos, el cambio de los valores socioculturales fundamentales o de la estructura social como en la transición de una sociedad homogénea y tradicional a una más heterogénea y moderna, o el cambio en la estructura básica constitucional, es decir, cambios radicales en el régimen político.67 64 Chaqués, Op. cit., p. 121. Sabatier y Jenkins-Smith, Op. cit. 1993. 66 Sabatier y Jenkins-Smith , Op. cit., 1999. p. 120 67 Ibíd. 65 45 Todos estos factores abren ventanas de oportunidad a los actores dentro de la red de políticas para iniciar transformaciones institucionales y tratar de incidir en el resultado de las políticas.68 En definitiva el estado que guarda un asunto público o el proceso de elaboración de cualquier política no es producto de una sola coyuntura, sino que es producto de un proceso que se va gestando a partir de periodos más prolongados en el tiempo, los cuales se van estructurando a partir de hechos concretos que las interacciones entre múltiples actores, decisiones específicas y cambios de las condiciones en el ambiente que se van generando. El concepto de “trayectorias de dependencia” (path dependence) es central en el análisis del cambio institucional. Paul Pierson lo define como “la dinámica de auto-reforzamiento de procesos de retroalimentación positiva en el sistema político”. Se trata de la ruta que finalmente toman los acontecimientos ante coyunturas con alternativas diversas, las cuales van definiendo el sentido del cambio institucional, dejando en el camino las otras posibilidades que finalmente no fueron.69 Una vez que una ruta se ha tomado, dada una coyuntura crítica de cambio institucional, es muy difícil el retorno a situaciones precedentes en el tiempo para enmendar o redimir el camino, por lo que las alternativas mismas se acotan en posibilidades. El cambio también es explicado principalmente haciendo referencia al concepto de “equilibrio puntuado” (puntuated equilibrium).70 Este concepto, acuñado primero en paleontología y después en el estudio de las políticas públicas, hace referencia a las reacciones desde el sistema político a las crisis de larga escala en el ambiente. Se argumenta que estas interrupciones en los resultados de las políticas reflejan la interacción y el cambio en el ambiente, y sus resonancias con los subsistemas de políticas o las redes. Se parte de la idea de que los grupos intervinientes intentan en todo momento el equilibrio 68 John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, Little Brown, 1984. Paul Pierson, Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis, Princeton University Press, 2004, p. 10. 70 Frank Baumgartner y Bryan Jones, The Politics of Attention. How Government Prioritizes Problems, The University of Chicago Press, 2005, p. 4. 69 46 de intereses o la estabilidad, lo cual lo hacen a través del mantenimiento de ciertas imágenes de política (policy images) o paradigma de política, pero los cambios desde el exterior pueden alterar esas imágenes y favorecer el cambio de paradigmas. Bajo esta lógica el interés no estaría tan sólo en las reglas cuya transformación se observa a partir de procesos de negociación y ajusto mutuo, o incluso en observar la relación entre cambio en la condiciones exógenas del subsistema de políticas y su impacto en las instituciones o los resultados de las políticas, sino que el análisis del cambio institucional también estaría en las orientaciones sociales, conjunto de ideas que estructuran la acción de los actores y que son determinadas por una complejidad de factores que se van conjugando en el corto y largo plazo. 6.1. Algo más que instituciones: las ideas como macroestructuras que ayudan a explicar el cambio en las políticas Siguiendo la línea argumentativa de apartados anteriores es claro que las instituciones que norman la vida cotidiana, es decir, las reglas de uso, sean formales e informales, no las podemos reducir a simples pautas regulares de comportamiento o patrones sancionados de manera exógena. Un entendimiento cabal de las instituciones y su transformación requiere entender que estas están incrustadas en un complejo sistema de relaciones de poder que a su vez son reflejo de los planos simbólicos que estructuran la vida social. Es decir, las instituciones políticas no sólo son un conjunto de reglas, sino rutinas relacionadas entre sí, que definen las acciones ‘adecuadas’ en una relación entre función y situación.71 Tanto el comportamiento de los actores políticos, como los valores y preferencias a los que se hace referencia con dicha acción, no son exógenos con respecto a las instituciones políticas, sino que se desarrollan en su seno, así, se genera un proceso que fortalece las estructuras de valores y conocimientos preexistentes. Los hechos y los valores están vinculados en está previa comprensión y las instituciones políticas organizan estas interacciones con objeto de dar forma a las interpretaciones y preferencias. En este sentido las reglas adquieren un significado no sólo como regulación, inclusive tampoco como instrucción, precepto o 71 March y Olsen, Op. cit., 1997, p. 252. 47 principio, sino como “conjunto de rutinas, procedimientos, convenciones, papeles, estrategias, 72 formas organizativas y tecnologías en torno de las cuales se constituye la actividad política”. En realidad esta idea no está ausente en Elinor Ostrom. Su planteamiento acerca de que “las reglas están incrustadas en otro conjunto de reglas que define la forma en que puede cambiarse el primer conjunto”,73 es un reconocimiento de que los arreglos institucionales de una sociedad, situados en un espacio y tiempo determinados, son más que simples reglas, sino que se incluyen estructuras de significado que los actores tienen en mente cuando diseñan las instituciones. Se trata de una ratificación al planteamiento antes mencionado de que un sistema de gobernanza es proceso político complejo de interacciones, básicamente reticular (en red) entre actores a partir de una colección conectada de reglas, rutinas, mecanismos y estructuras organizativas, patrones compartidos de expectativas, sistemas de incentivos, metaestructuras, sistemas cognitivos compartidos. Las instituciones son la infraestructura de las redes, y por lo tanto el elemento focal en la interacción de la red. Ostrom reconoce tres tipos de instituciones. Las llamadas operativas (operational rules), es decir, el conjunto de reglas que afectan directamente las decisiones cotidianas de los apropiadores de recursos, relativas al cuándo, dónde y cómo extraer las unidades, quién debe supervisar, qué información debe intercambiarse o retenerse, qué recompensas o sanciones asignar.74 En términos de trasformación se trata de aspectos técnicos que no trastocan ni los objetivos, ni las estrategias para alcanzarlos. En el siguiente nivel institucional están las reglas de elección colectiva (policy rules), es decir, reglas que enmarcan las elecciones operativas y que son utilizadas para definirlas y diseñar políticas. Entre estas están los instrumentos que regulan la asignación de derechos, los instrumentos que tratan de resolver las controversias y los conflictos entre usuarios, o definen los criterios para las políticas o los planes operativos, además de las propias estructuras 72 Ibíd, p. 68. Para los primeros significados citados véase la referencia a Max Balck en Ostrom, Op. cit., 2005, pp. 16-7. 73 Ostrom, Op. cit., 2000, p. 95. 74 Ibíd, p. 96. 48 organizacionales, los mecanismos de participación o de rendición de cuentas. La transformación de este nivel de reglas es un cambio en los instrumentos utilizados para lograr un objetivo concreto, que va más allá de los aspectos técnicos, es decir, son reglas de decisión. Estos dos niveles institucionales, tienen un carácter más procedimental y dicen a los actores qué es lo que está permitido y constreñido en la red, quién tiene acceso a la red y a la arena,75 y qué tipo de juego es al que entra. Lo cerrado o abierto de la red está determinado por este tipo de instituciones, el lenguaje o jerga que se usa y la dependencia de recursos. Y por último, están las reglas llamadas constitucionales (legal rules), las cuales establecen mecanismos y capacidades para tomar decisiones a nivel de elección colectiva, crean o ‘empoderan’ a instancias nacionales, regionales o locales para la toma de decisiones. Se trata de reglas que también definen valores, normas y orientaciones de las políticas. El cambio en este nivel implica cambios en la estructura de autoridad y del ejercicio del poder, así como de la concreción de ideas y valores que definen no sólo los objetivos políticos e instrumentos, sino inclusive define la naturaleza de los problemas. Este tipo de reglas finalmente proveen a los actores soporte para determinar la fortaleza de la red, su realidad (es decir, determina cuáles son los buenos o malos argumentos en el debate público) y la posición específica de cada actor en la arena. Se trata de ‘metaestructuras’ que definen la naturaleza de la práctica social, incluso lo constitutivo de lo social o lo político.76 En términos generales, para poder hacer referencia a la relación existente entre estas instituciones, se puede decir que tanto las reglas operativas, como las de elección colectiva caben en las que Ronald refiere como instituciones de movimiento rápido. Mientras que las instituciones constitucionales corresponden al conjunto de instituciones de movimiento 75 Una ‘arena’ se conforma como un espacio en el que interactúan los actores a partir de que estos comparten capacidades de acción y están constreñidos por el mismo conjunto de reglas. Erik-Hans Klijn, Complexity in decision-making: connecting decisions, arenas and actors, Paper for Seminars Series “Communication and space for change; actors, interfaces and interactions”, Wangeningen University, 2007. 76 Erik-Hans Klijn agrupa a estos tres tipos de instituciones en dos dimensiones que él llama por un lado “reglas de interacción” para el primer conjunto (reglas operativas y de elección colectiva), y por otro “reglas de las arenas” para el segundo (reglas constitucionales). Ibíd. 49 lento.77 Lo rápido o lento del cambio institucional está condicionado a partir del contenido de las reglas en materia de valores y creencias en disputa entre los actores. Por ejemplo, el tipo de instituciones constitucionales requiere procesos de cambio mucho más extensos en el tiempo ya que es la arena en la que se hace referencia netamente a las filosofías sobre lo público. Algunas reglas de elección colectiva están más cargadas de valor que otras, y las reglas operativas, aunque no son neutrales, pueden generar a veces más fácilmente los acuerdos a partir de su desempeño en el corto plazo. Las instituciones de movimiento rápido (normas legales, las estructuras organizacionales y las que establecen los planes o programas) aunque efectivamente se transforman en un ambiente conflictivo, son generalmente de más fácil acuerdo y negociación en medio de un proceso de discusión más o menos fluido. Los cambios a este nivel son más dinámicos a partir de transformaciones en el propio subsistema de políticas o a partir de factores de cambio exógenos que directamente puede afectar el curso de la decisiones, tales como un periodo súbitos de crisis económica o auge, nuevos avances técnicos, cambios en la opinión pública o en el sistema de coalición gobernante (ya sea producto de la celebración de elecciones o la designación de nuevos funcionarios) o la influencia de decisiones en otros órdenes de gobierno (es decir, transferencia de políticas).78 Las instituciones de movimiento lento son el tipo de instituciones que se disputan en arenas de interacción más conflictivas, es decir, entre actores con poder y capacidad de influencia más efectiva, donde las diferentes coaliciones de actores son fácilmente identificables a partir de proyectos políticos (conjunto de valores, normas, orientaciones sociales acerca de la naturaleza de los problemas públicos y la forma de abordarlos para llegar a soluciones) que los integra, es decir, es el espacio de la lucha por ganar el status de filosofía pública prevaleciente. La confrontación por este tipo de instituciones es más intensa y de más largo aliento dado que la discusión es a partir de la estructura de valores de los actores, la cual sólo es modificable a partir de la transformación de factores exógenos más estables al 77 78 Ronald, Op. cit. Sabatier y Jenkins-Smith, Op.cit. Véase apartad anterior. 50 subsistema de política que también son sólo verificables en periodos normalmente largos, de una década o más.79 La consideración de este último nivel institucional es el que nos lleva a plantear una propuesta alternativa para hacer el análisis del proceso de hechura de políticas públicas a partir no sólo del estudio de las condiciones estructurales de las redes de política, o en la dinámica de cambio en los subsistemas de políticas, sino a concentrarnos en un elementos tan trascendental como son las ‘ideas’ de los actores en la formulación de políticas y el cambio institucional. Mapa conceptual 1. El proceso político de elaboración de políticas públicas y sus observables Elaboración propia con Cmap Tools (http://cmap.ihmc.us/). 79 Ibíd. 51 6.2. El análisis institucional de las ideas El desarrollo teórico institucionalista más reciente en ciencia política ha insistido en que más que el comportamiento de los actores (el liderazgo y la competencia), el centro de análisis debe ser los incentivos y las limitaciones de todos los involucrados en el proceso de toma de decisiones públicas. Se trata del reconocimiento de un planteamiento básico que manifiesta que en la política contemporánea el desempeño de las políticas públicas y el intento de reforma dependen de los marcos institucionales en los que estén envueltos los problemas públicos, así como de las historias particulares y los rasgos culturales de las comunidades en cuestión.80 Dentro del conjunto de elementos estructurales de las redes de política pública me gustaría resaltar el papel de las ideas. Es decir, es importante reconocer que el conjunto de valores y creencia manifestadas por los actores es central para entender el cambio en las políticas públicas. Se parte del reconocimiento de que en los subsistemas de política los actores se adhieren a ciertos “proyectos políticos” a partir de los cuales se estructuran coaliciones de defensa que buscan influir sobre las políticas, sus instrumentos y la asignación de los beneficios.81 Las ideas, en definitiva, ayudan a ver la parte de la agencia y a mitigar una percepción totalmente determinista cargada hacia factores ajenos y no controlados por los actores en el proceso de elaboración de políticas públicas. Las ideas bajo la lógica de las políticas públicas se conciben pues, como el conjunto de valores prioritarios y suposiciones causales portadas y asumidas por los actores acerca de cómo lograr los objetivos de las políticas, incluso del cómo ellos entienden la naturaleza de los problemas públicos a los que se pretende hacer frente. Con esto en mente se han desarrollado investigaciones que ven a las políticas públicas como el producto de un complejo e “intrincado proceso de negociación entre agentes de gobierno y actores privados y semipúblicos” en el que el juego de los símbolos y el 80 J. Mark Payne, et. al., La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, México DF, Correo de la UNESCO. Segunda Impresión. Publicado originalmente en Washington en 2003 por el BID y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, 2005, p. 15. 81 Sabatier y Jankins-Smith, Op. cit. 1993. 52 lenguaje son esenciales para entender como estos actores estructuran los problemas y justifican las soluciones.82 Estos estudios ponen atención en la dimensión ‘ideacional’ de la política a partir de la concepción de coaliciones de defensa, comunidades epistémicas o coaliciones de discurso. Desde hace un tiempo hay un marcado interés por estudiar el peso de las ideas que condensan las creencias, las concepciones del mundo, las tradiciones y los dilemas o rupturas en la formulación de políticas públicas y el cambio institucional.83 Recientemente a este renovado interés se le ha dado en llamar “Nuevo Institucionalismo Discursivo” (NID).84 Dentro de la ciencia política se identifican previamente tres perspectivas analíticas que han propuesto regresar al estudio de las instituciones como variables explicativas del comportamiento y los resultados políticos: el Nuevo Institucionalismo de Elección Racional (NIER) en el que las instituciones son incentivos a la acción cooperativa, el Nuevo Institucionalismo Histórico (NIH) en el que las trayectorias decisionales o las rutas de dependencia explican las preferencias de los actores, y el Nuevo Institucionalismo Sociológico (NIS) que incluye por un lado a la vertiente organizacional en el que la cultura y la estructura social son determinantes en lo que se pudiera esperar de los actores, y por otro el ala normativa en el que las creencias, los roles y las reglas de comportamiento explican lo apropiado del comportamiento. En este sentido se habla que el NID es un cuarto neoinstitucionalismo. El NID se trata de una perspectiva desarrollada desde varios frentes que comparten las siguientes características: primero, se toma a las ideas y a los discursos en las políticas de forma seria (aunque la definición de lo que es una idea o el cómo se hace el análisis del discurso varía entre distintas perspectivas); segundo, se apoya en los otros nuevos 82 Laura Paulo Bevilacqua, “La circulación de las ideas como factor de incidencia en los procesos políticos”. Revista Uruguaya y Latinoamericana de Trabajo Social, 2005, p. 7. 83 Murray Edelman, The Symbolic Uses of Politics, University of Illinois Press, 1964 y “Political Language and Political Reality”, Political Studies, Vol. 18, no. 1, 1985, pp. 10-19, así como Peter M. Haas, “Introduction: epistemic communities and international policy coordination”, International Organization, no. 46, 1992, pp. 1–35. 84 Vivien A. Schmidt, Give Peace a Chance: Reconciling Four (not Three) “New Institutionalisms”, Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Marriott, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania Convention Center, Philadelphia, 2006; y “Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse”, Annual Review of Political Science, no. 11, 2008, pp. 303-326. 53 institucionalismos, sirve de complemento a su interpretación del papel de las instituciones; tercero, hace el análisis de las ideas en contextos determinados, es decir, se reconoce que las ideas están contenidas en discursos que reflejan sólo su propia realidad históricacontextual; por último, su visión es más dinámica del cambio —en comparación con los otros neoinstitucionalismos—, ya que se considera que las ideas son el vehículo del cambio o de la estabilidad.85 El positivismo relegó el interés por las creencias y las ideas. Normalmente los cientistas políticos trataron de evitar apelar directamente a las creencias, reduciendo su posible intervención en los hechos y las acciones de los actores identificando únicamente sus intereses materiales y objetivos.86 El haber dejado de lado el análisis de las ideas hacía que se ignoraran preguntas muy importantes en política, cuestiones como las que los filósofos políticos, a través de varias épocas, han tratado de armar como rompecabezas, es decir, el rol de las ideas en la constitución de la acción política, el poder de la persuasión en el debate político, la centralidad de la deliberación para la legitimación democrática, la construcción y la reconstrucción de los intereses y valores políticos, y la dinámica del cambio en la historia y la cultura.87 El nuevo interés por las ideas pone énfasis en la producción individual y social de significado.88 Este proceso subjetivo y social es asociado e identificado como las “creencias programáticas” que operan en el espacio entre las visiones del mundo y las ideas específicas sobre las políticas que tienen los actores involucrados en un asunto público; son los “núcleos de política” que proveen conjunto de diagnósticos y prescripciones para la acción.89 Es el nivel profundo que finalmente estructura a las políticas y los programas. 85 Ibíd. 2008, p. 304. Mark Bevir, R. A. W. Rhodes, and Patrick Weller, “Traditions of Governance: Interpreting the Changing Role of the Public Sector in Comparative and Historical Perspective”, Public Administration, no. 81, 2003, p. 2. 87 Schmidt, Op. cit., 2008. 88 Paulo Bevilacqua, Op. cit., 8 89 Sabatier y Jankins-Smith, Op. cit. 1993. 86 54 Esta forma de explicar las creencias y los deseos de los actores es la descripción de las teorías que los agrupan y los articulan en un conjunto de entendimientos del mundo, es decir, configura proyectos políticos que serán la bandera a defender en el diseño de las políticas y en la búsqueda de sus resultados.90 Es el uso del lenguaje (el tipo y características del lenguaje); los mapas mentales (las relaciones y causalidades de sus ideas, las conexiones condicionales); las principales preguntas y respuestas que se hacen los actores en el proceso de toma de decisiones públicas.91 Tanto a nivel reglas operativas, reglas de elección colectiva (políticas, programas) o incluso reglas constitucionales (filosofías públicas) se pueden identificar dos tipos de ideas: ideas cognitivas e ideas normativas. Las ideas cognitivas hacen referencia al “qué es y qué hace”, mientras que las ideas normativas indican “qué es bueno o malo acerca de lo que es esto” a la luz de “qué es lo que deberíamos hacer”.92 Las ideas cognitivas también son conocidas como ideas causales, provee las fórmulas, las guías y los mapas para la acción política y sirve para justificar las políticas y programas hablando de sus intereses basados en la lógica de lo necesario. Las ideas cognitivas hablan de cómo (en primer nivel o de reglas operativas) las acciones ofrecen solución a los problemas, cómo (segundo nivel o de reglas de elección colectiva) las políticas y los programas definen los problemas a ser solucionados así como quiénes participan, y cómo ambos, políticas y programas, engranan con el núcleo básico (tercer nivel o de reglas constitucionales) de principios y normas del paradigma dominante o las disciplinas científicas relevantes.93 Las ideas normativas por su parte abordan los valores de la acción política y sirven para legitimar las políticas en un programa a través de lo que resulta ‘apropiado’ para 90 Evelina Dagnino, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi, “Introducción: Para otra lectura de la disputa por la construcción democrática en América Latina”, en Evelina Dagnino, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi, La disputa por la construcción democrática en América Latina, México, Fondo de Cultura Económica. 2006, p. 39. 91 Bevir, Rhodes y Weller, Op. cit., 12. 92 Schmidt, Op. cit., 2008, p. 306. 93 Ibíd, p. 307. 55 determinada situación.94 Las ideas normativas hablan acerca de cómo (primer nivel o de reglas operativas) las acciones cumplen con los objetivos y cómo (segundo nivel o de reglas de elección colectiva) los programas y políticas están acordes con el núcleo profundo (tercer nivel o de reglas constitucionales) de principios y normas de la vida pública, mientras surgen unos nuevos valores en la sociedad o permanecen indefinidamente los actuales en el repertorio societal, es decir, se logran o no las aspiraciones y los ideales del público en general. Mapa conceptual 2. Relación entre ideas, coaliciones, proyectos políticos y políticas públicas Elaboración propia con Cmap Tools (http://cmap.ihmc.us/). Efectivamente como ya se mencionó, en ámbitos más visibles, como el primer y segundo nivel (operativo y de elección colectiva), se identifican cambios en las reglas, las prácticas institucionales, así como un cambio en las organizaciones o los programas, los cuales pueden cambiar en periodos relativamente cortos (instituciones de movimiento rápido) debido a la trasformación de condiciones contextuales ‘dinámicas’, como puede ser una crisis económica, nuevos descubrimientos técnicos y tecnológicos, alternancia política (que 94 March y Olsen, Op. cit. 1997. 56 puede ser un simple cambio de funcionarios) o transferencia de políticas. Mientras que en el ámbito más profundo, el tercer nivel del cambio institucional (constitucional) se debe a factores más estables, es decir, presenta parones de largo aliento para su transformación (instituciones de movimiento lento), y sólo verificable a partir de cambios exógenos en los valores, las normas y las estructuras de poder, o en la condiciones físicas de los recursos de uso común en disputa. Lo que se trata de identificar con esto son las influencias causales más allá de las intensiones manifiestas de los actores, así como explicar por qué mucho resultados no logran los objetivos planteados o se obtienen otros no esperados. La gran pregunta en este ámbito sería pues, ¿por qué ciertas ideas se convierten en políticas, programas y filosofías, por qué unas dominan y otras no? Cuadro 2. Niveles de análisis institucional, contenido, tipo y factores de cambio Instituciones Contenido Tipo de cambio Reglas constitucionales Valores, creencias, orientaciones sociales Lento Reglas de elección colectiva Políticas, estructuras organizacionales, instrumentos de participación, información y rendición de cuentas Reglas de apropiación, planes organizativos, procedimientos, proyectos Más o menos rápido Reglas operativas Rápido Factores exógenos de cambio Factores estables: Cambios en los valores, las normas y las estructuras de poder, transformación radical del régimen político, o de las condiciones físico-naturales de los recursos de uso común en disputa. Factores dinámicos: Crisis económica, nuevos avances técnicos, cambios en la opinión pública, cambio en la coalición gobernante (o designación de nuevos funcionarios), transferencia de políticas. Elaboración propia. Todos estos factores requieren ser tomados en cuenta para completar la visión parcial que ve en las instituciones sólo estructuras de cooperación voluntaria que permiten resolver los problemas de acción colectiva. La realidad es que tanto el NIER, como el NIH, el NIS, o 57 cualquier otro tipo de institucionalismo, pueden ser complementarios. La cuestión es corregir las omisiones acerca del poder, los valores y tratar de verificar históricamente el cómo se forman las preferencias y por qué se han elegido ciertos objetivos sobre otros. Los cientistas políticos utilizan métodos basados en la comparación de casos de estudio y el seguimiento del ‘proceso trazado’ (process tracing) —métodos que demuestran cómo las ideas están ligadas a la acción. Las ideas sirven como guía de los agentes públicos para actuar, así como de fuente de legitimación de lo que hacen.95 El seguimiento al proceso trazado es fundamental para entender las alianzas entre los actores, la formación de grupos o coaliciones de defensa, incluso entre actores con intereses encontrados y ambiguos. En ese sentido hay que identificar el proceso político que nos explique el por qué de esta convergencia.96 En un periodo encontramos equilibrios entre intereses, estabilidad en las imágenes o paradigmas de política, pero que a través de transformaciones en el contexto (incluido en ello el cambio en las ideas), la dinámica de la disputa entre coaliciones de defensa pueden generar desequilibrios y ventanas de oportunidad para el cambio.97 Si se dan transformaciones de forma significativa, se está ante una coyuntura crítica de cambio institucional. No sólo es path dependence o cambio incremental, hay momentos importantes de ruptura con los paradigmas o tradiciones del pasado. Estos son periodos de cambio de tercer orden,98 “coyunturas o momentos críticos” en los que las memorias colectivas son hechas o transformadas; en el que convergen varias transformaciones institucionales o condiciones contextuales cambiantes que abren ventas de oportunidad para que nuevos programas puedan sustituir o trasformar a los anteriores. 95 Schmidt, Op. cit., 2008, p. 308. Kathleen Thelen y Sven Steinmo, “Historical institutionalism in comparative politics” en Sven Steinmo, Kathleen Thelen y F. Longstreth, Structuring Politics: Historical Institutionalism in comparative analysis, New York, Cambridge University Press, 1998, p. 9. 97 Kingdon, Op. cit. 98 Peter A. Hall, “Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain”, Comparative Politics, vol. 25, issue 3, 1993, pp. 275-296. 96 58 Seguir la influencia causal del discurso es tomar a las ideas como variables independientes, que analizadas a la luz de ciertas condiciones estructurales o contextuales pueden explicar el cambio o la continuidad en los intereses, los senderos (patrones) y normas seguidos por los agentes que expresan ideas y acciones intencionadas. 6.3. La dinámica del discurso El hacer visible a las ideas sólo es posible mediante el análisis del contenido sustantivo de los discursos de los agentes. Obviamente el discurso no es igual que la idea en sí misma. El término discurso se refiere a “estructuras institucionalizadas en las que el pensamiento político y la acción se manifiesta en una dirección concreta”.99 Es una representación de ideas mediante múltiples patrones argumentativos. Las ideas contenidas en los discursos son sólo cabalmente entendidas enmarcándolas en el contexto determinado en el que se da: cuándo, dónde, cómo y por quién fue dicho.100 El discurso no sólo se refiere a la estructura (qué es lo que dijo o dónde o cómo), sino a la agencia (cómo dijo, para quién o para qué).101 El proceso discursivo sólo nos ayuda a explicar las ideas exitosas de otras que fallan en el sentido de cómo las dicen y dónde. El discurso en este sentido se debe evaluar en términos de qué tanto ayuda a promover las ideas.102 En la representación de la ideas, cualquier discurso puede articular o no diferentes niveles de ideas (acerca de reglas operativas, de elección colectiva o constitucionales) y diferentes tipos de ideas (cognitivas y normativas), así como diferentes formas de ideas (narrativas, mitos, marcos, memorias colectivas, historias, scripts, escenarios, imágenes y más). Los cientistas políticos tienden a enfocarse en una particular parte del espacio público: algunos investigan el espacio de las políticas públicas, en la que los actores ocupan 99 William E. Connolly, The Terms of Political Discourse, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 1983, citado en Schmidt, Op. cit., 2008, 309. 100 Ibíd, p. 305. 101 El discurso no es sólo lo que se dice, sino que incluye quién lo dice, cómo, quién y dónde (en qué momento) dentro del proceso de políticas públicas o de comunicación política en el espacio público. Jünger Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere, Cambridge, MIT Press, 1989. 102 Schmidt, Op. cit., 2008. 59 principalmente el discurso “coordinativo” acerca de la construcción de la política, mientras otros se centran en el espacio político, en el cual los actores ocupan con el público el discurso “comunicativo” acerca de la necesidad y lo apropiado de las políticas o los programas o de ciertas visiones del mundo para legitimarlas. En el campo del espacio de políticas el discurso coordinativo es aquel que utilizan los individuos o los grupos centrados en la construcción de la política, quienes están envueltos en la creación, elaboración y justificación de las ideas de la política pública y de los programas. Los actores de este proceso son normalmente servidores públicos, oficiales electos, expertos, intereses organizados, activistas, entre otros, quienes buscan acuerdos de coordinación entre las mismas ideas de solución de los problemas públicos a través de las políticas. El discurso coordinativo quizá pueda estar dominado por individuos flojamente conectados en “comunidades epistémicas” en escenarios transnacionales con base de una búsqueda cognitiva y normativa acerca de las empresas comunes,103 aunque puede haber casos de grupos mucho más cohesionados en la búsqueda de objetivos.104 En este sentido en el discurso coordinativo es común encontrar el protagonismo de agentes emprendedores o mediadores que sirven para catalizar el cambio (ellos ayudan a replicar, articular las ideas en los discursos de las comunidades y de las coaliciones). Por su parte el discurso comunicativo ocurre propiamente en el espacio político en el que hay una relación más bien entre la sociedad política y la sociedad civil, entre el gobierno y los ciudadanos. Aquí los agentes están involucrados en la presentación, deliberación y legitimación de sus ideas políticas ante el público en general. Se trata de un proceso de masificación que busca la persuasión en el que intervienen los líderes políticos del gobierno, los partidos, representantes de grupos de interés tales como empresarios, iglesia, movimientos sociales, intelectuales, entre otros, en el que juaga un papel central los medios masivos de comunicación, principalmente la televisión, la radio, la prensa escrita y el internet. 103 Ernest B. Hass, When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations, University of California Press, Berkeley, Los Angeles y Oxford, 1990. 104 Schmidt, Op. cit., 2008, 310. 60 Los discursos tratan de argumentar, pero también de negociar: los agentes pueden defender sus propios intereses mientras estratégicamente se persuade a otros de lo apropiado de su punto de vista. Pero por otro lado, un discurso también puede ser manipulativo, en el sentido de que sólo sirva para conservar la dominación y el poder de cierto grupo o coalición de defensa.105 Diferentes formas de discurso pueden ser enfatizadas en diferentes arenas. Es evidente que el lenguaje, los conceptos y el discurso mismo es más abstracto o general en tanto se ‘suba’ en la escala de actores con mayor capacidad de decisión o poder. Un discurso es exitoso cuando está dirigido y tiene efecto sobre la audiencia adecuada (especialistas, tomadores de decisiones o público en general). Los mensajes pueden tanto convencer en términos cognitivos (es decir, ser justificable), así como puede ser persuasivo en términos normativos (puede lograr el estatus de apropiado y/o legítimo). Un discurso exitoso es aquel que difunde bien sus ideas, que es adecuado, aplicado, apropiado, consistente, coherente, creíble y tiene resonancia.106 El NID ve a las instituciones en su doble papel: como estructura y como constructo (agencia). Las instituciones —vistas como estructuras de incentivos, patrones históricamente establecidos o normas socialmente constituidas— enmarcan el discurso. Es decir, el NID trata simultáneamente a las instituciones como estructura (como el escenario donde los agentes piensan, hablan o actúan) y son también contingencia (como el resultado del pensamiento de los agentes, palabras y acciones). Las instituciones existentes dan forma a las ideas de los actores, y esas ideas dan forma a nuevas instituciones. A su vez, la trasformación de las ideas se ve impulsada por hechos contingentes en el contexto, el desempeño de las propias instituciones y los aprendizajes propios de los actores. Según Schmidt el resultado es que se ve a la acción, además de producto del cálculo racional de los actores, de las trayectorias de dependencia o a partir de lo apropiado de 105 Antonio Gramsci, Cuadernos de la cárcel, Edición Crítica Completa, México, Ediciones ERAUniversidad Autónoma de Puebla, 2001 y Michel Foucault, Power. Essential Works of Foucault, 1954–1984, Vol. 3, ed. JD Faubion, New York: New Press, 2000. 106 Schmidt, Op. cit., 2008, p. 312-3. 61 acuerdo a reglas, como resultado del conjunto de habilidades discursivas de los agentes que dan sentido y explican la racionalidad de la acción, es decir, existe una lógica comunicativa. 107 Por un lado los agentes demuestran “habilidades discursivas de respaldo” (background ideational habilitéis), las cuales hacen referencia al contexto en el que se expresan o dan lugar las ideas, al por qué han sido creadas ciertas instituciones, y por otro están las “habilidades discursivas de proyección” (foreground discursive habilities) las cuales dan guía a los agentes para cambiar o mantener las instituciones de acuerdo a sus proyectos políticos o núcleos de creencias y valores que defienden.108 El discurso es un proceso interactivo que permite a los agentes cambiar instituciones, porque la naturaleza deliberativa del discurso permite concebir y hablar acerca de los objetivos de las instituciones a la distancia, y disociarlas de su continuidad. Esto es posible porque el discurso trabaja en dos niveles: el nivel de todos los días que genera comunicación acerca de la situaciones que se van dando, del desempeño cotidiano de las instituciones, y en un meta nivel, como un segundo orden crítico de comunicación entre agentes acerca de qué quieren o esperan de esas instituciones, y en el que se establece una deliberación y persuasión como preludio de la acción a partir de sus valores y creencias.109 6.4. Estrategias metodológicas en el análisis institucional de las ideas Los estudios ubicados en la tradición institucionalista básicamente utilizan una estrategia de investigación cualitativa.110 Predominan las técnicas como la entrevista a profundidad, análisis del discurso y de contenido. Al respecto la perspectiva ha recibido varias críticas por parte de los cientistas políticos “duros”, pero ante ello habría que ratificar lo dicho por David Marsh en torno a que el análisis de políticas públicas —y subrayaría 107 Ibíd, 315. La palabra castellana “proyección” es la que más acerca a la idea que Schmidt trata de exponer con la palabra inglesa “foreground” la cual se traduce literalmente al castellano como “primer plano”. 109 Ibíd, p. 316. 110 Aunque hay una presencia importante de estudios cuantitativos particularmente en la perspectiva de las redes de política. Cristina Zurbriggen, “El institucionalismo centrado en los actores: Una perspectiva analítica en los estudios de políticas públicas”, en Revista de Ciencia Política, vol. 26, no. 1, 2006, p. 79. Aunque hay una creciente 108 62 ‘institucional’— tiene por objeto describir, analizar y entender en última instancia quién tiene el poder.111 Y en torno al poder sólo podemos decir que no hay posibilidad de cuantificar o modelarlo fácilmente. La estrategia de investigación más pertinente en este sentido son los estudios de casos, los cuales pueden ser abordados a partir de comparaciones entre países o regiones de un mismo país. Para cada uno de los casos es necesario describir en términos históricos, en procesos marcados por momentos críticos de cambio institucional, la evolución del subsistema de política (conjunto o síntesis de organizaciones, actores e instituciones —formales e informales— que se encuentran interrelacionados e involucrados en la negociación de un problema público específico) y los elementos más significativos del entorno de las propias políticas públicas que directamente tengan que ver con su transformación. Recuérdese que el principal interés en esta ocasión es abordar el análisis de procesos políticos alrededor de problemas públicos que tienen que ver con el manejo de recursos de uso común o sistemas naturales (i.e. algún cuerpo de agua, un río, un acuífero, o un bosque). En este sentido los principales observables serán: 1) El entorno y el sistema natural a. Las condiciones básicas del sistema natural. Es decir, sus características físicas, su estado o balance, su funcionamiento, y las relaciones con otros sistemas naturales. b. Las condiciones socioeconómicas de la región. Se trata de resaltar las características del sistema social a partir de su perfil poblacional y de actividad económica. c. Las condiciones básicas del sistema político local. Es necesario identificar la correlación de fuerzas político-partidistas en la región, la distribución del poder en las instancias formales e informales de representación a nivel local. 111 David Marsh, Comparing Policy Networks, Public Policy and Management, Buckingham, Philadelphia, Open University Press, 1998, en Zurbriggen, Op. cit., p. 80. 63 La pregunta básica que corresponde a esta información es: ¿Qué características del sistema natural son las que están ligadas a situaciones problemáticas con el sistema social? O con otras palabras ¿cómo se construye socialmente la crisis ambiental o de escasez en la región? 2) Red de políticas No sólo hay que identificar el entorno o identificar los actores relevantes, sino también se avanza en un análisis que trata de definir los rasgos estructurales de la red de políticas, es decir, el conjunto de estructuras y patrones de interacción entre actores mutuamente dependientes que se forman alrededor de un problema público o grupo de recursos. Las dimensiones para hacer observable esta red de estructuras y actores son: a. Ordenación elemental de la red de política. Esta dimensión incluye las variables (1) Comunidad política (es decir, número y tipo de los actores), e (2) Institucionalización y función en la red. Principales preguntas: ¿Qué actores conforman la comunidad de políticas públicas en cada caso estudiado? ¿Qué actores participan efectivamente en el proceso de toma de decisiones y quiénes quedan excluidos? ¿Qué condiciones estructurales determinan la posición de cada uno de los actores, su poder de influencia o su marginación? O ¿Qué arreglos institucionales definen la función de la red de políticas y las capacidades de los actores? ¿Estas características estructurales, cómo condicionaron la definición o estructuración de los problemas que finalmente ha reconocido la agenda pública? b. Relaciones de poder en la red. Dimensión que considera las variables (3) Naturaleza de las disputas a partir de intereses y valores, así como (4) Distribución de recursos e instrumentos entre grupos o coaliciones. Las preguntas relevantes en este caso serán: ¿Cuál es su grado de incidencia efectiva de cada uno de los actores en el proceso general de toma de decisiones? ¿Qué valores, creencias y preferencias están detrás de los proyectos políticos defendidos por los actores involucrados en el proceso general de toma de 64 decisiones? ¿Qué recursos e instrumentos hacen más poderoso a un grupo de actores con respecto a los otros? 3) Ideas y discurso El análisis del cambio institucional se complementa con el análisis de las ideas, valores y creencias de los actores van expresado en sus discursos en torno a la crisis ambiental o de escasez del sistema natural. Se aborda al respecto comparativamente los casos, diferenciando por cada nivel institucional —reglas constitucionales, reglas de elección colectiva y reglas operativas— el tipo de ideas normativas y cognitivas recogidas de las entrevistas a actores clave. Cuadro 3. Niveles de análisis institucional y principales preguntas para el análisis de las ideas Instituciones Reglas constitucionales Reglas de elección colectiva Contenido Valores, creencias, orientaciones sociales Políticas, estructuras organizacionales, instrumentos de participación, información y rendición de cuentas Reglas Reglas de operativas apropiación, planes organizativos, procedimientos Elaboración propia. Ideas cognitivas Ideas normativas ¿Qué problemas se deben solucionar? ¿Cómo se definen los problemas? ¿Quién participa? ¿Cómo se participa? ¿Qué estructuras e instrumentos? ¿Cuál es el núcleo de valores, normas y principios? ¿Cómo se ofrecen soluciones? ¿Cómo lograr las aspiraciones? ¿Cómo estas reglas, estructuras o instrumentos están acorde con el núcleo? a. Nivel institucional de reglas constitucionales. Es la arena donde se definen o se disputa los valores, normas y orientaciones de las políticas (dimensión normativa), así como los objetivos políticos y define la naturaleza de los problemas (dimensión cognitiva). b. Nivel institucional de reglas de elección colectiva. En este nivel institucional se discuten los criterios con los que se definen las principales reglas y estructuras organizacionales por los cuales pasa el proceso decisorio de las políticas y las cuales están acorde con el núcleo de valores antes descrito (dimensión normativa), así 65 también como los argumentos acerca quién participa, cómo participa y con qué instrumentos y mecanismos (dimensión cognitiva). c. Nivel institucional de reglas operativas. Discurso en torno a las reglas que definen aspectos técnicos de las políticas, sus procedimientos de operación y seguimiento. Son las ideas en torno a los objetivos de los programas y proyectos más adecuados para alcanzar los objetivos de las políticas (dimensión normativa), así como las explicaciones acerca de cómo estas acciones ofrecen solución a los problemas (dimensión cognitiva). La mejor forma de abordar estos procesos es de forma diacrónica (en procesos de una década o más), pues es necesario captar el dinamismo con el que se dan en periodos de tiempo determinados, en las que si bien hay etapas de estabilidad, en momentos críticos convergen cambios en las condiciones contextuales que abren ventanas de oportunidad para la trasformación institucional. En este sentido el análisis también estará dividió por etapas, las cuales estarán determinadas por la propia dinámica local, identificando una periodo de otro a partir de coyunturas críticas en los que el cambio significativo se da, configurando nuevas condiciones de la red, sus discursos y desempeño institucional. 66 Capítulo Dos Proceso político en torno a la naturaleza del agua: Un debate en construcción en el orden internacional 1. INTRODUCCIÓN El presente capítulo es una breve revisión del proceso político por el cual ciertos valores, creencias y orientaciones en torno a la crisis del agua se han convertido en visiones competitivas por parte de los actores relevantes en el orden internacional para estructurar una política hídrica a nivel global. El centro de atención por un lado es la disputa por los significados en torno a la naturaleza del agua, la cual se debate entre una visión del agua como bien económico y otra que concibe el recurso vital como un derecho humano. Por el otro lado, es una revisión del cómo la Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH) se ha posicionado como un paradigma aceptado por la mayoría de los actores internacionales, pero que lejos de ser un mero instrumento técnico para un manejo más eficiente y sustentable del agua a nivel de cuencas, está impregnado por el conjunto de ideas que subyacen en cada una de la visiones que sobre la naturaleza del agua compiten en el subsistema de la política hídrica. El medio para este análisis es una revisión del conjunto de ideas, expresadas en discursos y plasmadas en documentos que han sido producto de cumbres, conferencia y foros internacionales, oficiales y no, que van desde la Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre el Medio Humano de Estocolmo de 1972 y hasta el IV Foro Mundial del Agua en México celebrado en 2006.112 Por último, a partir del instrumental teórico institucionalista planteado en el capítulo anterior se hace un análisis del conjunto de ideas presentes en este proceso. 112 A manera de epilogo de este capítulo se revisa brevemente lo discutido en el V Foro celebrado en Estambul, Turquía en marzo de 2009. 67 2. ANTECEDENTES Y CONSENSOS EN TORNO A LA GIRH En la última década se ha insistido en el mundo de los tomadores de decisiones que la actual crisis del agua, es ante todo, una crisis de gobernanza.113 Se coincide que más que un problema técnico o natural, asegurar agua para el futuro es una cuestión de instituciones, involucramiento de más actores y una gestión efectiva. Se trata de una fragmentación en la administración del agua a través de medios y sectores que normalmente chocan en lógicas e intereses, condenando al uso irracional de los recursos hídricos y sin posibilidades de establecer objetivos coordinados para revertir esta tendencia.114 Si bien la idea de GIRH aparece formalmente hasta las cumbres de Dublín y Río en 1992, en términos contemporáneos las bases del concepto la encontramos tanto el sistema de confederaciones hidrográficas que desde 1926 adoptó España para organizar el manejo del agua a partir de la consideración básica de la cuenca de los ríos,115 y por supuesto el caso del Tennessee Valley Authority (TVA), el cual bajo el espíritu de la planeación racional comprehensiva integró bajo una sola autoridad el manejo de una cuenca para el desarrollo regional.116 113 La crisis del agua hace referencia a “carencias en relación al acceso al agua y a los servicios de saneamiento, a la extendida degradación y agotamiento de los ecosistemas acuáticos y acuíferos, a los daños y riesgos relacionados con el uso y gestión del agua en diferentes áreas de actividad”. Esteban Castro, et. al., “Desarrollo Institucional y Procesos Políticos”, Perspectiva Trasversal del IV Foro Mundial del Agua, Documento Base no. 2, México: Comisión Nacional del Agua, World Water Council, 2006, p. 234. 114 Véase Agenda 21, artículo 18. Además: Humberto Peña y Miguel Solanes, Effective Water Governance in the Americas: A Key Issue, Documento presentado en III Foro Mundial del Agua, Marzo 16–23, Kyoto, Japón, 2003. 115 En Valencia, España, desde el siglo X encontramos tribunales del agua en los que los diferentes usuarios involucrados se reunían a deliberar en torno asuntos de los ríos. Muhammad Mizanur Rahaman, y Olli Varis, "Integrated Water Resources Management: Evolution, Prospects and Future Challenges", Sustainability: Science, Practice, and Policy 1, no. 1, 2005, p. 15. 116 El TVA, establecido en mayo de 1933 por decreto del presidente Franklin D. Roosevelt para potenciar el desarrollo de siete regiones del sureste de los Estados Unidos, ha consistido en un programa central de generación de energía eléctrica y varios otros programas agrícolas, forestales, industriales y ambientales. El acta que da origen al TVA permite la constitución de una agencia con flexibilidad e iniciativa para integrar acciones de infraestructura y programas de desarrollo social y económico para la región. Aunque hay una amplia aceptación local por el proyecto a través de sus resultados, la estructura del TVA ha sido centralizada así como el proceso de toma de decisiones, sin embargo a partir de la experiencia, conflictos y las críticas al respecto el proceso de implementación e involucramiento de los actores locales —incluyendo autoridades y 68 Sin embargo, experiencias como la española —la cual se vio afectada sin duda durante el periodo franquista al reducir o extinguir mecanismos participativos en el proceso de toma de decisiones y que sólo se puede retomar hasta después de la década de los ochenta en el periodo de transición y lucha por las autonomías— o la misma del TVA fueron poco replicables en un mundo invadido por la inestabilidad política y la crisis económica. México, como se comenta en el siguiente capítulo, tuvo un intento con la adopción de una política de desarrollo regional basada en las llamadas comisiones de cuencas hidrográficas durante los años cuarenta del siglo pasado, pero las condiciones políticas del sistema presidencialista mexicano y la presencia de cacicazgos regionales hicieron abortar la intención hacia los años setenta.117 Recientemente se ha hecho manifiesto un consenso entre las principales agencias internacionales como la ONU, el Banco Mundial, Global Water Partnership (GWP) o el World Water Council (WWC) quienes promueven la idea de que las experiencias locales de éxito, es decir, que han podido revertir la tendencia de la sobreexplotación, se encuentra un denominador común: diseños institucionales en el que han participado los usuarios, y en el que ampliamente están representados sus intereses y preferencias. En esta línea, ‘las buenas prácticas’ se identifican con la implementación de una estructura de manejo de los sistemas hídricos (lagos, ríos o acuíferos) apegados al paradigma de la Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH).118 Una definición de GIRH que generalmente es utilizada es la de la GWP quien la define como “un proceso que promueve el manejo y el desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico grupos de interés— ha sido cada vez mayor. U.S. Agency for International Development (USAID), LargeScale River Basin Management, The Tennessee Valley Authority Experience. Washington, D.C., 2001, p. 1. 117 David Barkin y Timothy King, Desarrollo económico regional: enfoque por cuencas hidrológicas en México, México, Siglo XXI, 1986. 118 IWRM por sus siglas en inglés Integrated Water Resources Management. Peter Rogers y Alan W. Hall, Effective Water Governance, Suecia, Global Water Partnership, 2003. 69 resultante de manera equitativa, sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales”.119 Ligado al anterior, los temas relativos a la gobernanza del agua han ganado la atención de estas organizaciones y han sido uno de los tópicos más significativos de las cumbres internacionales que abordan el tema de la sustentabilidad del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Desde 1972 en Estocolmo con la Conferencia Mundial sobre el Medio Humano de la Naciones Unidas, hasta 2006 con el IV Foro Mundial del Agua en México, la GIRH se convirtió en la idea dominante dentro de un red de política pública que incluye desde los organismos internacionales promotores, la academia desde diferentes frentes, gobiernos (nacionales, regionales y locales), legislaturas, tribunales, partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, así como a los propios usuarios del agua. Sin embargo, la maduración y expansión de este paradigma en la gestión del agua no ha estado ajena de la disputa por los significados, las visiones del mundo y los entendimientos en torno a básicamente dos subconjuntos de ideas: la naturaleza del bien agua —como bien económico o derecho humano— y el alcance de la descentralización y la participación social en la toma de decisiones. La aceptación del concepto GIRH, Mukhtarov la identifica a partir de las siguientes razones: Primero, está totalmente definido en términos muy generales por lo que facilita su aplicación a cualquier realidad, aunque en términos prácticos esto resulte difícil.120 Segundo, ligado al proceso de globalización, el concepto ha logrado viajar convirtiéndose en verdaderamente mundial, a través de la promoción de las más poderosas organizaciones internacionales. La trasferencia de esta visión se ha logrado en múltiples niveles lo que va ligado con la complejidad que trata de explicar. Y tercero, de alguna manera las ideas y 119 Julia Carabias y Rosalía Landa, Agua, medio ambiente y sociedad: hacia la gestión integral de los recursos hídricos, Universidad Autónoma de México, El Colegio de México, Fundación Gonzalo Rio Arronto, 2005, p. 120. 120 F. G. Mukhtarov, “Integrated Water Resources Management from a Policy Transfer Perspective”, en Basin Water Management, 2007, p. 211. 70 políticas bajo el paradigma de la GIRH han sido trasferidas mucho antes de que los cientistas sociales hayan podido demostrar empíricamente sus resultados, llevándose a cabo varias formas de transferencia incluso no intencionadas. Lo aceptado del concepto se refleja en las más de 41,381 páginas en formato HTLM y más de 28,735 documentos en formato PDF encontrados en internet.121 Hasta aquí el manejo general del concepto parece totalmente neutral. Desde este punto de vista, la crisis del agua parece que puede ser solucionada con la construcción o adopción de instituciones que partan de una base que reconozca los límites físicos de la cuenca, la integración del agua con otros recursos de la naturaleza y la consideración total de usos sociales con la intención de generar un bien común y la armonía entre el desarrollo de la sociedad y la preservación del sistema natural. Sin embargo, de acuerdo a la revisión de las premisas del análisis institucional que hice en el capítulo anterior, en el que se reconoce a las propias instituciones como producto de un intricado juego de poder, y de acuerdo a Esteban Castro y colaboradores, para quienes el desarrollo de la institucionalidad del agua no sólo está determinado por lo ecológico, tecnológico, social, económico y cultural, sino que depende y forma parte de procesos fundamentalmente políticos, el estudio de la construcción de la gobernanza en torno al agua pasa por el análisis histórico de los procesos en los que participan una variedad de agentes quienes portan una serie de intereses estructurados a partir de valores y creencias acerca de las causas de la crisis de escasez del agua y los instrumentos o caminos más efectivos para hacer frente a estos problemas.122 Lo anterior también quiere decir que los procesos políticos en torno a la gobernanza del agua son relativos al ejercicio del poder, y pueden ser mejor entendidos si se remiten (sin reducirlos a ello) a un proceso de confrontación entre proyectos políticos rivales y actores 121 Mike Thelwall, Web Issue Analysis: An Integrated Water Resource Management Case Study, School of Computing and Information Technology, University of Wolverhampton, U.K., mimeo, 2006. 122 Castro, et. al., Op. cit, p. 232-4. 71 con capacidades de poder e influencia diferentes.123 El logro del consenso y la promoción de la cooperación en el proceso de toma de decisiones políticas sólo es posible si se reconoce primero esta confrontación y este diferencial. El reconocimiento de la disputa a partir de proyectos políticos defendidos en la construcción de las instituciones del agua se debe de dar en los diferentes órdenes de interacción entre actores protagonistas del debate, diseño y adopción de las políticas que a fin de cuentas se implementan para hacer frente a los principales problemas relativos a la escasez, la distribución, la calidad y el aprovechamiento del agua. En este sentido, la misma adopción del paradigma GIRH desde los foros internacionales en los que se ha promovido de inicio —para después ser aplicadas en cada país— refleja el disenso por los significados y los intereses. 3. EL DEBATE EN TORNO AL DESARROLLO SUSTENTABLE La integración del concepto GIRH y su promoción desde el orden internacional debe remontarse también al debate de las cuatro últimas décadas en torno a la idea paralela de ‘desarrollo sustentable’. Durante finales de la década los sesenta y principios de los setenta en el mundo académico se empezaron a generalizar una serie de preocupaciones por el desarrollo y sus consecuencias con el ambiente. La primera preocupación fue por los ‘límites del crecimiento’, la degradación ambiental fue más que evidente y concebida como efecto colateral de la industrialización, el crecimiento poblacional, la urbanización y la demanda a partir del consumo. El escenario planteado era grave: de no hacerse nada radical pronto, el colapso mundial sobrevendría. La tesis central se apegó a la idea los límites físicos del crecimiento; en torno a esto se empezó a conformar una fuerte comunidad epistémica compuesta por cientistas tanto de las áreas biológicas, ingenieriles y sociales, y que convertidos muchos de ellos en consultores internacionales incidieron sobre la preocupación de los gobiernos de países desarrollados así como de sus sociedades.124 123 Ibíd. Entre los informes científicos presentados en esta época en forma de documentos o libros los más destacados que influyeron sobre estas preocupaciones se puede mencionar: Silent Spring (1962) de Rachel Carson; Science and Survival (1966) y The Closing Circle de (1971) de Barry Commoner; Nous allons tous a 124 72 Los efectos sobre todo en países desarrollados fueron la creación de organizaciones no gubernamentales (ONG´s) nacionales e internacionales por el lado de la sociedad, y a conformar las primeras formas institucionales para abordar el tema y trazar políticas desde los gobiernos.125 Además fue la piedra de toque para la Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre el Medio Humano de Estocolmo de 1972 la cual puede estar marcada como el inicio del debate acerca de la tensión entre desarrollo económico y sustentabilidad del medio ambiente.126 Se trató sin duda de un intento por conciliar los objetivos tradicionales del desarrollo con la protección de la naturaleza entre los que se incluye por supuesto al agua. Sin embargo, previo a la conferencia, durante y después de la misma, el debate estuvo centrado en torno a cuáles eran las verdaderas causas y responsables de la degradación ambiental. Los países desarrollados centraban la atención en los procesos de acelerada industrialización, urbanización y crecimiento de la población. Para los países menos desarrollados esto significaba frenar su modernización, y acusaban a los países ricos de querer intervenir en sus políticas y no observar que muchos de los problemas medioambientales estaban originados en los patrones de producción y de consumo excesivo del llamado primer mundo. Los países menos desarrollados en este sentido entendían que el verdadero la famine (1966) de René Dumont; The population bomb (1968) de Paul Ehrlich; Resources and Man (1969) de la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos; Population, Resources and Environment (1970) de Paul y Anne Ehrlich; Avant que Nature meure (1971) de Jean Dorst; Only one Earth (1972) de René Dubos y Barbara Ward; El manifiesto para la supervivencia (1972) de E. Goldsmith, R. Allen, M. Allaby, J. Davoll y S. Lawrence; The Limits to Growth (Primer Informe al Club de Roma) (1972) dirigido por Dennis Meadows y L’utopie ou la mort (1973) de René Dumont. Para ampliación de esta lista y detalles véase Naína Pierri, “Historia del concepto de desarrollo sustentable”. En Naína Pierri y Guillermo Foladori (coords.), Sustentabilidad? Desacuerdos sobre el Desarrollo Sustentable, México, Universidad Autónoma de Zacatecas, Miguel Ángel Porrúa, 2004, p. 33. 125 Esto dio pie a las primeras leyes ambientales en el ámbito nacional y la creación de agencias gubernamentales dedicadas a la materia. El movimiento ambientalista nace en los Estados Unidos y después se extiende a Europa en países como los Países Bajos y Alemania. Alguna de las primera y más destacadas organizaciones son Friends of the Earth (1969) y Greenpeace (1970). Ibíd., p. 34. 126 En 1949 la ONU ya había organizado en Lake Success (Nueva York) una conferencia que trató temas ambientales, pero la atención estaba centrada más bien en la reconstrucción de posguerra y la situación potencial de la Guerra Fría, y en 1968 celebró en París la Conferencia Internacional de la Biósfera, que sin más fue la presentación de los resultados de trabajos auspiciados a través de la UNESCO en materia de consecuencias de las actividades humanas en el medio ambiente, pero que culminó con la declaratoria de la necesidad de la reunión que se materializara en Estocolmo, Suiza en 1972. Ibíd., p. 35. 73 problema que había que atender con prioridad era el de la creciente desigualdad y pobreza que ellos padecían. A partir de este planteamiento se aceptó que las cuestiones estrictamente medio ambientales no podían estar separadas de la consideración de los sistemas sociales.127 La importancia de Estocolmo 1972 radica en el inicio del debate en torno a los asuntos medioambientales —sus problemas y soluciones— que posteriormente se puede identificar en las discusiones en torno al cómo superar la crisis del agua.128 Dos grandes corrientes se identifican en el proceso: Naína Pierri por un lado identifica el surgimiento una posición que podría llamarse de “ambientalismo moderado” apagado a la Declaración de Estocolmo la cual asume lo ambiental en un sentido amplio, no limitado a la biofísico, que hace compatible los objetivos tradicionales del desarrollo con el cuidado del medio ambiente.129 La ONU, por ejemplo, adopta una visión decididamente antropocentrista, desde donde el cuidado del medio ambiente no es un fin en sí mismo sino un medio para lograr el desarrollo.130 Superando la propuesta de solución ‘crecimiento cero’ se concibe al crecimiento como básico para la superación de la pobreza, y una obligación de los países desarrollados apoyar a los países menos desarrollados. Sin embargo no queda bien claro si se concibe a la pobreza como problema en sí, o causa de más degradación ambiental. Por otro lado le sigue adjudicando la presión sobre el ambiente al crecimiento poblacional, se insta por lo tanto a emprender ‘medidas apropiadas para ello’, pero sin descuidar la consideración de que “de todas las cosas del mundo los seres 127 Para tratar de conciliar intereses en 1971, previo a la conferencia, el experto canadiense Maurice Strong, acuñó el concepto “medio humano” a partir del Informe Founex en el que se recogían las principales preocupaciones económico-ecológico-sociales de los países menos desarrollados. Ibíd. 128 A la par de la conferencia oficial de la ONU se celebró alternativamente en el mismo lugar el Foro Medioambiental organizado por el científico y activista Barry Commoner, en Gotemburgo la Conferencia Mundial de la Industria sobre el Medio Ambiente, y otra cerca de Suiza llamada Conferencia de la Asociación Dai-Dong, que básicamente bajo la consigna “Una sola Tierra, un solo Pueblo” llamaron a tomar de forma seria y comprometida acciones concretas para frenar la degradación medioambiental. Ibíd., p. 38. 129 Ibíd., p. 44. 130 La proclama 6 dice textualmente: “La defensa y el mejoramiento del medio humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido en meta imperiosa de la humanidad, que ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo y de conformidad con ellas”, ONU 1977, p. 196, citado en Pierri, Ibíd. 74 humanos son lo más valioso”; y por ultimo ratifica la soberanía de cada país en el uso de sus recursos naturales a partir de su propia política medioambiental.131 La otra corriente identificada por Pierri es la llamada ‘ecodesarrollista’. El mismo Maurice Strong, diplomático canadiense creador del Informe Founex el cual había permitido a los países menos desarrollados introducir la idea de ‘medio ambiente humano’, fue también quien introdujo el concepto de ‘ecodesarrollo’, siendo el primer director ejecutivo del Programa para las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), organismo producto de Estocolmo. La idea de ecodesarrollo pretende […] compatibilizar la economía con la ecología, pero considerando modelos de desarrollo alternativos, autodetrminados y autocentrados, pensados y construidos desde la óptica de los dominados y desplazados en el orden mundial (o en su defensa), que atendieran las situaciones de pobreza, marginación social, cultural y política.132 El ecodesarrollo, aunque parte de una visión estructuralista tanto de la pobreza como de la degradación ambiental,133 introduce una nueva ética con la naturaleza en cada uno de sus principios: satisfacción de necesidades básicas; solidaridad con las generaciones futuras; participación de la población implicada; preservación de los recursos naturales y medio ambiente en general; elaboración de un sistema social garantizando empleo, seguridad social y respeto a otras culturas; programas de educación; defensa de la autodeterminación de los países periféricos para garantizar su desarrollo.134 La propuesta ecodesarrollista ha tenido menos impacto que la del ambientalismo moderado la cual ha sido adoptada por la mayoría de las conferencias internacionales ambientalistas oficiales desde entonces. Enrique Leff encuentra entre las causas de que esto haya sucedido 131 Ibíd., p. 45. Ibíd., p. 47. 133 La declaratoria final de la Conferencia de Cocoyoc, México en 1974, organizada por el propio PNUMA y la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), ayuda a identificar el carácter estructuralista de la explicación de los problemas ambientales del llamado ecodesarrollo: se insta por modelos de desarrollo alternativos al capitalismo o socialismo de la época y a generar un nuevo orden mundial; se considera que la pobreza es la que genera crecimiento poblacional y no al revés como lo planteaban los países desarrollados; la pobreza es generadora de degradación ambiental por lo que la prioridad es superarla. Siguiendo la línea de las teorías de la dependencia tan en boga en ese momento en América Latina se plantea que los países desarrollados, con alto consumo, son los que generan subdesarrollo en los países periféricos, por lo que son los primeros quienes deben disminuir su participación en la contaminación. Ibíd. 134 Foladori y Tommasino 2000, p. 52; Freire 1995, p. 55; ambos en Pierri, Op. cit., p. 49 132 75 de esta manera a la generalidad con la que se han manejado las ideas del ecodesarrollo, no otorgándoles un soporte teórico válido y una estrategia para operar el cambio, lo cual la hecho aparecer siempre como voluntarista.135 Sin embargo, no debe dejar de reconocérsele “su compromiso con los valores democráticos, y con los países y sectores empobrecidos y desplazados en el ámbito internacional y nacional, lo que hace de sus portadores importantes protagonistas de la causa socioambiental”.136 De aquí en adelante, particularmente consolidado en el Informe de la Comisión Brundtland de 1987, encontramos un reconocimiento de la crisis ambiental y su dimensión global, así como la conveniencia económica y oportunidad política de la idea del ‘desarrollo sustentable’.137 Sin embargo, lejos de una aceptación automática de estos principios por parte de los tomadores de decisiones de los países desarrollados, las décadas de los setenta y ochenta estuvieron plagados de acontecimientos ecológicos negativos que evidenciaron la necesidad de adoptar las premisas del desarrollo sustentable.138 4. DE MAR DEL PLATA 1977 A DUBLÍN 1992: EL AGUA A LA AGENDA INTERNACIONAL Y EL DEBATE EN TORNO A SU NATURALEZA La Conferencia de Naciones Unidas sobre Agua de Mar del Plata, Argentina en 1977 se encuentra enmarcada por la preocupación medioambiental surgido en el orden internacional a partir de Estocolmo cinco años atrás y las discusiones en torno a la relación desarrollo 135 Leff 1994, p. 317 en Pierri, Op. cit, p. 53. Ibíd, p. 52. 137 El Informe Brundtland (1987) define al desarrollo sustentable como aquel que “satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades". Los principios básicos de la idea de desarrollo sustentable se sintetizan bien por Pierri: “[La] pobreza no es sólo un problema ambiental-consecuencia sino que es causa activa (no se refieren sólo a la pobreza de los pobres, sino también a la de los países pobres, abarcando, sin mucha distinción, los estados y los sectores capitalistas); […] allí donde hay crecimiento, hay disponibilidad de capital para avanzar en la resolución de problemas ambientales (eficiencia energética, tecnologías limpias, reducción y reciclaje de desechos, etcétera); […] el enverdecimiento industrial mejora la rentabilidad y la competitividad empresarial; […] existen las alternativas tecnológicas necesarias y/o se pueden crear; y […] por tanto, el crecimiento es condición sine qua non para enfrentar la crisis ambiental”. Ibíd., p. 55. 138 Un recuento de estos eventos puede incluir: la catástrofe químico-ecológica en Seveso, Italia de 1976; las crisis del petróleo de 1973 y 1981; el anuncio en el mismo 1981 por parte de científicos británicos de la aparición del agujero de la capa de ozono en la Antártida; ese mismo año la autorización en EUA para la construcción de la bomba de neutrones; el escape en la fábrica de plaguicidas Union Carbide en 1984 que mató a más de 2 mil personas; y la explosión de un reactor en la central nuclear de Chernobyl, Unión Soviética en 1986. Véase Cuadro 1. Hechos que evidencian la crisis ambiental (1972-1986) en Ibíd., p. 54. 136 76 económico-sustentabilidad. El reclamo de los países menos desarrollados y el espíritu que se había podido incrustar en la Declaración de Estocolmo hizo que la participación de estos países en Mar del Plata fuera nutrida.139 Su objetivo fue evaluar el estado de los recursos hídricos a la luz de las necesidades socioeconómicas del planeta, particularmente tratando de evitar una crisis del agua mundial antes del final del siglo XX. Significativamente la Declaración de Mar del Plata reconoció que “todo hombre tiene igual derecho al acceso al agua potable, en cantidad y calidad suficientes como para cubrir sus necesidades”.140 Se aprobó además un Plan de Acción que se podría decir es un primer intento para introducir la idea de ‘integralidad’ en la gestión del agua y en el que se consideró varios aspectos, entre ellos: la evaluación de usos y eficiencia de cada uno de ellos; riesgos naturales; salud y control de la contaminación; políticas, planeación y administración; formación profesional, educación, investigación e información pública; y cooperación regional e internacional.141 Se logró además que los años de 1980 a 1990 fuera declarada la Década Internacional del Suministro de Agua y Saneamiento. Si bien esta década fue clave en lo que respecta a la aplicación de los principios de Mar del Plata, poco a poco, el agua desapareció de las agendas internacionales, tanto que el Informe de la Comisión Brundtland apenas si abordó la cuestión de agua. No es sino hasta la Cumbre Mundial sobre Niñez en Nueva York y la Consulta Global sobre Agua Segura y Saneamiento para la Década de los Noventa en Nueva Delhi, ambas en 1990 que se vuelve a tocar el tema expresamente. Para la primera su Declaración manifiesta que una prioridad de los países debería de ser proveer agua limpia para todas las comunidades, principalmente a los niños quienes deberán también tener acceso universal al saneamiento, mientras que el documento de Nueva Delhi dice que “tanto el agua segura, 139 Rahaman y Varis, Op. cit., p. 16. Sergio Ferrari, “La sed, ¿necesidad o lujo? el agua, ¿bien público o mercadería?”, en Revista Electrónica: ALAI, América Latina En Movimiento, 2004. Disponible en: http://alainet.org/active/6266&lang=es (10 de marzo de 2008). 141 Rahaman y Varis, Op. cit. 140 77 como las maneras apropiadas para la disposición de desechos… deberían de ser el centro de un manejo integral de los recursos hídricos”.142 Los discursos y compromisos firmados en estas cumbres no mostraron, a principio de los noventa, ningún avance en el terreno de los hechos. La crisis económica de los ochenta que en muchos de los países en vías de desarrollo experimentaron se entremezclaba con situaciones políticas de inestabilidad y procesos de cambio. Por otro lado, el giro en el modelo de desarrollo desde los países desarrollados, motivada por su crisis fiscal del Estado de finales de los años setenta y la llegada de gobiernos neoconservadores instalaban el modelo de economía de mercado (o llamado ‘neoliberal’) que llamaba a reducir la demanda de servicios públicos y el apoyo a los países subdesarrollados. Bajo este nuevo espíritu se celebró la Conferencia Internacional sobre Agua y Medioambiente de Dublín en 1992, momento clave en el cambio de la orientación de las políticas hídricas en el mundo. Quince años después de Mar del Plata, el agua volvió a ser tema central de una convocatoria internacional. La Conferencia de Dublín se pensó como una reunión preparatoria de la Conferencia Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU ese mismo año en Río de Janeiro, en ella debía diseñarse el plan de acción concreto que la Agenda 21 había de incluir a partir de los trabajos de esa reunión. Así como Estocolmo 1972 lo haría para el tema general de la relación desarrollo económico-cuidado del medio ambiente, los resultados de Dublín marcarían tanto el debate como las acciones futuras en materia de agua. La base de discusión se centra en una serie de principios que enseguida se presentan:143 Principio 1: El agua dulce es un recurso vulnerable y finito para mantener la vida, el desarrollo y el medio ambiente. Principio 2: El desarrollo y manejo del agua debe estar basado en un enfoque participativo que involucre a usuarios, planificadores y realizadores de política en todos los niveles. Principio 3: La mujer desempeña un papel central en la provisión, el manejo y la protección del agua. 142 UNESCO, Milestones: 1972 - 2006: from Stockholm to Mexico, World Water Assessment Programme for development, capacity building and the environment, ONU, s/f. Documento electróncio, disponible en: http://www.unesco.org/water/wwap/milestones/index.shtml#top (14 de diciembre de 2008). 143 Ibíd. 78 Principio 4: El agua posee un valor económico en todos sus usos competitivos y debe ser reconocido como un bien económico. Como podría esperarse, el cuarto principio fue el más debatido entre especialistas, funcionarios e involucrados en general después de hacer público los resultados de la reunión. Se acusó a la Conferencia de Dublín de haber soslayado lo avanzado en Mar del Plata, y no reconocer las características propias de inequidad y desigualdad de los países en desarrollo —incluso se debe decir que hubo una falta de participación activa de estos países en los resultados de la reunión. Los profesionales de los países subdesarrollados criticaron el cuarto principio argumentando que ninguna iniciativa de desarrollo en materia hídrica puede ser sustentable sí el agua es considerada un bien económico sin reconocer primero la inequidad y la pobreza surgida alrededor de ella.144 Los expertos, principalmente economistas neoclásicos, apagados a la posición a la propuesta de Dublín-Río, que ven en el agua un bien económico contra argumentaron que de no ser así se estaría destinando inevitablemente al recurso a su agotamiento futuro pues no había incentivos para su cuidado y conservación.145 Para algunos analistas, Río 1992 fue un retroceso con respecto a Estocolmo 1972.146 Por ejemplo, se reforzó el papel de instituciones como el Banco Mundial (BM), al cual se le adjudicaron la gestión de fondos especiales para medio ambiente, incluido el sector agua, así mismo se acusó a la reunión de Dublín-Río 1992 de no plantear alternativas al financiamiento que no fuera a través del sector privado, mezclas público-privadas o el incremento de las deudas externas de los países pobres. Por otro lado, también fue trascendente de esta última reunión la consideración claramente manifiesta en su plan de acción por un modelo integral en la gestión del agua (GIRH): El manejo del desarrollo del recurso agua debe acelerar la provisión de comida, agua para 144 Rahaman y Varis, Op. cit. Armando Llop, Manuel Paulet y Rodrigo Speziali de Carvalho, El rol de la economía en la gestión del agua, Documento presentado en el Sexto Diálogo Interamericano sobre la Gestión del Agua, Guatemala, Agosto 12 al 17 de 2007, Instituto Nacional del Agua de Argentina, 2007, p. 2. Disponible en la web: http://pacificosur.rirh.net/ADVF/documentos/tg3_tbd_esp.pdf (25 de noviembre de 2008). 146 Perri, Op. cit., p. 66. 145 79 consumo y saneamiento; debe permitir la protección contra desastres naturales otorgando información; evitar el desperdicio de agua a través de su conservación y reúso; procurar el desarrollo urbano sustentable; modernizar las tecnologías y las instituciones que permitan ahorrar agua en la producción agrícola a través de la irrigación; desarrollo de programas de protección de los ecosistemas acuáticos; manejar, planear y generar mecanismos de acuerdo y resolución de conflicto a nivel de cuenca, subcuenca (río, lago) o acuífero.147 Con esta base, la Agenda 21 producto de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medioambiente y Desarrollo en Río plateo en su sección 2, capítulo 18 que: “La gestión holística del agua dulce... y la integración de planes y programas sectoriales de agua en el marco de la política económica y social, son de suma importancia para la acción tanto en la década de los noventa como más allá”. Así mismo la Declaración de Río subrayó también una nueva oportunidad para generar una nueva gobernanza del agua a nivel internacional “creando nuevos niveles de cooperación entre Estados y sectores clave de la sociedad y las personas”.148 Con esto se estaba asumiendo la promoción activa de la GIRH por parte de la ONU y organismos asociados como instrumento más adecuado no sólo para la planeación, programación y conciliación de intereses, sino para la conservación del recurso agua y en general del medio ambiente, pero a su vez otros actores vieron una oportunidad en este cambio de paradigma propicio para introducir la promoción de sus propios valores los cuales lograron afianzarse en estas declaraciones oficiales internacionales. 5. DEL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO AL AGUA LIMPIA Y EL SANEAMIENTO A LA PRESIÓN PARA UNA MAYOR PARTICIPACIÓN DE LOS PRIVADOS EN EL SECTOR AGUA En 1996 se crearon dos de los instrumentos más significativos en el entramado institucional internacional actual que han servido tanto para la promoción de la GIRH como de demás valores contenidos en Dublín-Río 1992: Por un lado, por iniciativa del BM, del Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Agencia Sueca para el Desarrollo 147 148 UNESCO, Op. cit. Ibíd. 80 Internacional (SIDA) se instaló la Global Water Partnership (GWP) que debería desde entonces encabezar los esfuerzos de diseminación y apoyo a la aplicación de políticas de GIRH en el mundo;149 y por otro, por iniciativa de varios gobiernos, organizaciones internacionales y empresas privadas se creó el World Water Council (WWC) con la misión de “promover el conocimiento, construir compromiso político y fomentar la acción sobre temas críticos del agua en todos los niveles incluyendo los niveles más altos de toma de decisiones”.150 El WWC fue el medio para preparar los análisis y los estudios que dirigirían la discusión en torno al I Foro Mundial del Agua que se organizó en Marruecos en 1997. Esta primera edición parece no tener el impacto que los demás foros subsiguientes tuvieron, pero una cosa es segura: en la disputa en torno a la naturaleza del agua como bien económico o como derecho humano, parece prevalecer aún la segunda. En esta reunión se es consecuente con lo que otras conferencias internaciones auspiciadas por la ONU, posteriores a Dublín, vinieron proclamando en torno al derecho al agua limpia y saneamiento como condición sine qua non para la superación de la pobreza y que en definitiva se vieron sintetizadas en la Declaración de los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas del 2000 en la que se aborda el tema y se propone reducir para el año 2015 a la mitad las personas que en ese año no tenían acceso sostenible al agua ni al saneamiento.151 149 Mukhtarov, Op. cit., p. 219. Desde 1994 en el 8° Congreso Mundial del Agua organizado en el Cairo por la International Water Resources Association (IWRA) se convocó a la creación del WWC con el fin de iniciar un entramado institucional que permitiera unir los esfuerzos fragmentados e ineficientes en la gestión del agua. La constitución legal del WWC se dio en Marsella, Francia en junio de 1996. La IWRA es una organización no gubernamental que pretende la cooperación en materia de desarrollo académico para la estructuración de un foro global para la discusión de problemas hídricos fundada en 1972. Sin embargo, la iniciativa de la creación del WWC incluye la participación en primera instancia del Banco Mundial, la ONU (a través del PNUD, la UNESCO , la FAO y el PNUMA), la Organización Meteorológica Mundial, el Gobierno de Egipto, Canadá y empresas como la francesa Suez Lyonnaise des Eaux. Véase David Hall y Emanuelle Lobina, “Agua, privatización y ciudadanía”, en Varios (coordinadores), La gota de la vida: "Hacia una gestión sustentable y democrática del agua", México, Fundación Heinrich Böll, 2006, p. 292; y Susan Bryce, “The Privatization of Water”, en Nexus Magazine 8, no. 3, 2001. 151 Las reuniones que a las que se hace referencia son: Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre Población y Desarrollo en el Cairo (1994); Conferencia Ministerial sobre Agua Potable y Saneamiento Ambiental de Noordwijk, Holanda (1994); Cuarta Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre las Mujeres en Beijing (1995); Cumbre Mundial sobre Desarrollo en Copenhague (1995); Cumbre Mundial sobre 150 81 Particularmente la Declaración del Foro de Marruecos 1997 llamó a iniciar una “Revolución Azul” para asegurar la sustentabilidad de los recursos hídricos del planeta y básicamente recomienda: […] reconocer la necesidad humana básica de tener acceso a agua potable y saneamiento, a fin de establecer mecanismos eficaces para la gestión de aguas compartidas, para apoyar y preservar los ecosistemas, fomentar el uso eficiente del agua, abordar cuestiones de equidad de género en el uso del agua y fomentar la colaboración entre los miembros de la sociedad civil y los gobiernos.152 Sin embargo para el 2000 al celebrarse el II Foro Mundial del Agua en la Haya, Países Bajos, el espíritu parece cambiar. La posición de la ONU con respecto al GWP y el WWC parece separarse y estos segundos, mediante un discurso ambiguo, promueven una visión en definitiva más apegada a la idea del agua como bien económico. La Declaración Ministerial de la Haya hace un llamado a todos las organizaciones, públicas y privadas, a involucrase en una ‘gestión integrada de los recursos hídricos’ para “asegurar que toda persona tenga acceso a agua segura a un precio alcanzable” (WWC 2000). La GIRH se plantea como “el camino por el cual el agua pueda reflejar todos los valores económicos, sociales, ambientales y culturales para todos los usos y alcanzar el precio que refleje el costo de su provisión”.153 Así mismo las empresas mundiales representadas en el Foro elaboraron un documento en el que se planteaba lo siguiente: “El agua es un bien económico y su valor económico debe ser reconocido en la asignación de la escasez del agua entre usos competitivos. Si bien esto no debe impedir que las personas satisfagan sus necesidades básicas a precios asequibles, el precio del agua debe estar a un nivel que incentive su conservación y su uso racional”.154 Alimentación de Roma (1996); la Segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre Habitat (1996). En cada una de ellas se coincidió en la premisa de que el desarrollo sustentable se logra a través del combate a la pobreza, asegurando agua limpia y saneamiento a los más pobres a través de una gestión adecuada. Véase UNESCO, Op. cit. 152 World Water Council (WWC), Marrakech Declaration, Documento disponible en: www.ielrc.org/content/e9712.pdf (12 de septiembre de 2008). 153 Bryce, Op. cit. 154 Entre las empresas representadas en el Segundo Formo Mundial del Agua de la Haya 2000 y promotoras del documento citado destacan: Nestlé, Unilever, Heineken, Suez Lyonnaise des Eaux, Vivendi división Agua y ITT Industries. Ibíd. 82 A partir de estos planteamientos se tratará de materializar en acuerdos concretos el principio del agua como bien económico. A condición de definir bien los mercados y los derechos de propiedad, según este discurso, se podrían establecer las oportunidades a las personas y en general a los países para utilizar de manera más eficiente el agua.155 Por su parte, la visión alternativa, apoyada en los planteamientos propuestos por las reuniones anteriores auspiciadas por la ONU e influenciada a la vez por el pensamiento ecodesarrollista, hizo presencia en la Haya pero sin resultados influyentes en el momento. En términos de antecedentes, en 1998 había aparecido un documento llamado Manifiesto del Agua elaborado y firmado por el ex mandatario de Portugal Mario Soares y el eurodiputado Riccardo Petrella, junto con un grupo de 23 personalidades agrupadas en el llamado Grupo Lisboa, el cual resumía bien los principios básicos de la posición que ve en el agua fundamentalmente “un bien vital patrimonial común de la humanidad”.156 Se planteaba en este documento que del agua dependen la salud individual y colectiva así como la agricultura, la industria y la vida doméstica; el agua pertenece más a “la economía de bienes comunes y de la riqueza compartida que a la economía de la acumulación privada e individual […]”. Por tal razón “[…] el acceso al agua es un derecho fundamental, inalienable, individual y colectivo y es la base ética de una ‘buena’ sociedad humana y de una ‘buena’ economía”.157 El grupo identificado con esta posición participó en la Haya 2000 bajo el estandarte conocido como “Proyecto Planeta Azul”, los cuales insistieron en que el agua fuera reconocida como un derecho humano universal. Bajo este principio se pretendía que fuera reconocido que los gobiernos eran los principales responsables de que “todos los seres 155 José Miguel Muñoz Velga, "Hacia una política mundial del agua”, Levante, el Mercantil Valenciano, 22, 2000. 156 Ferrari, Op. cit. 157 Movimientos como el del Grupo Lisboa es apoyada incluso por instancias como el Instituto del Agua de Portugal, la Fundación Calouste Gulbelkian de Lisboa, la Generalitat Valenciana, Ciudad de las Artes y las Ciencias y la Universidad Politécnica de Valencia. Ibíd. 83 humanos pudiesen acceder al agua, independientemente de que ello reportase un beneficio económico”.158 Al final, como lo he mostrado, la posición de las empresas patrocinadoras del II Foro Mundial del Agua impuso la visión del agua como bien económico, en la que la Conferencia Ministerial ratifico que el agua era una “necesidad” básica (sin mencionar para nada de que se tratara de un “derecho”), de manera tal que el mercado, a través de la iniciativa privada, es considerado la mejor herramienta para suministrar el agua de manera eficaz y sobre todo más eficiente. En el mundo de las ideas se trataba de una disputa por lo menos latente desde Dublín 1992 pero para entonces empieza adquirir forma en documentos que pretenden ser vinculatorios, en organizaciones promotoras de cada una de las visiones, pero más concretamente a materializarse incluso en enfrentamientos públicos concretos en los casos de privatización de servicios públicos. El caso más significativo sin duda fue el de Cochabamba, Bolivia en el 2000. Este hecho es quizá el más emblemático de los últimos tiempos, por su dimensión y por haber obligado dar marcha a tras a la transnacional norteamericana Bechtel Enterprises. Pero el enfrentamiento y los resultados han sido diversos en Argentina, México, Perú, Honduras, El Salvador o Brasil. Partidarios de la posición del agua como derecho humano empiezan a dar forma a un movimiento mundial estructurado a partir de organizaciones como el Colectivo Mundial por el Agua, Red Parlamentos para el Agua, Tribunal Mundial del Agua, y la organización de foros alternativos o sociales del agua. En 2001, previó a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable Río + 10 en Johannesburgo, el gobierno de Alemania y la ONU convocaron a la Conferencia Internacional sobre Agua Dulce en Bonn. Los resultados del II Foro Mundial del Agua en la Haya en realidad aportaban poco a la visión que la propia ONU venía promoviendo en torno a dirigir la atención en superar la pobreza como principal medio para conseguir el 158 Maude Barlow y Tony Clarke, Oro Azul: Las multinacionales y el robo organizado del Agua, Barcelona, Paidós, 2004, p. 134. 84 desarrollo sustentable. De hecho los planteamientos llave de la reunión de Bonn ponían como prioridad “satisfacer las necesidades de seguridad del agua a los pobres”.159 Los temas de gobernanza, financiamiento y desarrollo de capacidades fueron los temas centrales de la reunión. Los participantes en esta ocasión fueron esencialmente ministros representantes de varias partes del mundo y una serie muy plural de stakeholders en torno al agua.160 Los resultados de Bonn 2001 muestran cierta diferencia con respecto de la Haya 2000, pues en esta ocasión se plantea en la Declaración Ministerial que la responsabilidad principal para garantizar la ordenación sostenible y equitativa de los recursos hídricos compete esencialmente a los gobiernos. La Declaración Ministerial además destacó la necesidad de tomar compromisos concretos para alcanzar la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso a agua potable salubre o que no puedan costeárselo. Pero se trató de ser ‘incluyente’ en torno a las visiones competitivas de la naturaleza del agua y se dice que ésta es a la vez “un bien económico y un bien social que debe distribuirse en primer lugar para satisfacer necesidades humanas básicas”.161 En este sentido se insta al sector privado a que se sume al gobierno y la sociedad civil para contribuir a dotar a las poblaciones no atendidas de servicios de abastecimiento y de saneamiento, así como para fortalecer las capacidades de inversión y gestión. Aunque se plantea claramente que en caso de existir la prestación de servicios privados, ésta no debe llevar aparejada la propiedad privada de los recursos hídricos, en este sentido se insta a generar marcos regulatorios y de vigilancia eficaces.162 Por su parte, el documento Conclusiones de los Diálogos entre Muti-Involucrados de la reunión de Bonn, es decir, los resultados de las reuniones de especialistas, organizaciones 159 Gobierno Federal de Alemania, Declaración Ministerial. Las claves de Bonn. Recomendaciones de Acción, en Conferencia Internacional de Agua Dulce, Bonn, 3-7 de diciembre de 2007. 160 Los participantes de esta reunión definieron la meta general de la Conferencia de la manera siguiente: Identificar soluciones concretas y prácticas a la crisis del agua. Enfatizaron las medidas necesarias por realizar en las áreas gubernamental y financiera, así como la elaboración de estrategias para el mejoramiento de la creación de capacidades en todos los niveles. Ibíd, p. 21. 161 Ibíd. 162 Ibíd., p. 4. 85 sociales y representantes de usuarios, aunque plantea optimismo para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, también desprende un sentido de frustración por la falta de conexión entre la retórica de las conferencias y declaraciones sobre el agua y la realidad de los hechos que han acaecido después de las últimas reuniones. Una preocupación manifiesta por parte de los participantes y expresada en este documento es por la privatización de los recursos hídricos y por los servicios relacionados, en este sentido hubo un pronunciamiento de adhesión clara a la propiedad pública del agua. En relación a esto último también se hizo manifiesta la preocupación por las prácticas de las instituciones financieras internacionales que tienden a marginar a las autoridades locales, las comunidades y los países en desarrollo si no asumen asociaciones públicas-privadas o privatizaciones de los recursos hídricos y los servicios conexos.163 En general se coincidió en que la descentralización es una llave clave para un manejo sustentable y más adecuado, donde las comunidades deben tener una participación activa. Para ello también se insta a crear nuevas organizaciones a nivel de cuenca para facilitar los procesos de negociación, información, participación activa y resolución de conflictos, así como la adopción de reglamentaciones eficaces que sean transparentes y fáciles de vigilar.164 Claramente todas estas ideas tuvieron un impacto muy importante en Johannesburgo 2002 pues se consideró a la GIRH como la herramienta más importante para alcanzar la sustentabilidad, sobre todo de los países en vías de desarrollo, e instó a los países desarrollados y organizaciones donantes a ser los principales promotores de esta visión. Incluso propuso como meta el 2005 para implementar esta forma de manejo del agua en las principales cuencas identificadas como más críticas en el mundo a través de estrategias nacionales y regionales; planes y programas de gestión integral; mejoramiento de la eficiencia en todos los usos; promoción de participaciones tanto público como privadas o en asociación para el financiamiento; desarrollo de política y programas con perspectiva de 163 David Hales, Conclusions of the Multi-Stakeholder Dialogues, Documento presentado en la Conferencia Internacional de Agua Dulce en Bonn, Alemania, 2001. 164 Gobierno Federal de Alemania, Op. cit., p. 7. 86 género; incentivación de participación a todos los involucrados en el asunto en varios niveles del proceso de toma de decisiones, manejo y operación; mejoramiento de la educación y combate a la corrupción. El diagnóstico político para los países en vías de desarrollo era alentador, ya que muchos de ellos estaban entrando en fases de estabilidad democrática, después de dos décadas de transición política lo que facilitaba el establecimiento de sistemas de gestión hídrica con altos niveles de autogobierno entre las comunidades.165 Con estos resultados, en noviembre de ese 2002, el Comité de las Naciones Unidas sobre Derechos Económicos, y Culturales adoptó la Observación General 15 sobre el Derecho al Agua.166 Esta Observación reafirma y desarrolla el derecho humano al agua amparado en el artículo 11, párrafo primero sobre el derecho a un nivel de vida adecuado (en el que se le subraya “incluso alimentación, vestido y vivienda”) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. La palabra ‘incluso’ es la que justificó la interpretación del Comité para incluir al agua como derecho humano, el cual —dice— se encuadra claramente en “la categoría de las garantías indispensables para asegurar un nivel de vida adecuado, ya que es una de las condiciones más fundamentales para la sobrevivencia”.167 La reacción a Bonn-Johannesburgo y a la Observación General 15 de la ONU se dio en 2003 en el III Foro Mundial del Agua en Kioto, Japón. La Declaración Ministerial de la reunión promovida por la GWP, la WWC y la empresas trasnacionales patrocinadoras dice hacer suya todos y cada uno de los planteamiento de Johannesburgo 2002,168 desde la promoción de la GIRH como mejor instrumento para la gestión sustentable del agua, 165 Rahaman y Varis, Op. cit., pp. 17-8. Malcom Langford y Ashfad Khalfan, “Introducción al agua como derecho humano”, en Varios (coords.), La gota de la vida: "Hacia una gestión sustentable y democrática del agua". México, Fundación Heinrich Böll, 2006. Véase además www.cohre.org/derecho-al-agua. 167 Este derecho además lo enmarca, según artículo doce de esta Observación, en el derecho a la salud. Langford y Khalfan, Op. cit., p. 35. 168 La Declaración Ministerial de Kioto también se compromete con el cumplimiento de las metas los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015, así como del logro de la implementación del enfoque GIRH para 2005 tal y como se había planteado en Johannesburgo 2002. 166 87 […] hasta la necesidad de una búsqueda de beneficios equitativos, priorizando la política pro-pobre y con perspectiva de género, facilitación de la participación de involucrados, promoción de la buena gobernanza y la transparencia, construcción de capacidades humanas e institucionales, desarrollo nuevos mecanismos de participación pública-privada, promoción de la iniciativas de manejo de cuenca transfronterizos y apoyo en la investigación.169 Pero no menciona para nada el derecho humano al agua. Se insiste en cambio en considerar ambiguamente al agua en tanto ‘un bien económico, como un bien social’. En la Declaración Ministerial se cita primero la Conferencia sobre Financiamiento de Monterrey, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable e incluso los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU, pero no así la referida Observación 15. El agua más que un derecho en sí mismo, dice esta Declaración, “es una fuerza que conduce al desarrollo sustentable, incluida la integralidad medioambiental y la erradicación de la pobreza y el hambre, indispensable para la salud humana y el bienestar”.170 Lo más que se llegó a declarar en los discursos en Kioto fue lo expresado por Jacques Chirac, presidente de Francia, al decir: Por su naturaleza misma, el agua es un bien público. Nadie puede reclamar la propiedad sobre ella. Depende la comunidad definir las reglas para asegurar el suministro y el saneamiento adecuados, junto las regla para limitar el desperdicio en un espíritu de justicia social, prudente economía y respeto por el ambiente.171 Uno de los temas centrales en Kioto fue el financiamiento de los servicios de agua y saneamiento. Un documento previo a la reunión, el Informe Camdessus preparado exprofeso para ser discutido en el III Foro Mundial del Agua plantea que la principal alternativa son los fondos privados internacionales, o en su caso mezclas públicoprivadas.172 Sin embargo, se hace énfasis en que estas inversiones deben ir acompañadas de 169 WWC, Declaración Ministerial, III Foro Mundial del Agua, Kioto, Japón, 2003. Ibíd. 171 WWC y CNA, “Síntesis del Foro”, Documentos y Resultados del Foro, México 2006, IV Foro Mundial del Agua, CD-Room, 2006, p. 100. El discurso del presidente francés Jacques Chirac en el III Formo Mundial del Agua en Kioto, Japón, 16 de marzo de 2003 también disponible en: http://www.riob.org/wwf/chirac.htm (29 de enero de 2008). 172 Se le llamó así a este informe sobre financiación del sector agua porque lo elaboró Michel Camdessus, antiguo director del Fondo Monetario Internacional. Llop, et al. Op. cit., p. 9. 170 88 un “mejoramiento del control gubernamental y de marcos que protejan los intereses públicos, con particular énfasis en la protección de los intereses de los más pobres”.173 De manera paralela a Kioto 2003, en Florencia, Italia se celebró el Foro Alternativo del Agua. En éste se acusó al Informe Camdessus de incentivar a los organizamos internacionales donantes para que se financiara al sector agua con la presión condicionante a los países en vías de desarrollo de liberalizar los servicios hídricos, es decir, que la obtención de créditos se lograra sólo a condición de que se privatice los sectores de actividad para los cuales ha solicitado ese apoyo externo.174 Las contrapropuestas en este periodo sucedieron de manera abrumadora: Primero, el Foro Alternativo de Florencia se declaró a favor de “otra política mundial y local del agua” y buscar en primera instancia asegurar el derecho al agua de 8 mil millones de personas que habitarán el plantea para 2020. Para ello plantearon cuatro principios fundadores: Garantizar el agua a cada individuo para uso doméstico en por lo menos 40 litros/día, recurso que además debe asegurársele su calidad; el agua debe ser considerada un bien común que pertenece a toda la humanidad y a la naturaleza y seres vivos del planeta; es obligación de la colectividad pública asegurar el financiamiento de las inversiones necesarias para alcanzar el lema “agua potable para todos”; los ciudadanos deben participar, sobre bases tanto representativas como directas, en la definición e implementación de la política del agua, desde el nivel local al global.175 Con este ánimo en 2004 se celebró el primer Foro Mundial de los Pueblos por el Agua (People’s World Water Forum) en Nueva Delhi, en los márgenes de la Conferencia Ministerial de la OMC. Más de 300 representantes de diferentes movimientos de base y ONG’s provenientes de todo el mundo se dieron cita en esta reunión. Los temas abarcaron los derechos indígenas, el enfoque del derecho humano al agua, las privatizaciones, el agotamiento de los acuíferos, desviaciones de los ríos, el manejo ecológico y comunitario 173 WWC, Op. cit., 2003. Ferrari, Op. cit. 175 Ibíd. 174 89 del agua, entre otros temas que hasta entonces habían estado fuera de las conferencias internacionales y de los discursos oficiales. Ese mismo año se organizó el Tercer Foro Social Mundial en Mumbai en el que hubo una sección dedicada al agua. Inmediatamente en 2005 se celebró en Ginebra el Segundo Foro Mundial Alternativo del Agua. El objetivo en este Foro fue aprobar un plan de acción para la implementación en el ámbito del mayor número de países posible el derecho al agua.176 La consideración de la GIRH por estos movimientos fue positiva, pero se aclara que “el manejo y el control deben ser garantizados por instancias públicas, con legitimidad democrática y que se conduzcan con principios democráticos”.177 El IV Foro Mundial del Agua en México 2006 logró convertirse en un espacio más o menos plural, y de alguna manera sintetizó la discusión de las varias perspectivas. Bajo el lema “Acciones locales para un reto global” el evento congregó a más de 20 mil participantes que pudieron ser parte de un intenso debate en torno a la crisis de agua mundial, y en el que sin duda se identifican cada una de las visiones revisadas en reuniones internacionales —oficiales y no— anteriores en torno a la naturaleza del agua y la convencía de la GIRH para el desarrollo sustentable. A diferencia de Kioto, en México 2006 la disputa del agua como bien económico versus derecho humano estuvo discutida abiertamente en mucho de los paneles. Dos de los discursos inaugurales sorprenden por reconocer abiertamente la concepción del agua como derecho humano, por ejemplo, el presidente de México, Vicente Fox Quezada dijo: “el agua es sobre todo un derecho humano al que nadie puede renunciar” y que “es nuestra obligación moral y práctica asegurar que a nadie se le niegue su derecho al vital líquido”;178 y por su parte, el presidente de la WWC, Loïc Fauchon, mencionó: “el derecho al agua es 176 Este plan de acción incluía los siguientes puntos: Que el agua no se rija por leyes del comercio o del mercado, que quede excluida de todo acuerdo comercial regional o multilateral, y que se exima de de la presión privatizadora de las instituciones financieras internacionales. Además se incluye la consideración de que a nivel mundial se tome en cuenta “la dimensión global del ciclo hidrológico, que impida la enajenación privada del recurso, y que se establezca la responsabilidad colectiva”. Ingrid Spiller, Op. cit., p. 147. 177 Ibíd. 178 Esta demás decir que sorprende este discurso, porque la política seguida durante el gobierno de Vicente Fox, parece demostrar la posición contraria, como lo mostré en el siguiente capítulo. 90 un elemento indispensable a la dignidad humana” y agregó “grabemos este derecho en la constitución de cada nación, imprimamos este derecho en la fachada de cada lugar nacional y municipal y escribamos este derecho en los cuadernos de nuestros niños de todas las escuelas”.179 Oficialmente se organizaron dentro del IV Foro tres sesiones temáticas que abordaron el asunto,180 incuso algunos de los participantes en este foro lo hicieron a la vez en el Foro Internacional en Defensa del Agua, paralelo al Foro oficial, convocado por la Coalición de Organizaciones Mexicanas en Defensa del Agua.181 Por parte de los participantes de la sociedad civil, académicos e usuarios en general se coincidió en que el derecho humano al agua encuentra dificultades para ser implementado en las legislaciones locales esencialmente por una falta de recursos financieros, pero principalmente por falta de voluntad política por parte de los gobernantes. Se subraya además que asignar el derecho al agua solamente reduciría marginalmente la disponibilidad de todos los demás usos.182 Se logró un consenso sobre el derecho humano al agua entre varios actores clave que asistieron y se vieron representados, tal es el caso de los alcaldes de ciudades, las iglesias, la coalición de mujeres o diferentes ONG’s, e incluso legisladores. 179 WWC y CNA, Op. cit., p. 98. Los tres foros temáticos fueron: “Asegurando el derecho al agua: del nivel local al global, perspectivas de la sociedad civil”, “Derecho al agua: qué significa y cómo implementarlo”, “Derecho humano al agua”. Los cuales fueron organizados por Proyecto Planeta Azul, Coalición de Justicia del Agua, Amigos del Derecho al Agua, Cruz Verde Internacional, Academia Francesa del Agua, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Centro Mexicano de Derecho Ambiental y Casa y Ciudad, A.C. México. Ibíd. 181 Este foro alternativo fue tomado por ONG’s, sindicatos y movimientos sociales mexicanos como una reivindicación del país, especialmente después de los resultados presentados tanto en la Conferencia de financiación para el desarrollo de Monterrey en 2002 y la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Cancún en 2003. Spiller, Op. cit, p. 148. 182 Incluso, Pedro Arrojo, presidente de la Fundación para una Nueva Cultura del Agua de España, consideró que el agua cuando es usada para fines económicos sí debe tener un costo, pero cuando se usa para consumo humano el costo puede manejarse de varias maneras y proporciones, a través de impuestos y subsidios cruzados o tarifas socialmente sensibles. WWC y CNA, Op. cit., p. 96. 180 91 Cuadro 4. Ejemplo de posicionamientos a favor del Derecho Humano al Agua, participantes al IV Foro Mundial del Agua, México 2006 Organización Posición Comité de UCLG sobre Manejo Local del Agua y Saneamiento (Declaración de los gobiernos locales sobre el agua) “Todos los seres humanos tienen el derecho al agua, en la cantidad y cantidad requeridos para satisfacer sus necesidades esenciales, así como al saneamiento, un factor clave en la salud humana y la preservación de los ecosistemas”. Declaración de Estadounidenses) Cristianas “El acceso a agua segura, limpia y asequible para uso personal my doméstico es un derecho humano básico”. Contribución de la Santa Sede al IV Foro Mundial del Agua “El agua no es solamente una necesidad básica. Es un elemento esencial, irremplazable para asegurar la continuidad de la vida. El agua está intrínsecamente vinculada a los derechos humanos fundamentales, como el derecho a la vida, alimentos y la salud. El acceso al agua es un derecho humano básico”. Declaración Conjunta de los Movimientos en Defensa del Agua “El agua en todas sus formas es un bien común y el acceso al agua es un derecho humano fundamental e inalienable”. Declaración de la Coalición de Mujeres “El derecho humano al agua debe implementarse y ejecutarse por todos los involucrados a todos los niveles”. Interfaith (Iglesias Elaboración propia a partir de WWC y CNA, Op. cit, p. 105. Aún y con todo esto, la Declaración Ministerial no logró consenso para sumarse a esta posición. La razón que dieron algunos países fue que esto “obligaría a reformar varias legislaciones locales y los organismos internacionales a crear nuevos instrumentos legales”.183 La discusión fue intensa entre los ministros asistentes, pero sólo se logró dicho reconocimiento en los anexos de la sesión de trabajo y en la Declaración Complementaria de la propia Declaración Ministerial firmada solamente por cuatro países de América Latina: Cuba, Venezuela, Uruguay y Bolivia. En cuanto a la GIRH como instrumento eficaz de desarrollo sustentable se asintió que está debe servir principalmente para superar la pobreza, empoderar a los ciudadanos para lo 183 Ibíd., p. 98. 92 toma de decisiones en todos los niveles de la gestión. Al no existir fórmulas universales para la mejor gestión del agua, cada problema de crisis de agua a nivel de cuenca, subcuenca o acuífero debe encontrar soluciones discutidas y consensadas a ese nivel. Mayor descentralización y mayor participación pública son la clave para un adecuado funcionamiento de la GIRH, aunque se insistió en el papel relevante del gobierno central para implementar el enfoque. Los objetivos normativos, políticos y técnicos deben ser: “equidad social, cohesión social, práctica democrática, unidad nacional, conservación de la paz y desarrollo sostenible”.184 Dichos objetivos, se dice, tienen gran relevancia para el diseño de políticas hídricas, la planificación del desarrollo y la cooperación internacional. Se llama a que los planes de GIRH reconozcan la diversidad social, cultural, así como la pluralidad política para poder establecer las estructuras necesarias para “una gobernanza democrática e igualitaria”. Se llama además de manera urgente a colocar el desarrollo sostenible en el centro de los objetivos de la GIRH, “alineando consideraciones sobre la protección ambiental, desarrollo social y económico en el manejo del agua, sin olvidar los medios socio-políticos, financieros y tecnológicos para lograr esta meta”.185 6. LAS IDEAS Y EL CAMBIO INSTITUCIONAL A PARTIR DEL ANÁLISIS INSTITUCIONAL Y DE REDES La gobernanza del agua en materia internacional ha consistido en un proceso que no sólo logró el establecimiento de la GIRH como paradigma dominante a nivel internacional, paralelamente ha llevado consigo una disputa por los significados particulares en torno a la naturaleza del agua como recurso escaso y la democratización efectiva de los espacios de decisión. Las tres décadas que abarcan este proceso han estado enmarcados por transformaciones en el conjuntos de ideas provenientes de esferas paralelas al particular subsistema de política del agua en el orden internacional en por lo menos tres dimensiones. 184 185 Ibíd. Ibíd. 93 Primero, la evolución del debate en torno a la relación desarrollo económicosustentabilidad del medio ambiente que desde la década de los setenta evolucionó hasta introducir el factor de la pobreza, así como la conciencia de que tanto éste, como los asuntos de la degradación medioambiental no se combaten de manera aislada, sino de forma integrada y con el involucramiento de la comunidad internacional. En este sentido, por un lado los países desarrollaron reglamentaciones, agencias y políticas al respecto, y por otro, se organizaron grupos de la sociedad civil internacional en movimientos preocupados por demandar acciones concretas en favor del medio ambiente. Esto también es lo que motivó a la organización de cumbres internacionales las cuales han pretendido compromisos entre los países para atender el tema del medio ambiente, ligado a los temas del desarrollo social y económico. Así, de Estocolmo 1972 donde el centro de atención fueron los saldos negativos del desarrollo y la modernización en el medio ambiente, se pasó a la preocupación del combate a la pobreza ligada a la protección del medio ambiente surgida en Río 1992 y consolidadas en metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU en 2000 y lo planteado en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable Río + 10 de Johannesburgo 2002. La segunda dimensión se refiere al modelo de desarrollo, pues a finales de los setenta, a partir de la crisis fiscal del Estado, en los países desarrollados se dio un giro en la orientación de los gobiernos hacia el llamado neoconservadurismo o neoliberalismo el cual encontró en los planteamientos de la economía neoclásica su asidero en contra del Estado intervencionista y social. Esto condujo en todos los ámbitos de la política pública, incluidos los de las políticas hídricas, a ser impregnados por el enfoque económico mercantilista. Durante las tres últimas décadas, desde medidas de la década de los ochenta y hasta ahora, organizaciones como el BM, el FMI, el BID o varias agencias donantes, empresas multinacionales o países en particular, han presionado fuertemente a favor de estos planteamientos. Durante la ‘virtual’ hegemonía política de las ideas neoliberales de las últimas décadas, paralelamente los planteamientos por una economía solidaria o social han estado presentes apoyados por movimientos sociales, políticos, partidos e incluso gobiernos en todo el 94 mundo. Pero incluso a nivel de organismos internacionales de ayuda, tales como la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), que en la última década ha generalizado las críticas a las reformas del Consenso de Washington que durante las décadas de los ochenta y noventa se concentraron en solicitar a los países en desarrollo liberalización y desregulación de la economía, y por lo tanto ahora se plantean ‘corregir’ los efectos negativos de dichas reformas con políticas redistributivas, de control de la volatilidad del crecimiento de la economía y los mercados, redes de protección social, protección al empleo y condiciones laborales, política social universal y equitativa, fortalecimiento de regulaciones a los servicios públicos, entre otras.186 El tercer enmarque proviene de la esfera eminentemente política, ya que la mayoría de los países en desarrollo en estas tres décadas también transformaron sus regímenes políticos, al pasar de autoritarismos a democracias incipientes o en vías de consolidación. Este hecho hizo necesario instrumentos de gestión de las políticas que posibilitaran la participación del llamado sector ‘social’, es decir los directa o indirectamente involucrados, fuera del gobierno o del sector productivo propiamente dicho. La legitimidad de las políticas en general o de cualquier acción de gobierno a partir del proceso de democratización se sustentan en su accesibilidad en la toma de decisiones por parte los ciudadanos, en la trasparencia y en la rendición de cuentas. Los mismos organismos internacionales se dieron cuenta que “la política importa” y en los últimos años se puso como prioridad mejorar ‘la gobernanza’ de los sistemas políticos a través de reformas dirigidas tanto a las instituciones políticas, tales como las administraciones públicas, los congresos o los tribunales judiciales, como a otras instituciones del régimen político tales como el sistema de partidos, sistemas electorales o a través de la generación de espacios de consulta, interlocución, deliberación y resolución de conflictos con otros actores políticos o de la sociedad civil.187 186 Véase para esta última perspectiva: CEPAL, Equidad, Desarrollo y Ciudadanía, Naciones Unidas, 2000. J. Mark Payne (coord.), La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, México D.F., Correo de la UNESCO, 2005; así como Ernesto Stein et. al., La política de las políticas públicas -Progreso económico y social en América Latina-, IPES, 2006. 187 95 El planteamiento de la GIRH aparece como un instrumento que se puede ubicar en este tipo de reformas para democratizar el proceso de políticas públicas en los temas estratégicos para el desarrollo regional. La forma como se transformó el debate en torno a la naturaleza de los problemas de la crisis de agua y sus posibles soluciones fue influenciada por este conjunto de ideas y los momentos críticos de cambio en los que se ha expresado este discurso. Los momentos particulares los representan el conjunto de cumbres y reuniones internacionales, oficiales o no, en las que se han expresado estas ideas y se han materializado en acuerdos que en algunos casos ha logrado impactar el diseño de políticas públicas e instituciones en el orden nacional y local. Con pretensiones analíticas he dividido en tres grandes etapas el proceso de cambio y evolución de las ideas en torno la crisis del agua. El criterio para ubicar el ‘corte’ de cada una de estos ciclos es la evidente trasformación en la orientación de las políticas recomendadas en la materia. La primera etapa es la que va desde Estocolmo 1972 y hasta la Cumbre Mundial sobre Niñez en Nueva York y la Consulta Global sobre Agua Segura y Saneamiento para la Década de los Noventa en Nueva Delhi, ambas en 1990. En esta etapa se consolida la idea de desarrollo sustentable y los países menos desarrollados lograron posicionar en la agenda los temas de la pobreza y la inequidad en la distribución de la riqueza. En materia de agua la Conferencia de Mar del Plata 1977 trasladó estas premisas y logró concentrar la preocupación en el acceso equitativo del agua y en su calidad, mismo que se mantuvo hasta 1990 en Nueva York y Nueva Delhi. La cuestión era demandar el derecho a los servicios básicos que al Estado no estaba cumpliendo.188 El ‘quiebre’ para el paso a una segunda etapa lo representa la Conferencia Internacional sobre Agua y Medioambiente de Dublín, así como la Cumbre de Río, ambas en 1992. La Declaración de Dublín al incluir la concepción del agua como bien económico, misma que 188 Ingrid Spiller, “Por el derecho al agua: la sociedad civil internacional, sus temas y estrategias”, en Varios (coordinadores), La gota de la vida: "Hacia una gestión sustentable y democrática del agua", México, Fundación Heinrich Böll, 2006, pp. 143. 96 logró afianzarse en las reuniones internacionales auspiciadas por la WWC y la GWP (agentes emprendedores o mediadores que han servido para catalizar el cambio hacia el paradigma de la GIRH), generó una hegemonía de esta posición que sólo ha logrado enfrentársele con la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de 2000. El tercer periodo está marcado por la revitalización del paradigma del agua como derecho humano a partir precisamente de la Cumbre del Milenio de la ONU del 2000 en el que se plantea como meta la reducción a la mitad de la población que en ese momento carecía de acceso agua potable y saneamiento para el 2015, así como la Observación número 15 de 2002. Salvo en el III Foro Mundial del Agua en Kioto en 2003, durante este periodo el discurso en pro de un derecho humano al agua parece posicionarse mejor. Este periodo además se caracteriza por un impulso más claro a la GIRH, estableciendo metas en Johannesburgo 2002 y planes operativos en Kioto 2003 y México 2006. Un primer paso en el estudio de la trasformación de las ideas es el análisis de la comunidad política en torno al asunto. Los actores inmersos en el debate de la gobernanza del agua cada vez se ha ido ampliando, y con el tiempo se transformó primero de un debate inducido entre expertos y retomado por funcionarios de alto nivel, a un debate que incluyó organizaciones de la sociedad civil internacional, incluso a usuarios de todos los sectores interesados en participar, y que van desde la grandes empresas consumidoras de agua o dueñas de inversiones en el sector a pequeños usuarios productores agropecuarios, industriales o incluso comunitarios (i.e. grupos indígenas, étnicos, religiosos, etcétera). 97 Cuadro 5. Análisis de configuración de la red de políticas a nivel internacional Dimensiones y variables Ordenación Elemental de la Red Comunidad política Institucionalización y función de la red Primer Etapa (1972­1990) Segunda Etapa 2 (1991­2000) Red cerrada. Red ampliada. Red plural. Especialistas (independientes o de think tanks vinculados al gobierno). Grupos de especialistas y funcionarios de países. Funcionarios de alto nivel tanto de países ricos, como de países pobres. Crece en protagonismo el Banco Mundial, el FMI o el BID. Como actor mediador la ONU. Las empresas multinacionales interesadas en el sector. A parte de todos los involucrados en la etapa anterior, se incluyen amplios sectores ciudadanos, quienes estructuran su participación a través de organizaciones sociales y movimientos sociales. Influencia y negociación. Influencia y negociación. Cooperación e interdependencia. La estabilidad de la red es baja, a través de la mediación de la ONU y alianzas internacionales con base en la polarización de la Guerra Fría y otras alternativas (i.e. Bloque de Países no Alineados). Estabilidad es alta, a través de reuniones internacionales más recurrentes que abordan el tema. La estabilidad es alta pues la reuniones son continúas. Primero un red concentrada en los problemas del medioambiente y su relación con el desarrollo. Incluye después las condiciones del desarrollo para países pobres. Se crea el PNUMA con el fin de promover el combate a la degradación del medio ambiente con u enfoque que coadyuve a la superación de la pobreza. Se institucionalizan fondos, programas de mejoramiento de políticas e infraestructura hídrica para los países, lo que incrementa la interacción. Red temática especializada, con preocupación por la ‘crisis del agua’. Se crean la WWC o GWP, con el fin de promover la GIRH y el enfoque surgido en Dublín 1992. 98 Tercer Etapa 3 (2001­2008) La vinculación se da a través de instancias especializadas y foros oficiales. Se crean instrumentos alternativos de participación, vinculación y protesta. Es una red temática pero cada vez más diversificada a partir de subredes. Cuadro 5. Análisis de configuración de la red de políticas a nivel internacional (continuación) Dimensiones y variables Repartición de intereses y valores (coaliciones) Periodo 1 (1972­1990) Por un lado se tiene a los actores provenientes de países desarrollados preocupados por ‘los límites del crecimiento’. Por otro lado se tiene a los actores de países en vías de desarrollo que priorizan los temas de combate a la pobreza y la desigualdad. Periodo 2 (1991­2000) Dos coaliciones defensoras a partir de su concepción de la naturaleza del agua: La coalición que promueva la visión del agua como un bien económico y el mercado como mejor instrumento de asignación. La coalición que identifica al agua como un bien social o un derecho humano. Periodo 3 (2001­2008) Se mantienen las coaliciones defensoras tanto de la visión del agua como bien económico, como la de derecho humano. Pero se empieza a generar una diversificación de ésta última entre posturas radicales y otras moderadas. Relaciones de Poder Después se estructural las corrientes “ambientalismo moderado” y “ecodesarrollo”. Instrumentos y recursos de poder Los países desarrollados o ricos tienen más capacidad de influencia, pero los países en vías de desarrollo logran agrupar un frente que manejan un discurso pro-pobre que logra convertirse en capital simbólico. Las tácticas utilizadas son básicamente blandas, pues todo se maneja en el ámbito diplomático. La permeabilidad entre los grupos la facilita el Informe Founex, así como instancias como el PNUMA. La coalición promotora del agua como bien económico sustenta su influencia en: respaldo de empresas multinacionales, gobiernos de países tanto desarrollados como en vías de desarrollo, que se apegan al modelo de desarrollo neoliberal, así como su capacidad para coaccionar a partir del condicionamiento de apoyos financieros. La coalición en pro del agua como derecho humano se apoya en instancias de la ONU, pero es menor su influencia. La coalición promotora del agua como bien económico logra imponer su visión en lo principales acuerdos e ignora la posición alternativa. Elaboración propia. 99 La visibilidad e influencia de la coalición a favor del derecho humano al agua ha adquirido fuerza a través de la organización de foros alternativos, construcción de redes sociales, y utilizando tanto técnicas blandas (manifestaciones) como duras (enfrentamiento violento). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Declaración de Johannesburgo y la Observación 15 de la Asamblea General de la ONU han favorecido a la coalición en favor del derecho humano al agua. Hay una mayor permeabilidad existe una discusión más abierta entre las dos posturas. La red de política internacional en la primera etapa (1972-1990) está compuesta por pocos actores, básicamente integrada por los especialistas, ya sea independientes o adscritos a alguno de los think tanks vinculados a los gobiernos de los países desarrollados, los funcionarios de alto nivel de estos países, así como de los países en desarrollo, y como único actor mediador entre estos se cuenta a la ONU. La institucionalización de la red se puede decir que es baja, ya que la interacción entre estos actores en torno a los temas medioambientales o básicamente vinculados al asunto del agua y saneamiento es sólo a partir de lo que la ONU posibilita a través de las pocas conferencias internacionales que organiza durante este periodo. Hay una polarización alta entre los actores no sólo entre países ricos y pobres, sino las que determinaba los tiempos de Guerra Fría que aún se vivían en esta época y los cuales agrupaban a los países en uno de los dos boques, además que un buen número de países en vías de desarrollo se había agrupado en el llamado Bloque de Países no Alineados que jugó un papel relevante en este periodo en lo general y en lo particular en introducir en la agenda internacional la relación entre medio ambiente y políticas de desarrollo o superación de la pobreza. Al ser una primera etapa de la red su función aún es ambigua y muy general, su preocupación inicial es la de la degradación del medio ambiente, los límites del desarrollo por el lado de los países ricos, y se amplía con la intervención de los países pobres con su preocupación por la desigualdad y las condiciones para el crecimiento. Estas dos problemáticas evolucionan en torno al binomio ‘superación de la pobreza-cuidado del medio ambiente’ el cual ya está presente de manera latente cuando se celebra la conferencia de Mar del Plata en 1977 y entonces se empieza a particularizar el interés en los temas de la relación del acceso al agua con equidad y los del desarrollo. Los valores e intereses divididos en la red y que estructuran la conformación de coaliciones defensoras en este periodo está dado por un lado a partir de la visión de los países desarrollados que se concentra primero en los límites del desarrollo y su planteamiento de ‘crecimiento cero’ (i.e. Primer Informe del Club de Roma de 1973) y que después se modifica a una diferente en donde el crecimiento ayuda a superar la pobreza. Su reconocimiento de que la pobreza potencializa la degradación ambiental, vuelve una prioridad el combate a la pobreza, en donde países ricos ayudan a los pobres en esta tarea. 100 La coalición alternativa estuvo estructurada a partir de los planteamientos ecodesarrollistas desde donde se proclama el encontrar un nuevo orden mundial buscando nuevos modelos de desarrollo, basados en el potencial ecológico de los diferentes países del Tercer Mundo. Su afrenta era más contra las posiciones catastrofistas que llamaban a poner un límite al desarrollo, más que a la posición moderada emergente de Estocolmo 1972. El ecodesarrollo es la que imprime la idea ética sobre la naturaleza en tono a la idea de ‘solidaridad diacrónica con las generaciones futuras’ basada en la conservación de la estructura productiva de los recursos renovables y en la oposición al despilfarro de los no renovables.189 Sin duda los planteamientos de los países ricos determinaron la agenda resultante de Estocolmo 1972, pero la permeabilidad de los planteamientos de los países pobres tuvo efectos significativos en la conformación de dicha agenda, pues en el ámbito diplomático se abrieron canales institucionales que van desde el Informe Founex hasta la creación del PNUMA, los cuales fueron aprovechados por los países en desarrollo para promover su visión que introdujo el tema del combate a la pobreza y la desigualdad, así como el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales como condicionantes del desarrollo. La red de políticas en la segunda etapa (1991-2000) todavía siguió siendo limitada a los grupos de especialistas y funcionarios de los países involucrados en el asunto, pero se diversifica a través de la participación de otros actores de élite. Esta diversificación proviene por el lado de los actores promotores como se da a partir de la creación de agencias como la WWC o GWP a la par de una muy activa participación de organismos como el BM, el FMI o el BID. Estos actores dicen jugar el rol de mediadores, pero su principal función es la de promoción de alguna de las posiciones de los actores involucrados, en este caso de países donantes o las empresas multinacionales interesadas en el sector a partir del modelo surgido en Dublín 1992. La red empieza consolidarse en estabilidad institucional pues las reuniones internacionales que abordan el tema empiezan a ser cada vez más frecuentes y con resultados que logran vincularse con políticas nacionales de diversos países, a la vez que se crean instituciones 189 Pierri, Op. cit., p. 49. 101 como fondos, programas y proyectos de mejoramiento de las políticas hídricas para los estos países, lo que incrementa la interacción entre estos actores. Así, de ser una red preocupada por asuntos del desarrollo y el medio ambiente en forma genérica se pasa a la estructuración de una red temática especializada, centrada en la preocupación de la crisis del agua. En términos de los intereses y valores defendidos en esta etapa se identifica el surgimiento claro de dos coaliciones promotoras o de defensa a partir de su concepción de la naturaleza del agua: por un lado la coalición que promueva la visión del agua como un bien económico y al mercado como mejor instrumento de asignación, y por otro la coalición que identifica al agua como un bien social o común, como un derecho humano. Es el contexto de las controversias en la que se disputa entre ser un ‘ciudadano del Estado’, o un ‘ciudadano del mercado’.190 La coalición promotora del agua como bien económico en este periodo logra cierta hegemonía, respaldada por la capacidad de influencia de empresas multinacionales que se comprometen con este proyecto político, e incluso de una mayoría de gobiernos, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, que se apegan al modelo de desarrollo neoliberal.191 Las técnicas utilizadas por esta coalición que explican su efectividad durante el periodo incluyen no sólo la argumentación en pro de liberalizar los mercados del agua y asignar derechos de propiedad ahí donde se mantienen el carácter público, sino incluso se utiliza la coacción a partir del condicionamiento de apoyos financieros a los países en desarrollo que lo solicitan. La coalición en pro del agua como derecho humano se apoya en instancias de la ONU, tales como la PNUMA, la UNESCO o la CEPAL, pero es menor su influencia. Por su parte la permeabilidad de la coalición promotora del agua como bien económico es baja, ignorando por completo la posición alternativa. La tercera etapa (2000-2008) encuentra una diversificación y pluralización de la red de políticas. Los actores participantes se incrementan, la respuesta a la promoción del agua 190 Spiller, Op. cit, p. 143. Esta perspectiva incluso a recibido apoyo de organizaciones sociales que preocupados por el desperdicio del agua y la falta de infraestructura en países en desarrollo han estado convencidos que sólo el sector privado puede aportar los fondos requeridos para cubrir los déficits. Langford y Khalfan, Op. cit., p. 31. 191 102 como bien económico hace reaccionar a amplios sectores ciudadanos, quienes se articulan a través de organizaciones sociales y movimientos sociales. La estabilidad es muy alta pues aparte de la vinculación a través de instancias especializadas y foros oficiales ya existentes desde la etapa anterior, se crean además otro tipo de instrumentos alternativos de participación y vinculación, tales como los foros no oficiales, tribunales sociales del agua y redes sociales de organizaciones especializadas. Si bien de acuerdo al esquema de GIRH ha conjuntado a una variedad de actores involucrados en torno a lo que se podría considerar una sola red temática, esta red está a su vez se ha diversificado a partir de subredes profesionales (i.e. aspectos técnicos e hidrológicos, o estudio de aspectos sociales, políticos y económicos), subredes por uso (i.e. agrícola, industrial, público-urbano, etcétera), así mismo se ha abierto una interacción con redes de otras áreas ya sea propiamente ambientales, económicas, étnico-culturales o sociales. Las dos principales coaliciones promotores se mantienen, aunque la que está en pro del derecho humano al agua empieza a diversificarse. Ésta última coalición como un todo comparte en su núcleo de valores y creencias su consideración de que el agua es bien social, un derecho, individual y colectivo, fundamental, universal e inalienable, constitutivo de la dignidad humana, además de que la propiedad general del recurso debe ser en todas las circunstancias pública, administrada por el Estado o directamente por las comunidades. La postura radical por su parte se opone a toda posibilidad de mercantilización del agua, para todos los usos y en todas condiciones; mientras que la postura moderada si bien comparte con la radical la idea de que el acceso al agua para uso personal es absoluto y no negociable, y debe estar garantizada libremente en montos adecuados y suficientes (de 40 a 50 litros por día), el agua que es usada para fines económicos debe tener un costo.192 Esta 192 Dentro de estas posiciones ‘moderadas’ se encuentran las consideraciones de paradigma llamado “la nueva cultura del agua”, surgido en España y promovida por Pedro Arrojo quien fue galardonado con el Premio Goldman del Medio Ambiente en 2003. Este planteamiento se basa en la consideración de cuatro usos principales del agua, cuya asignación en el orden siguiente refleja su jerarquía y priorización: 1. Agua como derecho humano; 2. Agua para las necesidades ambientales; 3. Agua para usos sociales y comunitarios; 4. Agua para el desarrollo económico. Este último es el uso que puede cobrarse de manera proporcional a las ganancias, niveles de explotación y degradación ambiental, según la postura moderada. David Barkin 103 última posición es la que parece estar ganando terreno a partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Declaración de Johannesburgo y la Observación 15 de la Asamblea General de la ONU de 2002 o incluso en constituciones como la de Uruguay de 2004. Con respecto a las declaraciones de Bonn 2001 y México 2006, el resultado ha sido declarar el agua ambiguamente: tanto como bien económico, como bien social. Además, producto de los resultados en varios países donde la participación privada se instaló, se ha corroborado que no necesariamente el sector privado es mejor que el público en términos de eficiencia y eficacia.193 Además queda demostrado que los esquemas de privatización requieren de diseños institucionales fuertes en materia de regulación y vigilancia que debe ser ejercida a través de mecanismos mixtos de presencia gubernamental y de la sociedad civil. A partir de esto incluso se encuentran declaraciones de organismos como la WWC, GWP o la misma Unión Europea quienes han aceptado la idea de que los esquemas de participación privada no funciona en todos los contextos. La coalición a favor del derecho humano al agua ha cobrado visibilidad y fuerza a través de la promoción de su capital simbólico apoyado en su participación en los mismos foros oficiales y apoyándose en foros alternativos, figuras moralizantes como los tribunales del agua, construcción de redes sociales, y utilizando tanto técnicas blandas (a través de manifestaciones públicas) como duras (respondiendo con enfrentamiento violento, i.e. Cochabamba, Bolivia en el 2000). El alcance y el efecto de esas acciones han constituido un movimiento de mayor alcance en términos globales, sobre todo si se compara con respecto a las dimensiones de la acción política en la década de los noventa en las que la acción de demanda y rechazo se quedó a nivel nacional o simplemente local.194 Para efectos de utilidad analítica para los siguientes capítulos de este trabajo se debe decir que el discurso identificado en el orden internacional tiene ciertas características (coord.), El Agua Urbana en México. –Retos, debates y bienestar–, México, Universidad de Guadalajara, ANEAS, 2006, p. XXIV. 193 José Esteban Castro y N. Laurie, “Cross-comparative report on the Socio-political and Cultural Dimension”, Proyecto de Investigación PRINWASS, Comisión Europea, Quinto Programa Marco, INCODEV, 2004. 194 Ingrid Spiller opina que estas formas alternativas de expresión y organización, son una verdadera formación de un movimiento global por el agua que anteriormente sólo estaba compuesto por pequeñas luchas libradas sólo a nivel nacional o local. Spiller, Op. cit., p. 148. 104 importantes que es necesario resaltar en este momento con respecto al cuerpo teórico del Nuevo Institucionalismo Discursivo revisado en el capítulo anterior.195 El tipo de instituciones al que tiene acceso principalmente el subsistema de política del agua en el orden internacional son principalmente las que Elinor Ostrom ha llamado constitucionales, es decir, reglas que definen valores, normas y orientaciones de las políticas.196 Lo que identificamos es básicamente una disputa por establecer la filosofía pública dominante en la política hídrica mundial. Como se ha podido observar a lo largo de este capítulo, el núcleo de valores y creencias expresado en ideas por los actores internacionales ha girado en torno a la naturaleza del agua y sus servicios, básicamente sintetizado en dos visiones contrapuestas: el agua como bien económico o como derecho humano. Esto ha dotando de contenido las demás consideraciones de los actores con respecto a las mejores estrategias, instrumentos y mecanismos para lograr el desarrollo (lo que incluye la superación de la pobreza y el crecimiento económico) y/o la sustentabilidad del recurso mismo. Este segundo debate se da en el nivel de las instituciones llamadas de elección colectiva, es decir los instrumentos que regulan la asignación de derechos, los instrumentos que tratan de resolver las controversias y los conflictos entre usuarios, o definen los criterios para el diseño de las políticas o los planes operativos, es decir, las reglas de decisión. En este nivel se encuentra la discusión en torno a la utilidad y conveniencia de la GIRH. Hay coincidencias entre la mayoría de los actores que la gestión a nivel de cuencas es la más adecuada para lograr mejores objetivos de desarrollo y conservación medio ambiental, pero las diferencias y diputas están determinadas por las visiones núcleo en torno a la naturaleza del agua. La GIRH en este sentido más que ser una discusión meramente técnica, es también esencialmente política a partir de los fines que se le atribuyen. La disputa en este nivel, como ya se dijo, está en torno al nivel de la descentralización en el proceso de 195 Vivien A. Schmidt, Give Peace a Chance: Reconciling Four (not Three) “New Institutionalisms”, Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Marriott, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania Convention Center, Philadelphia, 2006; y “Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse”, Annual Review of Political Science, no. 11, 2008, pp. 303-326. 196 Elinor Otrom, El Gobierno de los Bienes Comunes. La Evolución de las Instituciones de la Acción Colectiva, México, Fondo de Cultura Económica, Universidad Nacional Autónoma de México, 2000. 105 toma de decisiones e intervención de instancias locales gobierno frente a la administración centralizada y el alcance de la participación social. Para los dos niveles de instituciones, las ideas en torno a las instituciones y soluciones de política tienen elementos no sólo normativos, sino cognitivos que hay que identificar y que ayudan a comprender el cómo se estructuran estas ideas en cada una de las coaliciones promotoras identificadas la gobernanza del agua, entendida esta como el proceso por el cual se han determinados los fines, valores, acciones, instrumentos y reglas para superar la crisis del agua en el orden internacional.197 Por un lado, la coalición de actores que comparte la visión del agua como bien económico ve en la GIRH el mejor instrumento para crear mercados de agua, donde actores de usos competitivos buscan la asignación del recurso escaso más eficiente. Los derechos de propiedad sobre el agua deben ser preferentemente privados o la gestión de los servicios conexos debe ser manejada bajo premisas de mercado. El manejo a nivel de cuenca permite el cuidado de los recursos naturales en tanto capital (recurso o bien productivo) para el desarrollo sostenido de la región. La gestión a nivel de cuenca se ve como un espacio en el que se puede crear condiciones de ‘buena gobernanza’, es decir esquemas de cooperación y asociación tripartitas (Estado, mercado y sociedad civil), incorporando mecanismos de mercado y participación de la sociedad para atacar la crisis del agua y producir futuros deseados.198 El gobierno central debe procurar el control de las asignaciones, así como los principios y lineamentos de política a ser implementados a nivel de cuenca, donde los involucrados, esencialmente usuarios, participan de manera complementaria. Mientras que la coalición de actores que conceptualiza el agua como bien social o derecho humano acepta ampliamente el concepto de GIRH pero la promueve principalmente como 197 Véase Schmidt, Op. cit., 2008; y las definiciones de gobernanza de Luis F. Aguilar, Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 90 y de Kenneth Hanf y Alf-Inge Jansen (Eds.), Governance and Environment in Western Europe: Politics, Policy and Administration, Harlow, Addison Wesley Longman, 1998, p. 3, revisadas en el capítulo teórico anterior. 198 Para Castro y colaboradores “dicha ‘versión idealizada’ de la gobernanza presenta al estado, el mercado y la ‘sociedad civil’ como ‘socios’ igualitarios, con capacidades similares, como formando parte de un juego de interacción simétrico, cuando en la realidad lo que se verifica es la existencia de enormes asimetrías de poder y conocimiento que contradicen el postulado central de la versión idealizada”. Se puede verificar en la realidad que la sociedad en los esquemas de liberalización y desregulación es la que más encuentra dificultad en su función de “socios” en el sistema de gobernanza de este tipo. Castro, et al. Op. cit., p. 241. 106 un medio en el que la propiedad pública del bien se materializa a nivel cuenca, subcuenca o acuífero y que bajo los principios de equidad y justicia social la asignación del agua se destina en primera instancia para cubrir necesidades básicas humanas, aliviar las condiciones de pobreza, conservar el medio ambiente, cubrir el uso comunitario y no es sólo un insumo más para el desarrollo general de la cuenca. El cuidado del medio ambiente a nivel de cuenca parte de un compromiso intergeneracional para las sociedades futuras. El manejo a nivel cuenca debe estar garantizado por instancias públicas, principalmente del nivel regional y local de gobierno que gocen de amplia legitimidad democrática y se conduzcan bajo principios democráticos.199 El gobierno local junto con la comunidad deben ser los responsables del manejo y gestión del agua. Esto último pretende que los esquemas de gobernanza del agua no excluyan o debiliten principalmente a la sociedad civil —como de hecho sucede en la mayoría de las estructuras de gobierno de cuenca actuales—, ya que no se procuran mecanismos adecuados de control, transparencia, acceso a la información y deliberación pública que efectivamente tengan incidencia en el proceso de toma de decisiones. Una razón más para justificar las instituciones y mecanismos de gobernanza en la gestión del agua es a partir del hecho de que los usuarios más afectados por la crisis del agua no reaccionan de forma automática a las situaciones conflictivas y negativas de la cuenca.200 La clave es garantizar la centralidad de la sociedad en el proceso de gobernanza, antes que la del propio Estado o los agentes económicos. 199 Spiller, Op. cit, p. 147. Axel Dourojeanni, ¿Quién gobierna a quién en la gestión del agua?, Chile, División de Recursos Naturales e Infraestructura, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2002, p.5. 200 107 Cuadro 6. Ideas y sus contenidos por niveles institucionales Instituciones Tipo de ideas Coalición Agua como bien económico Ideas normativas Reglas constitucionales ¿Cuál es el núcleo de valores, normas y principios? Ideas cognitivas ¿Qué problemas se deben solucionar? ¿Cómo se definen los problemas? Reglas de elección colectiva Ideas normativas ¿Cómo estas reglas, estructuras o instrumentos están acorde con el núcleo? Ideas cognitivas ¿Quién participa? ¿Cómo se participa? ¿Qué estructuras e instrumentos? Agua como derecho humano El agua es un bien económico y el mercado el mejor instrumento para la asignación eficiente. El agua un derecho universal e inalienable, constitutivo de la dignidad humana, su asignación debe estar gobernada por principios de equidad y justicia social. Se deben solucionar los problemas de asignación entre usos competitivos, procurando el cuidado de los recursos naturales en tanto bienes económicos escasos. Se deben solucionar los problemas de inequidad en el acceso al agua, superación de la pobreza y asegurar la sustentabilidad del los recursos naturales en un compromiso intergeneracional. La GIRH es un medio para estructurar eficientemente los mercados de agua e introduce incentivos para el cuidado del medio ambiente. La GIRH es un medio que permite la participación democrática y la asignación justa del agua. La GIRH además trasparenta y sanciona las posibles acciones oportunistas de los actores. Participan en asociación público-privadas. Mercados de agua a nivel de cuenca. Derechos de propiedad (privada) sobre el agua. La sociedad civil asegura participación y control democrático sobre el manejo del agua. Propiedad pública del agua. Elaboración propia. El efecto del discurso de los actores no sólo se ha quedado en la las declaraciones de cada una de las reuniones, conferencias o cumbres internacionales. Este discurso aparece más generalmente como de tipo coordinativo, es decir, ha tratado de estructurar las políticas mundiales del agua alrededor del mundo, aunque en muchos momentos se ha usado el discurso comunicativo para tratar de llamar la atención del público ajeno a esta discusión para buscar apoyo y respaldo a las posiciones y decisiones tomadas por cada uno de los actores internacionales involucrados. 108 En cada uno de los países ha podido penetrar algunas de los paradigmas revisados aquí, convirtiéndose en políticas hídricas específicas. Revisar como ha sucedido en el contexto mexicano es el objetivo del siguiente capítulo. 7. EPÍLOGO AL CAPÍTULO En marzo de de 2009 se celebró el V Foro Mundial del Agua en Estambul, Turquía. El lema en esta ocasión fue “Conciliar las Diferencias por el Agua”, sin duda motivado por las disputas descritas a lo largo de este capítulo. El formato del foro incluso reflejó la intención de los organizadores por tratar de generar nuevos ‘acuerdos’ al respecto. En esta ocasión se le dio un lugar muy importante a un componente llamado “Proceso Político”.201 Este componente dentro del foro consistió en las reuniones de cuatro grupos políticos: Jefes de Estado, Ministros, Legisladores y Autoridades locales electas. El tema común fue “Estrategias de adaptación del Manejo del Agua frente a los retos Globales, incluyendo el Cambio y la Variabilidad Climáticos”. El objetivo fue preparar una agenda política global del agua, proveyendo de orientaciones para los Gobiernos, llamándolos a ‘actuar’ y hacer presión específica para lograr los Objetivos del Milenio. Se dijo que se trataba de añadir una perspectiva política a los esfuerzos dentro del foro, pero se aclaraba que esta intensión era “evitando de empujar a los Gobiernos a tomar compromisos que no podrán cumplir”. La discusión más controversial fue de nuevo en torno a la posibilidad de reconocer el derecho humano al agua. Mientras que los documentos de legisladores y autoridades locales aceptaron abiertamente este derecho, la declaración ministerial sólo se conformó con mencionar que: “Nosotros reconocemos las discusiones dentro del sistema de la ONU con respecto a derechos humanos y el acceso al agua potable segura y saneamiento. 201 Los otros dos componentes del foro fueron un Proceso Temático (discusión en torno 6 temas, 22 tópicos) y un Proceso Regional (reuniones por regiones previas al foro: África, Américas, Europa, región Árabe, Mediterráneo y Turquía y sus alrededores). Estos otros componentes alimentan al Proceso Político con recomendaciones de políticas como insumo para el debate. WWC, V Foro Mundial del Agua: El Proceso Político, Documento previo, 2008. Disponible en: http://www.worldwaterforum5.org/fileadmin/WWF5/Library/Publications/politicalprocess_SP.pdf (29 de mayo de 2009). 109 Nosotros reconocemos que el acceso al agua potable segura y saneamiento es una necesidad humana básica”.202 De nuevo, sólo en el anexo se dio el reconocimiento del agua como derecho humano, sin embargo éste fue firmado ahora por 25 países, entre los que se encuentran Bolivia, Chile, Cuba, Ecuador, España, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Suiza, Benin, Camerún, Chad, Etiopía, Marruecos, Namibia, Níger, Nigeria, Senegal y Sudáfrica, así como Bangladesh, los Emiratos Árabes Unidos y Sri Lanka, los cuales se comprometieron a realizar las acciones necesarias para la implementación progresiva de ese derecho.203 Como avance significativo se calificó tanto el reporte acerca de que 32 constitucionales nacionales reconocen ya este derecho en el mundo, como el compromiso de la ONU para llevar a cabo próximamente una evaluación profunda de las implicaciones del agua como derecho humano en términos institucionales, políticos, económicos y sociales.204 De manera paralela, también se volvió a reunir el Foro Social organizado por el movimiento global por la defensa del agua. En éste se reafirmaron todos los principios y compromisos expresados en la declaración de la Ciudad de México 2006: la afirmación del agua como un elemento básico de toda la vida en el planeta, como un derecho fundamental e inalienable; la insistencia en que la solidaridad entre las generaciones presentes y futuras debe garantizarse; el rechazo a todas las formas de privatización; declaración en torno a que el manejo y control del agua debe ser público, social, cooperativo, participativo, equitativo y sin ánimo de lucro; así como el llamado al manejo democrático y sustentable de los 202 Cancillería de Turquía y WWC, Declaración Ministerial de V Foro Mundial del Agua, Draft, 4 de octubre de 2009. Disponible en http://www.minagua.gov.bo/documentos/declaracion_ministerial_esp.pdf/ (29 de mayo de 2009). 203 En Reflejo Social, V Foro Mundial del Agua de Estambul; Agua. Un derecho humano para algunos. Disponible en http://www.reflejosocial.com/ecologia/v-foro-mundial-del-agua-de-estambul-agua-un-derechohumano-para-algunos/ (3 de junio de 2009). 204 WWC, V Foro Mundial del Agua: Lo más destacado de Estambul. 16 al 22 de marzo de 2009. Documento de divulgación. Disponible en: http://www.worldwatercouncil.org/fileadmin/wwc/World_Water_Forum/WWF5/5th_Forum_Highlights_Spa nish.pdf (3 de junio de 2009). 110 ecosistemas y a preservar la integridad del ciclo del agua a través de la protección y manejo adecuado de las cuencas y el ambiente.205 Además se hizo un llamado para que el próximo Foro Mundial del Agua sea organizado por la ONU y ya no por la WWC y los intereses privados de las empresas trasnacionales. El hecho de que altos funcionarios de la ONU estuvieran presentes en la reunión oficial de ese año, manifiesta la misma declaración alternativa, es un hecho importante y se convierte en señal de que algo está cambiando.206 La hegemonía de la visión del agua como bien económico presenta signos de que está cediendo frente a la del agua como derecho humano en el debate internacional, sin embargo esta transformación se está dando de forma incremental como puede apreciarse, pero la historia de este proceso se está escribiendo en estos momentos. 205 Declaración de Estambul, Foro Social del Agua, marzo de 2009. Disponible http://www.comda.org.mx/files/documentos/DECLARACIONDEESTAMBULMZO2009.pdf 206 Ibíd. 111 en: Capítulo tres Mercado, participación ciudadana y descentralización en la gestión del agua en México 1. INTRODUCCIÓN Este capítulo aborda una descripción de lo que contemporáneamente se le ha dado en llamar la crisis del agua en México a partir de la escasez, así como un recuento del desarrollo de la política hídrica en el orden nacional durante el siglo XX, poniendo énfasis en las dos últimas décadas, particularmente desde 1989 y hasta el 2008. De una manera crítica se analiza la forma como el gobierno federal a través de la Comisión Nacional del Agua ha generado un proceso que intenta descentralizar la gestión del agua, que según el paradigma “mercantil-ambiental” en el que inserta su acción, incluye la introducción de mecanismos de mercado, la participación del sector privador en varios subsectores, así como la incentivación de la participación social.207 Bajo la racionalidad del agua como bien económico se asume el impulso del modelo de gestión integral del agua (GIRH) teniendo resultados acotados en cuanto al logro de objetivos de un manejo efectivo a nivel de cuenca hidrológica, descentralización del proceso de decisiones y fortalecimiento de la sociedad civil. Se contrasta con el caso de Guanajuato en orden subnacional, dado que en esta entidad de la república mexicana se presentan iniciativas que tratan de hacer frente a la crisis del agua local del agua, enmarcados en un discurso de respuesta a la gestión centralizada de la autoridad nacional, y que busca precisamente de un manejo integral, descentralizado y participativo. 207 La idea de llamar “mercantil-ambiental” al periodo que se inaugura con la creación de la Comisión Nacional del Agua (CNA) en 1989 es de Luis Aboites. Véase Luis Aboites, La decadencia de agua de la nación. Estudio sobre desigualdad social y cambo político en México, México, Distrito Federal, El Colegio de México, 2009. Y los trabajos previos del mismo autor, “De bastión a amenaza. Agua, políticas públicas y cambio institucional en México, 1947-2001”, en Boris Graizbord y Jesús Arroyo Alejandré (coords.), El fututo del agua en México, México, Universidad de Guadalajara, El Colegio de México, UCLA Program On Mexico, PROFMEX, Casa Juan Pablos, 2004, pp. 89-113, y “Del agua nacional al agua mercantil ambiental. Algunas ideas para hacer una investigación sobre historia contemporánea de los usos del agua en México”, en Juan Manuel Durán, Martín Sánchez y Antonio Escobar (Eds.), El agua en la historia de México, Guadalajara, CUCSH/U. de G., El Colegio de Michoacán, 2005, pp. 25-33. 112 2. EL PANORAMA DE LA CRISIS DEL AGUA EN MÉXICO Los recursos hídricos que se ubican en cuencas y acuíferos de los ecosistemas de México son la base de sustento de su sociedad, tanto desde el punto de vista del consumo humano, como desde la perspectiva del desarrollo económico.208 En México, a pesar de contar con una precipitación total anual de cerca de 1 511 km3 y un potencial de agua naturalmente disponible de 476 km3, la disponibilidad natural media por habitante al año en el 2000 se calculaba en 4 900 m3 y para 2006 ya era del orden de los 4 505 m3. Estos datos considerados en una perspectiva comparada entre países hablan de una disponibilidad de agua baja para el país, lo cual en sí es preocupante.209 El problema se agrava al considerar una relación interna geográfica de la disponibilidad en México, ya que mientras en el sureste del país encontramos un promedio disponibilidad natural cercana a los 13 290 m3/hab/año (68%), en el centro, norte y noreste se tiene una disponibilidad natural de 1 835 m3/hab/año (32%).210 Esta comparación regional marca un escenario más complicado cuando se identifica que esta relación de disponibilidad natural de agua es contrastante con una relación poblacional y de actividad económica donde el sureste concentra el 23% de habitantes y el 15% del Producto Interno Bruto (PIB) y la región conjunta del centro, norte y noreste el 77% de población que produce el 85% del PIB. 208 Julia Carabias y Rosalía Landa, Agua, medio ambiente y sociedad: hacia la gestión integral de los recursos hídricos, Primera Edición, México, D.F., Universidad Autónoma de México, El Colegio de México, Fundación Gonzalo Rio Arronto, 2005, p. 28. 209 Canadá es uno de los países con más disponibilidad media anual de agua en el mundo, con cerca de 99 700 m3/hab/año, mientras que la India cuenta con sólo 2 300 m3/hab/año. Se estima que para México, al año 2025, el aumento de la población, la contaminación, el desperdicio y la mala utilización que se hace del agua ubicará al país con una disponibilidad cercana a los 3 822 m3/hab/año. Ibíd. 210 Comisión Nacional del Agua (CNA), Estadísticas del Agua, México, SEMARNAT, 2007. 113 Mapa 1. Contraste entre el desarrollo y la disponibilidad de agua Fuete: CNA (Subdirección General de Programación). Disponible en: www.cna.gob.mx (Diciembre de 2006). La problemática se agudiza con la consideración de que el agua subterránea constituye la fuente de abastecimiento más importante —y la mayoría de las veces la única— en zonas áridas y en las principales ciudades del país.211 Cerca del 38% del agua que se utiliza en México es subterránea, de la cual se abastece a dos tercios de la población y se riega un tercio de la superficie cultivada en el país. Los datos del aprovechamiento del agua subterránea dicen que la recarga media anual de los acuíferos es de 77 km3, de los cuales se extrae cerca de 27.5 km3 al año (36% de la recarga), pero estos datos no reflejan la crisis de escasez que prevalece en las regiones áridas, donde el balance es más bien negativo. De los 653 acuíferos del país 104 están sobreexplotados. De estos acuíferos sobreexplotados se extrae cercanamente el 57% del agua subterránea para todos los usos.212 El uso agrícola utiliza el 78% de esas extracciones, seguido por el público-urbano con 13%, y el uso industrial un 9%.213 La dependencia del agua subterránea para el uso públicourbano se está haciendo cada vez mayor, ya que se estima que ésta crece por año un 65% por arriba de la capacidad que ésta fuente pudiera conceder. Cerca de 75 millones de personas en todo el país dependen hoy de esta agua.214 211 Carabias y Landa, Op. cit., p. 29. Se considera que un acuífero está sobreexplotado cuando la extracción es superior a la recarga 10% por lo menos. CNA, Op. cit., 2007. 213 Ibíd. 214 Hilda R. Guerrero García Rojas, “Reformas legales e institucionales del sector hídrico” en Hilda R. Guerrero García Rojas, Antonio Yánez-Naude y Josué Medellín-Azuara, El agua en México. Consecuencias 212 114 Las reservas de agua subterránea se están agotando en un promedio de 6 km3 por año. Las regiones hidrológicas-administrativas con mayores problemas son: Península de Baja California (7.15%), Cuencas Centrales del Norte (30%), Lerma-Santiago-Pacífico (3.12%) y la conocida como Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala (6.7%).215 Mapa 2. Acuíferos sobreexplotados, con intrusión salina o afectados por el fenómeno de salinización de suelos o aguas subterráneas salobres Fuente: CNA, Estadísticas del Agua, 2006. La situación de la disponibilidad de agua subterránea se vuelve más problemática en las regiones del centro, norte y noreste debido a situaciones climáticas que incluyen sequía cada vez más constantes en los últimos años, agravando la situación del déficit de la relación extracción-recarga. Además, la contaminación originada por las ciudades, la industria y la agricultura intensiva en fertilizantes y plaguicidas merman la calidad del agua extraída del subsuelo, haciendo que la limpieza resulte un proceso difícil y costoso. Si hablamos de acuíferos cercanos a las costas el problema adicional es el de la invasión del agua salada y su consecuente inutilización (fenómeno conocido como ‘intrusión salina’). Otro problema asociado es el desperdicio del agua. Del volumen de agua total que se extrae para la agricultura, entre el 40% y el 60% no llega a la parcelas, debido a problemas en la de las políticas de intervención en el sector, Serie Trimestre Económico, México, Fondo de Cultura Económica, 2008, p. 35. 215 El número dentro de los paréntesis muestra el porcentaje de la sobreexplotación de cada región hidrológica-administrativa, obtenido de la relación extracción-recarga media. Véase cuadro 4.1 en Carabias y Landa, Op. cit., p. 61. 115 conducción.216 En el sector servicio de agua potable la relación agua producida-agua perdida (no contabilizada para la facturación) es cercana al 50%, lo que habla de cantidades de recurso que se desperdician por el mal estado de la red y su infraestructura. Los problemas ecológicos, sociales, económicos y políticos asociados a este panorama son cada vez más visibles en estas regiones del país. Se registra una creciente conflictividad asociada entre diferentes usuario del agua subterránea. La principal manifestación es el conflicto entre el campo, las industrias y las ciudades que se disputan la disponibilidad del recurso, en donde las ciudades y los actores privados de mayor peso económico y político están ganado terreno y generando desequilibrios importantes de los ecosistemas y poniendo en riesgo la gobernabilidad democrática, la sustentabilidad del recurso y la sostenibilidad del desarrollo. La respuesta de los actores gubernamentales no ha estado a la altura de las circunstancias y ha sido rebasada por la explotación irracional del agua superficial y subterránea.217 La limitación viene dada por un ambiguo impulso al manejo integral y descentralizado de los recursos hídricos, la capacidad diferenciada por parte de las entidades federativas y municipios para actuar eficazmente en las áreas que se les ha concedido actuar, así como de un impulso insuficiente a la participación de los usuarios en un esquema plenamente democrático. Una revisión a la evolución y estructura del marco institucional, así como de las ideas que moldearon el cambio puede servir para demostrar la anterior aseveración. 3. RESPUESTAS INSTITUCIONALES A LA CRISIS DEL AGUA La crisis del agua que actualmente vive México se expresa, como se describió en apartado anterior, como escasez. Las dos dimensiones de éste problema se manifiesta a su vez como sobreexplotación por un lado, y como contaminación por otro.218 Sin embargo, esta 216 El promedio nacional es de 46%, pero resulta prudente dejar un rango como el expresado arriba, pues los datos oficiales parecen ser optimistas en este sentido. Cfr. Guerrero García Rojas, Op. cit. y Carabias y Landa, Op. cit., p. 63. 217 Francisco García León, “Régimen jurídico del agua en México”, en Cecilia Tortejada, et al. Hacia una gestión integral del agua en México: retos y alternativas, México, Centro del Tercer Mundo para el manejo del Agua, A.C., Porrúa, Cámara de Diputados, 2004, p. 96. 218 “La escasez no es una propiedad intrínseca del agua, sino es una construcción social donde se perciben restricciones en el aprovechamiento”. Patricia Ávila, “De la hidropolítica a la gestión sostenible del agua”, en Patricia Ávila García (Ed.), Agua, medio ambiente y desarrollo en el siglo XXI, Zamora, El Colegio de 116 perspectiva sólo es propia de una nueva etapa en la gestión del agua en el país donde el diagnóstico y discurso de las autoridades expresa que las causas provienen básicamente de la irracionalidad en la extracción y en el consumo, a los que se suma falta de presupuesto público y falta de pago por parte de los diferentes consumidores. Es la convergencia de dos crisis, una ambiental y otra fiscal del Estado, las cuales dan origen a un modelo de gestión al que Luis Aboites llama ‘mercantil ambiental’, el cual se ha instaurado en el país por lo menos desde 1989 con el arribo de una élite política y económica al poder que tenía por objetivo redimensionar el papel y el tamaño del Estado, lejos del modelo que prevaleció durante la mayor parte del México postrevolucionario caracterizado por la expansión y crisis del intervencionismo estatal sustentada en una visión del agua como bastión del progreso nacional, periodo que se ubica entre 1946 y 1976, y a su vez mediado por un periodo de transición entre 1977 y 1988 en el cual se fue mezclando el pesimismo y la preocupación de la burocracia del agua por la administración del recurso con un discurso ambientalista.219 Los dos últimos periodos, el de transición y el mercantil-ambiental, son un reconocimiento de la debilidad del Estado en el control de los usos del agua, y particularmente el segundo es una formalización del (neo) liberalismo que trató de desprenderse de lo que llamó ‘excentricidades’ del régimen populista de la Revolución interesado en “promover la justicia social […], la redistribución del ingreso y el mejoramiento de las condiciones de vida de ciertos estratos populares”.220 El debilitamiento del Estado, durante la etapa mercantil-ambiental, se interpreta como fortaleza de la sociedad, pero no de cualquiera, sino de aquella representada por los grupos y sectores de la economía que ofrecen mayores beneficios potenciales para el desarrollo económico del país y de las regiones, valor este último superior al de igualdad e incluso, paradójicamente, al de sustentabilidad. Michoacán, Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, 2003, p. 41. 219 Véase Aboites, Op. cit., 2009, p. 125. 220 Aboites, Op. cit., 2005, p. 29. 117 Lo que sigue es una descripción sucinta de estos periodos por los que la gestión del agua en México ha pasado. 3.1. Antecedentes: Ascenso y crisis del agua nacional (1946­1988) La idea de consolidar la “grandeza de México” y llevar el progreso a cada rincón del país mediante la conducción de un Estado fuerte era la base de la acción de los gobiernos postrevolucionarios.221 El proyecto político de la Revolución plasmado en la Constitución de 1917 había puesto en manos de la ‘Nación’ la propiedad de las aguas, así como la administración, regulación y distribución de las mismas en el ejecutivo federal. El énfasis de este proyecto se dio en primera instancia en la expansión agrícola como motor del crecimiento económico del país, por lo que a partir de 1926 a través de la Comisión Nacional de Irrigación (CNI) se dio un fuerte impulso a la estructuración del sistema de irrigación nacional. La CNI fue la agencia gubernamental en la materia dedicada básicamente al diseño, construcción y manejo de los distritos de riego. Estos últimos fueron los instrumentos centrales sobre los que se fincó el entretejimiento de las nuevas relaciones Estado-sociedad rural que en escancia posibilitaron la consolidación del poder presidencial sobre los poderes de facto de la oligarquía hacendada de las regiones, y construyó los vínculos clientelares y paternalistas hacia con la mayoría campesina.222 A partir de 1946, el gobierno de Miguel Alemán, en el ánimo de la ‘modernización’ del país, y con el diseño y operación del ingeniero Adolfo Orive Alba, se crea la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) la cual fue la respuesta institucional a lo ‘esparcido’ que estaba el tratamiento de las responsabilidades del sector agua hasta el momento.223 Se trataba de centralizar la política hídrica la cual era atendida antes de la creación de la SRH 221 El lema tanto de la Comisión Nacional de Irrigación (CNI), como de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) fue “Por la grandeza de México”, el cual refleja muy bien esta característica del Estado mexicano que prevaleció durante tanto tiempo en el imaginario de la clase política. Luis Aboites, Op. cit., 2004, p. 91. 222 El primer distrito de riego se constituyó en 1926 en Aguascalientes, en torno a la construcción de la Presa que se concluyó en 1931 y que a partir de entonces lleva el nombre del presidente de la República, Plutarco Elías Calles, quien ideo estas estructuras. La historia del Distrito de Riego 001 y de la conformación de estas relaciones de poder las cuales se reprodujeron en todo el país bajo este configuración institucional lo documenta bien Edgar Hurtado Hernández, Aguascalientes: Agricultura e irrigación. 1926-1938, Aguascalientes, Consejo de la Crónica de Aguascalientes, 2004. 223 Véase Jordi Vera Cartas, Stakeholders Participation in Mexican Water Policy, Wageningen University, Tesis de Maestría (Programme Enviromental Sciencies), diciembre 2004. Disponible en página web: http://www.agua.org.mx/content/view/2025/162/ (12 de enero de 2008). 118 por la CNI (irrigación), la Secretaría de Salud (agua potable), la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas (control de inundaciones), así como la Comisión Federal de Electricidad (generación de energía).224 Las ideas detrás de la constitución de la SRH, y que de alguna manera eran una continuidad de lo enarbolado por Orive Alba y su grupo de ingenieros desde la CNI, era: 1) Un diagnóstico pesimista sobre las características del territorio nacional que imponía grandes obstáculos al aprovechamiento del agua; 2) una gran confianza (optimismo) en las posibilidades de la ingeniería y el desarrollo tecnológico para enfrentar y superar esos obstáculos; 3) una voluntad política clara de adjudicar al Estado la responsabilidad de enfrentar los obstáculos naturales con éxito de los ingenieros, y como corolario de lo anterior, 4) la certeza de que la expansión de los aprovechamientos hidráulicos basado en el gasto público era una contribución sólida al progreso de la nación.225 Dentro de la nueva orientación con la que la SRH quiso trabajar fue precisamente la de incluir la idea de gestión por cuencas hidrográficas.226 Inspirados en la experiencia del Tennessee Valley Authority (TVA) que desde su instalación en 1933 había resultado todo un caso exitoso de manejo integrado de una cuenca para detonar el desarrollo regional, el grupo de ingenieros de la SRH consideraron adoptar el concepto y propusieron instalar Comisiones Ejecutivas de Cuencas Hidrográficas en regiones clave del país: Papaloapan (1947), el Fuerte (1951), el Grijalva (1951), Lerma-Chapala-Santiago (1950) y Valle de México (1951).227 224 “Se trata de la primera vez que un gobierno del hemisferio occidental la administración del agua ocupa un lugar predominante a nivel gabinete”. Roberto Melville, “El concepto de cuencas hidrográficas y la planificación del desarrollo regional”, en Odile Hoffmann y Fernando I. Salmeron Castro (Coords.), Nueve estudios sobre el espacio. Representación y formas de apropiación, México, CIESAS, 1997, p. 88. 225 Aboites, Op. cit., 2004, pp. 91-2. 226 A partir del informe que prepararía la CNI con motivo de la inundación de 1944 que azotó a la región del río Papaloapan, se hizo manifiesto la adopción de la idea de que era necesario que el problema de la región fuera atendido de una forma ‘integral’, “construyéndose cinco presas en los principales ríos tributarios y bordos a lo largo del cauce principal del río”, además de la creación de un plan de obras que considerara el tratamiento de las condiciones sanitarias, la construcción de vías de comunicación y el fomento de la economía regional. Melville, Op. cit., p. 87. 227 Roberto Melville aclara que tanto la Comisión del Lerma-Chapala-Santiago y la del Valle de México eran sui generis pues no necesariamente trataban de impulsar el desarrollo de la región como sucedía con los otros casos. La primera obedecía a la necesidad de abordar los problemas técnicos, pero sobre todo políticos, de la distribución del agua “en una de las zonas más pobladas [y dinámicas social y productivamente] de la meseta central”. La segunda principalmente tenía la intensión abordar los problemas que desde entonces se tenían en la zona del Valle de México para el control de inundaciones y el abasto de agua potable y el alcantarillado. Se llama la atención sobre la Comisión de Cuenca Hidrográfica del Lerma-Chapala-Santiago pues resulta importante para lo que se explica más adelante en torno al caso de Guanajuato. Ibíd., p. 88. 119 Se trataba de crear estructuras organizacionales dependientes de la SRH a través de las cuales se concentrara las funciones de otras dependencias federales dirigidos a varios estados, particularmente del sur del país.228 En marcha este proceso de integración, el cual no fue nada fácil y lleno de historias conflictivas, el proyecto fue apoyado por el BID y de alguna manera divulgado en algunos otros lugares de América Latina.229 Sin embargo las Comisiones Hidrológicas no lograron convertirse en las estructuras intermedias con enfoque de ‘integralidad’ que esperaban los ingenieros del SRH pues estás lo único que lograron implementar fueron programas de orientación productiva en términos agrícolas. Las tensiones entre estas estructuras y los gobernadores, o hasta con actores representantes de otras dependencias de gobierno federal, fue la historia corriente. Durante las décadas de los cincuenta y sesenta las Comisiones se tuvieron que enfrentar a fuertes presiones y oposiciones a su intento por actuar más allá de la orientación mencionada.230 El esplendor de la SRH se verificó durante la década de los cincuenta y sesenta. En su momento la SRH le ganó la batalla a la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), después de cinco años en los que los distritos de riego estuvieron a cargo de ésta última dependencia, hacia el final del sexenio del presidente Miguel Alemán (1946-1952) los ingenieros de la SRH pudieron convencer al presidente de la necesidad de que la gestión de los distritos regresaran a manos de ellos a partir de 1951.231 Además de grandes inversiones en riego para la extensión de la frontera agrícola —en el que no sólo se siguió sumando capacidad para almacenamiento del agua, sino que se impulsó un uso intensivo del agua subterránea—, se siguió trabajando en la medida de lo posible con las comisiones de cuenca hidrográfica, y se ampliaron las inversiones en agua potable y alcantarillado. También con la creación de la SRH se consolidó el manejo centralizado de este último 228 No sólo fue la política de irrigación la cual se concentró en el norte del país, sino a través de las Comisiones la atención fue ahora el sur con acciones que tenían más que ver con el control de las avenidas, drenaje, desmontes e hidroeléctricas. Ejemplo de la reorientación de la inversión en materia hídrica son presas como Malpaso en Chiapas, Cerro de Oro en Oaxaca e Infiernillo en Michoacán. Aboites, Op. cit., 2004, p. 96. 229 David Barkin y Timothy King, Desarrollo económico regional: enfoque por cuencas hidrológicas en México, México, Siglo XXI, 1986. 230 Luis Aboites ilustra un caso: “El entonces gobernador de Veracruz, Adolfo Ruiz Cortines, no ocultó su inconformidad con las labores de la Comisión del Papaloapan, a la que combatió con tenacidad alegando que tal comisión significaba crear un estado dentro de otro estado”. Aboites, Op. cit., 2009, p. 70. 231 Véase Ibíd, p. 71 y Vera Cartas, Op. cit., p. 18. 120 subsector. A través de la Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado (DGPA) se manejaban las Juntas Federales de Agua Potable desde donde se abrió cierto espacio para la participación de los gobiernos estatales, los municipales y hasta de algunos empresarios.232 Se trató de un periodo en el que está ‘burocracia hidráulica’ ganó poder e hizo suyo el ‘campo’ alrededor de la política hídrica del país,233 y configuró su red de relaciones e influencia alrededor de instituciones [académicas] (como la Escuela de Ingeniería de la UNAM o la Universidad de Chapingo), compañías constructoras privadas [como el grupo Ingenieros Civiles Asociados (ICA)], asociaciones profesionales u organizaciones internacionales”.234 El esplendor de la SRH empezó su descenso en la primera mitad de la década de los setenta. Los últimos frutos del milagro mexicano que acababan por consolidar un México ‘moderno’ durante la década de los setenta vinieron acompañados de nuevas prioridades para el gobierno federal: urbanización e industrialización de varias regiones del país. Una nueva complejidad social, con una sociedad en pleno proceso de trasformación —más urbana, más de clase media, más industrial y hasta más joven— demandó priorizaciones diferentes del uso del agua. Esta nueva realidad mexicana tenía como nuevos motores de la economía nacional a la industria y los servicios, rezagando sin duda la aportación agrícola. 232 Hacia 1971 la SRH convirtió a la DGPA en la Dirección General de Operación de Sistema de Agua Potable y Alcantarillado la cual llegó a contar con 34 delegaciones y jefaturas regionales en todo el país a partir de las cuales se operaba 873 juntas federales, 143 comités municipales y 37 comités administrativos. Con datos de la SRH, Memoria de Recursos Hidráulicos 1970-1976, México, D.F. 1976 mencionados por Nicolás Pineda Pablos, “La política urbana de agua potable en México: del centralismo y los subsidios a la municipalización, la autosuficiencia y la privatización”, en Región y Sociedad, vol. XIV, no. 24, El Colegio de Sonora, p. 47. 233 Por ‘campo’ aquí me refiero al concepto de Bourdieu que lo entiende como espacio de socialización y sociabilidad en el cual hay una articulación —la cual llaga a ser de confrontación— entre agentes que voluntaria o involuntariamente participan de juegos políticos, económicos y simbólicos organizados alrededor de determinados sectores de actividad social (en este caso alrededor de la política hídrica). Véase Pierre Bourdieu, Sociología y Cultura, México, Grijalbo, 1990 [primera edición en español 1984]. 234 Jordi Vera refiere que la relación dependencia federal-compañías constructoras-instituciones académicas (SRH-ICA-UNAM/UCH, incluso hay que agregar al Instituto Politécnico Nacional) jugó un papel trascendental en la formulación de la política hidráulica nacional a partir de la influencia mutua, incluso creando vínculos de red importantes con instancias como el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación (FAO por sus siglas en inglés). Vera Cartas, Op. cit. 121 Aunque en el discurso de la SRH la irrigación seguía jugando un papel central, la inversión no sólo hubo que canalizarse al riego, las comisiones de cuenca o al agua potable, sino incluso al estudio sistemático de las aguas subterráneas: la escasez en zonas altas del país aparecía como una de las preocupaciones manifiestas.235 Contrariamente la Ley Federal de Aguas de 1972 fue un instrumento jurídico que aunque intentó ordenar las dispersión antes existente de la legislación en la materia, el componente de irrigación siguió siendo el central a pesar de las nuevas necesidades. No obstante, la SRH dio muestra de su reconocimiento a una nueva complejidad del sector. Se abrió a la pequeña irrigación, aquella que había dejado olvidada por mucho tiempo, abrió una oficina de atención a la contaminación del agua, así mismo creó una subsecretaría de planeación del sector. Esta última obedeció a los compromisos que el gobierno mexicano adquirió con el Banco Mundial (BM) y el recientemente creado Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a partir del convenio tripartito que se firmó con la intención para generar hacía 1975 el primer Plan Nacional Hidráulico (PNH).236 A partir de esta subsecretaría se crea la Comisión del PNH desde donde se empieza a aceptar que las tareas de construcción de obra hidráulica ya eran insuficientes para atender los retos del país en materia hídrica.237 Esta comisión, encabeza por Fernando González Villareal (posterior primer director general de la CNA), que aunque diseñó un plan con una fuerte orientación ‘ingenieril’, es un documento que plantea muchas de las ideas base sobre las cuales se asentó una nueva trasformación de la política hídrica del país algunos años después. El presidente Luis Echeverría aceptó algunas de las recomendaciones hechas por el plan, entre ellas la creación del Programa de Desarrollo Rural Integrado del Trópico Húmedo (Proderith), el cual estaría a cargo de la propia Comisión del PNH.238 Precisamente esta comisión, fue la que permitió mantener temporalmente a un grupo de ingenieros 235 Aboites, Op. cit, 2009, p. 75. Vera Cartas, Op. cit., p. 19. 237 Sergio Vargas Velázquez, Gestión integrada del agua en México e institucionalización del enfoque interdisciplinario, Primer Coloquio Iberoamericano de Ciencia, Tecnología, Sociedad e Innovación CTS + I, Palacio de Minería, Ciudad de México, junio de 2006, p. 3. 238 El Proderith tenía como función estimular el desarrollo social y productivo de zonas tradicionalmente marginadas. 236 122 encabezados por González Villareal ajenos a los vaivenes institucionales que sufriría la política hídrica en esos momentos. Una comisión de estudios administrativos integrada en 1968, encabezada por José López Portillo, había ya manifestado su punto de vista alrededor de que era necesario reunir en una sola a todas las dependencias que atendían el sector rural. LA SRH debía fusionarse con la SAG, incluso con el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización de la Secretaría de la Reforma Agraria.239 Quién firmó esta recomendación ocho años antes se convirtió en 1976 en Presidente de la República. El gobierno de López Portillo, como una de sus primeras decisiones, impulsó a finales de ese año ante el legislativo la desaparición de la SRH y la creación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH).240 Las responsabilidades no suscritas al sector rural se volvieron a dispersar en otras nuevas estructuras creadas en esta misma reforma administrativa. Los asuntos del abasto de agua urbana y contaminación pasaron a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) y las de energía y uso industrial quedaron en manos la Secretaría de Fomento Industrial.241 La desaparición de la SRH era el signo más claro de un proceso de cambio en la orientación del gobierno mexicano, que comenzó por dejar de tener como prioridad la inversión pública en la irrigación —aunque durante el gobierno de López Portillo se intentó un repunte en el marco de la ‘administración de la abundancia’ a partir del boom petrolero—, con un incremento en el sector público-urbano e industrial. Luis Aboites interpreta este cambio no sólo como el agotamiento del ‘modelo SRH’, es decir, aquel que apostaba por la gran irrigación, sino también de un modelo político donde el poder central del gobierno federal era “el motor del desarrollo general del país”.242 Este 239 Aboites, Op. cit., 2009, p. 79. El equipo de ingenieros que antes eran los funcionarios de primera línea en a SRH, fueron relegados a una subsecretaría encargada de los asuntos relativos a la infraestructura hidráulica en la SARH. La Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica fue el último bastión de la apuesta por la obra pública en el sector y la gestión dirigida a la oferta de agua. Ibíd. 241 Desde la nacionalización de la industria eléctrica en 1960 se empezó a involucrar particularmente a la CFE en la construcción de presas, a partir de esta reforma de 1976-7 se le empezó a involucrar más en esta tarea sin dejarle aún todo la responsabilidad la cual siguió estando en su mayor parte en la SARH. 242 Ibíd., p. 81. 240 123 segundo agotamiento tenía raíces en una crisis político-institucional profunda del sistema político mexicano, el cual había quedado de manifiesto en la elección de presidencial de 1976 donde José López Portillo había sido el único candidato ‘registrado’ en medio de un clima tenso entre diferentes fuerzas políticas del país, muestra univoca de que el presidencialismo y el sistema de partidos hegemónico estaba totalmente agotado y el régimen necesitaba iniciar un proceso de liberalización política.243 Paralelamente a la reforma política impulsada por el secretario de gobernación Jesús Reyes Heroles a partir de la cual se amplía el esquema de representación política en el sistema de partidos mexicano, se inicia un proceso de reforma administrativa en el que se aludía al federalismo. Estos dos componentes eran la respuesta del régimen a la crisis política del momento. La reforma administrativa desde el sector agua generó un acuerdo presidencial en 1980 en el que se ordenó a la SAHOP iniciar la trasferencia de los sistemas de agua potable y alcantarillado a los gobiernos estatales.244 Aunque algunos estados incluso pudieron delegar a su vez la responsabilidad a algunos municipios, la capacidad de invertir en infraestructura en este subsector quedó en manos del gobierno federal.245 En 1982 el presidente Miguel de la Madrid creo la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) y le delegó las funciones que hasta ese momento había permanecido en la SAHOP en materia de infraestructura hídrica urbana, hasta que en 1983 el proceso de descentralización se afianzó con la reforma constitucional al 115 en la que se le asigna expresamente la función prestar el servicio de agua potable y alcantarillado a los gobiernos municipales.246 Sin embargo, en la mayoría de los casos esa ‘revitalización’ de la vida local 243 “La liberalización política es un proceso de apertura gradual y controlada de un régimen autoritario, puesto en marcha por la propia élite en el poder como respuesta institucional a la emergencia que ha puesto en riesgo la estabilidad o la propia continuidad del régimen. A través de este proceso se flexibilizan, en una dirección supuestamente democrática, los límites tradicionales impuestos al pluralismo social y de partidos, y a la competencia política, pero sin extenderse ni reconocerse plenamente sus prerrogativas”. Cesar Cansino, La transición mexicana. 1977-2000, México, Centro de Estudios de Política Comparada, A.C., 2000. 244 Sin embargo Aboites identifica que desde 1975 esta intención era manifiesta en el fideicomiso de Banobras creado con fondos provenientes de préstamos externos, particularmente con el BM, en el que uno de los propósitos era ir trasfiriendo la responsabilidad de este subsector a los gobiernos locales. Ibíd, p. 81. 245 Pineda Pablos, Op. cit., p. 48. 246 La reforma constitucional al artículo 115 de 1983 intentaba poner al municipio como un auténtico orden de gobierno con responsabilidades en materia de planeación del suelo, servicios públicos, capacidad de generar sus propios reglamentos, e incentivar la búsqueda de la autonomía presupuestal, entre otras cosas. Ibíd, p. 49. 124 o municipal no logró los resultados esperados.247 Los gobiernos municipales estuvieron en la disyuntiva de ‘endeudarse o cobrar más’, en la mayoría de los casos en términos políticos la opción elegida fue la primera combinado con un apoyo ‘subsidiario’ por parte del gobierno federal y los gobiernos de los estados. A la par, el gobierno federal en términos generales asumió una nueva orientación acorde a la perspectiva neoliberal que en años recientes había adquirido el estatus de paradigma económico dominante en el mundo. En este sentido el proceso de descentralización propiciado desde el centro también se pudo entender como la renuncia por parte del gobierno federal de ciertas responsabilidades que antes las asumía como propias en aras de superar la crisis fiscal del Estado del momento. En esta coyuntura de mediados de la década de los ochenta apareció el discurso de la reducción del aparato estatal, la austeridad y la eficiencia en el gasto público. Así, la desaparición de las Comisiones de Cuenca entre 1986 y 1988 se justificó no sólo como necesidad de fortalecer el federalismo, sino como parte de una estrategia de redimensionamiento y reorientación de las tareas del Estado mexicano. Lo mismo sucedió con el sector agrícola, la importancia de éste en el presupuesto federal fue reduciéndose paulatinamente durante el gobierno de Miguel de la Madrid.248 Las políticas de austeridad justificaron este fuerte recorte, y la idea alrededor de la necesidad de entrar en un mercado global dieron pie a una paulatina trasformación del sector en el que los apoyos gubernamentales y la inversión disminuyeron en definitiva.249 Bajo este contexto la idea emergente fue la de la eficiencia aplicada a los programas gubernamentales, que junto a la idea de la escasez del recurso para todos los usos, las 247 En el corto plazo salió a la luz la debilidad estructural de los gobiernos locales para hacerse cargo de los servicios públicos antes centralizados, estas instancias mostraron su incapacidad física, institucional y humana para recibir con certidumbre y de manera más adecuada las nuevas responsabilidades que esa descentralización suponía. Mauricio Merino, “El federalismo como tema de investigación”, en Documentos de Trabajo: Diplomado en Políticas Públicas y Gobierno Local, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., 1996, p. 358. 248 El presupuesto del sector agrícola en la década de los ochenta apenas alcanzó el 6% del PIB, mientras que en la década de los sesenta era del 11%. Con datos de Enrique Palacios, La Agricultura de Riego en México, Ciudad de México, FAO, CNA, 1994, en Vera Cartas, Op. cit. p. 21. 249 Cristina Steffen Riedemann y Flavia Echánove Huacuja, “El modelo neoliberal y el difícil proceso organizativo que viven los ejidatarios mexicanos productores de granos”, en Polis: Investigación y Análisis Sociopolítico y Psicosocial, vol. 1, núm. 1, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, 2005, p. 214. 125 prioridades en el sector cambiaron a generar modelos gestión y esquemas de intervención que cuidaran ambos aspectos. Este es el momento en que el gobierno federal asume una idea que marcaría la orientación de la gestión hacia el futuro inmediato: el agua, como recurso escaso, debía tener un valor a través del cual el mercado incentivara su cuidado y generara los recursos necesarios para la inversión requerida para todos los usos. Así en 1986 se establece la base tributaria del sistema financiero del agua a través de modificaciones a la Ley de Aguas y a la Ley de Derechos.250 La perspectiva fue “gastar menos y cobrar más”, así mismo “quedó establecido que el agua tiene un valor económico y que todos los usurarios del recurso, por el simple hecho de serlo, deben contribuir a su disponibilidad física”, ante ideas como estas el cambio en la política hídrica se hacía más que evidente.251 Coincidentemente México en este año firma su adhesión al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés) lo que fue la antesala a la firma posterior con Estados Unidos y Canadá del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) en 1994. El Estado desarrollador daba paso al Estado regulador. 3.2. Mercado, participación y medio ambiente La crisis presupuestal de los ochenta puso en jaque al enfoque de gestión de la oferta, aquel que ponía en la obra hidráulica la base del abordaje de la problemática del agua en el país. El grupo de ingenieros que promovía este enfoque desde la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica de la SARH siguió perdiendo influencia y poder lo cual quedó demostrado en los propios presupuestos públicos. Las políticas de austeridad y de adelgazamiento del Estado dieron la ‘estocada final’ al modelo SRH el cual podemos decir duró un poco más de 40 años (1946-1988). El pequeño grupo de ‘planificadores’ encabezados por el doctor Fernando González Villareal —quienes de alguna manera se habían mantenido relativamente ajenos a los 250 Se mantuvo en tasa ‘cero’ al sector agrícola, y al uso público urbano y al industrial se establecieron montos escalonados a las asignaciones y derechos, respectivamente, según disponibilidades. Mario A. Cantú S. y Héctor Garduño V., “Administración de derechos de agua de regularización a eje de la gestión de los recursos hídricos” en Blanca Jiménez y Luis Marín (Eds.), El agua en México vista desde la academia, [Dante Moran, Oscar Escolero Javier Alcocer (coords.)] Academia Mexicana de Ciencias, 2005 (edición digital), p. 270. 251 Las citas textuales son de un informe de la CNA que en 1993 hacían referencia a las reformas fiscales de 1986. Citas en Aboites, Op. cit., 2009, pp. 88-9. 126 vaivenes de la reestructuración organizacional en el paso de la SRH a la SARH— en 1986 crean el Instituto Mexicano de Tecnologías del Agua (IMTA) con la intensión de generar investigación aplicada y formación de los cuadros de la burocracia hídrica. Lo cierto es que desde la Comisión del PNH y la coordinación del Proderith, hasta los primeros años del IMTA, este grupo de planificadores fue de alguna manera delineando las principales orientaciones que la política hídrica seguiría a partir de la creación de la Comisión Nacional del Agua (CNA) en 1989.252 En torno a estos espacios dedicados a la investigación y la planificación se fue gestando un nuevo ethos acorde con el proceso de cambio de modelo económico seguido por el gobierno, y de alguna manera con la trasformación social y política del país. Desde la coordinación del Proderith y el IMTA se empezaron a generar algunos planteamientos críticos para tratar de cambiar el esquema totalmente hermético, vertical y jerárquico de la formulación de políticas hídricas. El principal planteamiento de este grupo de planeadores en este sentido fue la necesidad de abordar, desde una perspectiva multidisciplinaria, tanto el entendimiento de la naturaleza de la problemática hídrica del país, como el diseño de acciones públicas específicas.253 Los análisis económicos de costo-beneficio empezaron a hacerse recurrentes ante la imposibilidad de seguir expandiendo las superficies de riego o gastar los grandes presupuestos en la obra hidráulica; y los análisis antropológicos y sociológicos se introdujeron para tratar de entender los conflictos sociales potenciales o los requisitos específicos en cada región para lograr el éxito de los proyectos. La política de precios del agua, la participación social y la gestión de la demanda se empezaron a promover como las alternativas ‘óptimas’ a la crisis del agua que en ese momento ya se diagnosticaba como crisis de escasez, contaminación y falta de recursos financieros en el sector. Estos planteamientos del equipo de planeadores encabezados por González Villareal no podían estar más acordes tanto con la visión que abanderaba el candidato presidencial Carlos Salinas de Gortari, como con las recomendaciones que instancias como el BM, el 252 Fernando González Villareal fue el líder del equipo del eje temático sobre agua de la campaña de Carlos Salinas de Gortari, trabajo que le mereció el nombramiento de primer director general de la CNA. 253 Vargas, Op. cit., 2006. 127 BID o el FMI estaban haciendo a sus acreedores —entre ellos México— para trasformar el sector agua. Este conjunto de actores hicieron posible el paquete de reformas que a partir de 1989 se iniciaron con la creación de la CNA (como única autoridad en materia hídrica), el impulso de la participación de los usuarios, así como la promoción de los mecanismos de mercado como mejor estrategia para incentivar la eficiencia y el cuidado del agua.254 La reorientación de esta nueva etapa llamada por Luis Aboites como “mercantil-ambiental” se basaba en los siguientes componentes del diagnóstico hecho por el grupo encabezado por González Villareal: “1) La creciente escasez e inequidad en el acceso al recurso; 2) la cultura del despilfarro; 3) la contaminación y sobreexplotación; 4) la necesidad de consolidar la valoración económica del agua, y 5) la necesidad de involucrar a la sociedad en el manejo del recurso”.255 La CNA se crea dependiente de la SARH, pero pronto la nueva visión de la gestión del agua la subordinó a la perspectiva del naciente ambientalismo gubernamental, materializado en la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) hacia 1994.256 La CNA nació como una instancia de planeación, apoyo y promoción de los usos públicos y privados del agua, y en el discurso de sus creadores se manifestaba la intención de dejar atrás la intervención gubernamental lo más posible y dejar las puertas abiertas al libre mercado en tareas de inversión y construcción de infraestructura.257 En México desde este momento la gestión del agua se basaría en los siguientes principios: 1) Promoción de mayor participación privada en el sector de provisión de servicios y la introducción de tarifas con la intención de incrementar la recaudación e inversión; 2) Gestión integrada de los recursos hídricos a partir del manejo de cuencas y fomento a la participación social desde el centro, y 3) Descentralización (acotada) de la política hídrica. 254 Vera Cartas, Op. cit., p. 21. Aboites, Op. cit., 2005, pp. 103-4. 256 A partir del 2000 la SEMARNAP se convierte en la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), dejando el componente de Pesca al ámbito de la también reformada Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). 257 Patricia Romero Lankao, “Descentralización y retiro del Estado. ¿Mecanismos para gestionar sustentablemente el agua?”, en Gestión y Política Pública, primer semestre, año/vol. XIV, núm. 001, 2007, p. 38. 255 128 3.2.1. Participación privada y mecanismos de mercado El caso mexicano en materia de política hídrica regularmente es recurrido como ejemplo de influencia de las ideas neoliberales desarrolladas durante la década de los ochenta y promovidas por organismos internacionales como el BM.258 En el contexto global, como se vio en el capítulo anterior, cada vez con más fuerza fue imponiéndose una perspectiva del recurso hídrico como un bien finito, y por lo tanto a ser valorado en su dimensión económica. En la Conferencia Internacional sobre Agua y Medioambiente de Dublín en 1992 fue ratificada esta perspectiva y a partir de entonces se convirtió en el paradigma de las reformas emprendidas en el sector desde entonces: “El agua posee un valor económico en todos sus usos competitivos y debe ser reconocido como un bien económico”.259 Un documento del BM sobre gestión de recursos hídricos en ese 1992 recomendaba a los países beneficiarios de sus préstamos enfocarse en tres reformas esenciales: 1) Tratamiento del agua como un bien económico; 2) Mejoramiento de los arreglos institucionales que involucre la participación de los principales usuarios, incluido el del sector privado, 3) Una administración ‘comprehensiva’ del agua.260 La administración del agua, en este sentido, debe equilibrar una combinación entre “instrumentos económicos, de orden y control, regulatorios y participativos” que estén claramente reflejados en las leyes nacionales.261 La construcción de un andamiaje institucional de este tipo en México comenzó un poco antes, tal cual lo mencioné arriba. La reforma de 1985 a la Ley de Derechos y a la Ley de Aguas de 1972 puso fin al “largo periodo, iniciado en 1929, en el que el gobierno federal prácticamente se abstuvo de cobrar por el uso del agua de la nación”,262 por lo que desde el año siguiente la recaudación por concepto de usos del agua se convirtió en crucial para la implantación de la orientación general que estaba tomando la política hídrica y posteriormente se institucionalizara a través de la CNA. 258 Margaret Wilder y Patricia Romero Lankao, “Paradoxes of Decentralization: Water Reform and Social Implications in Mexico”, World Development, Vol. 34, No. 11, 2006, pp. 1977–1995. 259 Principio número 4 de la Conferencia Internacional sobre Agua y Medioambiente de Dublín en 1992. Véase capítulo anterior. 260 John Briscoe, Pablo Anguita Salas and Humberto Pefia, Managing water as an economic resource: reflections on the Chilean experience, Working Paper 62, World Bank Environment Department, Washington, DC, 1998. 261 Cantú y Garduño, Op. cit., p. 272. 262 Aboites, Op. cit. 2009, p. 88. 129 El diseño de la nueva Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 1992 incluyó la concesión de derechos de agua a particulares en periodos que van de 5 a 50 años, además se reconoció la capacidad de trasferir los derechos o parte de ellos con la condicionante que se hiciera dentro de los límites físicos del acuífero o cuerpo de agua superficial donde originalmente estuvieran registrados y que este cambio se notificara ante el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA). El REPDA se creó con la LAN con la idea de generar el control del manejo de las concesiones y asignaciones otorgada por la propia autoridad federal y para estimular una circulación mercantil de estos derechos.263 Si bien esto último abre las posibilidades para la existencia de mercados de agua, estos no quedan plenamente establecidos o liberados. Hacia 1992 sólo se contaba con un padrón de 2,000 títulos de concesión de un universo estimado en 300,000 usuarios. El Congreso de la Unión, a través de la LAN ordenó a la CNA regularizar a todos los usuarios en un lapso de un año, plazo que fue extendió dos años más después de 13 meses en la que se expidió el reglamento de la ley, y en lo sucesivo se concedieron varios periodos de “gracia” para la regularización. En diferentes documentos y estudios se reconoce la incapacidad técnica y operativa de la propia CNA para llevar a cabo este registro de la manera más confiable posible, incluso se plantea la idea de que este proceso ha servido para que ciertos usuarios —principalmente agrícolas e industriales— presionen a la autoridad para no aplicar rigorosamente las penas por extracción ilegal del agua o la falta de cumplimiento con las regulaciones relativas a la descarga de contaminantes de los afluentes superficiales.264 El proceso de regularización ha sido hasta el momento un proceso inacabado, lleno de complicaciones y retrasos burocráticos. Algunos problemas serios se han ocasionado por el 263 La diferencia entre derechos y asignación de concesiones radica en que los primeros se otorgan a particulares y los segundos a las entidades públicas, como los organismos prestadores del servicio o alguna otra instancia gubernamental que lo requiera. 264 Particularmente se hace referencia a los casos de 1991 cuando la CNA había anunciado aplicación de penas a usuarios clandestinos y la cual nunca se verificó, así como las propias amnistías presidenciales de los decretos de 1995 y 1996 para extender el periodo de legalización de usuarios. Véase José Estaban Castro, Karina Kloster y María Luisa Torregrosa, “Ciudadanía y gobernabilidad en México: El caso de la conflictividad y la participación social en torno a la gestión del agua”, en Blanca Jiménez y Luis Marín (Eds.), Op. cit., p. 348. 130 hecho de que en el decreto original se estableció que los volúmenes a concesionar fuesen los que el usuario declarase ‘bajo protesta de decir verdad’. De entrada, muchos usuarios exageraron en los montos que realmente usaban, por lo que después ellos han podido trasferir los montos que no se utilizaban, propiciado mayor demanda y presión sobre acuíferos y cuencas, los cuales han rebasado su real capacidad física.265 El REPDA en este sentido es hasta el momento poco confiable, aunque de alguna manera útil para mostrar que en muchas regiones del país la sobre-concesión es preocupante. Los ingresos por concepto de aprovechamientos provienen principalmente de la industria, mientras que a los organismos operadores del servicio de agua potable se les cobra una cuota menor y a los usuarios agrícolas se les ha otorgado una tasa igual a cero (hasta el volumen concesionado).266 Las tarifas de descarga de agua contaminada se hace por tipo de contamínate y en términos del grado en que se rebasan los límites máximos establecidos en la Norma Oficial Mexicana NOM-001-ECOL-1996.267 La recaudación ha permanecida muy conservadora. Simplemente como se muestra en la siguiente tabla, la recaudación por parte de la CNA no ha variado sustancialmente hacia la alza a pesar de la rigurosidad con la que esta dependencia dice actuar para que los usuarios cumplan con su obligación de pago. Una segunda característica es que la inversión por ejemplo en el subsector de agua potable, alcantarillado y saneamiento regularmente ha sido mayor al propio presupuesto de la CNA, quien atribuye este financiamiento tanto a la iniciativa privada como a las inversiones a partir de lo recaudado por las tarifas, comportamiento contrario a partir del periodo que inicia a partir de la crisis económica de 1995, pero que se vuelve a revertir a partir de 2002 cuando en el subsector se contabilizan las inversiones de otros ramos gubernamentales como los de desarrollo social o el de las inversiones en infraestructura a partir del retorno de derechos a organismos operadores a través del PRODDER. El problema con esto es que no se puede apreciar exactamente como 265 Cantú y Garduño, Op. cit., p. 279. La Ley Federal de Derechos clasifica al país en 9 zonas de disponibilidad a cada uno de los municipios del país a partir de la escasez. A partir de 2001 se condonó los adeudos anteriores a este año de los organismos operadores del servicio de agua potable por concepto de derechos a la CNA, a partir de esto los montos pagados por los organismos operadores les es devuelto a los municipios a través del Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) en forma de recursos para inversión exclusiva en el sector. 267 Ibíd., pp. 273-4. 266 131 la iniciativa privada ha invertido en el subsector, pero que sin embargo es preciso decir que las mayores aportaciones provienen de cualquier manera de lo que los usuarios pagan tanto directamente a través de la tarifa, como de otros impuestos que después se canalizan a obra e infraestructura hídrica. Por su parte, las inversiones en infraestructura hidroagrícola en la etapa mercantilambiental ha sido significantemente menor con respecto al subsector de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Sin embargo, en los últimos años, principalmente a partir de 2003 se verifica un incremento más o menos significativo, dirigido principalmente a grandes proyectos de infraestructura y a la rehabilitación y modernización de los distritos de riego. Tabla 1. Montos de recaudación, presupuesto e inversión en dos subsectores de la CNA. 1989‐2006 (Millones de pesos. Precios base 2002) Año Recaudación de la CNA por cobro de derechos Presupuesto de la CNA Inversiones en agua potable, alcantarillado y saneamiento (A) Inversiones en infraestructura hidroagrícola (B) 1989 5,270 6,901 n.d n.d. 1990 8,306 9,818 n.d. n.d. 1991 9,582 11,279 16,808 257 1992 11,665 12,512 14,008 317 1993 13,519 9,314 16,388 210 1994 11,391 9,780 11,302 272 1995 10,825 8,256 8,225 357 1996 8,537 10,209 4,670 534 1997 9,340 8,887 5,334 674 1998 8,627 11,320 4,956 1,000 1999 9,528 12,222 4,495 1,557 2000 9,493 12,942 5,854 1,674 2001 9,319 10,882 3,843 1,759 2002 9,766 11,958 13,852 1,682 2003 10,379 15,853 15,749 2,702 2004 9,788 15,869 16,380 2,831 2005 10,071 22,207 25,402 2,539 2006 9,520 26,859 18,412 2,878 (A) Inversiones de la CNA y contrapartes (gobiernos estatales y municipales), incluidos desarrollos de vivienda, créditos, aportaciones de la iniciativa privada, y a partir de 2002 incluye las inversiones hechas a través de SEDESOL, Banobras, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y PRODDER. 132 Incluye infraestructura de riego y temporal (nueva), rehabilitación, operación y conservación de presas, protección de áreas productivas, conservación y operación de distritos de riego, programa de desarrollo parcelario y (grandes) proyectos de infraestructura hidroagrícola. Fuente: CNA, Estadísticas del Agua 2006 y 2007; CNA, Situación del Subsector de Agua Potable y Alcantarillado 2007; Presidencia de la República, Anexos del Sexto Informe de Gobierno de Vicente Fox Quezada, México, 2006. (B) La apuesta por la adopción de mecanismos de mercado para incentivar la inversión y un uso racional del recurso hídrico fue promovida en el sector agua potable, alcantarillado y saneamiento por la CNA desde el inicio de su vida institucional. Desde 1989 publicó los lineamientos para ‘modernizar’ este subsector bajo las premisas de descentralización, autonomía y participación de la iniciativa privada en la provisión de estos servicios.268 Ante la percepción de que los organismos operadores del servicio en estados y municipios operaban con una gran carencia de capacidad técnica y niveles bajos de eficiencia administrativa y de recaudación, la CNA empezó a promover las transformaciones legales e institucionales pertinentes para que la transformación persiguiera los siguientes lineamientos:269 a) Fortalecimiento de la autonomía de organismos operadores, otorgándoles capacidad legal y patrimonio propio para convertirse en empresas descentralizadas en el orden estatal y municipal, y a través del incremento de capacidades técnicas y administrativas de modo que pudieran ampliar los servicios y el personal fuera competitivo para elevar la calidad de los mismos; b) Democratización de los órganos directivos de los organismos operadores eliminando la simulación legal y alentando la representación de sectores de usuarios y otorgando a estos cuerpos la decisión y aprobación de las tarifas del agua —y ya no por las legislaturas locales o los cabildos; y c) Autosuficiencia financiera y capitalización a través de el establecimiento claro en la legislación local del catálogo de pagos que el usuario debía hacer por el servicio, tales como el volumen del consumo, el tipo de uso y los cargos derivados del 268 CNA, Lineamientos para el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado, 1989. Citado en Nicolás Pineda Pablos, Op. cit., p. 54. 269 Véase Ibíd. y Alex Ricardo Caldera Ortega, Agua, participación privada y gobernabilidad: cambio institucional en el servicio de agua potable y alcantarillado en la ciudad de Aguascalientes. 1989-2001, Tesis para obtener la Maestría en Administración y Políticas Públicas, El Colegio de San Luis, A.C., 2003, p. 70. 133 drenaje, saneamiento, conexión e instalación de medidores, establecer el corte del servicio para los usuarios morosos, así como la adopción de las medidas pertinentes para que esos recursos financieros provenientes del aprovechamiento del servicio se invirtieran en el sistema mismo y no se destinara a otras áreas o propósitos del gobierno estatal o municipal. Con el fin de impulsar estas trasformaciones institucionales en estados y municipios la CNA se apoyó en el Programa Nacional de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU) que incluía la formulación de planes y proyectos maestros de infraestructura hidráulica y reestructuración de organismos operadores. Cerca de 206 millones de pesos fueron invertidos en estudios y proyectos, así como $ 5,000 millones de pesos en infraestructura entre 1991 y 1994 para este programa.270 Dentro de la trasformación a las legislaciones locales, la CNA promovió la inclusión en los propios textos legales la posibilidad expresa para que se permitiera la participación privada en varias etapas de la provisión del servicio de agua potable y alcantarillado o incluso la concesión total del mismo en lapsos mayores a quince años. Así mismo, la CNA se dedicó a impulsar decididamente la participación de la iniciativa privada en esquemas tipo COT (construcción, operación, transferencia) de infraestructura hidráulica, principalmente en acueductos para trasferencia de agua potable a grandes distancias, así como en plantas de tratamiento de aguas residuales. Según información de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD por sus siglas en inglés), en México actualmente destacan 19 contratos de tipo COT, tres concesiones y dos de tipo M&L (gestión y arrendamiento).271 Es de resaltar que este informe de la OECD, e incluso otros de la CNA,272 no se mencione el caso de Navojoa, 270 Buena parte de los recursos provino de préstamos internacionales, como los $ 650 millones de dólares por parte del BM, y cerca $ 200 millones de dólares por el BID. Pineda Pablos, Op. cit., p. 56. 271 M&L son las siglas de Management and Lease, los cuales básicamente son manejos parciales, ya sea por intervención en etapas específicas del proceso de prestación del servicio o por zonas geográficas específicas. OECD, Private Sector Participation in Water Infrastructure. OECD Checklist for Public Action, 2009, p. 100. Disponible en: http://www.oecd-berlin.de/reviews/water_infrastructure.php?id=66029042372563 (10 de abril de 2009). 272 CNA, La participación privada en la prestación en los servicios de agua y saneamiento. Conceptos básicos y experiencias, noviembre de 2003 (segunda versión). Disponible en: http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd30/participacion.pdf (19 de abril de 2008). 134 Sonora, que después de tener un contrato de concesión para la prestación del servicio en términos integrales firmado en 1996 se decidió fuera rescindido en 2005.273 El hecho de que solo se hayan concretado cuatro concesiones en todos estos años habla del nivel de controversia y dificultad con la que se ha topado la CNA y todos los promotores internacionales y locales para impulsar este esquema en la provisión del servicio de agua potable y alcantarillado en el país. El municipio de Aguascalientes fue el primer caso de la firma de un contrato de prestación de servicios integral (extracción, conducción y cobranza) en concretarse en 1993, le siguió Cancún en 1994, después el de Navojoa en 1996 y finalmente el de Saltillo en 2001 a partir de una modalidad variante pues se trata de la conformación de una empresa mixta en donde el 51% del capital financiero es público y el restante 49% es privado. Mientras que dentro de los ejemplos con modelo M&L resaltan los casos del Distrito Federal y Puebla. El balance de los contratos de concesión de prestación de servicios integrales, como es el caso de Aguascalientes y Cancún, arrojan ya resultados que en algunos aspectos parecen ser muy similares.274 Si bien los dos casos plantean que en términos de coberturas, calidad del servicio y continuidad son eficientes, no obstante muestran evidentes déficits en lo que respecta a un compromiso mayor por parte de los concesionarios para cubrir satisfactoriamente con las necesidades de inversión para la recuperación de caudales perdidos en la conducción, y la implementación de mecanismos que permitan una mayor trasparencia y rendición de cuentas. Ambos casos desde el principio tuvieron que enfrentar un periodo de fuerte oposición política al modelo de participación privada debido principalmente a la forma como se designó a las empresas que finalmente se hicieron cargo 273 A finales de 1996 el Organismo Operador Municipal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento Sonora (OOMAPASN), en carácter de prestataria firmó la concesión total del sistema con la empresa Mexicana de Gestión de Agua, S.A. de C.V. (subsidiaria de la Promotora y Operadora de Infraestructura Pinfra, antes Tribasa), mismo que se rescindió el 19 de junio de 2005. Las razones argumentadas para dar por terminado el contrato de concesión fueron adeudos por más de $ 2 millones de pesos e incumplimiento de las inversiones comprometidas. OOMAPASN, Antecedentes históricos, disponible en: http://www.oomapasn.gob.mx/archivero/somos/antecedentes.pdf (14 de abril de 2009). Además, Carlos A. Rodríguez Wallenius, Desarrollo local y luchas sociales por la defensa del agua en municipios rurales mexicanos, Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, mimeo, 2006. 274 El ejemplo de Aguascalientes es tratado a más detalle en el capítulo siguiente, pues el acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación es uno de los estudios de caso seleccionados en este trabajo de investigación doctoral. 135 de los servicios, ya que en ambos caso aplicó la asignación directa a empresas con las que se tenían ya compromisos previos a partir de contratos que se venían trabajando años recientes atrás, así mismo por la alza de tarifas que de inmediato se verificó. Este clima político de inicio difícil, junto con la situación que ocasionó la crisis de mexicana de 1995, y que dejó a las empresas sin posibilidad de hacer frente a sus compromisos financieros, motivó a la intervención de las autoridades locales en 1996 para tratar de rescatar el servicio, sin embargo, el propio gobierno federal (a través de la CNA y Banobras) y los gobiernos de los estados promovieron la salvaguarda del modelo comprometiéndose en ambos casos con el apoyo para cubrir los pasivos de las empresas y con llevar la mayor carga en las inversiones en infraestructura urbana y rural requerida en el futuro.275 Los problemas de los casos de Aguascalientes y Cancún —incluso recientemente se debe sumar el de Saltillo— incluyeron en un principio mecanismos de indexación de las tarifas donde la carga de lo que se debía cubrir se le dejaba totalmente a los usuarios, no incluyéndole mecanismos donde la eficiencia y eficacia por parte de la empresa fuera un factor o criterio para su modificación. El principal problema al parecer sigue siendo el diseño de instrumentos adecuados para que el gobierno municipal, a través de sus organismos supervisores, ejerza eficazmente la tarea de regulación sobre las empresas concesionarias. Los esquemas de incentivos y penalidades o de resolución de controversias entre las partes no quedan aún muy claros en los marcos institucionales desarrollados en todos los casos hasta el momento. Y en general a la población se les sigue considerando sólo en su dimensión de usuarios con responsabilidades para hacer su pago y hacer uso racional del agua que consumen, pero en absoluto se ha procurado mecanismos institucionales que le aseguren el ejercicio de su ciudadanía permitiéndole influir en el proceso de toma de decisiones o por lo menos manteniéndole informado integralmente de los resultados del trabajo de las empresas concesionarias, incluso de los acuerdos con los propios gobiernos. Incluso en los casos de la Ciudad de México, Puebla y ahora está por sumarse en 2009 el municipio de San Luis Potosí —con un modelo M&L para que una empresa privada se 275 CNA, Op. cit., 2003, pp. 164-172. 136 haga a cargo del servicio en el sector de más alta calidad de vida de la ciudad—, los procesos con los que se han asignado y renovado los contratos, y su desempeño resultan generalmente opacos a los ojos de la ciudadanía. 3.2.2. Participación social y planeación Dentro del esquema de reforma del sector una de las primeras acciones de la CNA fue la trasferencia de los distritos de riego a los usuarios. La entrega de los distritos de riego se justificaba con un discurso que en primera instancia hacía referencia a la eficiencia. La CNA reconocía que esta decisión se tomaba antes que todo por el tamaño de los costos de operación de los distritos, ya que de éstos sólo se podía recaudar el 18% del total de inversión pública que se les destinaba. En la nueva orientación de la política hídrica eran inadmisible subsidios de este tamaño a un sector que ya no era prioridad política y económica para el nuevo gobierno federal.276 La medida general fue “trasferir primero y rehabilitar después” sobre la base de la creencia de que los usuarios agrícolas tendrían la capacidad de decidir democráticamente cómo utilizar los pocos recursos financieros disponibles para modernizar los sistemas de riego.277 Pero, ¿cómo explicar el avance de la CNA en este proceso? Para 1994 la CNA había logrado trasferir el 70% del total de la superficie de 49 distritos de riego, lo que significaban 2.2 millones de hectáreas (has).278 Sergio Vargas reconoce que el ‘éxito’ de este proceso se debió a dos situaciones combinadas aparentemente contradictorias: a la aplicación de un modelo novedoso de comunicación y consulta rural —el cual se había gestado tiempo atrás desde el Proderith y el IMTA—, así como por la operación de mecanismos de control político corporativo y clientelar que la CNA pudo aún echar a andar.279 276 Aboites, Op. cit., 2009, pp. 91-2. Wilder y Romero Lankao, Op. cit., p. 1988. 278 En 2000 se hablaba de que la trasferencia había alcanzado 82 distritos de riego (3.24 millones de has), de los cuales 72 en ese momento habían finalizado sus trámites para conformarse como asociaciones civiles, en siete estaba el trámite en curso y tres estaban en la etapa inicial de definición de módulos y creación de la asociación de usuarios. Luz Nereida Pérez Pardo, “Mexico’s Irrigation Management Transfer Program: Notes for a Policy Research Agenda”, en The Journal of Environment Development, vol. 12, núm. 4, 2003, p. 382. 279 Vargas, Op. cit., 2006. 277 137 Varios casos confirman la confianza que tanto la CNA, como el BM, tuvieron en su momento con este proceso, tal es el caso de distritos de riego como el 011 Alto Río Lerma en Guanajuato o el 041 del Río Yaqui en Sonora los cuales a sus ojos lograron convertirse en instancias reales de autogobierno de los agricultores mexicanos. Sin embargo, se ha documentado que muchas de las organizaciones de usuarios de este tipo están dominadas por las élites locales, particularmente medianos y grandes propietarios de tierras — regularmente productores corporativos ligados por ejemplo a la agroindustria de hortalizas e industria lechera o que son intermediarios de grandes trasnacionales— que acaparan no sólo la producción sino que incluso anulan la posibilidad de fortalecimiento de capacidades técnicas y financieras de los pequeños productores o ejidatarios, pues les rentan la tierra o los subcontratan en condiciones ventajosas para los primeros.280 Al respecto se opina que en este sector, a partir de estos últimos fenómenos, se está dando una ‘privatización silenciosa’, ya que muchos de los montos de los derechos que han sido asignados originalmente en propiedad comunal a los ejidatarios han pasado a manos de medianos y grandes productores agrícolas, y en el peor de los casos han sido obtenidos por acaparadores quienes comercializan con estos.281 Apertura comercial en el ámbito agrícola, cambio en la naturaleza de los ejidos, volatilidad de precisos en un mercado internacional e incremento en los costos de producción han creado un insuperable escenario para muchos pequeños productores y ejidatarios que ya no han podido sostener una producción activa, “lo que ha conducido a una mayor privatización del agua y de la tierra”.282 En esta misma tesitura, en términos de relación ambigua y contradictoria dentro de las estrategias de reforma del sector hídrico, está también el proceso de promoción de la 280 Sergio Vargas Velázquez, “Agua y agricultura: paradojas de la gestión descentralizada de la gran irrigación”, en Estudios Agrarios, no. 20, 2002, pp. 61-82. 281 “[Generalmente] los precios de mercado por el arrendamiento de tierras o trasferencia de derechos de agua se tornan insuficientes para compensar a las familias de los ejidatarios por la pérdida de sus recursos productivos, mientras que los ingresos obtenidos por esas transacciones son frecuentemente utilizados en emergencias financieras (i.e. atención médica a algún niño) o para pagar las deudas agrícolas vencidas con el banco”. Wilder y Romero Lankao, Op. cit., p. 1990. 282 En 1992 el presidente Carlos Salinas de Gortari impulsó una reforma al artículo 27 constitucional a partir del cual hay posibilidades de enajenar la tierra ejidal. Ibíd., p. 1992. 138 participación social que la propia CNA ha llevado a cabo. A partir de la Ley de Aguas Nacionales (LAN) expedida en 1992, se estableció que los Consejos de Cuenca (“o en su defecto otros mecanismo [sic]”) serían las instancias de carácter consultivo para la gestión integral del agua y la representación de los intereses de los usuarios en el que se retomaba a la cuenca hidrológica como unidad de gestión.283 Este espacio serviría además para la coordinación de las instancias de gobierno de los tres órdenes (federal, estatal y municipal) y la concertación entre éstos y los propios usuarios. En 1993 se instaló el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala, el cual fue respuesta natural a la relación compleja que se venía dando desde hace mucho tiempo en materia hídrica entre los estados de Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Estado de México y Querétaro.284 A pesar de que la promoción de la participación social era un valor expreso tanto en la visión como en la misión institucional de la CNA,285 la articulación de acciones encaminadas a materializar los demás Consejo de Cuenca y sus órganos auxiliares no se dio hasta un proceso posterior a 1998. Los órganos auxiliares, que no son otros más que las Comisiones de Cuenca (nivel de subcuenca), los Comités de Cuenca (nivel de microcuenca) y los Comités Técnicos de Aguas Subterránea (COTAS a nivel de acuífero), no estaban considerados en la LAN de 283 Artículo 15 de la LAN de 1992. El Reglamento de la LAN que se formularía en 1994 estableció que los Consejos de Cuenca se integrarían de la siguiente forma: la SARH, la CNA, la SHCP, las Secretarías de Desarrollo Social, Energía, Minas e Industria Paraestatal, Salud y Pesca, los ejecutivos de la entidades federativas de influencia dentro de la cuenca, hasta seis vocales representantes de los usuarios correspondientes a cada uno de los usos presentes en la cuenca. En la SARH recaía la presidencia del consejo de cuenca y en la CNA la secretaría técnica. Todos los integrantes tendrían voz y voto, a excepción de estos dos últimos, pero en caso de empate la presidencia tendría voto de calidad. 284 Como antecedente más remoto está la Comisión de Cuenca Hidrográfica del Lerma-Chapala-Santiago que, como ya se mencionó, desde 1950 tuvo como principal objetivo generar acuerdos para los trasvases entre los estados pertenecientes a la cuenca. Y como más reciente está la conformación del Consejo Consultivo integrado por los gobernadores de la cuenca Lerma-Chapala que se instaló en 1990 por el ejecutivo federal con la intención de darle seguimiento a las acuerdos de 1989 para ordenamiento y regulación de los usos del agua, así como la preservación de la calidad del agua y su saneamiento. René Landeros Lobato, “Acuerdos derivados del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala: Situación de Guanajuato”, en revista Aqua Forum, no. 22, 2000, Comisión Estatal del Agua de Guanajuato, p. 18. 285 La misión de la CNA es: “Administrar y preservar las aguas nacionales y sus bienes inherentes, para lograr su uso sustentable, con la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y la sociedad en general". Mientras que la visión dice que la dependencia federal deberá “ser autoridad con calidad técnica y promotor de la participación de la sociedad y de los órdenes de gobierno en la gestión integrada del recurso hídrico y sus bienes públicos inherentes". CNA, pagina web: www.cna.gob.mx (disponible el 14 de noviembre de 2008). 139 1992, sino hasta 1994 cuando la CNA los incluyó en la reglamentación, pero su implementación inició hasta 1997 cuando la dependencia federal concluyó que los Consejos de Cuenca no podrían funcionar y tener resultados sin un impulso importante de la participación, como ya lo estaban haciendo estados como Baja California, Querétaro y Guanajuato.286 Como todo proceso ‘de arriba a abajo’, la articulación de acciones por parte de la CNA para que se construyera las bases del andamiaje institucional para la participación social fue lento, y hasta el momento inacabado. El Programa de Modernización del Manejo del Agua (PROMMA) nació en 1994 —de la mano del BM a partir de un apoyo de $ 221.7 millones de dólares— con el objetivo de materializar en México los postulados que desde la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medioambiente y Desarrollo en Río en 1992 se habían asumido en un plan de acción que buscaba generalizar un modelo de Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH) en el mundo.287 El PROMMA ha sido un programa acompañado muy de cerca también por la Organización Meteorológica Mundial de la ONU (OMM) en términos de capacitación y asistencia técnica, a partir de lo cual también se han considerado los siguientes objetivos: 1) promover e impulsar acciones que conduzcan a la protección, preservación y regeneración de los cuerpos de agua superficiales y subterráneos, 2) generar los sistemas de provisión de datos y información hidrológica confiables y oportunos, 3) fortalecer procesos de planeación 286 Boris Marañon y Philippus Wester, Respuestas institucionales para el manejo de los acuíferos en la Cuenca Lerma-Chapala, México, México, Instituto Internacional del Manejo del Agua (IWMI), Serie Latinoamericana no. 17, 2000, p. 24. 287 La Agenda 21 producto de Río 1992 plateo en su sección 2, capítulo 18 que: “La gestión holística del agua dulce... y la integración de planes y programas sectoriales de agua en el marco de la política económica y social, son de suma importancia para la acción tanto en la década de los noventa como más allá”. Véase capítulo dos, sección cuatro. El objetivo del PROMMA fue desde el principio “contribuir a establecer y consolidar la capacidad tecnológica que requiere México para el desarrollo y el manejo integrado de sus recursos hídricos” […] “lo cual implica el diseño, desarrollo y establecimiento de políticas públicas de carácter intersectorial, que permitan responder a las demandas crecientes de volúmenes de agua dentro de un entorno de recursos hídricos limitados, finitos, e incluso escasos”. Felipe I. Arreguín Cortés, Polioptro F. Martínez Austria y Venancio Trueba López, “El agua en México. Una visión institucional”, en Jiménez y Marín, Op. cit., p. 261. La cifra del costo del PROMMA en un periodo que va de 1997 a 2005 en CNA, PROMMA: Información para la Gestión Integrada de los Recurso Hídricos, Presentación en el IV Foro Mundial del Agua, México, marzo de 2006. 140 ‘participativa’, y 4) la consolidación de los Consejos de Cuenca y sus órganos auxiliarles.288 Estos objetivos se trabajaron a partir de seis grandes componentes: 1. Desarrollo institucional, apoyo tecnológico y capacitación; 2. Modernización del sistema de monitoreo de datos de cantidad, y calidad de agua y estudios; 3. Modernización de la operación y seguridad de presas, y del manejo de acuíferos; 4. Administración de los usos del agua; 5. Planeación hidráulica, Consejos de Cuenca y Sistemas de Información 6. Manejo Sostenible del Agua Subterránea (MASAS). Con el fin de materializar estas estrategias y estructurar la planeación hidráulica nacional se siguieron por lo menos cinco etapas dirigidas por la CNA:289 Primera etapa. Entre 1994 y 1998 se trabajó en una reagrupación de las regiones hidrológicas que previamente la SRH había generado para la integración del PNH de 1975, a partir de las cuales se propusieron 13 regiones hidrológico-administrativas (RHA) con el fin básico de la coordinación de la acción gubernamental, a partir de las cuales también se definieron las jurisdicciones de 26 Consejos de Cuenca para estructurar el proceso de participación ciudadana.290 El principal problema con esta estructuración territorial es que el sentido pragmático prevaleció sobre la consideración de los límites reales de las cuencas hidrográficas.291 Hasta 1995 el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala fue el único constituido, ya que en ese año se constituyó el segundo en el Valle de México, y los restantes 24 fueron conformados por la CNA en un proceso fast-track entre diciembre de 1998 y septiembre de 2000. Lo discontinuo de este impulso habla del cambiante interés por parte de la autoridad 288 Arreguín, et. al., Op. cit., p. 262. Ricardo Sandoval Minero, “No más planes al agua: hacia una gestión hídrica planificada y eficaz en México”, en Cecilia Tortejada, et al. Op. cit, pp. 69-70. 290 Véase en el anexo los mapas de la república mexicana en el que se identifican tanto las 13 RHA, como los 26 Consejos de Cuenca. 291 Esta división geopolítica puede facilitar los acuerdos de gestión, pero al no corresponder con los limites naturales de las cuencas por lo que se han generado problemas serios que la mayoría de las veces quedan sin resolver, ya que algunos asuntos correspondientes a una cuenca hidrográfica deben ser atendidos por alguna RHA ajena a la problemática real. Carabias y Landa, Op. cit., p. 48. 289 141 central para incentivar la participación, pero también de los problemas de representatividad con referencia a los usuarios y el poco compromiso por parte de autoridades gubernamentales locales, pues todos ellos “no han sentido como suyo” la articulación de estos esfuerzos.292 Hasta 1997 se reformó el Reglamento de la LAN tratando de dar mayor peso a la participación social al reducir el número de integrantes de los representantes gubernamentales y abriendo a un número ilimitado los representantes de los usuarios. Al mismo tiempo se creó la Gerencia de la Coordinación de Consejos de Cuenca a la que se le encargó la estrategia general de gestación, instalación, consolidación inicial, operación y desarrollo de estos instrumentos. Segunda etapa. La Subdirección General de Programación de la CNA empezó en 1995 un proceso de desarrollo de diagnósticos regionales, aplicados a partir de cada una de las 13 RHA, y a partir de las cuales también se desarrollaron 6 oficinas regionales en 1996.293 Desde estas oficinas se comenzó con la integración de bases de datos de partida de cada RHA, los balances hídricos y una visión general de la problemática del agua en cada una de ellas. En esta etapa la CNA sólo consultó a compañías consultores contratadas con los recursos y autorizaciones del BM. Tercera etapa. A partir de lo anterior, en 1998, se pasó a la elaboración de Guías Estratégicas para el Desarrollo de cada región. Para ello, a cada una de las RHA se les dotó de una Subgerencia de Programación encargada de coordinar la elaboración de estos documentos que debían recoger tanto los objetivos prioritarios, como las líneas de acción para conseguir el desarrollo sustentable de cada región y subregiones.294 Las guías incluían tanto la elaboración de pronósticos de demanda y disponibilidad por región con proyecciones al 2020, así como los comentarios y propuestas recogidas en talleres de planeación participativa, basados en la metodología ZOPP (Ziel Orientierte Projekt 292 Juan Jaime Sánchez Meza, El mito de la gestión descentralizada del agua en México, México, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Estudios Jurídicos, núm. 134, 2008, p. 29. 293 Vera Cartas, Op. cit., p. 25. 294 Ibíd. 142 Plannung por sus siglas en alemán, o Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos),295 Si bien la CNA intentó integrar a varios representantes de usuarios, así como de los gobiernos estatales y municipales de cada región, en las reuniones para estos ejercicios dominaban los representantes gubernamentales.296 El diagnóstico que hace Jordi Vera Cartas de este proceso en una investigación previa es que la participación social en esta etapa fue muy baja, un ejercicio de “única vez” al cual no se la dio seguimiento posterior por parte de los involucrados, ya que precisamente los que participaron no volvieron a ser integrados o tomados en cuenta en la planeación dirigida por la CNA.297 La dependencia federal a parte de llevar todo el proceso, invitó a quienes consideró más relevantes según sus propios criterios y decidió sobre los tópicos a discutir. Cuarta etapa. Después vino la elaboración, bajo contrato, de los programas hidráulicos regionales. Estos se elaboraron a partir de la base de los diagnósticos, lineamientos y hasta de algunos programas estatales, donde los había. La supervisión y el control de la CNA desde oficinas centrales y estatales, según el caso, incluyó la definición de alcances y la concreción de los propios contratos.298 Quinta etapa. A partir de 2003 se inició un proceso de trasferencia y vinculación con los Consejos de Cuenca, así como un proceso de conexión con las estructuras programáticas y presupuestales de la CNA. Los Consejos de Cuenca debían seguir un proceso de discusión y aprobación de los programas regionales, a partir de lo cual el trabajo por delante que se planteaba era el de la implantación de medidas de monitoreo, ajuste y modificación de objetivos y metas, según se haya dado el avance o rezago.299 295 Esta técnica combina metodologías como el marco lógico (muy promovida por el BM o el BID), con métodos de integración grupal como el árbol de decisiones. Sandoval Minero, Op. cit., 2004, nota 6, p. 69. 296 Se calcula que el costo promedio de cada Guía Estratégica fue de $ 1.2 millones de pesos. Vera Cartas, Op. cit., p. 27. 297 Salvo en las regiones donde ya se contaba con Consejo de Cuenca, pues en estas regiones se invitó a los usuarios representantes en estos espacios. 298 Los programas hidráulicos estatales dependieron del financiamiento conjunto de la CNA y los gobiernos de los estados, situación la cual ocasionó que varios estados de la república no gestionaran los propios. En donde sí se elaboraron no se siguió proceso de planeación participativo, sino que básicamente se encargaron a consultoras su elaboración. Entrevista con licenciado Jorge Medina Esquivel, Subgerente de Coordinación y Concertación de la Gerencia de Consejos de Cuenca de la CNA, 16 de diciembre de 2008. 299 Sandoval Minero, Op. cit., 2004, p. 70. 143 Como se observa, éste es un proceso que, contradictoriamente a toda lógica de gestión integrada, inició de arriba abajo, pues la elaboración de estos programas regionales, incluso los estatales, debían procurar respetar las directrices y orientaciones tanto de la propia CNA, como de lo planteado tanto en el Plan Nacional de Desarrollo, como del Plan Nacional Hídrico.300 Por otro lado, la mayoría de los documentos tanto de programas regionales, como estatales —se ha demostrado con el tiempo— se han convertido en letra muerta, ya sea por falta de recursos para cumplir con las líneas de acción sugeridas, o por abierta falta de voluntad política por parte de actores, públicos y privados, para cumplir con ellos. Los mecanismos de control y seguimiento, dado el alcance y facultades de los propios Consejos de Cuenca, son inexistentes para hacer cumplir los acuerdos. Sólo se lleva el simple registro de los avances, y no se tiene ninguna posibilidad real para influir ni en el ejercicio del gasto público dirigido a las regiones o en la formulación de los proyectos trascendentales parar la sustentabilidad de la cuenca.301 Un problema claro en todo esto es que la estructura sobre la que se debía facilitar la participación social se fue armando a la par que debían estarse superando cada una de las etapas de la planeación, así que la mayoría de estos programas no fueron discutidos ni validados por las organismos auxiliares de los Consejos de Cuenca, que se supone, son las unidades básicas de gestión del agua en México. La CNA comenzó la instalación de los primeros COTAS hasta 1998,302 sólo hasta después de que Guanajuato propusiera los propios un año antes (como se verá más adelante), las primeras Comisiones de Cuenca también en 1998,303 sus primeros Comités de Cuenca en 2000,304 y los primeros Comités de Playas Limpias hasta 2003.305 La CNA, en 2008, contabilizaba en total la instalación de 21 300 Vera Cartas, Op. cit., p. 31. Sandoval Minero, Op. cit, 2004, p. 74. 302 Los primeros incentivados por la CNA fueron los de Baja California, Baja California Sur y Querétaro, después que en 1997 Guanajuato impulsara los suyos en Celaya y Laguna Seca en 1997. CNA, Estadísticas del Agua, 2008. 303 En el lago de Chapala, Ayuquila-Armería y Río Conchos (1999). Ibíd. 304 Río Blanco Veracruz, Cañada de Madero en Hidalgo y Río Salado (2001). Ibíd. 305 Pánuco en el Estado de Tamaulipas; Manzanillo, Colima; Playas de Jalisco y Nayarit, Santa María Huatulco en Oaxaca; Puerto Peñasco, Sonora; Playas de Sonora; Los Cabos; y La Paz. Ibíd. 301 144 Comisiones de Cuenca, 26 Comités de Cuenca, 78 COTAS y 31 Comités de Playas de Aguas Limpias.306 Particularmente el componente seis del PROMMA, el proyecto MASAS, instalado a partir de 1999, tuvo como objetivo principal “establecer políticas de manejo integrado y sostenible de los recursos hídricos” particularmente en acuíferos sobreexplotados. El proyecto se implementó en cinco acuíferos piloto: acuífero del valle de Aguascalientes (o aquí identificado como acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación), acuífero del corredor San Juan del Río-Tequisquiapan-Querétaro, acuífero del corredor del Bajío de Guanajuato, acuífero de las zonas conurbadas de la ciudad de San Luis Potosí y acuífero de la Costa de Hermosillo.307 La acción prioritaria a través del MASAS fue el desarrollo de planes de manejo integrado y sostenible del agua en la zona de influencia de acuíferos sobreexplotados seleccionados, con la plena participación de los COTAS y dentro de un contexto intersectorial. Se siguió para su elaboración la metodología ZOPP, en un proceso que se involucró básicamente a la OMM (como asesor y articulador de los documentos resultantes), la CNA, los gobiernos de los estados a través de las comisiones estatales de agua, otras dependencias relacionadas con el sector, así como los usuarios representados en los COTAS. Sin embargo, al igual que los programas hidrológicos regionales, los documentos han quedado sólo como buenos diagnósticos y cartas de buenas intenciones.308 Los escenarios planteadas en los documentos finales requieren acciones radicales para reducir las extracciones en pocos años pero el compromiso por parte de los actores locales —particularmente los gobiernos de los estados, y los principales usuarios consumidores de agua— con dichos planes no se han concretado de forma efectiva. El PROMMA concluyó formalmente en 2005, tal cual se había definido desde mediados de los noventa. Tanto el BM, la OMM y la CNA, evalúan los resultados sólo como satisfactorios, ya que dicen ellos, “se debió haber limitado sus alcances y enfocado a los 306 CNA, Op. cit., 2008. CNA, Op. cit., 2006. 308 El caso de Aguascalientes en lo particular se describe en los siguientes capítulos. 307 145 elementos más importantes para lograr mayor impacto”.309 El PROMMA ha sido el programa, durante la mayor parte de vida institucional de la CNA, que ha servido de base articuladora de la política hídrica en México dirigida a la reducción de la demanda, de hecho continua funcionando con los propios recursos fiscales de la dependencia federal aunque con menor intensidad. En el discurso de los funcionarios de la CNA, se reconoce como el conjunto de acciones y estrategias que mayormente caracteriza al nuevo enfoque de la organización para hacer frente a la crisis del agua expresada en escasez: “haciendo partícipes a los usuarios en un uso más eficiente del agua, recuperando pérdidas físicas y reusando volúmenes”.310 Sin embargo, sus resultados son limitados, ratificado con el simple hecho de que los principales problemas que pretendía hacer frente en el sector continúan. Las principales, dificultades al parecer son las resistencias a descentralizar efectivamente la gestión del agua a nivel de cuenca, no otorgar capacidades a estados y municipios para resolver problemas contingentes y no ceder mayor capacidad de decisión a los propios usuarios quienes padecen las complicaciones de la crisis del agua en sus regiones. Al respecto de la participación social, sólo para cerrar este apartado, no se debe dejar de mencionar que las reformas a la LAN de 2004 trataron de avanzar al respecto,311 pero las capacidades otorgadas y el alcance de dicha participación es aún muy limitada y sin posibilidades de generar un contrapeso efectivo a las autoridades. Lo referente a esta reforma se aborda enseguida. 309 CNA, Op. cit., 2006. Juan Carlos Valencia Vargas, Juan J. Díaz Nigenda y Lourdes Vargas Martínez, “La gestión integrada de los recursos hídricos en México: un nuevo paradigma en el manejo del agua”, en Helena Cotler Ávalos (Comp.), El manejo integral de cuencas en México. Estudios y reflexiones para orientar la política ambiental, México, Instituto Nacional de Ecología, 2004, p. 233. 311 Estas reformas incluyeron: La inclusión en el Consejo Técnico de la CNA a “un representante de una organización ciudadana de prestigio y experiencia relacionada con las funciones de la Comisión”, el cual es nombrado por el presidente de la república; en los recién creados Organismos de Cuenca se integra a ciudadanos con voz pero sin voto en su Consejo Consultivo; y en los Consejos de Cuenca se estableció que al menos el 50% de sus integrantes sean miembros pertenecientes a la sociedad, ya sean usuarios, empresas u organizaciones sociales. También se crea el Consejo Consultivo del Agua como “organismo autónomo de consulta, integrado por personas físicas del sector privado y social, estudiosas o sensibles a la problemática en materia del agua […]”. Carabias y Landa, Op. cit., pp. 143-4. 310 146 3.2.3. Descentralización acotada El modelo de gestión mercantil-ambiental que el gobierno federal ha asumido, a través de la CNA, insiste en que uno de sus objetivos es trasferir cada vez más responsabilidades a la sociedad.312 Sin embargo, por lo menos en lo revisado en los apartados previos, el proceso de descentralización seguido en México ha sido acotado y limitado. Como hemos visto, el proceso de descentralización ha incluido: Primero, la sesión de la responsabilidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento a estados y municipios —o esencialmente a los segundos—, pero la autoridad federal conserva la mayor capacidad para invertir en la materia; segundo, la trasferencia de los distritos de riego a los usuarios incluyó efectos no deseados (o como dirían los economistas ‘externalidades negativas’) en los que pocos privados han concentrado beneficios y ganancias a costa de una mayoría de campesinos sin capacidades efectivas para sobrevivir en el mercado; y en tercer lugar, a pesar de que el proceso general de cambio institucional en el sector agua en México fue influenciado por el paradigma de la GIRH, éste se convirtió más un discurso de buenas intenciones que una realidad materializada a través de las instituciones creadas hasta el momento. Incluso, hay quien ha dicho que el proceso general de descentralización que dice encabezar la CNA es más bien en sí mismo “una paradoja” ya que este ha demandado mayor centralización en el control sobre la gestión del agua a través del diseño de un conjunto complejo de mecanismos, instrumentos y habilidades políticas en el orden nacional.313 Un periodo crítico en la definición de reglas y estructuras para materializar una gestión descentralizada del agua fue el que se abrió con la reforma a la LAN en abril de 2004, y que de alguna manera ha ido cuesta arriba con la instalación de los Organismos de Cuenca (OC) a partir de 2007 y su articulación con el trabajo de los Consejos de Cuenca ya existentes, pero donde el centralismo sigue siendo el principal obstáculo para diseñar estrategias y asumir compromisos creíbles y efectivos entre los actores locales para procurar superar la crisis del agua de las respectivas regiones. 312 Aboites, Op. cit., 2009, p. 21. Margaret Wilder y Patricia Romero Lankao hacen referencia al término “paradojas de la descentralización” en una forma irónica en su trabajo. Véase Wilder y Romero Lankao, Op. cit., nota 2, p. 1993. 313 147 La reforma a la LAN se empezó a gestar en 2001 desde la Comisión de Recursos Hidráulicos de la Cámara de Senadores, presidida por el priísta Ulises Ruiz, apoyado por un grupo de asesores liderado por Eduardo Mestre, ex funcionario de la CNA y uno de los especialistas mexicanos en manejo de cuencas más reconocidos a nivel internacional, quienes presentaron una primera iniciativa ante dicha comisión. Una segunda iniciativa fue presentada en abril 2002 por el senador del Partido Acción Nacional (PAN) Felipe de Jesús Vicencio Álvarez, por lo que ambas fueron discutidas y a partir de las dos se articuló una sola propuesta que fue turnada para aprobación del pleno de la Cámara de Senadores, el cual sancionó favorablemente la iniciativa el 24 de abril de 2003 con 94 votos y ninguno en contra. Por su parte la Cámara de Diputados, el día 29 de ese mismo mes, ratificó la aprobación de dichas reformas con 413 votos a favor, una abstención y ninguno en contra.314 Uno de los principales argumentos que se destaca como principal motivo de esta reforma a la legislación hídrica consiste en la idea sustentada en la evidencia de que la GIRH era sólo un discurso de la autoridades federales no materializado con los esfuerzos realizados hasta ese momento, por lo cual había que impulsar efectivamente una mayor participación “sobre las necesidades de resolver la gobernabilidad del agua, la descentralización del sector agua, la atención de los daños ambientales vinculados con el agua y el mejoramiento del marco de concesiones y asignaciones de agua”.315 Lo que es cierto es que hasta el momento de la aprobación de estas reformas legislativas entre la federación, estados y municipios sólo tenía un marco de actuación limitado a los Consejos de Cuenca, los cuales en estricto sentido al ser entidades de apoyo, coordinación y consulta con los gobiernos y grupos locales, pero carente de atribuciones ejecutivas, generaba demandas específicas de creación de una instancia a nivel de cuenca sobre la cual estados, municipios y usuarios tuvieran mayor margen de actuación. Se consideraba en este 314 Cámara de Diputados, “Antecedentes”, en Diario de Debates, órgano oficial de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, Poder Legislativo Federal, LIX Legislatura, Primer Periodo de Sesiones Extraordinarias del Primer Año de Ejercicio. 22 de diciembre de 2003, año 1, sesión 4. Disponible en: http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/59/1er/1P/Extra/dic/00L59A1P1e4.html#LEYDEAGUASNACIO NALES (23 de noviembre de 2008). 315 Ibíd. 148 sentido que la CNA no había hecho nada realmente por la descentralización con la instalación de los Consejos de Cuenca ya que estas permanecían como sólo instancias coadyuvantes de la autoridad federal en la planificación, gestión, control y fiscalización de las acciones a realizar, pero sin ninguna posibilidad para que los acuerdos fueran vinculantes, conservando para la propia CNA “la más absoluta facultad discrecional para asumirlos o desecharlos”.316 Así es como se justificaba la creación de los Organismos de Cuenca (OC) como unidades especializadas con características técnica, administrativa y jurídicamente autónomas, a los cuales se les daba la facultad de expedir títulos de concesión, asignación y permisos. Los OC serían el complemento efectivo de los Consejos de Cuenca para pasar de una gestión desconcentrada a una descentralización total de la gestión del agua.317 De la mano con lo anterior, y que de alguna manera parece ser lo más controversial del cambio propuesto en esta reforma, era la trasformación de la naturaleza jurídica de la CNA, la cual pasaba de ser un órgano desconcentrado de la Semarnat, a un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Esta última disposición y la consideración acerca del alcance de los OC fueron lo que originaron la respuesta negativa de los propios funcionarios de la CNA y de la Semarnat quienes, a través del presidente Vicente Fox, promovieron un veto a esta reforma basada en el argumento de la inconstitucionalidad de la propuesta. El primero de septiembre de 2003, la Consejería Jurídica de la Presidencia, a través del subsecretario de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación, Humberto Aguilar, remitió al Senado el veto presidencial a la LAN reformada en abril. De entre lo planteado por el Ejecutivo destaca: 316 La LAN de 1992 en su artículo 5, planteó la posibilidad de que la federación, a través de la CNA, se coordine con los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, pero acotando “… sin afectar sus facultades en la materia…”, dicho común del centralismo jurídico y legislativo mexicano. Juan Jaime Sánchez Meza, Op. cit., p. 30. 317 Eduardo Mestre, “Descentralización de la administración pública en la gestión del agua: el caso de México”, en IV Congreso Ibérico de Planificación y Gestión de Agua “Ciencia, Técnica y Ciudadanía: claves para una gestión sostenible del agua”, Tortosa, España, 8-12 de diciembre de 2004. Presentación Power Point disponible en: http://www-en.us.es/ciberico/archivos%20powerpoint/tortosaEduardoMestre.ppt (15 de marzo de 2008). 149 • El cambio de naturaleza jurídica de la CNA, convirtiéndola en organismo público descentralizado es inconstitucional ya que estos entes jurídico-administrativos no son parte propiamente del Ejecutivo, lo que contravendría lo dispuesto por el artículo 27 constitucional donde básicamente se establece que el agua es propiedad de la Nación y su dominio “es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes...”.318 • De acuerdo a la Presidencia de la República esta trasformación traería dificultades en los regímenes fiscal, laboral y administrativo para llevar a cabo su función. Incluso, por ejemplo, al darle facultades fiscales, se contravendría con la actividad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). • Se hace énfasis en la confusión relativa a las características legales tanto de la propia CNA, como de los OC. De acuerdo el artículo 12 bis del decreto de reforma a la LAN aprobado por el Congreso de la Unión se considera que los OC son órganos desconcentrados adscritos a la CNA que contarían con facultades, recursos y presupuestos específicos, y se les concede para su actuación “autonomía ejecutiva, técnica, administrativa y presupuestal en el manejo de los recursos que se le destinen y de los bienes que tenga en los términos de esta Ley, así como con autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto y de los objetivos y metas señaladas en sus programas y presupuesto”.319 En este sentido el Ejecutivo argumenta a favor del veto el hecho de que “no resulta procedente otorgar a dos 318 Presidencia de la República, Observaciones Presidenciales a la reforma de la Lay de Aguas Nacionales de abril de 2003, México, Septiembre de 2003. Documento disponible en la página de la Red de Investigadores Sociales sobre Agua (Red ISSA), proporcionado por Roberto Melville. http://mx.groups.yahoo.com/group/red-ISSA/ (9 de febrero de 2008). 319 Artículo 12 Bis 6, Decreto de Reforma a la LAN de abril de 2003. Ibíd. 150 figuras administrativas, coexistiendo en una misma persona moral, características idénticas y, por lo tanto, excluyentes”.320 El Ejecutivo abunda en los argumentos en contra de la autonomía de los OC, particularmente en lo que respecta a la autonomía presupuestal propuesta, ya que “cualquier ente público, independientemente de su naturaleza jurídica, está sujeto a observar reglas generales para el manejo de los recursos, los cuales no obstante de donde se obtengan, son recursos públicos federales”, por lo que independientemente de la autonomía de gestión, dice el documento de veto presidencial, todo órgano desconcentrado debe estar sujeto al marco económico y legal de toda la administración pública federal.321 Una vez remitidas las observaciones a la cámara de origen, es decir, el Senado, la Comisión de Recursos Hidráulicos, inició rondas de discusión y consulta entre algunos interesados, incluidos las propias autoridades de la CNA y la SEMARNAT, con lo que el 12 de diciembre de 2003 se sometieron al pleno senatorial las adecuaciones consensadas a la LAN, aprobándose con 98 votos a favor, y se remitieron a la Cámara de Diputados, quien en periodo extraordinario de sesiones hacia finales de ese mes, las aprobó con 469 sufragios.322 La reforma, sin embargo, fue publicada por el Ejecutivo hasta el 29 de abril de 2004. A pesar de que se dice que esta trasformación se sustentó en el fortalecimiento de la gestión por cuencas, se favoreció abiertamente el centralismo, pues consolidó la presencia del gobierno federal a nivel regional a través de OC totalmente subordinados a la jerarquía de la autoridad federal. Los artículos reformados, en un conjunto de por lo menos 10 de ellos, se hace referencia al proceso de descentralización que deberá procurar y fortalecer la CNA.323 El discurso de la ley es insistente en ello, así como en el fomento a la participación 320 Se refiera a la característica otorgada tanto a la CNA como a los OC de ‘organismos descentralizados’. Ibíd. 321 Ibíd. 322 “Triunfo del Ejecutivo: la CNA será desconcentrada y no descentralizada”, en revista En Pleno. Debate Legislativo, año 2, núm. 38, 10 de enero de 2004. 323 Juan Jaime Sánchez Meza dice que no obstante lo limitado de la reforma en materia de descentralización real, hay que reconocer su ‘magnitud cuantitativa’ sin precedente, ya que se reformaron 114 artículos de un total de 124, se adicionaron otros 66 y se derogaron 2. Sánchez Meza, Op. cit., p. 54. 151 social.324 Así mismo calificó de interés público la descentralización y el mejoramiento de la gestión del agua “con la participación de los estados, el Distrito Federal y los municipios”. Sin embargo, no se creó un arreglo institucional que lo posibilitara, ya que no sólo se dejó intocadas las atribuciones de la CNA en términos de control centralizado del agua, sino que las fortaleció.325 La CNA permaneció como organismo desconcentrado de la Semarnat. El nombramiento y remoción de su titular quedó en manos de un Consejo Técnico, que presidiría el titular de la secretaría mencionada. El Consejo Técnico se establece que estará integrado por la Semarnat (quien lo preside), SHCP, Sagarpa, Sedesol, Salud, Economía, el IMTA y la Comisión Nacional Forestal, así como dos representantes de los gobiernos de los estados que designará el propio titular del Ejecutivo Federal, lo mismo con un representante de los usuarios o la sociedad civil organizada. Dicho Consejo deberá aprobar el proyecto de presupuesto de la CNA, así como aprobar y evaluar los programas y proyectos a su cargo.326 Los OC se crean en cada una de las RHA como “unidades técnicas, administrativas y jurídicas especializadas, con carácter autónomo”, adscritas al titular de la CNA, de quien también depende la asignación de recursos y presupuesto. A los Consejos de Cuenca de integración mixta se les asigna un papel de apoyo a estos OC, y se determina que la relación entre estos dos deberá ser “armónica” en la consecución de la gestión integrada de los recursos hídricos en las cuencas hidrológicas y la RHA de su competencia.327 En torno a la autonomía ejecutiva, técnica y administrativa que se les otorga a los OC la misma ley aclara que no es en menoscabo de la actuación directa de la CNA cuando a esta le competa de acuerdo a la fracción IX del artículo 9 (i.e. cuando se trate de asuntos que comprendan a más de una RHA, incluya cuencas transfronterizas o cuando así lo disponga el Presidente de la República) y aquellas a cargo directamente del Ejecutivo Federal. El 324 Véase apartado 3.2.2. Ibíd, p. 83. 326 Artículos 10 y 11 de la LAN, D.O.F., 29 de abril de 2004. 327 Artículo 12 bis 1, Ibíd. 325 152 nombramiento del Director General de cada OC estaría a cargo del Consejo Técnico de la CNA a propuesta de su Director General.328 A pesar de todos los ‘candados’ descritos anteriormente para asegurar el control tanto del Presidente de la República como de la CNA sobre los OC, se consideró estos espacios eran un avance importante, pues de esta manera se atendía el reclamo de administración regional del agua basada en la cuenca. Además, tanto el hecho de que la CNA permaneciera adscrita a la administración pública federal centralizada, sectorizada en al SEMARNAT, así como la creación de órganos de gobierno a su interior con presencia de varias instancias gubernamentales —como es el caso del Consejo Técnico—, favorece y facilita la acción pública trasversal a favor de una gestión integrada de los recursos naturales del país y de la formulación de estrategias que permitan armonizar políticas dirigidas a la conservación, el crecimiento económico y el desarrollo social regionales.329 De acuerdo con el decreto publicado el 29 de abril de 2004 la integración, organización y puesta en marcha de los OC debía concluir en un plazo no mayor a 18 meses. La idea era que las gerencias regionales fueran sustituidas por estos organismos, por lo que el artículo 12 transitorio del decreto daba pie a que la transformación no se diera de inmediato al dejar que dichas gerencias funcionarían hasta que la CNA propusiera primero su propio reglamento interior y después el manual de integración, la estructura orgánica y el funcionamiento general de los OC.330 Sin embargo, lo demorado del proceso para que la CNA instalara los OC refleja las resistencias y las dudas que permanecieron dentro de esta dependencia gubernamental, aún y con lo acotado que resultó el diseño de estos organismos a partir del decreto de abril de 2004. El concepto de ‘autonomía’ de los OC al parecer generaba ‘incertidumbre’ sobre cómo las oficinas centrales debería diseñar un reglamente interior para no ver vulnerada su capacidad de control, principalmente en materia presupuestal. Incluso se dice que se 328 Artículos 12 bis 1 y bis 2, Ibíd. Carabias y Landa, Op. cit., p. 132. 330 CNA, Estrategias de instrumentación del decreto de reforma, adición a diversas dispersiones de la Ley de Aguas Nacionales, SEMARNAT, Presentación, junio de 2004. Disponible en: http://ccds.semarnat.gob.mx/regiones/ccnds/20022004/sesiones_ordinarias/6a_sesion/doc_presentados_pdf/ley-aguas-nacionales.pdf (16 de junio de 2008). 329 153 identificaron manifestaciones abiertas de duda por parte de funcionarios del sector y legisladores en torno a sí la reforma había sido pertinente ya que la creación de los OC estaba “dispersando la capacidad institucional” de la autoridad federal.331 Lo cierto es que la CNA tardó casi tres años en instalar los primeros once OC de un total de 13 que marca la ley. Diez el 15 de febrero de 2007 y otro más el primero de marzo de ese mismo año.332 Para algunos la reforma consistió en “un cambio para seguir igual”,333 incluso se considera que los OC son la manera como la CNA consolida ahora su presencia en la regiones, ya que aunque la ley otorga ‘autonomía’ la obliga a alinear su actuación con la política hídrica nacional, así como con el PNH, y se les adscribe organizacionalmente de manera directa al titular de la Comisión.334 Como dice Juan Jaime Sánchez Meza, lejos de ver materializada la idea descentralizadora, lo que se puede leer del decreto de reforma de 2004 es que “el gobierno federal favorecerá la descentralización, en los términos que discrecionalmente considere pertinentes, no sólo en cuanto a su oportunidad, sino en lo que se refiere a las materias, grados, regiones, etcétera. Es decir, la ley no descentraliza —ni fija las reglas para ello—, sólo menciona que tiene el propósito de hacerlo”.335 4. EL CASO DE GUANAJUATO: HACIA UNA GESTIÓN MÁS DESCENTRALIZADA Y PARTICIPATIVA Dentro del proceso descrito anteriormente, en el orden subnacional el caso de Guanajuato resulta interesante de resaltar. De las regiones que presentan escenarios de crisis del agua 331 [Por parte de las autoridades] “Es común argumentar que tanto usuarios como gobiernos no tienen ni la capacidad suficiente ni el interés para manejar bien el agua. [Existe] El rechazo a la reforma en donde uno de los puntos centrales es la conformación de organismos ejecutivos de cuenca y la reestructuración de los consejos de cuenca. Desde este punto de vista, y muy pragmáticamente, les es más fácil ponerse de acuerdo con poquitos para toda la cuencota [sic] que estar lidiando con muchos para muchas más subcuencas”. Comunicación de Sergio Vargas en los mensajes de la RISSA, 29 de septiembre de 2005. Disponible en: http://mx.groups.yahoo.com/ (7 de febrero de 2008). 332 CNA, Organismos de Cuenca instaladas hasta el primer semestre de 2007. Documento interno facilitado a partir del portal de Solicitudes de Información Pública del Instituto Nacional de Acceso a la Información (IFAI), No. de Folio 1610100041107, 20 de abril de 2007. 333 Idea atribuida al ingeniero Guillermo Chávez Zarate, ex gerente de la Coordinación de Consejos de Cuenca de la CNA, en el Seminario de “Gestión Integral en Cuencas Hídricas: teoría y práctica”, llevado acaba el 10 y 11 de junio de 2004 en la Ciudad de México, organizado por la Dirección de Manejo Integral de Cuencas Hídricas del Instituto Nacional de Ecología. Comunicación de Roberto Melville en los mensajes de la RISSA, 11 de junio de 2004. Disponible en: http://mx.groups.yahoo.com/ (7 de febrero de 2008) 334 Véase artículos 12 Bis, 12 Bis 1 y 12 Bis 2 de la LAN, Op. cit., 2004. 335 Sánchez Meza, Op. cit., p. 58. 154 expresada en escasez, esta entidad del país destaca no sólo por la gravedad del problema y sus implicaciones para el desarrollo sustentable, sino por los esfuerzos de diseño institucional que intentan hacer frente de manera expresa a esta situación con instancias e instrumentos de gestión descentralizada y participativa. En Guanajuato el agua subterránea es la fuente de seis de cada siete litros que se consumen para todos los usos, aunque particularmente para el uso doméstico representa el 99%, para el uso agrícola el 60% y para el industrial el 100%. De un total de 17,000 pozos se extraen cerca de 4,000 hm3 al año, que se estima excede 1,200 hm3 al recurso renovable.336 Este déficit ocasiona abatimientos de 2 a 3 metros por año, los cuales desde hace tiempo son causa de efectos económicos negativos directos sobre la producción agrícola, y problemas de subsidencia principalmente en zonas urbanas de Irapuato y Salamanca. La calidad del agua extraída presenta características en algunos casos de fosilización y en otros de fuerte contaminación por causas humanas a través de desechos tóxicos básicamente del sector industrial. Los esfuerzos anteriores por tratar de frenar la sobreexplotación del agua subterránea en Guanajuato incluyeron decretos presidenciales de veda —el de 1948, 1958 y una última actualización en 1983— para la asignación de nuevas concesiones y la perforación de pozos, sin embargo, el número de ambos se multiplicó hasta finales de la década de los noventa, demostrando que, como bien los dicen Foster y colaboradores, “promulgar leyes y establecer una política pública sin la capacidad correspondiente para implementarlas en campo no puede ser efectivo cuando tal política contradice las tendencias socioeconómicas estimuladas por otras políticas”.337 4.1. Guanajuato a la luz la situación en la Cuenca Lerma­Chapala Pero la crisis del agua de Guanajuato no se reduce a una situación que involucra sólo a esta entidad o sus actores locales, sino que implica desde hace tiempo una configuración del 336 Stephen Foster, Héctor Garduño y Karin Kemper, “México –Los COTAS: Avances en la Gestión Participativa del agua subterránea en Guanajuato 2002-2005”, en Gestión Sustentable del Agua Subterránea. Conceptos y Herramientas, GW Mate, Colección de casos exitosos, caso 10, Banco Mundial, GWP, Washington, D.C., 2005. Disponible en: www.worldbank.org/gwmate (14 de enero de 2008). 337 Ibíd., p. 2. 155 problema que abarca a los usuarios de los estados pertenecientes a la cuenca LermaChapala.338 En general, esta cuenca es una de las más importantes del país, dada la concentración de población (11% de de los habitantes) y actividad económica (9% del PIB nacional), pero es además una de las más deterioradas de todo México en términos de escasez y contaminación.339 La disponibilidad de esta cuenca en su conjunto se calcula con pérdidas de 677.6 hm3 al año, y particularmente el déficit para Guanajuato es de 224 hm3 anuales.340 La complejidad de las interacciones y negociaciones en la región por el déficit hídrico ha moldeado el diseño institucional y determinado las estrategias de gestión y formulación de políticas en la propia cuenca y en el orden estatal.341 Guanajuato pesa mucho en la configuración de la problemática, ya que cuenta con la parte agrícola más importante de la cuenca —más del 50%—. Se trata de una zona de producción agrícola intensiva, incluso considerada la más importante del país. Reconocer el peso de los actores locales de Guanajuato en este rubro, como los agricultores del Distrito de Riego 011 Alto Río Lerma y varios agro-productores industriales nacionales y trasnacionales,342 es muy importante para entender la lógica a partir de la cual ha actuado el gobierno guanajuatense en el contexto de las negociaciones de la cuenca Lerma-Chapala y el resultado de los arreglos institucionales experimentados hasta el momento. 338 Como ya se mencionó en este capítulo, la cuenca Lerma-Chapala incluye además de Guanajuato, a Jalisco, Querétaro, Estado de México y Michoacán. Véase en este capítulo, apartado 3.2.2. Pero es necesario mencionar que sólo 78% del territorio de Guanajuato pertenece a la cuenca Lerma-Chapala, el otro 22% está repartido en las cuencas del Santiago (5%) y del Pánuco (17%). 339 La principal expresión de esa crisis es la referida a la situación del Lago de Chapala, el cual al situarse aguas debajo con respecto a las regiones del Bajio guanajuatense y los Altos de Jalisco ha presentado en los últimos veinte años una relación deficitaria de 270 hm3 en promedio anual, lo cual ha bajado a niveles críticos el lago. Landeros Lobato, Op. cit., p. 19. 340 CEAG, Gestión de agua en la Cuenca Lerma Chapala, 2007, Poster, disponible en: http://seia.guanajuato.gob.mx/panel/document/phpver.php?Id=3032 (12 de mayo de 2009). 341 En términos del balance negativo de agua subterránea en la cuenca Lerma-Chapala se calcula de –193 hm3 a partir de que la demanda es de 1,557 hm3 y la recarga es apenas de 1,364 hm3. 342 Entre los nacionales destaca Javier Usabiaga, Héctor Nieto Almeida y el mismo Vicente Fox, y dentro de las transnacionales las empresas Del Monte, Campbells, Bird’s Eye, Green Giant y General Foods. Véase Horacio Mackinlay, “Agronegocios y globalización en México: 1992-2006”, en Grupo temático 28: Complejos agroindustriales y globalización agroalimentaria, VII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología Rural, FLACSO, Quito, Ecuador, 20 al 24 de noviembre 2006. 156 Lo mismo sucede con los actores del sector industrial, ya que en el corredor del Bajío — que incluye los municipios de León, San Francisco del Rincón, Silao, Irapuato, Salamanca, Juventino Rosas y Celaya— se ubica industria altamente contaminante como la metalmecánica, curtidora, automotriz y de refinación petrolera. La crisis del agua en la cuenca que en términos de escasez ya se diagnosticaba a finales de la década de los ochenta, debido a la sobreexplotación de fuentes tanto superficiales como subterráneas y la contaminación de las mismas, así como los fuertes conflictos que se empezaban a configurar entre los actores involucrados, motivó a que el 13 de abril de 1989 en Chapala, Jalisco —en presencia del recién electo presidente de México, Carlos Salinas de Gortari— los estados de Guanajuato, Estado de México, Jalisco, Michoacán y Querétaro firmaran el Acuerdo para Ordenar y Sanear la Cuenca Lerma-Chapala.343 En septiembre de ese año se dio la creación de un Consejo Consultivo conformado por los cinco gobernadores involucrados para darle seguimiento a los compromisos ‘sugeridos’ por la federación a través de la CNA. En agosto de 1991, entre estos mismos involucrados se firmó el Acuerdo para llevar a cabo el Programa de Coordinación Especial sobre la Disponibilidad, Distribución y Usos de las Aguas Superficiales de Propiedad Nacional de la Cuenca Lerma-Chapala, a partir del cual se estableció que la CNA, cada primero de noviembre, daría a conocer sus estimaciones de escurrimientos a partir de los cuales, junto con la consideración de los niveles del Lago de Chapala, se calcularían los niveles de extracción de aguas superficiales que se podrían autorizar para todos los usos.344 Un hecho trascendente de construcción institucional fue la trasformación del anterior Consejo Consultivo en Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CCLCH) el 28 de enero de 1993, aprovechando la figura que estaba contemplada en la recién expedida LAN de 1992, la cual creó estos espacios como mecanismos de concertación y participación política y 343 El principal objetivo consistía en “llevar a cabo programas y acciones para el ordenamiento de la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales y saneamiento de la misma cuenca”. CEAG, Op. cit., 2007. 344 Consejo de Cuenca Lerma Chapala, “Volúmenes máximos de extracción de agua superficial para los sistemas de usuarios de la Cuenca Lerma Chapala”, en Boletín número 4 (periodo noviembre 1994 – octubre 1995), CNA, 1995. 157 social en torno a los asuntos de la gestión del agua en el país. El CCLCH se convertiría en el primero de este tipo en México y el más activo hasta el momento. Otro de los acuerdos de coordinación importantes firmados por los cinco estados pertenecientes a la cuenca fue el que se suscribió en 1993 el cual pretendía regular las extracciones y aprovechamientos de agua subterránea. Se comprometía a cada uno de los estados a incentivar la organización de los usuarios en Grupos de Preservación de Acuíferos para lograr compromisos para reducir las extracciones que después pudiesen convertirse en regulaciones específicas para cada uno de los acuíferos de la cuenca con problemas de sobreexplotación. Según los tiempos establecidos por este acuerdo se esperaba que para mediados de 1994 estuvieran reglamentados cada uno de los acuíferos y se pudiera desmantelar los cerca de 10,000 pozos irregulares que se calculaban en toda la cuenca.345 Lamentablemente no hubo avance al respecto, salvo los casos de Querétaro y Guanajuato —como se verá adelante para el caso de éste último—, los cuales parecen ser casos sui generis en los que se valoró positivamente el potencial de estas iniciativas tanto para asumir una actitud proactiva a la crisis local del agua, como para responder políticamente al estilo centralizador y jerárquico de toma de decisiones de la CNA. Una situación política significativa durante una primera etapa de negociaciones y diseño institucional en la cuenca, que va de ese 1991 a 1997, es que en tres estados de los cinco el PAN obtuvo la gubernatura por primera vez.346 Resaltar este hecho ayuda a entender el clima ya de por sí tenso que existía previamente por las negociaciones acerca de los trasvases entre estados y el saneamiento de la cuenca, pero que se intensificaría en un escenario de competitividad electoral y cambio político, donde el gobierno federal tuvo mayores problemas para imponer arreglos entre los involucrados, particularmente hablando en esta etapa donde el último gobierno priísta en la presidencia de la república tuvo que 345 Marañon y Wester, Op. cit., p. 2. En 1991, después de los conflictos postelectorales de la elección local en Guanajuato de ese mismo año, el presidente Salinas de Gortari negoció el nombramiento como gobernador interino del panista Carlos Medina Plascencia, después en 1995 a Vicente Fox se le reconocería su triunfo en la elección constitucional a gobernador, lo mismo que a Alberto Cárdenas Jiménez en Jalisco y a Ignacio Loyola Vera en Querétaro en 1997. 346 158 enfrentar posiciones no sumisas y combativas por parte de los gobiernos de los estados donde la alternancia partidista se había presentado.347 El caso paradigmático en este sentido es precisamente Guanajuato. Desde la firma de los primeros acuerdos en la cuenca varios productores agrícolas del estado recriminaron al gobierno priísta de Rafael Corrales Ayala (1985-1991) su incapacidad para negociar lo que ellos llamaban ‘volúmenes más justos para su actividad’. El mismo Vicente Fox, como candidato a gobernador tanto en 1991 como en 1995 abanderó como uno de sus ejes discursivos el ataque contra el gobierno federal en este asunto, pues le achacaba a éste la imposición de los montos de trasvase, situación en la que según él salía esencialmente afectado el estado de Guanajuato.348 Al respecto, una frase famosa de Fox al inicio de su gobierno en 1995 fue: “… a partir de hoy, ninguna gota de agua sale de Guanajuato”.349 Los actores locales, con poder económico y político en Guanajuato, estaban conscientes que para enfrentarse a la federación en este asunto necesitaban algo más que recursos legales, principalmente requerían generar sus propios argumentos técnicos, al mismo tiempo que un soporte social que legitimara tal resistencia. 4.2. El cambio de orientación de la política hídrica en Guanajuato El periodo del gobernador interino Carlos Medina Plascencia en materia hídrica se caracterizó tanto por la presión a partir de los acuerdos de 1991 y la instalación del CCLCH, como por los años de sequía que agravaron la percepción de escasez entre agricultores, industriales y usuarios del uso público-urbano, quienes le solicitaban a su administración acciones contundentes en torno a este asunto. Los esfuerzos de Medina Plascencia consistieron, primero, en la expedición de la Ley que Regula la Prestación de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en el Estado de Guanajuato, a partir de la cual se creó la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento de Guanajuato (CEASG); y segundo, la negociación política que logró en 1995 el decreto presidencial a 347 Y que incluso, a partir de la presión de los grupos políticos y económicos al interior de cada estado por llevar más agua para su beneficio ha enfrentado también a estados del mismo signo político. El ejemplo más claro es el de la disputa entre Guanajuato y Jalisco, el cual se aborda a detalle en el capítulo 4. 348 CEAG, Memoria Institucional 2000-2006, Guanajuato, 2006, p. 15. 349 Carmen Maganda, “The Politics of Regional Water Management: The Case of Guanajuato, Mexico”, The Journal of Environment Development, vol. 12, no. 4, 2003, p. 398. 159 través del cual se determina el volumen de reserva del Río Verde, en el estado de Jalisco, para la dotación del uso doméstico y público-urbano, del que se beneficiarían tanto este estado, como Guanajuato, en particular las poblaciones de los Altos de Jalisco, así como León, respectivamente.350 Sin embargo, los reclamos y el discurso en contra del centralismo ejercido por la CNA siguió siendo motivo de presión por parte de actores económicos y políticos locales de Guanajuato contra el gobierno federal priísta, y a la vez sirvió para alimentar lo que Carmen Maganda llama el “proselitismo políticamente rebelde” (“politically rebellious prostlatizing”) que Vicente Fox Quezada manejó como tinte esencial de su discurso para llegar a la gubernatura en 1995 (incluso utilizado también, se debe decir, en su candidatura presidencial del 2000).351 Una vez en el gobierno del estado, Vicente Fox invitó como director de la CEASG a Vicente Guerrero Reynoso, quien se había destacado como presidente del Consejo Directivo del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL) en el trienio que acababa de terminar y primer Director General de dicho organismo operador en la década de los ochenta.352 La experiencia en el SAPAL de Guerrero Reynoso, según su propia opinión, le habían formado una visión particular sobre los asuntos del agua: Por un lado, el hecho que este organismo haya procurado “un manejo profesional, con un sentido de eficiencia”, “lejos de fines político-partidistas”, “orientado a la satisfacción de la población”, hacían necesario que la CEASG buscara fortalecer sus capacidades institucionales para cumplir en primera instancia con estos principios; por otro lado, su participación en el Consejo Directivo de el 350 Diario Oficial de la Federación (D.O.F.), 7 de abril de 1995. El volumen anual máximo que se reservó originalmente fue de 504.5 hm3 anuales, de los cuales para Guanajuato le dejaron 119.8 hm3 anuales y para el estado de Jalisco 384.7 hm3 anuales. En 1997 hubo un ajuste a favor de Jalisco para quedar en 491.9 hm3 anuales y Guanajuato quedó igual. Juan Pablo Rojas, “La hidropolítica en Jalisco en los albores del siglo XXI: Tres escenarios de conflicto y negociación política en torno al proyecto público de la presa Arcediano”, en Estudios Sociales, núm. 2, diciembre de 2007, p. 109. Disponible en: http://www.publicaciones.cucsh.udg.mx/pperiod/estsoc/volumenes/estsc07_2.htm (18 de marzo de 2009). Para la evolución de este hecho y el desarrollo del proyecto Río Verde u hoy conocido proyecto Zapotillo, véase el capítulo 4, apartado 4.1.2. del presente trabajo de investigación. 351 Maganda, Op. cit., p. 399. 352 CEAG, Op. cit., p. 16. 160 SAPAL lo sensibilizaba de la importancia de la participación de la sociedad en la toma de decisiones y a estar convencido de que “los problemas se debe de resolver en el lugar donde se generan”.353 Las dificultades de León para cubrir su demanda de agua habían llevado a este organismo y al gobierno local a un escenario, hasta ese momento, donde ellos solos tuvieron que enfrentar la búsqueda de alternativas. Al mismo tiempo, Fox le daba a cada uno de sus funcionarios la total libertad para el diseño de la política, él decía [cito a Guerrero Reynoso] “que cada uno éramos los Gobernadores en nuestra área”. Además, agrega, la experiencia como agricultor del propio gobernador Fox lo sensibilizaba sobre la necesidad de “una real y eficaz participación social, a lo cual se requería darle su espacio, tener la voluntad política para incorporarlos [a los usuarios] y se requería darle estructura”.354 Se comenzó con una reestructura interna de la CEASG. Para entonces Guerrero Reynoso había echado mano de la amistad que había generado en sus tiempos en el SAPAL con Emiliano Rodríguez Briceño, quien había sido director del sistema de agua potable y alcantarillado de Querétaro y Jalisco, además de consultor para la Organización Mundial de la Salud en esta materia, así como de Eduardo Mestre, quienes le plantearon la necesidad de trabajar bajo las premisas de la GIRH hacia el interior del estado para fortalecer su posición.355 Era necesario ampliar la capacidad de acción de la Comisión, ya no sólo actuar sobre uno de los usos, sino tener injerencia sobre los otros, en el que participaran coordinadamente “autoridades [locales] y sociedad civil, con un enfoque solidario y subsidiario, bajo el modelo de desarrollo sostenible”.356 Guanajuato necesitaba tener más incidencia sobre los asuntos del agua, principalmente generar sus propios instrumentos de generación de información, pero principalmente de 353 Todas las citas textuales entre comillas son parte de la entrevista al licenciado Vicente Guerrero Reynoso, cuestionario diseñado para la presente investigación, contestado por escrito en diciembre de 2008. 354 Ibíd. 355 Ibíd. 356 Vicente Guerrero Reynoso, “Hacia una gestión integral, descentralizada y participativa del agua: experiencia y propuestas del Estado de Guanajuato”, en Plan Estatal Hidráulico de Guanajuato, 2000-2025. Citado en CEAG, Op. cit., 2006, p. 18. 161 planeación que fueran adelante de las condiciones que pudieran imponer las eventualidades naturales y político-administrativas alrededor de la gestión de la cuenca Lerma-Chapala dominadas por la CNA y los intereses de los actores en otros estados involucrados.357 Lo cierto es que el gobierno de Guanajuato aceptaba cambiar radicalmente la orientación de su política hídrica hacia una más integral, amplia y participativa, en función de que fortalecía su posición frente al gobierno federal en los asuntos de la cuenca Lerma-Chapala, además de que propiciaba una actitud más activa para hacer frente a su propia crisis de escasez de agua. Dos fueron las dimensiones sobre las que se trabajó el rediseño institucional que ayudaría a cumplir los fines de este cambio de orientación de la política hídrica en el orden estatal: Por un lado la reestructuración organizacional interna de la CEASG para profesionalizarla y adecuarla con la intención de implementar un sistema estatal de planeación y manejo del agua que fortaleciera la capacidad institucional de gestión de la dependencia, y por otro, la estructura necesaria de participación que permitiera el involucramiento de los usuarios en lo que desde ese momento se llamó ‘gestión social del agua en lo local’. Ambas dimensiones debían ser la vía por la que se lograra hacer frente a los propios problemas hídricos, y el instrumento que ayudaría a representar los intereses de los usuarios del estado ante el CCLCH. La nueva visión de la CEASG se sustentó bajo los siguientes principios del paradigma de la GIRH: (a) un entendimiento de la gestión del agua dentro de un contexto global entre usos, y no sólo concentrado en el agua como si fuera una cuestión aislada; (b) la consideración básica de que la gestión del agua debería de ser manejada a través de la cuencas hidrográficas (en este caso microcuencas y acuíferos); (c) promoción de la participación tanto de autoridades, como de usuarios; y (d) un entendimiento de que se requiere una nueva cultura del agua.358 357 “In other words, the cabinet needed more authority in water management, which it did not have because it belonged to the national water regulatory agency”. Maganda, Op. cit., p. 399. 358 Ibíd., p. 401. 162 4.2.1. Reestructuración organizacional A parte de una renovación profesional de la CEASG, en donde se concibió que no sólo debía de haber especialistas en ingeniería hidráulica, sino una gama de especialistas que incluía geólogos, planificadores, modeladores matemáticos e incluso profesionales en el área de las ciencias sociales, se promovió una estrategia de desarrollo institucional que permitiera adecuar la estructura y la filosofía del equipo de trabajo bajo las premisas antes descritas a partir de las cuales debía trabajar desde ese momento el organismo. Los asesores de Vicente Guerrero le habían insistido en que era necesario hacer pasar a la CEASG de una instancia gubernamental coordinadora de obra pública, centrada en aspectos técnico-financieros del sector de agua potable, alcantarillado y saneamiento, a ser una entidad normativa, de planeación y articuladora de esfuerzos que buscaran revertir la crisis del agua en el estado, la cual fuera la propiciadora de una gestión integral, participativa y descentralizada del agua, otorgando un fuerte peso específico a la participación de la sociedad y trasladando las actividades operativas a los municipios.359 Esta idea fue presentada a Vicente Fox quien la aceptó incluso apoyando con recursos lo que hizo posible sustentar financiera y operativamente el trabajo emprendido por la CEAG, principalmente a partir de 1998, año en que se declaró localmente especial para esta materia. Por otro lado logramos convencer a Vicente Fox de que se le diera prioridad e importancia al agua; de hecho ahora que él es presidente sacó la idea de que el agua es materia de seguridad nacional. Con el deseo de Vicente Fox hubo un año, el 98, que se declaró el año del agua en Guanajuato, y en ese año se lograron detonar más de mil millones de pesos en inversiones, y de ahí en adelante se quedó el presupuesto de la comisión estatal a niveles de 300, 400 millones de pesos, que es lo que maneja ahora, que los pones en concurrencia con recursos municipales y federales y logras detonar un número importante de recursos.360 El primer paso fue la creación del sistema de información propio, confiable y dinámico. Se requerían estudios de los acuíferos del estado, en los que se identificara la capacidad y la disponibilidad del recurso. Heredado de la administración anterior se tenían aprobados los estudios de dos acuíferos y durante los siguientes cinco años se debieron complementar 12 359 Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua, A.C., La participación de la sociedad y los gobiernos locales en el manejo de los recursos hídricos en México: La experiencia del estado de Guanajuato, México, 2002, p. 8, disponible en: http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd29/guanajuato.pdf (12 de marzo de 2008). 360 Fragmento de la entrevista hecha a Vicente Guerrero Reynoso aparecida en CEAG, Op. cit., p. 17. 163 más.361 Los estudios hidrográficos incluían información sobre captaciones, volúmenes de extracción, balances de agua subterránea, modelos de flujo subterráneo y predicciones de posición de niveles de agua subterránea para diferentes tiempos y regímenes de operación, así como propuestas de políticas y estrategias para administrar el recurso.362 El sistema se completó incluso con estudios socioeconómicos de cada una de las 14 subregiones en las que se dividió en territorio para la elaboración de los diagnósticos.363 La idea no solo fue quedarse con los diagnósticos, sino que a partir de ellos se les debía dar continuidad a través del monitoreo de los principales datos, alimentando continuamente los cambios de variables dinámicas, tanto naturales como sociales, a partir de la aplicación de modelos matemáticos de prospección.364 Las subregiones fueron determinadas cada una de ellas a partir de microcuencas hidrológicas (ríos, arroyos y presas) y acuíferos del estado. Así es como se determinó el conjunto de 14 áreas de estudio que también serviría para el establecimiento posterior del sistema de gestión social que adelante describiré. Así mismo se trabajó con los organismos operadores del servicio de agua potable y alcantarillado en los municipios, de quienes se obtuvo información bimestral a partir de indicadores de gestión. Y en 12 cabeceras municipales se hicieron diagnósticos de descarga y uso de aguas residuales. En las presas se aplicó estudios de gran visión y batimetría, así como estudios especiales para las cuencas del Arroyo Tamascatío y del Río Turbio. Con esto se creó el Sistema Estatal de Información (SEIA) y se puso a funcionar un Centro de Documentación del Agua el cual se puso a disposición de todo público interesado.365 El sistema de información en su conjunto era vital para articular no sólo el Programa o el Plan Estatal Hidráulico, sino para tratar de integrar un sistema estatal de planeación 361 Estos 14 estudios se realizaron con la colaboración de la empresa Geofísica de Exploraciones GUYSA, S.A. de C.V. 362 Geofísica de Exploraciones GUYSA, Estudio Hidrogeológico y Modelación Matemática del Acuífero del Valle de León, Plan Estatal Hidráulico de Guanajuato, CEASG, CNA, Volumen I, Guanajuato, 1998 (Actualización en 2003). 363 Véase Mapa 3 en este capítulo. 364 CEAG, Op. cit., p. 19. 365 Ibíd. Véase el portal del SEIA: http://seia.guanajuato.gob.mx/index.html (disponible el 23 de junio de 2009). 164 hidráulica que funcionara de manera permanente, con el cual Guanajuato podía presentarse ante la federación con una idea clara sobre qué es lo que más le convenía en materia hídrica.366 No obstante que ni la constitución mexicana ni la LAN vigente entonces daban facultades a los estados para generar estrategias propias en materia hídrica, la CEASG quiso avanzar al respecto, pues como lo dijo su director en su momento, “si nos esperamos a que la Comisión Nacional del Agua haga algo, pues ahí nos vamos a encontrar”.367 La CNA sintió que estaba siendo rebasada, el argumento de la dependencia federal contra la intensión de Guanajuato de generar su propio sistema de planeación hidráulica era de que se estaba contradiciendo con los propios principios de la GIRH y con el planteamiento precisamente establecido en la LAN donde la planeación y en general el manejo de los recursos hídricos debe tener como base la cuenca hidrográfica, y que por lo tanto una planeación estatal contravenía tal situación.368 La argumentación de respuesta de Guanajuato incluía una analogía con lo que pasa en el ámbito de la Unión Europea donde el manejo de la gestión del agua también se plantea con base en el paradigma de la GIRH, donde la cuenca es el nivel de agregación de los planes hídricos, pero eso no impide que cada país genere sus propios planes nacionales, pues por el contrario estos planes sirven como punto de partida para la integración de los planes generales de la Unión a nivel cuenca. “Es necesario que la Comisión [es decir, la CEASG] se quede con el know how a través del diseño de su propio plan hidráulico antes de llegar al Consejo de Cuenca”.369 La justificación legal la CEASG la encontró por el lado de la Ley de Planeación Federal, la cual en su artículo 33 faculta al Ejecutivo Federal a convenir y coordinarse con los 366 Carmen Maganda cita a uno de los funcionarios de la CEASG, para aclarar lo que entendía el grupo de trabajo de este organismo con respecto a la planeación como parte del sistema hidráulico: “conjunto de elementos, recursos o activos naturales, físicos (infraestructura), económico-financieros, humanos, institucionales (incluso informáticos) y sociales (valores y actitudes que definen la forma de uso del recurso), los cuales intervienen en el esfuerzo social para controlar y aprovechar el recurso hídrico en una cuenca determinada y en un periodo específico”. Ricardo Sandoval Minero, “El Plan Estatal Hidráulico de Guanajuato. Marco de referencia, antecedentes, procesos y resultados” en Memorias de la Expo Agua 2000, León, Gto., citado en Maganda, Op. cit., p. 403. 367 Fragmento de la entrevista hecha a Vicente Guerrero Reynoso aparecida en CEAG, Op. cit., p. 16. 368 Entrevista con Ricardo Sandoval Minero, Guanajuato, Gto., 12 de Diciembre de 2008. 369 Ibíd. 165 gobiernos de los estados para la integración del sistema de planeación nacional, a su vez que en el artículo 34 de la mismo ordenamiento legal habilita a los estados a que presenten sus propias propuestas de planeación, dejando en libertad la forma de definir dichas propuestas o la organización interior de los estados para estos efectos.370 También se argumentó que era la propia LAN la que incentivaba la participación de los estados, municipios y usuarios en la programación hídrica a nivel cuenca hidrológica, a través de los Consejos de Cuenca respectivos. En el ámbito estatal el respaldo jurídico lo encontraron en la Ley de Planeación del estado, donde se contempla la creación de estructuras participativas dirigidas a la ordenación racional y sistemática del desarrollo de la entidad en los campos económico, social, cultural y político.371 La CEASG creó la Dirección General de Planeación, a la que se le encargó coordinar el Sistema Estatal de Planeación y Manejo del Agua. A finales de 1997, la CEASG lanzó la convocatoria para ocupar esta dirección y fue Ricardo Sandoval Minero quien la encabezó a partir de principios de 1998.372 A la Dirección de Planeación se le encomendó básicamente tres tareas a realizar: (a) coordinar lo correspondiente para la integración del Plan Estatal Hidráulico 2000-2025 (PEH); (b) conducir lo relativo a los diagnósticos y estudios de los acuíferos; y (c) la ampliación en número los pozos para el monitoreo hidrodinámicos de flujos.373 El proceso formal de elaboración del PEH comenzó en 1998. Se contó para ello con una estructura que iba desde un Consejo Supervisor del proceso, integrado básicamente por el 370 Maganda, Op. cit., p. 404. Sandoval Minero, Op. cit., 2008. 372 Ricardo Sandoval Minero, ingeniero civil y maestría en investigación de operaciones, ambas por la UNAM, apoyado en sus estudios por el grupo ICA, donde trabajó en las áreas de proyectos y estudios y subcoordinación financiera, así mismo en el IMTA en el área de economía del agua y organismos operadores, y en la CNA en la subdirección de programación, subgerencia de sistemas de planeación. Ibíd. 373 Esto último encontró dificultades para concretarse, ya que se trataba de lograr lo hacían en el acuífero de Edwards en Texas, E.U.A., donde se hace un monitoreo de este tipo a partir de un conjunto de pozos que llega a los dos centenares y que por las condiciones del suelo permiten que éste sistema funcione como si fuera un semáforo de las condiciones del acuífero, pero que para Guanajuato, ni el dinero ni el tipo de suelo permitían hacer algo así. Carmen Maganda, “Un análisis antropológico de la nueva planeación hidráulica en Guanajuato. Estudio de caso: Silao”, en Brigitte Boehm Schoendube, Juan Manuel Durán Juárez y Martín Sánchez Rodríguez (coords.), Los estudios del agua en la cuenca Lerma-Chapala-Santiago, El Colegio de Michoacán, A.C., Universidad de Guadalajara, 2002, p. 311. 371 166 Consejo de Administración de la CEASG,374 un comité consultivo ciudadano el cual se integró mediante convocatoria pública abierta, representantes de los usuarios de los COTAS, un grupo de trabajo externo de funcionarios de mandos medios de las dependencias que participaban en el Consejo Supervisor y un grupo de trabajo interno adscrito a la Dirección General de Planeación.375 La elaboración del PEH incluyó varias etapas: una de recopilación y análisis de información que arrojó como producto un diagnóstico base de la situación hídrica estado, una etapa de preparación y organización de la siguientes fases, una etapa de diagnóstico participativo en el que se involucró a los COTAS y algunas organizaciones de industriales, de usuarios agrícolas, y organismos operadores, otra de depuración, análisis y estructuración de cadenas causales de las problemáticas identificadas en la etapa anterior, una etapa de análisis prospectivo con una empresa consultora contratada ex profeso para ello, una fase de elaboración participativa de estrategias en la que se expuso ante el comité consultivo, las recomendaciones, políticas y acciones, una fase interna de revisión y por último una etapa de presentación y conciliación de la estrategia con sectores y actores en materia de agua del estado y la región.376 El PEH 2000-2020 fue presentado públicamente en los trabajos de la Expo Agua 2000, de este documento se desprendieron las siguientes políticas generales: • Se reconoció al agua como un elemento crítico para el bienestar social, el desarrollo económico y la preservación del ambiente natural en el Estado de Guanajuato, y el derecho fundamental de sus habitantes a contar con una dotación mínima en cantidad, calidad y oportunidad, en un marco de equidad social y sustentabilidad ambiental. • La planeación y gestión del agua se basaría en el enfoque de cuencas hidrológicas y zonas acuíferas para la definición de acciones dirigidas a restablecer el equilibrio en el uso de los recursos. • Se reconoció la necesidad de ordenar y dirigir la gestión del agua en función de objetivos nacionales de desarrollo, compatibles con las condiciones y objetivos estatales, en el marco de un aprovechamiento integral sustentable, 374 Conformado por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obra Pública de Guanajuato, la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Rural, el Instituto de Ecología, Secretaría de Planeación y Finanzas y la Coordinación General para el Desarrollo Regional. Ibíd. 375 Sandoval Minero, Op. cit., 2008. 376 Carmen Maganda, Op. cit., 2002, p. 312 y ratificado con Sandoval Minero, Op. cit. 2008. 167 en un contexto de coordinación interestatal y concertación social eficaces, en el seno de los Consejos de Cuenca y con el apoyo de la Comisión Nacional del Agua. • Las acciones tendrían un carácter ampliamente participativo, en el cual los tres niveles de gobierno fungirán como soporte solidario y subsidiario de las estructuras sociales. • La asignación de los recursos financieros respondería a una jerarquización basada en el beneficio económico y social, la equidad vertical y horizontal, así como en las condiciones que aseguren una operación sostenible de los proyectos. 377 La tarea de reestructuración organizacional se completó paralelamente con la creación de la Dirección de Gestión Social que es la que estructuró el trabajo de creación de los COTAS y el Consejo Estatal Hidráulico, piezas clave de la estructura del Sistema de Planeación y Manejo del Agua de Guanajuato. Precisamente el proceso de creación de estas instancias es el que se aborda enseguida. 4.2.2. Participación social A principios de la administración de Fox en Guanajuato, funcionarios tanto de la CEASG como de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Rural (SDAyR) realizaron un viaje a Texas a conocer el caso del acuífero de Edwards. En este viaje hubo una fuerte sensibilización en torno a la utilidad y beneficios de la auto-organización de los usuarios a partir de la cual se generan restricciones auto-impuestas por consenso por los mismos usaros a través de un plan de manejo y un reglamento diseñados por ellos, y en donde la autoridad sólo interviene para alentar la participación y hacer cumplir los acuerdos.378 En reuniones con el gobernador Fox posteriores a esta visita se le convenció de la pertinencia de esta medida, la cual sin embargo, se la encargó implementar en un primer momento a la SDAyR encabezada por Javier Usabiaga. Sin embargo, la propia CEASG, por consejo de Eduardo Mestre, recomendó a la SDyR que se apoyara en el IMTA, tanto por sus antecedentes en el Proderith, como porque contaba con un área especializada en el estudio de este tema. 377 378 CEAG, Op. cit., pp. 18-19. Sandoval Minero, Op. cit., 2008. 168 Se decidió trabajar primero con la instalación de dos organizaciones de usuarios, una en Laguna Seca y otra en Celaya. Dos de los acuíferos más sobreexplotados del estado de fuerte presencia agrícola. Ambos acuíferos con una sobreexplotación superior a los 200 hm3 al año, y con un gran concentración de pozos (1,400 y 3,300, respectivamente). El IMTA insistió en la importancia de la participación de los usuarios particularmente de los agrícolas, por lo que se trabajó intensamente para convencer a un gran número de ellos a que se sumaran a la integración de las organizaciones.379 Después de nueve meses de trabajo, los dos COTAS fueron instalados el 28 de noviembre de 1997. Sin embargo, lo costoso del proceso y lo complicado que había resultado éste, junto con la insistencia que le hacía la CEASG al gobernador Fox de que se le permitiera manejar estas estructuras dado el argumento que eran muy importantes para completar el proyecto de gestión integrada del agua que se pretendía, la SDAyR decidió ‘soltar’ el proyecto y efectivamente dejárselo a Guerrero Reynoso y su equipo.380 Francisco García León, uno de los más cercanos colaboradores de Guerrero Reynoso, fue uno de los más ‘motivados’ dentro de la CEASG para acabar de estructurar el conjunto organizaciones de usuarios que en total serían 12, junto a dos acuíferos a los cuales sólo se les integraría una gerencia operativa, y que junto con la propuesta de Eduardo Mestre, se sumaría una instancia llamada Consejo Estatal Hidráulico (CEH), que los articulara para después representar a los propios usuarios ante el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala, así como validador y evaluador de los planes y programas hidráulicos del estado. Así mismo se creó una Dirección General de Gestión Social, encabezada por García León, quien era la responsable tanto de la formación, como del seguimiento del trabajo de esta estructura. A diferencia de la propuesta de la CNA, se decidió llamar a estas organizaciones de usuarios Consejos Técnicos de Aguas para aprovechar el acrónimo COTAS y facilitar su reconocimiento ante el Consejo de Cuenca. Pero esta particularidad del nombre va más allá de ese simple hecho, sino que en Guanajuato se planteó la necesidad de que sus COTAS tuvieran ciertas características que la propuesta de la dependencia federal no tenía. 379 380 Marañon y Wester, Op. cit., p. 30. Entrevistas con Sandoval Minero, Op. cit., 2008 y Guerrero Reynoso, Op. cit., 2008. 169 Según el estudio seminal de Boris Marañón,381 la CEASG diseñó sus COTAS con la intensión de que estas organizaciones a parte de estar sólo integradas por usuarios, debían ser órganos de gestión local, orientadas a la regulación, la vigilancia y la conservación. Sin llegar a ser autoridades (dada la imposibilidad que impone la LAN) o simples coadyuvantes con el gobierno, debían ser auxiliares con la autoridad, tanto federal como estatal y local, en la regulación del agua. Así mismo, a través del consenso debían buscar proponer acciones y/o reglamentos y vigilar que se cumplieran. En cuanto a su estructura también buscó diferenciarse de la propuesta de la CNA, pues decidió que ninguna autoridad gubernamental formara parte de sus órganos representativos o de gobierno.382 La configuración de dicha estructura incluye: • Una Asamblea General que agrupa a todos los usuarios del agua del acuífero.383 • El órgano de gobierno es el Consejo Directivo, formado por 12 representantes de los usuarios del agua, 3 por cada uso (agrícola, público urbano, industrial y comercialservicios), en el cual se designa un presidente, un secretario y un tesorero (representando a diferentes usos) y 9 vocales representantes. • Del consejo directivo depende la Gerencia Técnica, instancia ejecutiva integrada a su vez por un gerente, una sectaria y un técnico de campo (personal profesional contratado ex profeso). • Un Grupo Técnico formado por personal de mandos medios de las dependencias de gobierno, organizaciones no gubernamentales e instituciones educativas, con el fin de asesorar y orientar en asuntos técnicos a los COTAS. 381 Boris Marañon, “La gestión del agua subterránea en Guanajuato. La experiencia de los COTAS”, en Estudios Agrarios, núm. 12, mayo-agosto de 1999, p. 165. 382 La propuesta original de la CNA plantaba que la gerencia operativa fuera ocupada por la gerencia estatal de la dependencia federal, por lo menos así sucedió en Querétaro donde se formalizó su COTAS en 1998. Después la propia CNA decidió que era mejor seguir el modelo Guanajuato donde el gerente operativo es alguien contratado ex profeso por los usuarios. Así fue en la instalación de los demás organismos creados a lo largo del país. Al respecto véase el caso del COTAS Interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación, A.C. en el capítulo siguiente. 383 La integración de los usuarios se hace a partir el sector al que pertenecen, es decir, agrícolas, públicourbano, industrial comercio y servicios e incluso se considera el uso ambiental. Boris Marañon apunta la dificultad de integrar a estos últimos usuarios ya que la ley sólo reconoce como usuarios a aquellos que cuenten con un título de concesión. Marañon, Op. cit. 170 • Un grupo consultivo, formado por los titulares de las dependencias del sector agua, de los tres órdenes de gobierno, para apoyar con programas o recursos, los proyectos y necesidades del COTAS.384 Si bien es cierto que a diferencia de los COTAS de la CNA —que expresamente sólo observan y atienden los asuntos en torno al agua subterránea— a los de Guanajuato se les asignó un manejo integrado de aguas superficiales y subterráneas, en realidad este casi no ha operado por lo que estas organizaciones se han concentrado básicamente en asuntos de sus acuíferos. La función asignada a los COTAS de Guanajuato para ir más allá de la simple consulta se materializa en su integración en el Sistema Estatal de Planeación y Manejo del Agua a partir del cual pueden contribuir a la formulación de acciones y estrategias para estabilizar el acuífero, así como a proponer proyectos de infraestructura específicos. Bajo esta dinámica se conforman cuatro COTAS durante 1998 y el resto en 1999. Así se complementó 12 COTAS y 2 Gerencias Técnicas (GT’s).385 Guanajuato cuenta con 20 acuíferos, pero cinco COTAS cubren el territorio de dos o más acuíferos cada uno de ellos. 384 Ricardo Sandoval Minero, “Los COTAS de Guanajuato en el contexto del agua en México”, en Revista Aqua Forum, núm. 26, octubre diciembre de 2001, Disponible en: http://seia.guanajuato.gob.mx/panel/document/phpver.php?Id=1985 (14 de marzo de 2008). 385 Las dos GT’s son las de Ocampo y Sierra Gorda, acuíferos con balance hídrico en equilibrio. 171 Mapa 3. Delimitación de los COTAS de Guanajuato Fuente: CEAG, Op. cit., 2006. Estos COTAS y GT´s, junto a los distritos de Riego 011 (Alto Rio Lerma) y 085 (La Begoña), así como las unidades de riego de La Golondrina, el Cubo-Tarimoro, San Juan de Llanos y Cebolletas-Coroneo conforman el CEH, instancia que se materializó con la aprobación de la Ley de Aguas del Estado de Guanajuato (LAEG) en mayo de 2000. Para la CEASG el paso posterior a la constitución de estas organizaciones fue contribuir a su fortalecimiento institucional, legal, técnico y financiero. Después de la invitación a los usuarios a participar y organizar sus mesas directivas, se les ayudó a constituirse como asociaciones civiles con la finalidad de adquirir reconocimiento legal y convertirse en entes sujetos de derechos y obligaciones, principalmente con la finalidad de poder conseguir financiamientos alterativos para el apoyo de sus actividades, lo mismo como para poder suscribir acuerdos con organizaciones públicas y privadas para el logro de sus objetivos. Con la intención de que los COTAS operaran y empezaran a trabajar el programa de actividades que la Comisión les sugería se constituyó el Fideicomiso para la Participación Social del Manejo del Agua en Guanajuato (FIPASMA), aportación del gobierno del estado que en principio se tenía contemplado funcionara hasta por cinco años (1999-2004) en lo que se daba la maduración esperada y estas instancias pudieran hacerse autofinanciables. 172 El tipo de actividades que la CEAGS les sugirió a los COTAS para empezar a trabajar fueron las siguientes: • llevar a cabo el desarrollo de capacidades como apoyo para la implementación de planes de gestión del agua subterránea. • promover proyectos relacionados con la gestión del recurso, que sean adecuados para resolver problemas locales específicos. • apoyar al gobierno federal en la administración de los derechos de agua subterránea. • incrementar la conciencia sobre las necesidades de gestión del agua subterránea, por medio de campañas de comunicación pública y del sistema de educación escolar. • ofrecer diversos servicios a los usuarios del agua subterránea, desde representar los intereses de los usuarios en las negociaciones con el gobierno estatal, hasta asistir a los usuarios individuales en sus trámites de concesión de agua subterránea y con medidas para hacer más eficiente la operación técnica y financiera de los pozos. • lograr la sustentabilidad financiera mediante acciones para incrementar la membrecía y el establecimiento de vínculos con socios públicos y privados apropiados.386 Hacia el 2000 todos los COTAS de Guanajuato estaban abocados a estas actividades, más la elaboración del PEH (2000-2025). A pesar de los conflictos iníciales con la CNA, para entonces la relación había mejorado.387 El BM reconoció el trabajo desempeñado por Guanajuato, y de inmediato se sumó al financiamiento de proyectos y seguimiento del trabajo de estas organizaciones de usuarios. Cuando Vicente Fox ganó la elección para presidente de la república invitó a Guerrero Reynoso a incorporarse a su equipo de gobierno, quizá a encabezar la CNA. Sin embargo, él rechazó la oferta y prefirió quedarse en Guanajuato a construir su carrera política, primero como director estatal de la CNA (2000-2002), y más recientemente como presidente municipal de la ciudad de León (2006-2009). El periodo 2000-2008 tendría su propia dinámica que es necesario describir y analizar en un apartado próximo, en el que también se evalúan los resultados de lo que recientemente he dado cuenta. 386 Foster, et al., op. cit Vicente Fox había pedido licencia desde 1999 para iniciar su candidatura a la presidencia de la república por el PAN, y Ramón Martín Huerta se hacía de manera interina del gobierno del estado. 387 173 4.3. Continuidad y algunas consolidaciones en el proyecto gestión integral en Guanajuato La gestión de Guerrero Reynoso al frente de la CEASG cerró con la aprobación de la Ley de Aguas del Estado de Guanajuato (LAEG) en mayo del 2000. El proyecto de ley original fue trabajado desde 1997 tanto por los asesores de Guerrero Reynoso, Eduardo Mestre y Emiliano Rodríguez Briceño. Este proyecto aparte de respaldar tanto la estructura como las funciones y las estrategias que la CEASG venía desempeñando desde entonces (las cuales describí en todo el apartado anterior) y que le dieron nueva fisonomía y vitalidad en los hechos a esta dependencia, buscaba alcanzar una definición de política hídrica estatal que ningún estado había logrado antes en términos de manejo integral del agua.388 Según Ricardo Sandoval Minero, el proyecto original se sustentaba en cuatro ejes: (1) Conocimiento. Lo que implica saber siempre ¿con cuánta agua cuenta el estado? Saber la disponibilidad en presas, ríos y arroyos, el balance de zonas acuíferas, la ubicación de aprovechamientos. (2) Regularización administrativa. Es la definición de cuánta agua está asignada o concesionada, en dónde y a quién; verificar el cumplimiento de las condiciones del título de asignación; reglamentar la extracción de aguas subterráneas y normar las transferencias de derechos o reubicación de aprovechamientos. Si bien esta es una función exclusiva de la federación, el estado debía contribuir y colaborar en esta tarea. (3) La organización de los usuarios. Lo que implica desde la difusión de información, hasta la creación de conciencia y promoción de una nueva actitud hacia el manejo del recurso; la legislación debe incentivar el auto-compromiso de los usuarios, la posibilidad de reconstruir los acuerdos sociales para lograr el acceso ordenado al aprovechamiento de un recurso común. (4) Racionalización en el aprovechamiento del agua. La legislación debía incentivar las reducciones de extracción a través de mecanismos económicos que fueran 388 Entrevista con Sandoval Minero, Op. cit., 2008. 174 modificando la estructura productiva del estado y los patrones de consumo de todos los usos.389 Sin embargo, después de la revisión de la CNA y la disputa con los legisladores locales se deicidio aprobar una ley mucho más limitada en sus alcances en los que respecta a los ejes dos y cuatro, pues se consideró que si se le concedían a la autoridad estatal capacidades en este sentido, se estaría aprobando una ley inconstitucional y extralimitada en sus funciones. En opinión coincidente de dos de los entrevistados para esta investigación, tanto la CNA, como los legisladores locales en ese momento no lograron comprender que la propuesta no era sustituir las funciones de la dependencia federal en el estado, sino facultar al organismo estatal para una cooperación y colaboración expresa con ésta en el logro de los objetivos de una gestión integral de los recursos hídricos.390 No obstante esta situación, la LAEG incluye el planteamiento básico para enmarcar la actividad tanto de planeación, como de gestión social del agua que son la base de la nueva orientación que la dependencia responsable de la política hídrica en el estado asumió desde años anteriores. La antigua CEASG se convirtió desde ese momento en la Comisión Estatal el Agua de Guanajuato (CEAG) a la cual le confirieron las siguientes atribuciones: I.- Regular la planeación, gestión, conservación y preservación de las aguas de jurisdicción estatal, para lograr un desarrollo sustentable; y, II.- Establecer las bases generales para que los municipios presten el servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.391 La definición de “aguas estatales” es el punto que sigue ocasionando más controversia entre los actores involucrados, ya que la constitución federal enumera en el artículo 27 las aguas que serán consideradas nacionales, pero por otro lado habla de las aguas no incluidas en esta enumeración las cuales son parte, dice, “de los terrenos por los que corran o en las que se encuentran sus depósitos”, aclarando que “si esas aguas se localizan en dos o más 389 Ibíd. Opinión que coincide entre Emiliano Rodríguez Briceño en entrevista el 1 de diciembre de 2008 y Ricardo Sandoval Minero, Op. cit., 2008. 391 Ley de Aguas del Estado de Guanajuato, 26 de mayo de 2000, decreto núm. 245. 390 175 predios, el aprovechamiento de esas aguas se considerará de utilidad pública y quedaran sujetas a las disposiciones que dicten los estados”.392 No es la función de este trabajo tratar de aclarar esta controversia, sino simplemente apuntar que la forma como se redactó tal atribución sigue ocasionado disputa entre actores locales y nacionales. La importancia de la primera atribución es que deja abierta la posibilidad de que la acción de la CEAG no se limite a un solo sector, como lo podría ser el del agua potable, alcantarillado o saneamiento —a diferencia como sí lo hacía la anterior ley de 1991—, sino que sienta las bases para que este organismo procure el manejo integrado del agua, y las herramientas para un proceso creciente de descentralización a través de la planeación y la gestión participativa. Pero me debo adelantar a una consideración producto de la ambigüedad señalada, la cual también se debe a lo limitado de la reforma a la ley — comparada con el proyecto original elaborado por los asesores de Vicente Guerrero— pues esta posibilidad de procurar el manejo integrado del agua quedó a merced de la voluntad de los gobernantes en turno, de la continuidad que se pudiera dar al trabajo tanto de profesionalización al interior de la dependencia encargada del sector, como también del apoyo a las estructura de la participación social. La continuidad en este sentido se aseguró durante el periodo del gobierno del panista Juan Carlos Romero Hicks (2000-2006), pues éste aceptó la recomendación de Guerrero Reynoso para nombrar como Secretario Técnico de la CEAG a Ricardo Sandoval Minero.393 Como elaborador del PEH se tornaba claro que la base de la acción de la CEAG a partir del nombramiento de Sandoval Minero en la Secretaría Técnica debería ser los principios y objetivos planteados ahí, además de que los parámetros para los indicadores de avance serían atendidos con rigurosidad. El énfasis seguiría siendo el diseño de una política hídrica estatal que tratar de abarcar varios sectores de la gestión del agua a través de hacer de la dependencia un ente coordinador de esfuerzos de otras dependencias gubernamentales que 392 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La reforma también había incluido la trasformación de la dirección general de la anterior CEASG, en una Secretaría Técnica, más acorde al perfil especializado que exigía la nueva orientación de la política hídrica en el estado a través de la CEAG. La propuesta original de Romero Hicks había sido para que Guerrero Reynoso continuara en esta posición, pero éste decidió que no fuera así y dejar el lugar a Sandoval Minero. 393 176 tenían que ver con los asuntos hídricos (i.e. SDAyR, Ecología y organismos operadores), generador y proveedor de información, y promotor de la participación de los usuarios a través de los COTAS. Como producto de una reforma a la administración pública estatal de más largo alcance, la CEAG impulsó una reestructura hacia dentro, lo que incluyó la creación del propio reglamento interno y la generación de tres cambios administrativos significativos: Se instituyó la Dirección General de Desarrollo Hidráulico la cual tenía como fin principal el soporte técnico, comercial y financiero a los organismos operadores del servicio de agua potable y alcantarillado del estado; se le añadía a la Dirección General de Planeación la Dirección de Programación con la idea de que el PEH, el programa de la administración y particularmente el de obra pública (incluido el de los organismos operadores del servicio de agua potable y alcantarillado) quedaran bien integrados con la programación del presupuesto hecho desde la dependencia estatal; y por último se instituyó la Dirección de Evaluación y Desarrollo Institucional que tenía la doble tarea de generar los mecanismos adecuados para el monitoreo y la evaluación de las acciones de la dependencia, así como la administración del servicio civil que desde ese momento se llamaría Sistema de Administración Integral de Personal.394 Hacia el exterior se empezaron a recoger los frutos del incremento de capacidades institucionales para hacer frente, con información propia, las negociaciones de los trasvases en el contexto de la cuenca Lerma-Chapala. Por ejemplo, en agosto del 2000 se celebró la cuarta sesión ordinaria del CCLCH, en Metepec, Estado de México, para la “actualización de las bases y procedimientos para el cálculo, disponibilidad y distribución por regiones y por tipos de uso de aguas superficiales de propiedad nacional”. En esta reunión, después de debates intensos, “que desbordaron lo netamente técnico”, se llegó por parte de la CNA con un dictamen que quería reducir la disponibilidad de agua superficial de Guanajuato en un 30%, lo que hubiera afectado directamente a las actividades agrícolas de la entidad, sin embargo, la representación del estado ante el Consejo Técnico —la cual la ostentan la SDAyR como titular y la CEAG como suplente— con los cálculos propios logró 394 Véase CEAG, Op. cit., 2006, p. 38 . 177 argumentar a favor de la reducción de este monto de manera importante.395 Lo mismo sucedió en 2001, cuando se demostró ante el propio CCLCH que el agua que había salido del Distrito de Riego 011 durante los últimos años había estado subestimado por la CNA. Gracias a esta corrección, la dependencia federal tuvo que conceder la recuperación de 40 hm3 en ese año para riego.396 4.4. Tres tensiones actuales en la gestión del agua en Guanajuato Si bien es cierto que los recursos técnicos que ha logrado desarrollar la CEAG en este tiempo le han servido para ser utilizado como recurso político de defensa ante el escenario de competencia a nivel cuenca, al interior del estado son dudosos los resultados para una disposición racional del agua. El PEH se ha visto poco soportado en las acciones locales, donde parece haber una tensión permanente entre las políticas de desarrollo regional impulsadas por otras instancias del gobierno estatal o los gobiernos municipales, ya sea para el crecimiento urbano, industrial y hasta agropecuario, por ejemplo. Es decir, parece haber una desarticulación entre las intenciones de la CEAG que son básicamente establecer medidas de reducción de la demanda, mientras que el general de las políticas y acciones de los demás actores públicos y privados, sobre todo del sector agrícola, industrial y del desarrollo urbano, siguen ejerciendo presión sobre los recursos hídricos.397 En cuanto el trabajo de los COTAS, este periodo (2000-2006) se caracterizó como la fase de operación sobre las líneas de acción que la propia CEAG había propuesto, y de aprendizaje por parte de los integrantes de estos organismos de usuarios.398 Lamentablemente, entre esas dos características se generaron también tensiones, pues por un lado los COTAS en un primer momento asumieron acríticamente los lineamientos de la CEAG, y por otro lado, la misma dependencia estatal puso como parámetro de evaluación dichas actividades. Dado el aprendizaje y la experiencia de cada COTAS en lo particular, de acuerdo a su propia realidad y configuración de su propia problemática de escasez, éstos empezaron a sentir como ‘una camisa de fuerza’ ceñirse a las directrices de la CEAG. La 395 Ibíd, p. 35. Maganda, Op. cit., 2003, p. 407. 397 Ibíd., p. 408. 398 Entrevista con ingeniero Aurelio Navarrete Ramírez, Guanajuato, Gto., 28 de noviembre de 2008. 396 178 Comisión incluso convirtió dicho listado de acciones en indicadores de gestión de los COTAS, lo cual generó ‘momentos ríspidos’ entre las instancias. Aurelio Navarrete, gerente operativo del CEH durante este periodo y director general de gestión social de la CEAG a partir de 2006, dice: […] hay que reconocer que los usuarios han ido cambiando, madurando y aprendiendo de la experiencia en todos estos años. […] En estos años hemos aprendido también que el gobierno sólo debe poner la mesa para que los usuarios sean los actores principales, no decirles lo que deben hacer. Si hay que proporcionarles toda la información para que tengan claro que escenarios tienen, que opciones de acción hay, pero que ellos decidan el mejor camino para lograr el equilibrio de su acuífero.399 Una tercera tensión apareció con el cambio de gobierno en 2006. La ambigüedad con la que el ordenamiento legal estatal (LAEG) dejó la atribución de la CEAG para el manejo integral del agua está teniendo efectos negativos en estos momentos. El gobernador Juan Manuel Oliva nombró como titular de la Secretaría Técnica de la dependencia estatal encargada de la política hídrica a la ingeniera Angélica Casillas Martínez, quien se había hecho cargo ya de la dirección general de la antigua CEASG en el periodo previo a Vicente Guerrero. La nueva Secretaria Técnica ha decidido poner menos énfasis en la planeación, y regresar a tener como prioridad la construcción de obra pública y una orientación ‘de retorno’ a concentrarse con mayor énfasis en la segunda atribución otorgada por la LAEG, es decir, la atención a los organismos operadores de agua en los municipios. En cambio las acciones y estrategias para tratar de reducir las extracciones del acuífero las ubica en el terreno más del sector agrícola, cuya atención la deja en manos de la SDyR. Yo no trabajo la metería agrícola. […] por lo menos en esta administración la coordinación se va hacia lo que es la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, porque ahí es donde están nuestros agricultores. Ellos tienen los programas de la tecnificación y la modernización del riego tanto en aguas superficiales como en aguas subterráneas, y de esa manera estamos sumando. Colaboramos para que los proyectos que haga la sociedad civil realmente incidan en un mejor aprovechamiento de nuestros acuíferos, de manera eficiente. […] Nuestro énfasis está en nuestros organismos operadores. De acuerdo a la Constitución, es la Comisión Nacional del Agua la que le toca administrar el agua, nuestra planeación hidráulica la hacemos sólo hacia el interior del estado, sin tratar de interferir en lo que hace la CNA, la hacemos coordinadamente con nuestros organismos y juntas de agua potable para poder atender el cúmulo de 399 Ibíd. 179 necesidades, pero debidamente priorizadas y que cuenten con los proyectos más eficientes… Entonces se ha implementado primero la cultura del proyecto, se ha capacitado en eficiencia técnica y comercial a los organismos. Guanajuato ha logrado tener lo que es una tarifa única dentro de los propios organismos […] León es el único con una tarifa superior a ocho pesos, las demás oscilan en 4.55 pesos. León es un municipio con ese costo por qué empezó a trabajar así desde hace tiempo, desde los noventa, empezó con estudios, con planeación, con un proyecto. Por cierto, ahorita, a nivel estado, un proyecto muy importante es Zapotillo, el cual se viene trabajando desde hace 17 años y en esta administración nos hemos concentrado para que ese proyecto se consolide, ese es una prioridad.400 Las prioridades son claras para la nueva gestión de la CEAG: sacar proyectos ‘eficientes’ —como el de Zapotillo—, lograr tarifas competitivas y no interferir con la gestión hídrica que es facultad exclusiva de la CNA. Estas tensiones son las que se revisan en los siguientes capítulos para el orden local, a nivel de acuífero, en dos regiones particulares del país, una precisamente es León, Guanajuato, cuyo proceso se encuentra enmarcado por todo lo que acabo de describir en esta última parte del capítulo, y por otro lado, se propone el caso del acuífero del valle de Aguascalientes (o también conocido como Interestatal Ojocaliente-AguascalientesEncarnación), que básicamente ha generado estrategias muy de la mano con el gobierno federal y de los organismos internacionales de financiamiento. ¿Qué explica que no se consignan resultados efectivos para revertir la crisis del agua en las regiones? ¿Los resultados para revertir la crisis del agua se explican por la estructura social y política en la que se enmarcan? ¿Qué tan importantes son las ideas de los actores con respecto a la crisis del agua y las estrategias más adecuadas para hacerle frente? Esas son de alguna manera las preguntas que guían los siguientes capítulos. 400 Entrevista con ingeniera Angélica Casillas Martínez, Guanajuato, Gto., 2 de diciembre de 2008. 180 Capítulo cuatro Crisis del agua en lo local: los casos de los acuíferos del Valle de León y del Valle de Aguascalientes 1. INTRODUCCIÓN El presente capítulo y el siguiente tienen por objetivo el describir y analizar, respectivamente, el proceso de cambio institucional de la gestión del agua subterránea en México en el orden local. A partir de los casos seleccionados, el del acuífero el valle de León (VL) y del valle de Aguascalientes (que aquí se le identifica también con el nombre de acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación por abarcar el territorio de estos tres lugares, y cuyas siglas para su identificación por lo tanto en este documento son OAE), se aborda lo referente a la evolución, transformación y maduración de sus respectivos subsistemas de política en torno a la gestión del agua subterránea.401 En la primera parte se describe geográfica y socioeconómicamente las dos regiones, poniendo énfasis en una explicación que nos ayuda entender la pertinencia de los casos a partir de la relación entre sistema natural (el acuífero) y el sistema social. La segunda es una caracterización de la institucionalidad de la gestión del agua en las dos regiones antes de 1989, así como la identificación del surgimiento del discurso de la escasez. El apartado es importante en la medida que nos ayuda a comprender las condiciones contextuales e institucionales en las que se empezó a estructurar el problema principal (la sobrexplotación de los acuíferos) por parte de los actores, lo que sin duda ayudó a ir delineando las estrategias en las dos décadas siguientes. El cuarto apartado es la descripción propiamente de dicha del proceso de cambio institucional de las dos décadas en las que se concentra el estudio (1989-2008). Se detalla 401 Se recuerda que por subsistema de política se entiende el ámbito sectorial (i.e. gestión del agua, protección del medio ambiente, reforma educativa, etc.) donde se desarrolla una política pública, el cual está formado por el grupo de actores individuales y colectivos, públicos y privados, que interactúan de forma regular en la formulación e implementación de esa política. Véase Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith. “The Advocacy Coalition Framework. An Assessment”, en Paul A. Sabatier (Ed.), Theories of the Policy Process, San Francisco, Westview Press, 1999, pp. 119. 181 de forma sucinta la interacción de los actores en el diseño de las principales instituciones de la gestión del agua subterránea en los dos casos seleccionados. 2. LOS DOS VALLES: LA PRESIÓN DEL SISTEMA SOCIAL SOBRE EL SISTEMA NATURAL Tanto el acuífero del valle de León, Guanajuato (VL), como del acuífero del valle de Aguascalientes (OAE) son de los acuíferos más sobreexplotados del país.402 Los dos casos son representativos, en la zona centro-norte del país, donde la gravedad del problema se configura a partir de la importancia social y económica de las regiones y su disponibilidad de agua cada vez menor.403 Mapa 1. Ubicación de los casos de estudio OAE VL Fuete: CNA (Gerencia de Aguas Subterráneas). Disponible en: www.cna.gob.mx (Noviembre de 2007). Ambos tienen al agua subterránea como su principal fuente de abastecimiento para todos los usos, su perfil sociodemográfico y económico es muy parecido, y los dos concentran una presión importante sobre su sistema natural a partir, primero, de la extracción que se da en el sector agrícola, segundo, de la demanda del recurso que hacen poblaciones que en ambos casos sobrepasa el millón de habitantes, y tercero, la contaminación del recurso que se da principalmente a partir de una intensa actividad industrial. 402 La CNA identifica 104 acuíferos que presentan algún grado de sobreexplotación, es decir, donde la extracción es mayor a la recarga. Entre ellos se encuentran estos dos acuíferos. CNA, Estadísticas del Agua en México 2007. 403 Ambos acuíferos pertenecen a la región hidrológica VIII Lerma-Santiago-Pacífico, una de las más densamente pobladas y con una disponibilidad de agua considerada baja (véase anexo, mapa 4). 182 Entre los rasgos distintivos de los dos casos de estudio está el peso respectivo de zonas urbanas metropolitanas que han concentrado la atención de las preocupaciones sobre la escasez durante varias décadas. La densidad poblacional es mayor en el acuífero del VL que el del acuífero OAE, comparado a la luz de la superficie en km2 que abarcan cada uno de ellos, ya que el segundo es casi cinco veces más grande que el primero (véase cuadro 1). En términos económicos las dos regiones resaltan por su dinamismo. León, Guanajuato tiene una tradición más añeja como zona con vocación industrial dado que desde la primera mitad del siglo XX la industria curtidora y zapatera arraigada ahí se ha convertido en una de las más importantes del país, mientras que Aguascalientes ha vivido un proceso de transición en las últimas cuatro décadas en el que de ser una economía esencialmente agrícola se ha pasado a otra de tipo industrial y de servicios. Las políticas gubernamentales de ambas regiones han estado orientadas a apoyar esencialmente la industrialización de la economía, mientras que el sector servicio ha crecido exponencialmente de manera paralela hasta el grado de convertirse en el principal sector económico en los dos casos, principalmente anclado en las zonas metropolitanas de las ciudades de León y Aguascalientes, respectivamente. Cuadro 7. Perfil socioeconómico de las dos regiones Concepto Región del acuífero VL Población (2005) 1’278,087 Tasa de crecimiento (2000-2005) 2.5% Superficie (b) 707 Km2 PEA (2003) 797,027 Primario (% del PIB estatal) 2% (0.02%) Secundario (% del PIB estatal) 46% (38.98%) Terciario (% del PIB estatal) 52% (61%) Aportación al PIB estatal (2006) 35% Aportación al PIB nacional (2006) (d) 1.2% Competitividad (posición 2007) (e) 24° Fuente: INEGI, página web ww.inegi.gob.mx (marzo de 2008). Región del acuífero OAE 1,010,838 (a) 1.4% 4,700 Km2 427,000 8% (5%) 29% (32%) 63% (63%) 90% (c) 1.3% 7° (a) Es la suma de los resultados del Conteo de Población de INEGI 2005 de los municipios de Aguascalientes (71%), Jesús María (8%), San Francisco de los Romo (3%), Pabellón de Arteaga (4%), Rincón de Romos (4.5%), Cosío (1%), Tepezalá (2%), San José de Gracia (1%) y el 5% de la población Encarnación de Díaz, Jalisco (0.5%), así como Luis Moya (1%) y Ojocaliente (4%), ambos de Zacatecas. (b) Para el caso del acuífero del VL: CNA, Gerencia de Agua Subterránea, Documento de determinación de la disponibilidad del acuífero del valle de León, 2002; para el caso del acuífero OAE: www.cotas.org.mx. (c) Sólo los municipios pertenecientes al estado de Aguascalientes. (d) Calculado a partir de datos en INEGI, Cuaderno Estadístico de León, 2006, INEGI, Cuaderno Estadístico de Aguascalientes, 2006, e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, 2006. (e) Se refiere a las zonas metropolitanas, que son las que ejercen mayor presión sobre el acuífero. CIDE, Competitividad de la Ciudades Mexicanas 2007. 183 La importancia de las dos regiones también está ratificada en la información que presentan los estudios sobre competitividad hechos en México.404 Normalmente las zonas metropolitanas de León y Aguascalientes destacan en estos estudios como ciudades competitivas, es decir, regiones con entorno social, tecnológico, ambiental e institucional propicio para mejorar el desempeño económico. El estudio de Cabrero, Orihuela y Ziccardi ubica en 24° y 7° lugar nacional, respectivamente a las zonas metropolitanas de León y Aguascalientes en su Índice de Competitividad CIDE 2007. Sin embargo, se puede señalar que ninguno de estos estudios han considerado dentro de la dimensión urbano-medioambiental la disponibilidad de agua, y sobre todo el grado de explotación de los acuíferos, ya que irónicamente muchas de las ciudades más competitivas, como lo son la zona metropolitana de la Ciudad de México, Chihuahua, San Luis Potosí, Saltillo, Hermosillo, Morelia, Querétaro o el mismo León o Aguascalientes, figuran también en la lisita de los acuíferos más sobreexplotados del país.405 Al respecto, la presión más extensa sobre ambos acuíferos es a partir del uso agrícola, el cual en ambos casos ronda el 70% del total de consumos. A pesar de que la región que comprende al acuífero del VL tiene veda presidencial desde 1948 (ratificada y ampliada en 1983) y el de acuífero OAE desde 1964,406 las políticas agrícolas de la década de los sesenta, e inclusive las posteriores, siguieron alentando la perforación de pozos para este uso. Para el caso de Aguascalientes es significativo que dentro del territorio de influencia del Distrito de Riego 001 (alrededor de la presa Plutarco Elías Calles) se aprobaron intensamente la apertura de un número importante de pozos precisamente para este uso.407 404 Resaltan el de ARegional, Índice de Competitividad Sistémica de las Ciudades Mexicanas 2007, el del Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO), Competitividad urbana 2007 y el del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Competitividad de la Ciudades Mexicanas 2007. La nueva agenda de los municipios urbanos, Enrique Cabrero, Isela Orihuela y Alicia Ziccardi (coordinadores), Secretaria de Economía, CIDE, 2007. 405 Comparando el ranking de ciudades competitivas del CIDE 2007 (primer número en el paréntesis) con la lista de la CNA de los 104 acuíferos más sobreexplotados del país (segundo número en el paréntesis), se observa lo siguiente relación: Chihuahua (2/14), ZM de la Ciudad de México (3/16), San Luis Potosí (4/49), Aguascalientes (7/16), Hermosillo (8/26), Saltillo (9/21), Querétaro (12/34), Morelia (23/55) y León (24/65). 406 CNA, Vedas Agua Subterránea 1948-2007. 407 En el lapso que va de 1991 a 2001 se regaron 8,980 has. del Distrito de Riego 001, de las cuales 5,160 has. se hicieron con agua de 187 pozos que pertenecen a la zona del mismo, y sólo el resto con agua de la 184 En términos de superficie sembrada para riego la región del acuífero VL en 2005 registró 15,289 hectáreas (has.), mientras que la del acuífero OAE ascendieron a 50,000 has. Esto se ve reflejado en el número de pozos registrados para uso agrícola, mientras la primera región registra 789, la segunda 1,539, más de la mitad (véase cuadro 2).408 Al hacer referencia a los cultivos que explican el uso intensivo que se hace del agua en la agricultura de estas zonas, coincide que en ambas la alfalfa verde ocupa un lugar predominante. En el caso del acuífero del VL le sigue el cultivo de papa, cebolla, brócoli y forrajes como los pastos, mientras que en el acuífero OAE destacan también básicamente los forrajes (el maíz, avena y pastos), el chile y algunas otras hortalizas como la lechuga, o frutales como el durazno o la uva.409 Cerca del 75% para el caso del VL y 67% para el de OAE se trata de productores ejidatarios, el restante son pequeños propietarios e incluso importantes agroindustrias como por ejemplo la empacadora y comercializadora de frutas y legumbres Del Monte que se encuentra ubicada en el corredor industrial León-Celaya, o La Huerta instalada en el corredor industrial norte del valle de Aguascalientes. Sin embargo, en ambos casos los pequeños propietarios constituyen cerca del 80% del valor de la producción. Así mismo, las cuencas lecheras que integran tanto Aguascalientes como los Altos de Jalisco, sumado a todo el sector pecuario de la región demandan la totalidad de la alfalfa producida con agua tanto del presa. OMM, COTAS/OAE, Escenarios del Agua 2015 y 2030 en el acuífero Interestatal OjocalienteAguascalientes-Encarnación: Acciones para un desarrollo con sostenibilidad ambiental, CNA, Gobierno del Estado de Aguascalientes, 2006. (Disponible en la web: www.cotas.org.mx consultado el 17 de junio de 2007). 408 Para el caso del acuífero del VL: Geofísica de Exploraciones GUYSA, Estudio Hidrogeológico y Modelación Matemática del Acuífero del Valle de León, Plan Estatal Hidráulico de Guanajuato, CEASG, CNA, Volumen I, Guanajuato, 1998 (Actualización en 2003, disponible en la web: seia.guanajuato.gob.mx consultado el 14 de octubre de 2008); y para el caso del acuífero OAE, véase OMM, COTAS/OAE, 2006, Op. cit. 409 Aguascalientes desde los cincuenta y hasta los setenta tuvo una fuerte vocación por la vid, sin embargo, el cambio de las condiciones climáticas que han ido haciendo la región mucho más seca, así como el impulso a la industria ganadera y lechera, a la vez que se daba un giro hacia la industrialización de la economía, fueron los factores que minaron esa presencia de la vid, quedando sólo remanentes. Aunque en los últimos años se ha intentado un incipiente nuevo impulso. La información de los cultivos para las dos regiones proviene de los portales OEIDRUS (Portales Estandarizados Estatales del Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable) tanto del Gobierno de Guanajuato (www.oeidrus.guanajuato.gob.mx), como el del Gobierno de Aguascalientes (www.oeidrus-aguascalientes.gob.mx). 185 acuífero OAE como del VL.410 Aún y con que el sector agropecuario es el que se lleva la mayor cantidad de agua de los dos acuíferos, en términos económicos es el sector que menos aporta a la producción de riqueza de las respectivas economías.411 El siguiente sector demandante de agua es el público-urbano, que como ya mencioné, se trata de acuíferos en los que se ejerce también gran presión del recurso a partir de las dos grandes zonas metropolitanas asentadas en cada uno de ellos, así como una red de pequeñas ciudades y poblados. Las características a resaltar en el sector público-urbano son las coberturas que para el caso de la región del VL son del 92% para agua potable y 89% de drenaje, y en la región del acuífero OAE son del 98% para el primer servicio y 95% para el segundo.412 El servicio de agua potable en ambas regiones presenta características singulares en lo que respecta a los municipios más grandes. En León opera el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL), organismo público considerado uno de los más eficientes del país en términos comerciales y técnicos, mientras que en Aguascalientes desde 1993 el servicio se concesionó a una empresa llamada Concesionaria de Agua de Aguascalientes, S.A. (CAASA), siendo uno de los primeros y uno de los pocos sistemas de agua potable y alcantarillado en México en los que la iniciativa privada tiene bajo su responsabilidad la operación integral del servicio.413 Como se ahondará en los siguientes apartados la presencia del discurso de la escasez ha estado presente primero desde la preocupación de este sector, lo que para el caso del León ha llevado a diversificar las fuentes de abastecimiento de la ciudad a partir del agua superficial de la presa El Palote, las extracciones desde el acuíferos de La Muralla y el de Silao-Romita, y en un futuro mediato la materialización del proyecto de Río Verde o 410 Para el caso de Aguascalientes, la totalidad de la producción interna de forrajes sólo sirve para satisfacer el 20% de la demanda total de estos cultivos. Aún y así, la alfalfa representan 8,000 hectáreas/año y consumen un promedio de 100 hm3/ año. OMM, COTAS/OAE, Acciones prioritarias para el desarrollo ambientalmente sostenible del acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación, CNA, 2008. Disponible en: www.cotas.org.mx (26 de abril de 2008). 411 Compare cuadro 1 y 2. 412 Los datos para las dos regiones son de 2005. INEGI, Cuaderno Estadístico Municipal de León de los Aldama, 2006; OMM, COTAS/OAE, Op. cit. 413 Sobre un panorama de la participación privada en este subsector en México véase el capítulo tres, apartado 3.2.1. 186 ahora llamado ‘proyecto Zapotillo’.414 Aguascalientes por su parte hasta el momento sólo ocupa agua subterránea del acuífero OAE para el abastecimiento público-urbano, y las alternativas planteadas hasta el momento sólo incluyen el intercambio de aguas limpias por tratadas del sector industrial, y la posible habilitación y trasferencia de agua desde la presa Plutarco Elías Calles y la presa Abelardo Rodríguez. En cuanto al uso industrial efectivamente se muestran datos conservadores para ambos casos tomando en cuenta la proporción con respecto a los otros usos, así como por la importancia y tipo de industria instalada, por lo que uno de los grandes asuntos alrededor de este sector se traslada a la cuestión de la contaminación, rehabilitación y aprovechamiento posterior de esta agua. Particularmente en León el tema ha ocupado un lugar central en la agenda pública, ya que la industria curtidora al utilizar intensamente el recurso,415 ha logrado evidenciar que los químicos que emplea para el procesamiento de las pieles es la principal fuente de contaminación del acuífero. Para ambos casos la construcción de infraestructura para el tratamiento de aguas residuales se ha convertido en una de las opciones a las que más se ha recurrido por parte de los gobiernos estatales y municipales.416 414 La presa el Zapotillo es un proyecto que involucra a los gobiernos de Jalisco y Guanajuato, ya que la presa se ubica precisamente en territorio del primer estado pero con éste se abastecerá no sólo la ciudad de León, sino la zona metropolitana de Guadalajara para de esta forma rehabilitar también el lago de Chapala. La construcción de dicha presa se inicia en mayo de 2009 y se espera esté terminada en octubre de 2012. Más referencia a sus antecedentes en los siguientes apartados. 415 Se calcula que en León se procesan al año cerca de 5 millones de cueros, lo que ocupa cerca de 1’254,750 litros agua. S.G. Álvarez, M. Maldonado, A. Gerth y P. Kuschk, “Caracterización de Agua Residual de Curtiduría y Estudio del Lirio Acuático en la Recuperación de Cromo”, en Información Tecnológica, Vol. 15 número 3, 2004, pp: 75-80. 416 En León opera desde 1993, la Planta Tratadora de Aguas Civiles, dedicada precisamente al tratamiento de agua residual utilizada en la industria curtidora, la cual tiene una capacidad de 3000 litros por segundo; actualmente en Aguascalientes el 95% del agua del uso industrial es tratada, así como el 90% del agua del alcantarillado de los hogares. OMM, COTAS/OAE, Op. cit. 2006. 187 Cuadro 8. Balance hídrico de las dos regiones Concepto Número total de pozos Pozos agrícolas Región del acuífero VL (a) Región del acuífero OAE (b) 1,156 3,285 797 1,539 hm3/año (%) Volumen concesionado (REPDA) 285.3 396 Volumen agrícola 213.2 (68%) 306 (70%) Volumen público-urbano 79.8 (26%) 95 (22%) Industrial 1.74 (0.6%) 7 (2%) Otros (incluye pecuario) 11.28 (4%) 15 (4%) Otras salidas (fugas y evaporaciones) 6.58 (2%) 10 (2%) Volumen de extracción total 312.6 433 Recarga 264.3 234 Minado 48.3 199 Fuentes: (a) GUYSA, Op. cit., 1998 [2003]; (b) OMM, COTAS/OAE, Op. cit. 2006. Los balances hídricos muestran datos que plantean que para el caso del acuífero OAE el minado llega a los 199 hm3, mientras que para el acuífero de VL es de 48.3 hm3. Para este último caso es de llamar la atención la disparidad de las cifras encontradas en informes técnicos reconocidos por las instancias gubernamentales. Los datos mencionados son los que reconoce la Comisión Estatal del Agua de Guanajuato (CEAG) a partir del estudio realizado por GUYSA en 1998 para la integración del Plan Estatal Hidráulico —que en 2003 tuvo una actualización— y que además de alguna manera el organismo estatal ha venido monitoreando por medio de sus unidades técnicas. Pero por otro lado está la Comisión Nacional del Agua (CNA) que a través de sus propios estudios realizados por la Subdirección General Técnica y publicados en varios documentos calculan un déficit hídrico de alrededor de 129 hm3 en el acuífero del VL.417 En el caso del acuífero OAE las cifras presentadas aquí no son muy diferentes a las de la CNA quienes calculan en déficit en 183 hm3, pero la cifra de 199 hm3 parece ser más adecuada pues parte de un calculo que utiliza un factor de sobreexplotación promedio de 1.21 que el estudio de la OMM y el COTAS/OAE realizado en 2006 aplicó a los datos de explotación estimada.418 417 CNA, Determinación de la disponibilidad del agua en el acuífero Valle de León, Estado de Guanajuato, México, D.F., 30 de abril de 2002. Incluso en documentos más recientes, la relación extracción-descarga del acuífero del VL se calcula en 131 hm3. CNA, Estadísticas del Agua en México 2007, México, D.F., SEMARNAT, 2007, p. 231. 418 En el estudio referido se estima la extracción en 396 hm3/año, pero aplicando el factor de 1.21 resultan los 478 hm3 de extracción bruta. A esta cantidad se le descuenta las recargas inducidas por infiltración de fugas en red de agua potable y por infiltraciones en la parcelas de riego que utilizan agua subterránea lo que resulta una extracción neta actual de 433 hm3/año. El factor de sobreexplotación y la extracción neta lo calculo el 188 Los dos acuíferos presentan abatimiento promedio de dos metros por año, agravándose la situación en las zonas metropolitanas, donde la extracción se está haciendo a 400 y 500 metros, con abatimientos de 4 y 5 metros por año en León y Aguascalientes, respectivamente. Para el caso del acuífero OAE esto ha adicionado el problema adjunto de la aparición de fallas geológicas en todo el territorio, pero principalmente graves en los municipios de Aguascalientes, Jesús María y Pabellón de Arteaga. Como se puede percibir, incluso sin considerar algún estudio en lo particular o validar algún dato o perspectiva en específico, la situación de crisis del agua que compromete la sustentabilidad del medio ambiente y el desarrollo sostenible para las dos regiones es preocupante. 3. LA CONSCIENCIA DE LA ESCASEZ Y LA INSTITUCIONALIDAD DEL AGUA ANTES DE 1989 Si bien los primeros pobladores de las dos regiones durante mucho tiempo tuvieron acceso al agua de una manera más o menos sencilla —ambos a partir de manantiales o alumbramientos de los que brotaba el recurso a pocos metros de profundidad—,419 la disponibilidad en la historia de ambos lugares, la mayoría de la veces, ha sido fuente de conflicto y un reto para la sostenibilidad del desarrollo. La demanda de los primeros pozos profundos en León se da hacía el año 1887 en el Barrio Arriba, así como en el Barrio de Santiago, mientras en Aguascalientes en la colonia Gremial Ferrocarrilera se hizo lo propio en 1941.420 Coincide precisamente que estas primeras perforaciones se hicieron a partir del requerimiento de los grupos económicos más influyentes de ese momento, es decir, el curtidor y el ferrocarrilero, respectivamente. La necesidad de estos aprovechamientos alternativos se configuraba a partir del rápido propio COTAS/OAE a partir del método propuesto en Gondwana Exploraciones, S.C. Cuantificación de los volúmenes de extracción de los acuíferos de interestatales: Aguascalientes, Encarnación, Ojocaliente, Dos Tomos, México, D.F., 2001, así como en S. Peña y José Arreguín, Eficiencias Electromagnéticas de los equipos de bombeo y de las condiciones hidráulicas de los pozos, Ingeniería Hidráulica en México, México, 1989. Referencias en OMM y COTAS/OAE, Op. cit., 2006, pp. 20-21. 419 La población de León del siglo XIX se abastecía principalmente del ojo de agua que estaba situado a un extremo del actual Parque Hidalgo, mientras que Aguascalientes de los llamados manantiales de Ojo Caliente. El complemento de estas fuentes principales eran para el primer caso el río de los Gómez y el río Turbio y para el segundo el río San Pedro. 420 Mariano González Leal, León: Trayectoria y Destino. Gonzalo Andrade Editorial, Ayuntamiento de León, Guanajuato, 1990. Para Aguascalientes véase Archivo General Municipal (AGM), FH, C. 933. Expediente 19. 189 crecimiento de las ciudades de León y Aguascalientes de ésta época y de la disputa entre usos que ya se empezaba a avizorar. El discurso de la escasez, producto de la efectiva poca disponibilidad, en ambos lugares se identifica desde la primera mitad del siglo XX. En Aguascalientes, por ejemplo, en 1935 podemos ubicar la disposición por parte del Ayuntamiento de la ciudad para multar con 50 pesos a los usuarios del manantial de Ojocaliente que utilizaran el agua para un uso diferente al doméstico, particularmente el riego de huertas.421 O el hecho a partir del cual el presidente municipal de la misma ciudad en 1941 ordenó clausurar varios baños públicos dado que el manantial mencionado presentaba caudales mínimos indispensables para el consumo humano.422 Por su parte en León, Guanajuato, si bien propiamente dicho el discurso de la escasez lo encontramos de manera más clara a partir de la década de los ochenta, la demanda y el conflicto por un mejor servicio de agua potable la encontramos en el seno del movimiento cívico de 1946.423 Como ya mencioné en el apartado anterior, el uso intensivo del agua subterránea que ya se daba en la década de los cuarenta en León y a partir de los cincuenta en Aguascalientes, así como la identificación en esta época de lo limitado del recurso para los dos casos, llevó a decretar vedas presidenciales en 1948 para el primer caso y en 1964 para el segundo. Sin embargo, tanto la SRH ( 1946-1976) o la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica de la 421 AGM, FH., C. 868, Expediente 46. Celestino López Sánchez, presidente municipal de Aguascalientes, justificaba la acción argumentando que “en últimas fechas ha venido proporcionando [el manantial de Ojocaliente] una cantidad reducida de este líquido, que no basta para cubrir las más apremiantes necesidades…”. AGM, Ibíd. 423 La Unión Cívica Leonesa (UCL) nació en medio de la década de los cuarenta como un movimiento de reclamo al gobierno estatal y local de apertura democrática y calidad en los servicios públicos. Hacia 1944 el gobierno estatal y municipal había iniciado obras de agua potable y alcantarillado, pero las obras ocasionaron malestar porque “el estado de las calles era deplorable y el suministro de agua había sido cortado”. Carlos Obregón dirigente de la UCL, fue un empresario del calzado, que en la elección de 1945 se presentó frente al candidato oficial Ignacio Quiroz del todavía Partido de la Revolución Mexicana (PRM) aprovechando el clima de malestar por el ejercicio del poder de manera vertical y cerrada por parte del gobierno del estado y del municipio. Las expectativas que logró despertar Obregón movilizaron a importantes sectores de la sociedad a votar por él. Su triunfo de la elección de diciembre de ese año no fue reconocido, ni por el gobierno estatal de Ernesto Hidalgo, ni por el presidente Manuel Ávila Camacho. Para contener la imposición del candidato del PRM, la UCL se movilizó hasta que el día dos de enero de 1946 fue reprimido el movimiento por fuerzas estatales y municipales. El saldo, según el diario nacional El Universal del tres de enero de ese 1946, no fue menor a cien muertos. Diana Birrichaga, “León y los movimientos políticos”, en Blanca Estela Suárez y Diana Birrichaga, Dos estudios sobre usos del agua en México (siglos XIX y XX). México, IMTA y CIESAS, 1997, pp. 131-149. 422 190 SARH (1976-1989) en el orden federal, cada una en su momento, siguieron ‘autorizando’ pozos y concesionando volúmenes de agua sin ningún control formal y confiable, dejándose llevar por una dinámica generada por la presión que demandaba más agua para la ‘modernización’ y ‘engrandecimiento’ del país.424 Esta visión, dice Luis Aboites, duro por lo menos hasta 1982, donde los objetivos principales siguieron siendo: la ampliación de la frontera agrícola y el fomento a la grande y pequeña irrigación.425 Por su parte el proceso de industrialización y urbanización iniciado en la década de los setenta demandó de la misma SARH, en coordinación con la SAHOP, la ampliación de las redes de agua potable y alcantarillado. Particularmente, al respecto resalta el caso del estado de Guanajuato en general, y obviamente el de León en lo particular. El estado de Guanajuato expidió en 1964 el decreto número 181 mismo que contenía la Ley de la Junta Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, mediante esta legislación se creó con este nombre un organismo público descentralizado, con personalidad y patrimonio propios, sin duda un caso sui generis para lo que ocurría en todo el país en ese momento en donde la federación ejercía directamente las funciones de planeación, financiamiento y ejecución de obra a través de Juntas Federales.426 La idea abiertamente era la de iniciar un proceso de descentralización hacia los ayuntamientos del estado para que ellos se hicieran cargo de la operación del servicio, el cual no se logró, por lo menos hasta que se inició el proceso en los ochenta liderado más bien por el gobierno federal.427 El único caso que no entró dentro de este esquema y quedó directamente en manos de la federación fue precisamente el municipio de León, las razón técnicas argumentadas era que el tamaño y complejidad del 424 Sobre todo el período que comprende el nacimiento y fin de la SRH (1946-1976) estaba dominada aún por la visión establecida desde 1926 por la CNI en la que “la expansión de los aprovechamientos hidráulicos basados en el gasto público era una contribución sólida al progreso de la nación”. Luis Aboites Aguilar, “De bastión a amenaza. Agua, políticas públicas y cambio institucional en México. 1947-2001”, en Boris Graizbord y Jesús Arroyo Alejandre (coords.), El fututo del agua en México, México, Universidad de Guadalajara, El Colegio de México, UCLA Program On Mexico, PROFMEX, Casa Juan Pablos, 2004, p. 92. 425 Se incluye el establecimiento y mantenimiento de los distritos de riego, así como la protección contra inundaciones. Ibíd, pp. 97-98. 426 Ya en el periodo 1950 a 1953 se había conformado una Junta Estatal que intentó manejar los sistemas municipales, sin embargo en su momento no se pudo sostener la responsabilidad y se volvió a ceder a la federación. 427 CEAG, “Historia de la Comisión Estatal del Agua de Guanajuato”, en Aqua Forum, número 41, año 10, CEAG, 2006. 191 sistema de la ciudad requerían un apoyo directo de la federación,428 sin embargo, hay quien reconoce que los motivos fueron más bien de índole político.429 Lo cierto es que los acontecimientos políticos de León de 1946 habían fortalecido a la clase empresarial local ya que estos tuvieron la oportunidad tanto de ejercer el gobierno a través de varias Juntas de Administración Civil,430 como de convertirse en clase política con una importante legitimidad entre la población. A partir de esto se explica también la intención manifiesta de este grupo político de adquirir autonomía con respecto al gobierno estatal asentada en la cuidad de Guanajuato capital y su clase política propiamente priísta.431 Así, la decisión de seguir dependiendo directamente de la federación en el sistema de agua potable los hacía tomar distancia de la dinámica política estatal en lo particular. En 1968 se expidió la Ley para el Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado en el Medio Rural del Estado de Guanajuato, en la cual se crearon los siguientes organismos: Juntas Pro-introducción de Agua Potable, Juntas Rurales de Administración, Operación y Mantenimiento del Sistema y la Junta Estatal de Agua Potable en el Medio Rural. Los resultados son pobres y deficientes en cuanto a calidad y logro de coberturas, pero llama la atención la simple intención. Aguascalientes hasta 1981 crea su Ley para Regular la Prestación de los Servicios de Agua Potable, Drenaje y Alcantarillado, la cual dio origen a la Dirección de Agua Potable y Saneamiento, organismo público centralizado que empezó a recibir las responsabilidades de de manejo de los organismos operadores del servicio en el estado, pero no es sino hasta 1983 cuando se reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cuando efectivamente se empieza a consolidar este proceso en ambos estados. 428 Entrevista con Ingeniero Emiliano Rodríguez Briceño, Director general de SAPAL a partir de 2007, 1 de diciembre de 2008. 429 La ‘explicación política’ es la que comparte el Ingeniero Ricardo Sandoval Minero, ex Secretario Ejecutivo de la CEAG (2000-2006) y que incluso está expresamente manifiesta en la Memoria Institucional 2000-2006 de la CEAG, p. 8. Entrevista con Ricardo Sandoval Minero, 12 de Diciembre de 2008. 430 Las Juntas de Administración Civil son cuerpos colegiados de gobierno que sustituyeron algunos gobiernos municipales electos y que fueron la salida a importantes conflictos postelectorales. Las más significativas fueron la encabezada por Carlos A. Obregón (1946-1947) y la que encabezó Roberto Plascencia Saldaña (1977-1979). El PRI gobernó León sin ningún problema de 1964-1973 (cinco presidentes municipales) y de 1980 a 1987 (tres presidentes electos y dos sustitutos). 431 Un politólogo local lo pone así: “El centralismo reconoció así un lindero, al menos en lo que respecta al municipio más importante de la entidad”. Luis Miguel Rionda, “Cultura política y elecciones en Guanajuato”, XX International Congress, Latin American Studies Association, Guadalajara, Jalisco, April 17-, 1997. 192 En 1984 se crean los organismos públicos descentralizados de la administración municipal Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL), y en el municipio de Aguascalientes la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado (CAPA).432 En León desde 1982, antes de nacer formalmente el SAPAL, se conformó una Junta de Administración de Agua. La presencia activa de la clase empresarial se vio reflejada desde ese momento en la creación de este organismo de transición.433 Desde esta primera etapa de SAPAL su principal órgano de gobierno ha sido su Consejo Directivo. Está formado básicamente por empresarios locales (normalmente representantes de las cámaras empresariales, entre las que destacan el CCE, Concamin, Canaco, Canacintra, CIMIC, la Cámara de la Industria de la Curtiduría y la Cámara del Calzado), con una sola representación del sector sindical leonés (normalmente de la CTM) y de dos del Ayuntamiento (dos regidores, cada uno representante de los dos partidos con mayor presencia, regularmente PAN y PRI).434 Es de resaltar que las cámaras de la curtiduría y la del calzado son las que han dominado la mayoría de las veces la presidencia de SAPAL desde entonces,435 y el nombramiento de director general del organismo normalmente a recaído desde entonces en personas con experiencia profesional a nivel directivo en el sector privado. Al respecto también llama la atención que sólo cinco personas han ocupado 432 El proceso de descentralización en todo el país había iniciado en 1980 cuando se decidió iniciar un proceso formal de trasferencia del manejo de los sistemas de agua potable hacia los estados, proceso que se acelera con la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) quien asumiría la función en vez de la SAHOP en 1982, y que se lleva más allá con la reforma al 115 constitucional en 1983 para pasar la responsabilidad directamente a los municipios. Nicolás Pineda Pablos, “La política urbana de agua potable en México: del centralismo a los subsidios a la municipalización, la autosuficiencia y la privatización”, en Región y Sociedad, vol. XIV, número 24, 2002, p. 48. 433 Jorge Videgaray Verdad, empresario de la construcción fue el primer director general de esta Junta que en 1984 se convertiría en el SAPAL. Videgaray fue presidente nacional de la CMIC de 2005 a 2006, y a partir de 2007 vuelve al organismo operador leonés como presidente del Consejo Directivo. Una vez como SAPAL el director general fue el empresario Vicente Guerrero Reynoso (1984-1985), quien además fue presidente del Consejo Directivo de 1992 a 1995, Director y Secretario Ejecutivo de la CEAG de 1995 a 2000, gerente estatal de la CNA en Guanajuato de 2000 a 2002 y recientemente electo presidente municipal de León (20072009). El presidente del Consejo Directivo de 1984 a 1985 fue el licenciado Luis Gómez Velásquez. 434 Entrevista con Contador Público Felipe Polo Hernández, exdirector general de la SAPAL (1992-2007), actual director estatal de CNA en Guanajuato, 2 de diciembre de 2008. 435 Contador público Mauricio Battaglia James, empresario del calzado (1986-1987); Licenciado Mario Plascencia, empresario del calzado (1988-1992); Sergio Nava Reynaud, empresario curtidor (1995-2000); Ingeniero Francisco Obregón Navarro, empresario curtidor (2001-2006). Correo de Guanajuato, 17 de febrero de 2007. 193 ese cargo en 25 años, destacando el caso del Felipe Polo Hernández quien duró en el cargo quince años (1992-2007). En Aguascalientes a pesar del inicio del proceso de descentralización con la creación de CAPA, la dinámica política de entonces hacia depender todavía mucho al municipio capital del propio gobierno del estado. Incluso en el periodo de existencia de este organismo la zona rural del municipio de Aguascalientes estuvo a cargo primero de la Dirección de Agua Potable y Saneamiento y después de la CEAPA.436 Los directores generales del organismo municipal siempre fueron personas ligadas al presidente municipal en turno y al propio PRI.437 Con esta estructura de administración del agua en ciernes en la década de los ochenta los actores de las dos regiones tuvieron que enfrentar lo que ellos identificaron como el principal problema en ese momento: la inminente escasez del recurso para el suministro de agua de las dos zonas metropolitanas asentadas en cada uno de los acuíferos. Se trata pues de un periodo de aprendizaje de los actores gubernamentales locales en lo que respecta al ámbito de la responsabilidad que se les estaba delegando. En medio de una década de crisis económica recurrente, de crecimiento acelerado de las ciudades, así como una real concientización de la baja en la disponibilidad del recurso, el principal reto fue dotar de servicio de agua potable y alcantarillado a una población cada vez más exigente políticamente. Para León un tema de atención y debate paralelo fue el de la calidad del agua. La SEDUE en 1986 empezó a presionar a la industria curtidora leonesa para hacer frente a grave problema de la descarga de las aguas contaminadas usadas en sus procesos. La presión fue aceptada por las autoridades estatales y municipales por lo que la Cámara de la Industria de Curtiduría del Estado de Guanajuato (CICUR) formó una primera comisión de ecología. En 436 A partir del sexenio del ingeniero Miguel Ángel Barberena Vega (1986-1992) la Dirección de Agua Potable y Saneamiento se convirtió en la Comisión Estatal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (CEAPA). 437 Adolfo Madrid Alanís (coord.), Manantiales, vida y desarrollo (siglo XVI-XX): Evolución de los sistemas de agua potable y alcantarillado de la Ciudad de Aguascalientes, Aguascalientes, Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes, 1995. Si bien la misma CAPA y la posterior CAPAMA/CCAPAMA (1992, 1996) han contado con un Consejo de Administración o Directivo, este no tiene una representación efectiva y activa o peso decisivo en las decisiones del organismo. 194 un primer momento existió resistencia por parte de algunos miembros de la cámara quienes se negaban a aceptar la intervención, sin embargo, después de intensos debates se logró un primer compromiso que consistió en “recabar información de las tiñerías y promover el reciclaje de los baños de pelambre y curtido”.438 En Aguascalientes el tema de la calidad del agua también fue reconocido por el gobierno estatal encabezado por el ingeniero Miguel Ángel Barberena Vega (1986-1992), quién hacia el final de su sexenio promovió tanto la construcción de la primera Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de la ciudad de Aguascalientes, como el entubamiento del río San Pedro.439 Sin embargo, el debate con respecto a este tema no existió con los industriales o algún otro actor. Un segundo tema, también paralelo al de encontrar alternativas a la escasez del agua, y que centró la atención de los actores hacia final de la década, fue la falta del recursos financieros suficientes para encontrar nuevas fuentes de abastecimiento y mantener en términos operativos y de calidad el servicio para el municipio capital. El déficit financiero de CAPA que se calculaba en 1985 ascendía a $ 22 millones de (viejos) pesos.440 Según el discurso de los actores políticos en Aguascalientes de finales de la década, la prioridad era encontrar formas alternativas para conseguir estos recursos, lo que incluía la consideración de la participación del sector privado para buscar dicha solución.441 Tanto los diseños institucionales respectivos, como la forma diferenciada como se estructuraron los temas relativos a la gestión del agua, hicieron que el trato del problema principal, la sobreexplotación de los acuíferos, se empezara a enfrentar de distintas maneras, lo que en mucho determinaría la evolución de los subsistemas de política de cada uno de los casos seleccionados para la década siguiente. 438 Entrevista con el Químico Sabino Rodríguez Rendón, actual Vicepresidente de la CICUR, presidente de la Planta de Lodos, 13 de diciembre de 2008. La resistencia de ciertos industriales curtidores en este momento la identifica el químico Sabino Rodríguez a partir de que éstos “tanto por tradición como por socialización no traían en mente la ‘idea medioambiental’”. 439 Entrevista con el Ingeniero Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Exdirector de la CEAPA (1992-2004), actual subdirector de la Dirección Estatal de la CNA en Aguascalientes, 17 de abril de 2009. 440 Al deflactar con un INPC a junio de 2002 esa cantidad representaría en 2008 $ 2.48 millones de pesos. 441 Véase Alex Ricardo Caldera Ortega, Agua, participación privada y gobernabilidad: cambio institucional en el servicio de agua potable y alcantarillado en la ciudad de Aguascalientes. 1989-2001, Tesis para obtener la Maestría en Administración y Políticas Públicas, El Colegio de San Luis, A.C., 2003. 195 4. CAMBIO INSTITUCIONAL EN LAS DOS REGIONES: LA TRANSFORMACIÓN DE LOS SUBSISTEMAS DE POLÍTICA (1989­2008) El cambio de paradigma en la gestión del agua en el orden nacional,442 junto con las dinámicas propias de cada región, han configurado procesos particulares en los que se ha ido moldeando las instituciones de la gestión del agua subterránea en México. Enseguida, de manera separada para los casos del acuífero del VL y del acuífero OAE, se describirá los procesos de cambio institucional específicos en el periodo 1989-2008, para después, en el siguiente capítulo, analizarlos de forma comparada tratando de entender los motores del cambio, las condiciones estructurales de la red de políticas, así como las interacciones entre sus problemas, actores y sus proyectos políticos, los cuales han delineado las soluciones finalmente implementadas.443 El escenario resultante hasta el momento en ambos casos es aquel en el que la crisis del agua persiste, el balance hídrico es negativo de manera preocupante, el objetivo en este sentido es tratar de entender el por qué a pesar del diseño de estrategias e instituciones con el objeto expreso de contribuir a cambiar la tendencia de la sobreexplotación, ésta continúa. Adelantando algunas explicaciones, el objeto de los siguientes párrafos es intentar demostrar que las instituciones creadas hasta el momento, más que servir de instrumento para mediar el conflicto y construir acuerdos razonables y duraderos entre la mayoría de los involucrados en un proceso democrático y equitativo, lo mantienen latente o lo eliminan arrojando ganadores del lado de quienes más concentran el uso del recurso y reproducen la dinámica de mayor presión sobre los acuíferos. 4.1. El acuífero del VL Como ya se mencionó, León hacia finales de la década de los ochenta estructuró su idea de la crisis del agua no sólo a partir de la evidente sobreexplotación de su acuífero y su inminente necesidad de búsqueda de nuevas fuentes de abastecimiento —sobre todo de agua para la ciudad—, sino que a la par de este problema, se puso especial atención en el 442 Luis Aboites plantea que a partir de 1989, con la creación de la CNA, se adopta el paradigma que él identifica como ‘mercantil-ambiental’. Véase capítulo tres, apartado 3.1 y Luis Aboites, La decadencia de agua de la nación. Estudio sobre desigualdad social y cambo político en México, México, Distrito Federal, El Colegio de México, 2009. 443 Por soluciones me refiero a las políticas implementadas y a los procesos de reforma institucional que las acompañaron. 196 tema de la contaminación tanto de las aguas subterráneas, como de las aguas superficiales producto de los desechos de todos los usos de la ciudad, pero principalmente de la industrial curtidora. Las instituciones y acciones de los actores para crearlas y transformarlas que habrá que resaltar serán aquellas que traten de atender ambos problemas. 4.1.1. El contexto político del cambio institucional en el sector agua en el VL El cambio político experimentado en Guanajuato desde finales de los ochenta y consolidado en los noventa es sin duda uno de los principales factores de trasformación institucional en el sector agua en el estado. A partir de 1989 León vive una nueva etapa en lo político. En la elección municipal de ese año se le reconoció el triunfo al PAN, partido que postuló al empresario curtidor Carlos Medina Plascencia.444 Este triunfo es consecuencia de una presencia local importante de este partido por lo menos desde 1976 cuando en este municipio se vivió de nuevo un episodio electoral competido y conflictivo,445 y en donde la salida por parte de la clase política local fue compartir el poder con la élite empresarial leonesa,446 así como directamente relacionado con la elección presidencial de 1988 que postuló a Manuel Clouthier por el PAN —quien se enfrento a Cuauhtémoc Cárdenas por el FDN y el finalmente triunfador Carlos Salinas de Gortari del PRI—, ya que esta nueva oportunidad consolidó la fuerza de la élite empresarial en León, lugar donde este partido ganó estas elecciones.447 444 Carlos Medina Plascencia, egresado del Tecnológico de Monterrey de ingeniería química, fue director y presidente del Consejo del Grupo Medina Torres, empresa curtidora. Liliana López Levi, “Los polos de consolidación electoral: el caso del PAN en Guanajuato”, Investigaciones Geográficas, Boletín del Instituto de Geografía de la UNAM, p. 124. 445 El conflicto electoral y la resistencia civil ante el régimen encabezad por el PRI había vivido una primera batalla en León en 1945-1946. 446 Este mismo grupo político había empezado previamente una adhesión clara al movimiento neopanista nacional por lo menos desde la elección local de 1976. 447 Lo significativo de esta elección lo destaca bien Luis Miguel Rionada para quien “el pragmatismo y sencillez del discurso clouthierista atrajeron a muchos guanajuatenses, y muy en particular a los leoneses”, a partir de lo cual se reforzó la vocación opositora local y la oportunidad para que actores empresariales locales como Carlos Medina Plascencia o Vicente Fox (electo diputado federal en esa elección) decidieran participar activamente en política. Luis Miguel Rionda, “Cultura política y elecciones en Guanajuato”, XX International Congress, Latin American Studies Association, Guadalajara, Jalisco, Abril 17-, 1997, p. 15. 197 Por su parte, la elección a gobernador de 1991 fue la coyuntura que posibilitó que ésta elite empresarial leonesa llegara al poder del gobierno del estado. Vicente Fox, candidato panista en esa ocasión, logró extender en todo Guanajuato la idea de cambio político y rechazo al régimen priísta que ya se había instalado desde hace tiempo en la región del Bajío. El no reconocimiento del triunfo de Fox por la élite priísta guanajuatense, y el posterior clima de tensión postelectoral que coincidió con la necesidad del presidente Salinas de negociar con el PAN el apoyo para legitimar su gobierno y varias de sus políticas, llevó a ésta a ceder y dejar en manos de los panistas del Bajío el gobierno del estado a través de una administración interina encabezada por el mismo Carlos Medina Plascencia. Estos cambios en lo político tuvieron consecuencias en la administración del agua tanto a nivel estatal, como local. En el ámbito estatal el gobierno de Medina Plascencia inició su gestión con un diagnóstico multisectorial de identificación y clasificación de los principales problemas del estado, de los cuales resaltó el asunto del agua.448 A partir de este diagnóstico en 1991 se expidió la Ley que Regula la Prestación de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en el Estado de Guanajuato, en la cual se creó la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento de Guanajuato (CEASG). En el ámbito municipal desde 1992 se hizo cargo de la presidencia del Consejo Directivo de SAPAL Vicente Guerrero Reynoso, quien ya había sido director general en el primer año de existencia del organismo (1984-1985), y de la Dirección General el contador público Felipe Polo Hernández, persona cercana a Medina Plascencia.449 Estos nombramientos son importantes, ya que ambos personajes jugarían un papel transcendental en los años subsiguientes, tanto en ámbito del diseño de la política hídrica del estado para el caso del primero, como para el caso particular de León, del segundo. Los dos llegan al organismo operador en un momento trascendental en la búsqueda de nuevas fuentes de abastecimiento 448 Carmen Maganda, “The Politics of Regional Water Management: The Case of Guanajuato, Mexico”, The Journal of Environment Development, vol. 12, no. 4, 2003, p. 398. 449 El Felipe Polo había sido tesorero municipal en la administración de Carlos Medina Plascencia, y recientemente había encabezado la contraloría especial del gobierno del estado para investigar la administración estatal anterior priísta del gobernador Rafael Corrales Ayala. Luis Miguel Rionda, La transición democrática. 1991-1995, Centro de Investigaciones Humanística de la Universidad de Guanajuato, mimeo, 1999, p. 24. 198 para la ciudad,450 la exigencia de los representantes del Consejo Directivo y la experiencia de ambos en el sector privado los llevó a considerar que para asegurar el agua para el suministro en el mediano y largo plazo era necesario la modernización y profesionalización del SAPAL. Se trataba de “ver el asunto como un negocio”, alejar el manejo politizado del organismo, donde la clave para su operación partía de no verlo como una dependencia municipal de forma tradicional, sino que “era del pueblo administrada por los empresarios”.451 Para ello la visión de la que se intentó partir en ese momento incluía una planeación a 25 años, situación que —según Felipe Polo— vino a cambiarle la historia de la ciudad porque a partir del año 92 se empieza a proyectar toda la acción del organismo operador a largo plazo.452 Por su parte, en una primera etapa de vida institucional de la CEASG se vivieron tiempos de inestabilidad que no dieron oportunidad para consolidar un proyecto relevante,453 salvo seguir con en el apoyo a la administración de los organismo operadores en los municipios a partir de los recursos trasferidos por la federación a través de la CNA y avanzar con los compromisos de saneamiento adquiridos en el seno del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CCLCH) a partir de 1992. Precisamente el otro detonador del cambio es el papel que juega Guanajuato en el contexto de la cuenca Lerma-Chapala y su relación con la CNA. La importancia de este hecho en lo particular se verifica en los compromisos tanto de trasvase como de saneamiento en la cuenca que obligó a Guanajuato a generar una estrategia propia para cumplir con los mismos.454 Como se detalló en el capítulo tres, estos compromisos en gran medida han animado el fortalecimiento de las capacidades institucionales de planeación e impulso a la 450 Véase sección 4.1.2 de este capítulo. Entrevista a contador público Felipe Polo Hernández, Op. cit. 452 Esto implicó varias innovaciones dice Felipe Polo, entre las que destacan el meter tuberías de tres pulgadas y no de dos como la CNA lo recomendaba, a dimensionar de forma proyectiva el drenaje, certificación de la potabilización del agua ante la Entidad Mexicana de Acreditamiento (EMA), así como el ‘seccionamiento’ o generación de ‘distritos-circuitos hidrométricos’, ésta última cuestión introducida por primera vez el SAPAL en todo el país. Ibíd. 453 Simplemente en el periodo de 1992 hasta 1995 —tiempo en que se instala formalmente y hasta que Medina Plascencia dejó de ser gobernador— se hicieron cargo de la dirección de la CEASG tres titulares, entre ellos la actual secretaria ejecutiva de la CEAG, ingeniera Angélica Casillas Martínez. 454 Para el caso de la obligación de trasvase en la cuenca véase en el capítulo tres, apartado 4.1 y en este capítulo el apartado 4.1.2. 451 199 gestión social en Guanajuato, así como también han sido fuente de tensión entre esta entidad federativa y la propia CNA. Teniendo en cuenta el entorno anterior, las estrategias de los actores se concentraron básicamente en hacer frente por un lado a la búsqueda de nuevas fuentes para el abastecimiento para la ciudad, como por otro, el atender el reto de sanear las aguas desechadas por la industria curtidora, ambas situaciones generadoras de conflictos importantes y problemas derivados del asunto central, la sobreexplotación y uso irracional del acuífero del VL. 4.1.2. La búsqueda de fuentes alternativas para el abastecimiento en la ciudad La escasez del agua en León hacía que a finales de los ochenta sólo el 70% de la red de suministro fuera regular, es decir, con un servicio continuo los siete días de la semana, el resto sólo tenía servicio de agua potable de forma “terciada” o hasta sólo dos veces por semana.455 Era ya un momento en el que se tenía consciencia de que el acuífero del VL era totalmente insuficiente para dotar de agua a la población y la industria de la ciudad.456 Es por ello que en 1990 las autoridades del SAPAL, apoyados por el gobierno local encabezado por el panista Carlos Medina Plascencia, decidieron buscar por primera vez traer agua desde fuera de la subcuenca. La primera decisión fue adquirir derechos de extracción en la zona de La Muralla, en el municipio vecino de Romita, y construir un acueducto que diera la posibilidad de asegurar el agua por lo menos hasta 2010 a partir de 19 pozos.457 Finalmente la construcción de esta obra se da en 1992,458 la cual —dice el director general del organismo que le tocó operar esta obra—, aparte de darle mayor maniobrabilidad para mejorar el servicio, “le cambia la visión a la ciudad, la hace consciente del manejo eficiente del agua y hace la consciencia también del pago del 455 Entrevista a Felipe Polo, Op. cit. Incluso el cálculo era que sólo habría agua para tres o cuatro años más. Ibíd. 457 Pozos que producirían en promedio 60 lps, esto es 84,400 m3 por día, 86 millones litros cada 24 horas. La zona de pozos de la Muralla está localizada a 40 km al sur de la ciudad de León, y en el kilómetro 25 se construyó una derivación de 5,500 metros que conduce 300 lts al rebombeo Santa Rosa, mismos que reforzarían el suministro de la parte poniente de la ciudad. El Sol de León, 13 de enero de 1992. 458 Inaugurada por el presidente Carlos Salinas de Gortari el 27 de mayo. El financiamiento para la obra había recaído en un 50% a el propio SAPAL, 25% al gobierno de Guanajuato y el 25% por parte del gobierno federal a través del programa Solidaridad. Diario A.M., 28 de mayo de 1992. 456 200 servicio”.459 La estrategia por parte de las autoridades hidráulicas locales era sensibilizar a la población para que pagara puntualmente por el servicio a partir de hacerlas sentir que ella era “la principal accionista de esta empresa, y que toda inversión que se realizara con su dinero era en beneficio para ella misma”.460 Como lo mencionara un diario local, es a partir de esta obra que “se planifica la obra hidráulica del futuro”.461 Vicente Gurrero Reynoso, como presidente del Consejo Directivo del SAPAL anunció que a partir de este primer paso también ya se contemplaban las dos obras que vinieran a completar la solución que asegurarían el agua para León: La construcción de una segunda batería de pozos en La Muralla y el aprovechamiento del recurso de la cuenca del Río Verde en Jalisco.462 La decisión tomada por el gobierno municipal, junto con los intereses representados en el SAPAL, fue traer agua a la región a partir de zonas aledañas, quizá en ese momento sin considerar que el camino sería largo para materializar estos proyectos, y a lo mejor también sin calcular que serían las dos situaciones más complicadas y conflictivas a las que se tendrían que enfrentar. El proyecto central para León desde ese momento fue Río Verde, sin embargo su materialización tardó básicamente por dos razones: La primera, el costo financiero que para entonces ya se calculaba en $ 3,500 millones de pesos y que para reunir esta cantidad no se encontraba una formula financiera adecuada entre el gobierno federal y de los estados involucrados;463 y la segunda, la relación conflictiva entre Guanajuato y Jalisco en el 459 Entrevista a Felipe Polo, Op. cit. Para la cita de la población como principal accionista de la empresa véase Ibíd. El incremento de las tarifas, según Vicente Guerrero Reynoso, en ese entonces presidente del SAPAL, debía tener por objeto “[…] mejorar los servicios, construir una planta de tratamiento de aguas residuales, aprovechar el 100% la producción de La Muralla, y abastecer la zona norte de la ciudad”. El Heraldo León, 13 de junio de 1992. 461 Encabezado del diario para señalar una declaración de Vicente Guerrero. Ibíd. 462 Como antecedente de este proyecto se tiene que en 1990 los estados de Jalisco y Guanajuato habían firmado un primer acuerdo de coordinación para realizar estudios hidrológicos preeliminares que contribuyeran a buscar una solución al abasto de agua potable tanto para la ciudad de León, como para la zona de los altos de Jalisco; ese proyecto buscaban la solución para dotar de 5 mil 600 litros de agua por segundo de la cuenca del Río Santiago aprovechando las aguas del Río Verde. Correo de Guanajuato, 6 de junio de 2007. 463 Incluso dice Felipe Polo, la actitud del gobierno del estado durante un tiempo fue: “que León lo solucione […] déjalos, que ellos lo arreglen con la CNA y con Jalisco. Y al principio nosotros íbamos solos, porque era 460 201 contexto de los compromisos de trasvase en el seno del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CCLCH). Quince años son lo que pasaron hasta que en junio de 2007 se anunció de forma definitiva que el proyecto se consolidaría,464 sin embargo, en medio de esta demora las autoridades hídricas de León siguieron avanzando sobre sus otras opciones ‘más a la mano’. Este es el caso de La Muralla II, proyecto que de alguna manera ya había sido considerado desde 1992,465 pero que para 2002 generó uno de los conflictos más importantes en la región protagonizados por un lado, por el SAPAL, apoyado por el gobierno estatal y el federal, y por otro las comunidades campesinas y pobladores de Romita integrados en un movimiento de lucha para tratar evitar que se llevaran agua para León. Este conflicto no surge de manera espontánea en 2002, ya que desde el proyecto de La Muralla I se habían escuchado algunas voces tanto de campesinos como de autoridades municipales de Romita que consideraban que dejar llevarse el agua a la ciudad de León comprometía la disponibilidad de esta zona. El SAPAL además había tenido algunos problemas —apenas hecho públicos a través de los medios locales— con algunas manifestaciones de inconformidad debido a que el organismo también estaba perforando en las inmediaciones del municipio vecino de San Francisco del Rincón. En febrero de 1999 el Frente Cívico de Defensa Ecológica, organización social de del interés de la ciudad, y ¿por qué? Esto representaba un riesgo financiero para el gobierno del estado”. Entrevista Felipe Polo, Op. cit. 464 El proceso de quince años ha incluido ir ‘paso a paso’, dado que por ejemplo, en 1994 se firmó un acuerdo relativo a la definición de la disponibilidad, distribución y usos del agua en la cuenca, y a partir del cual se planteaba las condiciones de eficiencia técnica y comercial para León y Guadalajara previas al aprovechamiento de las aguas del río. Esto sirvió para que en 1995 el presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) decretara la reserva de volúmenes de agua para Guanajuato y Jalisco (Diario Oficial de la Federación [D.O.F.] 7 de abril de 1995), y una ampliación en 1997 para adicionar una fracción de su reserva para el uso pecuario a petición del segundo estado (D.O.F. 17 de noviembre de 1997). Después vinieron cinco años de estudios técnicos, en los que se logró por parte del gobierno de Romero Hicks la instalación de una estación hidrométrica en la zona de estudios así como proyectos de revisión hidrológica en coordinación de la CNA, y en 2002 se firmó una minuta de acuerdos de colaboración entre Guanajuato y Jalisco para que se iniciara con la gestión de aspectos sociales, financiamiento de obras y la construcción de los sistemas acuíferos para las ciudades de los Altos, León y Guadalajara. Lo sucedido entre 2002 y 2007 se narran más adelante. 465 En 1994 la CNA concesionó a SAPAL la explotación de mil 20 litros cúbicos de agua por segundo de La Muralla, en 2002 ya se extraían 720 mil lps, para cuando se terminara la obra de la Muralla II se pretendía explotar al máximo a través de diez pozos, declaración de Felipe Polo Hernández. El Universal, 10 de junio de 2002. 202 este municipio, por medio de una 300 personas trataron de impedir los trabajos de extracción, pero el SAPAL apoyado en la policía estatal avanzó en las obras.466 Sin ser menos significativo el caso de San Francisco del Rincón el conflicto alrededor del caso Romita en 2002, a partir del proyecto La Muralla II, representó un problema de mayor repercusión mediática y política. En Romita el conflicto empezó un año antes cuando en febrero de 2001 el movimiento liderado por Heriberto Calderón Amador se manifestó ante la presidencia municipal advirtiendo que no iban a dejar que SAPAL extrajera agua de los pozos de esa región,467 ya que lo consideraban “ilegal e injusto” porque ellos como campesinos hasta el momento no había podido regularizar sus pozos, además porque se sabía —a través estudios técnicos de la CEAG— que el acuífero de Silao-Romita estaba más sobreexplotado que el del valle de León. 468 Lo cierto es que el SAPAL había adquirido dos ranchos en una zona de 300 hectáreas con diez pozos, de los que ya habían hecho pruebas de calidad del agua, así como se había adquirido el material para la construcción de las líneas de trasmisión hacía la ciudad.469 Principalmente se trató de plantones por parte del movimiento frente a palacio municipal de Romita, manifestaciones los domingos en frente de la iglesia de San Cristóbal — comunidad cercana al rancho del entonces presidente Vicente Fox y que frecuentaba para ir a misa los domingos—, así como en la inmediaciones del rancho de el SAPAL, fueron 466 El SAPAL demandó penalmente a cinco de los integrantes del Frente Cívico de Defensa Ecológica después de un enfrentamiento entre integrantes de esta organización y fuerzas policiales en el que según el organismo se dañó maquinaria y equipo. Diario A.M., 16 de febrero y 17 de marzo de 1999. 467 El Heraldo de León, 13 de febrero de 2001. 468 El cómo fue conocido nominalmente el movimiento en contra del proyecto la Muralla II y en el que Heriberto Calderón siempre fue líder más visible tuvo sus ‘mutaciones’, el primer apoyo fue de la Asociación Agrícola Local (asociación adherida al PRI) a través de su Comisión para la Defensa del Agua Romitense. La primera trasformación se debió a que en la primera organización era de básicamente puros pequeños propietarios que buscaban regularizar sus pozos, que cuando el gobierno ‘estratégicamente’ les cumplió esa demanda dejaron de apoyar el asunto de oponerse al proyecto de llevar a León a pesar de que este continuaba, entonces el movimiento asumió la forma del Consejo Ecológico del Acuífero Silao-Romita, que aglutinó a varios actores políticos de Romita y sociedad civil, principalmente ejidatarios, sin embargo al ser infiltrado por el gobierno estatal esta organización se invalidó, entonces se decidió transformar la organización en el Movimiento Cívico Romitense. Entrevista con Heriberto Calderón Amador el 13 de diciembre de 2008. 469 “[...] compramos dos ranchos, y en estos ranchos había, si no me equivoco había siete o diez pozos que nos produjeron 300 lps, una cosa por el estilo. Pero la idea de ese acueducto es no sólo explotar esos diez pozos, sino meter más perforaciones, para eso compramos la tierra. Porque además el agua de esa zona es de una calidad extraordinaria, así, extraordinaria”. Entrevista con Felipe Polo Hernández, Op. cit. 203 calentando el ambiente por más de cuarenta días, hasta que el 18 de junio de 2002 se da un enfrentamiento violento entre el movimiento (400 manifestantes) y 250 efectivos de la policía estatal, la policía ministerial y la policía preventiva de Romita. El saldo en esa ocasión fue de 3 lesionados y más de 130 detenidos.470 Después que el SAPAL suspendiera las obras del acueducto, el conflicto durante los siguientes ocho meses se mantuvo latente, aunque en causado en mesas de diálogo entre gobierno del estado, el SAPAL y el movimiento. Las reuniones fueron infructíferas, ya que ante las pretensiones del gobierno de destrabar el conflicto y seguir adelante con las obras, el movimiento siempre defendía su único objetivo: evitar que el proyecto de la Muralla II se concretara, pues decían ellos, “la única intensión del gobierno y SAPAL es salvar la vida útil del acuífero de León del que son dueños los empresarios de la principal actividad industrial del estado [los curtidores], a costa del agua de sus vecinos”.471 En febrero de 2003, el gobierno federal envío el apoyo de 235 elementos de la PFP “para reiniciar por la fuerza las obras hidráulicas de SAPAL y traer agua de Romita a León”.472 Así plantea Felipe Polo la situación alrededor de esta reactivación de las acciones para concretar el proyecto de la Muralla II: Llegó un momento que no se podía avanzar, entonces, articulamos otra medida que fue pedir apoyo a la federación, en ese momento afortunadamente se da la coincidencia de que está Vicente Fox como presidente, pero nuestro santo fue ahí Ramón Martín Huerta, él nos apoya con todo y nos facilita el que pudiera venir la PFP. Y esto nos da el pase. ¿Qué fue? Bueno fue una aventura muy interesante porque haz de cuenta que diseñamos una estrategia de guerra, en donde entramos así… pusimos un cuartel, en la zona, en nuestro racho pues, reportábamos a las siete de la mañana al Estado Mayor Presidencial… bueno avanzábamos de a metro, de a metro porque la gente se tiraba enfrente de los [inentendible], en frente de las maquinas, no dejaban avanzar. Pues ya sabes en esta historia hasta 470 Los datos del enfrentamiento en Correo de Guanajuato, 19 de junio de 2002. Cuatro días después se organizó una marcha de ciudadanos en Romita, en la que —según cálculos de la prensa local— participaron cerca de 4 mil personas entre las que se podía leer pancartas que decían: “Únanse a la marcha, luchemos por el agua de Romita, por el futuro" y “Romita está de luto”, y el que además acusaban del abuso de la fuerza al entonces Secretario de Gobierno del estado, Juan Manuel Oliva, a la postre gobernador de Guanajuato a partir de 2006. El Heraldo de León, 23 de junio de 2002. 471 Agrega el líder del movimiento, “querían los empresarios que se lograra la opción más barata para llevar más agua para León [contrastándolo con el proyecto de Río Verde], ya que esto representaría menor gasto para su sistema de producción del cuero, sobra decir, una industria que gasta y contamina mucho agua”. Al apoyo del movimiento se sumaron organizaciones como los Macheteros de Atenco y la Liga de Unidad Socialista. Ante la pregunta de medios y condena de varios sectores como la iglesia y los propios empresarios, Heriberto Calderón justificaba el hecho diciendo “este apoyo es bienvenido, porque a nosotros no nos van a venir a apoyar las grandes trasnacionales, ni las grandes empresas del país”. Ibíd. 472 Así se podía leer en la nota del Diario A.M. del 12 de febrero de 2003. 204 desarrollaron 'la virgen del agua', y la pusieron por donde iba a pasar nuestro tubo, entonces bueno, son cosas que comienzas a aprender que te va hacer la gente […] Sin embargo en esta ocasión no hubo enfrentamientos violentes significativos, pero ante la presencia de la gente del movimiento en el plantón permanente, la salida fue la utilización de todos los recursos puestos por el gobierno del estado y el gobierno federal a disposición del SAPAL: […] y ¿cómo se solucionó finalmente el conflicto? Le tuvimos que pagar al municipio de Romita, el municipio de Romita era priísta, les tuvimos que pagar un permiso de construcción, claro pero con eso, más habernos comprometido a arreglar un camino, una carretera que tenía, el conflicto quedó saldado. [...] Debo decirte que [además] hubo una jugada ahí si sí magistral, gracias a que la CNA nos permitió pasar por debajo de la presa [La Gaviota], porque ya nos habían impedido entrar por una comunidad llamada la Sardina, y… pues en una noche, así en una noche, cambiamos el trazo y nos metimos por en medio de una presa, por el vaso de una presa, y salimos por atrás sin tocar la Sardina. Pero eran alternativas que ya teníamos estudiadas, porque siempre íbamos por delante de los del movimiento, por eso te digo que estábamos en una estrategia de guerra, porque de eso se trataba, de estrategia […].473 El movimiento ante estas medidas se vio imposibilitado a seguir con las manifestaciones, Heriberto Caderón en febrero de 2003 declaraba a los medios locales lo siguiente: Tenemos la disposición de compartir un tiempo limitado el agua con León, aunque no tenga derecho, aunque sea ilegitimo, con el propósito de mostrar ante la sociedad que los Romitenses estamos en vía de buscar una conciliación al conflicto y que se garantice en el futuro lo que más nos importa: preservar el agua.474 El proyecto la Muralla II empezó a llevar agua a León a partir de abril de ese año, después de $120 millones de pesos invertidos y más de un año de complicaciones.475 473 Entrevista a Felipe Polo, Op. cit. Declaración aparecida en Diario A.M., 23 de febrero de 2003. La forma de canalizar el movimiento dice Heriberto Calderón, fue aceptar contender por la alcandía de Romita ese mismo año, en una alianza con el PT, el PAS y el PRD, sin embargo esta coalición se rompió con la salida del PRD, y perdieron las elecciones. Actualmente Heriberto Calderón se dedica exclusivamente a sus viveros en Romita y Silao, y su esposa Patricia es regidora en Romita por el PRD en el trienio 2006-2009. 475 Para el dato de la inversión en este proyecto véase Diario A.M. 17 de enero de 2003. Los estudios realizados por la CEAG demuestran que en la zona de la Muralla el nivel estático que en 1991 se ubicaba a 108 m de profundidad en el pozo del organismo operador leonés número 4, en 2003 ya era de 153 m. Además los registros de 1998 al 2003 permitieron establecer que el nivel estático de ese acuífero desciende entre 10 y 15 metros anualmente. Así también los mismos estudios plantean que el volumen de agua que recarga el acuífero de la Muralla es de 25.32 Mm3 cada año, mientras que la extracción es de 29.9 Mm3. Juan Manuel Lesser Illades y David González Posadas, “Datos de interés del acuífero La Muralla, Gto.”, en Aqua Forum, número 44, CEAG, abril-junio de 2007. 474 205 Pero como ya se ha dicho, el proyecto principal concebido para satisfacer la “sed de León” es el de Río Verde, ahora llamado Presa de El Zapotillo. Los industriales en mayo de ese 2002 — incluso apenas a un mes de operar la Muralla II— volvían a presionar con declaraciones a los gobiernos local y estatal para que éstos siguieran con las gestiones para concretar dicho proyecto, “pues se vislumbra que el suministro de agua se rezague en menos de dos años, lo que traerá como consecuencia un colapso económico muy fuerte para la ciudad”.476 Por intercesión del gobierno de Vicente Fox, ese mismo año se logró la firma de un acuerdo de colaboración entre Jalisco y Guanajuato para reanudar las gestiones, sin embargo en 2004 las negociaciones se complicaron. El tema colateral de los volúmenes que se tenían que entregar por parte de Guanajuato para la recuperación del lago de Chapala afectó directamente la negociación de Río Verde. El gobernador de Jalisco, Francisco Ramírez Acuña, condicionó el apoyo de este proyecto a partir de que se lograra un nuevo acuerdo para el trasvase desde Guanajuato. La defensiva desde este último estado estuvo apoyada tanto por los campesinos del Distrito de Riego 011 “Alto Río Lerma”, como por los empresarios leoneses quienes exigían al presidente Fox decidir apoyar firmemente el proyecto de Río Verde e intervenir en la disputa por el trasvase a favor de Guanajuato.477 Por su parte el gobernador de Guanajuato, Juan Carlos Romero Hicks, amenazó con retirarse del Consejo de Cuenca y suspender en definitiva los trasvases de la presa Solís y otros embalses de la entidad dirigidos a Chapala de no garantizarse el proyecto de Río Verde.478 Detenida toda negociación, coincidentemente a favor del asunto del trasvase durante 2005 se tuvo un buen año de lluvias, lo que permitió destrabar ese conflicto por el momento. Una vez reanudadas las pláticas para el proyecto de Río Verde hubo que enfrentar en marzo de ese año la oposición social a la construcción de la obra originalmente prevista en la zona de San Nicolás.479 Para no complicar el asunto, los dos estados decidieron en abril finalmente cambiar la ubicación del proyecto 100 kilómetros abajo, en la zona conocida como el 476 Declaración de José Refugio Lozano Loza, dirigente local de Canacintra. El Heraldo de León, 11 de mayo de 2002. 477 El Heraldo de León, 30 de abril de 2004 y Sol del Bajío, Celaya, 2 de mayo de 2004. 478 Diario Reforma, 2 de mayo de 2004. 479 La movilización de pobladores de la zona se dio apoyados en la Movimiento Mexicano de Afectados por las Presas y en Defensa de los Ríos. CEAG, Memoria Institucional 2000-2006, Guanajuato, 2006, p. 91. 206 Zapotillo. Al mismo tiempo Jalisco pidió hacer crecer la capacidad de la presa para que el proyecto beneficiara también a Guadalajara.480 Esta decisión si bien concretaba el avance más significativo del proyecto, vino a retrasarlo un poco más, ya que ahora se tuvo que considerar las implicaciones tanto técnicas como sociales de pasar de una cortina de 80 metros a otra de 105 metros, lo que implicaba también un reto político porque la zona de inundación será mayor cubriendo los poblados de Temacapulín, Acasico y Palmarejo.481 La oposición ha continuado principalmente por los grupos ambientalistas y defensores de derechos humanos en Jalisco, incluso en diciembre de 2008 los pobladores de Temacapulín interpusieron un amparo, sin embargo, el proceso de licitación de la obra comenzó en el último trimestre de ese año y se esperaba que culminara en mayo de 2009.482 La obra finalmente se ha calculado costará $8 mil millones de pesos en donde la presa contempla un volumen total de agua de 504 hm3 anuales, de los cuales, León recibirá 119.8 hm3, equivalentes a 3.8 m3 por segundo, y para Jalisco 384.7 hm3 al año, cerca de 12.2 m3 por segundo.483 Según en lo dicho en una de las entrevistas realizadas a uno de los vicepresidentes de la CICUR, con el proyecto se podrá hacer que “el acuífero de León se recupere, pues se podrá dejar de extraer agua para el uso público-urbano por 30 años”.484 A la par también han surgido voces alternativas —de oposición— en León, organizaciones ambientales como el grupo ANGEL (Asociación de Grupos Ecologistas de León) han planteado que la solución no está en Zapotillo, sino en la necesidad de que en el propio acuífero del VL cambien los patrones de consumo y demanda.485 480 Además en este acuerdo se incluyó la construcción de la presa El Arcediano, la cual ayudará a la recuperación del lago de Chapala. Ibíd 481 “Cuando hablas de subir la cortina estás hablando que tu zona de inundación crece pero geométricamente, o sea, no estás creciendo exponencialmente, no creces proporcionalmente. Sino que subir 25 metros es una inundación que se va a llevar tres poblados, uno de ellos con una iglesia que tiene 400 años de antigüedad. ¿Problemas? Sí”. Felipe Polo Hernández, Op. cit. 482 Mural, Guadalajara, 09 de diciembre de 2008. 483 Correo de Guanajuato, 2 de agosto de 2007. Otros datos dicen que la capacidad de almacenamiento de la presa será de 911 hm3. Correo de Guanajuato, 16 de abril de 2008. 484 Entrevista al Químico Sabino Rodríguez Rendón, Op. cit. 485 A.M. de León, 3 de mayo de 2007. 207 4.1.3. El saneamiento de las aguas en la ciudad Como producto de los compromisos adquiridos en el seno del CCLCH en 1992, León construyó su propia planta de la ciudad en 1993 con una capacidad de 300 lps. Pero el propio SAPAL y autoridades municipales sabían que esta infraestructura iba a ser inútil si no se lograba la reubicación de la industria curtidora de tal forma que ayudara a recolectar los desechos de sus procesos productivos. Desde 1989 el gobierno del estado, con el apoyo del gobierno del municipio había considerado la reubicación de la industria curtidora de la zona urbana a unos terrenos a la salida a San Francisco del Rincón que llamarían desde entonces PIEL (Parque Industrial Ecológico de León).486 Al principio existió cierto ‘tira y afloja’ para aceptar la propuesta de reubicación, sin embargo, a partir de la presión del gobierno federal en un primer paso se aceptó que la industria construyera algunas ‘fosas de sedimentación’ y empezara con el ‘reciclaje de baños’ de pelambre y cuero.487 Si bien la CICUR apoyó el proyecto de la reubicación después de este primer paso, la verdad es que la mayoría de sus agremiados, pequeñas curtidoras se sintieron imposibilitados de invertir en su propia mudanza. La urbanización, la electrificación y en general dotar de todos los servicios para acondicionar la zona del PIEL ha sido también el principal reto tanto para autoridades estatales, municipales y hasta federales.488 En los casi veinte años de concebido el proyecto, sólo poco a poco se ha ido completando la infraestructura necesaria para hacerlo realidad. En la actualidad se considera que sólo el 70% de la industria curtidora está ubicada en alguno de los puntos precisamente autorizados y mejor acondicionados en la ciudad para esta actividad, mientras que el otro 30%, básicamente pequeña industria, se encuentra todavía en la zona urbana.489 Un reto adicional para el adecuado saneamiento de las aguas residuales en León no sólo corresponde a la industria curtidora, sino de los laboratorios ligados a ésta, y principalmente la industria metal-mecánica la cual también es muy importante. Se 486 Tradicionalmente ubicada las pequeñas curtidoras en Barrio Arriba, pero también en Echeveste, la Luz, o en otras colonias dispersas en la mancha urbana. 487 Entrevista con Químico Sabino Rodríguez, op. cit. 488 Desde 1995 Vicente Fox, como gobernador cedió la responsabilidad sobre el PIEL al gobierno municipal de León. El Heraldo de León, 5 de octubre de 1995. 489 Este 30% se ubica básicamente en Barrio Arriba; el otro 70% en Polígono Diez, Ciudad Industrial y Parque PIEL. El 100% son alrededor de 699 empresas. Las que están en los tres lugares ‘acondicionados’ son los que están en mejores condiciones para el posterior procesamiento en las plantas tratadoras. Ibíd. 208 considera que León tiene el parque vehicular de trasporte de carga y pasajeros más grande del país en términos proporcionales con respecto a otras ciudades.490 SAPAL a partir de estudios realizados hacia 1992-1994 dentro de la primera planta de aguas civiles se concientizó de esta realidad y ha negociado con estas industrias que igualmente colaboren con la reubicación y manejo de sus residuos.491 Pero en este asunto las posiciones de los actores y sus intereses también han sido fuente de controversia y enfrentamiento. (1) La CICUR durante mucho tiempo solicitó prorrogas para el cumplimento de normatividad ambiental que instancias como la Profepa ha procurado hacer cumplir, (2) movimientos ambientalistas han señalado que ríos como el de Los Gómez o las inmediaciones de la presa Blanca siguen estando contaminadas por desechos de esta industria, principalmente lodos, (3) incluso el SAPAL se ha enfrentado a este gremio en temas como los costos de la tarifa de saneamiento o el hecho de que gran parte de los curtidores prefieran comprar agua de pipas para evitarse pagar dicha tarifa, en donde además se ha demostrado que el recurso es extraído de pozos originalmente destinados al riego o francamente irregulares. En los tres asuntos la tensión y la búsqueda de influencia en el proceso de toma de decisiones ha sido intensa, pero en los últimos años se identifican ciertos acuerdos. En 1997 con la firma del convenio de concertación para el saneamiento de las aguas de la cuenca del Río Turbio y la publicación del Manual de procedimientos para el manejo adecuado de los residuos de la curtiduría se inició un proceso en el que la CICUR ha tratado de desclasificar como residuos peligroso varios de los desechos de la industria.492 Este proceso no ha sido simple y la industria ha ido a su paso, pero se ha aceptado generar 490 La ubicación geográfica de León y sus sistema de interconexión carretera con ciudades del centrooccidente mexicano ha desarrollado una industria del autotransporte muy importante, se calcula que unos 2500 vehículos de pasajeros y de carga entran y salen tanto de la central camionera de León como de los centros industriales y comerciales. Además León es sede de los corporativos de muchas de las líneas de camiones. 491 Entrevista con Felipe Polo, Op. cit. 492 Firmaron dicho convenio la entonces SEMARNAP, el Gobierno del Estado de Guanajuato, los municipios y los sistemas de agua potable y alcantarillado de León, de San Francisco del Rincón y de Purísima del Rincón, y la CICUR, la Asociación Nacional de Curtidores, A.C. y Santa Rosa Parque Industrial Ecológico de Curtiduría, S.C. Véase INE, “Introducción”, Manual de procedimientos para el manejo adecuado de los residuos de la curtiduría, 1999. 209 estudios y mejora de procesos lo cual los ha llevado desde reducir en cerca del 35% o 40% el consumo de agua en sus procesos, hasta lograr la desclasificación de varios residuos a excepción de los lodos.493 Precisamente en cuanto a los lodos que aún siguen vertiéndose sobre los ríos como el de Los Gómez u otros cuerpos de agua pertenecientes a la cuenca del río Turbio, la presión de los actores ambientalistas —como el Grupo ANGEL— han influido tanto a autoridades como a la misma CICUR quienes han establecido una planta de lodos como procedimientos que permiten ‘compostear’ y tratar mediante lombricultura estos residuos.494 Además, un instrumento clave para comprometer a los curtidores y la propia autoridad recientemente ha sido la Comisión de Cuenca del Río Turbio, instalada en 2007. Es ahí donde se han generado los principales acuerdos para el saneamiento de las aguas que se vierten a este río.495 De aquí han salido varios acuerdos importantes como: uno nuevo en torno a la concreción de la reubicación de los curtidores, el Parque de Lodos, la operatividad del manual para manejo sustentable de residuos, y una nueva planta tratadora.496 Lo que por mucho tiempo no nos hubiéramos imaginado es un enfrentamiento entre la principal industria del León, representada por la CICUR, y el propio SAPAL, pero este sucedió a finales de 2007 y durante todo el primer semestre del año 2008. El organismo operador a partir de su nueva directiva, encabezada por Jorge Videgaray en la presidencia del Consejo Directivo y Emiliano Rodríguez en la dirección general preparó un proyecto de incremento de tarifas que tanto el Ayuntamiento de la ciudad de León, como el Congreso del estado, apoyaron. El proyecto de saneamiento requería aumentar precisamente la tarifa al sector industrial, cosa que de inmediato hizo responder con un rechazo generalizado a la 493 Se ha pasado de 50 lt por kilo de cuero a sólo un rango que va de 15 a 25 lt por kilo de cuero; y la norma a la que se hace referencia de desclasificación es la NOM-052-SEMARNAT-2005. “Hasta el momento (desde principios de la década de los noventa hasta hoy) se han invertido más de 3,900 millones de pesos a tratar de contribuir a la sustentabilidad ambiental del proceso de curtiduría”. Entrevista con Químico Sabino Rodríguez, Op. cit. 494 El químico Sabino es presidente de dicha planta. Ibíd. 495 Ocho municipios la conforman: León, San Francisco del Rincón, Purísima, Manuel Doblado, Abasolo, Pénjamo, Cuerámaro y Romita. Así como la CICUR e incluso los COTAS de la zona. Ibíd y Correo de Guanajuato, 23 de junio de 2007. 496 El químico Sabino Rodríguez califica de "tabla salvadora" de la reubicación de la industria a este Consejo de Cuenca. Entrevista a Sabino Rodríguez, Op. cit. 210 CICUR.497 El argumento de la cámara de la curtiduría era que el costo de producción se elevaría tanto que haría que se perdieran muchos de los empleos que genera esta industria en León, mientras que SAPAL en voz del presidente del Consejo Directivo, y secundado por el alcalde Vicente Guerrero Reynoso, además de desligarse de la responsabilidad de echar abajo lo ya acordado por el Congreso local en la Ley de Ingresos para el municipio, pedían reconocer la imposibilidad de que el ramo curtidor tuviera privilegios con respecto a los demás usuarios —incluidos domésticos, comerciales e incluso de otros ramos industriales—, y que en aras de la equidad se debía mantener la propuesta original hecha por los diputados.498 En medio de este enfrentamiento también surgió —por parte del SAPAL, el mismo Guerrero Reynoso y apoyados por la CNA— la acusación de que los industriales curtidores estaban siendo “desleales” al adquirir agua de pipas para no pagar la cuota de saneamiento, pipas que además surtían el liquido en pozos no regularizados o destinados a otros usos como el agrícola —y que por tanto reciben un subsidio en energía eléctrica—, lo que consecuentemente hacia que el organismo operador dejara de recibir importantes recursos que debían destinarse al saneamiento, a la inversión en infraestructura hidráulica para la ciudad o incluso para apoyar a la reubicación de los propios curtidores.499 La defensa de la CICUR se basó en argumentar que el adquirir agua vía pipas era una tradición que había comenzado hace más de veinte años, cuando el sistema del servicio de agua y alcantarillado de la ciudad aún era muy deficiente. La CNA clausuró cerca de 40 pozos que se dedicaban a esta actividad, y el SAPAL decidió seguir suministrando el agua directamente a los ‘piperos’ de forma gratuita, ya que muchos de estos son los que llevan agua a las colonias irregulares de la periferia. Esta decisión la justificó diciendo que se trataba de una medida temporal ya que el reto de regularización de estas zonas poblacionales se tenía que hacer en el futuro inmediato, pero que por el 497 Correo de Guanajuato, 27 de noviembre de 2007. Correo de Guanajuato, 8 de febrero de 2008. 499 Correo de Guanajuato, 14 de diciembre de 2007. 498 211 momento había que cubrir lo que 500 pipas —con tres a cinco viajes diarios por cada una— hacían para abastecer esta red paralela preexistente.500 4.1.4. El COTAS de León como estrategia de integración de los usos Como producto de la iniciativa promovida desde la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento de Guanajuato (CEASG) en el periodo 1995-2000, encabezada en ese momento por Vicente Guerrero Reynoso, para materializar en el diseño de la política hídrica del estado un enfoque de gestión integral de los recursos hídricos (GIRH), y aprovechando lo que la LAN ya planteaba para crear instancias a nivel subcuenca y acuíferos para la participación social, se instaló el 4 de marzo de 1998 el COTAS de León, siendo el tercer en su tipo en el estado después de los de Celaya y Laguna Seca los cuales previamente se habían instalado en 1997.501 En su Consejo Directivo se integraron a representantes de los principales usos del acuífero, básicamente tres por cada uso —agrícola, comercios y servicios, público-urbano e industrial—. La Asamblea general está compuesta por todos los propietarios de pozos dentro del acuífero a quienes se le convoca cada tres años para elegir al Consejo Directivo, conformado por un presidente, un secretario y un tesorero. En las tres elecciones que ha habido hasta el momento se han reunido un promedio de 400 a 500 usuarios en la Asamblea, de entre ellos se ha elegido a los integrantes del Consejo, salvo los usuarios del público-urbano que directamente nombra el SAPAL. Como los integrantes tienen la posibilidad de reelegirse por lo menos una vez, la tasa de reelección ha correspondido al 50%, pues se ha considerado que la experiencia es un activo importante en el trabajo del COTAS. Los dos primeros periodos la presidencia recayó en la representación de el 500 Lo cierto es que esta red paralela es un gran negocio ya que los dueños de pozos irregulares les vendían la pipa de agua de 10 mil litros entre 40 y 50 pesos; por su parte los piperos la venden a un precio que oscila entre 90 y 100 pesos al público en general, a las curtidurías se las venden hasta en 200 pesos la pipa, mientras que a los desarrolladores de vivienda, entre 150 y 180 pesos. Un pipero al entrevistarlo un diario decía: “A las curtidurías, allá por El Guaje se las están dando hasta 120 o 130 pesos el viaje, pero una tenería te consume hasta cinco o seis viajes diarios. En las colonias la cobramos por barril y es entre cinco o seis pesos por barril […] llevamos el agua a las colonias, a los comercios, tenerías, a las obras también, hay muchas, como Quinba, Lefart, Conjurmex, etc, se abastece a todas las tenerías de León'. Correo de Guanajuato, 15 de diciembre de 2007 501 Como se vio en el capítulo tres, la instalación de estos dos primeros COTAS en Guanajuato estuvieron a cargo de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Rural (SDAyR) con apoyo del IMTA, pero después trasladarían la responsabilidad a la CEASG. 212 SAPAL, y la última en uno de los representantes del sector agrícola, precisamente el líder de la Asociación de Productor de Papa, el Ingeniero Juan Ángel Solís de Alba.502 El presidente es quien lleva la representación del COTAS ante el Consejo Estatal Hidráulico, instancia de confluencia de todos los usos del agua para intervenir el gestión de la política hídrica del estado, en el que además de los 12 COTAS del estado de Guanajuato, dos Gerencias Técnicas, participan los representantes de los distritos, módulos y unidades de riego en el estado. El trabajo operativo recae en el gerente operativo, un técnico de campo y una secretaria. Se debe decir que el trabajo del COTAS del acuífero VL ha sido más bien modesto. Sin embargo destaca dentro de los diez años de operación lo siguiente: El acuífero del Valle de León fue uno de los primeros en los que se llevó a cabo el conjunto de estudios hidrogeológicos y modelación matemática que la CEASG encargó a la empresa consultora Geofísica de Exploraciones GUYSA en 1998 y que el propio organismo estatal ha dado seguimiento y actualización de los datos a través del trabajo del COTAS. A partir de estos estudios la dependencia estatal responsable de la política hídrica —y que a partir de 2000 se trasformó en la ahora conocida como CEAG— aprovechó la oportunidad para implementar una red piezométrica para el monitoreo y evaluación de los niveles de los acuíferos y calidad del agua subterránea, siendo León también uno de los primeros en implementar este programa.503 En 2001 la CEAG, a partir de esto, estableció una red para el monitoreo de la calidad del agua subterránea. A partir de 2005, uno de los trabajo más destacado del COTAS de León ha sido la definición de una zona piloto dentro del acuífero con el objeto de analizar y evaluar mediante una serie de encuestas, la problemática del agua entre sus agremiados, con el objeto de fomentar la participación social y conformar Comités de Monitoreo locales de 502 Entrevista con el Ingeniero Alejandro Asencio Campos, Gerente Operativo del COTAS León, 10 de marzo de 2008. 503 Virginia Petkova, “Red de Monitoreo de la calidad de agua subterránea en el municipio de León, Guanajuato”, en revista Aquaforum, número 37, CEAG, 2004, pp. 30-32. 213 usuarios agrícolas y establecer con base a sus propuestas un Plan de Manejo Integral del Recurso en la zona de impacto.504 Con estos comités de monitoreo se tienen reuniones cotidianas en los que se les informa de los procedimientos y plazos de la CNA para la regularización de los pozos, instalación de medidores, así como reuniones de información y capacitación a partir de temas relativos a la modernización de los sistemas de riego, nivelación del suelo y mejora del proceso productivo con el apoyo de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Rural (SDAyR). La SDAyR básicamente promueve dos programas en el estado dirigidos particularmente a tratar de bajar la presión que hace el sector agrícola sobre los acuíferos más sobreexplotados, sin embargo el valle de León sólo se aplica el programa de tecnificación del riego con agua subterránea —donde básicamente se promueve la aplicación del riego presurizado, ya sea por aspersión o goteo—, mientras que el programa de reconversión productiva sólo se aplica en algunos municipios, pero no en el de León.505 4.2. El acuífero OAE Efectivamente, en Aguascalientes la conciencia de la escasez y la sobreexplotación del acuífero ha estado presente en el discurso de los actores sociales y políticos desde hace varias décadas, lo que ha cambiado son las circunstancias institucionales, políticas, económicas y culturales en las que dicha conciencia se da. En Aguascalientes, los actores han estructurado el problema de la crisis del agua en dos dimisiones principales: Por un lado la que se ha concentrado en los asuntos de la ciudad, particularmente desde el uso público-urbano, ubicándose en el debate en torno la participación privada en la prestación del servicio y la calidad del mismo, y por otro lado está aquella que la identifica el problema de la escasez en una perspectiva más integral, es decir, aquella que considera la interrelación entre usos, reconoce que la unidad territorial de 504 Consejo Técnico de Aguas de León, A.C., Monografía de la Zona Piloto del Acuífero del Valle de León, Gto., 2005. En web: http://www.imacmexico.org/ev_es.php?ID=26318_208&ID2=DO_TOPIC (disponible el 23 de enero de 2008). 505 Estos municipios son exclusivamente: Dolores Hidalgo, Allende, San Felipe, Ocampo, San Diego de la Unión, San Luis de la Paz, Doctor Mora, Tierra Blanca, Xichú, Atarjea, Santa Catarina, Victoria y San José Iturbide. SDAyR, “Agricultura sustentable y reconversión productiva”, Fichas por Programas, http://sda.guanajuato.gob.mx (disponible el 15 de diciembre de 2008). 214 atención debe ser el acuífero, y que el debate debe incluir el modelo de desarrollo económico en la región. 4.2.1. El contexto del cambio institucional en el sector agua en el acuífero OAE El cambio en la gestión del agua en el ámbito local de Aguascalientes está enmarcado básicamente por dos procesos: la trasformación vertiginosa de la región en términos socioeconómicos iniciado desde la década de los setenta y por el cambio político, mismo que comenzó antes que la llegada del PAN al municipio capital de Aguascalientes y la configuración del primer gobierno dividido cuando el PRI pierde la mayoría del Congreso local en 1995. En Aguascalientes desde la década de los setenta y hasta los noventas, los gobiernos estatal y del municipio capital mantuvieron un fuerte impulso a la reconversión económica de la región hacia la industrialización y el sector servicios.506 Se inició con la construcción de parques industriales, infraestructura carretera y aeroportuaria, así como la promoción para la atracción de oficinas gubernamentales federales, como el INEGI en 1986. En este periodo se promovió un flujo importante de inversión extranjera directa con empresas como Nissan, Texas Instruments y Xerox, que además instalaron una cadena de proveedores alrededor de ellas, es decir, clusters industriales del sector metal-mecánico y automotriz, a la vez de un fuerte impulso al sector textil, así como al subsector maquilador que en conjunto hicieron crecer exponencialmente el perfil industrial de la región.507 Durante la primara mitad de los noventa se identifica un fuerte impulso al comercio internacional, y a partir de la segunda mitad —y por lo menos hasta 2004— un giro a la diversificación industrial para entrar finalmente a un periodo de dispersión (incuso dicen algunos de ‘frivolización’) a partir de inversiones de tipo turístico concentradas en el 506 Antes de 1986 el gobierno se dedicó a promover una buena infraestructura para la industria teniendo como antecedente el plan de promoción industrial de 1974. Véase Fernando I. Salmeron Castro, Intermediarios del Progreso: Política y crecimiento en Aguascalientes, México, Instituto Cultural de Aguascalientes, 1998. 507 Fernando Camacho Sandoval, Competitividad económica en la ciudad de Aguascalientes, IMPLAN, Municipio de Aguascalientes, 2004, p. 25. 215 potencial de la Feria Nacional de San Marcos y otros proyectos ecoturísticos y hasta deportivos.508 Estudios anteriores identifican un papel primordial de las élites locales en dirigir el cambio a partir de una visión estratégica en el ámbito económico y social.509 Las redes y otros mecanismos informales de negociación como la ‘intermediación’ con la élite nacional tuvieron un lugar central no sólo en el desarrollo económico, industrial y urbanístico de Aguascalientes, sino también en la construcción de las propias carreras políticas de los actores locales y en la cimentación de relaciones entre sector público e iniciativa privada. En este sentido, la cohesión del priísmo local hasta principios de la década de los noventas había estado garantizada con la sesión, en varias ocasiones, de la candidatura al gobierno municipal de la capital al sector empresarial.510 La elección local de 1989 aunque ratificó el triunfo del PRI, fue altamente competida, confirmando que el PAN estaba ganando simpatías principalmente entre las clase media urbana, la cual se había expandido vertiginosamente en el trascurso de esa década. Pero no es sino hasta la elección de 1992 cuando se identifica un ‘quiebre’ en la élite política hidrocálida.511 El salinismo y sus principios ‘de reestructuración del Estado” llegaron al gobierno del estado y del municipio capital en 1992 con los priístas Otto Granados Roldán y Fernando Gómez Esparza, respectivamente. El discursos de una nueva generación de políticos que abiertamente decía representar una diferencia con la élite tradicional, fueron 508 En el caso de los desarrollos ecoturísticos el principal es el de las inversiones hechas alrededor del proyecto del Cristo Roto en la presa Plutarco Elías Calles de San José de Gracia, y dentro de los ‘deportivos’ está la llegada del equipo Necaxa del futbol mexicano de primera división, y que para el erario estatal y municipal ha significado recursos públicos importantes (incluido un préstamo con recursos públicos por $ 99 millones de pesos a este equipo de futbol), y la construcción (también con dinero del estado) de una pista NASCAR y una ciclo pista de alta competencia. Todos estos proyectos económicos ‘alternativos’ se han concebido y concretado en la gestión estatal de Luis Armando Reynoso Femat (2004-20210). 509 Salmeron, Op. cit. 510 Se dice que una de las reglas no escritas del sistema político local era que la presidencia municipal de Aguascalientes la ocupaban alternadamente cada trienio un empresario y después un político de carrera. En realidad no se confirma esta relación, pero efectivamente durante casi todo el siglo XX la presidencia municipal de Aguascalientes fue ocupada por empresarios locales. Eugenio Herrera Nuño, Aguascalientes. Sociedad, Economía, Política y Cultura, México, Biblioteca de las Entidades Federativas, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM, 1996. 511 Andrés Reyes Rodríguez, “Aguascalientes, el quiebre de una tradición política”, en Rafael Loyola Díaz (Coord.), La Disputa por el reino. Las elecciones para Gobernador en México, 1992, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Juan Pablo Editores, 1997. 216 coincidentes con conceptos básicos del la modernización que el presidente Salinas abanderaba en el gobierno de la república tales como desarrollo con miras en la globalización, flexibilidad, calidad total, eficiencia administrativa, desarrollo tecnológico y sobre todo reestructuración del papel del Estado y liberalización económica. En términos de gestión del agua esto representa un elemento relevante para ser tomado en cuenta para entender los cambios institucionales más significativos sucedidos en el periodo que va de 1992 a 2008. Aguascalientes desde la primera mitad de la década de los noventa se convirtió en laboratorio de varias de las iniciativas de la nueva orientación de las políticas gubernamentales impulsadas desde la federación, como por ejemplo, la descentralización en el sector salud y educativo,512 así como de inserción de mecanismos de mercado y mayor participación de la iniciativa privada en varios rubros gubernamentales, entre ellos el sector agua. El escenario de crisis económica en 1995, la conflictividad al interior del PRI entre los grupos que se identificaban con el nuevo proyecto del gobernador Granados y los que se sentían desplazados por el lado los grupos ‘tradicionales’, el descontento de varios sectores locales con respecto a los cambios en la orientación de las políticas —particularmente con respecto a la descentralización del sector educativo y la concesión del servicio de agua potable y alcantarillado de la ciudad capital, ambos durante 1993—, así como el escenario político nacional,513 generaron tal situación que en la elección intermedia de ese año se dio el primer triunfo de la oposición en varios municipios de Aguascalientes, entre ellos el de la capital y la configuración del primer gobierno dividido en la entidad. Desde entonces el sistema político local se ha consolidado como bipartidista, ya que tanto el PRI como el PAN, han ocupado la primera fuerza electoral en varias elecciones locales.514 Desde 1998 la gubernatura ha sido ocupada por el PAN, llevando a esta posición 512 En Aguascalientes se crearon los primeros institutos de salud y educación estatales, bajo el esquema de descentralización promovida por Salinas de Gortari en todo el país a partir de entonces. 513 En términos nacionales es el momento de la crisis política derivada del levantamiento zapatista en Chiapas, los asesinatos políticos, y el triunfo de la oposición en varias ciudades cercanas a Aguascalientes, como es el caso de Guadalajara y León. 514 El PAN ha ganado dos elecciones estatales para gobernador consecutivas (1998 y 2004), mismas ocasiones en las que ha ocupado la primera fuerza en el Congreso local, así mismo la presidencia municipal de Aguascalientes la ocupó cuatro periodos consecutivos (1995, 1998, 2001 y 2004), mientras que el PRI ha 217 a empresarios que antes de la alternancia eran identificados con el PRI. Y tanto éste último partido, como el PAN en el periodo 1992-2007 han llevado a la alcaldía de la capital a personajes identificados con el ámbito empresarial, salvo el caso de 2004.515 Durante todo este periodo, dentro de la visión gubernamental y como una de las prioridades de los planes y acciones de gobierno está el mantener al estado y a la ciudad de Aguascalientes dentro de los primeros lugares de los ‘rankings’ de competitividad de acuerdo a los estándares de organismos financieros internacionales como el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La colaboración con éstos ha sido muy estrecha en varios proyectos entre los que destacan el sector hídrico, el agropecuario o el industrial. Entre los medios considerados para ello se destaca por los propios funcionarios de la política económica “la necesidad de establecer canales y espacios de diálogo entre el propio gobierno y la iniciativa privada”, y la “incentivación de mecanismos de financiamiento y cooperación entre estos dos grupos de actores para la prestación de servicios públicos”.516 Todas las situaciones, hechos y procesos, descritos en este apartado, fueron los elementos contextuales más significativos que ayudan a comprender el marco en el que los actores locales buscaron actuar para desarrollar las estrategias y el proceso de diseño institucional con el fin de atender la crisis local del agua en el periodo 1989-2008. 4.2.2. Las controversias en torno a la participación privada y mecanismos de mercado como solución a la crisis de escasez en la ciudad El diagnóstico que hacían las autoridades locales hacia 1989 en el sector agua en superado al PAN en las elecciones de 2001 y 2007 en el Congreso local, e incluso ha recuperando la alcaldía de la capital en ésta última elección. 515 Es significativo que algunos de quienes han ocupado estos cargos en su momento son empresarios constructores y desarrolladores, claramente beneficiarios del crecimiento y ‘boom’ del desarrollo urbano de la década de los ochenta y noventa de la ciudad de Aguascalientes. Es el caso de los gobernadores Felipe González González (1998-2004, PAN) y Luis Armando Reynoso (2004-2010, quien además ocupó la presidencia municipal 1998-2001, PAN) y los alcaldes de la capital Fernando Gómez Esparza (1993-1995, PRI), Ricardo Magdaleno (2002-2004, PAN). Empresarios de otros rubros son los alcaldes Alfredo Reyes Velásquez (1996-1998, PAN) y Gabriel Arellano Espinosa (2008-2010, PRI), mientras que con carrera básicamente político-partidista está Martín Orozco Sandoval (2005-2007, PAN). 516 Armando Jiménez Sanvicente, “Public-Private Dialogue in the State of Aguascalientes”, International Workshop on Public-Private Dialogue, Paris, 1-2 February 2006, www.publicprivatedialogue.org (disponible el 14 de junio de 2008). 218 Aguascalientes planteaba que además del agotamiento del acuífero, el problema incluía una débil capacidad financiera del organismo operador municipal (CAPA) para seguir invirtiendo en el sistema de agua potable y alcantarillado. En este sentido la decisión del gobierno municipal fue apoyarse en un contrato de servicios operado por la sociedad entre el grupo ICA, Banamex y el consorcio francés Generale des Eaux que conformaron la empresa Servicios de Agua de Aguascalientes, S.A. de C.V. (SAASA) para que esa se hiciera cargo de los estudios técnicos del análisis del acuífero, operara algunos servicios de rehabilitación de la red en la ciudad y mejorara el sistema de facturación y cobranza. A la postre, y dada la coyuntura en la que la CNA se convirtió en el principal promotor de la participación privada como base de la modernización de la política hídrica del país, en 1993 se otorgó a este mismo consorcio la concesión de los servicios de agua potable y alcantarillado del municipio de Aguascalientes por 20 años.517 Desde entonces la Concesionaria de Agua Potable de Aguascalientes, S.A. de C.V. (CAASA) se ha hecho cargo de este servicio.518 Como habría de esperarse desde el primer momento de la experiencia, primera en su tipo en el país, fue altamente controversial. En este momento, el modelo de concesión era defendido tanto por autoridades municipales, estatales y federales bajo el argumento de que éste sería la mejor solución para frenar la sobreexplotación, primero introduciendo incentivos para cambiar los patrones de consumo al darle un valor al agua que antes no lo tenía, y segundo, inyectando recursos tanto para pagar los pasivos, como para invertir en 517 El consorcio entre ICA, Banamex y Generale des Eaux se le conocía en ese momento como OMSA. Hoy cuando Generale des Eaux se ha transformado en Veolia, se ha retirado la parte de Banamex y se ha sumado la española Fomento de Construcciones y Contratos, el consorcio se le conoce como PROACTIVA, Medio Ambiente. La concesión se aprobó por el Congreso local el día 29 de enero de 1993, aprobado por las fracciones del PRI, PFCRN y PARM y en contra las del PAN, PRD y PPS. El Sol del Centro, 30 de enero de 1993. 518 El Congreso aprobó el título de concesión e día 18 de octubre de 1993. Al mismo tiempo, se aprobaron las reformas a la Ley de Sistemas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Aguascalientes para estar acorde con el ‘modelo’ de participación privada, en la que se incluía, aparte de la consideración de organismos operadores municipales e intermunicipales, la figura de organismos “supervisores” del servicio en el caso de municipios que hubieran concesionado, la consideración de que la tarifa la debían de establecer los propios organismos —y ya no el Congreso—, así como la consideración de la suspensión del servicio para los usuarios que se retrasasen más de dos periodos en sus pagos (en ese momento pagos bimestrales). CAPA desde 1991 se había transformado en la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes (CAPAMA), pero a partir de este momento cambiaba su función de operador directo a órgano supervisor de la empresa concesionaria. Caldera Ortega, Op. cit 219 nueva infraestructura, cambiar la red más antigua y buscar nuevas fuentes de abastecimiento.519 El planteamiento se basaba en la premisa de que el Estado, en este caso el municipio de la capital, debía concentrarse en las tareas básicas de buen gobierno, buscando la colaboración de la iniciativa privada para mejorar las condiciones de cobertura, calidad y oportunidad en los servicios públicos.520 Por su parte los partidos políticos que en ese momento eran oposición al PRI (PAN, PRD, PFCRN, PARM y PPS) y varias organizaciones sociales compartían, primero, el reclamo contra el alza a las tarifas que claramente se venía dando de forma progresiva en Aguascalientes desde 1990, segundo, el rechazo a los cortes a usuarios morosos que se empezó a verificar después de otorgada la concesión, y tercero, la necesidad de la remunicipalización del servicio.521 Este clima adverso, sumado a la crisis económica y al escenario político altamente complicado en el orden nacional, contribuyó al cambio político local de 1995 que llevó el PAN al gobierno municipal. Una vez en el cargo en marzo de 1996, y a partir de las presiones que las organizaciones sociales atentas al asunto del agua hicieron al nuevo alcalde Alfredo Reyes Velázquez, el gobierno municipal panista intentó un ‘rescate del servicio’.522 El resultado fue la intervención de los demás órdenes de gobierno (el estatal y federal aún priístas) quienes consiguieron conciliar a las partes (empresa y gobierno municipal) a través de una renegociación del título de concesión en los siguientes términos: la modificación de los mecanismos de alza de las tarifas, el incrementó del periodo de concesión a 30 años, la creación de un Fondo de Apoyo Social para beneficiar a los usuarios de menos recursos a partir de un pequeño porcentaje considerado en la tarifa, el 519 Uno de los actores principales en esta coyuntura de cambio institucional refiere que la deuda de CAPAMA con la banca comercial, SAASA y con la propia CNA ascendía a 100 millones de pesos a precios de 1993. Otto Granados Roldán, “La privatización del agua en la ciudad de Aguascalientes: una análisis de política pública”, Cuadernos de Trabajo, ITESM, Campus Aguascalientes, 2006, p. 3. 520 Ibíd. 521 El grupo empresarial —representado por el CEA (filian local del CCE), Canacintra, Canaco y otras organizaciones— si bien manifestaba estar de acuerdo con la decisión de concesionar el servicio, señalaba su preocupación por el alta de tarifas y el efecto en la economía se sus negocios. Caldera Ortega, Op. cit. 522 Organizaciones sociales como la Frente Estatal de Agrupaciones Populares, Frente Estatal de Organizaciones Independientes, el Barzón, Comité Organizado de Abarrotes y Supermercados, la Unión de Usuarios de Agua Potable y Democracia 2000 se agruparon en el llamado Frente de Organizaciones Civiles por el Agua, que junto con el PRD, fueron las principales voces de exigencia al nuevo alcalde para que actuara en torno a la remunicipalización. Ibíd. 220 compromiso de que los tres órdenes de gobierno cooperarían con la empresa concesionaria con el pago de la deuda y la transformación del organismo supervisor que desde entonces se conocería como Comisión Ciudadana de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes (CCAPAMA). Después de este nuevo arreglo, la relación entre el gobierno municipal y la empresa concesionaria se ‘normalizó’, es decir, entró en una etapa donde CCAPAMA, junto con las autoridades locales, estatales y federales hicieron todo lo posible por que el modelo de participación privada siguiera funcionando. Lo anterior se puede verificar en la evolución de cuatro dimensiones principales: político-institucional, económico-financiera, técnicoinfraestructural, sociopolítica-cultural.523 Dimensión político-institucional. Al interior del organismo supervisor en 1997 se inició una reestructuración que intentó fortalecer las capacidades institucionales para regular a la empresa concesionaria. Se diseñó un Consejo Directivo de CCAPAMA ad hoc a los intereses del gobierno municipal. Este Consejo estaría conformado desde este momento por cuatro representantes del sector empresarial (Canaco, Canacintra, Coparmex y Asociación de Industriales de Aguascalientes), cuatro integrantes del propio gobierno municipal y el Ayuntamiento (el director general del organismo, el secretario de finanzas municipales, un síndico y un regidor), dos representantes del gobierno estatal (Inagua y Secretaría de Desarrollo Social) y dos del federal (CNA y Sedesol), un representante de las instituciones de educación superior del estado, así como dos del Congreso local, y sólo cinco representantes ciudadanos, que serían elegidos por el Ayuntamiento —a propuesta del presidente municipal—, lo mismo que la presidencia de este organismo. El peso en las decisiones de este órgano es relativo, ya que, según opinión de un ex director de CCAPAMA, la calidad de la representación social es deficiente y la capacidad de discrecionalidad en la negociación con la empresa por parte del alcalde, junto con el 523 La propuesta analítica de estas dimensiones es tomada de María Luisa Torregrosa, Fernando Saavedra y Karina Kloster, “Posibilidades y limitaciones de la participación privada en la prestación de de servicios de agua y saneamiento: el caso de Aguascalientes, México”, en Cuadernos del CENDES, año 22, número 59, mayo-agosto de 2005, pp. 89-109. 221 Ayuntamiento, es alta.524 Dentro de la revisión del marco regulatorio del modelo de concesión en 1996 quedó claro que la supervisión por parte del gobierno local debía superar obstáculos importantes, no sólo por parte de la disposición de la empresa para facilitar la supervisión, sino principalmente a través de la falta de mecanismos efectivos para facilitar esta labor. El nuevo reglamento interno del organismo supervisor intentó avanzar reorganizando su actividad cotidiana,525 y después de varios meses de tensas negociaciones en 1998 se buscó una primera auditoría financiera a CAASA.526 De acuerdo con lo convenido después de estas trasformaciones, los cambios específicos al marco regulatorio y los alcances y niveles de calidad del servicio sólo podrían ser revisados cada cuatro años y en condiciones muy específicas.527 Nuevas trasformaciones sólo se han verificado en dos ocasiones, una en 2000 y otra en 2006, ésta ultima acompañada de una nueva auditoría realizada durante el 2005. Los resultados de ambas se pueden resumir en el siguiente cuadro. 524 Entrevista con el arquitecto Adrián Castillo, exdirector de CCAPAMA (2004-2007), 1 de agosto de 2008. En éste se especificaría que la Dirección Jurídica le correspondería vigilar el cumplimiento de la normatividad en la prestación de los servicios; a la Dirección Técnica supervisar que el concesionario mantenga en condiciones óptimas la infraestructura hidráulica y se asegure la prestación del servicio; a la Dirección Administrativa vigilar el apego en la aplicación del Fondo de Apoyo Social y el resultado financiero del concesionario; y a la Dirección Comercial vigilar la adecuada atención a los usuarios, el manejo del padrón, la eficiencia de la recaudación y la regularización de los usuarios morosos. Caldera, Op. cit. 526 Básicamente resalta de esta auditoría la identificación de la ‘subcontratación’ de servicios por parte de CAASA a la empresa filial SAASA, lo que hacía imposible auditar los precios de trasferencia hacia ella, dejando fuera una parte importante y considerable en montos para auditar. El Sol del Centro, 7 de julio de 1998. 527 En caso de variación de más de un 20% del número de usuarios; En caso de extensión mayor a un 20% de la longitud de las redes; Cuando se presente una variación de más o menos 5% absolutos en volúmenes entregados/volúmenes extraídos; En caso de modificación significativa de las infraestructuras o de los medios de producción. Proactiva Medio Ambiente CAASA, Proyecto Aguascalientes. Contrato integral de servicios, Presentación, Documento interno, 2006. 525 222 Cuadro 9. Contenido de los acuerdos entre CCAPAMA y CAASA para modificar condiciones del modelo de concesión 2000 y 2006 Acuerdo 2000 • Asistencia del Municipio a las sesiones del consejo de administración de CAASA como invitado. • Fusión de CAASA y SAASA. • Reducción de los costos de operación y mantenimiento a $80 millones de pesos anuales, valor de agosto de 1998. • Entrega de información contable, financiera y padrón de usuarios en medios magnéticos. • Mejoramiento de la eficiencia comercial hasta el 92%. • Reestructuración de la deuda. • Garantías del Municipio. • Programas de acciones para mejorar la atención al público. • Instalación de 13 hidrantes públicos en sitios acordados entre CCAPAMA Y CAASA. • Aumento de módulos de pago para usuarios urbanos y rurales. • Apoyo para la regularización de adeudos de usuarios morosos. • Incorporación de grandes usuarios (industrias básicamente) al sistema de servicio público de agua potable y alcantarillado. Acuerdo 2006 • Procurar la obra pública en el sector agua a los constructores locales. • Ajustar en el consumo de los usuarios el impacto de volumen de aire medidos por error en los casos que se identifique esta situación, • Generar incentivos a usuarios cumplidos a partir de sorteos semestrales de una casa habitación. • Transformación del área comercial en una dirección de atención ciudadana como instancia de orientación al ciudadano ante las gestiones con CAASA. • Suspensión del cobro cuando exista corte, cuando la casa esté deshabitada o se trate de lotes baldíos; ampliación del Fondo de Apoyo Social con una aportación anual de dos millones de pesos provenientes de la empresa para beneficiar concretamente a mujeres jefas de familia.528 • La instrucción para elaborar un Plan Integrado de Recursos Hídricos para el municipio de Aguascalientes con un horizonte al 2030. • La disminución de la tarifa en 10% en el consumo de los primeros 20 m3 para el uso doméstico urbano y para los primeros 30 m3 en la tarifa doméstica rural. Fuente: Proactiva Medio Ambiente CAASA, Op. cit., 2006; CCAPAMA, Presentación de los beneficios producto de la auditoría realizada al servicio de agua potable en el municipio de Aguascalientes, 2006. Es necesario mencionar que tanto la auditoría de 1998 (que fue la principal fuente de información para el acuerdo del 2000), como la de 2006, han sido precedidas por un clima político de presión de actores partidistas y sociales locales hacía el gobierno municipal para incrementar su capacidad de control y vigilancia hacia la empresa concesionaria. Aún y con estas transformaciones en materia de supervisión, el marco institucional para la regulación se ha caracterizado como limitado e insuficiente para monitorear adecuadamente la prestación del servicio. Son varios los analistas que coinciden en la idea de que las capacidades de regulación deben ser fortalecidas ya que aún quedan espacios para la 528 Esto se sumaría a los 17 millones de pesos que anualmente ya beneficiaban a pensionados, jubilados, personas de la tercera edad y familias de escasos recurso. CCAPAMA, Presentación de los beneficios producto de la auditoría realizada al servicio de agua potable en el municipio de Aguascalientes, julio de 2006. 223 discrecionalidad política, sobre todo por parte de los supervisores y cierta posibilidad de opacidad de información por parte del concesionario.529 Dimensión económico-financiera. La crisis económica de 1995 hizo inmanejable la deuda de la empresa concesionaria. De los $107 millones de pesos de adeudo que CAASA había adquirido con el banco Santander Mexicano al iniciar la concesión, en 1995 se convirtieron en $158 millones de pesos. Este monto fue asumido por el Fobaproa en 1996. El año siguiente se reconoció además $70 millones de pesos de adeudo con la CNA por concepto de pago de derechos, lo que sumaba un total de $230 millones, que para 1999 ya se había convertido en $290 millones de pesos.530 A partir de las negociaciones de 1996 se había convenido pagar una parte del adeudo,531 sin embargo no es sino hasta 2001 cuando este asunto queda saldado al asumir la empresa concesionaria un pago de $110 millones de pesos, la CNA con el inicio del programa PRODDER condona todos los adeudos por derechos de agua a los organismos operadores en el país, lo que benefició a CAASA con $90 millones de pesos y el resto fue asumido por el IPAB.532 El acuerdo del 2000 también convino que los tres órdenes de gobierno debían realizar inversiones en infraestructura de agua potable y alcantarillado en el municipio de Aguascalientes por un monto de $284.20 millones de pesos en el periodo 2001-2005, y la 529 Véase Torregrosa, et. al. Op. cit., 2006; Granados Roldán, Op. cit. 2007; y Alex Ricardo Caldera Ortega, “Balance y expectativas de la gobernanza del agua en Aguascalientes. Una reflexión en torno a los quince años de participación privada en el servicio de agua potable y alcantarillado” en Roberto Olivares y Ricardo Sandoval (coords.), El agua potable en México. Historia reciente, actores, procesos y propuestas, ANEAS, México, 2008, pp. 187-201. Disponible en: http://www.aneas.com.mx/contenido/EL%20AGUA%20POTABLE%20EN%20MEXICO.pdf (disponible el 16 de noviembre de 2008). 530 En 2001 se identificó que el adeudo era 294 millones de pesos, de los cuales $ 90 millones de pesos eran por concepto de derechos a la CNA y el resto de la deuda bancaria. Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes (POEA), Tomo LXIV, 29 de octubre de 2001. Véase además La Jornada, 2 de agosto de 1999, disponible en web: http://www.jornada.unam.mx/1999/08/02/expediente.html (disponible el 3 de febrero de 2008). 531 En esa ocasión se había convenido que CAASA pagaría 40 millones, los gobiernos federal y estatal otros 40 millones y el gobierno municipal 17 millones. Nicolás Pineda Pablos, Urban Water Policy in Mexico: Municipalization and Privatization of Water Service, Austin, Texas, Tesis de doctorado de la Universidad de Texas en Austin, 1999. 532 El IPAB convirtió en deuda pública los adeudos de bancos y empresas cobijados por el Fobaproa años antes. La Jornada, 2 de agosto de 1999, Op. cit. 224 empresa concesionaria $25.8 millones de pesos anuales hasta el término de la concesión.533 Desde entonces los tres órdenes de gobierno no han dejado de invertir año con año en infraestructura hidráulica para la ciudad capital. Aunque los datos presentados en la siguiente tabla se refiere a los montos agregados de inversión en zonas urbanas en el estado de Aguascalientes, un rango que va de 80% al 85% de éstos corresponden al municipio capital, por lo que es posible expresar que la inversión de $25 millones de pesos anuales convenidos para ser erogados a partir de 2001 por parte de la empresa concesionaria (cantidad considerada en la cuarta columna llamada ‘otros’) es significativamente menor con respecto a lo que aportan otras fuentes de financiamiento esencialmente públicas.534 Tabla 2. Montos de inversión en infraestructura hidráulica en zonas urbanas para el estado de Aguascalientes, 2000‐2007 (Millones de pesos. Precios base 2002) Año Federal Estatal Municipal(A) Otros(B) Total 2000 8.9 9.2 4.7 n.d. 22.8 2001 26.8 10.2 19.9 106.7 164 2002 43.6 11.7 38.3 65.1 159 2003 56.0 19.7 39.8 83.4 199 2004 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 2005 93.3 84.1 32.1 95.4 304.9 2006 49.3 22.2 33.4 64.9 169.8 2007 95.5 57.0 38.9 47.9 239.3 Fuente: CNA, Situación del Subsector de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, SEMARNAT, ediciones del 2001 al 2008. Incluye inversión directa y PRODDER. Se refiere a las inversiones de las comisiones estatales, desarrollos de vivienda, créditos, y aportaciones de la iniciativa privada. (A) (B) Es significativo además que otra parte los montos considerados en el rubro ‘otros’ —en el que como ya mencioné se incluyen las inversiones de CAASA calculadas en $25 millones anuales— están los que corresponden a las inversiones de nueva infraestructura hecha por los desarrollares urbanos, la cuestión aquí es que buena parte de este dinero también proviene de fondos públicos que se canalizan a través de Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI) y que finalmente es asumido casi al 100% por el comprador de la casa habitación. 533 Proactiva Medio Ambiente CAASA, Op. cit. 2006. La propia CCAPAMA plantea que son necesarios 297 mdp de inversión para tratar de recuperar 12 hm3 en la rehabilitación de redes y tomas. OMM, COTAS/OAE, Op. cit, 2008. 534 225 Dimensión técnico-infraestructural. Esta es la dimensión que normalmente es subrayada por los actores que defienden la eficacia del modelo de concesión. Los resultados dados a conocer en publicaciones auspiciadas por la propia empresa y dada a conocer en varios foros gubernamentales,535 en medios de comunicación y con cámaras empresariales, son los siguientes: Cuadro 10. Indicadores de eficacia y eficiencia técnica e infraestructura del servicio de agua potable y alcantarillado en Aguascalientes Indicadores Técnicos • Antes de la concesión la cobertura tanto de agua potable, alcantarillado y saneamiento eran de alrededor del 90%, hoy se cubre en estos rubros el 99%, 98% y 98% respectivamente. • En 1989 no había procesos de cloración del agua, hoy se alcanza el 100% del total producido. • Las colonias con servicio las 24 horas antes sólo eran alrededor del 40%, hoy el 80%. • Al alcantarillado se le recogen 50 muestras al mes para análisis de agua residual y 264 monitoreos al mes de explosividad y toxicidad. • Se cuenta con tecnología de punta para verificar pozos y redes de agua potable y equipo de detección de fugas no visibles. En alcantarillado se cuenta con camiones para desazolve y cámaras de revisión. Indicadores comerciales • A partir de 1996 se observa una disminución clara en los patrones de consumo de los usuarios al pasar de 379 litros por habitante al día en 1996 a 280 lts./hab./día en 2007. • La atención al público se realiza en 7 oficinas en 5 sectores en los que está organizado el sistema, y se extiende la red de atención a 79 centros de recaudación (a través de bancos, farmacias y tiendas de autoservicio). • La eficiencia comercial alcanza el 97%, cuando en 1989 era de tan sólo el 45%. • Para el área comercial se cuenta con sistema informático de autoría en el que se tienen los consumos históricos de todos los usuarios, así como terminales portátiles para la toma de lecturas, servidores por red, e infraestructura de telecomunicaciones a través de fibra óptica. • La eficiencia física se considera del 60%. Fuente: Proactiva Medio Ambiente CAASA, Op. cit, 2006. Lo cierto es que estos resultados son reflejo de las inversiones millonarias provenientes no sólo de la empresa concesionaria, sino de recursos públicos que tanto la CNA, el gobierno del estado o el propio municipio han aplicado a través de programas como el APAZU, PRODDER, PROMAGUA, PROSSAPYS, CONAFOVI o incluso créditos con Banobras, el BM o el BID. Dimensión sociopolítica-cultural. Después de la exigencia de la remunicipalización del servicio, la demanda más escuchada entre partidos y líderes de organizaciones sociales 535 Véase Proactiva Medio Ambiente, Aguascalientes: Redes de éxito (15 años de Proactiva Medio Ambiente México), 2008. 226 atentas al asunto es la de reformar la legislación local para prohibir los cortes del servicio a usuarios con adeudos.536 Las fracciones del PRI, del PT, del PVEM y del PRD, así como algunos diputados del PAN, aprobaron el 4 de julio de 2002 reformas a la Ley de Agua del Estado de Aguascalientes (LAEA) tendientes a suprimir la posibilidad de los cortes a usuarios morosos. En la propuesta se planteaba además la posibilidad de que el Congreso fuera quien determinara los montos de la tarifa y manejara la operación del Fondo de Apoyo Social.537 Por su parte el gobernador Felipe González González decidió vetar dichas reformas.538 En reiteradas ocasiones estos partidos han intentado sacar adelante estas reformas, pero por diversas razones dichos cambios nunca se han podido materializar. En definitiva los temas como el de la remunicipalización o el de modificar a la LAEA para evitar los cortes a usuarios morosos encuentran contrapeso no sólo por parte de las autoridades municipales o los actores políticos ligados al gobierno,539 sino de actores sociales como el conjunto de cámaras empresariales locales y profesionales, incluso de organizaciones civiles, quienes en diversas ocasiones han pedido mesura y responsabilidad para tomar las mejores decisiones que aseguren la sustentabilidad del recurso, independientemente de si el servicio lo presta una empresa privada o el gobierno municipal, defendiendo además la posibilidad de los cortes. Las únicas modificaciones efectivas a la LAEA en los últimos años han sido elementos secundarios que al parecer atienden asuntos que en el debate público habían generado 536 El argumento principal utilizado por parte de los actores que están en contra de los cortes del servicio es que con esta medida se está violando el artículo 121 de la Ley General de Salud. 537 El Heraldo, 24 de enero de 2003. 538 En realidad se trató de un “veto de bolsillo”, es decir, el Ejecutivo simplemente no publicó las reformas referidas, cuestión que se posibilitó dado lo poco claro de la Constitución local en esta materia. 539 En una reunión de la ANEAS en 2005, en apoyo a la posición de varios organismos operadores se dio a conocer una circular firmada por esta agrupación en la que se lee lo siguiente: “Independientemente de que el art. 121 señale que el corte no podrá realizarse, excepto en los casos en que lo determinen las disposiciones generales locales; podemos afirmar que aún cuando a nivel local no cuenten con esas disposiciones generales, el corte podrá llevarse a cabo en función de que: ‘La suspensión se deriva del incumplimiento del contrato de suministro y adhesión y encuentra su fundamento en la ley relativa a que esté sujeto. Según lo establece la tesis jurisprudencial determinada por el tribunal en pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión privada celebrada el tres de julio del 2001, cuya clave es P./J.,92/2001”. Proactiva Medio Ambiente CAASA, Suspensión del servicio, Presentación, Octava Reunión de la ANEAS, 19, 20 y 21 de abril de 2005. 227 controversia de manera coyuntural.540 Las reformas atienden asuntos complementarios para la eficiencia del servicio dentro del modelo de concesión, no aprobando alguna reforma que pudiera convertir en disfuncional el modelo. Los propios actores políticos que promovieron la reforma vetada de 2002 han aceptado quedarse con las reformas accesorias recientes. Cuadro 11. Reformas a la Ley del Agua del Estado de Aguascalientes en materia de agua potable y alcantarillado (2003‐2008). Fecha de publicación 27 de octubre de 2003 12 de febrero de 2007 Artículo (s) 77 (adición) 78 (reforma) 77 (adición) 96 (reforma) 98 (adición) 101 (adición) 104 (adición) 16 de junio de 2008 104 (adición) Contenido Obliga a los prestadores de servicios a poner medidores de forma accesible para su lectura incluido en los condominios que son abastecidos por una sola toma. Se aclara el derecho del usuario para poder hacer sus lecturas de medidor, así como la obligación de cuidar su no deterioro. Las tarifas siguen siendo determinadas por el prestador de servicio, con supervisión del INAGUA, pero con previa aprobación del Cabildo del Ayuntamiento. Se obliga a los prestadores del servicio a enviar anualmente al Cabildo los estudios técnicos para los nuevos componentes de las tarifas para que este cuerpo colegiado lo estudie y lo apruebe en su caso. Obliga al Cabildo a enviar las formulas de las nuevas tarifas al Diario Oficial y a un diario de circulación estatal para su publicación. Otorga el derecho al usuario para cuando considere que el cobro es superior a lo realmente consumido pueda ir a la ventanilla del prestador de servicio para que este realice una inspección técnica. Si la respuesta de dicho dictamen tarda más de dos días el usuario sólo cubrirá el promedio de su historial de pago hasta que no reciba su dictamen. Obliga al municipio o prestador de servicio a que una vez que suspendan el suministro de agua a un usuario, a no cobrar las cuotas mensuales posteriores a la suspensión, sino hasta que sea reconectado. Fuente: Congreso del Estado de Aguascalientes. El actual presidente municipal de Aguascalientes, el priísta Gabriel Arellano Espinosa, en campaña durante 2007 promovió la idea de que era necesario introducir mecanismos de competencia a CAASA. Ya a la cabeza del gobierno local se ha aceptado la imposibilidad técnica de la propuesta. 540 Particularmente temas técnico-operativos como por ejemplo: Cobro a instituciones educativas públicas; ‘encapsulamiento’ de medidores y tandeo y negociación de deudas con usuarios morosos. 228 La conflictividad en el asunto se ha reducido en los últimos años considerablemente. En tiempos electorales, particularmente locales, se retoma el debate, pero es claro éste es cada vez menos recurrente. En las últimas encuestas disponibles al respecto de los asuntos públicos relevantes para los habitantes del municipio de Aguascalientes, el tema del servicio de agua potable ha bajado en el ‘ranking’ como tema principalmente preocupante de ser atendido por el gobierno. Tabla 3. Percepción de asuntos públicos prioritarios en Aguascalientes, 1999‐2005 Problema Ranking Mar Abr Mar Mar Mar Mar 05 99 00 01 02 03 04 Desempleo 1 26.4 31.2 17.9 34.7 35.8 60.9 Inseguridad 2 64.7 70.2 43.1 30.9 41.3 33.0 Servicios públicos 3 19.1 28.0 5.2 3.4 7.4 7.7 9 --16.0 14.0 21.6 10.7 Agua potable Fuente: Consulta Mitofsky, Aguascalientes: Evaluación de gobierno, Marzo de 2005. Mar 05 66.7 38.6 12.3 11.9 En general podemos decir que las cambios institucionales en quince años de operación del modelo de participación privada en un marco de aceptación social del mismo y de los estándares de calidad del servicio, pero que políticamente resulta conflictivo por falta de mecanismos para una supervisión efectiva a la empresa y falta de información para un debate público más fructífero entre los involucrados. 4.2.3. Los esfuerzos institucionales para una nueva orientación bajo el principio de integralidad Si bien desde el gobierno de Otto Granados el discurso gubernamental se instala en la idea de que la gestión eficiente del agua requiere de una visión más integral,541 no es sino hasta el 2000 cuando se materializa un marco institucional más acorde con ello.542 La antigua 541 La necesidad de un entendimiento de la realidad del agua subterránea en Aguascalientes, llevó al gobierno de Otto Granados Roldán a solicitar la realización de por lo menos cuatro estudios relacionado con la situación del acuífero. Estos estudios fueron: Estudio de Aguas Subterráneas hecho por la UNAM (en tres etapas: 1994, 1995, 1996); Estudio de factibilidad para la reubicación de pozos de agua y Estudio de factibilidad para la recarga artificial con agua residual tratada en el acuífero del Valle de Aguascalientes ambos realizados por el IMTA (ambos en 1996); y el llamado Optimización del aprovechamiento del acuífero del Valle de Aguascalientes elaborado por la empresa francesa Burgeap con recursos del Ministerio de Economía y Finanzas de Francia (realizado en 1998). Miguel Ángel Godínez Antillón, Evaluación de la gestión ambiental en el estado de Aguascalientes, SEDESO/Subsecretaria de Ecología del Gobierno del Estado de Aguascalientes, 1998. 542 Por visión ‘integral’ del agua a la que se referían los actores políticos en Aguascalientes hacia finales de la década de los noventa hacía alusión a una visión que se concentrara en temas más allá del uso público urbano 229 Ley de los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado del Estado que databa de 1993 —la cual había tenido como principal objetivo enmarcar la participación privada en el servicio de agua potable— tuvo que ser sustituida por la Ley del Agua del Estado de Aguascalientes (LAEA) que buscó un cambio de paradigma hacia un enfoque más integral en el sector agua. Además se creó como organismo público descentralizado el Instituto del Agua del Estado de Aguascalientes (Inagua) con facultades de planeación y programación hidráulica en la entidad, ejecución de obra convenida con la federación y municipios, promotor del uso eficiente y preservación del agua, con posibilidades de asistencia técnica a unidades y distritos de riego, con capacidades para apoyar a los organismos operadores de todo el estado en el logro de autosuficiencia administrativa financiera y técnica, así como con capacidades para promover y hacer cumplir el reuso y tratamiento de las aguas residuales.543 Los trabajos de diseño de este nuevo marco institucional se venían dando desde el interior de la CEAPA hacia finales del sexenio de Granados Roldán, y durante el primera año del gobernador Felipe González González el encargo había continuado en manos del ingeniero Pedro de Jesús Toledo Echegaray a quien se le sumó el ingeniero Jorge Castañeda Alvarado, constructor local, cercano al nuevo mandatario panista.544 Castañeda Alvarado menciona que para este momento era más que evidente que el esquema institucional con el que se venía trabajando en el sector hídrico en el estado ya no era suficiente. Dice: En aquel entonces, cuando me tocó empezar a ver lo de la Ley me encontré con un problema que era que la anterior dependencia tenía nombre y apellido, se llamada ‘Comisión Estatal de Agua’, los apellidos eran ‘Potable y Alcantarillado’, entonces tú no te podías salir de ese par de parámetros de los apellidos porque no tenías permiso de ley, si no era agua potable, si no era alcantarillado, ya no podías hacer nada. El problema del agua en Aguascalientes es muy fuerte si no se ve en conjunto. Si lo ve cada dependencia en forma aislada… En aquel entonces había, y creo que todavía sigue de la ciudad capital, integrando la atención de los asuntos del ámbito agropecuario e industria teniendo como unidad de referencia el acuífero y los cuerpos superficiales de agua. 543 El Sol del Centro, 6 de noviembre del 2000. 544 Entrevistas con Felipe González González, 22 de noviembre de 2008, e ingeniero Pedro de Jesús Toledo Echegaray, 16 de abril de 2009. El ingeniero Toledo Echegaray se había desempeñado como director de la CEAPA desde inicios del sexenio del ingeniero Miguel Ángel Barberena Vega, es decir desde 1986. 230 habiendo 21 dependencias que tienen injerencia con el agua, y entonces cada quien tenía su programa muy parcial, muy a su forma de verlo, la cual ya no era conveniente para el estado.545 Lo cierto es que el diagnóstico que se venía dando durante la década de los noventa en el sector ya había reorientado la acción de la CEAPA a atender asuntos más allá del sector agua potable y alcantarillado, y obligado a algunas primeras acciones en torno a proyectos con las unidades de riego, así como un fuerte impulso a la instalación de plantas tratadoras en el sector industrial.546 La elaboración de la ley tardó por lo menos dos años en madurar, un primer año —todavía durante el sexenio de Granados Roldán— donde se empezó a diseñar una primera propuesta, y después otro —ya durante el primer año del gobierno de Felipe González— el cual incluyó un rediseño y un proceso de consenso con los usos más intensos identificados en el estado. Se aprovechó la estructura de representación a partir del consejo de gobierno de la CEAPA en primera instancia,547 y hubo acercamiento con las organizaciones productoras agrícolas, ganaderas, cámaras empresariales, industriales y de servicios, así como de la UAA. Castañeda Alvarado fue nombrado director de la CEAPA a partir de septiembre de 1999, y a él le tocó las últimas negociaciones y ajustes para que la nueva Ley fuera aprobado el 6 de julio de 2000, a partir de los cual, ya publicada, fue ratificado como el primer director del Inagua. Durante este proceso, de forma paralela, las autoridades estatales aceptaron la promoción por parte de la CNA para crear en Aguascalientes, junto con Zacatecas y Jalisco, el propio Comité Técnico de Aguas Subterráneas (COTAS). La CNA, previamente había avanzado con la instalación de otros en Baja California, Baja California Sur y Querétaro —después de que Guanajuato diseñara los suyos en 1997 y 1998—. Así, el COTAS del Acuífero Interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación (COTAS/OAE) quedó instalado el 18 de abril del 2000.548 Castañeda Alvarado lo recuerda de la siguiente manera: 545 Entrevista con el Ing. Jorge Alberto Castañeda Alvarado, 18 de noviembre de 2008. Por ejemplo, desde entonces Aguascalientes se apuntaló como uno de los estados con mayor volumen de tratamiento de aguas residuales del país. Entrevista con el ingeniero Toledo Echegaray, Op. cit. 547 Entrevista con Carlos González Gutiérrez, representante del uso pecuario en el COTAS/OAE, 3 de diciembre de 2008. Don Carlos González, dirige una empresa productora y empacadora de carne (FREASA) y participa en estos órganos de representación del sector desde hace 12 años, es decir desde el Consejo de Gobierno de la CEAPA. 548 Entrevista con Ing. Víctor Manuel Parada Chávez, junio de 2007. Hidrocálido, 19 de abril de 2000. Es además significativo que el Plan de Desarrollo (1998-2004) del gobierno del estado de Felipe González ya 546 231 […] la CNA me sugirió en una de las vueltas, ‘pues si ya los tienes a todos juntos, nada más dale la figura jurídica, porque si todos están de acuerdo contigo, cosa que no sucede en otros estados, lo único que tienes que hacer es darle la figura, ponerlo ante notario’. […] y en ese momento empecé a invitarlos a todos ellos para que un representante de cada uno de ellos fuera parte del Consejo Administrativo del Instituto del Agua, y al estar ya en ese tenor, entonces ya invitamos a gente de Zacatecas, que comparte nuestro acuífero, y gente de Jalisco, que también lo comparte, y ya entonces le empezamos a dar la figura jurídica [de COTAS].549 La estructuración del COTAS estría conformado desde este momento por un Consejo Directivo integrado por una Presidente, un Secretario y un Tesorero, y hasta tres vocales por uso.550 La idea era que este organismo, constituido en asociación civil a partir de la representación de los diferentes usuarios, se apoyara además en un Grupo Técnico Consultivo, integrado por las dependencias de los tres órdenes de gobierno que tenía relación con el acuífero y por algunas instituciones de educación superior del área de influencia.551 La primera presidencia recayó en el ingeniero Jorge Alberto Castañeda Alvarado. Esa posibilidad se dio bajo el argumento de que el Inagua como prestador de servicios era concesionario de pozos, además de que Castañeda Alvarado es dueño de un racho con un pozo dentro del acuífero.552 El COTAS/OAE empezó a trabajar bajo la tutela de la CNA, y no es sino hasta el 19 junio de 2002 cuando se instala formalmente como una asociación civil con sede la ciudad capital de Aguascalientes.553 planteara como una meta programática en el sector la conformación de los COTAS, así como la participación en el Consejo de Cuenca. El plan lo refiere así: “Participar activamente en el Consejo de Cuenca del Río Santiago para orientar acciones interestatales en beneficio de los acuíferos de Aguascalientes. […] Promover la conformación de los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS), como un medio de participación ciudadana en la gestión del agua”, Gobierno del Estado de Aguascalientes, Plan Estatal de Desarrollo, 19982004, p. 67. 549 Ya no se concretó como Consejo de Administración del INAGUA, sino como COTAS, “aprovechando la figura jurídica reconocida en la LAN”, así mismo lo refiere en la entrevista Castañeda Alvarado, Op. cit. 550 Es decir, el Consejo Directivo del COTAS está compuesto por 12 integrantes, ya que Presidente, Secretario y Tesorero son elegidos de entre los vocales titulares. Los representantes de los usuarios están distribuidos de la siguiente manera: Aguascalientes cinco vocales (agrícola, pecuario, público-urbano, servicios y industrial), Jalisco tres vocales (agrícola, pecuario y público-urbano), y Zacatecas cuatro vocales (agrícola, pecuario, público-urbano y industrial). 551 Algunas de las instituciones públicas referidas serían por el gobierno federal la CNA, Sagarpa, la Conafor, y el INIFAP, por los gobiernos estatales, el Inagua, la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento del Estado de Jalisco, la Comisión Estatal de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Zacatecas, los propios gobiernos municipales a través de sus organismos operadores del territorio de influencia del acuífero y la UAA. 552 Jorge Alberto Castañeda Alvarado, Op. cit. 553 Acta notarial número 19609, Notaria no. 11 de la Ciudad de Aguascalientes. 232 De inmediato, en 2001, una de las primeras actividades en las que se enroló el COTAS/OAE fueron la los estudios técnicos y la conformación de los grupos de trabajo para la estructuración del plan preliminar de manejo integral del acuífero apoyado por el Programa de Modernización del Manejo del Agua (PROMMA) de la CNA. La coordinación de estos trabajos estuvieron a cargo de la propia dependencia federal, y la aplicación de la metodología ZOPP fue coordinada por el propio Grupo Técnico del COTAS y con apoyo de la Organización Meteorológica Mundial (OMM).554 Este ejercicio de planeación terminó en 2002, pero los estudios y talleres continuaron los siguientes dos años en el marco del PROMMA a través del proyecto de Manejo Sostenible de Aguas Subterráneas (MASAS) en el que el acuífero OAE fue uno de los casos piloto elegidos por la propia CNA y el BM para llevar a cabo la integración de documentos que fueran perfilándose como ejemplo para la creación de otros planes integrales de manejo de los acuíferos sobreexplotados en el país.555 Mediante un convenio firmado a finales del 2004 entre CNA y el Inagua se concertó el financiamiento para la operación del COTAS/OAE, que desde ese momento, según la concepción de la dependencia federal, debía ser el principal promotor de las estrategias de manejo integrado.556 Este acuerdo permitió contar con una gerencia operativa permanente 554 La metodología ZOPP (Zielorientierte Projektplanung) o Planeación de Proyectos Orientada a Objetivos es un instrumento para que, en grupos de trabajo en forma consensada, se definan acciones y secuencias para conseguir objetivos. Diseñada por una agencia de cooperación alemana (GTZ) es ampliamente utilizada y promovida por organismos multilaterales como la UE, el BID o el BM. Subdirección General de Programación, Gerencia de Programación Hidráulica (CNA), Planeación Orientada a Objetivos. Metodología ZOPP, CNA, 2000. 555 Otros casos piloto fueron los de Corredor San Juan del Río-Tequisquiapan-Querétaro; Corredor del Bajío Guanajuato; San Luis Potosí y Costa de Hermosillo. En este proyecto además del BM, como tercer involucrada y promotora estaba la OMM, y el objetivo central del MASAS era aportar herramientas, elementos, estrategias y acciones que contribuyeran a enfrentar el problema de la sobrexplotación de los acuíferos en el país con una visión de ‘integralidad’ en las regiones. Juan C. Valencia Vargas, et al., “La gestión integrada de los recursos hídricos en México: un nuevo paradigma en el manejo”, en Helena Cotler (comp.), El meno integral de las cuencas en México. Estudios y reflexiones para orientar la política ambiental, México, INE, 2004, p. 241. Véase además “Plan de Manejo Integrado y Sostenible del Agua en el Valle de Aguascalientes. Gran visión (extracto)”, en página web del Sistema Estatal de Información del Agua, Guanajuato, CEAG: http://seia.guanajuato.gob.mx/panel/document/phpver.php?Id=2032 (consultado el 12 de enero de 2008). 556 Los recursos destinados al COTAS ascendieron a 100 mil dólares los cuales fueron destinados a la instalación de la gerencia operativa y el funcionamiento corriente de la oficina. El acuerdo para el otorgamiento de recursos para el funcionamiento de la gerencia operativa fue que el estado de Aguascalientes daría la mayor parte de recursos (75%) y el resto entre los otros dos estados. United Nations-CSDWAND, 233 que estaría encargada de hacer funcionar y apoyar cotidianamente al Consejo Directivo, conformada por un encargado profesional que haría de gerente, apoyado por un técnico de campo y una secretaria.557 A decir del propio Castañeda Alvarado el principal objetivo del Inagua, así como de forma paralela también del COTAS/OAE, se convirtió en generar acciones para reducir las extracciones en al acuífero sin perder competitividad.558 Desde entonces el principal reto ha sido la disminución de las extracciones por parte del sector agrícola. Dentro de las estrategias implementadas resalta el trabajo realizado con el apoyo de la UAA y la Fundación PRODUCE, que a partir de 2004 generaron un programa de capacitación y promoción de técnicas de plasticultura como las de riego por goteo, cintilla, acolchado, macro y micro túneles,559 así como la promoción del intercambio intersectorial de aguas limpias del uso agrícola por tratadas del uso urbano, el cual de forma experimental se comenzó a implementar aprovechando la planta de tratamiento de aguas residuales del municipio de Rincón de Romos y su cercanía con los productores de alfalfa y forrajes del ejido del mismo nombre quienes a pesar de formar parte de la zona de influencia del Distrito de Riego 001 extraían de pozos profundos cerca de 1 hm3 al año.560 La vinculación entre el Inagua y el COTAS/OAE que circunstancialmente se estructuraba a partir de la dirección y presidencia que respectivamente coincidían en la persona del ingeniero Castañeda Alvarado llevó a que todos los programas y proyectos de la primera instancia se promovieran a través de la segunda. Esto, lejos de representar un problema en el momento, generó una sinergia que fue valorada como positiva coyunturalmente no sólo Inter-State Technical Groundwater Committee Ojocaliente Aguacalientes Encarnación, Perspectives and Challenges of User Participation, Action submitted in Local Actions at 4th World Water Forum 2006. Disponible en: http://www.csdwand.net/data/sheet.asp?cn=Mexico&fn=LA0185 (consultado 12 de enero de 2008). 557 En la gerencia fue nombrado el ingeniero Víctor Manuel Parada Chávez quien se venía desempeñando en el Inagua como evaluador de proyectos, y una persona profesionalmente muy cercana al ingeniero Castañeda Alvarado. 558 Jorge Alberto Castañeda Alvarado, Op. cit. 559 El trabajo con el sector agrícola llevó a los integrantes del COTAS/OAE a establecer una relación estrecha con productores de Almería, España para la capacitación y aprendizaje de las técnicas de plasticultura. Ibíd. 560 Con una inversión de 9 millones de pesos se instaló la infraestructura para hacer esto posible, y se creó una Sociedad de Producción Rural con 33 productores entre ejidatarios y pequeños productores, así como la Universidad Tecnológica del Norte de Aguascalientes. Para la transferencia de derechos se firmó un convenio con el Inagua para mantener esos derechos en reserva con la autorización de la CNA. 234 por la propia CNA o los consultores del BM, sino por algunos de los usuarios beneficiados por los programas.561 Sin embargo, la estrecha relación establecida entre el Inagua y el COTAS/OAE basada en la simbiosis de la dirección en una misma persona pagó el precio de la falta de autonomía con el cambio de gobierno. El siguiente apartado se concentra en el cambio de orientación de la política hídrica local en los últimos años y el repaso a los principales proyectos emprendidos tanto por la autoridad federal, como estatal para tratar de revertir la tendencia de la sobreexplotación, así como las acciones el COTAS en este nuevo contexto. Como cuestión ligada al proceso descrito en este apartado, y en complemento de lo comentado en este apartado en cuanto a las reformas a la LAEA, cabe la mención de que este ordenamiento legal sólo se ha sido reformado para atender asuntos del subsector agua potable, salvo en el 2004 cuando a partir del grave problema que hay de hundimientos y fallas geológicas en todo el estado, atribuidas a la sobreexplotación de los mantos acuíferos, se le dotó al Inagua de una nueva responsabilidad consistente en coordinarse con los municipios para realizar estudios de comportamiento dinámico de las grietas y formular cartas urbanas que contengan las grietas geológicas detectadas.562 El Inagua desde 2003 viene desempeñándose como cabeza del Comité Interinstitucional de Fallas Geológicas y Grietas del Estado de Aguascalientes, que junto a la UAA y otras dependencias del gobierno estatal ha generado estudios e información básica sobre el tema. 4.2.4. Nuevo cambio en la orientación: la ausencia de las ideas de gestión integral del agua y participación social en el modelo de desarrollo actual Durante 2005, una nueva administración estatal en Aguascalientes deja ver una orientación distinta en materia hídrica. Es significativo que desde el planteamiento en el Plan Estatal del Desarrollo (2005-2010) los conceptos de gestión integral y participación social estén ausentes. El tema del agua está reducido a tres rubros: lo que llama “agua limpia” referido a 561 La opinión de algunos de los actores involucrados en este proceso, y entrevistados para este trabajo, es que se trató de una primera etapa en la que el liderazgo del ingeniero Castañeda Alvarado resultó positivo para darle dinamismo al COTAS. Entrevista con Jorge Medina, de la Gerencia e Consejos de Cuenca de la CNA, 16 de diciembre de 2008; y entrevista con vocales del COTAS/OAE: Don Carlos González (sector pecuario y agrícola), Rigoberto Macías (sector agrícola) e Ing. Benjamín Vargas (Servicios), varias fechas. 562 Adición al artículo 5 de la LAEA, publicada en el P.O. del 13 de septiembre de 2004. 235 la capacitación de organismos operadores y usuarios para la implementación de mejores prácticas en el uso racional del agua; “promoción y control de impactos ambientales” en los que se incluyen las tareas de prevención, seguimiento y control de dichos impactos en los mantos acuíferos; y por último, lo relativo a la “calidad del agua”. Pero ninguno de estos rubros se menciona el involucramiento de la sociedad o la intensión de avanzar en el manejo integral de los recursos hídricos. El gobernador Luis Armando Reynoso Femat nombró director del Inagua al licenciado Javier Campos Hermosillo, persona que durante treinta años trabajó en el sector privado y que particularmente había sido invitado por el gobernador a partir de su experiencia al haber dirigido los esfuerzos exitosos de la empresa automotriz Nissan por reducir el uso del agua en el proceso productivo y haber sido presidente del Consejo Directivo de CCAPAMA cuando Reynoso Femat había sido acalde de la capital.563 En alguna de las entrevistas realizadas para este trabajo uno de los integrantes del COTAS/OAE expresó: “La nueva administración del Inagua no le hallaba a lo que es el COTAS”.564 Por lo menos el primer semestre de 2005 los integrantes del COTAS se mantuvieron a la expectativa a partir de la incertidumbre que significaba la obligada renovación del Comité Directivo y el tipo de acercamiento que se daría desde este momento con la nueva administración del organismo estatal. El gerente operativo del COTAS/OAE refiere que tardó algunos meses para ser recibido por el nuevo titular del Inagua y poderle explicar la situación misma del COTAS/OAE, los avances, compromisos adquiridos y pendientes.565 Los usuarios integrantes del organismo decidieron respaldar la experiencia del gerente operativo y de su equipo,566 y además acordaron que la presidencia debía seguir 563 El caso de Nissan es relevante este sentido, pues de utilizar 30m3 de agua en la producción de un vehículo pasó a 3m3. Entrevista con licenciado Luis Javier Campos Hermosillo, director general del Inagua desde 2004, jueves 23 de abril de 2009. 564 Hubo una solicitud expresa para que el comentario expresado no fuera revelada con el nombre de quien la hizo. 565 Entrevista con el ingeniero Víctor Parada Chávez, gerente operativo del COTAS/OAE, 6 de marzo de 2008. 566 No puedo dejar de referirme, por la relevancia que tiene para el caso, a la identificación que en el orden nacional logré observar con respecto al trabajo del ingeniero Víctor Parada que como gerente operativo del COTAS/OEA ha logrado posicionar. Lo anterior lo pude constatar tanto en el Taller de Análisis de Estrategias para la Gestión de Acuíferos en Zonas Agrícolas organizado en Jiutepec, Morelos en las instalaciones del 236 en manos del titular del Inagua, pues se pensaba que esa era la fórmula que les había funcionado hasta el momento. Es así que el 7 de septiembre de 2005, en asamblea ordinaria del COTAS/OAE, se eligió al licenciado Campos Hermosillo como su presidente y se ratificó la mayoría de la representación de los vocales.567 Por parte de algunos de los usuarios representantes que fueron entrevistados se coincide con la opinión de que el liderazgo ejercido a partir de ese momento fue de otro tipo si se compara con el del antecesor. Alguno de ellos lo dijo de la siguiente manera: “por lo menos en lo que toca al involucramiento con los usuarios y la participación del COTAS se puede observar una baja de intensidad en los últimos años”. “Son estilos distintos simplemente” dice otro, uno creyó más en las potencialidades del COTAS para de manera concertada encontrar alternativas a la sobrexplotación, otro en la elección gubernamental de las prioridades a partir de diagnósticos comprehensivos acerca del problema.568 También se dejó de promover la participación a través de Comité Interinstitucional de Fallas Geológicas y Grietas del Estado de Aguascalientes, del cual el Inagua es cabeza. Este organismo creado por el gobierno de Felipe González en el que participan otras dependencias estatales, el INEGI y la UAA, no volvió a tener el dinamismo con el que se impulsó desde 2003 cuando se instaló y hasta el inicio del gobierno de Luis Armando Reynoso. Algo que hay que reconocer, coinciden algunos entrevistados también, es la capacidad nuevo equipo en el Inagua para gestionar recursos financieros ante la Cámara de Diputados en el orden nacional directamente para incrementar los proyectos en infraestructura hídrica, más allá de los recursos ya comprometidos en años anteriores tanto con el BM o el BID.569 IMTA (17 al 19 de octubre de 2007), así como en la reunión del Consejo de Cuenca del Río Santiago el 16 de diciembre de 2008. 567 Los únicas vocalías no ratificadas fueron las del uso público-urbano que por razones del cambio de gobierno en el orden municipal había nuevos titulares en los organismos participantes. 568 Incluso en particular dice alguno de los involucrados: “[…] el discurso de la mejora continua, la calidad y la reingeniería de procesos ha sustituido en algunas ocasiones al de la participación”. Entrevistas con vocales del COTAS/OAE, Op. cit. 569 Coincidencia de opinión entre alguno de los vocales mencionados en la anterior cita con el ingeniero Víctor Parada Chávez y el ingeniero Pedro de Jesús Toledo Echegaray. 237 En la grafica siguiente se muestra el incremento sustancial de los recursos disponibles en el estado de Aguascalientes en materia hídrica en los últimos años.570 Gráfica 1. Inversión estatal y federal en el sector hídrico en Aguascalientes (Millones de pesos. Precios base 2002) Elaboración propia con datos del Inagua obtenidos a través del SISAI (PAI.010.3526/08, PAI.004.5685/09). El nuevo gobierno, a través del Inagua, y la CNA han decido invertir básicamente en tres proyectos principales: (1) el proyecto de Modernización del Distrito de Riego 001 (DR001) de la Presa Plutarco Elías Calles en Pabellón de Arteaga, (2) mantener los estándares de tratamiento cercanos al 97% de las aguas residuales y canalizarlas al intercambio intersectorial (aquí resalta los proyectos ligados de la unidad de riego al sur del estado y el primer parque industrial ecológico del estado, aprovechando las aguas tratadas de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de la ciudad de Aguascalientes), y (3) la rehabilitación del río San Pedro. El proyecto de entubamiento del DR-001 se concibió desde el sexenio de Felipe González (1998-2004), pero actualmente se ha convertido en el principal proyecto hidroagrícola de la administración estatal actual (2004-2010), apoyado por la CNA.571 El proyecto arrancó 570 Se les ha aplicado un INPC a precios de 2002 para poder hacer comparables los montos. “Presentación del proyecto del entubamiento del DR-001 por parte del Ingeniero Luis Armando Reynoso Femat, gobernador del estado de Aguascalientes en IV Foro Mundial del Agua, 16-22 de marzo de 2006”. Inagua: http://www.aguascalientes.gob.mx/inagua/EventosyParticipaciones/IVForo/DistritoDeRiego001.aspx 571 238 desde 2004, pero a partir de 2005 se empezaron a aplicar los $582 millones de pesos que se considera costarán las obras de infraestructura para el entubamiento de canales.572 El programa consiste en la tecnificación del sistema parcelario que se alimenta a través de la Presa Plutarco Elías Calles buscando una eficiencia del 95%, contra el 18% con el que contaba precisamente al inicio del programa. Históricamente el DR-001 sólo ha regado 8 mil hectáreas (de más de 11 mil posibles) con 90 hm3, de los cuales sólo 30 hm3 son de aguas superficiales y el restante 60 hm3 de agua subterránea. Con esto se busca ampliar las hectáreas regadas con agua de la presa, maximizar la cobertura con la misma y a la vez dejar de utilizar el recurso hídrico que actualmente se extrae del acuífero en la zona de influencia del Distrito utilizando sólo 32 hm3 de agua superficial.573 Con este proyecto la CNA volvió a ver en Aguascalientes el lugar propicio para instrumentar como caso piloto una política que pretenderá replicar en otros lugares del país.574 Los recursos destinados a este proyecto han potencializado los que tradicionalmente venían aportándose a través de Alianza Contigo por el gobierno federal en programas de de infraestructura hidroagrícola y modernización de técnicas de riego (CNA-SAGARPA) e inversión directa del gobierno del estado de Aguascalientes a través del Inagua y la Codagea.575 (consultado el 2 de enero de 2008). 572 El dato de la inversión en El Heraldo de Aguascalientes, 13 de julio de 2009. 573 Javier Campos Hermosillo, Op. cit. La referencia a la importancia del proyecto de modernización de DR 001 para la actual administración del Gobierno del Estado también fue expresada en la entrevista al doctor Armando Jiménez Sanvicente, Secretario de Desarrollo Económico, 21 de abril de 2009. 574 Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Op. cit. 575 El gobierno del estado de Aguascalientes a diferencia de otros lugares en el país tiene por política apoyar a los agricultores con el 25% de su parte proporcional (50%) que le toca para recibir los apoyos de los programas de infraestructura hidroagrícola de Alianza Contigo (es decir, Rehabilitación y Modernización de Distritos de Riego, de Desarrollo Parcelario, de Uso Eficiente del Agua y la Energía Eléctrica y el de Uso Pleno de Infraestructura Hidroagrícola, estos dos últimos fusionados en los dos primeros a partir de 2009). Ibíd. 239 Gráfica 2. Inversión estatal y federal en infraestructura hidroagrícola en Aguascalientes (Millones de pesos. Precios base 2002) Elaboración propia con datos del Fideicomiso del Fondo de Fomento Agropecuario del Estado de Aguascalientes, obtenidos a través del SISAI (PAI.008.4526/08 y PAI.009.4554/08). Aguascalientes desde los noventa se posicionó como uno de los estados de la república mexicana con más capacidad instalada para el tratamiento de aguas residuales, sin embargo durante este sexenio se ha potencializado la capacidad de tratamiento al pasar de 11 plantas en 2006 a 27 en funcionamiento en 2008, las cuales según datos proporcionados por los propios funcionarios del gobierno estatal entrevistados tratan cerca del 97% de las aguas residuales del estado.576 No obstante los resultados de los programas de intercambio intersectorial de agua limpia por agua tratada, tanto con la industria, como con el sector agrícolas son aún muy limitados. Tabla 4. Volumen producido e intercambiado de agua residual, 2004‐2008 (m3) 2004 Volumen producido 77,469,228 Volumen intercambiado 156,746 2005 69,107,290 271,409 2006 78,910,439 284,873 2007 83,105,790 307,813 2008 55,582,631 Fuente: SISAI, PAI.011.3527/08. 253,688 Año (a) (a) Sólo enero‐agosto. 576 Entrevistas con Javier Campos Hermosillo, Op. cit. y Armando Jiménez Sanvicente, Op. cit. 240 El proyecto más ambicioso hasta el momento para el aprovechamiento de las aguas tratadas, siguiendo como ejemplo el proyecto de Rincón de Romos antes mencionado, es un sistema de aprovechamiento de los 60 hm3 que actualmente la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de la ciudad de Aguascalientes produce, para abastecer tanto al primer parque industrial ecológico del estado, como a la Unidad de Riego con Agua Tratada del Sur de Aguascalientes. Actualmente sólo 20 hm3 al año están comprometidos en la presa El Niágara la cual es utilizada por la unidad de riego adyacente a esta. En un ‘primer uso’ del agua tratada se piensa puede ser aprovechada por el parque industrial eclógico el cual, al instalar empresas con uso no consuntivo del recurso, podrá trasladar el agua al uso agrícola.577 Para este segundo caso se trata de crear una unidad de riego que abarque lo que actualmente es una zona de 5,828 hectáreas (ubicada al sur del municipio de Aguascalientes y el sur poniente del municipio del Llano) donde se produce principalmente maíz forrajero de temporal, pero que no obstante operan actualmente algunas parcelas con riego mediante 227 pozos profundos.578 Con respecto al proyecto del río San Pedro, en el periodo 2005-2007 se logró avanzar en primera etapa que incluyó la construcción de varias plantas tratadoras (entre ellas las que destacan las de Jesús María, Pabellón de Arteaga y Los Sauces), las cuales ya están produciendo importantes volúmenes de agua tratada, pero que lamentablemente están siendo desaprovechados por falta de concreción de los proyectos paralelos para poder verterla al río sin problemas de volverse a contaminar. El problema con el río San Pedro es considerable ya que en el cauce del mismo se desechan de forma clandestina muchas de las aguas residuales de industrias e incluso de rastros municipales. Aunque su rehabilitación ha sido reconocida como muy importante para una estrategia integral para la sustentabilidad hídrica del estado de Aguascalientes, el proyecto se ha abandonado casi por completo dado nuevas prioridades que el gobierno del estado está impulsando desde finales de 2007.579 577 Este parque industrial a parte del uso de agua tratada se complementará para su concepto de ‘ecológico’ el uso de energías renovables como la solar. Armando Jiménez Sanvicente, Op. cit. 578 CNA, OMM, COTAS/OAE, 2008, Op. cit., p. 91. 579 Sin embargo, cerca de 80 millones de pesos de un total de $ 125 millones ya autorizados han sido ocupados en una primera etapa del proyecto de rehabilitación del río San Pedro. El Hidrocálido, 1 de abril de 2005. 241 Sin embargo, el conjunto de estos proyectos o en lo individual no han estado libres de crítica y disputa. La opinión de algunos de los integrantes del COTAS/OAE entrevistados es de que aunque nadie duda que cada uno de estos proyectos ayudará a mitigar la presión sobre el acuífero, no dejan de ser la apuesta por las grandes obras, pero aún “desde una visión sectorial y todavía muy gubernamental”,580 es decir lejos aún de los conceptos de gestión integral o gestión participativa lo cual “limita la posibilidades reales de revertir la tendencia del agotamiento del acuífero”. El COTAS/OAE por su parte, con el apoyo de los consultores del BM y la OMM, generó su propio proceso de planeación participativa. Producto de estas actividades en 2006 y 2007 se han elaborado dos documentos que básicamente son una continuación del plan preliminar de manejo integral elaborado tanto en 2002, como 2004 en el contexto del PROMMA y el MASAS. Estos documentos son Escenarios del Agua 2015 y 2030 en el acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación: Acciones para un desarrollo con sostenibilidad ambiental publicado en 2006 y Acciones prioritarias para el desarrollo sostenible del acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación publicado en 2008.581 El primero de ellos incluye un análisis muy completo acerca de la situación del acuífero con datos actualizados a 2006 y plantea el escenario básico de reducir la extracción neta de agua subterránea que en ese año se estimaba en 423 millones de m3 a 262 millones de m3 en 2015, y a 196 millones de m3 en 2030, el segundo es el análisis de las acciones prioritarias para alcanzar esas metas.582 Tabla 5. Volúmenes objetivo o proyectado de extracciones brutas para sustentabilidad ambiental en el acuífero OAE (en hm3) Usos Agrícola 2006 348 2010 270 2015 150 2020 100 2030 75 108 101 103 104 106 Industrial 7 10 11 12 12 Otros 15 15 11 9 7 Totales 478 296 275 225 200 Público-urbano Fuente: OMM, COTAS/OAE, Op. cit. 2006. 580 Entrevistas con integrantes del COTAS/OAE, Op. cit. Ambos disponibles en www.cotas.org.mx 582 COTAS y OMM, Op. cit, 2006, p. 25. 581 242 Los dos son documentos elaborados mediante procesos de planeación participativa, los cuales incluyeron reuniones por uso, o con presencia de varios de estos, y en las que también estuvieron académicos, empresarios y organizaciones sociales, así como entrevistas con tomadores de decisiones de todo el territorio del acuífero.583 Los documentos asumen que la base para frenar la sobreexplotación es el compromiso de todos los actores con un Plan Integrado de Manejo del Agua en el Acuífero Interestatal (PIMAGUA). Sobre todo el documento de 2008 es una selección y descripción de lo que se considera las acciones prioritarias que debería contemplar dicho plan. 583 Véase los prólogos de dichos documentos. La coordinación, integración y redacción de los documentos han estado del consultor de la OMM, ingeniero Venancio Trueba López, quien también fue gerente del PROMMA desde la CNA de 1997 a 2004. 243 Cuadro 12. Acciones prioritarias del PIMAGUA Programa de Acciones de Gestión del Agua • Delimitación física hidrogeológica-administrativa del acuífero. • Políticas públicas orientadas al desarrollo de la agricultura de riego. • Fortalecimiento del COTAS, de la información y la participación. • Marco jurídico y reglamento. • REPDA y reordenación de derechos. • Medición geohidrológica y del ciclo hidrológico en cantidad y calidad. • Banco de agua del acuífero interestatal. • Sistema de información integral del acuífero interestatal. • Comunicación y cultura del agua. Programa de Acciones Sectoriales con Estrategias de Integración Intersectorial • Desarrollo de estrategias de integración intersectorial • Acciones en el sector agua potable del municipio de Aguascalientes. • Acciones en el sector agua en el resto de los municipios del estado de Aguascalientes. • Acciones en el sector agua en los municipios del estado de Zacatecas. • Acciones en el sector agua en el municipio de Encarnación de Díaz; Jalisco. • Integración del sector agua portable en el acuífero interestatal. • Recolección y tratamiento de agua residual. • Acciones en el sector industrial. • Acciones en el sector servicios. • Planeación de acciones en el sector de agricultura de riego. • Reorientación de los subsidios (principalmente tarifa de energía eléctrica 09). • Programa emergente de mejoramiento masivo de los sistemas de riego. Programa de Acciones de Reuso del Agua y Trasferencia Intersectoriales • Proyectos de trasferencia intersectorial y reuso de agua residual tratada de los municipios de los tres estados, con intercambio intersectorial. • Proyecto de Desarrollo de la Unidad de Riego con Reuso de Agua Tratada en la Zona Sur de Aguascalientes. • Proyecto Integral de Reuso de Aguas Residuales Tratadas en los Usos Industrial y Agrícola y Sistema de Agua Potable Abelardo Rodríguez-Boulevard Siglo XXI. • El Sistema de Agua Potable El Jocoqui-Pintores Mexicanos. Fuente: OMM, COTAS/OAE, Op. cit. 2008, p. 27. Si bien la gran mayoría de los proyectos coincide con la actividad que de alguna manera se está atendiendo tanto por la CNA como por el gobierno estatal, incluso hablando del proyecto del DR-001 que no está considerado, la opinión es que no ha habido voluntad política para asumir el PIMAGUA de manera comprometida, convirtiéndolo en un instrumento que ayude a incidir en el modelo general de desarrollo regional para cumplir las metas de reducción de extracciones. Lamentablemente este esfuerzo se ha quedado como un buen diagnóstico con grandes intenciones. Se hace evidente que el conflicto de intereses en torno al uso del agua y la diversidad de objetivos en torno a su 244 aprovechamiento es el principal factor para no cumplir a cabalidad las metas propuestas en este documento.584 Al ritmo seguido las metas no sólo no se cumplirán en el tiempo sugerido para que sea suficiente con las acciones propuestas, sino que pronto se harán necesarias otras que requieran más recursos financieros y con costos de oportunidad mayores para el desarrollo económico y el medio ambiente. Si bien el COTAS/OAE, el Inagua y hasta la propia CNA han convergido en delinear acciones para disminuir la demanda al acuífero, el Ejecutivo estatal —a través de otras agencias o a través de proyectos promovidos directamente por él— y otros actores como desarrolladores urbanos o algunas empresas del sector industrial, agroindustrial y hasta turísticas, han neutralizado la posible reducción de presión sobre el acuífero al incrementar la demanda a partir de otro tipo de políticas o “acciones de desarrollo”. Particularmente menciono dos casos que demuestran que existen estrategias emprendidas por actores locales contrapuestas en lograr la sustentabilidad del acuífero. El primero de ellos se refiere a los pobres resultados en los programas de conversión de cultivos. Tabla 6. Resultado de programa de conversión de cultivos (2004‐2008) Programa de conversión de cultivos (Has.) Año Tradicional Tradicional Temporal a a nopal a forestal pastos forrajero comercial 2004 1,000 0 0 2005 7,714(a) 168.5 218.0 2006 2,286.0 179.0 0 2007 3,454.0 321.0 335.57 2008 856.0 200.0 246.0 Fuente: CODAGEA, a través del SISAI (PAI.009.3525/08). (a) Suma de resultados del programa normal más programa emergente. 584 Entrevistas con igeniero Víctor Parada Chávez, Op. cit. y con el ingeniero Jorge Alberto Castañeda Alvarado, Op. cit. 245 Como ya se ha mencionado, se reconoce que el principal reto para frenar la sobreexplotación en el acuífero OAE “es una drástica y rápida reducción de las extracciones para riego agrícola”. En las reuniones de integración de los documentos base para el PIMAGUA se reiteró que la conversión de cultivos por otros menos consumidores de agua y más rentables económicamente debe ocupar seriamente la reflexión del gobierno y productores locales y convertirse en una prioridad.585 La meta tendría que ser reducir de los 350 hm3 de agua subterránea que actualmente se ocupan por este uso, a 150 hm3 en 2015, para alcanzar los 75 hm3 en 2030.586 Los datos oficiales, aunque reflejan cierta tendencia a la baja de cultivos altamente consumidores de agua como alfalfa verde, pastos o maíz de grano, el maíz forrajero y la avena forrajera han aumentado considerablemente en hectáreas sembradas en los años recientes.587 La realidad es que tanto la baja de producción de unos, como la alza de otros es resultado únicamente de lo que los productores locales hacen frente al comportamiento del mercado.588 La demanda de estos productos es la industria lechera y ganadera de engorda la cual asciende actualmente a una 50,000 cabezas, que si bien empresas como GILSA o FOGASA argumentan que su consumo de alfalfa producida localmente sólo es del 20% y 10%, respectivamente, esta demanda, junto con la de otro tipo de forrajes hechas por empresas ganaderas locales representa un consumo aproximado de 150 hm3 de agua subterránea al año del acuífero OAE. El resultado de los programas de intercambio de cultivos presentado arriba es su gran mayoría es de ejidatarios que se han apoyado en el gobierno para mejorar su producción, pasando de tradicional a otros forrajes (pastos y nopal) o a forestal comercial, pero no se observan resultados importantes por ejemplo de productores de alfalfa que opten por otros productos agrícolas menos consumidores de agua. 585 OMM y COTAS/OAE, Op. cit. 2008, p. 83. Esto representa pasar de 50,000 hectáreas actualmente sembradas a 20,000 en 2020 con la meta de quedarse sólo con 15,000 hectáreas altamente tecnificadas. Ibíd, p. 29. Véase además la tabla 4 de esta capítulo. 587 Véase los resultados de cultivos cíclicos y perennes de riego 1992-2008, OEIDRUS, Gobierno de de Aguascalientes (www.oeidrus-aguascalientes.gob.mx). 588 Víctor Parada Chávez, Op. cit. 586 246 Las agencias gubernamentales han sido incapaces de convencer y apoyar a la mayoría de productores de cultivos tradicionales a sumarse a este tipo de estrategias, contribuyendo de esta manera no sólo a esfuerzos magros para revertir la tendencia de la sobreexplotación sino además han ayudado a acrecentar las desigualdades entre productores. Se trata de la mayoría de campesinos ejidatarios temporaleros o regantes con técnicas tradicionales que por no contar con capacidad financiera y técnica —o hasta por resistencia cultural al cambio— no han podido aprovechar los programas implementados hasta el momento. En cambio los pequeños propietarios, básicamente productores organizados y vinculados a organizaciones agropecuarias estatales y que representan el 80% del valor de la producción estatal, son las que se sí se han incorporado a estos programas, pero donde incluso de entre ellos siguen estando los mayores productores de forrajes localmente. El mercado es el que demanda esta producción y tanto ejidatarios como pequeños productores no han tenido otra opción o incentivos para cambiar. El segundo caso se refiere a la política de la actual administración estatal para favorecer proyectos de inversión inmobiliaria dentro de la zona metropolitana de Aguascalientes, región donde se presentan los signos más preocupantes de la sobreexplotación. Recientemente ha surgido un asunto relacionado con el crecimiento de la ciudad de Aguascalientes que preocupa a muchos actores locales por la forma como se está dando y el evidente incremento futuro de la presión hídrica en esta zona del acuífero. Si bien desde por lo menos tres lustros atrás se ha manejado la idea de una ciudad alterna a la de la capital, particularmente al norte del estado o incluso en la zona de Calvillo la cual está fuera del acuífero,589 muy recientemente el gobernador Reynoso Femat ha insistido en el llamado Proyecto Estratégico Sur (PES), el cual consiste en un desarrollo en la zona de la ex hacienda de Peñuelas (comunidad sureña límite entre el municipio de Aguascalientes y el de Encarnación de Díaz, Jalisco, cercana al aeropuerto internacional de esta ciudad) para 589 Pero que lamentablemente también tiene problemas de sobreexplotación graves. 247 ser convertida en una zona exclusiva, de alto valor inmobiliario, con perfil de negocios y de esparcimiento.590 El PES ha sido promovido intensamente por el gobierno del estado a partir de noviembre de 2007, significando un cambio de rumbo importante en los programas y proyectos de desarrollo urbano existentes con anterioridad.591 Muestra de la falta de sustento técnico y apoyo político al PES es el hecho de que el Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Aguascalientes 2030, diseñado por la primera administración panista (1996-1998), no contemplaba dicho desarrollo, por lo que el gobernador Reynoso Femat incluso ha encontrado oposición manifiesta al interior de su propio partido para modificar dicho plan.592 La propuesta del PES también ha sido controvertida a partir de que los terrenos han sido comprados por el gobierno del estado con recursos del Instituto de Vivienda del Estado de Aguascalientes (IVEA), cuando se supone que esta institución ha sido facultada legalmente sólo para hacerse cargo sólo de los desarrollos de vivienda popular. Además se ha utilizado los recursos del Impuesto Sobre la Nómina, gravamen de reciente creación que generó gran discusión entre empresarios y gobierno a la hora de su aprobación pues se supone que este ha sido creado sólo para apoyo directo al crecimiento empresarial local, pero que sin embargo, el proyecto del gobierno estaría en este caso apoyando a empresas internacionales como la NASCAR, la cual se ha vería beneficiada pues el PES está ligado al proyecto de la nueva pista de carreras ya construida en una zona cercana a los terrenos de este proyecto. Adicionalmente se ha solicitado un endeudamiento de $ 500 millones de pesos lo que viene a acrecentar la deuda pública que la actual administración ya ha contraído anteriormente de 590 La descripción del gobierno del estado es como un proyecto que se convierta en “polo estratégico de desarrollo, que incluye un parque industrial, servicios, comercio y vivienda”, pero la realidad es que sólo sería alcanzable para personas con capacidad económica para comprar un condominio de por lo menos unos 3 millones de pesos. El Sol del Centro, 18 de febrero de 2008. 591 Gerardo Martínez Delgado, “Proyecto Estratégico Sur. Atractivo pero ilegal y sin beneficio público”, Historia Urbana, 2008, publicado en: http://historiaurbanagmd.blogspot.com/ (disponible el 2 de septiembre de 2008). 592 El principal crítico del PES es el licenciado Oscar López Velarde, exsenador priísta, presidente de la Comisión de Vivienda del Senado (LVI y LVII Legislaturas), presidente de la Asociación Mundial de Parlamentarios para el Hábitat y un reconocido catedrático impulsor de la materia de derecho urbano, y contendiente a la gubernatura por el PRI en 2004 cuando Luis Armando Reynoso Femat fue electo gobernador por el PAN. 248 dos mil millones de pesos para la construcción de otros proyectos de tipo turístico y esparcimiento (la isla y el monumento del Cristo Roto en la Presa Calles y las instalaciones de la Feria Nacional de San Marcos). En términos de sustentabilidad de la ciudad se ha señalado que de concretarse este proyecto urbanístico significaría el crecimiento de la mancha urbana del municipio capital en cuatro veces su dimensión actual (es decir, llegaría a cerca de 40,000 hectáreas de expansión territorial). Este tipo de proyectos, junto a los otros del actual gobierno estatal antes mencionados, demuestran que la orientación en la política hídrica está desvinculada de un modelo de desarrollo regional sustentable a largo plazo. Se ha regresado a cierto tratamiento sectorial con una apuesta concentrada en la infraestructura hidráulica como salida a la crisis local del agua, y se ha soslayado las potencialidades de la participación para el desarrollo de planes más concertados y consensados entre los involucrados, los cuales pudieran originar autocompromisos estables con la sustentabilidad en el acuífero. Sin dejar de lado el entusiasmo por participar la mayoría de los integrantes del COTAS/OAE han visto disminuir la apuesta gubernamental por parte del Inagua y en general del gobierno del estado de Aguascalientes por las potencialidades de este organismo ciudadano. Sus dos más grandes aportaciones en los últimos años son por un lado el diagnóstico, los escenarios y las propuestas de acciones prioritarias elaborados en ejercicios participativos para hacer una propuesta concreta de plan integral de manejo, por otro lado, la gerencia operativa se ha concentrado en la instalación y operación de tecnología a través de una red de medición piezométrica la cual se ha instalado a partir de 2008 con 6 sensores donados por CCAPAMA, y completados este 2009 con otros 10 más y una inversión de 200 mil pesos con recursos de la OMM.593 Para los integrantes del COTAS/OAE la relevancia de su participación parte de la posibilidad de mejorar en cantidad y calidad la información para tomar mejores decisiones en torno a la política hídrica,594 pero también para que los ciudadanos, incluso los que hoy no están considerados 593 594 El Hidrocálido, 11 de marzo de 2009. Entrevista con miembros del COTAS/OAE, Op. cit. 249 en la estructura de representación (como el uso ambiental y el de agua para la salud), puedan ser escuchados y ser parte central de la discusión y las decisiones que aseguren la sustentabilidad del acuífero.595 595 OMM y COTAS/OAE, Op. cit., 2008, p. 34. 250 Capitulo cinco Análisis de redes e ideas en las políticas hídricas en León y Aguascalientes 1. INTRODUCCIÓN Derivado de los procesos de descentralización generados durante la primera mitad de la década de los ochenta en México, las acciones de reforma del Estado,596 y las transformaciones económicas, sociales y políticas locales, los gobiernos de los estados y los municipios debieron de enfrentar sus propios problemas con los recursos e instrumentos a su alcance. En materia del sector hídrico, ya que el proceso de descentralización se dio primero en el subsector de agua potable, alcantarillado y saneamiento, los actores locales tuvieron que concentrar primero su atención en los asuntos y problemas derivados de éste, pero pronto se tornó necesario la idea de un abordaje más integral de todo el sector agua. A partir de aquí podemos contar una historia diferente para cada región del país, e identificar acontecimientos y decisiones relevantes que contribuyeron a la diseño de marcos institucionales que buscan hacer frente a la crisis del agua que se vive localmente. La descripción particular de cada una de estos procesos se ha hecho en los capítulos tres y cuatro tanto desde una perspectiva nacional, como para los casos del acuífero del valle de León (VL) y del acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación (OAE). Lo que sigue es el análisis de las condiciones de la estabilidad y el cambio en el marco institucional y las políticas públicas a partir de la revisión de las condiciones estructurales de la red de políticas en ambos casos, y del conjunto de ideas y otros factores que han guiado dicha trasformación. En este sentido se vuelven pertinentes las siguientes preguntas: ¿Qué explica que no se consignan resultados efectivos para revertir la crisis del agua en las regiones? ¿Los resultados para revertir la crisis del agua se explican por la estructura social y política en la que se enmarcan? ¿Qué tan importantes son las ideas de los actores con respecto a la crisis 596 El proceso de reforma del Estado en México durante las dos décadas pasadas incluyeron procesos de van desde desregulación y privatización, pasando por los de descentralización y modernización administrativa, hasta los de reforma política (electoral y de representación). 251 del agua y las estrategias más adecuadas para hacerle frente? Este conjunto de preguntas se contestan una a una en los apartados que siguen. 2. CARACTERIZACIÓN DE LA RED DE POLÍTICAS Una red de políticas es el conjunto de estructuras y patrones de interacción entre actores mutuamente dependientes que se forman alrededor de un problema público o grupo de recursos,597 en este sentido se ha definido desde el capítulo teórico las dimensiones para hacer observable esta red de instituciones y actores configurada alrededor del sector agua: La primera dimensión llamada “Ordenación elemental de la red de política” que incluye las variables (a) Comunidad política (es decir, número y tipo de los actores), e (b) Institucionalización y función en la red; y la segunda dimisión “Relaciones de poder en la red” que incluye las variables (c) Naturaleza de las disputas a partir de intereses y valores, así como (d) Distribución de recursos e instrumentos entre grupos o coaliciones. 2.1. Ordenación elemental de la red ¿Qué actores conforman la comunidad de políticas públicas en cada caso estudiado? ¿Qué actores participan efectivamente en el proceso de toma de decisiones y quiénes quedan excluidos? ¿Qué condiciones estructurales determinan la posición de cada uno de los actores, su poder de influencia o su marginación? O ¿Qué arreglos institucionales definen la función de la red de políticas y las capacidades de los actores? ¿Cómo condicionó este marco institucional la estructuración de los problemas que finalmente ha reconocido la agenda pública? Una forma útil para el análisis comparado de la conformación de comunidades de política es la propuesta de Laumann y Knoke para identificar a los actores incluidos y excluidos en el proceso de políticas públicas a partir de tres niveles de participación.598 En el orden central de influencia están aquellos actores que establecen las reglas del juego, que al lograr ocupar cargos públicos y políticos que inciden directamente en el diseño de las políticas y el rumbo que éstas deberán seguir. En esto, los subsistemas de política en 597 Erik-Hans Klijn, Joop Koppenjan y Katrien Termeer, “Managing Networks in the public sector: A theoretical study of Management strategies in policy networks”, en Public Administration, no. 73, 1995, p. 439. 598 Véase Edward Laumann y David Knoke, The Organizational State: Social Choice In National Policy Domains, Madison, The University of Wisconsin Press, 1987. 252 cada uno de los dos casos de estudio guardan similitudes estructurales atribuidas al escenario de cambio político acontecidos en las dos décadas, tanto en el orden nacional como local, pero a la vez conservan diferencias importantes en cuanto al tipo de actores que lograron capturar las principales posiciones de decisión política. Como se describió desde el capítulo anterior, los empresarios de León se lograron imponer como el principal grupo político del municipio. Desde finales de la década de los ochenta y principios de los noventa la élite económica que representan los industriales del calzado y curtidores lograron posicionar a muchos de los suyos como la élite política más importante no sólo en el Bajío, sino en todo Guanajuato.599 En el subsistema de la política hídrica de León esto configuró un esquema donde los empresarios locales juegan el papel central indiscutible. Es así que desde la creación de la Junta de Administración del Agua en 1982, y posteriormente con el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL) en 1984, el sector empresarial e industrial se apoderó del Consejo Directivo, el cual ha sido un actor central en el diseño de las estrategias para buscar soluciones a los dos problemas concurrentes de esta región: la escasez y contaminación del agua. La visión empresarial produjo además la reproducción de patrones gerenciales al interior de las organizaciones responsables en el sector. Se enraizó en este sentido la valoración por la eficiencia y la profesionalización del servicio. Esto llevó a consolidar un cuerpo de gerentes del agua que, de incursionar en un primer momento en el SAPAL a partir de la avenencia del grupo empresarial en el orden municipal, continuaron su carrera en el sector en instancias del orden estatal, desde donde se operó el cambio de orientación de la política hídrica de Guanajuato basado en la planeación y apertura a la participación social. Es el caso de Vicente Guerrero Reynoso que de fungir como director general (1984-1985) y presidente del Consejo Directivo (1992-1995) del organismo operador municipal en León en diferentes momentos, pasó a dirigir la dependencia estatal del sector (CEASG/CEAG 1995-2000) y a convertirse en gerente estatal de la CNA en Guanajuato (2001-2003).600 De 599 Incluso años más tarde, uno de ellos —Vicente Fox—, logró convertirse en presidente de México. El licenciado Guerrero Reynoso se convirtió además en el presidente municipal de León para el periodo 2007-2009. Tras su paso por la CEAG y para dar continuidad al cambio de orientación logrado ahí, sugirió al gobernador Juan Carlos Romero Hicks el nombramiento como Secretario Ejecutivo de esta instancia al 600 253 manera paralela el contador público Felipe Polo Hernández se desempeñó como director general del SAPAL por quince años (1992-2007) y recientemente fue el gerente estatal de la CNA a partir de 2007 y hasta mediados de 2009. Es el caso también del ingeniero Emiliano Rodríguez Briceño, sucesor de Polo Hernández en el SAPAL, quien previamente se desempeñó como director del sistema de agua potable y alcantarillado de la ciudad de Querétaro y que a partir de ser uno de los principales asesores de Guerrero Reynoso en su paso por la CEAG, cuando éste último se convirtió en presidente municipal de León lo invitó a dirigir el organismo operador de la ciudad. Paralelamente, los acuerdos de trasvase entre los estados pertenecientes al Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CCLCH) fueron también un factor decisivo en el rumbo que habría de seguir el estado de Guanajuato en el diseño de sus instituciones de la gestión del agua. La percepción por parte de los agricultores del Distrito de Riego 011 ‘Alto Río Lerma’ de que las cantidades del trasvase eran injustas y el diagnóstico que hacía el gobierno del estado de Guanajuato de que las estimaciones de disponibilidad de la CNA eran incompletas y poco confiables, llevó a las autoridades estatales a diseñar una estrategia discursiva y de reforma institucional para revelarse en contra de los acuerdos del Consejo de Cuenca y las líneas de acción ‘sugeridas’ por la CNA, situación que se materializó en un importante cambio de orientación de la política hídrica diseñada desde la CEASG a partir de 1995 con la llegada de Vicente Fox a la gubernatura y la invitación a Vicente Guerrero Reynoso para dirigir esta dependencia estatal.601 A partir de esto Guanajuato generó su propio sistema de información hídrica, de planeación técnica y de ‘participación social’. Aquí resalta el establecimiento de los Consejos Técnicos de Aguas (COTAS),602 como organismos de usuarios de aguas subterráneas y superficiales, los cuales se convirtieron en el principal instrumento del gobierno estatal para promover la ‘auto-organización’ de los usuarios y estructurar un sistema de planeación hídrica a través del Consejo Estatal ingeniero Ricardo Sandoval Minero (2000-2006), quien se había desempeñado como director general de planeación en la misma dependencia estatal (1995-2000). 601 Carmen Maganda, “The Politics of Regional Water Management: The Case of Guanajuato, Mexico”, The Journal of Environment Development, vol. 12, no. 4, 2003, p. 398; y véase el capítulo tres, apartado 4.2 de este trabajo de investigación. 602 Recuérdese que el acrónimo COTAS se aplica tanto para los Consejos de Aguas de Guanajuato, como Comités Técnicos de Aguas Subterráneas para el caso de organismos auxiliares impulsados por la CNA. 254 Hidráulico (CEH). La idea era tener los propios instrumentos para generar información a partir de la modelación y el monitoreo, con la posibilidad de generar propuestas para el mantenimiento y distribución del agua legitimadas socialmente que permitieran enfrentar las disposiciones nacionales.603 Los acuerdos de 1989 para sanear la cuenca, junto con la instalación del CCLCH en 1993 fueron la piedra de toque para que León, junto con la zona aledaña de fuerte presencia de la industria curtidora (es decir, la región de la subcuenca del río Turbio), se convirtiera en el centro principal de atención para las acciones en este tema. Dado que la presión provenía del ámbito federal y del acuerdo entre estados pertenecientes a la cuenca, en este asunto particular la respuesta específica fue conjunta entre el gobierno local y el gobierno del estado de Guanajuato, la cual consistió en promover la reubicación de la industria curtidora y de la construcción la primera Planta de Aguas Civiles. El gobierno municipal y el SAPAL principalmente negociaron con la Cámara de la Industria de Curtiduría del Estado de Guanajuato (CICUR) estos asuntos, aunque otros grupos de industriales también fueron muy visibles en esta etapa, es el caso de la industria metal-mecánica, de entre los que destacan los transportistas, tanto de carga como de pasajeros, los cuales representan una de las principales flotillas de vehículos en el centro-occidente del país. A pesar de la resistencia de los curtidores, a partir principalmente de la presión por parte de las autoridades federales, se logró que se aceptara el mejoramiento de procesos de producción. Para esto, en 1997, se suscribió con la entonces Semarnap el apego al Manual de Procedimientos sobre el Manejo Adecuado de los Residuos de la Curtiduría (MPMARC), así como diez años después, por iniciativa de la CNA y varios actores locales —entre ellos de varios presidente municipales de la zona del río Turbio—, lograron la instalación del Comisión de Cuenca respectiva en la que los curtidores se comprometieron en participar. En el caso del proyecto Río Verde/Zapotillo se observó también un escenario donde las interacciones entre instancias de gobierno pasaron por varias etapas en estos años. Primero fue una situación que el gobierno local de León junto a el SAPAL y los actores 603 Ibíd, p. 399. 255 empresariales empezaron a negociar directamente con las autoridades de Jalisco y la propia CNA, sin embargo ya bajo la titularidad de gobiernos estatales panistas de Guanajuato, y enmarcados en el contexto de las negociaciones por los trasvases entre este estado y Jalisco, la interacción entre autoridades de los tres órdenes de gobierno fue más activa —la mayoría de las veces incluso dejando ver un franco conflicto de intereses. En el otro caso de estudio, en Aguascalientes, por lo menos hasta la elección local de 1995 en la que el PRI perdió la alcaldía de la capital y la mayoría en el congreso local, el esquema tradicional del sistema político mexicano se reprodujo fielmente en un proceso de gobierno jerárquico, vertical y cerrado. Sólo la coyuntura de este proceso electoral y la configuración de fuerzas políticas consecuente rompieron tal esquema. Los partidos reconocidos nacionalmente y con representación en el Congreso local y los cabildos son los actores que principalmente se insertaron a partir de ese momento en el nuevo proceso de gobierno. En Aguascalientes, la relación empresarios-poder político ha sido configurada de distinta manera que en el caso de León. El cambio político y la alternancia de la década de los noventa en Aguascalientes no hizo más que confirmar un poder compartido entre políticos de carrera y empresarios que ya se venía dando por lo menos desde la década de los setenta. Lo que sí parece más o menos claro es que el empresariado que logró ocupar tanto la gubernatura como la presidencia municipal a partir de 1998 provienen del sector de la construcción, básicamente beneficiados con la obra pública gubernamental, el boom demográfico de las dos décadas pasadas en la ciudad capital y su consecuente demanda de vivienda y en general con el auge del desarrollo urbano.604 En el subsistema de la política hídrica de Aguascalientes es significativo que en la CCAPAMA el nombramiento de sus directores ha recaído en su mayoría en personas más bien con un perfil político, alternadamente con personas provenientes precisamente del sector de la construcción. Por su parte, la dependencia del sector agua del gobierno del estado verifica una consolidación como instancia gestora y responsable de la obra 604 La red de relaciones entre estos dos tipos de actores en Aguascalientes se afianza con vínculos de parentesco, compromisos y sociedades de mutuo interés económico. 256 hidráulica desde finales de los ochenta, lo cual continúa hasta la fecha, aún y con la transición de CEAPA a Instituto del Agua (Inagua). Con respecto a los nombramientos de los encargados de esta dependencia a nivel estatal primero se ubicó un periodo de continuidad de un cuerpo de ingenieros durante los gobiernos priístas que inició en la gestión de Miguel Ángel Barberena (1986-1992) y que continuó durante el sexenio de Otto Granados Roldán (1998-2004), pero que se rompió con los gobiernos panistas de Felipe González y Luis Armando Reynoso en donde se nombró a personas cercanas a ellos, sólo con experiencia previa en el sector privado. En el gobierno del primero de ellos ocupa la dirección del Inagua alguien precisamente del sector de la construcción, y en el segundo proveniente del sector automotriz, la principal industria local. Un escenario de relaciones intergubernamentales totalmente opuesto al de León fue precisamente el que se configuró en el caso de Aguascalientes. El hecho de que el diagnóstico hacía 1989 incluyera la incapacidad institucional y financiera del organismo operador municipal de la capital para llevara a cabo su labor, la dependencia y colaboración del gobierno municipal con los otros dos órdenes fue muy activa. En este sentido, y dada la condiciones políticas de cercanía e intermediación entre élites del ámbito federal y local,605 la principal propuesta a partir de la asesoría del gobierno federal, a través de la CNA, fue implementar un primer antecedente de participación privada en el servicio de agua potable y alcantarillado de la ciudad capital a partir de un contrato parcial (1989-1992). Mientras que el arribo de un nuevo gobierno estatal en 1992, aún más cercano al proyecto político salinista de reorientación del papel del Estado, y convencido de la idea de que la eficiencia en la gestión del agua se lograba sólo a través de mecanismos de mercado, posibilitó avanzar tanto en la concesión total del servicio en 1993, como en la defensa misma del modelo de privatización durante los primeros años de operación los cuales fueron los más conflictivos tanto en términos económicos debido a la crisis de 1995, como políticos durante el intento de rescate en 1996 operado por el gobierno municipal panista que había 605 La tesis de Fernando I. Salmeron es que el desarrollo económico vertiginoso experimentado en Aguascalientes desde la décadas de los setenta y hasta principios de los noventa, se debió principalmente a un proceso de intermediación y cercanía entre élites políticas locales y nacionales. Fernando I. Salmeron Castro, Intermediarios del Progreso: Política y crecimiento en Aguascalientes, México, Instituto Cultural de Aguascalientes, 1998. 257 ganado las elecciones intermedias en 1995 con la bandera de la remunicipalización del servicio. La colaboración estrecha entre la CNA y el gobierno del estado de Aguascalientes en este sentido también se ha dejado ver en ámbitos del sector hídrico más allá de los del subsector particular de agua potable. No obstante que desde la primera parte del gobierno de Granados Roldán el discurso oficial apuntó a reconocer la grave crisis de sobreexplotación del acuífero, las estrategias para atender el tema de la sobreexplotación en este subsector se limitaron a las que el propio gobierno federal implementaba en todo el país, es decir, los apoyos a través de los programas de Uso Eficiente del Agua y de Energía Eléctrica, y la promoción de sistemas eficientes de riego y rehabilitación zonas de riego.606 La intervención del gobierno del estado en estos programas se hizo principalmente a través de la Codagea y la CEAPA. A partir de este momento se empezó a involucrar a ésta última dependencia estatal en tareas más allá del apoyo en la provisión de servicios de agua potable y alcantarillado o de saneamiento, y de manera incremental se le empieza a encargar acciones que expresamente buscan reducir las extracciones del acuífero. Con el sector industrial por ejemplo, se promovió intensamente la construcción de plantas de tratamiento y se incentivó a las propias empresas —con el apoyo de las cámaras industriales—, sobre todo del ramo textil y automotriz, a la construcción de las propias.607 Los tomadores de decisiones del sector hídrico, de ambos casos de estudio, han estado acompañados por instancias del orden internacional en la implementación de las estrategias diseñadas para hacer frente a su problema de sobreexplotación. Para el caso de Aguascalientes la relación con instancias como el BM es más añeja y se remonta a la colaboración que se dio de manera continua desde que se decidió adoptar el modelo de 606 Las inversiones se canalizaban a bombeo y a la utilización de técnicas como la aspersión. Hidrocálido, 4 de febrero de 1995. Las declaraciones oficiales manifestaban que los resultados de la aplicación de estos programas hacía 1996 eran de una reducción de 35 hm3 al año, pero sin duda esto seguía siendo insuficiente. Otto Granados Roldán, “Discurso inaugural”, Claudio H. Vargas y Joaquín Sosa Ramírez (Coords.), Agua: desafíos y oportunidades para el siglo XXI, Memoria del Seminario Internacional sobre la gestión Eficiente del Agua, Aguascalientes, 1996, Oficina de Coordinación de Asesores del C. Gobernador, Gobierno del Estado de Aguascalientes, 1996, p. 18. 607 Hacia final del último sexenio de Granados Roldán ya se contaba entre los resultados que cerca del 87% del agua residual recibía algún tipo de tratamiento en Aguascalientes. Miguel Ángel Godínez Antillón, Evaluación de la gestión ambiental en el estado de Aguascalientes, SEDESO/Subsecretaria de Ecología del Gobierno del Estado de Aguascalientes, 1998. 258 participación privada en el servicio de agua potable de la ciudad de Aguascalientes. Dicha colaboración se afianzó con la elección de Aguascalientes como uno de los cinco estados piloto en los que el Programa de Modernización del Manejo del Agua (PROMMA) — programa a partir del cual colaboran la CNA y el BM— implementó el subprograma Manejo Sostenible del Agua Subterránea (MASAS) a través de los cuales se inició un proceso de diagnóstico y planeación participativa para la creación de planes integrales de manejo de los acuíferos a través de los COTAS.608 Por otro lado, para el caso general de Guanajuato, el BM se interesó en apoyar financieramente el fortalecimiento de su modelo particular de planeación y participación social a través de sus COTAS, el cual lo ha considerado ‘convenientemente replicable’ en otros lugares del mundo con problemáticas similares.609 El segundo nivel de participación e influencia en el diseño de la política hídrica en los casos estudiados está constituido por los actores que participan en el debate de los asuntos concretos, pero con una incidencia ocasional en el proceso general de toma de decisiones, y donde su involucramiento puede estar institucionalizado a través de canales formales o no.610 Tanto para el caso de León como el de Aguascalientes este nivel ha estado ocupado tradicionalmente por un conjunto de agrupaciones primordialmente ligadas a sectores productivos, ya sea de carácter industrial, comercial, agrícola (grandes y medianos productores sobre todo) o de sectores económico como el de la construcción o prestadores de servicios. En Aguascalientes por ejemplo, destaca la industria lechera.611 Sus instrumentos de participación y negociación directa con el gobierno se han estructurado a través de 608 Desde 2002 se iniciaron los diagnósticos y ejercicios de planeación participativa del programa de Manejo Integrado y Sostenible del Agua Subterránea en cinco acuíferos piloto del PROMMA. CNA, Información para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, Presentación en el IV Foro Mundial del Agua, marzo de 2006. 609 Stephen Foster, Héctor Garduño y Karin Kemper, The ‘Cotas’ –Progress With Stakeholder Participation in Groundwater Management in Guanajuato-Mexico, Banco Mundial, 2004. 610 Laumann y Knoke, Op. cit. 611 Aguascalientes, junto con los Altos de Jalisco, es considerada la segunda cuenca lecherea más importantes del país después de la región de la Laguna. Manuel Ángel Gómez Cruz, et. al., “Capital social y pequeños productores de leche en México: los casos de los Altos de Jalisco y Aguascalientes”, en Raúl Atria, et. al. (Comp.), Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma, CEPAL, Michigan State Univeristy, 2003, p. 531, 259 agrupaciones como la Unión Ganadera Regional de Aguascalientes y el Consejo Estatal Agropecuario (CEA).612 En León está el caso de la Asociación de Productores de Papa, pero sin duda también habría que mencionar a los medianos productores organizados alrededor del Distrito de Desarrollo Rural 003. En los dos casos de manera paralela a los actores esencialmente afectados o directamente involucrados en el tema, están aquellos que como miembros del sociedad se interesan y opinan marginalmente, como lo son las organizaciones civiles de diferente tipo, aunque resaltan de manera particular las que agrupan socialmente a la élite social y económica de las dos regiones (i.e. Club de Leones, los Rotarios, Caballeros de Colón, Asociación de Padres de Familia o grupos similares). A este nivel de participación e incidencia están también los colegios profesionales, los sindicatos locales y en general los partidos de oposición y las organizaciones ligadas a ellos. Hasta antes de la creación de los COTAS en León y Aguascalientes, la participación institucionalizada en el sector agua sólo se había canalizado a partir de los Consejos Directivos de SAPAL y CCAPAMA, respectivamente. Como ya se ha mencionado el caso de León resalta por el hecho de que esta instancia es la que efectivamente lleva el gobierno del organismo operador del servicio del agua potable en la ciudad, cuestión precisamente que no sucede en Aguascalientes donde éste órgano colegiado no tiene fuerza representativa ni vinculatoria en su tarea de regulación hacía la empresa concesionaria del sistema de agua potable, espacio donde el presidente municipal sigue teniendo una amplia influencia a través del director general del organismo supervisor. La instalación de los COTAS en los dos casos y la aprobación de las respectivas legislaciones estatales en materia hídrica en el 2000 pueden ser considerados eventos que representan una coyuntura importante de cambio institucional en el ámbito local, sin embargo, la forma como se estructuró una nueva interacción entre actores intervinientes ha sido evidentemente diferente para las dos regiones. 612 El CEA es la principal organización aglutinadora de los sectores agropecuarios y agroindustriales más importantes de Aguascalientes, quienes aportan el 80% del ingreso de la producción estatal en este ramo. Se trata de empresas como la empacadora de frutas y verduras La Huerta, la empresa lechera Gilsa o los productores de ajo, durazno o chile. 260 Una comparación de los dos COTAS puede ser útil para observar el tipo de actores involucrados en cada caso. En cada uno de los COTAS de Guanajuato se procuró que participaran agentes importantes de las regiones en su conformación. Es evidente que para el caso de León la base de la integración del Consejo Directivo del COTAS son las organizaciones de usuarios más influyentes y activas en el sector, me refiero por ejemplo a agrupaciones como la de los productores de papa en el uso agrícola, los curtidores o del zapato en el uso industrial, o el propio SAPAL como representante del uso público-urbano. Incluso, la presidencia del Consejo Directivo durante seis años (los dos primeros periodos de tres años cada uno) estuvo a cargo del SAPAL, mientras que el último periodo la ha ocupado la Asociación de Productores de Papa. Por su parte en Aguascalientes la instalación del COTAS Interestatal OjocalienteAguascalientes-Encarnación (COTAS/OAE) se trató de una iniciativa auspiciada por la CNA, que sólo ha permanecido ligada a la autoridad estatal a partir de un arreglo institucional formal de financiamiento al organismo auxiliar, y otro de tipo informal en el que tradicionalmente al director del Inagua se le ha nombrado también presidente del Comité Directivo. En este caso la participación se ubica entre usuarios independientes que no necesariamente son cabeza de las organizaciones sectoriales en las que participan algunos de ellos por un lado, y la autoridad estatal a quien se le torga el liderazgo de la organización y que además se apoya en la gerencia técnica. Si bien se tiene representantes para todos los usos provenientes de los tres territorios estatales que incluye el acuífero, se trata de usuarios que por invitación expresa de la CNA y el Inagua se integraron al Consejo Directivo del COTAS/OAE, y que desde su formación hasta ahora básicamente han sido los mismos actores los que participan activamente incluso después de la renovación en 2005. Los participantes en el COTAS/OAE son básicamente pequeños productores agrícolas, industrias que podemos considerar medianas empresas, el organismo supervisor del gobierno municipal de Aguascalientes (CCAPAMA), así como los organismos operadores de dos municipios de Zacatecas quienes representan al uso público-urbano, y la Universidad Autónoma de Aguascalientes (UAA) quien lleva la representación del sector servicios. 261 En Guanajuato por ejemplo, el esquema de los COTAS se asumió como parte de la arquitectura institucional de la política hídrica del estado, elemento estructural que les ha dado continuidad y los ha ubicado en el discurso de los actores locales en un lugar central cuando se habla de ellos como pieza clave del desarrollo de las estrategias para superar la crisis local del agua. Sin embargo, estos no han podido generar respuestas articuladas entre los usos, sino más bien acciones sectoriales, concentrándose más bien en las del uso agrícola. Si bien en León participan activamente en las reuniones del COTAS sectores como los industriales o el SAPAL, no se visualizan acciones integrales que trasversalmente consideren a más de uno de los usos. La principal acción emprendida por el COTAS de León desde 2005 para acercarse al mayor número de usuarios posibles, más allá de sus representantes en el Consejo Directivo, fue generar una estrategia a partir de la delimitación de una zona piloto en donde los conos de abatimiento son más preocupantes, y que a partir de esto se han organizado Comités de Monitoreo los cuales tienen como objetivo incentivar la participación y operan actividades básicas de capacitación en el uso de tecnologías de riego, lectura y validación de información relativa a los tiempos de bombeo, y recolección de dicha información por parte del COTAS para su concentrado cuatrimestral.613 Por su parte el COTAS/OAE, por lo menos desde 2002, operó con regularidad en actividades que incluyeron capacitación en técnicas de riego con énfasis en plasticultura, gestión de apoyos para productores quienes incursionaran en estas tecnologías y la experimentación en el intercambio de aguas tratadas por derechos de extracción de agua limpia, sin embargo a partir del 2005, con el relevo en la dirección del Inagua y la renovación de su Consejo Directivo, la actividad de éste último organismo ha disminuido considerablemente —atribuido sin duda al tipo liderazgo ejercido desde la presidencia ejercida por el Inagua y a la baja valoración que se tiene en general por parte del actual gobierno del estado de la participación ciudadana o en particular la gestión social del agua—, aunque el dinamismo de la gerencia operativa y de los usuarios representantes ha permanecido a través de básicamente dos tipos de actividades en las cuales ha recibido un fuerte apoyo del BM y la OMM: por un lado la participación en la definición de un 613 Consejo Técnico de Aguas de León, A.C., Monografía de la Zona Piloto del Acuífero del Valle de León, Gto., 2005. 262 proyecto de Plan Integral de Manejo del Agua en el Acuífero (PIMAGUA) —estructurado como mencioné arriba en el marco del PROMMA y el MASAS— el cual se encuentra ya contenido en dos documentos publicados,614 así como en el establecimiento de una red piezométrica que permitirá tener mejor información acerca del comportamiento de los niveles estáticos del acuífero. La aportación del COTAS/OAE hasta el momento ha sido valorada por los actores entrevistados como positiva, aunque se reconoce falta de voluntad política atribuida a las autoridades y algunos usuarios agrícolas —básicamente productores de alfalfa y forrajes— para asumir el compromiso de cumplir y respetar un plan integral de manejo que efectivamente reduzca la extracción del agua del acuífero hasta llegar a un equilibrio sustentable del mismo. El principal reto sin embargo para ambos COTAS ha sido acercarse a la mayoría de los usuarios agrícolas ya sea pequeños propietarios, pero principalmente ejidatarios quienes en su mayoría incluso no conocen la existencia de estos instrumentos de participación.615 Efectivamente los COTAS no significaron una ampliación sustantiva de los actores intervinientes, sino únicamente la formalización de un vínculo previamente existente entre las dependencias del sector agua del orden federal y estatal con grupos de usuarios organizados y recurrentemente beneficiados por los programas de mejora productiva con la aplicación de técnicas y tecnologías de uso eficiente del agua, es decir, se hace referencia particularmente a grandes y medianos productores agrícolas, ganaderos y alguno que otro industrial o prestador de servicios con evidente capacidad económica —y hasta política— dentro de su ámbito de acción. Por su parte el tercer nivel de involucramiento, está formado por los grupos, que a pesar de tener un interés directo en la política o asunto público, son excluidos o no tienen acceso a 614 Los dos documentos referidos son Escenarios del Agua 2015 y 2030 en el acuífero interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación: Acciones para un desarrollo con sostenibilidad ambiental publicado en 2006 y Acciones prioritarias para el desarrollo sostenible del acuífero interestatal OjocalienteAguascalientes-Encarnación, el primero publicado en 2006 y el segundo en 2008. Disponibles en línea: www.cotas.org.mx 615 Entrevistas con los gerentes operativos del Cotas de León y del interestatal OAE, ingeniero Alejandro Ascencio Campos e ingeniero Víctor Manuel Parada Chávez, respectivamente. 263 participar directamente.616 El marco institucional en los dos casos no sólo configura la exclusión de los usuarios que contribuyen de manera importante, por su número, a la presión sobre el acuífero, sino que tampoco ha servido para canalizar el conflicto surgido en situaciones particulares. Es el caso de la mayoría de los usuarios, pero primordialmente de los pequeños agricultores, ejidatarios, productores alfalfa, maíz y forrajes, producción que responde a la demanda del mercado lechero y ganadero de la región. El segundo grupo de excluidos son los actores que de alguna manera se han enfrentado a los grupos del primer nivel de decisión —los efectivos tomadores de decisiones— a partir de las disputas ya sea por el recurso mismo (como en el conflicto para llevar agua a León desde los municipios aledaños o la construcción de la presa El Zapotillo recientemente), o por el modelo de gestión más adecuado para la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado (el enfrentamiento en torno a la valoración de la participación privada en este subsector en el municipio de Aguascalientes). En León por ejemplo, la insistencia por ubicar nuevas fuentes de abastecimiento en los municipios vecinos generó relaciones tensas y enfrentamiento con actores directamente afectados. Me refiero particularmente a las situaciones conflictivas a partir del establecimiento en 1999 y 2002 de pozos para uso público-urbano de León en los municipios vecinos de San Francisco del Rincón y Romita, respectivamente. Sin ser más importante un caso que el otro resalta el segundo debido al movimiento de oposición al proyecto la Muralla II y la magnitud mediática que alcanzó en el orden nacional.617 En estos conflictos el SAPAL asumió una posición impositiva de las decisiones y utilizó los recursos disponibles a su alcance —entre ellos la fuerza pública— para llevar a cabo sus proyectos. El diálogo tanto con el Frente Cívico de Defensa Ecológica del municipio de San Francisco del Rincón en 1999, como con el Movimiento Cívico Romitense en 20022003 fue marginal. Lo mismo sucedió con los dueños de pozos clandestinos o concesionados al uso agrícola quienes utilizan el agua para venderla a través de pipas a los asentamientos irregulares e industria curtidora y tiñerías del municipio de León. Tal situación no sólo generó un 616 617 Laumann y Knoke, Op. cit. Véase el apartado 4.1.2 del capítulo cuatro para una descripción detallada de este conflicto. 264 escenario conflictivo con estos ‘vendedores de agua’, sino que incluso ha puesto en una posición de enfrentamiento a los propios directivos del SAPAL y las autoridades municipales por un lado, con los representantes de los industriales curtidores por otro, pues estos últimos son los principales consumidores de esta agua ‘irregular’. Este conflicto no encontró medios institucionales para su solución, sino únicamente decisiones parciales que siguen comprometiendo una explotación irracional del acuífero. La opción ofrecida por la SAPAL en 2008 para salir del problema fue regalarles el agua a los ‘piperos’ quienes siguen vendiendo y distribuyendo el agua a sus clientes habituales. Por el lado de las empresas e industrias consumidoras de esta agua se optó por otorgar un precio más bajo ofertado por el SAPAL. Principalmente se pretende que estas industrias entren en un circuito de consumo de agua de segundo uso, pero dicho proyecto aún no se consolida debido tanto por la falta de infraestructura y recursos necesarios para hacer llegar esta agua tratada a las zonas industriales, como por el hecho mismo de que los empresarios curtidores le está dejando la totalidad de la responsabilidad financiera del proyecto al gobierno municipal. En cuanto a los habitantes de las colonias sin el servicio, el tema ha quedado sin ser atendido, pues implica primero un proceso de decisión política para resolver la situación de irregularidad de estos asentamientos. En Aguascalientes por su parte los grupos que se oponen al modelo de participación privada en el servicio de agua potable en la ciudad capital del estado sólo han tenido una presencia intermitente. Se trata básicamente de líderes de organizaciones populares, algunos de ellos con militancia en los partidos políticos que históricamente han defendido la remunicipalización del servicio y promovieron la reforma a la legislación local en 2002 para suprimir la posibilidad de los cortes a los usuarios morosos por parte de los presentadores del servicio (sean públicos o privados) en el estado, iniciativa vetada por ejecutivo estatal en por lo menos dos ocasiones. Tanto la empresa concesionaria, como CCAPAMA, con la intención de manejar este tipo de conflictos han generado estrategias de atención directa a los usuarios con problemas de pago, mediante su integración al Fondo de Apoyo Social, primero para condonar deudas y después para realizar descuentos de alrededor del 50% del total del consumos mensuales no 265 mayores a 20 m3 por toma domiciliara.618 Así mismo se acordó entre estos dos actores llevar agua a todas las colonias irregulares a través de pipas e instalación de contenedores de uso común en lo que se resuelve la situación de irregularidad del asentamiento respectivo por parte de la autoridad municipal. Esto ha desactivado la capitalización de estas situaciones problemáticas por parte de los partidos de oposición y líderes de organizaciones populares.619 Lo cierto para los dos casos es que a pesar de que sus situaciones conflictivas obedecen a naturalezas distintas y se han expresado de forma diferente, sus marcos institucionales son igualmente incapaces de canalizar el conflicto de forma efectiva e incluir las demandas e intereses de los actores que aparecen como antisistema o no alineados. En general, en las dos décadas de análisis, se testifica el cambio en las condiciones estructurales de la participación e involucramiento de los actores. En la década de los noventa los procesos de cambio político que se verifican tanto en León como Aguascalientes fueron demandantes de una transformación en los patrones de involucramiento de la sociedad. Se pasó de comunidades políticas más bien cerradas en las que sólo los agentes gubernamentales participaban en el proceso de toma de decisiones — aunque en el caso de León se trata de una captura temprana por parte de los empresarios de la instancia gubernamental encargada del agua potable y saneamiento del municipio— a otras más bien ‘ampliadas’. Se trata de comunidades de políticas que no llegan a ser plurales, sino básicamente elitistas, ya que sólo los grupos más articulados, organizados y con recursos para hacer visibles sus demandas son los que han sido integrados. En lo que sí se identifica una diferencia apenas perceptible es en torno a la función de la red de políticas, ya que para el caso de León el peso del sector empresarial en varias de las instancias de decisión configuró una estructura dirigida a posibilitar la influencia y negociación entre los actores regionalmente poderosos y asegurar que las políticas y sus 618 En promedio se obtiene anualmente alrededor de $ 2 millones de pesos de un porcentaje de la facturación que realiza la concesionaria para ser destinado a este Fondo de Apoyo Social, de los cuales cerca del 65 % de los beneficiarios son usuarios que acreditan tener 60 años o más (beneficio a quienes tengan credencial del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores), un 30% a jubilados y pensionados, y sólo el 5% de usuarios de bajos recursos económicos. Entrevista con Ing. Huberto Blancarte Alvarado, gerente general de CAASA, 8 de julio de 2008. 619 Ibíd. 266 lineamientos estuvieran de acuerdo básicamente con sus intereses particulares, lo que motivó una posición frente al gobierno federal de enfrentamiento en búsqueda de mayor autonomía en la formulación de las políticas, muchas de ellas relacionadas con el sector hídrico. Sin embargo, la configuración del sistema de planeación hídrica y participación social en la gestión del agua en el orden estatal a finales de la década de los noventa ha ido introduciendo patrones de cooperación entre actores más allá de los tradicionalmente influyentes en el proceso decisorio. Por su parte en Aguascalientes, con una presencia fuerte de actores eminentemente políticos, pero que comparten el poder con los empresarios locales, y una tradición de continuidad en el apoyo y colaboración estrecha con el gobierno federal, estructuró una comunidad política en la que los agentes gubernamentales y propiamente políticos juegan un papel central, por lo que la función de la red es básicamente de coordinación y asignación desde el poder central, complementada sin duda con la de influencia y negociación por parte de ciertos actores privados (poderosos) provenientes del ámbito agropecuario principalmente. La excepción la podría estar marcando la participación de ciertos actores a través del COTAS/OAE en donde han aparecido ciertos patrones de cooperación entre actores no tradicionales y donde prevalece una actitud proactiva de los participantes a pesar del poco involucramiento que el Inagua ha permitido y promovido de este instrumento en los últimos años. 2.2. Relaciones de poder en la red El tipo de disputas identificadas en los dos casos obedecen a naturalezas distintas y se han dado en diferentes niveles. En el caso de León, la escasez del recurso y la necesidad de buscar fuentes alternas de suministro al propio acuífero fue gestando desde principios de los noventa una disputa entre la coalición dominante de empresarios y funcionarios gubernamentales locales con un grupo emergente de actores que se han sentido agraviados con la decisión de llevar el agua a León desde sus cuencas. La coalición dominante en León en estos conflictos no dudó en utilizar todos sus recursos de poder para imponer sus decisiones. Sin embargo, la coalición dominante de León en la última etapa no ha permanecido cohesionada, ya que la consolidación del grupo gerencial en el sector hídrico ha llevado incluso a enfrentarse con 267 los empresarios, esencialmente curtidores, en asuntos en los que éstos han tratado de seguir tomado ventaja.620 En la primer disputa se encuentra en el fondo del debate el posicionamiento empresarial y gubernamental a partir de una visión del agua como un bien económico, materia prima básica para las principales actividades productivas de León, y por otro, el de los grupos de defensa que ven el agua un derecho humano, e incluso se agrega la perspectiva ambientalista que valora como un fin en sí mismo la conservación del recurso. Mientras que en la segunda disputa, la que se da entre empresarios curtidores y grupo gerencial del sector agua, está basada en una concepción que se ha ido madurando desde el interior de las instancias gubernamentales del sector hídrico tanto de León, como de Guanajuato, donde el segundo grupo ha procurado construir una relación más autónoma frente al los primeros y más equilibrada con los otros usuarios a través de su valoración positiva a las premisas del paradigma de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). Una tercera disputa en el caso de León que mantiene unida a la coalición empresarialagrícola-gubernamental local es la que se da con la CNA a partir de la búsqueda de mayor autonomía en la formulación de la política hídrica regional. Aquí el sistema de planeación y participación social institucionalizado en Guanajuato genera una tensión latente entre los dos órdenes de gobierno, y se identifica un apoyo importante al gobierno estatal por parte de los grupos más fuertes de industriales y agricultores de la región, por ejemplo, ante los acuerdos de trasvase y saneamiento que se dan en el seno del CCLCH. Con respecto al caso de Aguascalientes, la principal disputa ha sido en torno a la valoración de la participación privada en el subsector de agua potable y alcantarillado en el municipio capital. Como se mostró en el capítulo cuatro, este debate y enfrentamiento de posiciones es el que ha dominado la discusión en torno a la crisis local del agua, más allá incluso de lo que implica el problema de la escasez para todos los usos en una perspectiva integral. La propia CNA, junto con los gobiernos estatal y municipal de Aguascalientes asumieron la defensa del modelo de participación privada en el subsector de agua potable frente a otro grupo de actores locales, esencialmente partidos políticos como el PRD, PT, Convergencia, 620 Véase capitulo anterior, apartado 4.1.3 sobre el saneamiento en León. 268 y ambiguamente el PRI y el PVEM, así como líderes de organizaciones sociales populares que reiteradamente se manifiestan contra el modelo de concesión. La acción política de éste último grupo se ha limitado a protestas a las afueras del palacio municipal de Aguascalientes y de la empresa concesionaria, así como declaraciones ante los medios de comunicación los cuales cubren de manera amplia este tipo de manifestaciones, pero que sin duda cada vez disminuyen y sólo se reactivan en tiempos electorales. Los temas alrededor de este asunto se concentraron y redujeron en los últimos años a la cuestión de los cortes al servicio, el monto de las tarifas y al tipo de vigilancia que ejerce CCAPAMA sobre CAASA. Lo cierto es que a pesar de que hay una sobre-atención a este tema, no se ubica un debate público alrededor de esto que trascienda en propuestas de instrumentos o reformas al marco institucional de fondo que vulneraran la estabilidad del modelo de participación privada en este subsector. Y sí por el contrario las reformas legales y nuevos acuerdos entre actores mejor posicionados en la estructura de decisión (gobierno local, los partidos con más fuerza electoral en el estado [Partido Acción Nacional y Partido Revolucionario Institucional] y empresa concesionaria) han tendido a fortalecer dicho entramado institucional. No obstante, durante las dos décadas que comprende este estudio la sensibilidad por un entendimiento más complejo e integral del problema de la crisis del agua en Aguascalientes se ha intentado. Los gobiernos de Otto Granados y Felipe González demostraron no sólo en el discurso, sino en la orientación de su política hídrica una disposición por implementar una visión más integral en el manejo del agua. Con la LAEA publicada en el 2000 se trató de institucionalizar esta nueva orientación de la política hídrica en el estado. Sin embargo, esto sólo se logró de manera débil ya que efectivamente hay una procuración evidente de apegarse a lo dictado por la propia CNA y la LAN con respecto al alcance de la entidades federativas en la gestión del agua, donde la autoridad estatal en materia hídrica sólo debe ser una gestora de obra hidráulica para uso agrícola e industrial, procuradora del saneamiento y responsable del mejoramiento y asistencia a los organismos operadores del agua potable y alcantarillado, así como promotor de técnicas agrícolas para ahorro en los consumos de agua. Lo mismo sucede por el lado de la participación social, ya que la LAEA no integra una participación vinculante, permanente y activa, sino simplemente consultiva 269 en el proceso de toma de decisiones a partir de una representación simplemente simbólica.621 Por su parte, el COTAS/OAE, junto con otras organizaciones sociales como Consciencia Ecológica, A.C. o el propio Movimiento Ciudadano por el Agua, se convirtieron en promotores de la idea de que se necesitan acciones radicales para revertir la tendencia de la sobreexplotación del acuífero. Estos actores en años recientes se han destacado básicamente por insistir que es necesario concentrarse en las acciones que reduzcan la demanda en todos los usos, pero sobre todo en el sector agrícola. A partir del ya mencionado proyecto del PIMAGUA se plantea básicamente reducir los 478 hm3 que actualmente se extraen del acuífero a 200 hm3 para el año 2030, donde el sector agrícola pasaría de 348 hm3 que hoy consume a sólo 70 hm3 para ese año.622 Se insiste en que se necesitan acciones coordinadas entre usos, con un involucramiento del mayor número de interesados posibles en instancias como el propio COTAS/OAE para generar compromisos entre los participantes. Desde el gobierno estatal, particularmente a partir de 2005 cuando asume la gubernatura Luis Armando Reynoso y se da la renovación de la dirección general en el Inagua, hay un (re)cambio de orientación en términos negativos en torno al involucramiento con el trabajo participativo del COTAS/OAE o con respecto a asumir cabalmente compromisos como los que sugiere el PIMAGUA. Todo ello a pesar de que los integrantes del COTAS/OAE decidieron que el director de la dependencia estatal fuera designado presidente del organismo auxiliar. Por el contrario se apostó por una gestión dirigida a la oferta, en la que la inversión en obra hidráulica ha sido millonaria,623 un modelo de gestión en el que la toma las decisiones sólo es abierto con los grupos organizados más fuertes y poco integrada entre usos. 621 El artículo 12 de la LAEA sólo indica que el Consejo Consultivo del Inagua se integrará con representantes del sector social y privado de los distritos y unidades de riego y de los usuarios de los servicios públicos, y del Consejo Consultivo Estatal de Gestión Ambiental. Para su integración y funcionamiento remite a los artículos 32 y 33 que se refieren a los Consejos Consultivos de los organismos operadores de los municipios del estado. En llos se dice que se tendrá que nombrar un presidente y un vicepresidente de entre los miembros del Consejo, y el objeto se limita a una función eminentemente ‘consultiva’. 622 Hay que tomar en cuenta que la actual recarga es de sólo 264.3 hm3. Véase cuadro 8, capítulo cuatro. 623 Véase gráficas 1 y 2 en el capítulo anterior. 270 La orientación de la política hídrica hacia la oferta en Aguascalientes también se manifiesta en la cooperación entre dependencias del estado —como la Codagea o la SDE—, ya que la acción conjunta se da en programas que en vez de reducir efectivamente la demanda de recurso busca en primera instancia la mejora de la producción agrícola o industrial, antes que reducir la demanda efectiva de recurso hídrico. En este mismo sentido se identifica poca integración entre las estrategias sectoriales para reducir las extracciones de agua con otras acciones y programas de desarrollo regional impulsados por el propio gobierno del estado, como es el caso de la política de vivienda y la política de fomento turístico o proyectos específicos como el Plan Estratégico Sur,624 los cuales parecen ser estrategias que continúan incentivando la presión sobre el acuífero. En la siguiente tabla se resumen las características de la red de políticas de los dos casos, en la que no sólo se compara entre ellos, sino a través de dos periodos marcados por el hecho de la aparición de reformas a las legislaciones estatales en las que se intentó incorporar principios de la GIRH, las cuales coinciden en el 2000 como año de materialización. 624 Véase capítulo cuatro, sección 4.2.4. 271 Cuadro 13. Configuración de la red de políticas de los dos casos de estudio Dimensiones Comunidad política Caso del acuífero VL 1989­1999 2000­2008 Transición de red cerrada a ampliada. Red ampliada. Transición de red cerrada a ampliada. Red ampliada. En el primer orden de influencia política están los empresarios locales, principalmente los curtidores e industriales del zapato. Permanece un dominio de los empresarios locales. Participación primordialmente gubernamental en un primero momento, sólo ampliada en el subsector de agua potable a la empresa privada a la cual se le otorga la concesión del servicio. Grupos de industriales y productores agropecuarios, incluidos algunos pequeños propietarios son tomados en cuenta para el proceso de toma de decisiones y son principales beneficiarios de los programas gubernamentales para mejorar la producción y reducir demanda de agua. Se consolida una cohesión entre empresarios y élite política a través del PAN. Ordenación Elemental de la Red Partidos de oposición, sindicatos, organizaciones sectoriales clientelares e incluso civiles –cercanas a la élite social y económica y de corte conservador–, que participan en un segundo plano opinan en torno a los asuntos de la crisis del agua. Se consolida también una élite de funcionarios-gerentes profesionales en el sector agua. Organizaciones de productores agrícolas pequeños propietarios participan más que ejidatarios, principalmente a través de los COTAS. Los grupos o movimientos en contra de llevara agua a León desde fuera de su acuífero (trasvase) se hacen visibles, pero son excluidos en las decisiones. El BM colabora y financia actividades de los COTAS de Guanajuato y la CEAG. En el primero orden de influencia está el ejecutivo estatal, el gobierno municipal de la capital, y con el cambio político se amplía a los partidos políticos representados en el Congreso local. Políticos de carrera comparte el poder con algunos empresarios. Algunas organizaciones sociales se hacen presentes como los colegios profesionales, padres de familia, sindicatos, pero también otras abiertamente oportunistas y clientelares. Los partidos políticos y algunas organizaciones sociales de corte popular participan en el debate en torno al asunto de la crisis del agua. Se ubica una incipiente participación de actores que tratan de contribuir en el diseño e implementación de respuestas a la crisis del agua. El BM y la OMM colaboran y financia actividades del COTAS/OAE y al Inagua. Institucionalización y función de la red La legislación local está concentrada en el subsector de agua potable y alcantarillado. Fortalecimiento y manejo real del SAPAL por parte de su Consejo Directivo (continua en la siguiente) Particularmente se trata de crear condiciones que den mayor autonomía con respecto centralismo gubernamental ejercido por la CNA. Se formaliza en la LAEG del 2000 una básica orientación hacia la GIRH a través del sistema estatal de planeación hídrica y la participación social a través de los COTAS y el CEH. Se da una fuerte valoración a la profesionalización de los cuerpos técnicos en el ámbito del monitoreo y planeación hídrica desde la CEAG. 272 Caso del acuífero OAE 1989­1999 2000­2008 La legislación local en materia hídrica se diseña a modo de introducir la participación privada en el subsector de agua potable y alcantarillado. LAEA del 2000 con perspectiva intersectorial, pero con autoridad limitada y no instrumenta la participación social. Los actores se concentran en la disputa altamente politizada por la pertinencia de la participación privada en el subsector de agua potable de la ciudad capital. Cambios a la legislación hídrica a favor del modelo de participación privada en subsector agua potable. Hasta antes de 2005 se promueve la participación social a través del COTAS, pero posterior se entra en un impass. Cuadro 13. Configuración de la red de políticas de los dos casos de estudio (continuación) Dimensiones Institucionalización y función de la red Continuación Caso del acuífero VL 1989­1999 2000­2008 La orientación práctica de la política hídrica trata de acercarse al paradigma de la GIRH a partir de 1995 desde la CEASG. Se crea un sistema de planeación hídrica estatal y de participación social con los COTAS y el CEH. Para avanzar en el saneamiento se acepta el MPMARC y la instalación de la CCRT. La SAPAL adquiere cierta autonomía política frente a los empresarios locales. Función: Influencia, negociación y comienza cooperación Función: Influencia y negociación. Relaciones de poder en la red Naturaleza de las disputas a partir de intereses y valores (coaliciones) Instrumentos y recursos de poder La coalición dominante es la encabezada por los empresarios, que junto con funcionarios gubernamentales locales buscan la importación de agua de otras cuencas para León para asegurar los niveles de producción. Se afianza la coalición que busca asegurar el agua para uso productivo en León, pero surge grupos que defienden el agua como derecho humano y plantean la idea de la sustentabilidad de los acuíferos. Surge una disputa entre actores locales y CNA por mayor autonomía en materia de planeación hídrica. Por otro lado se manifiesta una disputa entre gerentes del agua frente a empresarios curtidores por el tipo de prerrogativas que buscan tener estos segundos. Empresarios ocupan las principales posiciones de decisión política, incluso son quienes manejan el SAPAL a través de su Consejo Directivo. La clase político-empresarial de León afianza su posición dominante a través de la Presidencia de la República con Vicente Fox. La instrumentación de un sistema estatal de planeación hídrica y participación social fortalece la posición de Guanajuato frente a la CNA. Elaboración propia. 273 Caso del acuífero OAE 1989­1999 2000­2008 En el ámbito de otros subsectores sólo se cuenta con estructura e instancias para apoyar el saneamiento y otorgar apoyos a partir de los programas federales dirigidos a reducir la demanda de agua. Hay incremento considerable en la inversión en infraestructura hidráulica a partir de 2005. Función. Coordinación, asignación, influencia y negociación. Función: Coordinación, asignación, influencia y negociación. Domina la disputa en el subsector agua potable entre una coalición a favor de la participación privada en el subsector de agua potable y otra por antiparticipación privada. El gobierno del estado trata de introducir en la práctica un manejo integral de los asuntos del agua y se apega a una orientación limitada dictada por la CNA. Permanece la disputa en el subsector de agua potable en torno de la participación privada, pero baja de intensidad. Se estructura una disputa entre concepciones acerca de los mejores instrumentos y estrategias para superar la crisis del agua, entre quienes prefieren la gestión de la oferta y otros quienes ponen énfasis en la gestión de la demanda. Los actores promotores de la participación privada se mantienen en las posiciones políticas importantes, y se cuenta con el apoyo político y financiero de la federación a través de la CNA y de instancias internacionales como el BM. El apoyo de actores de otros órdenes de gobierno se mantiene al modelo de participación privada. Las grandes agrupaciones sectoriales de agro-productores, agroindustriales y ganaderos se convierten en los principal interlocutores del gobierno. Se mantiene a las grandes agrupaciones sectoriales productivas como principales interlocutoras con el gobierno. Empresarios de la construcción e inmobiliarios acceden a gubernatura y presidencia municipal de Aguascalientes. 3. IDEAS Y DISCURSO La forma más adecuada de identificar las ideas que estructuraron las estrategias de los actores en los casos de estudio, es a través de su discurso. El objetivo de este tipo de análisis es doble: saber cómo las ideas moldearon el cambio institucional y las políticas, así como la manera en que el marco institucional afectó la transformación de las ideas mismas.625 Así, se puede decir que mientras en los apartados de análisis precedente la atención fue en el campo de la ‘estructura’, la intención de lo siguiente es concentrarse en la contraparte de la ‘agencia’. Desde lo expuesto atrás se pueden vislumbrar y deducir las principales orientaciones valorativas de las acciones de los actores, sin embargo, la intención de este aparatado es hacer énfasis en el conjunto de ideas detrás las decisiones de política asumidas en los últimos años. Las ideas son el conjunto de valores prioritarios y suposiciones causales portadas y asumidas por los actores acerca de cómo lograr los objetivos de las políticas, incluso del cómo ellos entienden la naturaleza de los problemas públicos,626 en este caso, relativas a la crisis local del agua en el acuífero del valle de León y el acuífero interestatal OjocalienteAguascalientes-Encarnación. Enseguida, a partir de la propuesta metodológica del Nuevo Institucionalismo Discursivo descrita en el capítulo uno se aborda comparativamente los casos propuestos, diferenciando por cada nivel institucional —reglas constitucionales, reglas de elección colectiva y reglas operativas— el tipo de ideas normativas y cognitivas recogidas de las entrevistas a actores clave. 3.1. Nivel institucional de reglas constitucionales Comienzo por el nivel de reglas constitucionales, ya que este se refiere a la arena donde se definen o se disputa los valores, normas y orientaciones de las políticas (dimensión 625 John L. Campbell, “Institutional analysis and the role of ideas in political economy”, en Theory and Society, vol. 27, no. 3, junio de 1998, p. 378. 626 Véase capítulo uno, apartado 6.2. 274 normativa), así como los objetivos políticos y define la naturaleza de los problemas (dimensión cognitiva).627 El diagnóstico principal en el sector agua en los dos casos de estudio hacia el final de la década de los ochenta era el mismo: la crisis del agua se manifestaba a partir de la sobreexplotación de sus acuíferos principales de forma preocupante y amenazante para el desarrollo sostenible de sus regiones. Tanto para León, Guanajuato, como para Aguascalientes el discurso de los actores políticos locales dejaba claro que una de las prioridades públicas era hacer frente a este reto. La opinión de los gerentes operativos de los dos COTAS en torno a la magnitud del problema se manifiesta de la siguiente manera: [Acuífero VL:] El problema son los abatimientos que se presentan anualmente, los cuales andan por el orden de los dos metros el descenso del acuífero, generalmente el 80 por ciento de las extracciones del agua subterránea se dan en el sector agrícola, lo que afecta gravemente la situación del acuífero; también la [falta de] tecnificación en el campo ha provocado que no se use el agua adecuadamente, se pierde mucha agua en muchas láminas de riego no adecuadas para cada cultivo. Es un panorama que si lo vemos a diez años, estamos hablando de 20 a 30 metros de abatimiento, lo que sí representa un problema grave.628 […] [Acuífero OAE:] El acuífero actualmente tiene una sobreexplotación estimada, en términos netos, de 200 millones de metros cúbicos. […] Esta problemática se profundiza, o esta situación se agrava en lo que es la mancha urbana de la ciudad de Aguascalientes, porque ahí se conjunta tanto la sobreexplotación, como la alta densidad de pozos que hay en lo que es la mancha urbana. […] esto ha ocasionado que en la ciudad se presenten abatimientos mucho más acelerados de lo que se presentan a lo largo del valle de Aguascalientes, y se comporta como un solo pozo, lo que ha ocasionado que si a eso le sumamos la construcción y el incremento del peso que soporta el suelo haya mayor proliferación de fallas, una serie de grietas que se han presentado principalmente a lo largo de la ciudad de Aguascalientes, sin que esto sea exclusivo del municipio capital, en todos los municipios se han presentado este tipo de agrietamientos.629 Las autoridades y los principales actores, como los empresarios, insistentemente en ambos casos insertan en sus discursos su preocupación por dicha crisis pues la consideran 627 Las reglas llamadas constitucionales, que Klijn las define más bien como ‘reglas de las arenas’, son reglas estructurantes (metaestructuras) de la red, es decir, llegan a configuran la naturaleza de la estructura de autoridad y de ejercicio del poder. Erik-Hans Klijn, Complexity in decision-making: connecting decisions, arenas and actors, Paper for Seminars Series “Communication and space for change; actors, interfaces and interactions”, Wangeningen University, 2007, p. 11-2. 628 Entrevista al ingeniero Alejandro Ascencio Campos, gerente operativo del COTAS de León, 10 de marzo de 2008. 629 Entrevista al ingeniero Víctor Manuel Parada Chávez, gerente operativo del COTAS/OAE, 6 de marzo de 2008. 275 potencialmente el principal freno para el desarrollo económico y competitividad de las regiones en un futuro próximo. Sin embargo, las historias particulares y las condiciones económicas, sociales y políticas de las regiones, así como los valores y creencias de los actores principales moldearon la forma como ellos ‘estructuraron’ el mismo problema y diseñaron acciones para tratar de atenderlo.630 Al concentrarse precisamente en este apartado en las ideas detrás de las estrategias diseñadas durante estas dos décadas se pueden enumerar coincidencias importantes, pero a la vez diferencias trascendentales. 3.1.1. Ideas normativas La primera coincidencia que abría que resaltar es el dominio de una valoración del agua como bien económico —en contraposición a la idea del agua como un derecho humano— por parte de los actores más visibles y con mayor incidencia en el proceso de toma de decisiones en lo local. En ambos casos se comprueba en el discurso de los agentes gubernamentales o empresariales el dominio de esta perspectiva, en donde recurrentemente se hace referencia a la idea de que la crisis del agua, manifestada como escasez, es el principal reto —o potencial limitante— a superar para el desarrollo económico de las respectivas regiones, y donde uno de los principales caminos para procurar su cuidado es considerar su valor mercantil. Otto Granados Roldán, gobernador del estado de Aguascalientes en el periodo 1992-1998, lo ponía en los siguientes términos: En los últimos años, en efecto, se ha empezado a producir una nueva y, en cierto sentido, revolucionaria visión sobre numerosos aspectos asociados al presente y el futuro del agua. Desde su disponibilidad superficial y subterránea hasta las nuevas formas de operación de los sistemas de agua, el tema se ha convertido en uno de los asuntos de más alta prioridad tanto en la agenda política y financiera de los gobiernos como en la agenda ecológica, social y de seguridad de las naciones. […] Adicionalmente, al haber situado al agua, por tantos años, como un bien fuera del mercado se 630 ‘Estructurar un problema’ en política pública hace referencia al proceso subjetivo mediante el cual los actores políticos o sociales tratan de entender la naturaleza o causa de los problemas que aqueja a la sociedad en un momento determinado, y en ese mismo sentido proponen acciones concretas de atención o solución (es decir, políticas públicas) a partir de sus experiencias, rol social, valores, creencias, preferencias e intereses. Alex R. Caldera Ortega, Los problemas públicos: naturaleza y estructuración, Material del Curso Evaluación de Políticas Públicas, Programa de Educación a Distancia, Universidad Autónoma de Aguascalientes, 2005. 276 produjo toda suerte de distorsiones en los precisos que lesionaron gravemente las finanzas públicas, en especial la municipales, y, peor aún, fue la mejor receta para provocar la escasez del líquido.631 Aunque para el caso de Guanajuato en lo general y de León en particular no ubiqué una manifestación en la que claramente se maneje el concepto de agua como bien económico como la anterior, sí hay recurrentes referencias por parte de las autoridades en la que se justifica que las inversiones para llevar agua a la ciudad requieren principalmente la aportación financiera de los consumidores. Es el caso de declaraciones de Vicente Guerrero cuando era presidente del Consejo Directivo del SAPAL, y recientemente como presidente municipal de León, cuando ha hecho referencia a los proyectos prioritarios para abastecer de agua a la ciudad: La falta de agua en León requiere que busquemos fuentes alternativas de abastecimiento viables, lo cual implica que la inversión esté respaldada con un aumento de tarifas de agua, el cual tiene por objeto mejorar los servicios, construir una planta de tratamiento de aguas residuales, aprovechar el 100 % la producción de La Muralla, y abastecer la zona norte de la ciudad.632 […] […] necesitamos fuentes de abasto y éstas están cada vez más alejadas de la ciudad; ahora no sólo tenemos que buscar en Guanajuato, sino en Jalisco, pero para que ello se consolide todavía tardará otros tres años. […] no es broma [al hacer referencia al costo de 2 mil millones de pesos del proyecto de la presa El Zapotillo], eso costará traer agua desde allá a la ciudad, y ese costo, sin duda, lo deberán pagar los consumidores.633 En contraposición a la postura de las autoridades de León con respecto a la consideración del agua como bien estratégico para desarrollo de la ciudad y la prioridad en proyectos que implican llevar agua a la ciudad desde fuentes ubicadas fuera de la zona del acuífero del VL, sí se identifica un conjunto de actores que manejan el discurso contrario a partir de la idea del agua como derecho humano, el cual queda de manifiesto en las razones que explica Heriberto Calderón Amador por las cuales el movimiento pro defensa del agua en Romita tuvo respaldo social en su momento: León estaba cometiendo un abuso legal, un abuso social, esto sobre todo cuando la pugna no se limitó a los títulos de los pozos agrícolas, si no que se convirtió en algo que trascendió a toda la población del municipio de Romita y sus circunvecinos, que era la defensa del acuífero mismo, del agua potable, sustentable para las poblaciones, ya no para la agricultura solamente. […] Puede haber 631 Otto Granados Roldán, “Discurso inaugural”, en Claudia Vargas y Joaquín Sosa, Op. cit., pp. 13-15. Declaración de Vicente Guerrero Reynoso como presidente del Consejo Directivo del SAPAL, El Heraldo de León, 30 de junio de 1992. 633 Declaración de Vicente Guerrero Reynoso como presidente municipal de León, La Jornada (nacional), 2 de febrero de 2008. 632 277 una Muralla tres, una Muralla cuatro, entonces se acrecentó el temor, pero sobre todo un compromiso social de defender algo, se necesitaba la mayor fuerza, la mayor unidad, la mayor consciencia social para detener esa cadena de abusos.634 […] Los campesinos peleaban su derecho al agua, porque León tiene acuíferos propios [sic] y se exigía que no invadiera Romita. […] Sentíamos que teníamos razón legal, la razón técnica, porque se estaba sobreexplotando el agua, y la razón social. Pero se impusieron los intereses del sector empresarial leonés.635 […] Lo que sucede es que León no quiere acabarse los recursos que tiene. Ha preferido robarse el agua de otros sitios porque saben (las autoridades municipales) que es un recurso que se va a encarecer. Entonces, primero se chupan lo que hay en otras regiones.636 En el caso de Aguascalientes la contraparte al discurso de las autoridades que justifican la valoración del agua como bien económico sólo ha estado por parte de quienes se han opuesto al modelo de participación privada en el servicio de agua potable en el municipio capital durante las últimas dos décadas, sin embargo, su discurso no está claramente sustentado en una concepción manifiesta del agua como derecho humano, incluso en ocasiones se identifica como ambiguo al respecto. El discurso de estos actores, principalmente dirigentes partidistas y líderes de organizaciones populares ha sido poco estructurado, y paradójicamente algunos proponen salidas basadas en mecanismos de marcado y competencia (de ahí su ambigüedad): Algunos proponen introducir competencia a la actual empresa concesionaria, otros darles la concesión a otra empresas, pero la mayoría de las propuestas piden la (re)municipalización en primera instancia y enseguida promueven la prohibición de los cortes del servicio a los usuarios morosos. El PRD siempre ha luchado por la remunicipalización del servicio de agua potable. Socialmente es urgente que se logre quitar la concesión a CAASA, toda vez que pese al mal servicio siguen cobrando por el mismo, con lo que son los miles de ciudadanos de la capital los más afectados por dicha situación. Hemos hecho recientemente una encuesta para saber la opinión de la gente. Les preguntamos: ¿Considera que el servicio de agua y alcantarillado debe regresar a manos de gobierno municipal y dejar de ser una concesión privada? La respuesta fue Sí para cerca de 17 mil ciudadanos, lo que representa un 95 por ciento de un total de 18 mil 500 que encuestamos. […].637 […] 634 Entrevista con ingeniero Heriberto Calderón, líder social del movimiento de defensa del agua de Romita durante 2002-2003. Silao, Guanajuato, 13 de diciembre de 2008. 635 Heriberto Calderón, “Tejen red regional de apoyo a habitantes de Temacapulín, Acasico y Palmarejo”, La Jornada Jalisco, 15 de febrero de 2009. 636 Heriberto Calderón, “Suman Voces para cuestionar construcción de El Zapotillo”, El Informador, 15 de febrero de 2009. 637 Entrevista con Iván Alejandro Sánchez Nájera, presidente del PRD en el municipio de Aguascalientes, 10 de agosto de 2009. 278 […] los aguascalentenses sabemos que fue una estrategia inadecuada [concesionar el servicio de agua potable y alcantarillado] que ha ocasionado inseguridad familiar, cobros excesivos, terrorismo fiscal, y cortes del agua inconstitucionales, por decir algunos. Frente a ello, la solución de fondo es la remunicipalización del agua potable.638 […] […] el PRI se pronuncia por la modificación o revocación de la Concesión de agua potable, y por la atracción de nuevas empresas para complementar el servicio. […] El municipio tiene facultades para llamar a otras empresas a complementar el servicio, además de que está en su derecho de extinguir, revocar o rescatar el título de concesión producto de los constantes abusos y el incumplimiento al título de concesión en que ha incurrido CAASA. Se exige además modificar el status legal de la concesionaria. En la Ley Estatal de Agua existe una cláusula que prevé la extinción, revocación o rescate de cualquier concesión de interés público, por incumplimiento con el objeto, obligaciones o condiciones con que fueron extendidas para prestar algún servicio público. El PRI se pronuncia por un cambio en el formato del título de concesión local, similar al modelo Saltillo, donde el municipio sí ejerce la rectoría del servicio y diversas empresas prestan el servicio [sic]. CCAPAMA ha perdido la rectoría del servicio desde que los Ayuntamientos panistas cedieron a la concesionaria facultades exclusivas de su competencia en términos del 115 constitucional. CAASA sí puede castigar a los usuarios, requerirlos, suspenderles el servicio y hasta embargarle sus bienes por morosidad, mientras que el municipio no ha sido capaz en todos estos años de imponer una sola multa millonaria de las muchas que se ha hecho acreedora la empresa concesionaria por el pésimo servicio que presta a la comunidad. CAASA ha actuado a lo largo de cuatro administraciones panistas como la caja chica de las campañas de los candidatos blanquiazules a los diversos cargos de elección popular. Existen suficientes evidencias de que el servicio hidráulico en la capital no responde a un título de concesión sino más bien a un contrato de servicios a favor de la empresa. CAASA se encuentra indebidamente desde 1997 en el Fobaproa por una deuda de más de 300 millones de pesos con Nacional Financiera y Banco Santander Mexicano, no obstante que en esa época los gobiernos estatal y municipal (panistas), absorbieron el costo de la misma.639 Por su parte, la opinión de algunas autoridades o directamente involucrados es que la oposición al modelo de participación privada no está sustentada en argumentos sólidos, y están motivada más bien por intereses de coyuntura política: […] prácticamente nadie en este momento pensaría o argumentaría regresar [al modelo de prestación directa gubernamental del servicio de agua potable], en una forma seria, en una forma no a la ligera, no superficial, ni en afán de conseguir otro tipo de cosas, creo que estamos todos convencidos de que la forma como se ha administrado el servicio del agua ha sido correcta, y digo que prácticamente todos porque los beneficios que ha obtenido en forma directa el propio municipio son varios, primero no estar invirtiendo recursos de la tesorería en la operación del agua. […]. Y el caso de Aguascalientes es un caso que ya tiene varios años que no desvía un solo centavo para lo que es la operación del servicio. Y en forma contraria, obtiene beneficios. […] La cuestión de competencia aquí sí hace un poco de ruido porque es un servicio público, y los servicios públicos generalmente son monopolios naturales. Está ilógico que si yo tengo una red de alumbrado público, por crear una competencia haga una doble línea, entonces son infraestructuras que obviamente son únicas. Pero aquí en estos monopolios únicos o naturales lo que importa mucho es el marco regulatorio. Si tenemos un marco regulatorio adecuado donde el prestador de este servicio esté cumpliendo con 638 Discurso de Iván Alejandro Sánchez Nájera, presidente del PRD en el municipio de Aguascalientes, en el Foro sobre viabilidad de la remunicipalización del servicio de agua potable, llevado a cabo a las afueras de palacio municipal, 24 de marzo de 2009. 639 Declaraciones de Isidora Armendáriz, presidente estatal del PRI en Aguascalientes, rueda de prensa en la sede estatal de este partido, 24 de enero de 2008. Véase además El Hidrocálido, 25 de enero de 2008. 279 todas sus obligaciones, esté invirtiendo el dinero que está comprometido, esté dando la respuesta en tiempo y en forma para los ciudadanos, pues yo creo que sería más costoso en un momento dado el tratar de meter una empresa o dos empresas, o varias empresas para hacer competencia por el sólo hecho de decir, que aquí hay democracia y hay competencia y cosas así. Yo creo que la competencia, el mismo mercado la va sugiriendo y en este sentido no le vemos para nada que sea objetivo, que sea positivo el tratar de involucrar a una empresa tercera. Más que nada hay que apretar, hay que revisar los marcos regulatorios, insisto, si es que no hay una conformidad al 100 por ciento pues vamos a ver cómo podemos perfeccionar o cómo podemos afinar algunos detalles del propio contrato para que se obligue a que se dé el servicio con la calidad que está pactada.640 Hay coincidencia entre los entrevistados en torno a que en Aguascalientes sigue habiendo disputa por el tema de la participación privada en el servicio de agua potable y tiene una permanencia recurrente en la agenda política local primero porque faltan mecanismos que transparenten y supervisen efectivamente la labor de la empresa concesionaria, pero en segundo término se debe reconocer también que el asunto es ‘fácilmente politizable’ y hay una tendencia a observar que los actores políticos lo utilizan de manera oportunista para hacerse visible públicamente y generarse vigencia mediática, y tercero, existe una dinámica en la que los propios medios de comunicación tratan de sacar beneficio económico de la empresa concesionaria para presionarla a comprar espacios publicitarios a cambio de dejarla de ‘criticar’.641 [El tema del agua en Aguascalientes, en particular el asunto de la concesión del servicio] es un tema controversial, yo creo, por una parte por el amarillismo de muchos, el esquema de comunicación que se vive aquí puntualmente en Aguascalientes. La gente que ha tenido oportunidad de vivir en otras zonas del país, no sé, Guadalajara, Monterrey, el propio D.F., tienen una mentalidad mucho más amplia y no te crees de todo lo que te dicen los medios, y aquí el nivel de credibilidad de los medios es muy alto y ellos realmente son los que dictan la pauta, que esto me parece gravísimo, ellos dictan la pauta de la política pública, no los políticos, y no lo hacen los políticos porque no tienen una visión clara de qué política pública poner en la agenda para construirla, de tal manera que me parece que esto es un asunto eminentemente coyuntural, y esto irá disminuyendo en la medida en que se incremente la cultura de la participación ciudadana y una cultura crítica. En la medida en que se entienda este concepto de que no todo lo que te dicen es verdad, de que juzgues tus propios criterios y que realmente lo veas reflejado en tu recibo y en tu bolsillo.642 A partir de esto es pertinente también la pregunta acerca del por qué en las dos regiones ha sido aceptado de distinta manera la posibilidad de incorporar la participación privada en el subsector agua potable, siendo que la valoración del recurso parte de principios 640 Entrevista al ingeniero Humberto Blancarte Alvarado, gerente general de Proactiva Medio Ambiente CAASA, 8 de julio de 2008. En la revisión hemerográfica resultó clara esta relación pues cuando la empresa concesionaria invierte en publicidad en estos medios, estos dejan de criticarla abiertamente. 641 Opinión coincidente entre Huberto Blancarte, Op. cit. y Adrian Castillo Serna, director de CCAPAMA (2004-2007), 1 de agosto de 2008. 642 Entrevista con el arquitecto Adrian Castillo Serna, Ibíd. 280 coincidentes con la idea del agua como bien económico. Una de las explicaciones estructurales quedó clara desde el aparado anterior en el sentido de que hubo apropiación y construcción local muy diferente de los respectivos sistemas de agua potable y alcantarillado desde principios de la década de los ochenta. Mientras en el municipio de Aguascalientes no hubo la posibilidad de consolidación institucional desde el gobierno local, lo cual siempre obligó a buscar el apoyo financiero y técnico de externa —tanto con el gobierno estatal como federal— para cubrir la demanda de una ciudad en expansión, en León por otro lado, el SAPAL nació en 1984 no sólo con la idea de materializar la descentralización del servicio, sino con el objetivo de conseguir autonomía real con respecto de los intereses políticos coyunturales que podrían provenir del gobierno municipal o estatal en turno y un fortalecimiento en este tema de los empresarios locales en una posición privilegiada para la toma de decisiones al respecto. Esta diferencia se afianzó a partir de 1989 cuando por un lado en León se consolida el cambio político en el orden municipal, y a principios de la década de los noventa se extiende a todo el estado, a partir de lo cual también se afianza la idea de tomar distancia del gobierno federal y avanzar en el proceso de descentralización y autonomía tanto estatal como municipal en varios asuntos públicos, incluido como se ha visto el sector agua en una perspectiva también de los usos industrial y agrícola. En León el servicio de agua potable sigue siendo público por que no es el gobierno municipal realmente quien tiene el control, sino los empresarios locales a través del Consejo Directivo del SAPAL. Efectivamente la autonomía en la gestión del agua para el caso de León, y en Guanajuato en términos generales, es uno de los principales valores que han guiado el diseño institucional. Al respecto Vicente Guerrero Reynoso menciona lo siguiente con respecto de las ideas que motivaron el rediseño de instituciones locales en materia hídrica: Él [al referirse a Vicente Fox] en ese tiempo era un inquieto impulsor del federalismo y la descentralización y yo participaba de esa idea de que las decisiones se tomaran en el espacio donde se producían los problemas. Veía que el problema del agua se agravaba cada vez más y la autoridad responsable era incapaz de dar respuesta a las demandas sociales del estado en materia del agua, de tal manera que durante nuestra gestión [en la CEASG] asumimos muchas responsabilidades que le correspondían a la autoridad federal pero no las atendían e hicimos muchas cosas a pesar de la 281 molestia de dicha autoridad. Afortunadamente las reformas a la Ley de Aguas Nacionales ya le da atribuciones a los estados para participar en la planeación del recurso agua.643 En cuanto al valor de la autonomía en el ámbito del SAPAL el mismo Vicente Guerrero amplía también: Considero que algo importante en el SAPAL ha sido el Consejo de Administración [sic] que está integrado principalmente por empresarios que han impedido que las decisiones se tomen con fines políticos partidistas. Ha habido un manejo profesional, con un sentido de eficiencia, buscando remanentes que permitan ir satisfaciendo cada vez la demanda creciente de servicios de la población. [...] Hay eficiencia pero con sentido social. Hay una visión de mediano y largo plazo y gente comprometida con la institución. Nos tocó en 1984 poner las bases de la modernización del sistema y que afortunadamente ha habido una continuidad de las siguientes administraciones aunque con su estilo de liderazgo muy personal pero sin desviarse de su misión y su función. El Consejo se nombra cada tres años pero se renueva sólo el 50% de tal manera que el 50% que se queda garantiza la continuidad y los que llegan le dan vitalidad y energía nuevamente al Sistema. […] El Consejo es el que establece el programa de trabajo de los tres años, establece su presupuesto, contrata su personal… en pocas palabras tiene una gran libertad para la toma de decisiones. El Ayuntamiento sólo autoriza el programa de trabajo y el presupuesto cada año pero hay una gran independencia. El Ayuntamiento interviene a través de que dos de sus miembros participan en el Consejo del SAPAL.644 Este planteamiento en torno a la autonomía en la gestión del agua en León está íntimamente ligado a un discurso de afianzamiento de dicho valor a través de la eficiencia empresarial y participación de involucrados. Uno de los actores clave para entender este proceso, Felipe Polo Hernández, ratificó lo planteado anteriormente y subraya estos otros principios: [La eficiencia del organismo operador de León] lo atribuyo a la integración de su Consejo, el hecho de que tenga un Consejo autónomo e independiente de las decisiones que pudiera estar tomando el Ayuntamiento. Déjame decirte que cuando se hace SAPAL como es, organismo descentralizado, entonces la sociedad viene y toma el organismo y le deja solamente dentro de su Consejo Directivo espacio para dos representantes del Ayuntamiento. Aquí tradicionalmente solamente ha habido dos partidos, el PAN y el PRI, entonces [en el Consejo] siempre ha habido uno de cada lado. Desde entonces estamos hablando eso, pero por otra parte estamos hablando de que era la sociedad, estamos hablando de los grandes industriales, de los grandes fabricantes de calzado, los grandes curtidores, de los que hacían el comercio en la ciudad, y ellos vinieron y estructuraron un Consejo Directivo que funciona como una empresa, de ahí que lo que ves en la estructura de la organización, es una empresa. Esta por especialidades, al usuario no se le dice usuario, se le dice cliente. […] se genera dentro del personal la cultura del servicio al cliente y se establece el concepto, que es muy difícil que se acepte desde el punto de vista público [gubernamental], un intercambio comercial equitativo. 643 Aunque después el mismo Guerrero Reynoso acota con respecto a la disposición de Vicente Fox como presidente de la República para avanzar en los temas de descentralización en materia de agua: “Ya en la segunda pregunta de su entrevista hablaba del papel tan importante que jugó Vicente Fox en cuanto a presionar al gobierno federal para que descentralizara sus responsabilidades y autoridad, siendo gobernador; desgraciadamente como presidente de la República este tema ya no ocupó espacios en su agenda quedando relegado a segundo plano. Quizá tuvo otras prioridades o la problemática que encontró no le dejó tiempo para trabajar en esto. Contra todos los pronósticos no se avanzó nada”. Entrevista al licenciado Vicente Guerrero Reynoso, cuestionario diseñado para la presente investigación contestado por escrito en diciembre de 2008. 644 Ibíd. 282 Bueno servicio, a cambio de tu pago. […] el presidente del Consejo es uno de aquellos [un empresario] y no uno de los del municipio, que eso es importante también. […] Y esta formación te da independencia y autonomía y esto es lo que hace distinto a SAPAL de muchos organismos operadores, porque no obedece y espero que no obedezca, a los intereses del municipio. Que no interese a los intereses políticos. Ese ha sido la medula de SAPAL, autónomo de cualquier influencia política. [..].Y se me olvidó decirte otro concepto que se vendía en SAPAL, que la empresa no era municipal […] sino que era del pueblo administrada por los empresarios.645 En León la consecución de ese valor ha estado ligada a un manejo autónomo del sistema, encabezado por los empresarios, quienes además asumen la representación legítima de la sociedad, junto a la de los sindicatos alineados y los dos partidos mayoritarios. Mientras que en Aguascalientes un valor muy importante en el discurso de los actores gubernamentales ha sido el de ‘la eficiencia en el servicio’, el cual se debía conseguir a partir de mecanismos de mercado, principalmente a través de la participación privada; La autonomía con respecto al gobierno federal u otras instancias no es un valor presente en el discurso de los actores principales, por el contrario, la gestión eficiente del agua se logra también mediante la colaboración estrecha con el gobierno federal y con otros actores, como lo pueden ser los organismos financieros internacionales. Uno de los gobernadores de Aguascalientes durante el periodo que abarca esta investigación, confirma esta relación como relevante: Mire, durante el tiempo que yo fui gobernador, que fue de 1998 a 2004, nosotros estuvimos trabajando con el Banco Mundial, se dejó inclusive un estudio de la problemática del acuífero por parte del Banco Mundial.646 […] Aguascalientes ha sido una ciudad que sus gobiernos siempre se preocuparon por ver a futuro, no es un accidente que Aguascalientes siga siendo uno de los estados mejor planeados, un estado ‘vivible’ con buenos servicios. Cada gobernador, en su momento, tomó buenas decisiones, y no queremos pasar a la historia nosotros sin tomar una buena decisión desde el punto de vista estratégico del futuro, y bueno, ya no tan de futuro, ya es una actualidad el problema del agua. Entonces creemos que fue una de las partes que más nos motivó a que lleváramos esto a estos acuerdos en lo local, con el apoyo del gobierno federal y, como te decía, del Banco Mundial.647 La misma relevancia del apoyo de las instancias internacionales en el diseño de la política hídrica en el estado se ratifica en la actual gestión estatal en Aguascalientes: […] afortunadamente aquí hay mucha congruencia del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo, del Centro Mundial de Meteorología y Medición 645 Entrevista con el contador público Felipe Polo Hernández, Op. cit. Se refiere a los diagnósticos impulsados desde el proyecto MASAS mencionado en otro apartado de este capítulo. 647 Entrevista con Felipe González González, gobernador de Aguascalientes (1998-2004), 22 de noviembre de 2008. 646 283 [sic], con todos ellos hemos ido avanzando, y hemos ido avanzando con entendimiento de ciertas reglas que por no tener la consistencia del análisis o el desarrollo, de la investigación [ciertos proyectos] se quedaban olvidados, en la actualidad yo le quiero ratificar que en el avance hay un reconocimiento pleno de todas esas autoridades internacionales sobre todo en donde realmente están elaborando y evaluando esos resultados que actualmente ya tenemos en materia hidráulica.648 En términos generales se puede decir para las dos casos de estudio que si bien se comparte la idea de que la crisis del agua en términos locales se expresa como escasez de recursos hídricos, el diseño institucional ha estado diferenciado por los valores —autonomía política y administrativa en la gestión del agua en León, Guanajuato, eficiencia y cooperación intergubernamental para Aguascalientes— que respaldan la acción de la élite empresarial y política de las regiones. 3.1.2. Ideas cognitivas Las diferencias entre los casos en torno al nivel institucional de reglas constitucionales parte también de la consideración acerca de la naturaleza del problema principal —la sobrexplotación de los acuíferos y la consecuente escasez del agua— y de problemas adyacentes —como la contaminación—, el balance acerca de los afectados, así como de las principales causas (y culpables) de dichos problemas. En este sentido se vuelve pertinente identificar el enfrentamiento manifiesto entre actores a partir de la posición social, económica y política. En el caso de León por ejemplo, como ya se ha descrito, un tema central es el de la contaminación de las aguas, tanto subterráneas como superficiales, a partir de los desechos de la industria en general, pero principalmente de la curtidora. Este ha sido un asunto público altamente debatido y controvertido a lo largo de las dos décadas que incluye la revisión del presente análisis. Por el lado de quien condena la falta de compromiso de los empresarios curtidores con la sustentabilidad del acuífero del VL, también les recriminan la captura de los espacios de 648 Entrevista con el licenciado Luis Javier Campos Hermosillo, actual director general del Inagua desde 2004, 23 de abril de 2009. 284 decisión y vigilancia del cuidado del medio ambiente en el ámbito local, así como cierta complicidad de las autoridades para no cumplir con la ley: León es una ciudad con sed, una ciudad que depende de la industria del cuero y calzado que son las que más consumen agua, pero las autoridades han traído más hoteles, más restaurantes, más industria que requiere de agua, que no hay, y todos, tendremos que pagar los altos costos de agua en la ciudad. […] El problema de León es que no hay agua, se han abatido los mantos freáticos y las descargas que se hacen a los arroyos, están gravemente contaminadas por los químicos de la industria cuero y calzado, así que en León no hay agua, y la que hay, está contaminada y no sirve para nada.649 […] […] hoy, debido a la falta de reconfiguración de las empresas [curtidoras] para mantener bajos los costos en producción y ganancias elevadas, se ha sacrificado el medio ambiente. […] En materia de legislación y de normatividad estamos al día, pero los preceptos no se cumplen; parece que la voluntad es acabar con nuestro medio ambiente .650 […] […] desgraciadamente nunca se va a reconocer el problema que existe en León porque la industria de la curtiduría tiene en la autoridad a un aliado. […] Siempre que se ha denunciado el problema de la contaminación de afluentes, de corrupción y de falta de cumplimiento de las leyes, las autoridades salen inmediatamente a realizar desmentidos, pero no a trabajar o a remediar la situación.651 Por su parte los industriales curtidores defienden su posición a partir de sus esfuerzos por certificar sus procesos: […] La industria curtidora ha emprendido el proceso para certificarse ante las instancias correspondientes como empresas limpias. Los ciudadanos son quienes continúan arrojando desechos domésticos a los afluentes. […] hemos insistido a las empresas en que orienten sus procesos y se certifiquen como industria limpia y así lo hacen.652 Recientemente, como se describió en el apartado 4.1.3 del capítulo anterior, surgió una diferencia entre la industria curtidora leonesa y el propio SAPAL relativo al saneamiento y el costo que la tarifa que para este usuario se ha definido para cubrir dicho servicio.653 El conflicto en sí mismo ayuda a hacer observable una diferencia importante entre perspectivas que comienzan a diferenciarse entre este sector industrial —el cual durante 649 Declaración en prensa de Carlos Chacón Calderón, líder de ANGEL. Correo de Guanajuato, 4 de enero de 2008. 650 Carlos Chacón Calderón. La Jornada (nacional), 13 de julio de 2005. 651 Declaración en prensa de Juan García Hurtado, presidente del Movimiento Ecologista de México en Guanajuato. Ibíd. 652 Declaración del empresario curtidor químico Sabino Rodríguez Rendón cuando se desempeñaba como director de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable municipal. Ibíd. 653 No deja de llamar la atención este conflicto pues durante mucho tiempo la ‘buena relación’ entre estos dos actores se había asegurado a través no sólo de la presencia de los representantes de esta industria en el Consejo Directivo del organismo operador municipal, sino incluso a través del hecho de que la presidencia ha sido ocupada por empresarios curtidores. 285 mucho tiempo ha tenido una posición privilegiada para tratar de influir sobre el proceso de toma de decisiones a su favor— y un grupo de funcionarios o gerentes del agua que empieza a mostrar una actitud más independiente con respecto a éste grupo. El SAPAL, en voz de su presidente, el empresario de la construcción Jorge Videgaray Verdad — respaldado por el gobierno municipal de Vicente Guerrero Reynoso— argumentó que la práctica de la industria curtidora de preferir comprar agua de pipas a distribuidores privados es una práctica desleal, ya que dicha agua proviene tanto de pozos que originalmente están concesionados al uso agrícola —lo que implica que es un recurso que está subsidiado con la tarifa 09 a la energía eléctrica—, como de pozos clandestinos los cuales operan con toda impunidad.654 A partir de las declaraciones de los dirigentes de la CICUR, se puede observar la posición general de esta industria, la cual normalmente justifica su posición a partir de su contribución económica de la región. Seguiremos usando las pipas, nosotros no robamos nada, las pipas se pagan y además se paga el saneamiento, porque tenemos un convenio con SAPAL. […] el abastecimiento de agua a través de pipas es una actividad que se realiza desde hace más de 20 años, debido a que el Sistema no contaba con la infraestructura adecuada y entonces los empresarios buscaron esta opción para abastecerse. […] así se hacía y existen sectores que nos acostumbramos a seguirlas usando; en el 2001 en convenio con SAPAL nos empiezan a cobrar el saneamiento por el uso de aguas de pipas (...) se hizo una evaluación y se le cobra al curtidor, si son tantas pipas, tantos litros te cobro tanto de saneamiento. […] Cuando hay monopolios, pues ellos quisieran tener todo, pero el industrial, el comerciante, la casa habitación, busca la mejor opción, complementándose con SAPAL, yo no creo que sea desleal, sino una forma que tenemos de cumplir con nuestras producciones. […] Si SAPAL está con la infraestructura adecuada, pues sentémonos a dialogar; por qué pensar en estar aumente y aumente, y no decir “a cómo te sale la pipa, pues yo te doy el agua más barata, pero consúmela”, por qué no hacen eso, por qué no ofertan como cualquier negocio. Y reitero, no nos oponemos a pagar, estamos en desacuerdo con el aumento que tenemos qué pagar, porque no nos parece justo que pague más el que más consume, cuando nosotros somos creadores de empleo.655 La salida parcial implementada por el SAPAL —que consistió en seguir dotando el agua a los piperos para que estos continuaran con la cobertura de la demanda tanto de industriales 654 A partir de declaraciones de Jorge Videgaray, presidente del Consejo Directivo de SAPAL y Vicente Guerrero, presidente municipal de León. Correo de Guanajuato, 21 de noviembre de 2007. No se ha aceptado públicamente que muchos industriales tienen sus pozos sin regularizar, pero alguno de los entrevistados reconoció que esta era una práctica corriente, “lo cual era difícil de atender dado que no se conoce con exactitud la magnitud del problema”. 655 Declaraciones de José María Padilla, presidente de la Cámara Industrial de la Curtiduría (CICUR). Correo de Guanajuato, 17 de noviembre de 2007. 286 como de colonias sin el servicio,656 generar el acuerdo para que los industriales consuman agua tratada con una tarifa preferencial, más barata de que la que estos le pagan a los distribuidores privados de agua, así como la ‘regularización’ de algunos pozos por parte de la CNA— no ha resuelto del todo el problema, y demuestra que en la disputa por el agua en León, las decisiones se toman a partir de la prioridad significativa del uso productivo del agua, antes que cualquier otro uso. Tanto para León, como para Aguascalientes se torna significativa la disputa en torno a la idea de los actores relativa al dónde dirigir o concentrar la atención y diseñar las principales acciones para bajar la presión sobre el acuífero. En términos mediáticos es claro que en León por ejemplo, el asunto de la contaminación de los afluentes genera más cobertura tanto por las declaraciones de los curtidores, como de las mismas autoridades locales. Lo mismo sucede en Aguascalientes donde los actores políticos y los medios concentran desproporcionada atención a los asuntos relativos al servicio de agua potable en el municipio capital, en particular los temas en torno a la responsabilidad de la empresa concesionaria, los cortes del servicio, los tandeos o cobros a los usuarios. Mientras que para ambos casos los temas desde una perspectiva más integral, es decir en términos de la interacción entre usos y su incidencia en la sobreexplotación del acuífero, quedan marginados en la agenda mediática. La actividad de los COTAS por ejemplo, no es nota que recurrentemente sea abordada por los medios de comunicación local, incluso no son materia de discusión entre actores políticos y gubernamentales reflejada en los medios. El problema que tenemos en Aguascalientes es que el asunto del agua ocupa mucha atención el tema de la ciudad y su servicio de agua potable, que si bien en este rubro habría que hacer mucho, a algunos los aleja de un entendimiento completo de la situación. En Aguascalientes se requiere que le pongamos especial atención al campo. Lo que yo te comento es que en la ciudad se profundiza lo que es el fenómeno del abatimiento, de la alta densidad, porque termina reflejada en las grietas, en la superficie, lo cual también hace muy visible, sin embargo, la muy alta productividad agrícola que tiene el valle, todo el valle, es lo que propicia una sobreexplotación del recurso. […] Básicamente el problema que se presenta en resumidas cuentas es que extraemos muchos recursos y tenemos una muy baja producción por metro cúbico de agua. Destinamos gran cantidad de agua en el sector rural, a la producción agrícola con unos rendimientos muy bajos.657 […] 656 Agua que el SAPAL no les cobra a dichos distribuidores, pero que éstos sí cobran a los usuarios finales. Entrevista con ingeniero Víctor Manuel Parada Chávez, gerente operativo del COTAS/OAE, 6 de marzo de 2008. 657 287 Yo lo que diría, habría que separar las dos cosas, yo creo que para León es muy problemático el asunto de la contaminación y en ese aspecto estamos trabajando. Yo creo que no es fácil o no es sencillo, pero es relativamente posible hacer algo en torno a poder eliminar los procesos de contaminación y poder trabajar racionalmente. Pero aquí caemos en otro punto que me parece también es más importante, nos preocupamos muchos de las áreas urbanas y no nos preocupamos del campo, el problema de México no es desde el punto de vista del agua las zonas urbanas, el problema es el campo. […] El 80 por ciento del agua se está usando en el campo. ¿Cuál es el nivel de eficiencia de ese uso en el campo? […] Y segundo, ¿cuál es la producción económica del campo? ¿No habría que ser realista en eso? O sea, yo pienso que las vacas en el Bajío deberían estar en los zoológicos para que los niños las conozcan.658 Los productores agrícolas se justifican argumentando que el agua que se consumen “es la que se requiere para mantener e incrementar la producción que la región exige y no hay de otra”,659 insisten que el campo ha reducido sus extracciones, principalmente debido a la aplicación de técnicas de riego y lo que se ha dejado de consumir tanto por el avance del uso público-urbano, como del industrial, los cuales le han ganado terreno al uso agrícola en los últimos años. La Comisión Nacional del Agua no tiene un dato real de cuánta es la explotación del campo y cuánto industrial o fraccionamientos, o municipios los cuales también han crecido lo que ha creado una mancha urbana que se ha comido mucho que antes eran cultivos en todo nuestro estado. Simplemente, ya Aguascalientes, Jesús María y San Francisco de los Romo están conurbados y eran terrenos todos esos agrícolas. […] otra cantidad grande de lo que era el consumo agrícola se ha ido al uso industrial, vemos todos los parques que hay, anteriormente saliendo de Aguascalientes eran viñedos, eran cultivos de todo, de alfalfa, de maíz, de todo, y todo eso ya ha pasado casi a ser industrial, por un lado. Y por otro, ya no es muy redituable el campo también, ya también lo que se le está aplicando al campo casi es pérdida, la inseguridad en los precios para la venta, toda la materia prima de nosotros que son semillas, fertilizantes, el diesel para los tractores, la energía para extraer el agua, se ha incrementado mucho su costo y ya no es tan redituable el campo. […] ya no se han abatido tanto los pozos porque muchos ya no están extrayendo agua, aunque la principal de extracción de agua siga siendo el campo, y lo reconocemos, pero también yo creo que la CNA no tiene personal suficiente para tener un dato preciso a estas alturas de cuántos pozos son agrícolas o de otro uso.660 O por otro lado se justifican los principales productores agrícolas argumentando que ellos se concentran en cultivos más rentables y utilizan técnicas de riego eficientes; mientras que el cultivo de alfalfa y forrajes, más consumidores de agua, se localiza con los pequeños productores y ejidatarios, “los cuales se resisten al cambio y los cuales no han podido entrar 658 Entrevista con el ingeniero Emiliano Rodríguez Briceño, director general del SAPAL a partir de 2007, 1 de diciembre de 2008. 659 Expresión de algún agricultor de Aguascalientes, recogida de la entrevista del ingeniero Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Subdirector de Asistencia Técnica de la CNA en Aguascalientes, 16 de abril de 2009. 660 Entrevista con don Carlos González Gutiérrez, Vocal titular del uso pecuario del COTAS/OAE, 3 de diciembre de 2008. 288 a una producción agrícola con lógica empresarial”.661 Adicionalmente se argumenta que el consumo de alfalfa producida en Aguascalientes no es tan importante como se dice para la industria lechera o ganadera de la región. […] el maíz forrajero y el alfalfa son los cultivos que más superficie de cultivo ostentan en Aguascalientes, pero no son los principales aportadores [sic] al Producto Interno Bruto, porque hay productos de mayor rentabilidad, valor por hectárea. Sin embargo la cultura de labranza lleva a estos pequeños productores a estos cultivos que son tradicionales. Están muy arraigados. Nosotros, por ejemplo, te hablamos que representamos el 80% de la producción, pero con superficies tecnificadas… ya con sistemas para la cobertura para la producción tanto de hortalizas como de frutales. […] Todavía vemos que en los ranchos se siembra con rodado y el agua va por afuera del surco. En este sentido las tarifas de luz pueden ser muy caras, o piden ser muy baratas, es una perspectiva dependiendo del punto de vista que la veas, es un costo. Si tú ese costo se lo aplicas a un producto que no es rentable, pues es altísimo, pero sí se lo aplicas a un cultivo que es rentable, que tiene otros elementos, es un costo solamente que va a representar un porcentaje del total del valor del producto final. Sin embargo, trasladar esta cultura pues ha costado y nos sigue costando trabajo. […] cuando la mayoría de los productores agrícolas no entienden qué es un plan de negocios, no entienden qué es una programación de costos, menos van a entender para qué les sirve un elemento como lo es la micromedición. “Yo necesito tal pago y salió mi cultivo en tanto…” ¿Qué es lo que pasa? Muchas de la veces dicen: “Pues pagué la luz y me salió carísimo, pero ya me recupero con esto”, pero no hay esa congruencia de decir “para qué le meto más agua a este cultivo si con este otro puedo obtener con menor cantidad de agua puedo tener la misma rentabilidad. A lo mejor no lo sé cultivar, pero me enseño”. Y ese es el punto más álgido, más grave que tenemos. Ese choque cultural del mundo tecnológico… tenemos en México dos mundos, lamentablemente la mayor parte, la mayor territorialidad de estos cultivos está en lo no tecnificado, el no acceso tecnológico, ¿por qué? Problemas diversos, quizá [inentendible] de los predios, quizá falta de equipo, quizá falta de recursos, quizá falta de capacidad o de falta de querer aprender o se sumarse a esfuerzos y conocer lo que es realmente su actividad. Ese básicamente para nosotros el mayor problema. […] para la alfalfa son más de 20 años que, en el que los principales proveedores de alfalfa no son productores del estado, no alcanzarían a cubrir la demanda de consumo local, sino que esta alfalfa viene más bien de Estados Unidos, Chihuahua, Baja California, y de estados aledaños como de Guanajuato, como lo es Zacatecas, San Luis Potosí, parte de Michoacán.662 Pero hay quien refuta esta opinión —la cual es recurrentemente escuchada entre productores pecuarios, más particularmente de la industria lechera— pues los datos demuestran que precisamente ese mercado es el que demanda e incentiva a los pequeños agricultores a seguir con el cultivo de productos de una alto consumo de agua, como lo es en general la alfalfa y los forrajes. Por cuestiones de mercado se eliminó toda esta producción de frutas, como era la vid, el durazno, y se cambió a una producción muy intensiva de leche. Para la producción de leche se requieren los forrajes, y estos forrajes requieren unos sistemas de irrigación con unas eficiencias muy bajas. […] 661 Subrayado mío a partir de la entrevista con el médico veterinario Pedro Pedroza Pedroza, Secretario general del Consejo Estatal Agropecuario de Aguascalientes, 7 de abril de 2009 662 Ibíd. 289 Prácticamente en el valle de Aguascalientes se cultivan cerca de siete mil hectáreas de alfalfa, mismas que están requiriendo arriba de 120 millones de metros cúbicos.663 Para el caso de Guanajuato, y en particular del Bajío este discurso se repite, pero en un escenario donde los grandes productores agroindustriales “subcontratan” a los pequeños productores agrícolas en una relación sumamente desventajosa para ellos, pues aunque los dueños de tierras y sus respectivos derechos de agua son los segundos, los que obtienen las ganancias mayores ganancias son los primeros. “La producción del Bajío no está en manos de campesinos sino de grandes agricultores que son intermediarios de las grandes empresas internacionales, y son los que ganan. Es cierto que el Bajío atraviesa por un gran florecimiento, pero no beneficia a los pobladores del estado”.664 Los problemas públicos en torno a la crisis del agua en los dos casos de estudio han sido definidos a partir de una agenda determinada por las condiciones estructurales de la red de políticas que se describieron en la primera parte de esta capítulo: En León un temprano proceso de cambio político-partidista, y por ende, de arribo de un grupo político en el poder en el que los empresarios locales se convirtieron en el eje articulador de esta comunidad política definieron una agenda pública en materia hídrica propia de sus intereses y su labor productiva, misma que fue acompañada por un diseño institucional y formulación de políticas a partir de una valoración central por la autonomía política y administrativa en el sector hídrico. Mientras que en Aguascalientes, el espíritu ‘modernizador’ de sus élite política —particularmente aquella que arribó al poder local con ánimo de redimensionar el papel del gobierno y la creencia firme en los mecanismos de mercado como base para la eficiencia y el uso racional de los recursos hídricos—, aunado a una ‘buena relación’ de colaboración entre gobierno estatal y federal, hicieron que se posicionara en primer plano de la agenda política local al asunto de la participación privada en el servicio de agua potable y alcantarillado en la ciudad capital del estado, pero también definió un diseño institucional y una política hídrica local en general cercana a las prioridades y modelo de gestión centralizada de la CNA. 663 Víctor Manuel Parada Chávez, Op. cit. Opinión de Luis Miguel Rionda a partir de un reportaje en el que se le cita. En “‘Guanajuatización’ una aspiración sepultada”, El Universal, 20 de julio de 2009. 664 290 Para los dos casos, tanto si sólo se observa la problemática particular de cada uno de los usos, como si se trata de entender la complejidad del problema desde una perspectiva ‘integral’, la situación es realmente crítica en términos de la presión que se sigue ejerciendo sobre el acuífero, sin embargo, el diseño institucional y las estrategias de los actores para hacer frente a la crisis del agua en lo local encuentran respaldo en ideas diferentes entre los casos, las cuales son abordadas en la descripción y análisis del debate del siguiente nivel institucional. 3.2. Nivel institucional de reglas de elección colectiva Entre las ideas a identificar en este nivel institucional están aquellas que dan forma a los criterios con los que se definen las principales reglas y estructuras organizacionales por los cuales pasa el proceso decisorio de las políticas y las cuales están acorde con el núcleo de valores antes descrito (dimensión normativa), así también como los argumentos acerca de quién participa, cómo participa y con qué instrumentos y mecanismos (dimensión cognitiva). Dos de los asuntos básicos en este nivel son, por un lado, la forma como se estructuró la participación social en la gestión del agua, y por otro, el cómo se asumió la perspectiva de la Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH) en el diseño institucional local. El tipo de estructuras creadas y las acciones desarrolladas por los actores en esta arena debería corresponder tanto al tipo de valores prioritarios, como a las suposiciones en torno a la naturaleza de la crisis del agua en cada uno de los casos estudiados, elementos descritos en el apartado anterior. 3.2.1. Ideas normativas En Guanajuato, la valoración por la autonomía política y administrativa con respecto al gobierno federal en la gestión del agua llevó paralelamente a un aprecio por la participación de actores no estatales como medio o instrumento para lograr lo primero. En el contexto de los primeros triunfos electorales reconocidos a Acción Nacional en la entidad, existía un gran optimismo por abrir los espacios de decisión a más sectores sociales o por lo menos a los sectores directamente interesados, por lo menos en el caso que nos ocupa, es decir, el de la política hídrica. Así lo justifica Vicente Guerrero Reynoso: 291 Uno de esos temas que asumimos [desde su gestión en la CEASG] fue el de la participación social. Veía que para que hubiera una real y eficaz participación social se requería darle su espacio, tener la voluntad política para incorporarlos y se requería darle estructura. Fue así como nos tocó formar los COTAS (Consejos Técnicos de Aguas), El Consejo Estatal Hidráulico, y de éste último Organismo salían los representantes de Guanajuato ante el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala. […] Se tuvo un enorme avance en este tema. Hubo que afrontar serias diferencias en el tema con la Comisión Nacional del Agua pero siempre salimos avantes [sic] y finalmente terminaban reconociendo nuestro trabajo. Hace años escuchaba al ingeniero Carlos Medina Plascencia, en aquel entonces presidente municipal de León decir “tanta participación de la sociedad como sea posible…tanta participación de la autoridad como sea estrictamente necesaria”. Pensamiento que comparto plenamente y fue por ello que le dimos un gran impulso a la participación social pero más que nada a generar conciencia entre toda la población sobre la importancia del recurso agua. Se logró sensibilizar a los tomadores de decisiones: diputados, gobernador, presidentes municipales, líderes empresariales, sociedad en general, de tal manera que hoy Guanajuato es diferente en este tema. […] Yo estoy convencido de la importancia de la participación social pero esto no se da por decreto, requiere irse trabajando. La voluntad política es muy importante es decir abrir los espacios para la participación. Así como el que esta participación se dé con varios adjetivos: informada, comprometida, responsable. Se requiere también un proceso para "socializar" la información, hacer que los ciudadanos se sientan parte importante de la solución, como efectivamente lo son. […].665 Se trataba en un primer momento de un ímpetu por ir en ‘contracorriente’ al centralismo de la CNA —aún parte de un gobierno priísta—, dice alguno de los actores entrevistados, pero a la vez también confluían otros procesos que a la par nutrían en términos de ideas a un diseño institucional que quería ir un paso adelante de lo que nacionalmente se proponía. Ricardo Sandoval Minero, persona a quien se le encargó operar el sistema de planeación en su primera etapa y que después fue nombrado Secretario Ejecutivo de la CEAG para dar continuidad al proyecto iniciado con Guerrero Reynoso, plantea bien estos procesos: Primero, Vicente Fox como gobernador, y a partir de sus antecedentes como agricultor local, sabía bien que con un sistema de planeación y participación social como el que se le proponía podía llegar en mejor posición a las negociaciones de los trasvases dentro del marco del CCLCH, ya que esto le posibilitaba el consenso y el respaldo de los agricultores interesados. En este mismo sentido, también su perspectiva empresarial acabó por convencerlo de que este diseño institucional permitiría una planeación a largo plazo a favor de estos agricultores locales, por lo que en un principio encargó este proyecto a la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Rural (SDAyR) encabezada por Javier Usabiaga, con apoyo del IMTA, institución que estaba especialmente interesada en materializar este proyecto de participación social que la CNA, a pesar de estar considerada en la legislación nacional, se había tardado en implementar. Y segundo, Vicente Guerrero desde la CEASG, 665 Vicente Guerrero Reynoso, Op. cit. 292 se hizo allegar de un equipo de asesores encabezados por Eduardo Mestre, que junto a Emiliano Rodríguez Briceño, Enrique Aguilar Amilpa, así como Axel Dourojeanni,666 le plantearon el proyecto de ‘aterrizar’ un diseño institucional en materia de política hídrica basado en los principios de descentralización, la GIRH y la participación social. Los planteamientos de este grupo de asesores, con la intermediación de Guerrero Reynoso, convencieron a Fox de cederle a la dependencia encargada de la política hídrica —que a partir de ese momento se convirtió en la Comisión Estatal del Agua de Guanajuato (CEAG)— el diseño y la operación del nuevo entramado institucional en el que los COTAS y su integración en el CEH serían la piedra angular para tratar de materializar estos principios.667 En Aguascalientes como se ha señalado, la idea en 2000 de crear un espacio de participación como el COTAS y el diseño de la propia ley estatal no provino de los actores locales, sino de la propia CNA, y sólo la disposición del entonces director del Inagua, y el apoyo tanto de la dependencia federal como instancias como el BM o la OMM, le dieron fuerza y presencia al propio COTAS durante algunos años hasta que un nueva administración gubernamental en el orden estatal, menos interesada en este impulso, disminuyó el trabajo coordinado entre el gobierno, a través del Inagua, y el organismo ciudadano. EL COTAS es una figura que existe en la Ley Nacional del Agua, y en la CNA ya estaban trabajando en su instalación en el país, y a la hora que empezamos a consensar con los diferentes actores la Ley del Agua del estado entonces la autoridad federal, que es la CNA, me sugirió crear esta figura aquí. […] Sí, la CNA nos apoyó, nos ayudó por ejemplo en los municipios de Ojocaliente, Luis Moya, los de Zacatecas, así como con Encarnación [Jalisco], con los presidentes de las asociaciones de agricultores, lecheros, ganaderos, y algunos industriales [...]. Entonces empezamos a tener reuniones y entre ellos decidieron a la persona que los iba a dirigir. […] Afortunadamente me eligieron a mí y en ese momento obtuve la presidencia, fui el primer presidente del COTAS aquí en Aguascalientes.668 […] 666 Todos ellos, tanto como funcionarios, como expertos reconocidos internacionalmente, son agentes activos de las ideas de la GIRH. 667 La entrevista con Ricardo Sandoval Minero, por problemas técnicos no pudo ser grabada, por lo que el anterior planteamiento se reconstruyó a partir de las notas tomadas en la charla que mantuve con él el día 12 de diciembre de 2008 en la ciudad de Guanajuato. Las notas se le reenviaron para su revisión y él las autorizó en su totalidad. Véase además apartado cuatro del capítulo tres para más detalle al respecto de lo que dice Sandoval Minero. 668 Jorge Alberto Castañeda Alvarado, Op. cit. 293 Con Aguascalientes siempre se trabajó bien, era uno de los COTAS más destacados del conjunto que se habían constituido ya en el país. El que era director del organismo estatal, [Jorge] Alberto Castañeda, que también fue el primer presidente del COTAS, y el gerente operativo, el ingeniero Víctor [Manuel] Parada, son personas muy movidas, muy activas. Nosotros desde la CNA siempre estuvimos apoyándolos en muchas de las actividades que realizaban. Siempre fue un modelo para ‘presumir’ para la CNA. Dentro del Consejo de Cuenca del [Río] Santiago tienen una presencia muy activa. Incluso el BM ha tenido especial interés en este COTAS precisamente. Con ellos se logró avanzar en un proyecto más o menos acabado de plan integral del acuífero. […] Ha bajado un poco la actividad de ese COTAS, pero ojalá los proyectos que lograron avanzar entonces, logre consolidarlos pronto.669 […] […] el COTAS nació por una iniciativa de CNA pues, lo proveyó, lanzó las convocatorias para los usuarios, armó toda la estructura y sentó a los representantes de los usuarios, de los tres estados y eligieron a su primer Consejo Directivo y se le dio posesión, en un acto en [la hacienda] de Los Arquitos me parece… la fecha fue el 18 de abril de 2000. Durante la época de Jorge Castañeda sí se estuvo impulsando mucho, se hicieron estudios, hicieron un montón de cosas, trataron de coordinar muchas cosas con los usuarios, desgraciadamente se ha ido cayendo, a la actual directiva no le ha interesado mucho el asunto, se ha dejado caer. […] Ahorita realmente tiene vida porque Víctor [Parada] está como gerente, gerente pagado por CNA y por los gobiernos de los estados de Zacatecas, Jalisco y Aguascalientes, entonces él mantiene poquito vivo ese proyecto…670 La otra vertiente en este tipo de ideas son las referidas a la GIRH. Aquí los dos casos han encontrado similitudes en torno a las resistencias por parte de algunos actores para implementar una gestión de este tipo y los intentos de avanzar por otro. Lo logrado en todo caso parece obedecer más a las voluntades de los integrantes de los gabinetes gubernamentales y otros actores que coyunturalmente se han dado, pero en términos institucionales hay un déficit en esta materia para ambos casos, aunque se ubican algunas diferencias entre ellos que pudieran consolidar o no un manejo integral en un futuro inmediato. En Guanajuato por ejemplo, el proyecto original de reforma jurídica integrado por los asesores de CEAG consideraba esencial que todo el entramado institucional estuviera fincado sobre cuatro funciones básicas: Primero, debía asegurar el conocimiento tanto para autoridades como para usuarios (¿Cuánta agua se dispone? ¿Cuáles son los niveles de recarga y extracción?); Segundo, la organización de los usuarios debe permitir el autocompromiso, autocontrol, así como la generación de estrategias coordinadas para reducir las extracciones y evitar contaminación de los cuerpos de agua; Tercero, se debía 669 Entrevista con el licenciado Jorge Medina Esquivel, Subgerente de Coordinación y Concertación de la Gerencia de Consejos de Cuenca de la CNA, 16 de diciembre de 2008. 670 Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Op. cit. 294 procurar la regularización administrativa (control efectivo de las concesiones); y cuarto, las acciones para asegurar el uso eficiente del agua en términos productivos, tanto para agricultores como industriales, debe partir de un aseguramiento y priorización del agua para consumo humano y una efectiva estrategia para arraigar en todos los usuarios una cultura del uso racional del agua.671 Sin embargo, la consideración de los diputados locales de Guanajuato fue aprobar una Ley Estatal de Aguas parcialmente de acuerdo con los dos primeros principios, pero totalmente en contra de los dos últimos.672 El primero de los principios ya había sido incorporado en el diseño organizacional que la CEAG venía operando desde 1998 con una dirección de planeación, encargada de los estudios y diagnósticos tanto de los acuíferos como de las fuentes subterráneas del estado, con un equipo de profesionales en modelación matemática el cual se hizo cargo del sistema de información que debía proveer tanto a la CEAG, como a la SDAyR, y en general a los usuarios. Lo mismo sucedió con el segundo principio, ya que tanto los COTAS como CEH tuvieron precisamente desde el principio como principal objetivo estar acorde con esto. Para rechazar el tercero y cuarto principios se argumentó simplemente la ‘inconstitucionalidad’ de ambos y la inoperancia en el orden estatal.673 La legislación que finalmente se aprobó en mayo de 2000 además limitó el campo de acción de la CEAG a la atención al uso público-urbano, mientras que a la SDAyR se le asignó los asuntos del uso agropecuario.674 Coincidentemente algunos de los entrevistados opinaron que las resistencias que limitaron el alcance de la reforma parece que provinieron principalmente de grupos económicos ligados al sector agropecuario, los cuales, dicen, siguen manteniendo una relación clientelar 671 Ricardo Sandoval Minero, Op. cit. Uno de los artífices de la propuesta original lo pone de esta manera: “Nosotros hicimos un proyecto de ley mucho más interesante del que finalmente se aprobó. Desgraciadamente el tratamiento con la CNA y los intereses locales en aquel momento fue terrible, y la ley fue mutilada totalmente, o sea, yo veo la ley que se aprobó finalmente y ni se entiende y le faltan un montón de cosas que nosotros habíamos puesto de otra manera en el proyecto de ley”. Emiliano Rodríguez Briceño, Op. cit. 673 Opiniones coincidentes al respecto entre Ricardo Sandoval Minero y Vicente Guerrero Reynoso. 674 Vicente Guerrero Reynoso lo pone de esta manera: “En su momento, cuando presentamos al Congreso local nuestra iniciativa de Ley Estatal del Agua, integrábamos en la ley a todos los usuarios, como es el caso de la Ley de Aguas Nacionales, sin embargo los diputados lo rechazaron señalando que era inconstitucional nuestro proyecto. Considero que ahora es el momento de que se hiciera la modificación y que fuera la CEAG quien viera todos los usos y los regulara en el estado.” Vicente Guerrero Reynoso, Op. cit. 672 295 entre gobierno y campesinos. “Para ellos todo se debe traducir en apoyos, esa es su palabra favorita…”.675 Tanto Vicente Guerrero como Ricardo Sandoval estuvieron de acuerdo con el planteamiento de que no obstante estas limitantes de la legislación, el trabajo con los COTAS y su integración en el CEH, posibilitó poner la semilla para un manejo integrado en Guanajuato. Se aceptó por otro lado que entre dependencia como la CEAG y la SDAyR hubo momentos en que se trabajó defendiendo lógicas distintas. Mientras la CEAG buscaba bajar extracciones lo más posible, la SDAyR con su objetivo de lograr rendimientos competitivos para los agricultores se incentivaron técnicas y modelos de producción con consecuencias desastrosas para los recursos naturales, entre ellos el agua y la tierra principalmente.676 Algo que resulta indicativo de la influencia ejercida por ciertos grupos del sector agropecuario en Guanajuato se puede observar en el hecho de que la representación gubernamental del estado ante el CCLCH la ostenta la SDAyR, mientras que en los consejos de cuenca del río Santiago y del río Panuco la tiene la CEAG. Se acepta que la SDAyR tiene especial interés en participar en el CCLCH porque en éste se tratan asuntos directamente relacionados con el distrito de riego más importante de Guanajuato en términos de mayor influencia política y económica, es decir, el DR 011 “Alto Lerma”.677 En cuanto a la representación en los Consejos de Cuenca quien participa es la propia Comisión Estatal [del Agua de Guanajuato] en su calidad de suplencia del titular, que es la Secretaría de Desarrollo Agropecuario en el Lerma Chapala, nosotros allá apoyamos con los estudios técnicos, con los modelos matemáticos para fundamentar los datos de los repartos que se requieren de agua en cuanto al comportamiento del agua superficial. Esto es así, en este consejo de cuenca en específico, por incidir en el Distrito de Riego 011, por eso el titular es Desarrollo Agropecuario, nosotros aquí en la suplencia sólo apoyamos; en el caso de la cuenca Santiago-Pacífico el titular es la Comisión Estatal del Agua, lo mismo que en la Pánuco [inentendible], porque realmente los comportamientos en cada cuenca son diferentes.678 675 Entrevista con Ricardo Sandoval Minero, Op. cit. Cristina Steffen Riedemann y Flavia Echánove Huacuja, “El modelo neoliberal y el difícil proceso organizativo que viven los ejidatarios mexicanos productores de granos”, en Polis: Investigación y Análisis Sociopolítico y Psicosocial, vol. 1, núm. 1, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, 2005, p. 228. 677 Ricardo Sandoval Minero, Op. cit. 678 Entrevista con ingeniero Angélica Casillas Martínez, actual secretaria ejecutiva de la CEAG, 2 de diciembre de 2008. 676 296 Por su parte, como se ha descrito a lo largo de este trabajo, el organismo responsable de la política hídrica en el orden estatal en Aguascalientes desde inicios de la década de los noventa se empezó a perfilar como una instancia constructora de obra no sólo para el uso público-urbano o rural, sino que empezó intensamente con la promoción de infraestructura para el tratamiento de aguas residuales, y para almacenamiento de agua para el uso agrícola (i.e. el caso de la construcción de lagunas de oxidación), sin embargo, la legislación hídrica local publicada en 2000 no reconoció como un área de atención el uso agrícola, y al industrial sólo lo hizo en términos de la participación que el gobierno del estado tiene como regulador de las descargas que este uso hace a los afluentes locales.679 La colaboración se ha dado más bien de forma transversal con la instancia responsable de la políticas agrícola e industrial local, es decir, la Codagea y la Secretaría de Desarrollo Económico, respectivamente. Este consideración legal generó conflictos al inicio del los trabajos del Inagua —hasta del propio COTAS/OAE— pues dejó a voluntad de los funcionarios del gabinete estatal en turno un abordaje de los asuntos del agua desde una perspectiva más integral. Aquí el problema más fuerte que se tuvo es de que los directores de Codagea y de [la Secretaría de] Desarrollo Económico no querían aceptar que el Inagua y el COTAS trabajaran ‘sus terrenos’, de entrada lo que dijeron es que yo me andaba metiendo en un lugar que no era mi área, y yo les hacía el comentario que yo no me metía a ver si había créditos refaccionarios en el caso de las semillas, yo lo único que hacía era ver que el agua fuera utilizada de la mejor manera […]. Pues mira, “no te enojes, no me estoy metiendo en lo tuyo, estoy abarcando nada más lo mío y quisiera que presionaras a los productores o los apoyaras con la compra de medidores, con la compra de llaves ahorradoras de agua en el caso de algunas de las industrias, y algunos otros créditos que pudiera necesitar un industrial o algún productor agrícola para reducir su consumo de agua”.680 No obstante, las propios actores involucrados en la gestión del agua en Aguascalientes se han dado cuenta que un manejo intersectorial por parte del gobierno y una perspectiva de acción pública que considere a todos los usos son la forma más adecuada de generar estrategias efectivas. [Desde el Inagua] ya aprendimos que están equivocados quienes originalmente piensan que una cabeza debe ser el liderazgo de todo un modelo. Nos dimos cuenta que eso no funciona, porque herimos muchas expectativas y susceptibilidades. Nosotros estamos trabajando multidisciplinariamente [sic] desde el gobierno, con el apoyo y congruencia en las necesidades que tienen los diferentes actores, ¿no? Por ejemplo, Codagea trae unas necesidades, Desarrollo 679 680 Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Op. cit. Jorge Alberto Castañeda Alvarado, Op. cit. 297 Económico trae otras, Desarrollo Social trae otras, el propio Instituto del Medio Ambiente trae otras, y nosotros en el gabinete hemos ido ligando a cada uno de ellos, en contra de las visión que traiga uno en lo particular, y hemos empezado a compartir escenarios que son de impacto y beneficio para todos, y en ese sentido a lo que toca al cuidado del agua, así como estrategias para hacerla más productiva… entonces participamos en modelos que son de alto impacto y de beneficio [inentendible] principalmente del agua.681 Lamentablemente para los dos casos el reconocimiento por el trabajo intersectorial para tratar los temas relativos al agua no están totalmente respaldado, ni articulado a través de una estructura o reglas formales que procuren continuidad en el establecimiento de políticas o acciones integradas, así como el compromiso de cumplimiento por parte de todos los involucrados —y me refiero no sólo a los actores gubernamentales, sino a los actores económicos y sociales en torno a los usos del agua— a largo plazo. En esto particularmente Guanajuato tiene una ventaja que le da su propio entramado institucional de planeación estatal articulado alrededor del CEH, en el que se procura tanto el manejo integrado entre usos (público-urbano, agrícola, industrial y comercial) y tipo de aprovechamientos (subterráneos y superficiales), como un planteamiento de políticas, acciones y estrategias con una visión a largo plazo a través de la participación de los usuarios en la integración y validación de el Plan Estatal Hidráulico. […] los COTAS de Guanajuato a mediano y largo plazo pretenden realmente ser una integración de usuarios de agua superficial y usuarios de agua subterránea, respetando a las organizaciones más antiguas de usuarios de agua superficial, que normalmente son organizaciones de regantes, ya sea organizaciones de los grandes distritos, como son los módulos y obviamente los distritos, y organizaciones más pequeñas como son las unidades de riego para el desarrollo rural, que son pequeñas organizaciones no ligadas a los grandes sistemas de irrigación pero que están trabajando de una u otra manera utilizando agua superficial. […] Entonces 14 COTAS, ya que cinco de ellos tienen a su cuidado doble acuífero, más dos distritos de riego [el DR 011 y el DR 085], y cuatro de las más destacadas unidades de riego [La Golondrina, San Juan de Llanos, El Cubo y Cebollitas], conforman el Consejo Estatal Hidráulico, el cual está reconocido por la ley estatal de aguas a partir de mayo del 2000 como órgano representativo de los usuarios de Guanajuato, lo cual fortalece la posición jurídica y legítima de los COTAS y de esta organización.682 Esto último da pie a la revisión de otro conjunto de ideas en este mismo nivel institucional de reglas de elección colectiva ya que esta consideraciones acerca de la participación social y el manejo integrado de la gestión del agua conlleva una discusión paralela en torno al quién debe participar, cómo y a través de qué estructuras o instrumentos. 681 Luis Javier Campos Hermosillo, Op. cit. Entrevista con ingeniero Aurelio Navarrete Ramírez, ex secretario técnico del CEH (2000-2006) y actual director general de gestión social de la CEAG, 28 de noviembre de 2008. 682 298 3.2.2. Ideas cognitivas El debate en torno a quién debe participar en la gestión del agua, y los instrumentos adecuados para ello es una discusión actual y presente en ambos casos de estudio, pero algo indicativo de las diferencias institucionales y la incidencia efectiva lograda hasta el momento en cada uno de ellos para abrir los espacios de decisión es la forma como los actores entrevistados hacen referencia manifiesta a este tema. Mientras que para el caso de Guanajuato en general y León en particular se identifica una discusión clara en torno a las posibilidades y amplitud de la participación social estructurada hasta el momento a nivel regional, en Aguascalientes se identifica cierta precariedad, incluso confusión, al respecto. Por ejemplo, en el caso de Guanajuato se ubican referencias claras a un balance acerca de la aportación hecha hasta el momento de los instrumentos de participación social existentes, a justificar el papel del gobierno para incentivar y ‘acompañar’ dicha participación, o dilemas en torno a sí es prudente que en un mismo espacio estén representados usuarios con lógicas y problemas tan disímbolos como lo pueden ser los organismos operadores del servicio de agua potable por un lado, y por otro los usuarios agrícolas. Considero que la participación social ha sido fundamental en los resultados de la política hídrica de Guanajuato. El hecho de socializar el tema ha hecho que, como ya lo señalaba anteriormente, haya conciencia sobre la importancia del agua por todos los actores sociales, aunque también reconozco que esto todavía no se ha traducido en acciones más contundentes, de mayor impacto. Cuando constituimos los COTAS la intención era que dado que se estaban haciendo los estudios técnicos de los acuíferos, simultáneamente fuéramos creando conciencia sobre la problemática del agua en los acuíferos para que los propios usuarios se convirtieran en los vigilantes de sus propias acciones. […] [Sin embargo,] El trabajo de los COTAS ha sido disparejo, el liderazgo de quien los preside es fundamental y algunos han trabajado acercándose a lo que se pretendía y otros han sido más bien grises. Hay mucho por hacer todavía en este tema. Reconozco que Guanajuato es líder en este tema pero dicen que en tierra de ciegos el tuerto es rey. A veces los cambios en las administraciones provocan que cambien las prioridades y los enfoques.683 […] Cuando se decide apostar por el modelo de participación social en Guanajuato se empieza a visualizar que el problema no se va a solucionar exclusivamente por parte de la autoridad, ni federal, ni estatal, ni municipal, entonces se ubica que hay necesidad de que sea involucrada la sociedad, que finalmente son la contraparte y, aún más, son el usuario real que está aprovechando el agua, pero el grave problema que existe en términos generales en la sociedad mexicana, no particularizando en los usuarios, es la falta de conocimiento preciso de la problemática, y de ahí se nota y se ve que en principio estas organizaciones y estas personas, que si bien pueden ser líderes, pueden ser usuarios, pueden estar bien regularizados sus títulos, les hace falta mucha información y capacitación para saber realmente y entender el problema y saber porqué se les está invitando, o se les está promoviendo u orientando a que se organicen en grupos sociales, y entonces empieza el trabajo [por 683 Vicente Guerrero Reynoso, Op. cit. 299 parte de la autoridad], por un lado de acompañamiento para la conformación de estos grupos, pero por otro lado para la orientación y capacitación necesaria de la información que requieren saber ellos para realmente que se empiecen a compenetrar y a sentir y a formar parte del problema. Porque por el otro lado está el modelo de administración centralizada del agua el cual sigo sin encontrarle buenos resultados, pues hacen que la gente esté supeditada a lo que dice la autoridad, sobre todo la autoridad federal, desde donde se intentan resolver los problemas sin saber la realidad y el contexto local.684 […] El concepto de la gestión social no lo veo muy integrado [sic], porque los intereses de los sociedad son muy disímbolos, entonces no estoy de acurdo en la integración de todos los tipos de usuarios en un mismo espacio, porque alguien puede llegar contigo y decirte, la persona que está limpiando aquí por ejemplo, “yo quiero formar parte del Consejo, y sí puedo, quiero venir a escuchar las resoluciones que se están tomado”, entonces tienes que abrir decisiones que son trascendentes dentro de una empresa, y ahí entra la diferencia, ¿no? […] entonces pues no cualquiera, tiene que haber primero cierta diferenciación de las personas que sí pueden integrar estos espacios, que no pueden funcionar cuando los consideras iguales, que sería el asunto de los COTAS. Pero el COTAS está medio raro, porque ahí metes todos los usos. Entonces imagínate que en el COTAS de León llegaba SAPAL, y ellos [los usuarios agrícolas] empezaban a decir que sus pozos no operaban eficientemente, la respuesta de SAPAL es “pues métele dinero para que opere eficientemente”. SAPAL tiene 120 pozos y a todos les da mantenimiento dos veces al año, para mantenerlos eficientes. [Los usuarios agrícolas decían:] “No es que si lo toco se me puede ir la bomba”. “Bueno esos son los riesgos que hay que correr, es un negocio, y sobre todo para ti que eres agrícola”. “No es que nos deberían dar cuota libre en energía eléctrica”, “es que SAPAL debería venir con sus máquinas y hacernos el mantenimiento de nuestros pozos o la CEAG”. Bueno ese tipo de situaciones te dan una idea de que no hay iguales dentro de lo que son los COTAS. Por eso la idea de los UNDERALES o de los módulos o del distrito de riego, [pues estos] sí son conceptos congruentes, porque estás hablando de [usuarios] iguales, y con la misma problemática, y el COTAS no se habla de la misma problemática.685 Por el contrario, para el caso Aguascalientes, el discurso de actores gubernamentales entrevistados deja ver que el tema de la participación social no ha sido asumido ni articulado del todo, no ha sido considerado un elemento central para articular la acción pública que busca superar la crisis del agua en lo local, pues pareciera que hay cierta reducción del asunto a una simple cuestión de cultura en el consumo y uso racional del agua por parte de los usuarios, más que a la necesidad de una incidencia real de ellos en el proceso de gobierno. Ante la pregunta en torno a la valoración de los entrevistados por la participación social como elemento clave para una gestión efectiva y sustentable del agua en el acuífero OAE, se ubicaron opiniones como estas: ARCO: ¿Qué tan importante fue la intervención de los usuarios, y en general un esquema de participación social en la política hídrica de su sexenio? FGG: Regular, porque hasta que se les acababa el agua se daban cuenta del problema. Por ejemplo, creo que nosotros fuimos los que definitivamente pudimos hacer la red del Llano porque ahí no hay 684 685 Aurelio Navarrete Ramírez, Op. cit. Felipe Polo Hernández, Op. cit. 300 agua. Sí, es cierto que encontré agua en algunos pozos nuevos que les pusimos, pero por no haber preferimos hacer una sola red todo el municipio y a través de eso se surten ahora. Entonces fue importante que las comunidades, esas comunidades que son las más pobres, que son las menos equipadas… es claro que son las que más cuidaban el agua, porque sabían lo que era no tener una gota de agua. Entonces el problema general de Aguascalientes es que siente la gente que nunca ha faltado el agua de una manera muy drástica, y por eso la ciudadanía no ha colaborado como quisiéramos, nunca la pudimos incorporar. Inclusive estuvimos nosotros generando información, trípticos, pequeños cuadernillos en todas las escuelas para que a través de los niños llegaran a los papás la concientización.686 […] ARCO.- En materia de medio ambiente y sobre todo en el uso del agua, ¿qué tanto se valora por este gobierno la participación social en la gestión del agua? AJS.- Creo que es fundamental y esa cambia, avances no hay una conciencia del cuidado del agua suficiente para la realidad de Aguascalientes, sabemos que nos falta pero no estamos tomando las decisiones adecuadas, todavía hay mucha gente que desperdicia agua en el regado de los campos de su cosecha y jardines a la hora que se evapora más, el lavado del vehículo, en los baños públicos, todavía nos falta crear una mayor conciencia del cuidado y mayor compromiso.687 […] ARCO.- ¿Qué tan importante ha sido la participación social en el trabajo del Inagua en todos estos años? LJCH.- Mucho muy importante, este es otro concepto de muchísima trascendencia, hay que considerar el impacto social, el considerar que si no le damos participación social a la gente, tanto a los usuarios, o beneficiarios, porque en todo este tema estamos hablando de calidad de vida y estamos hablando de salud, fundamentalmente. Entonces bajo esta vertiente todos caemos en lo mismo, todo nuestro trabajo está asociado, si por un lado yo estoy tratando de mejorar la calidad de un acuífero, la calidad de captación, la cultura de cómo cuidar, de cómo no contaminar, para no tener que tratar, en fin todo este tipo de elementos, entonces esto está directamente enlazado con la salud, el bienestar social, con el desarrollo poblacional, con el sustento, más bien el desarrollo sustentable de comunidades, porque por ejemplo en la actualidad nos lleva a que muchos acuíferos tienen cierta presencia de minerales o de algunos elementos que están en el agua o que el desarrollo de una comunidades tiende a crecer hacia zonas donde no debería ser el crecimiento, entonces esta reorientación la estamos dando con la idea de sustentar el crecimiento hacia donde existe agua de mejor calidad, donde existe posibilidades de obtener agua superficiales y garantizar la calidad y la salud de la gente, de la población.688 Y cuando la autoridad en Aguascalientes ha tenido la oportunidad de hacer referencia pública a los instrumentos de participación existentes, ésta no destaca las potencialidades que se le podrían atribuir a la participación misma dentro de estos espacios, o a los compromisos que el propio gobierno puede asumir con los propios usuarios con respecto al diseño e implementación de estrategias radicales para bajar las extracciones del acuífero, y por el contrario, como ya se comprobó, hay una tendencia a asumir que la simple 686 Felipe González González, Op. cit. Entrevista con doctor Armando Jiménez Sanvicente, actual titular de la Secretaría de Desarrollo Económico del Gobierno de Aguascalientes, 21 de abril de 2009. 688 Luis Javier Campos Hermosillo, Op. cit. 687 301 promoción de una “cultura del uso adecuado del agua” es suficiente para lograr la sustentabilidad del acuífero. Creo que organizaciones como el Comité Técnico de Aguas Subterráneas del Acuífero Interestatal Ojocaliente [-Aguascalientes-] Encarnación, A. C. [sic], son las organizaciones del futuro; no sólo por el carácter estratégico del tema al que se refiere, tan importante para el porvenir de la sociedad como lo es el suministro de agua, sino también por su carácter regional. En efecto, estoy convencido de que cada vez con más intensidad debemos asumirnos como partes de un entorno mayor, que trasciende con mucho las fronteras políticas y administrativas. Así nos lo exige la realidad, que no distingue fronteras y, sobre todo, la gravedad de algunos de los problemas que debemos enfrentar. Me parece que la disyuntiva es muy clara: o unimos fuerzas o nos veremos rebasados. Y esto referido no sólo al tema del agua, sino también a otros en los que nuestras entidades mantienen una intensa relación. Por eso da gusto ver organizaciones como esta, en la que permean el acuerdo y la unidad, en bien de todos. Preservar el acuífero que da vida a esta región; garantizar su futuro y pugnar por mantenerlo libre de contaminación son asuntos estratégicos para todos nosotros. En este sentido, es preciso que juntos avancemos en la promoción de una cultura del uso adecuado del agua, que propicie un combate muy activo a la contaminación del vital líquido, y un uso más racional de la misma, a través de técnicas de cultivo que nos permitan optimizar el recurso.689 Algunos otros de los entrevistados sin embargo hacen observable un diagnostico claro de la situación de la participación social en Aguascalientes. Mientras unos son optimistas, otros no lo son tanto, pero se coincide en que las razones de lo limitado de la participación en Aguascalientes está en el diseño institucional actual, pues este deja en manos de la voluntad personal (y política), tanto de las autoridades en turno, como de ciertos usuarios, el peso efectivo que potencialmente pueden tener estos espacios —ya sea el Consejo Directivo de CCAPAMA, el Consejo Consultivo del Inagua o el mismo COTAS/OAE— en la toma de decisiones de la política hídrica en el orden de gobierno respectivo. […] yo creo que [el Consejo Directivo de CCAPAMA] ha funcionado, a lo mejor no ha funcionado al 100 por ciento. Como todos los consejos ciudadanos la base del éxito la tienen en la voluntad del propio integrante y las ganas que le ponga a esta obligación que él mismo está adquiriendo, o sea, ellos no reciben honorarios por ejemplo. Pero yo creo que ha funcionado, nosotros hemos tenido la oportunidad de interactuar en varios momentos con este consejo, no sólo hemos hecho presentaciones, sino que hemos rendido cuentas con respecto de algunos temas que coyunturalmente eran importantes. […] Creo que en términos generales ha estado funcionando, pero insisto, depende de cada administración, depende del juego que le dé cada gobierno, depende de la voluntad propia del integrante de este consejo, como en todos lados, pero yo creo que es necesario, es un órgano plural y creo que está representando a todos los sectores de la sociedad, entonces aquí no puede haber 689 Discurso del ingeniero Luis Armando Reynoso Femat, gobernador de Aguascalientes (20004-2010), en la toma de protesta de la mesa directiva del COTAS/OAE, 21 de octubre de 2005. Disponible en la página de internet: http://www.aguascalientes.gob.mx/oficina/discursos/LARF/muestra_discurso.asp?reg=555, (16 de septiembre de 2008). 302 queja en el sentido de que “no estamos enterados o lo hicieron sin consentimiento” o cosas de ese tipo, yo creo que sí está bien organizado, sesionan cuando menos dos o tres veces al año […].690 […] Si yo incluyo a don Francisco X y ese don Francisco no representa más que a él y su familia realmente no estamos en una situación legítimamente democrática, es una mera simulación. Por otra parte, los organismos que sí están perfectamente constituidos, llámese Canadevi, Canacintra, Coparmex o el Congreso del Estado o los Regidores, que son representantes de organismos consolidados socialmente para el caso de los primeros o son representantes populares electos para el caso de los dos últimos, tampoco me parece que informan a sus gremios o a la ciudadanía que dicen representar cuando estos participan en espacios como los consejo de la CCAPAMA o el del Inagua. Me parece que no, que se queda en un nivel muy poco profundo y esto es una desventaja, es decir, es una fortuna que se tenga el mecanismo y es un absurdo que teniéndolo no se le dé una aplicación real. Sin embargo me parece que el camino está trazado y hay que transitarlo, en Aguascalientes hay que avanzar aún más en términos de participación. […] Por ejemplo, el Consejo Directivo de CCAPAMA tiene la facultad de nombrar al director, a propuesta del presidente municipal, de avalar sus miembros, de aprobar los presupuestos, planes, programas, entonces realmente si te fijas es muy importante su función, debiera realmente tener mucho poder, la cuestión es que en verdad no se utiliza. Mira, el reglamento decía que se reúne cuando menos dos veces al año. Antes decía que se debía reunir cada mes, pero en la práctica, como son puestos honoríficos no lo hacían, en realidad no los puedes tener a todos ellos metido en eso. Y luego va uno, falta otro, y luego va el representante, y luego el suplente, entonces la posibilidad de que realmente estén informados muchas veces no se logra concretar, no llega a ser lo virtuoso que pudiera llegar ser este mecanismo de participación, todo porque falta compromiso por parte de los representantes y voluntad por parte de la autoridad.691 […] […] si no hay voluntad política… por mucha voluntad que haya entre los civiles, si la autoridad no le entra a cumplir los compromisos hecho entre los usuarios, no va a servir de nada. Lo mismo sucede con ciertos usuarios […] Hay que sentar a todos los actores que ya participan en el COTAS, y también a los que aún no lo hacen, y decirles: “señores, hace dos años que no nos juntamos, del último informe que les dimos de este estudio [el diagnóstico elaborado por el COTAS/OAE con apoyo del BM y la OMM a partir del MASAS], ¿ahí qué estamos haciendo?, ¿estamos igual, estamos mejor?, si estamos peor hay que decirlo, ¿cuál de los tres estatus es lo que prevalece ahorita?” […] El problema del agua se puede resolver muy fácil siempre y cuando todos los que estamos inmersos en eso le pongamos voluntad, porque si hay un consumidor muy grande como la agricultura de alfalfa o una agroindustria muy grande como lechera que no le ponga voluntad, entonces con eso ya empieza a haber conflicto entre usuarios.692 Mientras en León y en todo Guanajuato el discurso de los actores en torno la participación social y la GIRH es claro que logró incidir de alguna manera en el diseño del marco institucional de la gestión del agua, en Aguascalientes también parece evidente que está pendiente una apropiación más profunda de estos conceptos por parte de los actores locales. En esto también ciertas condiciones estructurales de la red de políticas explican la diferencia: En Guanajuato la autoridad estatal aceptó parcialmente una reforma institucional apegado a estos principios por que contribuían al valor de autonomía política y 690 Humberto Blancarte Alvarado, Op. cit. Adrián Castillo Serna, Op. cit. 692 Jorge Alberto Castañeda Alvarado, Op. cit. 691 303 administrativa buscado desde hace tiempo por la élite económica y política local con respecto a la autoridad federal, y lo hizo sólo en la medida que la apertura de esos espacios de participación no vulneraran la posibilidad de que estos grupos aseguraran incidir directamente en la política hídrica de acuerdo a sus intereses y una priorización de los usos productivos del agua. Por su parte en Aguascalientes, una parte importante de los principales instrumentos de la gestión del agua en lo local han sido adoptados a partir del ‘acompañamiento’ de la autoridad federal y otros actores externos para tratar de atender la crisis local del agua (i.e. el otorgamiento de la concesión del servicio de agua potable a la iniciativa privada, la reformas a la legislación local en el 2000 y la instalación del COTAS/OAE). A pesar del cambio político en lo local en Aguascalientes, la valoración por un proceso de gobierno ‘cerrado’ en las políticas hídricas permanece, el cual sólo se ha abierto a algunos de los sectores económicos más influyentes, pero principalmente a través de mecanismos no institucionalizados y a través de una intermediación directa entre estos grupos y la clase gobernante. 3.3. Nivel institucional de reglas operativas La discusión en este nivel institucional se refiere a las reglas que definen aspectos técnicos de las políticas, sus procedimientos de operación y seguimiento. Son las ideas en torno a los objetivos de los programas y proyectos más adecuados para alcanzar los objetivos de las políticas (dimensión normativa), así como las explicaciones acerca de cómo estas acciones ofrecen solución a los problemas (dimensión cognitiva). Muchas de las veces este conjunto de instrumentos, procedimientos y reglas operativas son presentadas por los actores como asuntos eminentemente técnicos, los cuales están lejos de las disputas entre grupos que defienden proyectos políticos con valores claramente identificados, sin embargo, estos aspectos ‘secundarios’ de las políticas públicas no están libres de las valoraciones que los propios actores hacen sobre el entramado institucional que los enmarca, y de lo cual he hablado en los párrafos anteriores.693 693 Me refiero como ‘secundarios’ a estos aspectos procedimentales, operativos o técnicos en términos de la clasificación de hacen Sabatier y Jenkins-Smith, y que se diferencia de los elementos núcleo (posiciones en la política fundamentales concernientes a las estrategias básicas para la consecución de valores nucleares) del conjunto de componentes del sistema de creencias de los actores y sus respectivas coaliciones de defensa (y 304 En este nivel institucional se identifica dos debates importantes en los cuales me concentro: el primero con respecto al papel de la planeación y la forma como deberá instrumentarse esta desde el gobierno, y segundo, el tipo de estrategias y acciones necesarias para atender la crisis del agua en lo local. Al respecto se resaltan las diferencias entre los casos, y la posición de los actores entrevistados en cada uno de ellos con respecto a estos temas. 3.3.1. Ideas normativas Como se dijo arriba, uno de los principios sobre los que Guanajuato logró fincar su reforma institucional fue la de instrumentar un sistema de planeación e información hidrológica que permitiera tener disponible el conocimiento para autoridades y usuarios en la estructuración del Plan Estatal Hidráulico y el trabajo emprendido por las organizaciones de usuarios, pero principalmente tener una mejor posición ante las negociaciones con la federación y los demás estados en la distribución de las aguas superficiales en el contexto de la cuenca Lerma-Chapala. El grupo de asesores de la CEAG insistió que la estructuración de un sistema de planeación hídrica y participación social como el que se proponía, era la mejor forma para asegurar acciones a largo plazo, y generar compromisos entre los usuarios para participar con los programas que ellos mismos debían definir.694 A la fecha, difícilmente, las principales ciudades del país, las mayores de 400 mil habitantes, tienen resuelto su problema del agua a largo plazo. Se vive al día sin una planeación. Guanajuato fue el primer estado del país en tener un plan hidráulico estatal de largo plazo consensado con los diversos actores del agua y que fue llevado durante 12 años al pie de la letra y que permitió al estado avanzar en forma importante en diversas facetas. […] Considero que en el Plan Estatal Hidráulico quedó muy claro lo que se requería hacer y en este también se da una adecuada conjunción entre desarrollo y uso eficiente del agua. […] La existencia de un Plan Estatal Hidráulico consensado es fundamental pues constituye la hoja de ruta para todos los actores pues ahí está bien señalado los rumbos o derroteros que deben tomarse. De igual manera el estarse reuniendo periódicamente facilitaba también la realización de los programas. Más bien los problemas surgían en ocasiones ante el centralismo en la toma de decisiones en las oficinas centrales de la CNA que tomaban decisiones desde un escritorio más que desde la cercanía de los usuarios.695 Se resalta coincidentemente, por dos de los entrevistados, que las fortalezas del sistema de planeación son, por un lado la posibilidad de una visión a largo plazo, y por otro la apertura que en lo particular son los discutidos en el nivel institucional constitucional y de elección colectiva revisados antes). Véase Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith, Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Approach, San Francisco, Westview Press, 1993. 694 Ricardo Sandoval refiere que Eduardo Maestre utilizaba este argumento recurrentemente pues decía él “es la única forma de que los usuarios realmente reduzcan sus consumos ante la imposibilidad de la autoridad de obligarlos a hacerlo”. Ricardo Sandoval Minero, Op. cit. 695 Vicente Guerrero Reynoso, Op. cit. 305 para que participen los usuarios. Ricardo Sandoval, por ejemplo, plantea que lo acertado del diseño no sólo fue institucionalizar, mediante la legislación local, la planeación y el trabajo técnico de modelación y diagnóstico hidrológico que la CEAG debe realizar, sino que en este proceso se liga con la participación social para que los planes resultantes tengan la posibilidad de generar auto-compromiso tanto por parte de la autoridad como a los propios usuarios.696 Por su parte el ingeniero Aureliano Navarrete, actual director general de participación social de la CEAG pone énfasis en el mismo planteamiento de la siguiente manera: La gran virtud que tuvo el estado de Guanajuato y en su momento el licenciado [Vicente] Guerrero, que era quien comandaba este asunto, fue el haber decidido tomar la iniciativa de que si la federación no hacía labor de planeación y labor de organización participativa de acuerdo a la Ley de Aguas Nacionales, el estado tenía que asumir su iniciativa propia y creo que eso no le cayó muy bien a la CNA, entonces sienten como que se les saliera de las manos el control de Guanajuato. Pero al final yo siento que han venido poco a poco reconociéndolo como bueno, pues ahora hay más colaboración. […] A Ricardo Sandoval le toca encabezar la continuidad de lo que planteó el licenciado Vicente Guerrero, pero más aún, Ricardo fue contratado por él y traído del IMTA para que coordinara específicamente las labores de planeación, exactamente del plan estatal hidráulico que prácticamente vio la luz a finales del 99’ y principios del 2000, y entonces se queda Ricardo a finales del 2000 como titular del CEAG con la encomienda, con el compromiso de la continuidad, y que debo decir en esta nueva administración [encabezada por Angélica Casillas] se le ha seguido dando continuidad al proceso de planeación, a la revisión y a la implantación del plan, del Plan Estatal Hidráulico, que contempla algo muy bueno, el aspecto técnico fundamental, pero también la apertura hacia la sociedad y el involucramiento de la sociedad en la gestión del agua. En esto precisamente radica la fortaleza de todo esto.697 Este esquema de trabajo planteo en su momento la necesidad de que una vez aprobado el Plan Estatal Hidráulico, cada COTAS en su respectivo acuífero debería formular y aprobar su respectivo Plan Integral de Manejo. En este tema particular sí hubo un involucramiento tanto de la CNA como del propio BM que, dentro de los acuerdos del PROMMA en general y del MASAS en particular, decidieron incorporar el caso de Guanajuato en su estrategia general para hacer funcionar la figura de los COTAS en los 100 acuíferos más sobreexplotados del país. Hasta el momento sólo cuatro de los 14 COTAS de Guanajuato han presentado propuestas de sus respectivos planes de manejo, de los cuales León no 696 697 Ricardo Sandoval Minero, Op. cit. Aurelio Navarrete Ramírez, Op. cit. 306 figura.698 Las razones de que el acuífero del valle de León no haya avanzado en la integración de un plan integral de manejo de su acuífero se atribuyen a la imposibilidad que ha existido hasta el momento para poner de acuerdo a tan diversos actores e intereses,699 inclusive hay opiniones con respecto a que el trabajo del COTAS de León es de los menos destacados en el estado, a pesar de su importancia. Desgraciadamente [el COTAS de León] lo considero de los menos avanzados. Realmente su presencia social es mínima. Ni los Presidentes que ha tenido ni el Gerente han sabido socializar su importancia. Es una entidad casi desconocida, es una asignatura pendiente. SAPAL que es quizá el usuario más importante no le ha dado la debida importancia a este tema.700 Incluso se llega a identifica que el principal problema para lograr consensos en León parte de una cuestión de intereses encontrados, lo cual a la vez se explica como producto de la forma como se estructura la política en este lugar, donde generalmente se yuxtaponen poder económico y político. Hay una interrelación constante entre los diferentes usos, ahí están los espacios para ello, el Consejo de el SAPAL, el COTAS de León, pero hay demasiados intereses encontrados… Los intereses de algunos constructores de vivienda son terribles por ejemplo, luego el marco reglamentario genera una incapacidad de actuación para la autoridad terrible, o sea, no se puede con leyes o reglamentos que no dan a la autoridad los medios para decidir sin la influencia de estos intereses, a menos que se puedan llegar a acuerdos entre las partes para delimitar el desarrollo urbano, o guiar el desarrollo urbano. […] El problema es que el consenso es difícil, hay intereses encontrados. Yo nunca me había encontrado en una ciudad con una dinámica política como está, yo he vivido en varias ciudades, y en todas éstas los políticos son políticos, los comerciantes son comerciantes, los constructores son constructores, aquí todo mundo es todo.701 Por su parte, una opinión común identificada entre algunos entrevistados en el caso de Aguascalientes, es que precisamente una de las principales limitantes para lograr el equilibrio en el acuífero OAE es la falta de instrumentos que aseguren la continuidad y compromiso con estrategias y acciones radicales para bajarle a las extracciones. 698 Los cuatro acuíferos con Plan Integral de Manejo son Irapuato, Péjamo, Silao y Acámbaro, que si bien son los acuíferos más sobreexplotados del estado sin contar a León, éste último es uno de los más importantes dada la dinámica económica y social que ya he mencionado, y que lleva a pensar la urgencia de un instrumento de estos para el acuífero. Véase Salvador Peña Haro y Salvador Peña Díaz, “El manejo de los recursos hídricos en el Estado de Guanajuato”, en Aqua Forum, no. 45, año 11, 2007, pp. 26-31. 699 La opinión acerca de que en León no ha sido posible concretar un plan integral de manejo debido a que no se ha podido poner de acuerdo a los involucrados es de Ricardo Sandoval. Dice por ejemplo, que los agricultores de papa —quizá los productores agrícolas más poderosos de León— son de los que más se resisten a tecnificar y a generar mecanismos que ayuden a consumir menos agua, pues se justifican diciendo que su cultivo da poco margen para ello. Ricardo Sandoval Mienro, Op. cit. 700 Vicente Guerrero Reynoso, Op. cit. 701 Emiliano Rodríguez Briceño, Op. cit. 307 El avance sobre las tareas básicas para reducir las extracciones en el acuífero que surgieron del ejercicio de planeación participativa que desde el COTAS se vino desarrollando desde 2002, con apoyo de los consultores de la OMM y el BM, va lento, avanza lento. Se han hecho algunas cosas, pero falta voluntad y compromiso en general por parte de muchos actores para darle continuidad. Al COTAS se le ha hecho poco caso en este sentido. Si bien el mercado es el que no ha dejado que los agricultores pequeños cambien de cultivos, sin programas gubernamentales efectivos de cambio de cultivos no va a funcionar esto. Ha habido una reducción en automático de extracciones en el sector agrícola pues se han dejado de regar hectáreas de productos que ya no son rentables, pero si no seguimos un plan consensado por todos las reducciones no van a ser las suficientes. […] Lo cierto también es que los tiempos políticos dirán si se puede avanzar más en un futuro a mediano, incluso a largo plazo.702 Por el lado de la vocación de la instancia estatal de la política hídrica en Aguascalientes se reconoce que hay un déficit en materia de planeación, pues se considera que esta se ha concentrado más en funciones de construcción de obra hidráulica. Yo creo que si podemos aprender [de otras experiencias], el Inagua en el concepto se ha convertido en un ente ejecutor de obra y pero debería acercarse más a la planeación, acercarse a lo que eran los fines del Inagua cuando se ideo desde con el licenciado Otto Granados, porque no tenemos quien lo haga en este momento a nivel estatal. El Inagua debería de estar planeando, consiguiendo equipos de punta para riego, para agua potable, aprovechando [inentendible], es el concepto que debería de estar trabajando. Será que desgraciadamente a la hora que se fundó el Inagua el que estaba al frente era un constructor, el caso de Jorge Castañeda…703 Algo que es indicativo de la forma como se maneja la gestión hídrica en Aguascalientes en este momento, y que es interpretado a partir de la entrevista al actual titular de esta dependencia, es que se concibe de inicio que tanto la planeación como la responsabilidad general del diseño de las principales acciones para enfrentar el problema de la sobrexplotación es una función eminentemente gubernamental, con poca necesidad de involucrar a más actores en el proceso de formulación e implementación de la acción pública. [Al inicio de esta gestión del Inagua] a la hora de que hicimos nuestro proceso de planeación estratégica nos encontramos con un acuífero o un recurso hidrológico con una serie de trampas. Desgraciadamente sobre‐concesionaron, y esto sucede en la mayor parte de los estados del centro y norte de la república, donde el recurso hidrológico está sobre‐concesionado. Pero no nada más ese es el problema, el otro problema es la falta de supervisión y de control de los títulos de explotación en donde a parte de la sobre‐concesión hay una sobreexplotación que agrava el problema. Desgraciadamente esto viene afectando a la calidad del agua, aunado a esto se trae consigo el aumento de los costos [de extracción], la degradación de la calidad del agua… en fin, hay 702 Entrevista con ingeniero Víctor Manuel Parada Chávez, gerente operativo del COTAS/OAE, 10 de abril de 2009. 703 Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Op. cit. Véase también varias declaraciones del mismo actor en el apartado 4.2.4. 308 una serie de escenarios que son los que estamos enfrentando desde el Inagua y que a corto plazo se ve complicado la solución porque ya estamos metidos en un torbellino, o sea, se requiere que esta dependencia aplique una reingeniería total tanto en el modelo de operación como en el modelo de administración y control de acuífero, así como de una planeación estratégica corto y largo plazo…704 De manera consecuente se puede explicar el bajo compromiso con respecto a propuestas que impulsa directamente el COTAS/OAE, como es el caso del PIMAGUA, lo cual la actual dirección del Inagua lo justifica insistiendo que antes de asumir cualquier compromiso como este es necesario que la autoridad respectiva, es decir la CNA, controle la sobre-concesión. ARCO.- Existe el antecedente de los estudios que el COTAS/OAE elaboró con el BM y con la OMM, y que en el 2006 y 2008 se publicaron en dos cuadernillos llamados respectivamente “Escenarios del Agua 2015-2030…” y el otro “Acciones prioritarias…”, en donde se traza un escenario ideal para bajar la presión al acuífero. ¿Qué tanto esto ha sido retomado por los actores tanto gubernamentales como sociales? ¿Realmente es posible involucrar y comprometer a todos ellos para cumplir este tipo de metas? LJCH.- Es que todo eso está englobado en el primer comentario [se refiere precisamente a la anterior cita], si nosotros no atacamos la sobreexplotación primero... La sobreexplotación está directamente asociada a una supervisión y control, de que se respeten los títulos por los volúmenes y las características de cómo están otorgadas [las concesiones], con esto estaríamos aportando un 25% al abatimiento del acuífero o más. ¿Esto qué significa? Que la degradación de la calidad de agua, si nosotros logramos que se respete los volúmenes que están autorizados, y ya estaríamos con una gran ventaja. ARCO.- La CNA a través de los COTAS ha tratado de insistir en la necesidad de que estos organismos sean los medios para consensar planes integrales de manejo, y que de alguna manera se comprometa a los usuarios y la autoridad a cumplirlos, ¿Qué tanto esto es posible en Aguascalientes? LJCH.- Eso es muy posible, pero eso es efecto, no causa, entonces… ¿sí me explico? Hay muchos planes y hay muchos proyectos, pero son efecto, no causa-raíz, la causa-raíz del problema son la sobreexplotación y la sobre-concesión. Nosotros comentábamos con el Banco Mundial, ¿de qué me sirve tener un sistema o el mejor proyecto si el abatimiento del acuífero no lo tengo controlado, si la degradación de la calidad no la puedo controlar, está fuera de mis recursos? El día de mañana ya tengo presencia de arsénico o presencia de sales, o de otros minerales que va hacer demasiado complicado y muy costoso tratarlo para meterlo dentro de los procesos que actualmente tenemos. Yo creo que ese es el escenario realmente de visión, atacar la causa-raíz del problema, desgraciadamente esto es más grave de lo que a veces se percibe.705 Aunque se demuestra que entre los casos hay diferencias estructurales en torno al rol que se le da a la planeación participativa en el andamiaje institucional de la gestión del agua, y eso en un futuro podría marcar diferencias mayores en cuanto a los resultados para atender las crisis del agua en lo local, se ubican de manera similar resistencias para lograr 704 705 Luis Javier Campos Herrmosillo, Op. cit. Ibíd. 309 compromisos con estrategias radicales como las que plantea el PIMAGUA en el caso de Aguascalientes, o las que efectivamente necesita plantear León y que ni siquiera ha logrado plasmar en algún boceto de proyecto de plan integral. En los siguientes párrafos me concentro en las ideas en torno a las acciones que finalmente sí han procedido y se llevan a cabo como parte de la política hídrica en los casos estudiados. 3.3.2. Ideas cognitivas El escenario ideal para algunos de los entrevistados es avanzar precisamente en una estrategia integral que no sólo sea efectiva en reducir las extracciones de los acuíferos respectivo, sino que sea democráticamente consensada para que asegure un compromiso de cumplimento por parte de los actores involucrados, tanto por el lado del gobierno, como de los propios usuarios. Sin embargo, es claro que dos tipos de factores son los que han frenado la adopción de una gestión de este tipo de forma plena en los dos casos de estudio: primero la resistencias ‘naturales’ proveniente principalmente del sector agrícola que es donde se requiere las reducciones más drásticas, y segundo, las resistencias por parte de ciertos actores ubicados regularmente en instancias gubernamentales que se oponen a la descentralización y a la democratización de los espacios de decisión. Como lo describí en el capítulo cuatro, en ambos casos el desarrollo de marcos institucionales y estrategias con el objetivo expreso de hacer frente a la crisis del agua en lo local ha ido acompañado de acciones dirigidas a atacar el problema por el lado de la demanda del recurso, es decir, mediante programas que tratan de reducir las extracciones al incentivar el uso de aguas tratadas en la industria y la agricultura, cambio de cultivos en la producción agrícola, uso de tecnologías para hacer más eficiente el riego, rehabilitación de redes de agua potable y alcantarillado, incluso el trabajo en torno a la educación en nueva cultura del uso eficiente del agua, entre otras. No obstante, estás acciones hasta el momento han tenido resultados muy limitados, e incluso también se ubican ciertas resistencias para implementar algunas de ellas. Quizá producto de esto, el tipo de estrategias dominantes o preferidas por la élite política y económica de ambas regiones han sido los megaproyectos de obra hidráulica. Para el caso de León se ubica el proyecto de Río Verde/Zapotillo, y para 310 el de Aguascalientes el proyecto de entubamiento del Distrito de Riego 001 de la Presa Plutarco Elías Calles. El proyecto de la presa El Zapotillo (antes Río Verde) es una aspiración presente en León desde finales de la década de los ochenta. Se trata de la trasferencia de agua desde la zona conocida el Zapotillo, Jalisco hacia esta ciudad guanajuatense, en el que se construirá además la presa Arcediano para abastecer agua a la ciudad de Guadalajara y regenerar el lago de Chapala.706 Para el grupo gobernante del Bajío es una obra estratégica y prioritaria, a través del cual se asegura “el crecimiento de la ciudad de León y la sustentabilidad de su acuífero”.707 No hay duda que a veces las buenas noticias tardan en llegar, aquí tengo mucha gente enfrente mío que estuvieron muy al pendiente de que llegara este día. […] En los últimos cinco años ha sido un trabajo intenso, esta criatura fue concebida hace 15 años, el embarazó duró 15 años y finalmente nacieron cuatrillizos finalmente [en referencia al proyecto de El Zapotillo, y los proyectos de la Presa de Arcediano para abastecer de agua a Guadalajara, el Acueducto II para abastecer de agua a Querétaro y la presa El Realito en Guanajuato]. […] Para hacerlo a través de un círculo virtuoso, y aprovechar esta agua en León, Guanajuato, tratarla y regresarla por la vía del Turbio de Lerma a la Laguna de Chapala. […] Así se vuelve realidad un largo y acariciado sueño, no sólo para esta ciudad, sino que el proyecto se ha extendido y abarca todo el centro de la República. Y todo esto es posible gracias a un par de cosas, la primera de ellas que repito todos los días, hasta la necedad, que tengamos la capacidad de evaluar, de darle valor preciso, lo que significa la estabilidad económica, lo que significa la estabilidad política y lo que significa la disciplina financiera y presupuestal. […] [El proyecto de la presa El Zapotillo es posible] porque también hay un gran sentido de responsabilidad en los usuarios del agua, como es el caso de León, Guanajuato, que tiene un organismo operador de agua en números negros, porque los ciudadanos lo respaldan y porque usan el agua con cuidado y eficiencia, y porque cubren y pagan lo que corresponde al costo del agua.708 La propia CNA justifica el proyecto de El Zapotillo a partir de la necesidad de cubrir el déficit actual de agua en la zona y la demanda futura, y se expresa claramente la necesidad de sacar de operación los pozos de León para que el acuífero se pueda recuperar “hasta 706 El proyecto el Zapotillo involucra una inversión superior a los $8 mil millones de pesos, recursos que quedaron depositados en un fideicomiso manejado por Banobras. Se trata de una obra hidráulica que almacenará 411 millones de metros cúbicos; la cortina se elevará a 105 metros de altura, y canalizará 5.6 metros cúbicos de agua por segundo. Véase capítulo anterior, sección 4.1.2. 707 Exposición del ingeniero Antonio Iglesias Benítez, director general del Organismo de Cuenca LermaSantiago-Pacífico, Presentación del proyecto Presa Zapotillo y el Acueducto Zapotillo-Altos de Jalisco-León, Guanajuato, Hotel Radisson, junto a la CMIC. 8 de agosto de 2008, disponible en la página de la CMIC: http://www.cmic.org/mnsectores/agua/reunionCONAGUA/R_080808/index_3.htm (9 de diciembre de 2008). 708 Fragmente del discurso de Vicente Fox Quezada, presidente de México (2000-2006), en la Ceremonia del Programa de Abasto de Agua en los Altos de Jalisco y León, Guanajuato, 2 de mayo de 2006. Disponible en: http://fox.presidencia.gob.mx/actividades/?contenido=24742 (3 de noviembre de 2008). 311 donde sea posible”.709 En este mismo tenor se resalta que el agua exportada a la región del valle de León en su totalidad será tratada y devuelta a la cuenca de Río Verde, principalmente para la regeneración del lago de Chapala.710 Incluso desde el gobierno de Jalisco se respalda el proyecto con los siguientes argumentos: Sí, está avanzando la presa El Zapotillo, estamos trabajando en la explicación con los habitantes de Temacapulín que es una de las comunidades afectadas; poco a poco ellos se están convenciendo de las bondades de estos proyectos para Jalisco, pero también para ellos, muy en lo particular. Tan es así que habitantes de Temacapulín están trabajando en estos momentos en la construcción de los caminos y todas las obras preliminares para la posterior construcción de la cortina, o sea, ellos saben que la obra está avanzando, es una obra de tres, cuatro años de construcción, así es que está caminando y lo que nosotros buscamos es garantizar el agua a la Zona de Los Altos, 12 municipios, garantizar el agua del río Verde a la Zona Metropolitana de Guadalajara y, por supuesto que León pueda también tener agua.711 Principalmente funcionarios gubernamentales y empresarios de León coinciden en que este proyecto es el más importante o con mayor peso para tratar de regenerar a la cuenca. La obra está en marcha, y en 2010 iniciará su construcción. Alguno de los entrevistados manifestó su opinión al respecto: “la obra se llevará a cabo… de eso no hay duda. Fox la impulsó como su gran proyecto para León, y por parte de algunos empresarios locales hay gran soberbia y evitarán a toda costa que se caiga el proyecto”.712 Incluso el candidato a la presidencia municipal de León en 2009 lo puso en los siguientes términos: No se puede detener el desarrollo ni el beneficio de millones de personas por unos cuantos que se opongan... vamos a darles su lugar para lograr que tengan un nivel de vida similar en otro sitio [al referirse a las comunidades afectados por la obra], pero la obra va a seguir adelante.713 La oposición al proyecto es intensa, aunque aún no ha llegado a los niveles de conflictividad que en su momento se vivieron en el movimiento en contra del proyecto de la Muralla II en Romita en 2002-2003, sin embargo también se reconoce que “la violencia pudiera surgir en cualquier momento, así lo dice la experiencia de León”.714 Esta oposición principalmente se ubica en los movimientos surgidos a partir de la resistencia de los 709 Antonio Iglesias Benítez, Op. cit. Ibíd. 711 Declaración del gobernador de Jalisco, Emilio González Márquez, La Jornada Jalisco, 712 Quien manifestó esta opinión me pidió omitir su nombre si decidía incluir la cita textual. 713 Ricardo Sheffield Padilla, candidato del PAN a la Presidencia Municipal de León en el proceso electoral de 2009. Milenio Diario, 4 de junio de 2009. 714 Felipe Polo Hernández, Op, cit. 710 312 afectados por las inundaciones y de grupos sociales,715 y redes de intelectuales de la ciudad de Guadalajara. En un mitin en Temacapulín el que estuvo presente el ex candidato presidencia Andrés Manuel López Obrador en apoyo del movimiento en contra de la construcción e la presa de El Zapotillo, una de las consignas representativas más escuchadas fue: “A Fox se le secó la noria, quiere agua del río Verde, ¿y qué le vamos a dar? ¡Puro chile verde!”.716 Por su parte algunos académicos locales y extranjeros se han referido al asunto en los siguientes términos para apoyar el movimiento de defensa de los pueblos afectados: La presa El Zapotillo es un compromiso político que heredó el ex presidente de la República Vicente Fox Quesada. No abastecerá de agua a la Zona Metropolitana Guadalajara y lo hará en forma mínima con la región de Los Altos; el vital líquido se irá a la ciudad de León, Guanajuato. […] no existe un proyecto hidrológico estatal [en Jalisco] que debe incluir aspectos sociales, económicos y hasta culturales. […] Aquí el punto es si realmente esta agua va a llegar a Guadalajara. No, no va a llegar. Son 7 metros cúbicos lo que se ha hecho de aforo, si 4 se van a León y 3 se van a ir a Los Altos, cuánto va a llegar a Guadalajara. […] la ciudad leonesa no necesita agua, pues ya recibe una cantidad importante que baja de las cuencas de Ocampo y San Felipe, por tal motivo es una “aberración” el que las autoridades pretendan modificar los flujos naturales del agua. El día que el presidente Fox vendió la idea de que iba a ser un circuito cerrado y que íbamos a salir beneficiados en Jalisco llevándose 4 metros cúbicos a través del proyecto a León, y de León nos la iban a mandar otra vez por el Lerma para llegar a Chapala y de ahí al Santiago, pues es una aberración, porque las partes más contaminantes son en León y estoy hablando de una serie de tenerías que trabajan cromos hexavalentes, altamente tóxicos y que no hay procesos para limpiarnos tan fácilmente como nos dicen.717 […] Ser minoría no puede ser un delito [al referirse a los pueblos de Temacapulín, Acasico y Palmarejo]. Los derechos humanos son para todos y todas, empezando por las minorías, que son las que necesitan más la protección de una sociedad civilizada. Los derechos de las mayorías que machacan los derechos de las minorías no son verdaderos derechos. […] No vale exigir solidaridad al pobre [por parte de la élite política y económica de León]. La solidaridad es de los ricos hacia los pobres en todo caso, no de los pobres hacia los ricos (…). Las grandes ciudades tenemos que saber frenar para defender un futuro sustentable para todos (…). Tiene que imperar la razón. Crecer por naturaleza tiene sus límites, el planeta es limitado.718 715 La zona de inundación, ubicada en la llamada Cañada de Obregón, abarca los pueblos de Acásico (365 habitantes), Palmarejo (185 habitantes), Temacapulín (480 habitantes). Antonio Iglesias Benítez, Op. cit. 716 Milenio Diario, 6 de febrero de 2009. 717 José Antonio Gómez Reyna, doctor en ingeniería y manejo integral de cuencas por la Universidad de Guadalajara. La Jornada Jalisco, 24 de julio de 2008. 718 Opinión de Pedro Arrojo, profesor de la Universidad de Zaragoza y Premio Goldman al Medio Ambiente, recogida en la presentación del documental “Entre cuatro cerros, tres cortos y uno largo”, del director Aureliano Lecca, el 8 de julio de 2009 en Guadalajara, Jalisco. Página web: http://noalapresaelzapotillo.wordpress.com/ (15 de julio de 2009). 313 A pesar de la abrumadora defensa por parte de autoridades y empresarios leoneses del proyecto de la presa El Zapotillo, se ubica una acotación por parte de algunos actores entrevistados, principalmente personajes ligados al trabajo de los COTAS en Guanajuato, quienes subrayan que este proyecto solo tendrá verdadero éxito si de manera paralela se sigue insistiendo en las estrategias de reducción de la demanda dentro de la zona de influencia, es decir, el acuífero del valle de León.719 En Aguascalientes el proyecto más importante de los años recientes ha sido el llamado “Modernización del Distrito de Riego 001 de Pabellón”, el cual consiste, como ya describí en el apartado 4.2.4 del capítulo anterior, en el entubamiento del canal principal de la presa Plutarco Elías Calles, fuente de abastecimiento del primer distrito de riego del país (fundado en 1929 por el presidente Calles), para dotar de agua a los sistemas de riego de 6,100 hectáreas (has), lo cual significaría una sustancial incremento de la superficie regada con el agua de esta fuente superficial ya que actualmente sólo 4,000 has la aprovechan.720 Con una inversión de $582 millones de pesos en este proyecto se espera que 187 pozos que actualmente operan en la zona de influencia del DR 001 y de los cuales se extrae 60 hm3, dejen de operar por completo esos pozos, y que sólo 32.5 hm3 de agua abastecidos por la presa, mediante un sistema altamente tecnificado, sean aprovechados por los campesinos para regar sus cultivos.721 Durante el IV Foro Mundial del Agua en 2006, el gobernador Luis Armando Reynoso Femat presentó los proyectos, que según él, “sintetizan la visión y conceptos principales de las políticas que en materia hidrológica se implementan en [su] gobierno”.722 La 719 Coincidencia identificada a partir de las entrevistas de Vicente Guerrero Reynoso, Emiliano Rodríguez Briceño, Ricardo Sandoval Minero y Aureliano Navarrete. 720 La superficie que potencialmente puede regar la presa Calles se calcula en 11,879 has. Dato en “Presentación del proyecto del entubamiento del DR-001”, Luis Armando Reynoso Femat, gobernador del estado de Aguascalientes en IV Foro Mundial del Agua, 17 de marzo de 2006”. Inagua: http://www.aguascalientes.gob.mx/inagua/EventosyParticipaciones/IVForo/DistritoDeRiego001.aspx (consultado el 02 de enero de 2008). Véase también AMITECH México, Pipes Today, Boletín para clientes, primer número de 2007. Disponible en: http://www.amitech.com.mx/ (los dos documentos consultados el 4 de diciembre de 2008). 721 Se espera que esto signifique un ahorro de 57.7 hm3 de agua al año. El dato de la inversión en El Heraldo de Aguascalientes, 13 de julio de 2009. 722 Luis Armando Reynoso, “Presentación…”, Op. cit. Véase también “Visión y Conceptos Principales de la Política Hídrica en el estado de Aguascalientes. IV Foro Mundial del Agua”, en Discursos del Ingeniero Luis Armando Reynoso, en la página del Gobierno del Estado se Aguascalientes. Disponible en: 314 importancia del proyecto del entubamiento del DR 001 algunos actores entrevistados la manifiestan de la siguiente manera: Bueno, ahí empezamos nosotros con lo del Distrito de Riego 001, los usuarios agrícolas aceptaron que comenzáramos a entubarlo, nosotros iniciamos el proyecto, hicimos el estudio junto con una empresa española y comenzamos a poner medidores satelitales en todas las unidades de riego para acabar también con aquella cosa perversa que había de los canaleros, que o le echaban agua de más o no le surtían su agua completa a los agricultores si no se les daba dinero. A mí me da gusto que este gobierno siguió con ese esfuerzo y que han seguido, porque estratégicamente si no se llega a completar el ahorrar agua en el Distrito 001, Aguascalientes se va a quedar sin agua.723 […] […] A partir de nuestro estudio [el ejercicio de planeación estratégica implementado al inicio de la actual administración estatal y del cual ya se ha hecho referencia en citas anteriores de este actor], por ejemplo nos arrojó que para el caso del Inagua nuestro principal cliente es el campo, porque ellos ocupan más del 80% de las extracciones. La mayoría de los modelos que venimos empujando, amparados con la visión del ingeniero Luis Armando Reynoso, es precisamente la tecnificación del campo y la construcción de obra púbica, que eso es lo que nos va a permitir el ahorro del agua. En el concepto y la estrategia del Distrito de Riego 001 está precisamente encaminada a tecnificar la conducción del Distrito de Riego 001, pues históricamente viene consumiendo arriba de 90 millones m3 de agua. […] Esta es una de tantas líneas, tenemos mucha que están asociadas, que están encaminadas primero, a asegurar el agua potable a la población, y en segundo a asegurar la calidad del agua. Y por el otro lado buscar alternativas de solución para hacer más con menos, cómo con el reuso de agua tratada, ya que podemos suplir una serie de actividades de uso de agua de primer nivel para convertirla en agua de segundo nivel.724 […] Como se sabrá, uno de los proyectos estratégicos más importantes [de la gestión del gobernador Luis Armando Reynoso] es el del Distrito de Riego 001, un proyecto que no es rentable económicamente pero que trae la más alta tecnología, tanto por los ductos que son árabes y colombianos, que se usan para gas y petróleo, como por el control digital del manejo del agua, a través de los desniveles y no del uso de la energía eléctrica. Con este proyecto que es tan relevante, se ahorra, porque no se está desperdiciando, la misma cantidad de agua de toda la ciudad de Aguascalientes, comercial, industrial y de uso común de la gente, de seis meses por cada año de implementación. Entonces en 10 años de implantación son 5 años como si se hubieran cerrado todas las llaves de toda la ciudad.725 […] […] el Distrito de Riego es muy especial para la CNA, estamos apostándole mucho a que funcione porque dependiendo de esto va poder haber proyectos similares en el resto del país. Este es el primero y entonces estamos en la mira de todos. Nos está costando mucho porque traer el agua por toda la cañada fue muy complicado, es una obra de ingeniería, no de riego.726 A pesar de que el gobierno del estado, a través del Inagua, tiene una serie de programas paralelos que tratan de generar una política hídrica más ‘completa’ para atender la problemática del agua en Aguascalientes, y dado que los recursos financieros destinados a http://www.aguascalientes.gob.mx/oficina/discursos/LARF/muestra_discurso.asp?reg=629 (consultado el 4 de diciembre de 2008). 723 Felipe González González, Op. cit. 724 Luis Javier Campos Hermosillo, Op. cit. 725 Armando Jiménez Sanvicente, Op. cit. 726 Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Op. cit. 315 este sector son los más altos en toda la historia de la entidad (considerando obviamente los destinados al proyecto de la modernización del DR 001 y a la construcción de plantas tratadoras),727 se menciona cierta “falta de concepción clara” por parte esta dependencia la cual en los últimos años ha desdeñado el diseño de planes y proyectos más consensados a través de procesos de planeación participativa. No pues es ‘re-bonito’ tener dinero y ejercer un montón de millones. […] Se han aventado ideas muy interesantes pero desgraciadamente sin soporte, y en vez de buscar el soporte nos andamos enfrentando [entre el Inagua y la CNA]. Te doy el ejemplo de la [unidad de riego de la] zona del sur, cuando inició la idea, estuvimos participando con ellos, con Codagea, con Inagua, con [la Secretaría de] Finanzas, después nos [inentendible], y pasó un año, luego lograron que lo autorizaran que autorizaron un dinero que viniera en el presupuesto de egresos de la federación, cuando vinieron aquí, “oye que el dinero, que necesitamos hacer toda la tramitología con hacienda, registrarlo, etcétera”, les dijimos “te puedo conseguir el dinero para que hagas el estudio de factibilidad”, “no, no, en quince días te lo tengo”, yo supuse que como venían trabajando ese programa como desde hace un año… no pues te comento que todavía no lo terminan. Es decir, son ideas que se avientan pero no se avientan el cómo aterrizarlas. Quieren el dinero para el Río San Pedro, pero sí, “¿qué vas hacer en el Río San Pedro? Dame un proyecto porque… yo lo encamino, yo lo empujo pero dame algo…”. Aquí es donde te digo que es necesario que el Inagua requiere convertirse en una institución desde donde se haga planeación a largo plazo, donde se plasmen con claridad los proyectos y donde se involucre a los principales interesados, porque luego se piensa cuando uno está en el gobierno que lo sabe todo, y luego hay proyectos que no logran consolidarse por lo mismo.728 También se señala cierta contrariedad entre proyectos impulsados por el mismo gobierno estatal, algunos particularmente incluso vaticinan conflictos entre usos en un futuro mediano y largo plazo. Es clara la coincidencia entre tres de los entrevistados para el caso Aguascalientes. Lo del Distrito de Riego 001 es muy importante, con este se va a lograr bajarle a las extracciones significativamente en la zona de influencia, por Pabellón, Rincón de Romos, San José de Gracia. […] Sin embargo, es totalmente contrario con proyectos que van a ser necesarios seguramente, por ejemplo en un futuro, a mediano o largo plazo, quizá unos 15 o 20 años, mucha de esa agua de la presa Calles se va a necesitar para la ciudad. En el proyecto de plan integral [PIMAGUA] se le llamó ‘Sistema de agua potable el Jocoqui-Pintores Mexicanos’. Mira, aquí la CNA a nivel central también tiene algo de culpa, ahora sí que el piso ocho de la CNA donde está la Subdirección de Infraestructura Hidroagrícola tiene una lógica muy diferente y hasta encontrada con la Subdirección de Agua Potable que está en el piso tres del mismo edificio de la CNA, allá en Insurgentes. Parece que como que no hay comunicación entre pisos… […] Y bueno, está lo del proyecto turístico del gobierno del estado, lo de la ubicación de negocios turísticos en zona de inundación de la presa 727 De acuerdo a la misión de la actual política hídrica estatal de concentrarse en la “construcción de obra”, se ha dado un fuerte impulso a la construcción de plantas tratadoras ya que se han pasado de 11 plantas en 2006 a 27 en 2008, tratando el 97% del agua residual de la entidad. Los recursos públicos en materia en obra hídrica en los últimos 4 años ascienden a 707.2 millones de pesos, de los cuales 366 millones de pesos provienen del gobierno del estado y 341 millones de pesos de la federación. Véase gráfica 1 del capítulo cuatro. 728 Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Op. cit. 316 Calles a partir de la Isla del Cristo Roto, y que como sabes ya ha habido fuertes problemas entre la CNA y el gobernador. Lo del entubamiento del distrito de riego y ese otro proyecto pueden también en un momento generar más tensión, entonces ahí no sé qué es lo que va a pasar, pero eso sí, el agua para la población es más importante.729 […] La [presa] Abelardo Rodríguez y la Presa Calles son la opción real para abastecer en un futuro a la población del valle [de Aguascalientes]. Ahora que están las broncas de los asentamientos irregulares turísticos en el vaso de la presa [Calles], uno de nuestros elementos de defensa [de la CNA] es que para poder respetar esas instalaciones necesitaríamos bajarle al vertedor a la presa Calles y eso significaría perder como 150 millones de m3, que eso es una grosería, no hay otra manera, en un estado donde no tenemos agua perder la capacidad de almacenamiento y después de uso. Uno de los puntos de defensa es que esa agua a la larga en alguna proporción va ser para la ciudad. Y los usuarios lo saben, usas la presa 20 o 30 años, si no arreglamos las cosas en un momento dado va tener que dar agua para la ciudad, no tenemos otras fuentes.[…] Pues sí, la parte de la política turística [del estado] no está comprometida con el desarrollo sustentable a mediano plazo, por lo menos en la parte agua.730 […] Te voy a dar un ejemplo de ciertas contradicciones aquí en Aguascalientes… La Isla San Marcos… ahí eran terrenos ejidales, ahí hay un lago, sólo que el pozo para abastecer al lago tiene registro de agrícola… Por eso te digo, los eventos son neutros, la percepción… ¿qué percepción tiene Turismo? […] O el caso de la presa Calles, luego que la CNA les quita los hoteles y los negocios [a los que se instalaron a las orillas de la presa], y ellos dicen: “¡hora!, ¡no seas desgraciado…!” y la CNA: “Oye, pérate [sic], la gente que vive aquí está en riesgo, se puede inundar o ahogar, y ¿quién va a tener la culpa? Nosotros, tú no, nosotros por andar permitiendo este tipo de obras”.731 Tanto en León como en Aguascalientes, la apuesta por los megaproyectos de infraestructura hidráulica y los magros resultados de los incipientes esfuerzos por tratar de atacar el problema por el lado de la gestión de la demanda, confirman la hipótesis general de este trabajo, la cual plantea que el cambio en las instituciones de la gestión del agua han estado determinados por la disputa entre actores que defienden proyectos políticos — conjunto de ideas en torno a la naturaleza de los problemas y qué políticas implementar para solucionarlos— divergentes en torno a la gestión del agua, en donde las coaliciones que defienden el principio del agua como bien económico han capturado el diseño institucional desde el nivel de reglas constitucionales, lo que ha dado forma tanto a las reglas de elección colectiva y operativas, mientras que las coaliciones que defienden el agua como derecho humano, principio de sustentabilidad y esquemas participativos y de GIRH han logrado un impacto limitado sobre el diseño de instituciones y las estrategias finalmente llevadas a cabo para atender la crisis del agua en lo local. 729 Víctor Manuel Parada Chávez, 2009, Op. cit. Pedro de Jesús Toledo Echegaray, Op. cit. 731 Pedro Pedroza Pedroza, Op. cit. La Isla San Marcos es parte de la infraestructura turística en torno a la Feria de San Marcos que ha impulsado el gobierno del estado encabezado por Luis Armando Reynoso. 730 317 A partir de lo descrito hasta el momento es posible identificar que en el subsistema de política de la gestión del agua de los casos estudiados se confrontan de alguna manera dos proyectos políticos.732 Por un lado, en ambos casos de estudio destacan actores que se han apropiado de una forma u otra el discurso de la necesidad de profundizar en el diseño institucional basados en principios de la GIRH y la participación social, mismos que subrayan la necesidad de concentrarse en acciones dirigidas a la gestión de la demanda, es decir, aquellas que buscan la reducción de los consumos de agua mediante el cambio de patrones culturales, organizacionales y tecnológicos en el uso y aprovechamiento del recurso, así como la utilización de mecanismos e instrumentos participativos y cooperativos que incentiven el auto-compromiso ente los usuarios con medidas de reducción de la demanda de agua. Los arreglos institucionales que se priorizan bajo este esquema de gestión son aquellos que en el mundo académico se dice corresponden a un esquema de “buena gobernanza”, es decir, los cuales permiten que… […] todos los actores de la cuenca involucrados en la gestión de los recursos hídricos contribuyen a la determinación de los objetivos, negocian los principios de relación entre ellos, los implantan posteriormente y evalúan los impactos ocasionados así como las relaciones entre los actores, quedando al gobierno la capacidad de intervenir subsidiariamente cuando los demás actores no alcancen un acuerdo sobre los objetivos o sobre cómo conseguirlos.733 Sin embargo, por otro lado, en los dos casos también se identifica que las estrategias y acciones preferidas o dominantes entre los actores con poder de decisión corresponden a un esquema de gestión de la oferta, es decir, una visión de la problemática hídrica que resalta a la obra hidráulica como elemento esencialmente articulador de la dinámica social y productiva del agua, y según ellos como principal medio para asegurar su disponibilidad y propiciar un uso eficiente del recurso. Este esquema de gestión va acompañado con una 732 Por proyecto político se entiende “el conjunto de preferencias, intereses, concepciones del mundo y representaciones de lo que debe ser la vida en sociedad, los cuales orientan la acción política de los diferentes sujetos”. Se trata de entendimientos y expectativas en torno a la configuración de la relación Estado-sociedad. La experiencia latinoamericana demuestran la configuración corrientemente de tres tipos de proyectos: autoritario, neoliberal y democrático-participativo. Se trata de entendimientos y expectativas en torno a la relación Estado-sociedad. Evelina Dagnino, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi, La disputa por la construcción democrática en América Latina, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 43. 733 Salvador Parrado Díez, El análisis institucional de los Consejos de Cuenca y de su aportación al sistema nacional mexicano de la gestión del agua, Informe coordinado Axel Dourojeanni, Organización Meteorológica Mundial, diciembre de 2003, p. 23. 318 concepción de la acción pública que se articula de forma vertical y centralizada, donde la burocracia hidráulica pone énfasis en los grandes presupuestos, y además la opinión y la fuerza de las visiones alternativas no son consideradas.734 Obviamente la realidad no se presenta así de maniquea, pero si tomamos a los proyectos políticos como ‘tipos ideales’ de lo que defienden los actores en un momento determinado, junto con el análisis de redes de política elaborado en la primera parte de este capítulo, quizá estemos en posibilidad de entender con mayor profundidad las razones de por qué en este momento aún se está lejos de conseguir la sustentabilidad de los acuíferos estudiados, y qué potencialidades se tienen en los subsistemas de política respectivos para lograrlo a mediano o largo plazo, así como los retos institucionales que se necesitan afianzar para tener más posibilidades. A manera de conclusión general, enseguida trato de resaltar todos estos elementos. 734 Sergio Vargas Velázquez, Gestión integrada del agua en México e institucionalización del enfoque interdisciplinario, I Coloquio Iberoamericano de Ciencia, Tecnología, Sociedad e Innovación CTS + I, Palacio de Minería, Ciudad de México, junio de 2006, p. 3. Este modelo es el que dominó en el país hasta bien entrados los setenta, cuando se empieza a cuestionar y a visualizar de forma crítica el mismo ante el reconocimiento de que es la escasez es el principal problema a enfrentar en la gestión del agua. Entonces, el retomar este énfasis del modelo de gestión de la oferta es un retroceso y hasta un contrasentido ante los escenarios de crisis del agua que se enfrentan en el país. 319 CONCLUSIONES 1. SOBRE LA GOBERNANZA DEL AGUA EN LOS CASOS SELECCIONADOS Y SUS RESULTADOS En la disputa por la construcción de las instituciones del agua es claro el dominio de la posición mercantil-ambiental.735 En el orden local, por lo menos en los casos seleccionados para este trabajo, se confirma la hipótesis general propuesta: El cambio en las instituciones de la gestión del agua subterránea en México y su resultado ha estado determinado por: (a) la disputa entre actores que defienden ideas divergentes en torno a la sobreexplotación del acuífero, el uso y conservación del recurso, (b) en donde los grupos políticos o coaliciones de defensa del principio del agua como bien económico han capturado el diseño institucional desde el nivel de reglas constitucionales (legal rules) lo que ha dado forma tanto a las reglas de elección colectiva (policy rules) como a las operativas (operational rules), (c) mientras que las coaliciones que defienden al agua como derecho humano y principio de sustentabilidad han logrado un impacto limitado sobre el diseño institucional y el resultado de las políticas públicas. Tanto el diseño de las instituciones de la gestión del agua alrededor del acuífero del Valle de León (VL) como el del acuífero Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación (OAE) obtienen en líneas generales resultados ineficaces e inequitativos hasta el momento: persiste la situación de sobreexplotación de los acuíferos y los ganadores siguen estando por parte de quien más extrae agua y obtiene las mayores ganancias de dicho aprovechamiento. Sin embargo, en el primer caso, a pesar de que la coalición pro-agua como derecho económico ha ganado la disputa a nivel de las reglas constitucionales, en la búsqueda de mayor autonomía frente al gobierno federal se han procurado construir instituciones a nivel de elección colectiva y operativo que han permitido generar ciertos espacios de participación más abiertos y más cercanos al planeamiento de la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH), los cuales podrían ser potencialmente ventanas de oportunidad para que los planteamientos de quienes defienden el principio del agua como derecho humano logren 735 Luis Aboites, La decadencia de agua de la nación. Estudio sobre desigualdad social y cambo político en México, México, Distrito Federal, El Colegio de México, 2009; Margaret Wilder y Patricia Romero Lankao, “Paradoxes of Decentralization: Water Reform and Social Implications in Mexico”, World Development, Vol. 34, No. 11, 2006, pp. 1977–1995. 320 avanzar y en general encontrar, quizá, estrategias que consigan mayor sustentabilidad del acuífero. Con las reformas implementadas en el sector agua en México y las estrategias seguidas por los actores locales en las dos regiones estudiadas, durante las dos décadas en las que concentró este trabajo, se ubica un cambio en el patrón general de la gobernanza en el subsistema de política, es decir, en la configuración de los arreglos de autoridad a partir del cual se toman las decisiones y se enmarcan las políticas hídricas en los diferentes límites territoriales en la que se ubica la acción pública (en este caso en lo nacional y a nivel de los acuíferos estudiados).736 En esencia este trabajo no trató de verificar si los arreglos institucionales de gobierno sobre los recursos hídricos en los dos casos de estudio lograron ser más horizontales, participativos y autogobernados, y aunque sí se ubicaron diferencias al respecto —en la comparación León con Aguascalientes—, resulta claro que lo realizado en ambas regiones por los actores locales hasta el momento es insuficiente. En este sentido fue más pertinente orientar el objetivo hacia identificar las causas de estos pobres resultados, las cuales se buscaron no sólo en el mundo de las instituciones, sino en el de la disputa política entre los involucrados, tanto en el terreno de los intereses, como en el de las ideas.737 La revisión de este proceso en una mirada que abarcó más de veinte años —ya que revisé algunos antecedentes que implican una gran parte del siglo XX—, ayudó a identificar algunas ‘trayectorias de dependencia’ (path dependence) que llegan hasta nuestros días: En León la sociedad civil, pero esencialmente los empresarios locales dejaron ver una activismo ‘aguerrido’ que enfrentó al régimen priísta del momento y al centralismo presidencialista (i.e. El movimiento de la Unión Cívica Leonesa y el conflicto postelectoral 736 Se trata de la definición de gobernanza que asumimos desde el capítulo teórico, tomada de Kenneth Hanf y Alf-Inge Jansen (Eds.), Governance and Environment in Western Europe: Politics, Policy and Administration, Harlow, Addison Wesley Longman, 1998, p. 3. 737 Es la apuesta por el análisis institucional del poder, el conflicto y las ideas. John L. Campbell, “Institutional analysis and the role of ideas in political economy”, en Theory and Society, vol. 27, no. 3, junio de 1998. Laura Paulo Bevilacqua, “La circulación de las ideas como factor de incidencia en los procesos políticos”. Revista Uruguaya y Latinoamericana de Trabajo Social, 2005; Vivien A. Schmidt, “Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse”, Annual Review of Political Science, no. 11, 2008. 321 de 1945-1946, así como el de 1976, y la conformación de varios Juntas de Administración Civil en las que los empresarios ejercieron directamente el gobierno local después de estos conflictos) y en los asuntos de agua se identificó una clara priorización por satisfacer las necesidades y demandas de la industria curtidora (i.e. El primer pozo perforado en León fue para esta industria ubicada en Barrio Arriba en 1887 y los primeros sectores de la ciudad con agua entubada fueron precisamente las zonas de talleres curtidores o de fabricación de calzado), así como una apropiación por parte de estos empresarios de los espacios de decisión en materia de agua potable y saneamiento (i.e. Presencia empresarial activa en el Consejo Directivo de la Junta de Administración de Agua de 1982 y posterior apropiación del Sistema de Agua Potable de León [SAPAL]). Por su parte en Aguascalientes las relaciones de cercanía e intermediación entre la élite política local y la nacional generaron condiciones para que la federación interviniera en la implementación de políticas y programas en el estado que pretendía después replicar en todo el país (i.e. Habilitación de zonas industriales para la consolidación de ciudades medias en la década de los setenta, desconcentración y ubicación en el municipio capital de Aguascalientes de oficinas de dependencias del gobierno federal en los ochenta, así como descentralización de funciones sustantivas antes concentradas en la federación como es el caso de educación y salud a inicios de los noventa).738 Para el caso del sector agua en particular la tendencia fue adoptar las líneas de acción que la federación le ‘sugería’ en materia de liberalización del servicio público (i.e. empezando con la firma de un primer contrato de servicios en el subsector de agua potable de el municipio capital en 1989 y su posterior concesión en 1993). Para identificar las condiciones estructurarles de la persistencia de los problemas para superar la crisis del agua en las regiones me apoyé en el marco analítico de las redes de 738 Como se vio en el capítulo cuatro, y a partir del trabajo de Fernando Salmeron Castro, en Aguascalientes se identifica que la ‘intermediación’ entre élite política local y nacional jugó un papel central no sólo en el desarrollo económico, industrial y urbanístico de Aguascalientes, sino también en la construcción de las propias carreras políticas de los actores locales y en la cimentación de relaciones entre sector público e iniciativa privada. Véase Fernando I. Salmeron Castro, Intermediarios del Progreso: Política y crecimiento en Aguascalientes, México, Instituto Cultural de Aguascalientes, 1998. 322 política pública.739 Al respecto, se identificó que en ambos casos hubo un cambio que se dirigió hacia la apertura de las comunidades de política, ya que se pasó de eminentemente cerradas —centradas en los actores gubernamentales y sus vínculos paternalistas y clientelares con sectores sociales y corporativos adheridos al PRI—, a otras ampliadas en medio de escenarios de cambio político y alternancia, pero que en esencia siguieron siendo elitistas (en contraposición a los plural que pudieran llegar a hacer en un momento dado). Se verifica un descentramiento del Estado en el espacio público, pero no a favor de la sociedad, sino básicamente de actores privado-mercantiles. Esto se ve reflejado en el hecho mismo de que el diseño institucional que ha intentado introducir esquemas participativos y de GIRH, tanto en lo nacional, como en lo local, han sido más bien limitativos tanto de la participación, así como del alcance en la descentralización en la toma de decisiones, y sin posibilidades de construir condiciones propicias para que los actores se auto-comprometan con acciones radicales para frenar la sobreexplotación de los acuíferos. La participación en todos los espacios formales como los Consejos de Cuenca, Consejos Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS), Comités de Cuenca, o Consejos Directivos o Consultivos de los organismos operadores del servicio de agua potable y alcantarillado, no tienen ni la representatividad, ni la vinculación suficiente con todos los usuarios que no participan; no logran convertirse en instrumentos efectivos de rendición de cuentas y mucho menos ejercen contrapeso a los actores poderosos que influyen efectivamente en la formulación decisiones y que tienden privatizan los beneficios. En ambos casos quedan fuera de esta representación los mayores consumidores de agua. Por un lado están los grandes empresarios agroindustriales, locales y transnacionales, y por otro, la mayoría abrumadora de pequeños productores, principalmente ejidatarios que no tienen posibilidades económicas, técnicas, ni de conocimiento para entrar en los esquemas de eficiencia en el uso del recurso promovidos por el gobierno, y en este sentido no tienen de otra más que participar en los esquemas de producción ‘por maquila’ que los grandes 739 La red de políticas es el conjunto de estructuras y patrones de interacción entre actores mutuamente dependientes que se forman alrededor de un problema público o grupo de recursos. Erik-Hans Klijn, Joop Koppenjan y Katrien Termeer, “Managing Networks in the public sector: A theoretical study of Management strategies in policy networks”, en Public Administration, no. 73, 1995, p. 439. 323 productores agrícolas les ofrecen, o generalmente optan por la siembra de alfalfa y forrajes que les asegura un ingreso mínimo dado la demanda del sector ganadero, en especial el lechero. Estos órganos de ‘representación’ tampoco llegan a convertirse aún en interfaces Estadosociedad, donde los intercambios entre actores de ambas esferas sean equitativos, útiles y vinculantes.740 En todo caso, por lo menos para las regiones estudiadas en este trabajo, los principales beneficiarios de dichos intercambios son los pequeños propietarios agrícolas (en realidad un reducido número de ellos) que utilizan estos espacios para aprovechar los programas de apoyos ofrecidos por los gobiernos federal, estatal y municipal, así como de los organismos internacionales involucrados. La diferencia entre los dos casos es que mientras en Guanajuato (y en este sentido en León) se incentiva una participación social más activa, hay plena conciencia de sus potencialidades y se reconocen los retos que aún existen al respecto; en Aguascalientes el marco institucional limita deliberadamente el alcance de la participación y entre los actores entrevistados hay una confusión clara en torno a lo que esto representa, ya que en la mayoría de los casos ésta se asocia con simplemente la ‘cultura del agua’ o a ‘responsabilidad del pago’ por parte de los usuarios. La institucionalización de la red también presenta diferencias entre los casos estudiados. Mientras en León se ha procurado el diseño de reglas e instrumentos apegados al paradigma de la GIRH (dado que en todo el estado de Guanajuato así ha sido), en Aguascalientes ha prevalecido el diseño institucional sectorial. Mientras para el primer caso esta configuración institucionales ha ido de la mano con una intención de fortalecer capacidades de gobernabilidad sobre los asuntos del agua, particularmente a través de la planeación y la participación social, esto ha permitido que en general la función de la red no solo permita la 740 La idea de interfaces de intercambio Estado-sociedad como se le ha dado en llamar a los espacios de representación ciudadana vinculadas a una o varias dependencias gubernamentales pertenecientes a algún sector específicos de la política pública (o incluso a actividades de órganos autónomos del Estado), en donde se dan interacciones que van desde el intercambio de información hasta el establecer relaciones a partir de decisiones vinculantes de uno y otro lado, es un campo de investigación en México que tiene cada vez mayor presencia y ha aportado ya mucho material para el entendimiento de los mecanismos de rendición de cuentas ‘transversal’ y social. Véase Ernesto Insunza Vera, “El reto de la confluencia. Las interfaces societales en el contexto de la transición política mexicana (dos casos para la reflexión)”, en Evelina Dagnino, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi, La disputa por la construcción democrática en América Latina, México, Fondo de Cultura Económica. 2006. 324 influencia y negociación de los actores poderosos, sino que empieza vislumbrarse ciertos esquemas de cooperación entre más actores. En el segundo de los casos se ha optado más bien por seguir cumpliendo con funciones limitadas de construcción de obra hidráulica urbana y rural para la prestación del servicio público de agua potable, infraestructura hidroagrícola, de saneamiento y asesoría técnica a organismos operadores, lo cual ha hecho que la red de política no haya trascendido de la de la coordinación y distribución de beneficios ejercida por el gobierno, y donde sólo los usuarios con mayor capacidad de acción pueden influir en el proceso de toma de decisiones y negociar con los actores gubernamentales. No obstante, se debe decir para el caso de Guanajuato, que el planteamiento de GIRH que su reglamentación trató estructurar es en definitiva todavía limitado, no sólo por el control centralizado que mantiene la CNA sobre la gestión del agua en general en el país, sino por lo ambiguo de la legislación estatal finalmente aprobada. Ésta, en definitiva, dejó en manos de la voluntad y/o la habilidad de los gobernantes el diseño de una política correspondiente con el principio de integralidad. En Aguascalientes, la falta de un arreglo institucional formal en lo local de manejo integrado y alentador de la participación social, también condicionó a la sensibilidad de las autoridades en turno el apoyo a las estructuras y acciones de manejo integrado, incluso a la propuestas desde federación diseñadas expresamente bajo el principio de la GIRH (i.e. participación de los usuarios locales en el COTAS/OAE y en el Consejo de Cuenca del Río Santiago, y el apoyo a sus actividades e iniciativas). Los proyectos y programas de gestión de la demanda que se han podido lograr implementar en las dos regiones han tenido resultados limitados por que sólo ha sido posible aplicarlos a una escala muy reducida, ya que para el gobierno y los usuarios con mayor capacidad de influencia en la toma de decisiones ha resultado más convincente, o simplemente más sencillo, imponer su voluntad , apostando por los megaproyectos de infraestructura hídrica como es el caso de El Zapotillo para León y el entubamiento del Distrito de Riego 001 para el acuífero Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación. Los cuales, sin embargo, no aseguran un éxito duradero ni siquiera en el mediano plazo, pues no se plantean en ningún momento como acciones complementarias desde una visión de manejo integral, que permita el 325 compromiso de los usuarios para reducir efectivamente las extracciones, generar nuevos patrones de consumo y aprovechamiento, distribución equitativa y de responsabilidad con el medio ambiente. Es claro que los pobres resultados para hacer frente a la crisis del agua en cada una de las regiones estudiadas se deben a una configuración de la red de políticas donde básicamente se reproduce la concentración de poder, la pobre institucionalidad para incentivar la participación de la mayoría de los usuarios, así como una tendencia a favorecer patrones de comportamiento de influencia y negociación entre la élite, y marginar la cooperación entre los posibles interesados. Los principales problemas siguen siendo centralización, participación social acotada y beneficios distribuidos selectivamente. 2. SOBRE LAS IDEAS EN EL PROCESO DE CAMBIO INSTITUCIONAL El concepto de gobernanza lo he asumido en este trabajo bajo su acepción heurística como proceso político complejo de interacciones, básicamente reticular entre actores a partir de una colección conectada de reglas, rutinas, mecanismos y estructuras organizativas, patrones compartidos de expectativas, sistemas de incentivos y sistemas cognitivos compartidos. El análisis de este proceso no sólo lo hice a partir del estudio de las condiciones estructurales de las redes de política, sino que hubo la intención de trascender en el estudio de las ‘ideas’ como factores clave del cambio institucional, ya que asumí la posición que algunos analistas en políticas públicas los cuales plantean que el conjunto de valores y creencia manifestadas por los actores es central para entender el cambio en las políticas públicas.741 Se parte del principio que propone Schmidt en torno al Nuevo Institucionalismo Discursivo (NID) el cual ve a las instituciones no sólo como estructura (como el escenario donde los 741 Las ideas en el proceso de hechura de política pública he propuesto entenderlas como el conjunto de valores prioritarios y suposiciones causales portadas y asumidas por los actores acerca de cómo lograr los objetivos de las políticas, incluso del cómo ellos entienden la naturaleza de los problemas públicos a los que se pretende hacer frente. Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith, Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Approach, San Francisco, Westview Press, 1993. 326 agentes piensan, hablan o actúan), sino también como contingencia (como el resultado del pensamiento de los agentes, palabras y acciones).742 Tratando de estructurar este análisis en los estudios de caso propuestos asumí como útil la propuesta de Elinor Ostrom en torno a su planteamiento de instituciones incrustadas: El diseño de reglas operativas está determinado por la definición de las reglas de elección colectiva, que a su vez está determinado por un nivel más profundo de reglas constitucionales.743 El discurso significativo a tener en cuenta por parte de los actores por lo tanto se identifica a partir de estos tres niveles institucionales: Primero, el nivel institucional de reglas constitucionales el cual incluye la definición de los valores, normas y orientaciones de las políticas (dimensión normativa), así como los objetivos políticos y define la naturaleza de los problemas (dimensión cognitiva); Segundo, el nivel institucional de reglas de elección colectiva, es decir, el discurso sobre los criterios con los que se definen las principales reglas y estructuras organizacionales por los cuales pasa el proceso decisorio de las políticas y las cuales están acorde con el núcleo de valores del nivel constitucional (dimensión normativa), así también los argumentos acerca quién participa, cómo participa y con qué instrumentos y mecanismos (dimensión cognitiva); y tercer lugar, el nivel institucional de reglas operativas, que es el discurso en torno a las reglas que definen los programas y proyectos más adecuados para alcanzar los objetivos de las políticas (dimensión normativa), así como los aspectos técnicos de las políticas, sus procedimientos de operación y seguimiento (dimensión cognitiva). En el nivel institucional más profundo, es decir, el de reglas constitucionales, encontramos básicamente la disputa en torno a la naturaleza del agua, en tanto bien económico o derecho humano. El debate proviene, como se demostró desde el capítulo dos, desde el orden internacional donde los organismos de cooperación y financiamiento, los países, ciertos think tanks, y recientemente, organizaciones sociales de defensa, son los actores principales. La posición que promueve el agua como bien económico es la que ha 742 Schmidt, Op. cit, p. 304. “Todas las reglas están incrustadas en otro conjunto de reglas que definen la forma en que puede cambiarse el primer conjunto”. Elinor Otsrom, El gobierno de los bienes comunes. La evolución de las instituciones de la acción colectiva, México, Fondo de Cultura Económica, Universidad Nacional Autónoma de México, [Primera Edición en español de 1990] 2000, p. 95. 743 327 dominado en las última dos décadas, pero encontramos una presencia cada vez mayor y una interlocución más estable por parte de la posición de defensa del agua como derecho humano, que se ha resistido sobre todo a las imposiciones de privatización y mercantilización del recurso para todos los usos. En el orden internacional, paralelamente se ubica un debate a nivel de reglas de elección colectiva, ya que la discusión en torno a la GIRH, que se ha posicionado como un paradigma dominante como estrategia recomendada a los países para abordar sus crisis del agua respectivas a nivel regional y local, no escapa de la disputa en torno al alcance de la descentralización, la participación social y al grado de integración entre usos del agua o elementos de la naturaleza. La penetración del paradigma de la GIRH ha sido poderoso en el orden nacional (i,e. caso de México abordado en el capítulo tres), y en algunos casos hasta en lo local (i.e. caso de Guanajuato), pero al estar acompañados de un dominio de la visión del agua como bien económico, ha configurando un entramado institucional, como veíamos, limitado en el proceso de descentralización, acotado en el alcance de la participación social, y por lo tanto con resultados pobres o inexistentes para frenar la crisis del agua a nivel regional, expresada particularmente en sobreexplotación y contaminación. Sin embargo, en los casos estudiados se encuentran diferencias significativas al respecto, ya que para el caso de León en lo particular y Guanajuato en lo general, una valoración positiva por la autonomía frente al poder central en el diseño de las instituciones del agua (reglas constitucionales), ha llevado a identificar en arreglos más cercanos al manejo integral y descentralizado las posibilidades de fortalecer la posición del gobierno del estado frente a la Comisión Nacional del Agua (CNA), generando los propios recursos de información mediante la planeación en el orden estatal y reforzada con legitimación política a través de mecanismos que incentivan claramente la participación social a través de mecanismos como los COTAS y el Consejo Estatal Hidráulico (reglas de elección colectiva). Esa misma valoración por la autonomía por parte de la clase empresarial leonesa particularmente (reglas constitucionales), es la que explica la apropiación por parte de este grupo de actores del SAPAL a través de su Consejo Directivo, y a su vez ayuda a entender por qué la privatización no fue una salida optada en su momento, ya que se considera que el 328 organismos operador, al estar manejado por empresarios, por medio de principios empresariales, encuentra un desempeño eficaz y eficiente (reglas de elección colectiva). Mientras que en Aguascalientes se ubica una valoración temprana por parte de la élite política por redimensionar el papel del Estado y una creencia firme en que los mecanismos de mercado serían la formula óptima para frenar la sobreexplotación del acuífero (reglas constitucionales), llevaron a privatizar el servicio de agua potable de la capital del estado (reglas de elección colectiva) hacia principios de la década de los noventa. Así mismo una valoración positiva de la cooperación entre gobierno federal y estado (reglas constitucionales), ha propiciado asumir sin ningún problema la ‘sugerencias’ de la CNA en materia de diseño institucional, acotando las capacidades de la dependencia responsable de las políticas hídricas en el estado a una simple constructora de obra, gestora de programas y apoyos para los usuarios, y consultora de los organismos operadores de los municipios (reglas de elección colectiva). En este sentido la participación social no ha sido asumida como parte consustancial de la gestión del agua en el orden local. La relación entre red de políticas e ideas también configura una de las principales diferencias entre los casos, mientras que en Guanajuato se logró establecer una ‘comunidad epistémica’ que promovió abiertamente la idea especifica de la GIRH y de promoción positiva de los alcances de la participación social (sobre todo a partir de los funcionarios y asesores de la CEASG/CEAG entre 1995 y 2006), en Aguascalientes no se ubicó un grupo suficientemente fuerte que pudiera liderar el cambio de las instituciones del agua hacia estos principios.744 Aunque en esta última entidad empieza a surgir una incipiente comunidad de este tipo a partir de los actores ligados al trabajo del COTAS/OAE, sin embargo, su alcance es todavía muy limitado, dado la baja de intensidad en el apoyo a esta organización y su trabajo dirigido a la gestión de la demanda por parte del gobierno estatal a partir de 2005. 744 El concepto de comunidad epistémica la tomo de Haas, quien las considera como entidades compuestas por profesionales que comparten el compromiso con un modelo causal común y una serie de valores políticos comunes. Ernest B. Hass, When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations, University of California Press, Berkeley, Los Angeles y Oxford, 1990, p. 41. 329 No obtente para ambos casos se coincide a nivel de reglas operativas. Como se mencionó arriba, la valoración de estrategias de gestión de la demanda han sido aplicadas a una escala de alcance francamente mínima, subestimadas o preferidas en segundo término frente a salidas de gestión de la oferta. La apuesta por los proyectos de infraestructura para traer agua a León desde cuencas externas (i.e. La Muralla y Zapotillo), y los de infraestructura hidroagrícola en Aguascalientes (i.e. Entubamiento del DR 001 y construcción de varias plantas de tratamiento durante la administración estatal 2005-2010) son la principal prueba de ello. Otro ejemplo de esto es que para León ni siquiera hay aun proyecto de plan integral de manejo, y en general en Guanajuato, para el caso del Plan Estatal Hidráulico, lo mismo que en Aguascalientes para el Plan Integrado de Manejo del Agua en el Acuífero Interestatal (PIMAGUA), realmente se trata de documentos que son letra muerta pues no fueron consensados con los usuarios que más comprometen la sustentabilidad del acuífero, lo que limita su reconocimiento y cumplimiento. Para ambos casos es claro que las políticas del sector agua no están integradas con el diseño de otras acciones públicas impulsadas por los gobiernos estatales y locales que finalmente siguen potenciando la presión sobre los acuíferos. También para las dos regiones, los principales puntos de veto (oposición) se siguen ubicando en los sectores productivos más importantes (para León los industriales curtidores y en Aguascalientes los empresarios agrícolas de gran escala) y autoridades atraídos por el manejo sectorial y la centralización de las decisiones. 3. Los retos intelectuales sobre la gobernanza del agua Para terminar, no lo haré con una recomendación de política para los casos abordados en esta disertación, pues es evidente que la apuesta de mi parte es para que la tendencia sea a que los arreglos institucionales para la gestión del agua tiendan a estructurarse cada vez más policéntricos, horizontales y autogobernados. En este sentido uno de los primeros retos a partir de los resultados de este trabajo será la identificación de las condiciones necesarias para que en cada uno de los sistemas hídricos se logren afianzar instituciones de este tipo. 330 El cambio institucional que garantice una gestión del agua equitativa, económicamente viable, legitimada socialmente, y sobre todo, ambientalmente sustentable, sólo es posible mediante un cambio en el modelo de gobernanza. Otro pendiente en este sentido es ubicar más ampliamente a los ganadores y los perdedores hasta el momento. La identificación de los costos de oportunidad por lo que se ha dejado de hacer, y calcular los costos futuros de no lograr cambios profundos en lo inmediato En México se debe decir que este cambio está sucediendo, precisamente a la par que el sistema político ha ido transformándose. Sin embargo, este cambio ha sido muy incremental ya que, como se demuestra a lo largo de este trabajo, las resistencias existen. Las ideas han permeado, pero los intereses siguen llevando consigo una buena parte de las explicaciones de la situación actual en el combate a la crisis del agua. Sin embargo, es claro que la institucionalidad del agua en México trae consigo la disputa por proyectos políticos divergentes en torno a quiénes deben ser los beneficiarios, la extensión de esos beneficios y quienes deben pagar los costos. Los intereses pesan, definen en condiciones específicas, pero las ideas cohesionan la resistencia y persisten en la imagen hacia la que hay que transitar para conseguir mejores resultados, y en última instancia son el elemento que mejor explican el comportamiento de los actores más allá de la coyuntura. 331 Referencias bibliográficas generales Aguilar, Luis F., Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2006. ___________________, “Estudio introductorio”, en Luis F. 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