conclusiones y recomendaciones a la auditoría superior de la

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
ANÁLISIS AL INFORME DEL RESULTADO DE LA
REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR
DE LA CUENTA PÚBLICA 2006
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A LA
AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Junio de 2008
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
CONTENIDO
Página
PRESENTACIÓN............................................................................................................................................
1.
RESULTADOS RELEVANTES DEL INFORME DE LA REVISIÓN DE LA
CUENTA PÚBLICA 2006………………………………………………………………...……………
1.1
Cumplimiento de las metas de los indicadores en la APF………………………………….
1.2
Auditorías practicadas………………………………………………………………………….
1.3
Observaciones-acciones promovidas…………………………………………………………
1.4
Efectos de las observaciones………………………………………………………………….
1.5
Avance en la solventación de observaciones-acciones promovidas por la ASF,
con corte al 31 de marzo de 2008………………………………………………………………
1.6
Recuperaciones derivadas de la revisión de la Cuenta Pública………………………….…
1.7
Observancia de los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental………………….
1.8
Observancia de las disposiciones legales y normativas...….………………………………..
1.9
Atención a solicitudes y puntos de acuerdos de la Comisión de Vigilancia………………..
3
5
5
6
12
14
15
17
18
20
22
2.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A LA ASF DERIVADAS DEL ANÁLISIS AL
INFORME DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006………….………………………..
23
2.1
Sobre la presentación del Informe a la H. Cámara de Diputados….……………………….
24
2.2
Sobre la observancia de los preceptos jurídicos y normativos………………………………
24
2.3
Sobre el contenido del Informe y la atención a las recomendaciones de la
Comisión de Vigilancia…………………………………………………………………………… 24
2.4
Sobre el análisis de auditorías practicadas al sector Hacienda y Crédito Público………..
37
2.5
Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de Gobierno…………..
52
2.6
Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de
Desarrollo Económico…………………………………………………………………….……… 61
2.7
Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de Desarrollo Social….
90
2.8
Sobre el análisis de auditorías a recursos federales transferidos a
entidades federativas y municipios…………….………………………………………………. 100
3.
PROPUESTAS DE AUDITORÍAS Y ACCIONES RELEVANTES….………………………….......
ANEXO 1.
ANEXO 2.
108
RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA AUDITORÍA
SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA
2006, SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE REVISIÓN…………………….
117
RESUMEN DE OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA
AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA
PÚBLICA 2006 SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE ACCIÓN……………
123
1
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
PRESENTACIÓN
Con base en los trabajos de análisis al Informe del resultado de la revisión y
fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006, que se llevaron a cabo en el marco de
la atribución que el artículo 67 fracción VII de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación, le confiere a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de
la Federación, el presente documento expone las conclusiones y 17 recomendaciones
que este órgano legislativo formula a la entidad de fiscalización superior de la
Federación, con el objetivo de mejorar su desempeño, elevar la calidad del informe que
se rinde a la Cámara de Diputados, y detectar áreas de oportunidad para perfeccionar
el sistema de fiscalización superior del país.
Su realización es producto de diversos trabajos desarrollados por la Comisión, desde el
documento metodológico de estrategia de análisis, un documento de comentarios
generales al Informe, cinco documentos de análisis sectorial con los resultados de las
auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), las
conclusiones de cuatro reuniones temáticas organizadas por la Comisión y el
procesamiento de las versiones estenográficas de las mismas, entre otros materiales.
El documento consta de tres secciones y dos anexos. En la primera parte se hace una
breve exposición de los principales resultados del Informe de revisión de la Cuenta
Pública 2006, respecto de las auditorías practicadas, las observaciones y acciones
promovidas, los efectos económicos y contables determinados, el estado que guarda la
solventación de observaciones-acciones promovidas, los datos representativos de las
recuperaciones operadas por la ASF, y el nivel de cumplimiento de las disposiciones
legales y normativas aplicables, así como de los principios de contabilidad
gubernamental.
En la segunda parte, se exponen las principales conclusiones de carácter general y
específico obtenidas del análisis, así como las correspondientes recomendaciones a la
ASF, con el propósito de identificar áreas de oportunidad de mejora en su desempeño y
de fortalecer la estructura y contenido del Informe que rinde a la Cámara de Diputados.
En la tercera sección se presenta un listado con propuestas de auditorías a diversos
sectores y entes, con la intención de que en el marco de la autonomía técnica y de
gestión del órgano fiscalizador, sean valoradas y, en su caso, consideradas en la
integración del programa anual de auditorías, visitas e inspecciones.
Finalmente, se incluyen dos anexos con cuadros estadísticos sobre las auditorías
practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2006, así como las observacionesacciones promovidas, según sector, ente auditado y tipo de acción.
3
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
1.
RESULTADOS RELEVANTES DEL INFORME DE LA REVISIÓN DE LA
CUENTA PÚBLICA 2006
El 27 de marzo de 2008, la Auditoría Superior de la Federación rindió ante la Cámara
de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la
Federación, el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta
Pública 2006, el cual está integrado por 11 tomos y 48 volúmenes, incluyendo además
dos separatas.
De manera específica, el Informe referido consta de un Tomo Ejecutivo que contiene la
información más relevante de la fiscalización en ese ejercicio, ocho Tomos conformados
por 27 volúmenes que incluyen los informes detallados de las auditorías a entes
públicos, y dos Tomos, con un total de 18 volúmenes, en los que se exponen los
resultados de las revisiones a los Ramos 33 “Aportaciones Federales para Entidades
Federativas y Municipios” y 39 “Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas”. Adicionalmente, se incluyen como separatas dos volúmenes, el
primero denominado, Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero
1999-2006, y el segundo, Informe sobre la fiscalización de los Servicios Civiles de
Carrera en el Estado Federal Mexicano 2000-2006.
1.1
Cumplimiento de las metas de los indicadores en la APF
Por cuarto año consecutivo, en el informe que rindió la ASF a la Cámara de Diputados,
se incluyó una valoración sobre el “cumplimiento de metas de los indicadores”,
destacando que en la revisión de la Cuenta Pública 2006, al igual que en la de 2005, no
fue posible realizar la evaluación general de la eficiencia del gasto gubernamental a
través de indicadores, debido a que a partir de la Cuenta Pública de 2004, ya no se
presenta en ésta la asignación del gasto a nivel de indicador (meta-gasto), lo que
impidió a la ASF valorar si el gasto ejercido se situó en los niveles autorizados, hecho
que propicia un marco de opacidad en el manejo de los recursos públicos.
Con la información disponible, la ASF expone que en su clasificación funcional se
registraron 1,137 indicadores en las dependencias y entidades (58 más que en el año
anterior), de los cuales, 961 (960 en 2005) fueron susceptibles de evaluación: 176
correspondientes a funciones de Gobierno (168 en 2005); 257 a Desarrollo Social (243
en 2005), y 528 a Desarrollo Económico (549 en 2005).
La ASF reporta que de los 961 indicadores sujetos a evaluación, 42.5% superó la meta,
42.2% la alcanzó, y 15.3% no la cumplió. El Grupo Funcional 3 “Desarrollo Económico”
fue el que registró el mayor número de indicadores (54.9%), seguido del 2 “Desarrollo
Social” (26.8%) y el restante 18.3% correspondió al 1 “Gobierno”. El Grupo Funcional 4
“Otros” no reportó indicadores, por tratarse del gasto no programable.
5
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Por grupo funcional, el mayor grado de avance en las metas de los indicadores se
presentó en el de “Desarrollo Social”, seguido por el de “Desarrollo Económico” y en
último lugar el de “Gobierno”.
De los 961 indicadores, 15.3% registró un avance en el cumplimiento de las metas de
sus indicadores menor al 90.0%, debido a causas generales atribuibles a las
dependencias y entidades, asociadas a una sobreestimación de metas (49.0%) y
retrasos en la autorización y trámites (12.2%), y de carácter externo, relacionadas con
una menor demanda de bienes y servicios (31.3%), por fenómenos naturales (4.1%) y
por incumplimiento o inconformidades de proveedores y contratistas (3.4%).
1.2
Auditorías practicadas
La ASF informó que para la revisión de la Cuenta Pública 2006, se practicaron 754
auditorías, de las cuales 48 corresponden al Informe de Avance de Gestión Financiera
(IAGF) y 706 a la Cuenta Pública. El número total de auditorías se incrementó en 127
(20.3%) respecto de las practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2005.
Es relevante comentar que de las 754 auditorías, 452 (59.9%) fueron practicadas
directamente por la ASF, y 302 (40.1%) por las Entidades de Fiscalización Superior de
las Legislaturas Locales (EFSL) dirigidas estas últimas a verificar la aplicación de
recursos federales transferidos a estados y municipios, situación que, de hecho, explica
en buena medida el incremento en el número total de revisiones respecto del ejercicio
anterior, toda vez que las EFSL aumentaron su presencia fiscalizadora en el marco de
los convenios de coordinación con la ASF y debido a la asignación de recursos a través
del Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS).
Del total de revisiones al ejercicio 2006, el 81.6% correspondió a auditorías de
Regularidad (615), constituidas fundamentalmente por auditorías Financieras y
de Cumplimiento (176), revisiones a Municipios y Delegaciones (232), a Entidades
Federativas (123) y de Inversión Física (95).
El número total de auditorías de regularidad implica un incremento del 17.8% en
relación con el ejercicio previo, lo que estuvo asociado fundamentalmente al incremento
de las revisiones a recursos federales transferidos a entidades federativas, las que
pasaron de 15 auditorías en el ejercicio 2005 a 123 en el de 2006. De esa manera, las
revisiones de regularidad continúan siendo las más representativas en la estrategia de
fiscalización, ya que 82 de cada 100 auditorías son de este tipo.
Asimismo, se practicaron 72 auditorías de Desempeño, que significaron el 9.5% del
total, una proporción mayor al 8.1% que habían significado en la revisión de la Cuenta
Pública 2005. Es de destacarse que en términos absolutos, las auditorías de
Desempeño se han ido incrementado de manera constante, ya que de las 24 que se
practicaron en la revisión de las Cuentas Públicas 2002 y 2003, aumentaron a 44 para
la revisión 2004, 51 en la de 2005 y las 72 en la revisión de la Cuenta Pública 2006.
6
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004-2006
Auditorías 2004
Auditorías 2005
Auditorías 2006
Realizadas
%
Var. %
2004/2003
Realizadas
%
Var. %
2005/2004
Realizadas
%
Var. %
2006/2005
424
44
312
100.0%
10.4%
73.6%
25.4%
83.3%
25.3%
627
51
522
100.0%
8.1%
83.3%
47.9%
15.9%
67.3%
754
72
615
100.0%
9.5%
81.6%
20.3%
41.2%
17.8%
145
88
1
12
66
34.2%
20.8%
0.2%
2.8%
15.6%
14.2%
76.0%
-45.5%
32.0%
155
80
2
15
270
24.7%
12.8%
0.3%
2.4%
43.1%
6.9%
-9.1%
25.0%
309.1%
176
95
0
120
224
23.3%
12.6%
0.0%
15.9%
29.7%
13.5%
18.8%
700.0%
-17.0%
Especiales
52
12.3%
-7.1%
44
7.0%
-15.4%
57
7.6%
29.5%
Seguimiento
13
3.1%
44.4%
9
1.4%
-30.8%
8
1.1%
-11.1%
Situación Excepcional
3
0.7%
-
1
0.2%
-66.7%
2
0.3%
-
Grupo/Tipo
TOTAL
Desempeño 1/
Regularidad
Financieras y de Cumplimiento
2/
Obra Pública e Inversiones Físicas
Sistemas
Recursos Federales a Estados
Recursos Federales a Municipios
1/ Para 2006 se incluyen 8 auditorías practicadas como parte de la revisión a los recursos federales ejercidos por municipios.
2/ Para 2006 se incluyen 3 auditorías practicadas como parte de la revisión a los recursos federales ejercidos por entidades federativas.
Fuente: Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, 2005 y 2006; ASF.
En la revisión de la Cuenta Pública 2006, la ASF también practicó 57 auditorías
Especiales (7.6% del total); ocho revisiones de Seguimiento (1.1% del total) y dos de
Situación Excepcional (0.3% del total). Estas últimas se aplicaron al Instituto para la
Protección al Ahorro Bancario (IPAB) para revisar el proceso de enajenación de
la tenencia accionaria del Consorcio Aeroméxico, y a Caminos y Puentes Federales
de Ingresos y Servicios Conexos en relación con el mantenimiento de la autopista
Cuernavaca-Acapulco.
Del total de revisiones sobre el ejercicio de los recursos federales ejercidos por las
entidades federativas, municipios y delegaciones (355 que equivalen a 47.1% del total),
302 fueron efectuadas por las entidades de fiscalización superior de las legislaturas
locales, y 53 fueron practicadas directamente por la ASF, dentro de las cuales se
incluyen cinco revisiones contratadas con despachos externos para revisar los recursos
del PAFEF y el FAETA en el gobierno del estado de Sinaloa, recursos del FASSA
ejercidos por el gobierno del estado de México y el FISM en el municipio de Ecatepec,
México, y el FIES en el gobierno del estado de Colima.
En general, existen algunos datos que son importantes para dimensionar el trabajo de
revisión de la Cuenta Pública 2006:
⎯ El número total de auditorías practicadas se incrementó en 20.3% respecto a
2005, al pasar de 627 a 754 revisiones.
⎯ De cada 10 revisiones, 6 fueron practicadas por la ASF y 4 por las EFSL,
situación asociada a la canalización de recursos por la vía del PROFIS.
⎯ Existe una preeminencia, al igual que en los anteriores Informes, de las
auditorías de Regularidad, al significar el 81.6% del total de revisiones.
⎯ Las auditorías de Desempeño se incrementaron sustancialmente en relación con
el Informe del año anterior (72 vs. 51), lo que propició que este tipo de revisiones
representara el 9.5% del total, aunque esta cifra se elevaría a 17.6% del total,
excluyendo las auditorías a estados y municipios, porcentaje que se compara
7
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
favorablemente con el 14.9% que representaron las auditorías de Desempeño en
la revisión de la Cuenta Pública 2005 (descontando también las revisiones a
estados y municipios).
⎯ Las auditorías Especiales aumentaron notoriamente (29.5%) al pasar de 44 en la
revisión de la Cuenta Pública 2005 a 57 en la de 2006, situación que permitió
verificar distintos procesos, procedimientos y acciones para la creación y
desincorporación de empresas de participación estatal mayoritaria, fideicomisos
y organismos descentralizados, programas de apoyo financiero, y el
otorgamiento de permisos y concesiones para el desarrollo de programas o
proyectos prioritarios, entre otros aspectos.
⎯ Se continuó con una gradual modificación de la estructura interna de las
revisiones de Regularidad al reducirse los pesos relativos de las auditorías
Financieras y de Cumplimiento (de 24.7% en 2005 a 23.3% en 2006), de
Inversiones Físicas (de 12.8% a 12.6%) y de Recursos Federales a Municipios
(de 43.1 a 29.0%); e incrementarse la proporción de auditorías a Recursos
Federales a Entidades Federativas (de 2.4% en 2005 a 16.6% en 2006).
⎯ Se mantiene la tendencia de incrementar la fiscalización sobre los recursos
federales transferidos a entidades federativas, municipios y delegaciones, al
pasar de significar el 18.4% del total en la revisión de la Cuenta Pública 2004 a
45.4% y a 47.1% en las revisiones de las Cuentas Públicas 2005 y 2006,
respectivamente.
Es relevante reiterar que desde hace algunos años, la Comisión de Vigilancia ha
recomendado a la ASF reorientar el enfoque de fiscalización, a través del incremento
del número de auditorías de desempeño, las cuales permiten conocer si los entes
públicos cumplieron con sus objetivos, metas y atribuciones, y si ejercieron sus recursos
de acuerdo con la normativa y el propósito para el cual les fueron asignados.
El fin último de este tipo de evaluaciones es promover gestiones públicas honestas y
productivas, fomentar la rendición de cuentas transparente y oportuna, impulsar la
adopción de mejores prácticas y reforzar la actitud responsable de los servidores
públicos.
Como se señaló, en la revisión de la Cuenta Pública 2006, el número de auditorías de
desempeño se incrementó en 41.2%, para sumar 72 revisiones, el mayor número desde
que se creó la ASF. Dichas auditorías se practicaron en 21 sectores de la
administración pública federal y por primera vez estas revisiones se incluyeron a fondos
federales ejercidos en 8 entidades federativas.
8
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO CLASIFICADAS POR SECTOR AUDITADO 2006
TOTAL
72
SECTOR FINANCIERO Y FINANZAS PÚBLICAS
Sector Hacienda y Crédito Público
9
9
FUNCIONES DE GOBIERNO
Poder Judicial
Sector Gobernación
Sector Relaciones Exteriores
Sector Procuraduría General de la República
Sector Función Pública
Sector Seguridad Pública
Órganos Autónomos
10
1
3
1
1
1
1
2
FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO
Sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Sector Comunicaciones y Transportes
Sector Economía
Sector Trabajo y Previsión Social
Sector Energía
Sector Turismo
Sector Reforma Agraria
Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales
22
3
6
2
1
6
1
1
2
FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL
Sector Educación Pública
Instituciones Públicas de Educación Superior
Sector Salud
Sector Desarrollo Social
Entidades Paraestatales No Coordinadas Sectorialmente
23
7
5
3
3
5
ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS
Chiapas
Chihuahua
Estado de México
Guanajuato
Sinaloa
Tabasco
Tamaulipas
Veracruz
8
1
1
1
1
1
1
1
1
Fuente: Elaborado por la EUC con base en el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta
Pública 2006.
Al agrupar las auditorías de desempeño conforme al esquema funcional utilizado por la
Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, para su análisis, se
observa que los entes vinculados con funciones de Desarrollo Social y de Desarrollo
Económico son los grupos más representativos al concentrar 23 y 22 revisiones,
respectivamente, esto es el 76.4% del total de auditorías de desempeño.
A nivel de sectores destacan el de Hacienda y Crédito Público con 9 auditorías de
desempeño, Educación Pública con 7, Comunicaciones y Transportes y Energía con 6
cada uno, e Instituciones Públicas de Educación Superior con 5.
Cobertura de la fiscalización
En términos de la cobertura de la fiscalización, la ASF auditó a 133 entes públicos, lo
que equivale al 36.9% de los 360 entes susceptibles de auditarse. Adicionalmente, se
auditaron cinco instituciones públicas de educación superior, con lo cual se revisó un
total de 138 entes que recibieron recursos federales.
Entre los entes públicos fiscalizados destacan: 2 órganos del Poder Legislativo, 2 del
Poder Judicial, 18 dependencias del Poder Ejecutivo, 48 entidades paraestatales
9
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
coordinadas y 4 no coordinadas sectorialmente, 24 órganos desconcentrados,
3 órganos constitucionalmente autónomos, 5 universidades públicas, las 31 entidades
federativas y el Gobierno del Distrito Federal.
ENTIDADES FISCALIZADAS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006
Sujetos de Auditoría
Total de Entidades Fiscalizadas
Universo
Revisado
% de Cobertura
360
138
38.3%
Auditorías practicadas a universidades
-
Entidades Federativas y Municipios
Sub total
Poder Legislativo
5
-
32
32
100.0%
328
101
30.8%
2
2
100.0%
Poder Judicial
3
2
66.7%
Dependencias
21
18
85.7%
Entidades Coordinadas Sectorialmente
205
48
23.4%
Entidades No Coordinadas Sectorialmente
13
4
30.8%
Órganos Desconcentrados
79
24
30.4%
Órganos Autónomos
5
3
60.0%
Fuente: Tomo Ejecutivo, p. 25, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006,
ASF.
Sectores y entes auditados
A nivel de sectores, los más auditados fueron, como en años previos, los de Energía
con 88 auditorías practicadas (18 más que en el ejercicio fiscal anterior), Hacienda y
Crédito Público con 83 auditorías (5 más que en el ejercicio anterior), y Comunicaciones
y Transportes con 60 (6 más que en el ejercicio fiscal anterior). Estos tres sectores
concentraron el 56.3% del total de las auditorías que practicó la ASF en la revisión de la
Cuenta Pública 2006, sin considerar las revisiones a los recursos federales asignados a
las entidades federativas y municipios.
Por dependencia, las más auditadas fueron: la SCT con 34 revisiones, PEMEX
Exploración y Producción con 25, el IMSS con 23, la CFE con 22, y la SHCP con 21.
También destacan el SAT y el IPAB con 15 y 13 revisiones, respectivamente, la SEP,
ASA y Petróleos Mexicanos con 11 cada una, así como PEMEX Refinación y Comisión
Nacional del Agua con 10 revisiones cada una. Si se considera globalmente a la entidad
PEMEX con todos sus organismos subsidiarios, ésta fue objeto de un total de 55
auditorías.
Con relación a las entidades federativas, destaca la actuación preponderante de las
entidades de fiscalización superior locales en las revisiones practicadas (302 revisiones
realizadas por los órganos locales vs. 53 realizadas por la ASF). Resalta también el
énfasis en las auditorías aplicadas a los municipios (232 auditorías a municipios y las
123 restantes a gobiernos estatales).
10
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Enfoque de la fiscalización
Al revisar las auditorías según su tipo y ente, se pudo constatar un enfoque basado en
la revisión de regularidad, en donde destaca particularmente la fiscalización en los
sectores Energía con 77 revisiones (48 financieras y de cumplimiento y 29 de
inversiones físicas); Comunicaciones y Transportes con 47 auditorías (10 de
inversiones físicas y 37 financieras y de cumplimiento); y Hacienda y Crédito Público
con 35 (todas ellas financieras y de cumplimiento).
Asimismo, de las 355 auditorías consideradas para estados y municipios, 319
revisiones correspondieron al Ramo General 33 “Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios”, y 36 revisiones al Ramo General 39 “Programa de
Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas”. Debe advertirse que la
ASF no dispuso de 6 informes de auditorías practicadas por EFSL, por lo que en
estricto sentido se presenta información de 349 revisiones a estados y municipios.
En las auditorías a entidades federativas y municipios se revisaron los recursos del
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) en 22 estados; se
aplicaron 19 auditorías al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);
272 revisiones a los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS), destacando que del total del FAIS, 236 revisiones fueron practicadas por las
entidades de fiscalización superior locales y 36 por la ASF.
Asimismo, 104 auditorías fueron dirigidas al Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito
Federal (Fortamun-DF); 12 al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los
Estados y del Distrito Federal (FASP); 13 al Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); 12
al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); y
dentro del Ramo 39, se realizaron 17 al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de
las Entidades Federativas (PAFEF); 14 a los recursos del Fideicomiso para la
Infraestructura en los Estados (FIES); y 5 al Fondo de Estabilización de los Ingresos de
las Entidades Federativas (FEIFEF).
Por otro lado, en la revisión de la Cuenta Pública 2006 destaca también el impulso a las
revisiones de Desempeño (72 auditorías), enfocadas a evaluar el funcionamiento de los
entes públicos federales a nivel institucional, de programa, proyecto o unidad
administrativa, con el objetivo de promover gestiones públicas honestas y productivas,
fomentar la rendición de cuentas transparente y oportuna, impulsar la adopción de
mejores prácticas y reforzar la actitud responsable de los servidores públicos.
Los sectores con mayor número de auditorías de Desempeño fueron Hacienda y
Crédito Público con nueve; Educación Pública con siete; y Comunicaciones y
Transportes y Energía con seis, respectivamente. Por ente auditado, la que fue objeto
de más auditorías de Desempeño fue la SEP con seis revisiones, seguida por la SHCP,
el SAT, PEMEX Exploración y Producción, y el IMSS, quienes fueron objeto de la
aplicación de tres auditorías de Desempeño cada una.
11
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
En el caso de las 57 auditorías Especiales que llevó a cabo la ASF (13 más que el año
anterior), el sector Hacienda y Crédito Público fue el más auditado al recibir 37
revisiones, de las cuales 12 se practicaron al Instituto para la Protección al Ahorro
Bancario (IPAB), a efecto de evaluar la conclusión de los nuevos programas de distintas
instituciones bancarias, entre otros aspectos.
Se practicaron también 12 auditorías especiales a la SHCP, 5 al Servicio de
Administración y Enajenación de Bienes (SAE) y dos al Banco Nacional de Obras y
Servicios Públicos (BANOBRAS), así como al Servicio de Administración Tributaria
(SAT).
1.3
Observaciones – acciones promovidas
Derivado de la revisión de la Cuenta Pública y del Informe de Avance de la Gestión
Financiera (IAGF), la ASF determina observaciones sobre las irregularidades y
deficiencias detectadas, las que dan origen a la emisión de acciones que ese órgano
técnico formula, promueve o presenta, o que impone de manera directa.
Una vez que las observaciones se hacen del conocimiento de los entes fiscalizados,
éstos disponen de 45 días hábiles para presentar la información y documentación
comprobatoria correspondiente y solventar lo observado. Con estos nuevos datos, la
ASF realiza el análisis de procedencia y valoración correspondiente.
En caso de que los entes no emitan respuesta o ésta sea insuficiente, se inician las
acciones para promover el fincamiento de responsabilidades administrativas
sancionatorias y/o para determinar directamente las responsabilidades resarcitorias,
ante la presunción de un daño económico a la Hacienda Pública Federal, así como
también las gestiones para presentar las denuncias de hechos y, de proceder,
promueve el fincamiento de otras responsabilidades ante las autoridades competentes.
En la revisión de la Cuenta Pública 2006, derivado de las auditorías practicadas, la ASF
determinó 7 mil 182 observaciones (4 mil 505 en la revisión de la Cuenta Pública 2005),
de las cuales, 168 (2.3%) correspondieron a la revisión del IAGF y 7 mil 014 (97.7%) a
la Cuenta Pública.
Como resultado de las observaciones determinadas, la ASF promovió 8 mil 131
acciones (5 mil 182 en 2005), de las cuales, 6 mil 655 (81.8%) son recomendaciones de
carácter preventivo (82.4% en 2005) y 1 mil 476 (18.2%) son acciones correctivas, entre
las que destacan: 555 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria;
316 Pliegos de Observaciones, y 357 Solicitudes de Aclaración-Recuperación. También
destacan cuatro denuncias de hechos, las cuales derivan de revisiones efectuadas a la
SCT, así como a los estados de Chihuahua y Veracruz.
12
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004-2006
2004
2005
2006
Variación 2006-2005
Concepto
Absolutos
(%) Absolutos
(%) Absolutos
(%)
Absoluta
(%)
Auditorías practicadas
424
627
754
127
Observaciones
3,424
4,505
7,182
2,677
59.4%
Acciones Promovidas
4,013 100.0%
5,182 100.0%
8,131 100.0%
2,949
56.9%
3,064
76.4%
4,269
82.4%
6,655
81.8%
2,386
55.9%
949
40
221
19
23.6%
1.0%
5.5%
0.5%
913
50
143
15
17.6%
1.0%
2.8%
0.3%
1,476
217
357
27
18.2%
2.7%
4.4%
0.3%
563 61.7%
167 334.0%
214 149.7%
12 80.0%
342
324
3
8.5%
8.1%
0.1%
431
272
2
8.3%
5.2%
0.0%
555
316
4
6.8%
3.9%
0.0%
124 28.8%
44 16.2%
2 100.0%
Acciones Preventivas (Recomendaciones)
Correctivas
Promoción de intervención de la instancia de control
Solicitud de aclaración - recuperación
Promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal
Promoción para fincamiento de responsabilidad
administrativa sancionatoria
Pliego de observaciones
Denuncia de hechos
20.3%
Fuente: Elaborado por la UEC con base en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, 2005 y 2006, ASF.
Los sectores con mayor número de observaciones derivadas de las revisiones fueron:
Comunicaciones y Transportes (549); Energía (434); Hacienda y Crédito Público (390);
Entidades Paraestatales no Coordinadas Sectorialmente (224) y Educación Pública
(210). Por ente auditado destacan con más observaciones: SCT (280), PEMEX
Exploración y Producción (179), ISSSTE (169), ASA (136), SEP (133), y SHCP (117),
entre otros.
Desde otra perspectiva, del total de entidades auditadas sólo cinco no fueron objeto de
observación alguna (Pronósticos para la Asistencia Pública, Talleres Gráficos de
México, Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas
Solidaridad, Procuraduría Federal del Consumidor y P.M.I. Comercio Internacional).
Por lo que toca a las entidades federativas, las que resultaron con mayor número de
observaciones fueron: Estado de México (404), Oaxaca (313), y Sinaloa (226).
Es importante comentar que derivado de los análisis al Informe que rinde la ASF a la
Cámara de Diputados, la Comisión de Vigilancia ha recomendado que se ejerzan
plenamente sus facultades para atender directamente las acciones de carácter
correctivo, particularmente aquellas para determinar los daños y perjuicios
correspondientes y, en su caso, fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas, independientemente de cumplir
con su obligación de promover ante las autoridades competentes el fincamiento de
otras responsabilidades, y presentar las denuncias y querellas derivadas de presuntas
conductas ilícitas.
Los resultados de la revisión de la Cuenta Pública 2006 confirman una presencia
importante del órgano fiscalizador en las acciones que le corresponde fincar
directamente, toda vez que determinó 316 Pliegos de Observaciones, equivalentes al
21.4% del total de acciones correctivas.
13
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
1.4
Efectos de las observaciones
Cuantificación Monetaria
La cuantificación monetaria de las observaciones determinadas en la revisión de la
Cuenta Pública 2006 ascendió a 33 mil 187.1 millones de pesos (vs. 26 mil 342.0
millones de pesos en la revisión del año anterior), cantidad que –aclara el órgano
fiscalizador– no necesariamente implica resarcimientos o daños patrimoniales al erario,
o bien, fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, pues su
situación definitiva será establecida una vez que los entes fiscalizados entreguen, en el
lapso de 45 días hábiles, las evidencias y documentación soporte respectiva para, en su
caso, solventar las observaciones.
Al integrar la cuantificación monetaria por sectores, se observó que el sector Entidades
Federativas, Municipios, Delegaciones del D.F. presenta el mayor monto observado,
toda vez que sumó 14 mil 311.6 millones de pesos, que equivale al 43.1% del importe
total de las observaciones CUANTIFICACIÓN MONETARIA DE LAS OBSERVACIONES DERIVADAS DE LA REVISIÓN DE
LA CUENTA PÚBLICA 2006 SEGÚN SECTOR
(cifra cinco veces mayor a la
Millones de Estructura
Concepto
pesos
%
presentada en el año previo).
TOTAL
En los siguientes lugares de
mayor monto observado, se
ubicaron el sector Educación
Pública con 7 mil 596.9
millones de pesos (22.9%); el
sector Energía con 4 mil 123.4
millones de pesos (12.4%); el
Sector Hacienda y Crédito
Público con 2 mil 476.3
(7.5%); el Sector Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación con
1 mil 212.1 millones de pesos
(3.7%); y el Sector Comunicaciones y Transportes con
1 mil 084.8 millones de pesos
(3.3%), entre otros.
ENTIDADES FEDERATIVAS, MUNICIPIOS Y DELEGACIONES
DEL D.F. 1/
PODER LEGISLATIVO
PODER JUDICIAL
PODER EJECUTIVO FEDERAL
Sector Educación Pública
Sector Energía
Sector Hacienda y Crédito Público
Sector Agricultura. Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
Sector Comunicaciones y Transportes
Sector Salud
Sector Procuraduría General de la República
Sector Turismo
Sector Economía
Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales
Sector Seguridad Pública
Entidades no Coordinadas Sectorialmente
Sector Desarrollo Social
Sector Reforma Agraria
Sector Relaciones Exteriores
Sector Marina
Sector Gobernación
Sector Trabajo y Previsión Social
Órganos Constitucionalmente Autónomos
33,187.1
100.00%
14,311.6
43.12%
9.2
2.0
18,864.3
7,596.9
4,123.4
2,476.3
0.03%
0.01%
56.84%
22.89%
12.42%
7.46%
1,212.1
3.65%
1,084.8
483.2
435.5
390.2
321.4
280.7
142.7
111.4
92.2
71.7
17.1
13.4
9.7
1.5
0.1
3.27%
1.46%
1.31%
1.18%
0.97%
0.85%
0.43%
0.34%
0.28%
0.22%
0.05%
0.04%
0.03%
0.00%
0.00%
1/ Incluye las observaciones que reportó el Gobierno de Nuevo León derivado de los recursos ejercidos y reasignados por
CONACULTA para el Forum Universal de las Culturas de Monterrey.
Fuente: Resumen Ejecutivo, p. 85, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública
2006, ASF.
Los seis sectores mencionados concentraron el 92.8% de la cuantificación monetaria de
las observaciones.
Al igual que en los últimos dos ejercicios de revisión de la Cuenta Pública, los casos del
sector entidades federativas y municipios, Educación Pública, Energía, y Hacienda y
Crédito Público, acumulan los mayores montos de cuantificación monetaria de
observaciones, lo que guarda relación con su mayor índice de irregularidades.
14
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Efectos Contables
La ASF no cuantifica el monto de los efectos contables de las observaciones y
únicamente señala que de conformidad con lo que establece el artículo 31, fracción c,
de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se detectaron operaciones no
registradas, registradas erróneamente o bien, operaciones no reveladas con suficiencia
en los estados financieros de los entes fiscalizados o en la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal, tal como lo establecen los Principios Básicos de Contabilidad
Gubernamental.
1.5
Avance en la solventación de observaciones-acciones promovidas por la
ASF, con corte al 31 de marzo de 2008
En cumplimiento de lo que dispone el artículo 32 de la Ley de Fiscalización Superior de
la Federación, el pasado mes de abril de 2008, la Auditoría Superior de la Federación
entregó a la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia, el
“Informe semestral sobre el estado de trámite y conclusión de las observacionesacciones emitidas a las entidades fiscalizadas”, en el que se reporta la situación de las
acciones correspondientes a la revisión de las Cuentas Públicas 2004, 2005 y los
informes de avance de gestión financiera 2006 y 2007, lo que implica que a esa fecha,
las observaciones-acciones promovidas en cuentas públicas anteriores a 2004 habían
quedado solventadas por los entes auditados.
En su informe, la ASF reporta dos tipos de observaciones-acciones; por un lado,
aquellas que causan estado de atención y, por otro, aquellas que se resulten por la vía
jurídica.
Dentro de las primeras se incluyen recomendaciones, recomendaciones al desempeño,
promoción de intervención de las instancias de control, solicitudes de aclaración, y
promoción de la facultad de comprobación fiscal.
En el caso de las segundas, se consideran los Pliegos de observaciones, Promoción de
fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, Promoción de
fincamiento de responsabilidades resarcitorias, y denuncias penales.
Dentro de las acciones que causan estado, la ASF reporta que derivado de la revisión
de las Cuentas Públicas, al 31 de marzo de 2008 se habían emitido 8 mil 147
observaciones-acciones que siguen causando estado en la Administración Pública
Federal.
De ese universo de observaciones-acciones promovidas, el 93.2% tenía proceso de
seguimiento concluido (7 mil 573 acciones fueron atendidas, 9 fueron sustituidas por
una nueva acción y 12 dadas de baja por interposición de demanda), por lo que
quedaban pendientes de atenderse 553 acciones, el 6.8% del total, de las que 329
corresponden a la revisión de la Cuenta Pública 2005.
15
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
ACCIONES PROMOVIDAS POR LA AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CUENTAS PÚBLICAS 2004 A 2007
CORTE AL 31 DE MARZO DE 2008
Con proceso de seguimiento concluido
En proceso de atención o promoción
Cuenta
Pública
Emitidas
Total
Baja por
Atendidas o Sustituida Resolución de
Baja por
Autoridad
Promovidas por Nueva
Demanda
Acción
Competente
Total en proceso
Absolutos
(%)
Con Dictamen
Técnico para
Conclusión
Dictamen
En Espera de
Suspensión
Técnico para Respuesta
Respuesta
Respuesta
Sin
Resolución de
por Mandato
Emisión Nva Insuficiente Improcedente en Análisis Respuesta
Autoridad
Judicial
Acción
Competente
2004
3,344
3,286
3,266
8
0
12
58
1.7%
14
4
33
0
7
0
0
0
2005
4,478
4,149
4,148
1
0
0
329
7.3%
40
2
255
3
29
0
0
0
IAGF 2006
187
159
159
0
0
0
28
15.0%
4
0
18
3
3
0
0
0
IAGF 2007
138
0
0
0
0
0
138
100.0%
0
0
0
0
129
9
0
0
6.8%
Total General
8,147
7,594
7,573
9
0
12
553
Porcentaje
100.0%
93.2%
93.0%
0.1%
0.0%
0.1%
6.8%
58
6
306
6
168
9
0
0
0.7%
0.1%
3.8%
0.1%
2.1%
0.1%
0.0%
0.0%
Nota: No se incluyen pliegos de observaciones, Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias, Promoción de Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias y Denuncias de Hechos.
Fuente: Elaborado por la UEC, con información de la ASF: "Estados de Trámite y Conclusión de las Observaciones-Acciones Emitidas a las Entidades Fiscalizadas", al 31 de marzo de 2008.
En el caso de las observaciones-acciones que implican probables responsabilidades, la
ASF señala que existen acciones emitidas que datan desde la revisión de la Cuenta
Pública 1998 y que de manera acumulada a la Cuenta Pública 2006, se han promovido
1,660 acciones de ese tipo, las cuales corresponden a pliegos de observaciones (772),
promoción de fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias (881),
fincamiento de responsabilidades resarcitorias (51), y denuncias penales (26).
Al 31 de marzo de 2008, de las 1 mil 660 acciones promovidas, habían solventado y/o
concluido su proceso 1 mil 075 acciones, lo que representa un avance del 64.8%, de las
cuales 597 (55.5%) son pliegos de observaciones, 461 (42.9%) promociones para el
fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, 15 (1.4%)
promociones de fincamiento de responsabilidades resarcitorias y 2 denuncias penales.
ACCIONES EMITIDAS POR LA ASF QUE SE RESUELVEN POR LA VIA JURIDICA
CIFRAS AL 31 DE MARZO DE 2008
TIPO DE ACCIÓN
PLIEGOS
DE
OBSERVACIONES
RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS
SANCIONATORIAS
FINCAMIENTO DE
RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS
RESARCITORIAS
DENUNCIAS
PENALES
TOTAL GENERAL
PERIODO / O AÑO
EMITIDAS
2001
26
SOLVENTADAS
25
EN PROCESO
1
2002
2003
104
192
96
160
8
32
2004
316
220
96
2005
134
96
38
TOTAL
772
597
175
2001
2
2
0
2002
30
14
16
2003
37
31
6
2004
336
288
48
2005
392
122
270
2006
14
4
10
TOTAL
811
461
350
2001
3
3
0
2002
14
7
7
2003
16
3
13
2004
18
2
16
2005
0
0
0
TOTAL
51
15
36
1998
1
0
1
1999
11
1
10
2000
2
1
1
2001
0
0
0
2002
0
0
0
2003
1
0
1
2004
4
0
4
2005
3
0
3
2006
4
0
4
TOTAL
26
2
24
1998-2006
1,660
1,075
585
100.0%
64.8%
35.2%
Fuente: ASF: "Estados de Trámite y Conclusión de las Observaciones-Acciones Emitidas a las Entidades Fiscalizadas",
de 2004 a 2007.
16
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
1.6
Recuperaciones derivadas de la revisión de la Cuenta Pública
El término de “recuperaciones operadas” se refiere a aquellas que obtiene la ASF de
terceros o de la entidad fiscalizada en efectivo o en especie, por concepto de reintegro
de fondos, cobro de responsabilidades resarcitorias fincadas, deductivas, reparación
física o reposición de bienes o servicios y cobro de penas convencionales o fianzas,
entre otros, de las que se tiene un sustento documental. Eventualmente, este rubro
incluye montos reconocidos por la entidad fiscalizada, cuyo cobro se encuentra en
proceso de recuperación, cuando la entidad fiscalizada promovió en la vía judicial
alguna acción legal, situación que queda fuera de su ámbito de actuación.
Con base en datos del Informe de la revisión de la Cuenta Pública 2006 que se rindió a
la Cámara de Diputados, se observa que derivado de la fiscalización de la Cuenta
Pública en el periodo 2000 a 2005, la ASF reporta como “recuperaciones determinadas”
89 mil 806.3 millones de pesos, monto del cual al 31 de diciembre de 2007 se reportan
“recuperaciones operadas” por 27 mil 057.3 millones de pesos.
Se reporta también que de manera específica, como resultado de la revisión de la
Cuenta Pública 2006, al 31 de diciembre de 2007 se operaron recuperaciones por
1 mil 328.5 millones de pesos (vs. 1 mil 337.7 millones de pesos en el año 2006), entre
los cuales destacan 796.8 por el reintegro de recursos del Fideicomiso “Aduanas I” a la
TESOFE y 474.6 millones de pesos de las revisiones en entidades federativas y
municipios practicadas por la ASF, que en conjunto, representan 95.7% de ese total.
De esa manera, del informe se desprende que de la revisión y fiscalización superior de
la Cuenta Pública de los ejercicios de 2000 a 2006, se tienen recuperaciones operadas
por 28 mil 385.9 millones de pesos.
Debe insistirse en que a pesar de que la ASF reporta a las “recuperaciones operadas”
como “resarcimientos al erario público federal”, lo cierto es que el término es mucho
más amplio, por lo que se deberá avanzar en la transparencia de la información sobre
recuperaciones, señalando no sólo el desglose de los recursos por sector y en su caso
por ente auditado, sino fundamentalmente por los “conceptos” de los que provienen, es
decir, los montos que realmente se reintegran a la Tesorería de la Federación, los
importes por las deductivas, o el cobro de las responsabilidades resarcitorias, entre
otros conceptos.
17
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
RECUPERACIONES DERIVADAS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LAS
CUENTAS PÚBLICAS 1999 A 2006, CORTE AL 31 DE MARZO DE 2008
(Millones de Pesos)
IMPORTE
PODER / SECTOR / ENTIDAD
(%)
Poder Ejecutivo
Fobaproa-IPAB
Petróleos Mexicanos y Subsidiarias
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Servicio de Administración Tributaria
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
Policía Federal Preventiva
Instituto Mexicano del Seguro Social
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
Comisión Federal de Electricidad
Luz y Fuerza del Centro
Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades
Otras Entidades del Poder Ejecutivo
Recursos Federales Transferidos a Entidades Federativas,
Municipios y Delegaciones
Poder Judicial
Instituciones Públicas de Educación Superior
Órganos Autónomos
Poder Legislativo
TOTAL
25,695.3
10,856.4
3,546.5
3,590.5
2,601.8
2,244.7
475.4
447.4
412.4
404.7
84.7%
35.8%
11.7%
11.8%
8.6%
7.4%
1.6%
1.5%
1.4%
1.3%
289.5
219.8
116.6
1.0%
0.7%
0.4%
489.6
4,339.7 1/
1.6%
14.3%
277.3
9.4
3.0
0.3
0.91%
0.03%
0.01%
0.00%
30,325.0
100.0%
1/ Se incluyen 182,358.7 miles de pesos que las EFSL reportaron como recuperaciones, de auditorias practicadas
en coordinación con la ASF. El soporte documental se encuentra en la EFSL correspondiente.
Fuente: ASF, www.asf.gob.mx
1.7
Observancia de los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental
La ASF verificó la observancia de los Principios Básicos de Contabilidad
Gubernamental por parte de las entidades fiscalizadas, particularmente sobre las
operaciones y aspectos determinados en el alcance de las revisiones aplicadas.
Como se sabe, los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental (PBCG) “son los
elementos generales fundamentales para uniformar los métodos, procedimientos y
prácticas contables, así como organizar y mantener una efectiva sistematización que
permita la obtención de información veraz en forma homogénea, clara y concisa; por lo
que se constituyen en el sustento técnico de la Contabilidad Gubernamental”.
En los casos en que la ASF detectó incumplimiento de los PBCG, se emitió la
observación-acción correspondiente, con la finalidad de que el ente público auditado
atendiera las deficiencias en la materia, de conformidad con el artículo 31, inciso c), de
la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Los resultados específicos se
presentan en cada uno de los informes de auditoría que integran los tomos sectoriales y
de los ramos generales 33 y 39, en los cuales se señalan las operaciones en que la
entidad fiscalizada inobservó los PBCG y, consecuentemente, la acción que la ASF
promueve para evitar la recurrencia y corregir las irregularidades.
18
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Sobre la base de las 754 auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública
2006, la ASF identificó 990 inobservancias a los Principios Básicos de Contabilidad
Gubernamental (546 en 2005), de las cuales, 229 (23.1%) se relacionaron con el
principio de Control Presupuestario; 223 (22.5%) con el principio de Revelación
Suficiente; 151 (13.6%) con la Base en Devengado; 144 (14.6%) con la Integración de
la Información; 81 (8.2%) con la Consistencia, 54 (5.5%) con Importancia Relativa; y 48
(4.8%) con el Periodo contable, entre otros.
N°
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
1
2
3
4
5
6
7
RESUMEN DE INOBSERVANCIAS DE LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL DURANTE LA
REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2006
N°
PODER /SECTOR/RAMO
PRINCIPIOS BÁSICOS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
Entes 1
DESCRIPCIÓN
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12
13
14 TOTAL
Poder Legislativo
2
Poder Judicial
2
1
1
2
Presidencia de la República
1
Sector Gobernación
4
2
2
Sector Relaciones Exteriores
1
1
1
Sector Hacienda y Crédito Público
15
5
2
5
14
3
12
41
Sector Defensa Nacional
1
Sector Agricultura Ganadería, Des.
4
1
1
1
3
Rural, Pesca y Alimentación
Sector Comunicaciones y Transportes
10
1
1
Sector Economía
5
Sector Educación Pública
7
2
2
Instituciones Pub. de Educación Sup.
5
2
2
Sector Salud
8
1
2
1
2
2
8
Secretaría de Marina
1
Sector Trabajo y Previsión Social
2
2
2
Sector Reforma Agraria
2
Sector Medio Ambiente y Recursos Nat 3
1
1
2
4
Sector Procuraduría General de la Rep 1
Sector Energía
10
3
5
8
8
24
Sector Desarrollo Social
6
Sector Turismo
4
5
5
Sector Función Pública
2
1
2
1
1
5
Sector Seguridad Pública
2
2
2
4
Sector Ciencia y Tecnología
2
1
1
Entidades No Coord. Sectorialmente
3
2
1
3
Órganos Autónomos
3
Ramos Generales 33 y 39
32
2
7
46 10 46 74 130 193 32
1
198 141 880
3
7
48 12 54 81 151 223 37
1
229 144 990
Total 138
% de Participación en el
Total de Inobservancias 0.3% 0.0% 0.7% 4.8% 1.2% 5.5% 8.2% 15.3% 22.5% 3.7% 0.1% 0.0% 23.1% 14.5% 100.0%
7
9
6
5
3
2
8
12 14
1
4
Jerarquización de Inobservancias 11 13 10
Ente Público
Existencia Permanente
Cuantificación de Términos Monetarios
Periodo Contable
Costo Histórico
Importancia Relativa
Consistencia
8
9
10
11
12
13
14
Base en Devengado
Revelación Suficiente
Dualidad Económica
No Compensación
Cumplimiento de Disposiciones Legales
Control Presupuestario
Integración de la Información
Fuente: ASF, Informe del resultado de la revisiòn y fiscalizaciòn superior de la Cuenta Pùblica 2006; Tomo Ejecutivo, p. 90.
19
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Las revisiones a los recursos federales transferidos a entidades federativas y municipios
arrojaron el mayor número de incumplimiento de los PBCG al sumar 880, esto es, el
88.9% del total de inobservancias en la revisión de la Cuenta Pública 2006, situación
que revela la elevada dispersión de criterios que existe entre las entidades federativas
del país.
En el caso de la administración pública centralizada, destacan los sectores Hacienda y
Crédito con 41 inobservancias y Energía con 24 faltas a los PBCG.
1.8
Observancia de las disposiciones legales y normativas
En la fiscalización de la Cuenta Pública Federal 2006, la ASF aplicó diversos
procedimientos de auditoría sobre la muestra seleccionada con la finalidad de verificar
si las operaciones realizadas y registradas en la contabilidad se ajustaron a los
ordenamientos legales y normativos aplicables.
La ASF informó que de la evaluación de los resultados en la revisión de la Cuenta
Pública 2006, en lo general, los entes auditados observaron los ordenamientos jurídicos
y las disposiciones que regulan su operación.
Sin embargo, aclara que en las 754 auditorías efectuadas, se determinaron 10,655
inobservancias, (3,314 en 2005) siendo las más representativas: 4,715 a “Otras
Disposiciones de Carácter Local o Específico”; 998 a “Otras Disposiciones de Carácter
General”; 888 a la “Ley de Coordinación Fiscal”; 877 al “Presupuesto de Egresos de la
Federación”; 680 a “la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las
Mismas”; y 618 al “Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados
con las Mismas”.
Otros ordenamientos que fueron inobservados de manera importante fueron: la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (556 inobservancias); el
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (534
inobservancias); y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (111), entre otros
ordenamientos y disposiciones legales.
Al igual que en el apartado anterior, las revisiones sobre los recursos federales
transferidos a entidades federativas y municipios arrojaron el mayor número de
incumplimientos a disposiciones legales y normativas, ya que concentraron el 50% del
total determinado en la revisión de la Cuenta Pública 2006.
No obstante, también son de llamar la atención las inobservancias a disposiciones
legales y normativas detectadas en la administración centralizada, particularmente en
los sectores Comunicaciones y Transportes (930 inobservancias); Energía (841
inobservancias), y Hacienda y Crédito Público (716 inobservancias).
20
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
RESUMEN DE INOBSERVANCIAS A LOS ORDENAMIENTOS LEGALES Y NORMATIVOS EN LA
REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2006
N°
PODER /SECTOR/RAMO
ORDENAMIENTOS LEGALES Y NORMATIVOS
Entes 1
DESCRIPCIÓN
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13
Poder Legislativo
2
8
15
Poder Judicial
2
1
1
Presidencia de la República
1
1
Sector Gobernación
4
3
5
5
5
2
1
Sector Relaciones Exteriores
1
7
2
14 20
4
Sector Hacienda y Crédito Público
15
5
2
54 61 65 16
1
9
24 11
10
Sector Defensa Nacional
1
1
3
2
2
Sector Agricultura Ganadería, Des.
4
9
37 25 57
4
2
9
8
1
1
Rural, Pesca y Alimentación
Sector Comunicaciones y Transportes 10
8
1
8
38 35
5
6 228 286 3
1
2
Sector Economía
5
9
6
13
5
7
3
2
Sector Educación Pública
7
10
25 66 46 36
2
12 19
3
1
18
Instituciones Pub. de Educación Sup.
5
14
6
11 26 12
4
Sector Salud
8
2
5
18 33 20
7
31 29 10
3
Secretaría de Marina
1
1
4
4
Sector Trabajo y Previsión Social
2
2
4
5
8
Sector Reforma Agraria
2
1
20
7
16
Sector Medio Ambiente y Recursos Nat 3
9
8
17 16
1
4
13
11
Sector Procuraduría General de la Rep 1
3
2
2
17
3
Sector Energía
10
3
11 14 140 79 42
6 121 79 30 14
8
Sector Desarrollo Social
6
4
7
13
7
5
1
3
5
3
1
Sector Turismo
4
7
2
1
4
Sector Función Pública
2
4
1
20 18
1
Sector Seguridad Pública
2
1
2
2
13 15
1
2
Sector Ciencia y Tecnología
2
2
6
13
9
42
2
64 39
1
1
2
Entidades No Coord. Sectorialmente
3
2
4
18
7
25
54 35 27
8
1
Órganos Autónomos
3
1
2
4
4
1
Ramos Generales 33 y 39
32
2 643 43 54 10
1 145 110
884 2
138 84 18 877 556 534 259 44 680 618 111 43 888 72
Total
N°
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
14
15
3
6
6
2
4
1
9
1
5
3
6
3
2
2
1
1
1
16
1
1
2
1
6
75
108
50
16
7
11
7
4
174
1
17 TOTAL
20
50
35
48
7
9
59
90
16
69
274
716
3
13
14 102
284
84 224
930
23
39
107
53
90
386
6
84
163
29
73
265
3
2
16
11
31
61
7
39
91
36
43
159
4
21
53
105 167
841
15
80
148
8
12
34
1
30
76
8
33
79
12
50
244
31 126
344
8
33
53
336 3,022 5,327
998 4,715 10,655
% de Participación en el total de Inobservancias 0.8% 0.2% 8.2% 5.2% 5.0% 2.4% 0.4% 6.4% 5.8% 1.0% 0.4% 8.3% 0.7% 1.0% 0.5% 9.4% 44.3% 100.0%
Jerarquización de Inobservancias 12 17
4
7
8
9
15
5
6
10 16
3
13 11 14
2
1
1
2
3
4
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Ley de Ingresos de la Federación
Presupuesto de Egresos de la Federación
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal/Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas
Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas
Ley Federal de las Entidades Paraestatales
Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales
Ley de Coordinación Fiscal
Ley de Planeación
Código Fiscal de la Federación
Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal
Otras Disposiciones de Carácter General
Otras Disposiciones de Carácter Local o Especifico
5 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal/Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
6 Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
7 Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público
Fuente: ASF, Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006; Tomo Ejecutivo, p. 91.
21
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
1.9
Atención a solicitudes y puntos de acuerdo de la Comisión de Vigilancia
La Comisión de Vigilancia le turnó 229 solicitudes y Puntos de Acuerdo a la ASF con el
propósito de que fuesen considerados para su incorporación al Programa Anual de
Auditorías, Visitas e Inspecciones (PAAVI) para la revisión de la Cuenta Pública 2006.
Es de resaltar que este número de solicitudes y puntos de acuerdo fue superior en
116% con relación a los turnados para la revisión del ejercicio 2005.
De las 229 solicitudes que le fueron turnadas, 97 fueron incorporadas al PAAVI;
4 derivaron en revisiones de situación excepcional; 40 fueron turnadas a otras
instancias de fiscalización; 51 se consideraron para la fiscalización de ejercicios
posteriores; 24 dictaminadas fuera del ámbito de competencia de la ASF; y 13 fueron
solicitudes diversas, no referidas a revisiones.
SOLICITUDES Y PUNTOS DE ACUERDO DE LA COMISIÓN DE VIGILANCIA CONSIDERADOS EN LA
REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2005-2006
Concepto
Total de Solicitudes
Incorporadas al Programa Anual de Auditorías, Visitas e
Inspecciones
Generaron la ampliación del objetivo y alcance de las revisiones
programadas
Derivaron en Revisiones de Situación Excepcional
Turnadas a otras instancias de fiscalización
A considerar en la fiscalización de ejercicios posteriores
Fuera del ámbito de competencia de la ASF
Solicitudes diversas (no referidas a revisiones)
2005
2006
Var. %
106
229
116.0%
29
97
334.5%
1
0
1
20
33
12
10
4
40
51
24
13
Fuente: Tomo Ejecutivo, p. 41, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006, ASF.
22
400.0%
200.0%
154.5%
200.0%
130.0%
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
2.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DERIVADAS DEL ANÁLISIS AL
INFORME DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006
En el marco de las atribuciones de la Comisión de Vigilancia de evaluar el desempeño
de la Auditoría Superior de la Federación en la revisión de la Cuenta Pública 2006, el 12
de marzo de 2008 el Pleno de ese órgano legislativo aprobó una metodología de trabajo
para revisar y analizar de manera sistemática el contenido del Informe que se rindió a la
Cámara de Diputados.
En términos generales, dicha metodología abarcó la elaboración de un documento de
análisis general en el que se abordaron los principales resultados de la Cuenta Pública
2006, los datos más relevantes del Informe que rindió la ASF y comentarios iniciales
acerca del nivel en el que el órgano fiscalizador atendió el mandato constitucional y las
diversas disposiciones legales y normativas relacionadas.
En una segunda etapa, se procedió a realizar un análisis sectorial de los resultados de
las 754 auditorías practicadas por la ASF considerando la naturaleza de las funciones
de los entes auditados. En ese sentido, se prepararon 5 documentos de apoyo
agrupando las auditorías en las siguientes funciones: Sector Hacienda y Crédito
Público; entes vinculados con funciones de Gobierno; entes vinculados con funciones
de Desarrollo Económico; entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, y
auditorías a recursos federales transferidos a Entidades Federativas y Municipios.
Con el propósito de profundizar en el análisis de las revisiones, se definió que dentro de
cada uno de los cinco grupos funcionales determinados, se realizara una selección
de las auditorías más relevantes, de tal manera que los documentos sectoriales
presentan los resultados específicos de una muestra de 308 revisiones: 52 auditorías
correspondientes al Sector Hacienda y Crédito Público; 16 auditorías de entes
vinculados con funciones de Gobierno; 77 auditorías correspondientes a entes
vinculados con funciones de Desarrollo Económico; 39 auditorías sobre entes
vinculados con funciones de Desarrollo Social y 122 auditorías relativas a Entidades
Federativas y Municipios.1
Mediante esta división y la elaboración de los correspondientes documentos sectoriales
de análisis, con énfasis en las revisiones seleccionadas, se programaron 4 reuniones de
trabajo de la Comisión de Vigilancia con la participación de funcionarios de la ASF y la
asistencia de representantes de otras comisiones de la Cámara, especialistas de los
temas abordados, así como de la UEC. En estas sesiones de trabajo, los diputados
integrantes aportaron diversas reflexiones en torno a los trabajos de revisión de la
Cuenta Pública 2006 realizados por la ASF, formulando al final de cada sesión las
conclusiones respectivas.
1
Incluye también los informes de dos separatas sobre la fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006 y
la fiscalización de los Servicios Civiles de Carrera en el Estado Mexicano 2000-2006.
23
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Con base en los resultados de los trabajos desarrollados, que incluyen los seis
documentos de análisis (uno general y cinco sectoriales), así como las cuatro mesas de
análisis realizadas, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación
emite las siguientes conclusiones y recomendaciones al órgano de fiscalización superior
de la Federación:
2.1
Sobre la presentación del Informe a la H. Cámara de Diputados
⎯ El Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta
Pública 2006 fue presentado en tiempo (27 de marzo de 2008), de conformidad
con lo que establece el artículo 79, fracción II, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 30 y 74, fracción XV, de la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación, aplicables en ese ejercicio fiscal.
2.2
Sobre la observancia de los preceptos jurídicos y normativos
⎯ La ASF presentó un Informe que, en términos generales, ofrece elementos para
conocer los resultados de la gestión financiera, analizar el nivel de ajuste a los
criterios señalados en el Presupuesto, y determinar el cumplimiento de
los objetivos contenidos en algunos programas que fueron auditados, a pesar
de lo cual siguieron registrándose casos en donde la falta de información impidió
realizar una evaluación completa.
2.3
Sobre el contenido del Informe y la atención a las recomendaciones de la
Comisión de Vigilancia
Líneas estratégicas de actuación
⎯ Al igual que en Informes anteriores, las líneas estratégicas que son la guía
rectora de las revisiones a la Cuenta Pública, fueron atendidas de manera
diferenciada en el Informe correspondiente a la Cuenta Pública 2006. En efecto,
el 86.6% de las auditorías practicadas por la ASF (vs. 88.8% en el Informe
anterior) se concentró en sólo tres líneas estratégicas (promoción de mejores
prácticas gubernamentales, impulso a la fiscalización de alto impacto y arraigo a
la cultura de rendición de cuentas), dejando menor margen a líneas estratégicas
tan relevantes como la eficiencia y eficacia de la acción pública, los sistemas de
evaluación del desempeño, el fortalecimiento de la fiscalización de la gestión
pública, el desarrollo del servicio civil de carrera, la preservación del patrimonio
nacional y la identificación de las oportunidades de mejora.
Indudablemente este es un campo importante para que la ASF impulse una
planeación que vincule de mejor manera el trabajo de fiscalización con las
24
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
estrategias y los temas de la agenda nacional e incorpore en este proceso,
instrumentos apropiados y eficaces para hacer más efectiva la fiscalización.
Recomendación CV-IR06-001. Que la ASF considere en su planeación de
auditorías, una mejor distribución en la atención de sus líneas estratégicas
de actuación en la revisión de la Cuenta Pública, a efecto de reorientar el
enfoque tradicional de considerar mayormente sólo tres de las diez líneas
estratégicas existentes. Asimismo, se requiere que en el próximo Informe que se
rinda a la Cámara de Diputados, se incluya una matriz de interrelación entre las
líneas estratégicas de actuación y los resultados de la fiscalización superior de la
Cuenta Pública correspondiente, a efecto de evaluar la orientación estratégica de
la ASF en la selección y realización de las auditorías.
Dimensión y estructura del informe
⎯ Como se mencionó, el Informe está integrado por 11 tomos, dos separatas y 48
volúmenes (vs. 37 volúmenes del Informe anterior), en los que se albergan los
informes de las 754 auditorías practicadas o los reportes que motivan la no
entrega de los informes respectivos. Aunque el crecimiento del número de
auditorías (20.3%) implicó aumentar también la extensión del Informe, persisten
algunos informes de auditoría demasiado extensos. Debe reconocerse el
esfuerzo de la ASF en los informes más recientes, además de los compromisos
señalados en sus Programas de Mejora, que buscan entre otras cosas
perfeccionar la calidad en la presentación de los informes y tratamiento de los
resultados.
Por otro lado, la estructura, organización de la información y tratamiento de los
resultados es muy similar a la del Informe anterior, mismos que acusaron
mejoras importantes en la presentación de la información de las auditorías
respecto de la revisión a la Cuenta Pública 2005.
Recomendación CV-IR06-002. Que la ASF continúe con los esfuerzos de
mejorar la estructura y organización del informe, y de compactar los informes
particulares de las auditorías, teniendo presente que año con año se incrementa
el número de revisiones y que la lectura de los informes se vuelve más compleja.
Desempeño de la ASF
⎯ Del análisis general al Informe de la revisión de la Cuenta Pública 2006, se
induce que la entidad de fiscalización superior de la Federación ha venido
mejorando su desempeño en la labor de revisión, lo que se ve reflejado en una
mayor calidad de sus productos. A pesar de ello, del propio análisis se
desprende que siguen existiendo diversos campos en donde se puede mejorar
su actuación.
25
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Producto de las recomendaciones que la Comisión de Vigilancia le ha formulado
a la ASF para mejorar la organización y presentación de los informes de las
auditorías, se observan avances en el perfeccionamiento de criterios de
selección de auditorías; objetivos; alcances; procedimientos de auditoría
aplicados; resultados-observaciones; dictamen; impactos de la fiscalización; y
efectos estratégicos.
El Informe de revisión de la Cuenta Pública 2006 resulta de un proceso de
planeación sistemático e integral que considera aspectos presupuestales,
financieros y programáticos, identificando los entes públicos a ser auditados y los
asuntos a revisar a partir de criterios, tales como el interés camaral, la
importancia relativa del sector, el ente público o los programas institucionales, los
antecedentes de asuntos ya auditados, las áreas de riesgo y opacidad, y los
montos presupuestales involucrados, entre otros criterios.
Sobre esta base, la planeación de las revisiones a efectuar resulta de un proceso
dinámico que debe ser flexible en la incorporación de criterios de selección
adicionales o alternativos, como podría ser el referente de los grandes temas de
la agenda nacional, hecho que permitiría no sólo jerarquizar con mayor
profundidad los lineamientos estratégicos, sino readecuar gradualmente el
enfoque de la fiscalización superior. El efecto más importante de este enfoque
sería el incorporar de manera orgánica las prioridades nacionales al proceso de
planeación, haciendo más efectiva la vigilancia del Legislativo sobre los
programas de gobierno estratégicos para el desarrollo nacional.
Enfoque de la fiscalización superior
⎯ De la revisión al Informe que rindió la ASF, se desprende que por tercer año
consecutivo no fue posible realizar una evaluación general de la eficiencia del
gasto gubernamental a través de indicadores, debido a que la Cuenta Pública no
presenta la asignación del gasto a nivel de indicador meta-gasto.
⎯ En los tomos sectoriales, como parte de la información general de cada entidad
fiscalizada, se incluye una revisión del cumplimiento de los objetivos y metas de
los programas, grupos funcionales, funciones, subfunciones y actividades
institucionales a cargo de las entidades fiscalizadas
⎯ En términos proporcionales, la fiscalización continúa sustentándose en revisiones
de Regularidad (poco más de 8 de cada 10 auditorías fueron de ese tipo). No
obstante, si se excluyen de la contabilización las auditorías a estados y
municipios, la relación disminuye a 6.5 auditorías de regularidad por cada 10
revisiones (6.9 de cada 10 serían de regularidad en el Informe anterior). Aún con
ello, es de reconocerse que varias de estas revisiones incluyeron un análisis de
cumplimiento de objetivos y metas, el cual no en todos los casos fue posible
realizarse por la carencia de indicadores pertinentes que varios entes auditados
observaron.
26
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Se continuó con una gradual modificación de la participación relativa de los
diferentes tipos de revisiones de Regularidad, al reducirse la proporción de
las auditorías Financieras y de Cumplimiento (de 24.7% en 2005 a 23.3% en
2006), de Inversiones Físicas (de 12.8% a 12.6%) y de Recursos Federales a
Municipios (de 43.1 a 29.0%); e incrementarse la proporción de auditorías a
Recursos Federales a Entidades Federativas (de 2.4% en 2005 a 16.6% en
2006). En particular, las auditorías de inversión física, que deben implicar una
proporción importante de la cuantificación monetaria de las observaciones, se
incrementaron en 18.8% respecto de la revisión de la Cuenta Pública 2005.
⎯ Por su parte, se mantuvo la tendencia de incrementar el número de revisiones de
Desempeño al pasar de 51 en la revisión de la Cuenta Pública de 2004 a 72 en
la de 2006, lo que implicó aumentar su participación relativa en el total de
auditorías del 14.9% al 17.6% en esos años, respectivamente (excluyendo de
esa contabilización, a las auditorías practicadas a estados y municipios),
situación que representa un avance en la recomendación de la CVASF a la ASF
en lo relativo a poner énfasis en las revisiones de calidad del gasto.
De hecho, las 72 auditorías de desempeño que se realizaron al ejercicio 2006
son casi el doble de las practicadas al de 2004 y más de tres veces que las
realizadas en la revisión de la Cuenta Pública 2002. No obstante, es importante
hacer notar que algunas auditorías denominadas “de Desempeño”, no están
orientadas –como debiera ser– a la revisión integral de la gestión del ente, sino
aplicadas a algún o algunos programas particulares del mismo, lo que a pesar de
ser muy útil tiene menores alcances.
⎯ Son de llamar la atención ocho auditorías de desempeño que se practicaron al
Fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal, en algunos
ayuntamientos de los estados de Chiapas, Chihuahua, estado de México,
Guanajuato, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz, hecho que en sí mismo
representa un gran avance por incursionar con este tipo de revisiones en esos
órdenes de gobierno. Debe comentarse, sin embargo, que en algunos casos,
estas auditorías de desempeño tienen alcances, procedimientos, estructura y
tratamiento de información similar a auditorías financieras y de cumplimiento, lo
que constituye una oportunidad para mejorar la realización de revisiones de
desempeño sobre fondos de recursos federales transferidos a entidades
federativas y municipios.
⎯ Como en años anteriores, diversas auditorías Especiales e incluso de
Regularidad incluyen la verificación de metas y objetivos, lo que evidentemente
contribuye a tener más elementos de evaluación de los programas de gobierno.
Este es un hecho relevante, pues más allá de practicar un mayor número de
auditorías, lo que se requiere es una fiscalización de mayor calidad y
profundidad.
27
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Se practicaron auditorías de seguimiento con el fin de evitar la recurrencia de
irregularidades, aunque cabe mencionar que su escasa presencia en el total de
revisiones (1.1%) propicia un efecto marginal en ese sentido. Es un hecho que
ante el elevado número de observaciones que año con año se determina y sobre
todo ante la recurrencia de irregularidades en algunos entes auditados, será de
la mayor importancia que la ASF consolide sus estrategias de seguimiento,
control y solventación de observaciones-acciones.
⎯ A diferencia del Informe anterior, cuando el 94.7% de las revisiones a recursos
federales a entidades federativas correspondió a municipios y delegaciones, en
esta ocasión, la proporción disminuyó a 65.4%, derivado del aumento de las
revisiones a gobiernos estatales (pasaron de 15 en 2005 a 123 en 2006). En esta
encomienda, las entidades de fiscalización superior locales atendieron el 85.1%
de las auditorías practicadas a estados y municipios.
⎯ La alta participación de los órganos locales de fiscalización superior es
consecuencia de la importante asignación de recursos que éstos reciben desde
la revisión de la Cuenta Pública pasada, a través del PROFIS, en el marco de los
convenios de coordinación con la ASF. Esto no necesariamente implica un
retroceso en el propósito de garantizar criterios y metodologías de revisión
homogéneas, si se da la suficiente coordinación de la entidad de fiscalización
superior Federal con las de carácter local. Incluso debe anotarse que la ASF
aumentó su participación directa en la práctica de auditorías a las entidades
federativas, al pasar de 33 en 2005 a 53 auditorías en 2006.
⎯ Hubo un notable incremento del número de auditorías, que sin embargo se
asoció al mayor número de revisiones practicadas por las EFSL, y en donde la
ASF jugó un papel de coordinador y supervisor. De hecho, como se ha
comentado, el 40% del total de las revisiones practicadas al ejercicio 2006
correspondió al trabajo de las EFSL.
⎯ Las auditorías a entidades federativas y municipios representaron el 47.1% del
total practicado en la revisión de la cuenta Pública 2006, aunque en ellas se
promovió el 57% de las observaciones totales determinadas y el 51.2% de las
acciones promovidas.
⎯ La ASF ha mantenido la presentación de un informe especial (separata) en el
Informe de revisión de la Cuenta Pública de los últimos años, referido a la
fiscalización de asuntos críticos, lo que ha permitido contar con más elementos
de análisis sobre los alcances de la fiscalización en ciertos temas.
Recomendación CV-IR06-003. Que la ASF continúe con el esfuerzo de mejorar
la calidad de la fiscalización, a través de la verificación del cumplimiento de
objetivos y metas en las auditorías de regularidad, así como de equilibrar la
participación relativa entre revisiones de desempeño, especiales y de
28
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
regularidad. Una mejor presencia fiscalizadora puede lograrse a partir de una
revisión de carácter integral, de perfeccionar la definición de objetivos, de ampliar
los alcances de las revisiones, de aumentar las muestras fiscalizables, y de
evaluar la calidad del gasto en general. El incremento del número de revisiones
no garantiza una mejor fiscalización, si no se acompaña de auditorías de mayor
calidad.
Incidencia de irregularidades
⎯ De la revisión al Informe que rindió la ASF a la Cámara de Diputados se deduce
una mayor incidencia de irregularidades en la revisión de la Cuenta Publica 2006,
debido a que el número promedio de observaciones y acciones promovidas por
los entes fiscalizadores fue mayor que en los años previos.
⎯ Lo anterior también se demuestra a través de la revisión de los dictámenes
emitidos por los órganos fiscalizadores, los cuales revelan que en 291 auditorías
(39%) se tuvo una opinión limpia, es decir, los entes fiscalizados cumplieron
adecuadamente en los ámbitos que les fueron revisados; en 338 revisiones
(45.3%) se tuvieron opiniones con salvedades, debido a la identificación de
irregularidades de distinta naturaleza; en 105 casos (14.1%) se determinó que
los entes fiscalizados no cumplieron con el objeto de la revisión, por lo que
tuvieron una opinión negativa; y en 12 auditorías no se emitió opinión debido a la
falta de elementos para hacerlo.
La recomendación que hace unos años formuló la Comisión de Vigilancia a la
ASF respecto de la importancia de incluir un dictamen en cada auditoría
practicada, tenía como objetivo disponer de información calificada sobre el
desempeño de cada ente auditado, y a partir de ello aportar elementos para la
toma de decisiones en términos de incentivos a programas o presupuestos. No
obstante, a pesar de que la ASF ya incluye el dictamen recomendado, sus
beneficios parecen ser marginales.
Como se ha observado, la revisión de la Cuenta Pública 2006 reveló numerosos
dictámenes con opinión negativa y auditorías en las que no se pudo emitir
opinión por no disponer de la información requerida, situación que
indudablemente refleja faltas graves por parte de los entes auditados, sin que
hasta ahora existan opiniones o acciones concretas de parte del órgano
fiscalizador respecto de las implicaciones que genera un dictamen limpio, uno
con salvedades, un dictamen negativo, o una auditoría que no se llevó a cabo
porque el ente le negó la información. En las condiciones actuales y ante la falta
de repercusiones, pareciera ser lo mismo obtener un dictamen limpio que uno
negativo, o una abstención de opinión.
Recomendación CV-IR06-004. Que la ASF incluya en el Tomo Ejecutivo del
informe de la revisión de la Cuenta Pública 2007 un análisis sobre la naturaleza
de los dictámenes de las auditorías practicadas, señalando el alcance e
29
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
implicaciones de cada uno de ellos y desglosando en particular aquellas
revisiones y entes en los que se emitieron dictámenes negativos y abstención de
opinión.
⎯ Adicionalmente, al igual que en años previos, se detectaron observaciones que
son recurrentes, y que si bien tienen en su mayoría un carácter meramente
operativo y, en consecuencia, de relativa fácil solventación, se requiere de un
mayor esfuerzo para combatirlas y evitarlas, lo que también debe ser
acompañado de un proceso de solventación de observaciones más estricto y
eficiente.
La recurrencia de observaciones es un tema de la mayor importancia, pues
afecta no sólo el desempeño del ente auditado en términos de ineficiencia en la
utilización de los recursos asignados, sino también daña la percepción que se
tiene sobre la autoridad del ente fiscalizador al proyectar una imagen de
debilidad entre los auditados y en la opinión pública misma, al no tener acciones
concretas ni firmes que contrarresten ese tipo de prácticas.
Recomendación CV-IR06-005. Que la ASF incorpore en el Informe del resultado
de la revisión de la Cuenta Pública 2007 un análisis sobre la incidencia de
irregularidades recurrentes, en el que se ubique la magnitud del problema, las
modalidades, y las áreas y entidades que afecta, y que adicionalmente
establezca mecanismos de coordinación con los entes auditados a efecto de
definir acciones para combatirla.
Observaciones-acciones promovidas
⎯ Respecto de las acciones promovidas por parte de la ASF, se aprecia una mayor
participación de las acciones preventivas (81.8%), así como de la promoción de
intervención de las instancias de control (18.2%), y la promoción de
responsabilidad administrativa sancionatoria (6.8%). Asimismo, se observa un
peso importante de las acciones que le corresponde a la ASF fincar directamente
como es el caso de los Pliegos de Observaciones (316 vs. 272 del Informe
pasado), los cuales representan poco más del 20% del total de acciones
correctivas promovidas por la ASF en la revisión del Cuenta Pública 2006.
Asimismo, destacan las cuatro denuncias de hechos que se promovieron y de las
cuales deberá darse un puntual seguimiento a sus resoluciones.
⎯ Si bien 82 de cada 100 acciones promovidas por los órganos fiscalizadores
tienen una naturaleza preventiva, es de destacar el crecimiento de las acciones
que implican probables responsabilidades y que se ubican en los números más
altos desde que se creó la ASF. Por ejemplo, las 555 promociones para
fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria implican un
incremento del 28.8% respecto de las determinadas un año antes, y los 316
Pliegos de observaciones representan un aumento del 16.2% en el mismo
30
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
periodo. Lo anterior sin dejar de mencionar que es el ejercicio en donde se
presentó el mayor número de denuncias penales promovidas (4) por las
irregularidades detectadas.
⎯ En el Informe que se rindió a la Cámara de Diputados se incluyó nuevamente la
relación de observaciones-acciones promovidas por sector y ente auditado, lo
que resulta útil para efectos de análisis, ya que permite disponer de una
radiografía sobre el tipo de irregularidades que se registraron en la revisión de la
Cuenta Pública, además de detectar los sectores en donde se localizan, así
como las acciones que promueve o finca directamente la entidad de fiscalización
superior por tales irregularidades observadas.
⎯ Son de destacarse, asimismo, los informes semestrales que desde enero de
2006 la ASF remite a la Comisión de Vigilancia acerca del estado de atención y
solventación de las observaciones-acciones emitidas. Con las reformas a la Ley
de Fiscalización Superior de agosto de 2007, dicho informe constituye ya una
obligación jurídica de la ASF para presentarlo ante la Comisión, en los meses de
abril y octubre de cada año.
⎯ De la revisión del proceso de solventación de las observaciones-acciones
promovidas por la ASF y las EFSL a los entes auditados, se aprecia un
significativo avance. Al 31 de marzo de 2008, la ASF reporta que en las acciones
promovidas que causan estado, se tenía un avance de solventación del 93.2%
del total, en tanto que en las acciones que se resuelven por la vía jurídica por
implicar probables responsabilidades, el avance era del 64.8%.
⎯ Ante el cúmulo de observaciones-acciones que año con año reporta la ASF en el
Informe que rinde a la Cámara de Diputados, así como a la recurrencia de
irregularidades que diversos entes presentan, se hizo indispensable disponer de
información que permita identificar el origen de las irregularidades, la efectividad
con que éstas se determinan, y los argumentos utilizados para solventarlas. Este
es, de hecho, el origen del informe semestral sobre solventación de
observaciones que requirió la Comisión a la ASF, primero a través de una
recomendación y, posteriormente, por una disposición de Ley.
⎯ En consistencia con las recientes modificaciones a la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación, la ASF ha informado semestralmente a la Comisión
de Vigilancia sobre el avance en la solventación de las observaciones-acciones
emitidas. Sin embargo, tales informes semestrales no cubren en su totalidad el
requerimiento original solicitado por la Comisión de Vigilancia a través de las
recomendaciones emitidas a la propia Auditoría en los documentos de
Conclusiones y Recomendaciones derivadas del análisis al Informe de revisión
de la Cuenta Pública. En específico, no ha incluido junto con el documento
impreso y el respaldo de información en medio magnético entregados, la
totalidad de información que se requiere para su análisis y seguimiento, ni
31
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
tampoco las claves y datos que permitan su acceso y procesamiento, limitando
con ello los alcances de esta importante herramienta de análisis del proceso de
determinación de las observaciones-acciones y de su solventación.
Recomendación CV-IR06-006. Se reitera la recomendación formulada a la ASF
en el análisis al Informe de la revisión de la Cuenta Pública 2005 para que el
informe semestral a que se refiere el artículo 32 de la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación, sobre el avance en la solventación de las
observaciones-acciones emitidas, se entregue tanto en versión impresa como en
medio magnético, en el formato de base de datos solicitado por la Comisión, a
través de la UEC, así como las claves y datos que permitan su acceso y
procesamiento. Lo anterior sin menoscabo de lo que establece el artículo 79.
fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Recomendación CV-IR06-007. Que la ASF promueva la certificación del
proceso de seguimiento y solventación de observaciones-acciones promovidas a
los entes fiscalizados, con el objetivo de transparentar las acciones que se llevan
a cabo para la atención de las observaciones, garantizar un tratamiento objetivo
en la resolución de las mismas y reducir los eventuales márgenes de
discrecionalidad que se pudieran llegar a generar en su manejo y atención.
⎯ Por primera vez la ASF reporta el universo de acciones que promovieron las
EFSL derivado de su acción fiscalizadora y si bien éstas son de diverso tipo de
conformidad con su legislación, revelan de manera precisa las principales
irregularidades detectadas en la aplicación de los recursos federales que les son
transferidos. Sin embargo, aunque se conoce el número total de acciones que
promovió cada EFSL en sus auditorías, no se dispone de la información del tipo
de acciones concretas derivadas, pues sólo se incluyen datos agregados.
Este es un hecho por demás relevante pues hasta antes del informe relativo a la
revisión de la Cuenta Pública 2006, la Cámara de Diputados desconocía el tipo
de acciones que promovía cada EFSL en las auditorías que practicaba, ya que
en el Informe que le rendía la ASF, únicamente se reportaba la recomendación
que este órgano le hacía a la entidad de fiscalización superior local para que ésta
le informara de los trámites relacionados con la atención de dichas acciones.
Recomendación CV-IR06-008. Que la ASF exponga los informes de auditoría
que le son entregados por las EFSL con las observaciones y tipos de acciones
que son promovidas por ellos, independientemente de las recomendaciones que
les formule para dar seguimiento a su atención. Asimismo, que incorpore en el
Tomo Ejecutivo del próximo informe de la revisión de la Cuenta Pública un
cuadro resumen y un análisis del universo de observaciones, acciones
promovidas, y tipo de acciones por entidad federativa.
32
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Cuantificación monetaria de las observaciones
⎯ Al igual que en Informes anteriores, la ASF realizó la cuantificación monetaria de
las observaciones, la cual ascendió a 33 mil 187.1 millones de pesos, aclarando
que ella no necesariamente implica resarcimientos, recuperaciones o
responsabilidades, pues su situación definitiva será establecida una vez
transcurrido el plazo de 45 días hábiles que la Ley establece para que los entes
auditados ofrezcan evidencias y documentación que permita su solventación.
⎯ Aunque la ASF presenta la cuantificación de recuperaciones operadas clasificada
por ente y sector auditado, dicha información aún no permite conocer el origen y
conceptos de donde provienen. Será determinante mejorar la presentación de la
información sobre recuperaciones operadas por la ASF, para identificar no sólo
los entes de donde derivan dichos recursos, sino y sobre todo, los conceptos de
los que derivan, para conocer los importes ingresados a la Tesorería de la
Federación, o los determinados por otras vías.
⎯ A través de la recomendación CV-IR04-003 de la Comisión de Vigilancia,
formulada en ocasión del análisis al Informe del resultado de la revisión y
fiscalización superior de la Cuenta Pública 2004, se pretendió avanzar en la
transparencia de dicha información mediante la entrega de un informe de
solventación de observaciones y de recuperaciones operadas; sin embargo,
dados los términos en que se aprobó la reforma al artículo 32 de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación en agosto de 2007, quedó como
obligación de Ley la entrega del informe semestral de solventación de
observaciones, pero no se hizo referencia al de recuperaciones.
⎯ Si bien la ASF ha remitido a la Cámara el Informe semestral de solventación de
observaciones, no ha turnado información sobre la evolución de las
recuperaciones en los términos de la recomendación CV-IR04-003.
Recomendación CV-IR06-009. Que la ASF entregue a la Comisión de
Vigilancia, en las fechas establecidas para el informe semestral de solventación
de observaciones, un reporte sobre las recuperaciones derivadas de la revisión
de las cuentas públicas, en el que se aclaren y transparenten los diversos
conceptos que utiliza esa entidad sobre recuperaciones determinadas, probables
y operadas, y que exponga dicha información por sector, ente auditado y
conceptos de los cuales derivaron dichas recuperaciones, aclarando por
separado los montos que se depositan a la Tesorería de la Federación u otros
entes, los reintegros de fondos, el cobro de responsabilidades resarcitorias, las
deductivas, y todos aquellos conceptos que identifica.
33
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Controversias y acciones que obstaculizan la fiscalización superior
⎯ Desde hace algunos años, ha sido común observar que algún ente promueva
determinado tipo de acciones para evitar la fiscalización, argumentando la falta
de atribuciones por parte del órgano fiscalizador. Los casos más recientes son
los de cuatro entes auditados que interpusieron recursos en contra de las
acciones de la ASF, tanto en la revisión de la Cuenta Pública 2006, como en la
del Informe de Avance de Gestión Financiera 2007, en los siguientes términos:
IMPUGNACIONES DE LA FUNCIÓN FISCALIZADORA ANTE LA SCJN
Ente / Controversia
Secretaría de Gobernación
Incidente de suspensión de la Controversia Constitucional 92/2007 en contra de la Aud. No. 405 denominada
“Programas y Campañas de Comunicación Social del Gobierno Federal”
Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 92/2007, en contra de la Aud. No. 7 denominada
“Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Permisos de Sorteos”
Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 92/2007, en contra de la Aud. No. 8 denominada
“Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Modificaciones a los Permisos para la Operación de Casas
de Juego”
Revisión
CP 2006
IAGF 2007
IAGF 2007
Secretaría de Energía
Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 95/2007, en contra de la Aud. No. 12 denominada
“Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Permisos de Estaciones de Carburación de Gas L.P.”.
Anteriormente esa secretaría había presentado el Incidente de Nulidad 110/UAJ/1882.
Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 2/2008, en contra de la Aud. No. 16 denominada
“Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Permisos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos”.
Anteriormente esa secretaría había presentado el Incidente de Nulidad 110/UAJ/1941.
IAGF 2007
IAGF 2007.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Controversia Constitucional 3/2008, en contra de la Aud. No. 13 denominada “Evaluación del Proceso para el
Otorgamiento de Certificados Fitosanitarios de Importación”. Anteriormente esa secretaría había presentado
el Incidente de Nulidad 112.
IAGF 2007
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Amparo Indirecto 1545/2007 presentado por la Administración Portuaria Integral de Dos Bocas, S.A. de C.V.,
en contra de la Aud. No. 9 denominada “Evaluación del Proceso Utilizado para el Otorgamiento de Contratos
de Prestación de Servicios Portuarios”
IAGF 2007
Fuente: Pág. 7 y 8 del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006
⎯ El 26 de febrero de 2008 la Suprema Corte de Justicia de la Nación notificó a la
ASF el desistimiento del Ejecutivo Federal en relación con la Controversia
Constitucional 92/2007; sin embargo, el resto de las acciones aún permanecen.
⎯ Cabe comentar que el 19 de septiembre de 2007, el titular del Consejo de la
Judicatura Federal presentó una consulta a la SCJN, respecto de la facultad de
la ASF para evaluar la carrera judicial. El 13 de noviembre, la SCJN emitió una
primera resolución que fue notificada a la ASF el 4 de diciembre de 2007. En
consecuencia, el 2 de enero de 2008, la ASF presentó a la SCJN sus
consideraciones y atribuciones para fiscalizar la carrera judicial. A la fecha de
elaboración del Informe de la revisión de la Cuenta Pública 2006, este
procedimiento se encontraba pendiente de desahogo. Por ello, la ASF no tuvo
acceso al total de la información requerida, de tal manera que de cuatro procesos
seleccionados para evaluar el Sistema de Carrera Judicial, la ASF evaluó sólo
tres; los de ingreso, promoción y permanencia.
34
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Ante las acciones que han promovido los entes auditados en contra de la
actuación del órgano fiscalizador, habría que valorar el papel del fiscalizador y
del fiscalizado a la luz de los argumentos que se establecen en las resoluciones
correspondientes.
Recomendación CV-IR06-010. Que la ASF realice un estudio jurídico con base
en los argumentos que ha utilizado la SCJN en las resoluciones de las
controversias constitucionales promovidas en contra de la acción fiscalizadora,
evalúe los alcances de sus facultades, y emita una propuesta de modificaciones
a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación u otras disposiciones legales
relacionadas, a fin de garantizar la certeza jurídica de sus acciones, el
reconocimiento de parte de los auditados y evitar los conflictos legales con los
actores involucrados.
Relevancia de las Revisiones
⎯ Es de destacarse la consideración de revisiones para evaluar el desempeño de
dependencias, entidades y programas con funciones de promoción, fomento,
regulación y supervisión, las cuales tienen un papel estratégico para el desarrollo
del país, independientemente de las partidas presupuestales que manejan.
Asimismo, destaca que la ASF haya procurado identificar y realizar una amplia
fiscalización a áreas de riesgo y opacidad. Asimismo, se incorporaron más de 25
auditorías integrales, horizontales y de centricidad.
⎯ La estrategia de fiscalización abarcó áreas fundamentales de la administración
pública, tales como fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos;
sistema de pensiones y jubilaciones (particularmente en el IMSS); obligaciones
derivadas de los pasivos laborales (ISSSTE, LyFC, CFE, PEMEX, Estados y
Municipios); desarrollo empresarial; mejora regulatoria; proceso electoral
Federal; servicios de inteligencia para la seguridad nacional; control de drogas;
energía e hidrocarburos; desarrollo social; red carretera; apoyos directos a
campo; apoyos a la micro, pequeñas y medianas empresas; servicios de
infraestructura; abasto y comercio; y atención a la población afectada por
contingencias climatológicas, entre otros.
Destacan también asuntos específicos como Enciclomedia; apoyo a ahorradores
de la banca; operación del fondo de empresas expropiadas del sector azucarero;
suministro de medicamentos del ISSSTE; procesos de liquidación de Financiera
Nacional Azucarera, del Banco Nacional de Comercio Interior y del Sistema
Banrural; acuerdo para el financiamiento del sector agropecuario y pesquero;
transferencia de recursos federales a instituciones de educación superior y
defensa del interés de la Federación en controversias fiscales en el IMSS, SAT y
SHCP, entre otros.
35
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ No obstante, también se presentaron auditorías poco relevantes, cuyo objetivo es
ambiguo o bien restrictivo. De hecho, existen auditorías a entes estratégicos,
programas prioritarios e incluso del interés público que tienen como objetivo
revisar aspectos no sustantivos, lo que limita la utilidad de dichas auditorías. Es
un hecho que existen áreas de oportunidad para incluir entidades sustantivas y
programas relevantes que deben revisarse de manera integral para avanzar
hacia una mejor fiscalización. Por lo pronto, es de destacarse las evaluaciones
de aquellas áreas y entidades en las que sin ejercer amplios presupuestos,
mantienen funciones estratégicas de regulación, fomento y promoción de las
actividades económicas.
⎯ En el caso de las revisiones sobre los recursos federales transferidos a entidades
federativas y municipios por la vía del Ramo General 33, se destaca el esfuerzo
de haber revisado a las 32 entidades federativas del país, 118 gobiernos
municipales y siete demarcaciones territoriales del Distrito Federal, situación que
permite disponer de una visión amplia sobre la aplicación de este tipo de
recursos.
⎯ Asimismo, en las revisiones al Ramo General 39, se fiscalizaron 15 entidades
federativas en materia de Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (PAFEF); cinco gobiernos estatales en el Fondo de
Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), y 11
estados mediante el Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES).
⎯ Si bien es fundamental la fiscalización en estos órdenes de gobierno, es
persistente la falta de presentación oportuna de los informes solicitados a las
EFSL. En esta ocasión, la ASF reporta de 6 casos de auditorías que no fueron
recibidas: una del FASSA de Guanajuato; dos del FISM en los municipios de
Chamula, Chiapas y Santo Domingo Tehuantepec, Oaxaca; dos del FortamunDF en los mismos municipios, y una del FASP en el estado de Jalisco.
⎯ Este último caso llama la atención toda vez que de acuerdo con la EFSL de esa
entidad federativa, la auditoría no se llevó a cabo debido a que los recursos del
Fondo fueron transferidos en su totalidad al Fideicomiso Fondo de Seguridad
Pública del Estado de Jalisco y como éste no se contempló dentro del Programa
de Auditorías del órgano fiscalizador del Estado, autorizado por el Pleno del
Congreso Estatal, no se tuvo facultad legal para realizar la revisión.
⎯ Esta situación tiene gran relevancia, pues la ASF deberá promover acciones para
garantizar que se cumpla el espíritu de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación en términos de la obligación que tiene todo aquel que ejerce recursos
públicos para rendir cuentas. De lo contrario, se abre nuevamente un espacio a
la opacidad a través de prácticas de transferencias que permitan evitar la
fiscalización.
36
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
2.4
Sobre el análisis de auditorías practicadas al sector Hacienda y Crédito
Público
Derivado del análisis de los resultados de la fiscalización 2006 a entes vinculados al
sector Hacienda y Crédito Público, se emiten las siguientes conclusiones y
recomendaciones:
⎯ En la revisión de la Cuenta Pública 2006, la ASF practicó 83 revisiones al sector
de Hacienda y Crédito Público, lo que representó el 11% del total de auditorías
en dicha revisión 2006. Por sí solo, este sector fue ampliamente fiscalizado, pues
el número de auditorías practicadas fue superior al grupo de funciones de
Gobierno y de Desarrollo Social.
⎯ El sector hacendario fue objeto de 390 observaciones, de las cuales se derivaron
542 acciones, mismas que representaron respectivamente el 5.4% y 6.7% del
total de las observaciones-acciones promovidas por la ASF en la revisión de la
Cuenta Pública 2006.
⎯ Los entes auditados del sector fueron objeto de un menor número de
observaciones y promoción de acciones, que el registrado en las revisiones de
las Cuentas Públicas pasadas, especialmente para los casos del IPAB y la
SHCP. También predominaron las recomendaciones de carácter preventivo por
sobre las correctivas.
⎯ Como consecuencia de las revisiones, el Sector de Hacienda y Crédito Público
recibió del órgano de fiscalización superior de la Federación en promedio 4.7
observaciones por auditoría, y se le promovieron 6.5 acciones por auditoría, que
contrasta favorable con respecto al promedio general del total de revisiones, que
fue de 9.5 y 10.8, respectivamente.
⎯ La incidencia de irregularidades se redujo particularmente en entes altamente
fiscalizados como el IPAB, el SAT y la propia SHCP. Esta situación tuvo
repercusiones en el sentido de los dictámenes emitidos, pues ante la menor
incidencia, se incrementó la cantidad de dictámenes limpios o con bajo número
de irregularidades emitidos por la ASF.
Lo anterior no significa necesariamente que la calidad de la práctica
gubernamental realizada por los entes fiscalizados haya mejorado. Aún es
apresurado señalar que hay una tendencia en el sector financiero a la
disminución de la recurrencia en irregularidades. Hay que considerar, en primer
término, que la reducción de las irregularidades en algunos entes del sector
financiero, fue producto de factores externos, como el impacto de los resultados
de las controversias constitucionales que emprendió el gobierno ante la Corte
para recusar los pliegos de observaciones emitidos por la ASF en los casos
relacionados con el rescate bancario y los Derechos de Trámite Aduanero. Los
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
dictámenes de la corte en estos asuntos implicaron que el órgano de fiscalización
tuviera que eliminar las observaciones y acciones correspondientes objeto de la
controversia.
Otro factor a considerar tiene que ver con los avances en los procesos de
saneamiento (carretero, bancario, liquidación de bancos, entre otros), los cuales
en muchos casos están en su última fase, quedando atrás los procesos más
complicados que son los generadores de irregularidades. Lógicamente, al estar
en los procesos de saneamiento financiero, las irregularidades tienden a decaer.
Esta revisión mostró que aumentaron las irregularidades en los procesos de
fiscalización de programas y entes del sector que están en su fase inicial, o
cuando es continua su operación. Entes como INEGI, y los bancos activos de
desarrollo, son un ejemplo de lo anterior.
⎯ Los entes con mayor porcentaje de observaciones fueron: SHCP (30%), SAE
(23.2%) y SAT (14.6%). Destaca la participación reducida del IPAB en el número
de observaciones, no obstante que se le practicaron varias revisiones.
⎯ Respecto de las acciones promovidas por la ASF, la participación de las
acciones preventivas fue elevada (71.2%); en tanto, la promoción de
responsabilidades
administrativas sancionatorias
significó
el
16.8%,
correspondiéndole al SAT la mitad de éstas. Destacan por su reducida
proporción, las acciones que le correspondieron a la ASF fincar directamente,
como fue el caso de los Pliegos de observaciones, que sólo significaron el 1.4%.
Los entes con mayor proporción de acciones promovidas fueron: SHCP (31.5%),
SAE (23.2) y SAT (13.5%).
⎯ La cuantificación monetaria de las observaciones en el Sector Hacienda y
Crédito Público ascendió a 2 mil 476.3 millones de pesos, es decir, el 7.46% del
monto total observado por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2006. El
órgano fiscalizador aclara puntualmente que ello no implica resarcimientos,
recuperaciones o responsabilidades. Una perspectiva más exacta se tendrá una
vez que se agote el plazo de los 45 días hábiles que la Ley establece para que
los entes auditados ofrezcan evidencias y documentación por otras vías.
⎯ En este sector, la ASF concentró su fiscalización superior en las revisiones de
regularidad y especiales. De las 83 auditorías practicadas al mismo, 35 fueron de
regularidad (42.2% del total) y 37 especiales (44.6%). Sólo una de cada 10
auditorías fue de desempeño (10.8%). En comparación con la revisión de la
Cuenta Pública 2005, se observa una disminución de 7.8 puntos porcentuales de
la importancia de las auditorías de regularidad y un aumento de 7.4 puntos de la
proporción de auditorías especiales, quedando prácticamente igual la proporción
de las auditorías de desempeño (10.8% en 2006 vs. 10.2% en 2005).
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Destacan dos innovaciones en la fiscalización al sector: la inclusión de un
análisis de cumplimiento de objetivos y metas -aunque no siempre fuera posible
hacer la evaluación por la carencia de indicadores-, y la integralidad horizontal de
algunas revisiones.
⎯ Las auditorías especiales se enfocaron predominantemente en los temas de
rescates financieros y de evaluación de la deuda y pasivos contingentes, de ahí
su amplitud numérica (sólo este sector fue objeto del 65% del total de auditorías
especiales). El IPAB destacó con 12 revisiones especiales para evaluar distintos
aspectos relacionados con su posición financiera, las emisiones de deuda
bursátil y su impacto en el mercado financiero, las ventas de cartera y de
inmuebles, el seguimiento de los apoyos a los programas de rescate a los
ahorradores y deudores, y el Nuevo Programa que implicó la conversión de los
pagarés Fobaproa por instrumentos de pago IPAB garantizados por el gobierno,
así como la liquidación de instituciones bancarias. En este mismo sector se
practicaron 12 auditorías especiales a la SHCP, 5 a la banca de desarrollo, 2 al
SAT y una a FIRA.
⎯ En este sector se efectuaron 9 auditorías de desempeño, una auditoría más que
en el informe de la revisión 2005, y se enfocaron a temas estratégicos, tales
como la eficiencia de la recaudación fiscal, la supervisión de intermediarios
bancarios y no bancarios, los apoyos a sectores estratégicos como el rural, y la
emisión de información pública relevante para la sociedad. Debe comentarse,
que en algunos casos las auditorías tuvieron alcances limitados por carecer de
indicadores de desempeño, o por generar un enfoque en el que la evaluación no
atiende aspectos medulares del ente auditado.
⎯ Sólo se practicó una auditoría de seguimiento en el sector. En virtud de que la
finalidad de este tipo de revisiones es evitar la recurrencia de las irregularidades
para mejorar la práctica gubernamental, sería pertinente que la ASF
incrementara el número de este tipo de revisiones en las subsiguientes
revisiones a la Cuenta Pública. También se incluyó una revisión de situación
excepcional relacionada con el Procedimiento para la Enajenación de la
Tenencia Accionaria del Consorcio Aeroméxico, en el marco de una solicitud de
la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.
⎯ En términos generales, en este grupo de auditorías se destacan 5
preocupaciones principales: la primera, el estado que guardan las finanzas
públicas, su evolución y el impacto sobre el crecimiento económico nacional; la
segunda, la deuda del gobierno federal y su sustentabilidad; la tercera, los
órganos de regulación y supervisión financiera; como cuarto punto, las auditorías
relacionadas con la banca de desarrollo; y, como quinto, temas diversos, afines
al IPAB, al SAE, los recursos fiscales excedentes y el manejo del fondo petrolero,
así como la fiscalización a los fideicomisos.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Del primer asunto (finanzas públicas) se destaca que pese al importante monto
alcanzado de ingresos excedentes del sector público presupuestario (310 mil 102
millones de pesos en 2006 y acumulados por 719 mil millones de pesos de 2001
a 2006), los resultados fueron pobres en materia de crecimiento económico
(2.8% promedio anual para el periodo vs. 3.4% previsto por CONAFIDE, en el
peor de los casos, lo que motivó que México pasara de ser la novena economía
del mundo en 2001 a la posición 14 en el 2006) y de generación de empleos (en
dicho periodo se generaron 1.4 millones de empleos, apenas el 20% de lo que de
acuerdo al PND demandaría el país).
⎯ Del segundo asunto de interés (deuda del gobierno federal), mediante las 17
auditorías para evaluar asuntos como la deuda pública directa y los pasivos
contingentes, entre los que destacan los pasivos laborales, se determinó que si
bien se desaceleró el crecimiento del costo financiero de la deuda externa del
gobierno federal y de las obligaciones garantizadas de la banca de desarrollo, se
encontró que los regímenes de pensiones de LyFC, IMSS, ISSSTE y de algunas
universidades públicas estatales, no son ya sostenibles financieramente.
⎯ Del tercer grupo temático (órganos de regulación y supervisión financiera) se
observó que éstos demandan erogaciones presupuestales pequeñas, pero que
tienen tareas estratégicas que cumplir, como promover la intermediación
financiera bancaria y no bancaria, impulsar la eficiencia, estabilidad e integridad
de los mercados financieros y proteger los intereses del público. En la revisión de
la Cuenta Pública 2006, se constató un desempeño de mayor calidad de la
CNBV y de la Unidad de Seguros, Valores y Pensiones de la SHCP; sin
embargo, la dinámica propia del sector financiero y la creciente complejidad de
sus funciones, obligan a contar con una visión más integral de las entidades
auditadas para evitar situaciones como las derivadas de las crisis bancarias y la
operación del Fobaproa, por lo que es de la mayor relevancia continuar con la
evaluación de los entes de supervisión, perfeccionando la fiscalización a efectos
de incorporar tareas sustantivas de regulación.
⎯ Respecto del cuarto tema relevante (banca de desarrollo), se desprende que
entre 2002 y 2006 destacó la caída significativa de sus activos totales y de su
cartera crediticia como proporción del PIB, por lo que ésta dista mucho de
convertirse en una auténtica palanca del crecimiento con calidad.
⎯ Un quinto grupo de auditorías vinculadas al sector, comprende una miscelánea
de temas, como liquidación de bancos, revisiones al rescate bancario y seguros
de depósito, entre otros. Destaca el dictamen limpio emitido por la auditoría a las
revisiones de los procesos finales de liquidación de los bancos a cargo del IPAB,
como son, Banco del Sureste, el Banco Promotor del Norte y el BNT; las
irregularidades en la venta de activos de Banrural, producto de la
discrecionalidad con que se procedió a su enajenación, así como las
irregularidades detectadas en la revisión al Banco Nacional de Comercio Interior
en los registros contables, la falta de evidencia documental de las ventas de
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
cartera e inmuebles y el escaso seguimiento de los asuntos litigiosos de la
institución, encomendados a despachos externos de abogados.
También resalta el elevado costo financiero de la liquidación de Financiera
Nacional Azucarera (19 mil 241 millones de pesos); la discrecionalidad en el
manejo del fondo petrolero FEIP y de los excedentes petroleros, que dio lugar a
que la Secretaría de Hacienda no le transfiriera al Fondo cerca de 13 mil millones
de pesos, ni el monto por 2.9 miles de millones de pesos que debió pagarse en
enero de 2007, así como la reducción de 13.1 miles de millones de pesos de los
ingresos excedentes para compensar montos no recaudados sobre el derecho
de hidrocarburos y para traspasar recursos del ramo 23 para pago del ISR y del
Impuesto sobre Productos del Trabajo. Esta discrecionalidad se observó también
en el manejo de los cuantiosos montos aplicados a la contratación de coberturas
de precios de petróleo que se realizaron sin transparencia.
⎯ Del análisis de las auditorías practicadas al Sector de Hacienda y Crédito
Público, con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública
2006, se observa una mejora en la labor de revisión de la ASF, lo que se ve
reflejado en algunos de los temas objeto de fiscalización que ofrecen una
perspectiva más global e integral acerca de la calidad de la gestión
gubernamental en el sector.
⎯ Destacan como ejemplo de la afirmación anterior, las evaluaciones horizontales
sobre temas como las obligaciones garantizadas, los pasivos contingentes y la
sustentabilidad financiera, en los que fueron considerados varias entidades del
sector. Así, la estrategia de revisión seguida por la ASF apunta hacia una
reorientación, aún gradual e incipiente, del enfoque de fiscalización superior, el
cual se caracteriza por la elección de áreas y temas críticos y especializados
para su fiscalización al desempeño, bajo un enfoque integral. En este contexto,
es de reconocerse el esfuerzo de la ASF por tratar de atender la recomendación
de la Comisión de Vigilancia en el sentido de que la labor de fiscalización
superior enfatice la evaluación estructural y estratégica de la gestión pública.
⎯ No obstante lo anterior, subsisten situaciones susceptibles de ser mejoradas en
el desempeño de la ASF. Por ejemplo, algunas de las revisiones practicadas al
sector hacendario, observan temas y objetivos repetitivos o equivalentes, mismos
que, en algunos casos, muestran resultados coincidentes y, en otros, resultados
contrapuestos.
⎯ Otro aspecto que destaca en cuanto al desempeño de la entidad de fiscalización
superior de la Federación, es la disparidad que se encontró en algunas
revisiones –en particular de Desempeño y Especiales. En efecto, en algunos
casos, los temas y propósitos enunciados despertaron expectativas de
contenidos relevantes, que, sin embargo, al examinar con detenimiento el
desarrollo de la revisión, se encontraron más bien verificaciones de
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
procedimientos normativos, dejando de lado los propósitos centrales de las
auditorías, con lo cual se diluyó su relevancia.
⎯ La ASF continuó por sexto año consecutivo con la revisión a programas y temas
críticos (rescate bancario, recaudación, liquidación de entidades financieras,
evaluación de la banca de desarrollo), lo que constituye un acierto, dadas las
implicaciones de tales asuntos sobre la vida nacional. También, por segunda
ocasión, la ASF realizó un informe especial e integral de fiscalización, bajo la
forma de una separata. El tema abordado en esta ocasión fue el Derecho de
Tramite Aduanero. El anterior informe integral en forma de separata, versó sobre
el Rescate Bancario, el cual fue presentado en la revisión de la Cuenta Pública
2004. Sería conveniente que la ASF diera continuidad anual a la realización de
estos informes especiales en temas relevantes del sector financiero.
⎯ Por tercer año consecutivo no fue posible que la ASF realizara una evaluación
general de la eficiencia del gasto gubernamental, en virtud de que la Cuenta
Pública no presentó la asignación del gasto a nivel de indicadores meta-gasto, y
tampoco se pudo dar seguimiento a indicadores que fueran comparables por los
cambios a la estructura programática efectuados por la SHCP. Por otro lado, la
evolución de la práctica internacional gubernamental se ha orientado a una
mayor transparencia en la aplicación de los recursos como medida para mejorar
la calidad del gasto público y la captación tributaria.
⎯ Se sigue observando en algunas revisiones una falta de consistencia entre las
irregularidades determinadas y los dictámenes emitidos. Lo anterior se reflejó en
que persistiera en varias auditorías practicadas al sector financiero, la emisión de
dictámenes favorables a pesar de la existencia de numerosas y diversas
observaciones y acciones promovidas por el órgano fiscalizador.
⎯ A lo largo de las auditorías practicadas al sector Hacienda y Crédito Público, se
percibe la preocupación de la ASF por señalar las operaciones en que la entidad
fiscalizada inobservó los principios básicos de Contabilidad Gubernamental, y en
consecuencia la acción que el órgano de fiscalización promovió para evitar la
recurrencia y corregir las irregularidades.
⎯ La ASF determinó que el sector público presupuestario obtuvo durante el
ejercicio fiscal 2006 ingresos adicionales en montos sin precedente por 310 mil
102.5 millones de pesos. El órgano de fiscalización señaló más ampliamente que
a pesar de haber obtenido el sector público presupuestario, ingresos anuales
excedentes durante el periodo 2001-2006, México registró un crecimiento
económico mediocre en una comparación internacional.
⎯ Además, en diversas auditorías la ASF señaló la elevada discrecionalidad de la
SHCP en el manejo de las transferencias presupuestarias. Lo anterior implicó
modificaciones sustantivas en la asignación presupuestal por parte del Ejecutivo
respecto a lo autorizado por el Poder Legislativo.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Recomendación CV-IR06-011. Que la ASF realice un análisis sobre la magnitud
e impactos de las transferencias presupuestarias autorizadas por la SHCP, y
proponga a la H. Cámara de Diputados a través de la Comisión de Vigilancia de
la Auditoría Superior de la Federación, las medidas técnicas pertinentes que a su
juicio son necesarias para acotar esa discrecionalidad.
⎯ La evolución de los pasivos contingentes es uno de los rubros con más riesgo
que enfrentan (y estarán enfrentando) las finanzas públicas en el corto, mediano
y largo plazo, como lo evidencia la estimación de las obligaciones de la deuda
del gobierno federal y de las universidades públicas estatales cuyo déficit
actuarial global para las entidades fiscalizadas en 2006, fue estimado por la ASF
en 14.1 billones de pesos. Este hecho obliga a mantener una estrategia de
seguimiento no sólo de los cálculos sobre la evolución de los déficit actuariales,
sino de las acciones realizadas por los entes (incluyendo a los bancos de
desarrollo) para controlar dichos déficit.
⎯ La revisión al Fondo Petrolero (FEIP), comprobó que existe un exceso de
discrecionalidad en el manejo de los recursos del petróleo, que en 2006 dio lugar
a que la SHCP no transfiriera 12.8 miles de millones de pesos al FEIP, ni el
monto por 2.9 miles de millones del último trimestre que debió pagarse en enero
de 2007, por concepto de la recaudación por derechos de hidrocarburos.
Destaca también la discrecionalidad con la se utilizan las Reglas de Operación
del FEIP, que son manejadas de manera exclusiva por la SHCP, para destinar
recursos del fondo para otros propósitos como el financiamiento del balance
público y la compra de coberturas petroleras.
Estos instrumentos de cobertura han mostrado nula transparencia y,
adicionalmente debe señalarse, no han sido ejercidas desde su primera emisión
y operan bajo el mecanismo over-the-counter, OTC, lo que lleva cierta opacidad
implícita y costos cuantiosos, como lo muestra el propio balance del FEIP
reportado trimestralmente por la SHCP.
⎯ En la revisión a los recursos fiscales excedentes, la ASF determinó que la SHCP
en el ejercicio fiscal 2006 redujo 13.1 miles de millones de pesos de los ingresos
excedentes para compensar montos no recaudados por 4.5 miles de millones del
Derecho sobre Hidrocarburos para el FEIP y para traspasar recursos por 8.6
miles de millones del ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas a diversos
ramos de la Administración Pública para pago del ISR y del Impuesto sobre
Productos del Trabajo. La ASF recomienda a la Cámara de Diputados instruya a
quien corresponda para que en los proyectos del PEF y otras disposiciones, se
evalúe la procedencia de eliminar la discrecionalidad de la SHCP para
determinar los ingresos fiscales excedentes.
Dado lo anterior, la ASF debería practicar una revisión a la metodología utilizada
por el gobierno federal para determinar el monto de los ingresos excedentes, de
acuerdo con la mecánica establecida en el PEF, en la Ley de Ingresos y en la
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y emita un dictamen
sobre su confiabilidad técnica y grado de transparencia, así como al esquema
implementado para aplicar y distribuir a diversas partidas presupuestarias,
entidades, programas y demás renglones de destino, esos recursos excedentes.
Asimismo, que proponga las acciones específicas que se requieren en términos
de modificaciones a la legislación y normativa aplicables, a efecto de eliminar la
discrecionalidad en la determinación de los ingresos excedentes.
⎯ En la evaluación financiera de los PIDIREGAS, la ASF determinó a través de la
revisión de indicadores como los ingresos y gastos generados, el flujo neto, el
monto y pago de los pasivos y mediante un análisis comparativo entre el VPN
antes de impuestos y después de obligaciones fiscales, que son altamente
rentables, aun después de cubrir los gastos y pasivos generados.
Adicionalmente encontró que los pasivos directos y contingentes se
incrementaron de 76 mil 110.8 millones de pesos en 2001 a 396 mil 135.5
millones en 2006, con una tasa media anual de aumento de 30.5%, mientras que
la inversión financiada y presupuestada sólo se incrementó 5.5%. Concluyó que
estos proyectos, especialmente los de PEMEX, presentan a mediano plazo un
elevado riesgo de incumplimiento debido a la elevada carga fiscal que se les ha
impuesto y a que no cuenta con recursos líquidos para enfrentar sus
compromisos de pago. PEMEX tiene obligaciones importantes que cubrir por
este concepto que vencen entre 2022 y 2035, mientras que las reservas
probadas de hidrocarburos tienen un horizonte hasta 2016.
En la evaluación a la deuda PIDIREGAS de PEMEX, la ASF determinó que sus
obligaciones son financieramente sostenibles en el corto y mediano plazos, no
obstante, debe tenerse en cuenta que los proyectos están sujetos a una elevada
carga fiscal, lo cual ha afectado su rentabilidad.
Adicionalmente, se constató que el plazo de vencimiento de los pasivos
contraídos para financiar esos proyectos supera con amplitud el periodo
identificado de 10 años de explotación de reservas probadas. Se considera que
el impacto por el costo financiero de los proyectos será mayúsculo en los
próximos años ya que durante la administración 2007-2012, deberán realizarse
erogaciones para cubrir el servicio de la deuda (intereses y capital) por 769 mil
millones de pesos.
Es por ello, que se estima relevante evaluar opciones para aminorar el impacto
que representan los costos de estas obligaciones en las cuentas de la
paraestatal. Una solución integral a esta problemática tendría que ir acompañada
de una mayor autonomía presupuestal y de gestión de PEMEX y de una fuente
más estable de ingresos públicos. Por otra parte, es particularmente conveniente
que PEMEX reconozca en la contabilidad los pasivos directos y contingentes
derivados de los PIDIREGAS.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Sería importante que la ASF solicitara a la SHCP y a la SENER el dictamen
sobre la evaluación de la rentabilidad y productividad de los proyectos
PIDIREGAS, tarea que fue asignada a esas dos entidades desde 2004 y que a la
fecha no han entregado.
Asimismo, la ASF debería emitir un dictamen sobre el riesgo soberano implícito
que podría implicar el saldo actual y esperado de la deuda generada por los
proyectos PIDIREGAS y de los compromisos de pago implícitos de intereses y
capital, y su probable impacto tanto en las finanzas de las dos empresas
paraestatales, como en las finanzas gubernamentales.
También se estima conveniente que el órgano de fiscalización superior de la
Federación pueda emitir un dictamen técnico ante la Comisión de Vigilancia,
sobre el monto y composición de los pasivos directos y contingentes derivados
de los PIDIREGAS y que proponga esquemas viables para incluir este tipo de
pasivos en la contabilidad gubernamental.
⎯ En la revisión sobre la recaudación de ingresos por el ISR, Pagos del Ejercicio de
Personas Físicas y Morales, la ASF determinó como resultado fundamental que
58 pagos efectuados por contribuyentes por 1 mil 445.1 millones de pesos, se
presentaron en forma extemporánea.
⎯ La ASF consideró en su dictamen que la CNBV cumplió en lo general con las
disposiciones normativas aplicables en el desempeño de sus objetivos de
supervisar y regular a las entidades financieras. Sin embargo, no consideró en su
evaluación analizar el cumplimiento por parte de la CNBV de tareas sustantivas
de supervisión, como: calidad de la supervisión consolidada; eficiencia y eficacia
de la coordinación de la CNBV con otras instituciones de regulación (Banxico,
IPAB entre otros); evaluación y control de los riesgos contingentes de
operaciones financieras estructuradas a través de vehículos financieros
realizadas por los intermediarios; y promoción a través de emisión regulatoria de
un entorno competitivo del sector financiero.
Lo anterior representa una excelente oportunidad para que la ASF evalúe las
emisiones regulatorias de la CNBV para promover con eficacia y eficiencia: la
competencia en el sector bancario; la competencia en el sector financiero no
bancario; la eliminación de los arbitrajes regulatorios; la promoción del crédito al
sector empresarial privado; el riesgo implícito del crédito al consumo; el combate
del crédito depredatorio de intermediarios financieros formales e informales.
⎯ Por otro lado, a pesar del dictamen favorable a las tareas de supervisión y
regulación de entidades financieras de seguros, valores, pensiones y
organizaciones auxiliares de crédito de la SHCP, la ASF no realizó una
valoración del impacto de sus atribuciones normativas en el desempeño de los
intermediarios financieros que integran el sector y que de acuerdo con
estándares internacionales algunos de ellos muestran distorsiones y rezagos
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
importantes. Algunos ejemplos, es la composición de las inversiones, costos de
operación, comisiones y margen de operación de las administradoras de los
fondos para el retiro, que no muestran indicadores favorables de acuerdo al
enorme volumen de recursos que potencialmente están disponibles para el
ahorro y para la configuración de esquemas viables de pensiones.
Otro renglón importante lo constituye el mercado de valores donde un volumen
importante de operaciones con derivados es realizado fuera de norma, con una
escasa transparencia; esto es así, debido a que los controles regulatorios son
limitados y no es posible evaluar sus riesgos que por lo general son elevados.
Las comisiones que cobran los intermediarios financieros por el uso de los
servicios financieros, no están suficientemente reguladas, permitiendo en la gran
mayoría de los intermediarios márgenes muy superiores a los estándares de
otros mercados.
La ASF debería realizar evaluaciones integrales a las entidades reguladoras y
supervisoras del sistema financiero que permitan determinar el resultado que
está teniendo la instrumentación de políticas regulatorias y de normatividad
prudencial aplicable, en la expansión y desempeño de los intermediarios
financieros que contribuyan al desarrollo equilibrado del sector, y en particular en
el fortalecimiento de los mecanismos de supervisión de las compañías de
seguros, promoción de nuevos vehículos de inversión y adecuación de las
operaciones del mercado de valores y, de manera especial, en la administración
de los fondos de pensiones.
⎯ En la fiscalización a Fideicomisos, mandatos y análogos en el Sistema de Control
y Transparencia se determinó que no fue posible a la ASF el acceso al soporte
documental, relacionado con el Sistema de Control y Transparencia de
Fidecomisos del Sector Público. Este tópico sigue siendo un área de oportunidad
para la fiscalización, a pesar de que el artículo 2 de la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación faculta plenamente al órgano fiscalizador para revisar
este tipo de instrumentos.
Lo que es un hecho es que a pesar de los avances obtenidos en materia de
transparencia y rendición de cuentas, la ASF continúa enfrentando negativas de
los entes auditados para proporcionar determinada información, sin que tengan
repercusión alguna.
⎯ En su revisión a la Cuenta Pública 2006, la ASF practicó 12 auditorías especiales
al IPAB sobre distintos conceptos, en los que se observó una disminución del
número de observaciones y acciones emitidas al ente respecto a ejercicios
anteriores. Sin embargo, dichas revisiones revelaron la existencia de problemas
financieros complejos que tienen que ser cuidadosamente vigilados por su
impacto en las finanzas públicas, como la carencia de reservas del IPAB para
hacer frente a contingencias bancarias; el probable incremento de transferencias
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
presupuestarias al IPAB a partir de 2010 al terminar el programa de venta de
activos; y el pago de la sobretasa en las emisiones bursátiles del Instituto. De las
revisiones al IPAB, destacan las siguientes:
Evaluación del Procedimiento para la Enajenación de la Tenencia Accionaria del
Consorcio Aeroméxico, S.A. de C.V. Esta revisión de carácter excepcional, fue
solicitada por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación
de la H. Cámara. A su vez, la ASF solicitó al IPAB un informe con carácter
excepcional sobre el proceso de enajenación de la tenencia accionaria propiedad
del Gobierno Federal del Consorcio Aeroméxico. El IPAB en tiempo y forma
entregó al órgano de fiscalización el informe correspondiente. Por su parte, la
ASF señaló que evaluaría el informe para determinar la procedencia de practicar
una auditoría al proceso de enajenación de las acciones en poder del Gobierno
del Consorcio Aeroméxico.
Evaluaciones de la Conclusión del Nuevo Programa (Banco Mercantil del Norte,
Banamex, BBVA Bancomer y HSBC). De los Programas de Apoyo al Ahorro
Bancario, solamente faltaba por concluir el Programa de Capitalización y Compra
de Cartera (PCCC). Con la celebración por parte del IPAB y los Bancos del
Nuevo Programa de Banamex, BBVA Bancomer, HSBC y Banorte, concluyeron
todos los programas originales de apoyo al Ahorro. En las cuatro revisiones
especiales practicadas por la ASF en el 2006 sobre el Nuevo Programa, la ASF
emitió un dictamen favorable. Determinó también que el costo fiscal de los 4
programas ascendió (con fecha de diciembre de 2006) a 121 mil 900 millones de
pesos. La ASF señala que derivado de la fiscalización y la rendición de cuentas
al PCCC, se recuperaron para el erario 11 mil 024 millones de pesos. Sin
embargo, subsisten los efectos económicos (y sociales) cuya gravitación para las
finanzas públicas es importante, el costo global estimado del rescate bancario
determinado por la ASF es de 1.4 billones de pesos a diciembre de 2006,
quedando aún pendientes de pago 677 mil 700 millones de pesos.
Costo Fiscal de los procesos de Disolución y Liquidación de las Instituciones de
Banca Múltiple: Banco del Sureste, S.A,; Banco Promotor del Norte, S.A.; y BNP
México, S.A. Esta revisión especial es relevante pese a que no generó
observaciones, en virtud de que llegaron a la disolución y liquidación de tres
entidades bancarias. La ASF determinó un costo de liquidación al 31 de
diciembre de 2006 de 1 mil 983.9 millones de pesos, para Banco del Sureste;
267.4 millones de pesos para Pronorte, y para BNP México, la ASF determinó
que no hubo costo fiscal.
Bonos de Protección al Ahorro. Desde el año 2000, la ASF ha fiscalizado las
emisiones de bonos IPAB, los cuales muestran una tendencia al crecimiento. El
saldo de Bonos IPAB en el 2000 fue de 73 mil 360 millones de pesos, para el
2006 el saldo ascendía a 596 mil 855 millones de pesos y representaba el 79.7%
del pasivo FOBAPROA.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Cuotas Pagadas por las instituciones de Banca Múltiple al IPAB. La conclusión
principal de la revisión señala que a diciembre de 2006, el IPAB tenía un déficit
en la reserva de protección del ahorro de 1 mil 084 millones de pesos, por lo que
el Instituto no cuenta con recursos para enfrentar una contingencia de parte del
sistema bancario.
Evaluación de la Posición Financiera del IPAB. La ASF concluye que el saldo
nominal de la deuda manejada por el IPAB no se ha reducido; que el IPAB no
cuenta con reservas financieras que le permitan enfrentar contingencias; que el
costo de administración de los pasivos a cargo del instituto es creciente; y que el
costo financiero de la deuda del IPAB ha sido superior a la alternativa de
consolidar los pasivos con la deuda interna del gobierno.
Evaluación de las Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores de
la Banca. Debido al agotamiento de los activos que tiene el IPAB para enajenar,
la ASF estima que se incrementarán las transferencias presupuestarias anuales
al Instituto después de 2009 en un rango de 500-700 millones de pesos.
Sobre esta base, la ASF debe dar seguimiento especial a las acciones y
estrategias financieras que el IPAB efectúe para reconstituir las reservas técnicas
apropiadas, para que el Instituto pueda hacer frente a contingencias de acuerdo
a la práctica internacional; eliminar el pago de la sobretasa en la emisión de los
bonos IPAB; proceder a la consolidación de la deuda IPAB con la deuda directa
del gobierno federal; y seguir disminuyendo el costo del rescate bancario.
⎯ Con relación a las auditorías practicadas al Servicio de Administración y
Enajenación de Bienes (SAE), se determinó que en el proceso de Liquidación del
Sistema Banrural el SAE reportó que el promedio de avance de la liquidación al
31 de diciembre de 2006 fue de 78%; que no cumplió con las disposiciones
normativas aplicables respecto de las operaciones examinadas para los
procesos de licitaciones públicas de cartera de crédito e inmuebles,
adjudicaciones directas y subasta pública electrónica de inmuebles; que incurrió
en diversas irregularidades en la venta de activos y en discrecionalidad excesiva
en la toma de decisiones; comercialización de activos sin precios de referencia y
falta de análisis costo-beneficio.
En la Liquidación del Banco Nacional de Comercio Interior se estimó que al 31 de
diciembre de 2006, el costo de liquidación del banco ascendía a 2 mil 218.3
millones de pesos; que se cometieron irregularidades en el precio base y en los
procesos de los bienes a licitar; que la venta de cartera y de otros inmuebles se
registró varios meses después de su realización; y que el Padrón General de
Bienes Inmuebles del SAE no estaba actualizado.
En la Liquidación de Financiera Nacional Azucarera, se comprobó que el costo
fiscal ascendió a 19 mil 241 millones de pesos, al 31 de diciembre de 2006.
48
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Se reitera la recomendación realizada por la Comisión de Vigilancia a la ASF
para que realice un seguimiento sobre el cumplimiento de las fechas de
abatimiento de los activos en recuperación tanto de bienes inmuebles como de
cartera de crédito e informe a la Cámara de Diputados sobre las fechas
definitivas de los procesos de liquidación del Sistema Banrural, Banco Nacional
de Comercio Interior y Financiera Nacional Azucarera.
Uno de los principales costos del rescate bancario según lo expresó el Auditor
Mackey en su revisión del FOBAPROA, fue el retraso en los procesos de
liquidación de activos y entidades financieras. Estos retrasos no solamente
provienen de los procesos de venta llevados a cabo por el SAE y el IPAB, sino
también de las sindicaturas de los bancos de desarrollo encargados de tales
actividades. Así, activos de entidades financieras como HAVRE aún siguen
pendientes de liquidar generando costos para el gobierno, que no se revelan en
los costos globales del rescate bancario.
En razón de la importancia de estos temas, la ASF debe mantener informada a la
Comisión de Vigilancia sobre la evolución de los procesos del SAE relativos a la
venta de inmuebles, recuperación de cartera de crédito, fechas de liquidación de
las instituciones financieras de fomento, estatus de los fondos de pensiones y
aumento del costo fiscal de las liquidaciones.
Asimismo, la ASF debería evaluar la posibilidad de revisar los procesos de venta
de activos de entidades financieras a cargo de la Sindicatura de BANOBRAS y la
razón de su tardanza.
⎯ Banca de Desarrollo. La Auditoría Superior de la Federación, practicó 19
revisiones a las instituciones financieras de fomento, incluidas la Financiera Rural
y los Fideicomisos instituidos en relación con la Agricultura (FIRA), estos dos
últimos, conceptuados como agencias de desarrollo. En términos generales, se
detectaron esquemas financieros prácticamente inoperantes y altos riesgos
derivados de la incapacidad de las instituciones para generar ingresos propios
suficientes para apoyar financieramente a sectores económicos que no son
atendidos por la banca comercial.
De las auditorías realizadas a la banca de desarrollo, sobresalen la de Nacional
Financiera practicada a evaluación de las garantías, donde la ASF determinó que
la entidad dispone de reservas que cubren el total del pasivo en virtud de que
recibió transferencias de recursos por parte del Gobierno Federal, que en 2006
ascendieron a 2 mil 500 millones de pesos.
⎯ En la evaluación de las garantías y cumplimiento normativo del sistema de
pensiones BANCOMEXT, los pasivos garantizados por el Gobierno Federal en
2006 representaron 90.4% del monto del activo total de la institución, la
institución ha reportado pérdidas de operación y su cartera vencida continúa
49
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
creciendo y el gobierno federal tendrá que seguir capitalizándolo como lo viene
haciendo desde 2002.
⎯ En la revisión al programa crediticio de la Financiera Rural, las entidades
federativas, Sinaloa y Sonora, absorbieron la mayor proporción (23.7% del total)
de créditos canalizados a nivel nacional. Esta institución financiera de fomento
presenta un desempeño muy favorable en el cumplimiento de financiar a su
sector objetivo, sus créditos han reportado un fuerte dinamismo desde que
ingresó al mercado en 2003 y los recursos crediticios otorgados podrían ser aún
mayores si se incorporara a sus programas el monto tan importante de
inversiones financieras que ha venido operando.
La tendencia de los principales indicadores financieros de la banca de desarrollo,
muestran que comparativamente estas instituciones tienen en 2007 la mitad del
valor que tenían en 2000: el valor de sus activos, como proporción del PIB,
pasaron de 9.1% en aquel año a 4.8% en este último. Así también, el crédito y la
captación tradicional que habían mostrado una recuperación a 2002, al
representar 5.3% y 5% del PIB, respectivamente, en 2007 caen a 3.2% y 2.7%.
El capital contable, por su parte, prácticamente se mantiene sin cambios
respecto al PIB desde 2002, explicado en buena medida por el progresivo
deterioro en la calidad y rentabilidad de los activos.
Las reformas estructurales practicadas en los últimos sexenios por el gobierno
federal a la banca de desarrollo, han concluido en beneficios parciales: un grupo
de bancos (NAFIN, BANCOMEXT y BANOBRAS) continúa operando de manera
tradicional, enfrenta elevados costos de capital por riesgo de crédito, la atención
a su sector objetivo se ha debilitado y ya no es suficientemente clara, tiene
problemas de capitalización y sus ingresos netos tienen una tendencia volátil.
Este grupo de bancos, el FMI y el Banco Mundial, reiteradamente le han
propuesto a la SHCP sean convertidos en agencias de desarrollo tipo la
Financiera Rural. La SHCP ha avanzado en ese camino al extraer de NAFIN los
programas de financiamiento a las Pymes y de infraestructura para transferirlos a
la Secretaría de Economía y a BANOBRAS; y, el traspaso de las funciones de
promoción del comercio exterior de BANCOMEXT a la Secretaría de Economía.
Es indudable la importancia de que la ASF efectúe una revisión integral al
desempeño financiero de las instituciones de banca de desarrollo, al
cumplimiento de su función objetivo, a sus niveles de capitalización y a la
capacidad para generar fuentes de financiamiento propias para producir y
sostener viabilidad financiera sólida en el largo plazo; así como efectuar una
evaluación de su función de fomento en el marco de un régimen de riesgos con
costos de capital elevados producto de apoyar a sectores productivos de alto
riesgo y en una proporción alta con baja rentabilidad, que no son sujetos de
crédito de la banca comercial.
50
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
De igual manera sería sumamente útil que la ASF emita una opinión técnica
sobre los beneficios y principales requerimientos de una reestructuración de las
instituciones de banca de desarrollo, la revisión y probable modificación de sus
instrumentos de fomento, la revisión y redefinición de sus sectores objetivo y
probables alternativas para fortalecer su situación financiera y para hacerla
competitiva en los mercados de crédito nacional e internacional, tomando como
referencia la experiencia reciente de grandes bancos de desarrollo en otros
países de América Latina y del resto del mundo.
⎯ En la evaluación de las operaciones de los fondos que integran el Sistema FIRA,
la ASF dictaminó que los fondos cumplieron razonablemente con su objetivo. De
la revisión de los indicadores de cobertura a productores de la entidad se
concluye que los apoyos otorgados a la meta del mercado objetivo son
insuficientes ya que sólo se atiende a la séptima parte de este mercado y el
monto de los recursos otorgados representa en el programa más crítico menos
de la mitad de lo asignado en 2001.
De un total de 3 millones de productores agropecuarios que constituyen el
mercado potencial de atención, el Sistema FIRA apoyó 898.3 miles de
productores, de los cuales únicamente 454.7 miles (15.3% del total) tuvieron
acceso a los subsidios financieros y tecnológicos. Adicionalmente, las tasas
aplicadas en sus programas fueron muy similares a las de mercado por lo que es
muy probable que los productores no hayan recibido los beneficios originalmente
establecidos.
El Sistema FIRA, enfrenta una débil situación financiera mostrada por el fuerte
descenso de sus activos y de la cartera crediticia, debido a que tiene
compromisos de pago de pasivos por 43 mil 647.4 millones de pesos por
obligaciones garantizadas por el Gobierno Federal, contraídos fundamentalmente
con Banco de México. Esta situación ha propiciado que la posición financiera de
la entidad se debilite ya que sus principales activos muestran una tendencia a la
baja desde 2001 y sus créditos descontados se mantienen sin cambios desde
2004; el patrimonio de FIRA se ha venido incrementando sostenidamente, sin
embargo, su monto es equivalente al de las obligaciones garantizadas y en los
años anteriores fue muy inferior.
⎯ Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero (DTA). El órgano
fiscalizador determinó que el SAT registró indebidamente en el rubro de Derecho
de Trámite Aduanero devoluciones en efectivo por 679.2 millones de pesos, tal
procedimiento afectó en forma negativa el importe neto de los ingresos del DTA
presentado en la Cuenta Pública 2006.
⎯ Separata: Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero
1999-2006. Este informe reviste un alto interés en virtud de que presenta
diversas facetas de la complejidad de la fiscalización en sectores de la
Administración Pública Federal, cuando los entes ejecutores de gasto público
51
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
utilizan vehículos financieros, que pretenden sustraerse a la acción fiscalizadora.
La separata presenta un informe detallado sobre la fiscalización del Derecho de
Trámite Aduanero para el periodo 1999-2006. Entre los diversos resultados
presentados en el informe destaca lo siguiente:
Derivado de las acciones fiscalizadoras, se lograron devoluciones para el erario,
realizadas por NAFIN en su carácter de fiduciario del Fideicomiso Aduanas 1,
entre mayo y diciembre de 2005, por 2 mil 456.8 millones de pesos. Como
resultado de las controversias constitucionales emprendidas por el ente
fiscalizado relacionadas con la formulación de Pliegos de Observaciones por la
ASF al SAT en 4 de los 7 años revisados, por un monto observado de 9 mil 985.9
millones de pesos, la resolución de la SCJN determinó la invalidez de los citados
Pliegos de Observaciones, lo que evitó recuperaciones mayores para el erario
por un monto de 7 mil 529.2 millones de pesos.
2.5
Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de
Gobierno
Del contenido del informe de las auditorías practicadas por la ASF a los entes públicos
relacionados con las funciones de Gobierno, se infieren las siguientes conclusiones y
recomendaciones:
⎯ Durante la revisión de la Cuenta Pública 2006 se practicaron 36 auditorías para
verificar el ejercicio de los recursos federales de 20 entidades vinculadas con
funciones de Gobierno y Órganos Constitucionalmente Autónomos, a través de
22 auditorías financieras y de cumplimiento, 10 auditorías de desempeño,
2 auditorías especiales y 2 de seguimiento.
⎯ La cobertura de la fiscalización tuvo mayor presencia en el sector Gobernación y
en los entes constitucionalmente autónomos, con siete revisiones,
respectivamente. El ente más fiscalizado fue el Instituto Federal Electoral (IFE),
con cuatro auditorías, seguido por la Secretaría de Gobernación y la Secretaría
de Relaciones Exteriores, así como la Procuraduría General de la República y la
Policía Federal Preventiva, con tres revisiones, respectivamente. Los entes
menos fiscalizados de este grupo funcional fueron la Presidencia de la República
y la Secretaría de Marina con una revisión financiera y de cumplimiento,
respectivamente.
⎯ En términos generales, la fiscalización en los entes vinculados con funciones de
Gobierno fue mayoritariamente de revisiones financieras y de cumplimiento, las
cuales se enfocaron a verificar los egresos presupuestales y la revisión de la
gestión financiera en general. De hecho, 6 de cada 10 auditorías practicadas en
estos sectores fueron de ese tipo. No obstante, también destaca el número de
auditorías de desempeño, pues representaron el 27.8% de las revisiones en las
funciones de Gobierno, además de señalar que de las 20 entidades auditadas,
52
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
nueve fueron sujetas de revisiones de desempeño. A nivel de sectores, sólo el
Poder Legislativo, Presidencia de la República, Defensa Nacional, y Marina, no
tuvieron alguna auditoría de desempeño.
⎯ Lo anterior constata que en la revisión 2006 se mantuvo el esfuerzo de tener
mayor presencia en la evaluación de los objetivos y metas de los programas
gubernamentales, ya que las 10 auditorías de desempeño que se practicaron en
este grupo de sectores abordaron temas relevantes como la seguridad pública
nacional; el proceso electoral federal; el registro, control y destino de bienes
muebles de la Administración Pública Federal Centralizada; los programas y
campañas de comunicación social, y las autorizaciones para la transmisión de
programas de concursos en radio y televisión; el cumplimiento de los tratados
internacionales de límites y aguas firmados por México con los Estados Unidos
de América; y el Sistema de Carrera Judicial, entre otros.
⎯ De las 36 auditorías practicadas por la ASF en los entes vinculados con
funciones de Gobierno, 34 tuvieron dictamen con salvedades, es decir, que el
ente fiscalizado cumplió en lo general con las disposiciones legales y normativas
aplicables, pero tuvo observaciones que al cierre de la auditoría no había
solventado.
⎯ De las dos auditorías restantes, una recibió un dictamen en sentido negativo
debido a que las secretarías de la Función Pública, de Hacienda y Crédito
Público, de Comunicaciones y Transportes, y de Medio Ambiente y Recursos
Naturales no se ajustaron a las disposiciones normativas aplicables en la
“Evaluación de la Protección Jurídica, Registro Contable, Administración y
Disposición Final de los Bienes Muebles de la Administración Pública Federal
Centralizada”.
⎯ La ASF se abstuvo de emitir opinión en la Evaluación de los Recursos Públicos
Destinados al Fondo de Apoyo para la Observación Electoral 2005-2006 que se
practicó al Instituto Federal Electoral, debido a que la Institución no proporcionó
la información que le fue requerida.
⎯ No obstante, también se presentaron casos en donde a través de mecanismos
legales se cuestionó la labor de la fiscalización argumentando la falta de
atribuciones por parte de la ASF. Tal es el caso de la controversia constitucional
92/2007 en la que el Ejecutivo Federal impugnó la auditoría a la Secretaría de
Gobernación para evaluar los programas y campañas de comunicación social del
Gobierno Federal. Aunque el 26 de febrero de 2008, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación notificó a la ASF el desistimiento del Ejecutivo Federal en
relación con dicha controversia, no deja de llamar la atención este tipo de
prácticas que se registraron con mayor frecuencia en los últimos años.
53
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Otro caso importante es el relacionado con la revisión al Sistema de Carrera
Judicial, en la que el titular del Consejo de la Judicatura Federal presentó una
consulta a la SCJN, respecto de la facultad de la ASF para evaluar la carrera
judicial. El 13 de noviembre, la SCJN emitió una primera resolución que fue
notificada a la ASF el 4 de diciembre de 2007. En consecuencia, el 2 de enero de
2008, la ASF presentó a la SCJN sus consideraciones.
En sesión del Pleno de la SCJN, celebrada el 21 de abril de 2008, el Ministro
Sergio A. Valls Hernández presentó el proyecto de resolución de la consulta
sobre las atribuciones para fiscalizar la carrera judicial. La votación del proyecto
se tomó en dos partes, la primera de ellas aprobada con unanimidad de 8 votos a
favor del proyecto, en el sentido de que éste incorpore definiciones esenciales
sobre la interpretación del artículo 74 y 79 Constitucional y las atribuciones que
se le otorgan a la ASF, y la segunda, aprobada por mayoría de 7 votos, en el
sentido de que corresponde al Consejo de la Judicatura Federal determinar qué
información puede proporcionar y no proporcionar a la entidad de fiscalización
superior de la Federación.
Al respecto, conviene tener presente que de 2002 a la fecha, se han presentado
9 controversias constitucionales (36/2003, 91/2003, 61/2004, 84/2004, 74/2005,
92/2007, 95/2007, 2/2008, 3/2008), en contra de la H. Cámara de Diputados y la
ASF, de las cuales 5 han sido resultas en su contra, en una se ha desistido el
Ejecutivo Federal y 3 están pendientes de resolverse. De lo anterior se advierte
que, no obstante que las atribuciones que tiene la ASF se dan a partir de la
reforma constitucional de 1999 y la entrada en vigor de la LFSF (29 de diciembre
de 2000), las cuales surtieron sus efectos en la revisión de la Cuenta Pública de
2001,2 o bien hay una interpretación errónea de las funciones sustantivas de la
ASF por parte de los poderes Ejecutivo y Judicial o bien los términos de la Ley y
cambios constitucionales son imprecisos o insuficientes.
⎯ Por lo demás, debe comentarse que en las revisiones de las auditorías
practicadas a entes vinculados con funciones de Gobierno se mantienen
prácticas recurrentes de irregularidades en el manejo de recursos federales,
principalmente, por deficiencias de mecanismos de control y seguimiento.
⎯ Dentro de las revisiones al Poder Legislativo reviste una importancia significativa
la revisión integral a la Cámara de Diputados, en la cual si bien el dictamen del
órgano fiscalizador denota un nivel de cumplimiento de la legislación y normativa
en general, son relevantes las salvedades que se determinan y que revelan
deficiencias en los mecanismos de control interno que afectan el buen
desempeño institucional, tales como la falta de herramientas que garanticen el
2
Más aún si se considera que la reforma constitucional publicada el 7 de mayo de 2008, modificó el objeto de la
revisión de la Cuenta Pública para incorporar la facultad expresa de la ASF de verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas gubernamentales, lo cual permite una fiscalización más cualitativa de la
gestión de gobierno.
54
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
control adecuado del presupuesto, fallas en el control de inventarios y de bienes,
así como en el registro contable de bienes.
Aunado a ello, son de relevancia las acciones correctivas que promueve la ASF a
la Cámara, entre las que destacan dos pliegos de observaciones por probables
afectaciones a la hacienda pública; dos promociones para el fincamiento de
responsabilidades administrativas sancionatorias y dos solicitudes de
intervención de la instancia interna de control, entre otras, para realizar las
acciones que correspondan y atender las observaciones que derivaron de sus
propias auditorías. Por la importancia de las acciones promovidas, es
conveniente darles seguimiento y constatar las acciones que se llevaron a cabo
para atender las observaciones del órgano fiscalizador.
En ese sentido, será preciso que la ASF revise los sistemas de control, operación
y vigilancia que operan en la Cámara de Diputados, con relación a la
programación, presupuestación y contabilidad, así como a la ministración del
gasto presupuestal. De igual manera, que verifique los sistemas de retención de
impuestos y la expedición de las constancias de sueldos y retenciones del ISR.
Por lo demás, es de llamar la atención que en esta revisión la ASF señale como
sustento jurídico de algunas de sus observaciones, a la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cuando esta normativa entró en
vigor el 1 de abril de 2006, siendo que en el caso, durante los meses de enero a
marzo de 2006, el ordenamiento jurídico vigente era la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal.
⎯ En el Poder Judicial de la Federación (PJF) también resalta la revisión practicada
para verificar el uso y aplicación de recursos de fideicomisos en los que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) actúa como fideicomitente.
Aunque en los años recientes se han dado avances para regular de mejor
manera la figura del fideicomiso, lo cierto es que a la fecha aún existen vacíos
legales que dan margen al uso discrecional de recursos públicos. Debe decirse
que en relación con los fideicomisos constituidos por los Poderes Legislativo y
Judicial, y los entes autónomos, no existen disposiciones que prohíban o limiten
su uso.
En el caso de los fideicomisos públicos del PJF, se carece de un marco jurídico
que regule su proceso de constitución, operación, administración y extinción, ya
que básicamente se regulan por acuerdos generales de la SCJN o del Consejo
de la Judicatura Federal, según corresponda. Los alcances de la normativa en la
materia son muy limitados.
El artículo 12 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
señala que los Poderes Legislativo y Judicial, así como los entes autónomos
deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación, los ingresos del periodo,
55
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
incluyendo los rendimientos financieros, egresos, destino y saldo de los
fideicomisos.
El único avance en materia de fiscalización es que dicho normativo establece la
obligación a cargo de los fideicomitentes de reportar a la ASF el ejercicio de los
recursos públicos aportados a dichos fideicomisos para efectos de la Cuenta
Pública. Sin embargo, en cuanto al proceso de constitución, administración y
extinción de estas figuras jurídicas no se ha legislado al respecto, lo que da
espacio a cierta discrecionalidad en su manejo.
Los trabajos de esta auditoría evidencian que persisten las irregularidades en la
operación de los fideicomisos a través de los cuales se otorgan las pensiones al
personal del PJF. De ahí que sea pertinente analizar iniciativas que
expresamente incluyan a los Poderes Legislativo y Judicial y a los entes
autónomos, para regular la constitución, administración, manejo y extinción de
fideicomisos, mandatos o contratos análogos, con el propósito de evitar la
discrecionalidad en el uso de recursos públicos, facilitar su fiscalización y la
rendición de cuentas.
En consecuencia, también es conveniente revisar y regular los regímenes
especiales de pensiones establecidos en la Banca de Desarrollo, la SCJN, el
CJF y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
⎯ En el sector Presidencia de la República se practicó una auditoría financiera y de
cumplimiento para verificar los egresos presupuestales de diversos capítulos del
gasto, revisión que tiene una particular importancia debido a que constituye un
precedente para futuras revisiones de la Cuenta Pública, pues se inscribe en el
acuerdo de la Comisión de Vigilancia de fecha 29 de junio de 2006, y de la
recomendación CV-IR05-010-a, que se contiene en el documento Conclusiones y
recomendaciones a la Auditoría Superior de la Federación derivadas del análisis
al Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta
Pública 2005, en el sentido de evitar algún tipo de coincidencia entre la entidad
fiscalizada y/o el objetivo a auditar en las revisiones contempladas en el
Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones para la revisión de la Cuenta
Pública 2006, con las actividades de la firma González de Aragón y Asociados,
Contadores Públicos S.C. De ahí que se haya encargado a un despacho externo
y evitar con ello la posible configuración de algún conflicto de interés.
Por otro lado, con base en los resultados de la revisión se desprende la
necesidad de elaborar los Manuales de Organización y de Procedimientos, que
permitan delimitar de manera formal las líneas jerárquicas y de responsabilidades
de los servidores públicos de la Presidencia de la República, para mejorar los
controles internos, evitando la discrecionalidad en la asignación del personal civil,
estableciendo criterios homogéneos en dicha asignación y en el monto de sus
percepciones, con lo cual se permitiría atender las necesidades reales en cuanto
al apoyo de actividades administrativas de los ex presidentes.
56
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
De la revisión de la auditoría se desprende la importancia de que la ASF defina
con toda precisión el alcance de sus auditorías, con la finalidad de evitar que los
entes auditados omitan proporcionar la información requerida bajo el argumento
de que la misma no se encuentra dentro de lo contemplado por la auditoría,
como sucedió en dicha revisión, pues al requerir el acta entrega-recepción
formulada con motivo del cambio de administración del Ejecutivo Federal, el ente
auditado manifestó que dicha acta no debía constituir el objeto de la revisión
como un tema específico, por lo que la ASF se vio en la necesidad de modificar
el objeto de la auditoría.
⎯ Con relación a la Secretaría de la Función Pública (SFP), destaca la auditoría de
desempeño para evaluar la protección jurídica, registro contable, administración
y disposición de los bienes muebles de la Administración Pública Federal
centralizada, en la cual se encontró que los órganos internos de control sólo
practicaron en total 3 auditorías a las dependencias de la APF en materia de
bienes muebles (contra 20 revisiones practicadas en 2001), determinándose 20
irregularidades relacionadas con la inobservancia de la normativa y principios
contables establecidos y por las que se emitieron 36 acciones, siendo la mitad de
ellas de carácter correctivo.
La ASF emitió un dictamen negativo, argumentando que el ente no se ajustó a
las disposiciones normativas aplicables a las operaciones examinadas, pese a la
argumentación de la SFP en el sentido de que en el ejercicio 2006 se llevó a
cabo el cambio de administración, lo que requirió de una atención especial de los
OIC para vigilar, verificar, dar visto bueno y seguimiento a la integración y
cumplimiento del Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2000-2006, y de
esfuerzos adicionales para la elaboración e integración de los Libros Blancos,
desatendiéndose por estas razones las actividades de auditoría.
Es de destacarse que en las revisiones que se han practicado a los entes
vinculados con las funciones de gobierno de 2000 a 20006, el ente más auditado
(20 auditorías) ha sido precisamente la Secretaría de la Función Pública, quien
tiene entre otras funciones organizar y coordinar el desarrollo administrativo
integral en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a
fin de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos técnicos de
la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de eficiencia, amén de
que en las reformas constitucionales del 7 de mayo del presente año, se
establece de manera expresa la obligación de que ésta lleve el control y registro
contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federación que les
sean transferidos y asignados.
Por lo demás la ASF podría incorporar al PAAVI 2007 una revisión al padrón de
empresas inhabilitadas por la Secretaría de la Función Pública para participar en
procesos de licitación pública en la Administración Pública Federal.
57
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ En el sector Gobernación destacaron tres revisiones. La primera relacionada con
el tema de Comunicación Social, que reviste importancia por ser el medio a
través del cual se difunden masivamente las principales acciones de la
Administración Pública Federal (APF), como estrategia de comunicación del
Gobierno Federal con la ciudadanía. En dicha revisión se detectaron deficiencias
en términos de la inexistencia de mecanismos de control y de indicadores de
evaluación al desempeño, así como cierta discrecionalidad en su autorización, lo
que infiere la necesidad de dar seguimiento a efecto de garantizar el adecuado
funcionamiento de dichos programas y la correcta aplicación de los recursos que
le son canalizados.
⎯ En el mismo sector se practicó una segunda auditoría sobre la regulación de
asociaciones religiosas debido a que en el Plan Nacional de Desarrollo 20012006 se estableció como una de las prioridades del Estado garantizar la libertad
de creencias y culto público, preservando el carácter laico del Estado y la
observancia del principio de separación Estado-Iglesia. Si bien la ASF determinó
que en términos generales, el ente auditado cumplió con la normatividad
aplicable, es de relevancia disponer de una evaluación del impacto social y
económico que generaron las omisiones por parte del ente auditado en términos
de no haber realizado estudios sobre movimientos religiosos, sobre todo cuando
las acciones que se debieron efectuar estaban presupuestadas.
⎯ La tercera revisión es una evaluación al Programa Nacional para el Control de
Drogas en donde si bien se emite un dictamen con salvedades y se promueven
acciones preventivas, éstas son relevantes debido a que hacen referencia a la
necesaria actualización de manuales y demás mecanismos de control de su
operación en la PGR, además de que no se establece si el Programa en cuanto
a diseño, contenido y objetivos es suficiente y acorde a las necesidades de las
acciones para el combate de las drogas, es decir, si con dicho Programa se
alcanzaron los objetivos, indicadores y metas trazadas en el PND 2001-2006.
⎯ Por su parte, en la revisión al Centro de Investigación y Seguridad Nacional
(CISEN) se determinó un número importante de irregularidades aunque, en su
gran mayoría no graves, por lo que el órgano fiscalizador promovió acciones de
tipo preventivo. De hecho, el dictamen de la ASF revela que el CISEN cumplió
con las disposiciones normativas aplicables a la planeación, ejecución, aplicación
y registro de las operaciones establecidas en la Ley de Seguridad Nacional,
aunque son de llamar la atención las observaciones por irregularidades en su
control interno, particularmente el caso de no tener autorizado su marco
normativo de actuación.
Los resultados de las auditorías revelan la importancia de ampliar la cobertura de
revisión a los entes vinculados con el tema de Seguridad Nacional, dando
puntual seguimiento al desarrollo del sistema de indicadores de desempeño en la
materia. Asimismo, las auditorías que se realicen a estos entes deben revisar su
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
desempeño con la finalidad de que exista una revisión homogénea que permita
incursionar en el cumplimiento de los objetivos de los programas y planes y su
vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas estratégicos
respectivos, y verificar la coordinación interinstitucional existente.
⎯ En el sector Relaciones Exteriores, la fiscalización se enfocó a evaluar el
cumplimiento de los tratados internacionales de límites y aguas con los Estados
Unidos de América, y se pudo constatar que al igual que se presenta en otras
revisiones de desempeño, la ASF detecta nuevamente la falta de indicadores
que permitan evaluar objetivos de los programas o entes que se auditan.
Lo anterior tiene gran relevancia pues en el marco de lo que se aspira a construir
como un verdadero Sistema de Evaluación del Desempeño de la APF, este es
uno de los pendientes de mayor relevancia, toda vez que ha quedado
demostrada la carencia de indicadores adecuados. Además de ello, llama la
atención las numerosas recomendaciones que formula la ASF, debido a las
debilidades en el control interno que tienen los entes auditados para garantizar la
correcta dirección y seguimiento a los tratados objeto de la revisión, sobre todo
considerando que tienen carácter de Ley Suprema.
⎯ Con relación a las auditorías al IFE, destaca la evaluación del proceso federal
electoral en la cual se destaca que México se ubicó como el segundo país más
caro en el costo por voto de cada mexicano, sólo detrás de Cambodia. Además,
estudios del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) confirman
que México se ubicó en el último lugar de los países con transición democrática,
después de El Salvador, Paraguay, Lesotho, Liberia; Uganda y Rusia. Los
resultados de la auditoría revelan la importancia de disponer de indicadores y de
acciones que permitan corregir aspectos tan relevantes como la falta de
actualización del padrón electoral, la falta de mecanismos de coordinación entre
el IFE y el TEPJF para la resolución de los recursos de revisión y queja que
presentaron los partidos políticos y los ciudadanos, así como la indefinición de
plazos para la resolución de impugnaciones.
⎯ En la evaluación de los recursos públicos destinados al Fondo de Apoyo para la
Observación Electoral 2005-2006, que tuvo por objeto comprobar que los
recursos públicos asignados al Fondo se autorizaron y ejercieron conforme a las
disposiciones legales, y que se cumplieron los fines de constitución del citado
Fondo, la ASF estuvo impedida para emitir una opinión al no existir obligación
para las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de permitir al IFE el acceso
a la documentación comprobatoria respectiva.3
3
La ASF se abstuvo de emitir una opinión debido a que el IFE no proporcionó la información que le fue requerida
para efectuar la auditoría, en virtud de que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es la
instancia que administró los recursos fiscales para la constitución del Fondo de Apoyo para la Observación Electoral
2005-2006, por lo que la documentación soporte de los recursos obra en su poder.
59
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Existen convenciones internacionales que permiten a organismos internacionales
especializados tener fondos, oro o divisas de toda clase y llevar cuentas en
cualquier moneda, además de transferirlos libremente de un país a otro y de un
lugar a otro dentro de cualquier país, y convertir a cualquier otra moneda, las
divisas que tengan en su poder, sin que sean sujetos de fiscalización.
No obstante, a excepción de los recursos que se canalicen en el marco de los
convenios o tratados que tenga firmados el país, existen otros que se destinan a
fines específicos y en los que el órgano fiscalizador deberá fomentar la rendición
de cuentas.
Recomendación CV-IR06-012. Que la ASF mantenga revisiones periódicas
sobre fondos, fideicomisos, mandatos, contratos o convenios, y promueva que en
futuras auditorías los recursos que ejercen esos instrumentos, así como los
transferidos a programas y organismos internacionales por cualquier otra figura
jurídica, para fines específicos distintos de los establecidos en los tratados
internacionales como las cuotas y aportaciones a organismos internacionales,
sean sujetos de fiscalización y, en su caso, evaluar las medidas necesarias para
recomendar la transferencia de recursos federales a que éstos sean fiscalizables
en términos de nuestra legislación.
⎯ Dentro de los órganos constitucionalmente autónomos también resalta la revisión
a los tribunales agrarios para evaluar su actividad institucional, en donde llama la
atención el sentido del dictamen de la ASF a pesar de las irregularidades
detectadas, sobre todo la vinculada con la falta de un programa de justicia
agraria; la eficiencia del 3.3% en la emisión de las resoluciones de los recursos,
incidentes y excitativas, y la carencia de términos procesales en su legislación
para la emisión de sentencias definitivas.
⎯ Separata sobre los resultados de las revisiones a los servicios de carrera en la
APF 2000-2006. Además de las revisiones señaladas, se revisó la Separata que
elaboró la ASF en la que se exponen los resultados de las revisiones a 10
servicios de carrera en la administración pública federal, realizadas en el curso
del periodo 2000-2006. El Informe proporciona un panorama general con
respecto a la situación de los servicios civiles de carrera en México en términos
de su diseño y operación y se hace hincapié en el impacto de la fiscalización
para fomentar e impulsar el establecimiento de estos instrumentos en el
Gobierno Federal, como mecanismos para eficientar la gestión pública y mejorar
las prácticas de gobierno.
El estudio detallado de cada servicio civil revela que no existe un único modelo
de profesionalización que haya sido operado en los últimos siete años. Es un
hecho que la efectividad del Servicio Civil de Carrera, en gran medida depende
de la funcionalidad y aplicación por parte de quienes lo ejecuten, por lo que
deben imperar los principios de legalidad, eficiencia, objetividad, calidad,
imparcialidad, equidad, competencia por mérito y equidad de género; por sobre
60
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
toda voluntad en todos los operadores políticos para la construcción de una
democracia moderna. La importancia de estas evaluaciones radica en el impacto
de la fiscalización para fomentar el establecimiento de estos instrumentos para
eficientar la gestión pública y mejorar las prácticas de gobierno.
2.6
Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de
Desarrollo Económico
Del análisis a las auditorías practicadas por la ASF a entes vinculados con funciones de
Desarrollo Económico, en el marco de la revisión de la Cuenta Pública 2006, se infieren
las siguientes conclusiones y recomendaciones:
⎯ La importancia de este bloque de auditorías reside en que la concurrencia de la
actividad productiva, el trabajo, la inversión, la tecnología y el uso racional y
eficiente de los recursos naturales, sustentan la capacidad generadora de bienes
y servicios que demanda y requiere la ciudadanía, promueve el desarrollo de las
comunidades y familias y posibilita, mediante la creación de empleos productivos
bien remunerados, oportunidades de acceso a estándares de mayor calidad de
vida para la población.
⎯ Durante la revisión de la Cuenta Pública 2006, la ASF practicó 200 auditorías
para verificar el ejercicio de los recursos federales, el apego a las disposiciones
establecidas en el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos de los
programas, en 42 entes públicos vinculados con funciones de Desarrollo
Económico.
⎯ Las 42 entidades auditadas fueron: Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); Apoyos y Servicios a la
Comercialización Agropecuaria (ASERCA); Fideicomiso de Riesgo Compartido
(FIRCO); Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero (FEESA);
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); Administraciones Portuarias
Integrales de Coatzacoalcos, Lázaro Cárdenas, Manzanillo y Veracruz;
Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México; Aeropuertos y Servicios
Auxiliares (ASA); Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
(CAPUFE); Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL); Servicios a la
Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano; Secretaría de Economía (SE);
Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER); Coordinación General del
Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad; Exportadora de
Sal; Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO); Instituto del Fondo
Nacional para el Consumo de los Trabajadores; Comisión Federal de Electricidad
(CFE); Compañía Mexicana de Exploraciones; Luz y Fuerza del Centro (LyFC);
Petróleos Mexicanos (PEMEX); PEMEX Exploración y Producción (PEP);
PEMEX Gas y Petroquímica Básica (PGPB); PEMEX Petroquímica; PEMEX
61
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Refinación; P.M.I. Comercio Internacional; Instituto Mexicano del Petróleo;
Secretaría de Turismo (SECTUR); Consejo de Promoción Turística de México;
Fonatur-BMO; Fondo Nacional de Fomento para el Turismo (FONATUR);
Secretaría de la Reforma Agraria (SRA); Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal (FIFONAFE); Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas;
Comisión Nacional de Agua (CONAGUA); Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente (PROFEPA); Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT);
e Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica.
⎯ Al igual que en el conjunto de sectores incluidos en la revisión de la Cuenta
Pública 2006, en los entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico
predominaron las revisiones de regularidad (160 de 200 revisiones), mismas que
concentraron el 80.0% del total. Las auditorías de desempeño, por su parte,
significaron el 11.0%, que en comparación con las practicadas en la revisión
pasada, están 1.6 puntos porcentuales por arriba.
⎯ De las 42 entidades auditadas en funciones de Desarrollo Económico, 17 fueron
sujetas de revisiones al desempeño, equivalentes al 40.5% del total. Es de
destacarse que este tipo de auditorías ha ido en aumento en las últimas
revisiones de la Cuenta Pública, tanto en su número como en su cobertura, lo
que denota un proceso gradual de cambio en el tipo de fiscalización realizado por
la ASF.
⎯ De las 200 revisiones practicadas se determinaron 1,573 observaciones, por las
cuales fueron promovidas 2,015 acciones, lo que implica que en promedio fueron
determinadas 7.9 observaciones por auditoría, contra 6.2 observaciones
promedio en la revisión anterior, esto es, se aprecia una mayor incidencia de
irregularidades en la revisión de la Cuenta Pública 2006 en los entes vinculados
con funciones de Desarrollo Económico. Quizá el caso más extremo es el del
Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica (INAOE), que en una sola
auditoría se le determinaron 105 observaciones por las cuales se promovieron
144 acciones. En contraste, tres entidades estuvieron exentas de observaciones:
Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de
Solidaridad; Procuraduría Federal del Consumidor; y P.M.I. Comercio
Internacional.
El comparativo tiene dos posibles implicaciones: de una parte, refleja un trabajo
de fiscalización superior más acuoso derivado del proceso de mejora institucional
del órgano de fiscalización superior, de la mayor y mejor articulación con los
órganos de fiscalización internos y locales, de la mayor capacidad sancionatoria
de la ASF y de las reformas legislativas que han ido ampliando los espacios
susceptibles de fiscalización. De otra, refleja también una resistencia a la baja y
aumento de los ilícitos de servidores públicos en la APF, así como de los
espacios de opacidad en detrimento de los recursos públicos; y limitaciones
serias en el impacto de la estrategia sancionatoria de la fiscalización sobre la
recurrencia de irregularidades.
62
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ La mayor incidencia y reincidencia de irregularidades presente en las revisiones
de este sector, deriva en alguna medida de la insuficiente o deficiente labor de
seguimiento a la solventación de observaciones; la falta de involucramiento de
los órganos internos de control para consolidar los esfuerzos de fiscalización
superior realizados y la necesidad de fiscalizar, en paralelo a las entidades
auditadas, el trabajo de vigilancia y control de las instancias de control sobre las
entidades que son su responsabilidad.
⎯ Las entidades más auditadas en el grupo funcional fueron: SCT con 34
revisiones; PEP con 25 y CFE con 22 auditorías. Por su parte, las más
observadas fueron: SCT con 280 observaciones; PEP con 179, Aeropuertos y
Servicios Auxiliares con 136 y el Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y
Electrónica con 105 observaciones.
⎯ Por lo que toca a las acciones promovidas, a SCT se le promovieron 375
acciones; a PEP 222 acciones; a Aeropuertos y Servicios Auxiliares 198
acciones; al Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica 144 acciones;
y a SAGARPA 125 acciones. Cabe reiterar que las observaciones-acciones
determinadas al INAOE fueron resultado de una sola auditoría.
Otras entidades con un número importante de observaciones en una sola
auditoría son: Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas con 41
observaciones; Comisión Federal de Mejora Regulatoria con 26 observaciones y
Secretaría de Turismo con 18 observaciones.
⎯ De las acciones promovidas en los entes de funciones de Desarrollo Económico,
el 70.1% correspondió a recomendaciones y el 29.9% restante a acciones
correctivas. De éstas, el 30.7% se integró de solicitudes de aclaraciónrecuperación; el 26.4% promoción de responsabilidades administrativas
sancionatorias; el 22.8% promoción de intervención de la instancia de control; el
17.4% pliegos de observaciones y el 2.3% promoción del ejercicio de la facultad
de comprobación fiscal.
⎯ El balance general de las auditorías practicadas en este grupo funcional es que
los entes cumplieron en los aspectos revisados por el órgano fiscalizador, prueba
de ello es que la mayoría de las revisiones tienen dictámenes con salvedades o
incluso limpios, aunque no debe soslayarse un grupo representativo de
dictámenes negativos e incluso con abstención de opinión por parte de la ASF.
Para ejemplificar lo anterior baste decir que de la muestra de 77 auditorías
relevantes seleccionadas para su análisis, el 26.0% tuvo dictamen negativo.
Debe señalarse que en varias revisiones, los dictámenes fueron favorables pese
a una cantidad importante de observaciones, pero también frente a la presencia
de irregularidades relativamente graves, o bien a pesar de que la ASF no contó
con elementos para evaluar los objetivos de las revisiones por carecer de los
indicadores, registros o bases de información adecuados, entre otras aspectos.
63
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Con relación al desempeño, se observa una mejora en la labor de revisión de la
ASF, lo que se ve reflejado en algunos de los temas objeto de fiscalización que
ofrecen una perspectiva más global e integral acerca de la calidad de la gestión
gubernamental en el sector.
⎯ En este sentido, destacan las evaluaciones horizontales de temas tan relevantes
como las obligaciones derivadas de los pasivos laborales en entidades
paraestatales como CFE, LyFC y PEMEX; las evaluaciones de las rentabilidades
y deudas de los proyectos Pidiregas en CFE y PEMEX; la evaluación de los
programas y acciones sustantivas de diversas entidades como SAGARPA, SCT,
Aeropuertos y Servicios Auxiliares, STPS, CFE, PEP y CONAGUA, entre otros;
la revisión de programas de apoyo a sectores sociales y subsidios a la
producción; las revisiones de diversos proyectos de obra pública de carreteras,
infraestructura urbana y otros proyectos de gran envergadura; la revisión de los
ingresos petroleros y excedentes petroleros, así como de actividades de
exploración, refinación y comercio de hidrocarburos.
⎯ Al igual que en los sectores Hacienda y Crédito Público y entes vinculados con
funciones de Gobierno, en el grupo funcional de Desarrollo Económico se
observó también disparidad en algunas revisiones entre los temas y propósitos
enunciados y los contenidos, de forma tal que el desarrollo de las revisiones no
llegó a responder en algunos casos a las expectativas generadas. Cabe
reconocer, como ya se anotó, que también hubo varias revisiones que aportaron
información relevante de los temas tratados y que sin duda son materia
fundamental para el trabajo legislativo en general.
⎯ De las auditorías practicadas a las funciones de Desarrollo Económico se
identifican 5 temas relevantes: el sector energético (pasivos laborales, Pidiregas
y proyectos de exploración y producción petrolera); la infraestructura física y de
comunicaciones del país; el campo mexicano; el medio ambiente, y la actividad
económica en su conjunto.
⎯ Del primer tema es de comentar que los pasivos laborales en la CFE, LyFC y
PEMEX, significan un costo creciente que impacta cada vez más a las finanzas
públicas y constituyen un elevado riesgo implícito, en particular en un escenario
de contexto económico adverso y fragilidad económica interna. Respecto de los
Pidiregas se advierte que se profundiza la dependencia de CFE hacia los
productores independientes de energía para el suministro de electricidad a
usuarios y que si bien en el caso de PEMEX la deuda Pidiregas es
financieramente sostenible, la elevada carga fiscal profundiza el costo financiero
de tales proyectos. Sobre los proyectos de campos petroleros en aguas
profundas, debe tenerse presente que sólo el 3.8% del gasto ejercido en 2006
por PEMEX se destinó a ese fin y que las reservas de hidrocarburos acusaron
una declinación constante del 3% para el periodo 2001-2006.
64
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Sobre el segundo tema, infraestructura y comunicaciones, se observa que en el
ámbito de la infraestructura se rebasaron las metas de reconstrucción de tramos
de la red de carreteras federales; se dejó sin conservar el 59% de las redes
carreteras libres de peaje, se desatendió el 93% de requerimientos de
construcción y el 85% de las necesidades de conservación, y se registró un
rezago en el 74% de la red de caminos rurales. De la concesión otorgada a
Unefon se determinaron diversas irregularidades de la SCT en el cumplimiento
de las atribuciones que la legislación le confiere y que podría implicar la
devolución de recursos por más de 3 mil millones de pesos que afectarían a las
finanzas públicas.
⎯ Con relación a la situación del campo, las revisiones aplicadas a este sector
confirman su grave situación, ya que su contribución al PIB ha declinado y los
indicadores de producción y productividad sitúan al país en desventaja frente a
otras naciones, no obstante que el sector ha recibido cuantiosos recursos
presupuestales en los últimos años.
⎯ En lo que toca al sector de medio ambiente y recursos naturales, es destacar el
dictamen negativo que se derivó de la evaluación de la administración de las
áreas naturales protegidas por la Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Secretaria de
Marina.
⎯ En los temas relacionados con la actividad económica en general, los resultados
de las revisiones a los sectores economía, trabajo y turismo, dan cuenta de datos
como el que México perdió en materia de competitividad 16 lugares, al pasar de
la posición 42 en el 2001 al 58 en el 2006 y que las entidades de economía,
trabajo y turismo carecen de información, datos e indicadores estratégicos para
poder evaluar su desempeño e impactos sobre su población objetivo.
⎯ En el sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, se
practicaron 16 revisiones, equivalentes al 8.0% de las auditorías aplicadas al
bloque de Funciones de Desarrollo Económico. Este sector es clave para
explicar en parte el bajo desempeño histórico de la economía mexicana de las
dos últimas décadas. Su contribución al PIB al cierre de 2006 fue de 3.5%,
aunque contribuye con el 14% del empleo total nacional. Este sector ha recibido
cuantiosos recursos presupuestarios en los últimos años y a pesar de ello su
contribución al PIB ha declinado de manera importante en la última década.
Dentro de las revisiones practicadas por la ASF en 2006 en materia
agropecuaria, destacan las revisiones al desempeño practicadas a SAGARPA y
ASERCA de tres programas fundamentales: Programa de Fomento
Agropecuario, Programa de Fomento Ganadero y PROCAMPO. Asimismo fueron
reveladoras por las presuntas irregularidades identificadas, las revisiones al
Programa de Coberturas de Precios Agrícola realizado por ASERCA y al
65
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Fideicomiso FIRCO, así como al Fondo de Empresas Expropiadas del Sector
Azucarero FEESA.
⎯ SAGARPA. Evaluación del Programa de Fomento Agrícola. Con relación a los
resultados de 2006, la ASF determinó que la entidad no cuenta con indicadores
que permitan evaluar el cumplimiento de los objetivos estratégicos del programa;
no tiene definida la fecha de terminación del mismo; no dispone de información
sobre la estratificación de los productores beneficiados; no tiene establecidos
tiempos para la entrega de los subsidios, carece de metas para cada uno de los
componentes apoyados por el programa, y no contó con la información
consolidada que permitiera evaluar la eficiencia de la gestión operativa del ente
fiscalizado. Por este conjunto de razones, el órgano fiscalizador superior se
abstuvo de emitir una opinión.
Llama la atención que la ASF en esta revisión se abstenga de emitir una opinión
en su dictamen, toda vez que la falta de metas e indicadores por parte de la
SAGARPA para medir el cumplimiento del objetivo estratégico del programa de
impulsar la producción, productividad y competitividad agrícola, que se detectó
en la auditoría, va en contravención a las disposiciones señaladas en las Reglas
de Operación del Programa y en el PEF de 2006. La ASF debiera hacer
explícitas las razones por las cuales no emitió un dictamen negativo prefiriendo
en su lugar abstenerse de emitir opinión.
⎯ SAGARPA. Evaluación del programa de Fomento Ganadero. En contraste con el
programa anterior, la ASF concluyó que SAGARPA cumplió con las
disposiciones normativas aplicables en el otorgamiento de subsidios del
Programa de Fomento Ganadero. Sin embargo, con relación a la población
objetivo del Programa (productores de bajos ingresos de zonas marginadas), se
determinó que ésta no cuenta con una base de datos confiable para identificar la
población objetivo. Con la base disponible, la ASF determinó que para el 2006, el
56.3% del subsidio fue para productores de bajos ingresos, en contraste con el
53.5% promedio del periodo 2002-2006.
Uno de los resultados más relevantes de esta revisión reveló que el porcentaje
de subsidios al productor pecuario en México fue de 17% para el periodo 20022004, que se compara desfavorablemente con el 30% de los países de la OCDE.
Respecto a la cobertura del Programa, se corroboró para el 2006 que sólo
atendió el 13.6% del total de solicitudes. Es importante señalar, que el subsidio
de este último programa se realiza mediante dos modalidades: Ejecución
Federalizada y Ejecución Nacional. El primero se ejecuta directamente por
SAGARPA, el segundo por asociaciones ganaderas. La ASF sólo revisó la
primera modalidad.
⎯ ASERCA. Evaluación del programa de Apoyos Directos al Campo. La Evaluación
a este programa es relevante por la apertura comercial de granos básicos en
66
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
2008, en el marco del Tratado de Libre Comercio (TLC), además de que
PROCAMPO es el principal programa de subsidios a los productores agrícolas.
En 2006 absorbió el 30.8% del presupuesto asignado al sector y su cobertura ha
beneficiado anualmente a 2.7 millones de productores rurales.
En relación a los resultados de 2006 vinculados a la evaluación del cumplimiento
de los objetivos estratégicos del programa, la ASF emitió un dictamen en general
favorable. De los hallazgos detectados por esta revisión destaca que se
corroboró que la entidad tiene identificada su población objetivo, y que la
cobertura del programa fue del 91.1%, atendiendo 2.6 millones de productores
rurales en 2006 (para el periodo 2001-2006, la cobertura fue de 96.3%).
Respecto a la eficiencia en la operación del Programa, de acuerdo a varios
indicadores utilizados por el órgano de fiscalización, ASERCA logró por vez
primera en el sexenio anterior rebasar la meta del 100%. Asimismo, la ASF
consideró satisfactorio el nivel de transparencia y difusión del programa sin
generar observaciones. En términos de la percepción de los beneficiarios, la ASF
consideró elevado el grado de satisfacción del Programa.
Si bien los objetivos de la auditoría definieron el alcance de la misma, es de la
mayor importancia revisar los efectos económicos del PROCAMPO en términos
de la productividad agrícola, los impactos en la situación de la emigración de la
población rural de México a los Estados Unidos, y los impactos para aminorar los
desequilibrios rurales sectoriales. Sería recomendable que la ASF construyera
los indicadores sustantivos que reflejaran la contribución de PROCAMPO para
estos propósitos, así como para evaluar su contribución efectiva al desarrollo
rural del país.
⎯ Del resto de revisiones practicadas al Sector (12 de regularidad y una especial),
destacan una financiera y de cumplimiento al Subprograma Coberturas que
coordina ASERCA y otra especial para evaluar la operación de FEESA.
⎯ ASERCA. Egresos Presupuestales de la partida 4101 “Subsidios a la producción”
(Subprograma Coberturas). En el ejercicio 2006 el Subprograma de Coberturas
tuvo un incremento presupuestario de 309.8 millones de pesos (para totalizar
909.8 millones) respecto al presupuesto originalmente autorizado. La ASF
determinó que ASERCA no cumplió con las disposiciones normativas aplicables,
en virtud de que en su aplicación se detectaron diversas irregularidades
sustantivas que implicaron un monto observado por 198.9 millones de pesos, que
significó 21.9% de la muestra revisada.
Entre las irregularidades detectadas destacaron el otorgamiento de subsidios
para realizar coberturas de precios a productores de café sin que se demostrara
la comercialización del producto; entregas extemporáneas a la TESOFE de
recursos recuperados y administrados por ASERCA; realización de operaciones
67
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
de cobertura por ASERCA sin fundamentar técnicamente su necesidad; apoyos a
productores que no cumplían con los requisitos; discrecionalidad en la aplicación
de los subsidios en los esquemas emergentes de apoyo; y duplicación de
subsidios. La revisión identificó, que en uno de los esquemas de coberturas más
importantes operados por ASERCA en el ejercicio fiscal 2006, se facilitaba desde
el principio el abuso. La ASF no se pronunció sobre las implicaciones de estas
presuntas irregularidades, sobre todo respecto del cumplimiento del ingreso
objetivo de los productores a los cuales el programa de coberturas está
vinculado.
La revisión no señala si las coberturas que continuamente operó ASERCA se
realizaron en mercados OTC (over the counter o fuera de bolsa, que se
caracterizan por cierta opacidad y discrecionalidad), o en mercados públicos que
por su naturaleza son más transparentes. Si las coberturas se realizan en el
mercado OTC, fuera de las reglas de los mercados públicos, gana terreno la
opacidad, y la discrecionalidad, con lo cual se facilitan los esquemas de
coberturas ad hoc, como el esquema de coberturas de café, el cual generó la
improcedencia del subsidio por parte de la ASF. Por esta razón, si se hubiera
abordado la forma en que ASERCA opera las coberturas, se contaría con
elementos sustantivos para generar las acciones preventivas que permitieran un
control de mayor profundidad sobre estas operaciones. En este sentido es
recomendable que la ASF realice una evaluación de desempeño sobre la eficacia
de las coberturas agrícolas operadas por ASERCA.
⎯ El objetivo primordial del Programa Fondo de Riesgo compartido para el
Fomento de Agronegocios (FOMAGRO), a cargo de FIRCO establece que se
busca “…promover proyectos de alto impacto social o regional que incrementen
la competitividad, que brinden valor agregado y que permitan generar
oportunidades en el medio rural”.
Uno de los resultados de la revisión practicada por la ASF determinó que FIRCO
no cuenta con los criterios que identifiquen a este tipo de proyectos. La revisión
al ser de Regularidad no se planteó evaluar el programa de acuerdo al objetivo
primordial anteriormente citado. Asimismo, debe considerarse que las acciones
de FOMAGRO se insertan en el campo de acciones de la banca de fomento en
el sector rural.
⎯ FEESA. Evaluación de la Operación del Fondo de Empresas Expropiadas del
Sector Azucarero (FEESA). La revisión practicada es relevante toda vez que
revela diversos aspectos financieros y normativos centrales de la gestión
conducida por FEESA y los 23 fideicomisos creados para tal efecto, en el que se
presume falta de planeación y de acciones para recuperar recursos públicos
erogados en ingenios expropiados y devueltos por mandato judicial.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
FEESA incrementó en 228% el presupuesto original autorizado, debido
fundamentalmente a la aplicación de gastos por 21.2 millones de pesos para el
pago de la indemnización complementaria al Ingenio La Joya, S.A. de C.V. Sin
embargo, al cierre del año, FEESA no había efectuado dicho pago. Del dictamen
financiero de los fideicomisos privados (FISOS) que integran el Fondo, al 31 de
diciembre de 2006 se determinó una pérdida neta de 546 millones de pesos
para 12 fideicomisos y una utilidad neta de 675.6 millones de pesos para los
restantes 11. FEESA no acreditó un gasto de 11.3 millones de pesos del
Fideicomiso Atencingo y tampoco realizó las acciones de recuperación por 579.2
millones de pesos otorgados por el Gobierno Federal como apoyo a los 9
ingenios devueltos a sus propietarios originales en 2006 por resolución judicial.
⎯ El Sector Comunicaciones y Transportes es otro sector estratégico para el
crecimiento económico sustentable del país, por su contribución directa a la
competitividad de la economía mexicana y su alta participación en el PIB que
pasó de 9.5% en 1997 a 12.7% en 2006. Este sector, es también relevante en la
activación de la economía, lo que lleva a plantearse que la calidad del gasto
público aplicado en la creación de infraestructura, y en la regulación económica
de las telecomunicaciones para generar un ambiente competitivo adquiere
preeminencia para la fiscalización estratégica.
⎯ A este sector se le practicaron 60 auditorías, equivalentes al 30.0% del total de
revisiones practicadas por la ASF a entes del bloque funciones de Desarrollo
Económico. Fueron 10 entidades públicas las involucradas en las revisiones al
sector: Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); Administraciones
Portuarias Integrales de Coatzacoalcos, Lázaro Cárdenas, Manzanillo y
Veracruz; Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México; Aeropuertos y
Servicios Auxiliares; Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios
Conexos (CAPUFE); Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL); y
Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano. De las revisiones
practicadas al sector, seis fueron de desempeño y especiales, respectivamente;
47 de regularidad (10 financieras y de cumplimiento y 37 de inversión física) y
una de situación excepcional a CAPUFE.
⎯ En términos generales, el órgano de fiscalización superior de la Federación
determinó que en la mayoría de las auditorías realizadas al sector se cumplió con
la normatividad requerida; sin embargo, las revisiones arrojaron una cantidad
importante de observaciones (549), vinculadas con inexistencia de indicadores
para medir avances de metas y programas; deficiencias en los sistemas de
vigilancia y control, insuficiencias en procesos de operación y normativas,
licitaciones y pagos de obras fuera de norma, problemas de registro contable, y
probables daños o perjuicios al patrimonio de la Hacienda Pública Federal, entre
otros.
⎯ Las auditorías de desempeño practicadas a la SCT tuvieron por objeto
comprobar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos por la
69
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
dependencia en la reconstrucción de tramos carreteros y la conservación de
carreteras en condiciones de operación. En ambas revisiones la ASF dictaminó
que se cumplió con los objetivos de reconstrucción y mantenimiento de la red de
carreteras.
En la primera revisión la ASF constató que se rebasó la meta de reconstrucción
de tramos de la red de carreteras federales en 108.5%; en la segunda se
constató que más del 70% de los tramos carreteros, tanto los de libre peaje como
los de cuota, ofrecen condiciones al menos aceptables y que apenas el 2.4% de
los accidentes carreteros fueron causados por el estado físico de las carreteras.
En la primera auditoría no se registraron observaciones por parte de la ASF; en
la segunda, la ASF emitió 17 observaciones que generaron 25 recomendaciones
al desempeño.
⎯ Otras dos auditorías de desempeño se orientaron a evaluar dos proyectos de
construcción e infraestructura de las Administraciones Portuarias Integrales (API)
de Lázaro Cárdenas, Michoacán y Veracruz debido a que la infraestructura
marítimo-portuaria es un elemento indispensable para el movimiento de carga y
pasaje en el país.
En la primera revisión, la ASF constató que las actividades institucionales
relativas a la construcción de 9 obras y la atención de 635 embarcaciones se
cumplieron de manera satisfactoria, aunque no fue factible la ejecución de seis
de las nueve obras programadas, debido a que el financiamiento con recursos
propios fue insuficiente como consecuencia del paro laboral en la Siderúrgica
Lázaro Cárdenas por 141 días y del desfasamiento de la entrada en operación
de la nueva Terminal de Contenedores, lo que requirió adecuaciones y la
reprogramación de dichas obras para ejercicios subsecuentes.
En la segunda revisión, la ASF consideró que la API de Veracruz cumplió con los
objetivos de satisfacer la demanda de movimiento de carga, incrementar la
seguridad y competitividad de los servicios, excepto porque no dispuso de
parámetros para evaluar la calidad y productividad de los servicios portuarios, y
no cumplió con los estándares relativos a reducir el tiempo de fondeo y estadía
de las embarcaciones.
La importancia de las auditorías mencionadas estriba en que el país requiere
modernizar en forma permanente su infraestructura portuaria para responder con
agilidad a la creciente demanda de servicios que impone el comercio
internacional y, de esta manera, contribuir a la competitividad del país en el
marco de las políticas y programas de desarrollo. Veracruz, como principal puerto
comercial no petrolero del Golfo de México, muestra avances en ese sentido. En
el caso de la API de Lázaro Cárdenas, Michoacán, se hace evidente que
conflictos laborales externos pueden incidir en los resultados de las actividades
de la entidad.
70
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ De las tres auditorías practicadas a Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA)
destaca la evaluación al desempeño de las actividades relacionadas con el
indicador “pasajeros atendidos”, que revela que en 2006 se atendió a 24.7
millones de pasajeros, cifra mayor en 1% respecto a la meta programada, y en
2.5% a lo alcanzado en 2005; asimismo, determinó que se realizaron 179 mil 615
operaciones aeroportuarias, 12.7% más que las 160 mil planeadas. No obstante,
señala que el indicador “pasajeros atendidos” no evalúa el desempeño del ente
en función de su misión, y no guarda relación alguna en la determinación del
presupuesto para ejercer en el indicador con la meta a alcanzar, debido a que el
ente fiscalizado no presta el servicio directo de pasajeros, ya que esto depende
exclusivamente de las líneas aéreas.
Llama la atención la recomendación de la ASF “para que sean cerrados o se
realice un adelgazamiento y depuración del personal técnico y administrativo de
la entidad, dado que los aeropuertos como Tamuín y San Cristóbal de las Casas,
presentan una operación prácticamente nula; situación que permitirá optimizar
los recursos humanos y económicos…”. recomendación de la cual no se niega su
posible validez, aunque en el informe no se encontró sustento analítico del que
pudiera derivarse.
⎯ La COFETEL fue objeto de una auditoría de desempeño en la que se determinó
que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la planeación,
evaluación y ejecución de su programa de trabajo de las operaciones
examinadas, haciéndose acreedor de 26 observaciones que generaron 31
acciones (23 recomendaciones y 8 promociones de intervención de la instancia
de control).
La entidad revisada presentó importantes atrasos en su infraestructura mínima
de operación para cumplir su objetivo primordial que es la regulación del espacio
radio-eléctrico del país, buscando economías para los usuarios finales,
poniéndose al descubierto presuntas irregularidades realizadas por funcionarios
de la entidad auditada que carecieron del sustento legal y que no honran las
mejores prácticas gubernamentales.
⎯ Por lo que toca a las auditorías especiales, destaca la revisión de comprobación
para establecer si la SCT cumplió en 2006 con las atribuciones legales en la
concesión otorgada a Sistemas Profesionales de Comunicación, ahora
Operadora UNEFON, y de la cual la ASF establece la posible responsabilidad de
funcionarios adscritos a la SCT, por no haber efectuado en tiempo la devolución
del monto instruido por el entonces Tribunal Fiscal de la Federación (actualmente
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) a UNEFON, lo cual podría
implicar un total por devolver de 3 mil 057.1 millones de pesos a UNEFON por
parte de la SCT y el consecuente detrimento para las finanzas públicas.
71
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
La ASF considera que la SCT no perfeccionó el acto administrativo de devolución
de 550.0 millones de pesos por concepto de intereses, por lo que incumplió con
las disposiciones normativas aplicables, como se precisa en los resultados con
observación. Lo anterior, originó que UNEFON además de recuperar los
intereses pagados obtuviera privilegios indebidos, en relación con los demás
participantes en la licitación pública, para el uso, aprovechamiento y explotación
de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico licitadas en 1998,
afectando también el interés público del Estado Federal Mexicano.
La ASF sólo puede actuar en relación con los acontecimientos correspondientes
al año 2006, de conformidad con los principios de anualidad y posterioridad que
la rigen, por lo que las presuntas responsabilidades cometidas por servidores
públicos desde 1998, deberán ser investigadas y sancionadas por la Secretaría
de la Función Pública, quien tiene la responsabilidad de interpretar y hacer
cumplir la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente
en la época de los hechos, y la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos vigente en la actualidad.
La ASF comprobó que la SCT incumplió con las atribuciones que la legislación le
confiere respecto de la concesión otorgada a UNEFON, lo que se verificó con el
hecho de que UNEFON gozó de privilegios, sin que se le descalificara a pesar de
haberse situado en dicho supuesto normativo. Asimismo, el fallo negativo del
Tribunal se debe en parte a que la COFETEL, no fundó su actuación en los
preceptos y ordenamientos legales referidos en el establecimiento de los
intereses de las prórrogas. Existen deficiencias en la aplicación de la
normatividad interna de la SCT y de la COFETEL que produjeron un daño al
erario público de 550.0 millones de pesos más un faltante aún por pagar de 46.4
millones de pesos.
⎯ Otra revisión importante en el sector Comunicaciones y Transportes es la de
situación excepcional que derivó de una solicitud de la Comisión de Vigilancia
para que se revisaran los contratos de las obras de mantenimiento de la
Autopista del Sol que la entidad fiscalizada celebró con la empresa GUTSA
Infraestructura, S.A. de C.V., debido a que podría haber un pago en exceso por
14 millones de pesos.
La ASF determinó que en el informe presentado al respecto por CAPUFE se
cumplió parcialmente, ya que la entidad emitió resolución definitiva en la que se
dictó sanción de un año de inhabilitación para desempeñar empleos cargos o
comisiones en el servicio público a diversos ex servidores públicos,
encontrándose en proceso de resolución definitiva diversos juicios promovidos
por la contratista derivados de la rescisión de contratos.
Asimismo, destaca que servidores públicos de ese organismo descentralizado
celebraron convenios de conciliación con la contratista, sin facultades para ello,
reconociendo pagos a la empresa GUTSA, en los que se establecía el pago de
72
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
60.6 millones de pesos y 39.7 millones de pesos, siendo omisa la entidad
revisada respecto del probable pago en exceso por 14 millones de pesos
correspondiente al ejercicio fiscal 2007. Ante la evidencia de las irregularidades,
tal como lo afirma la ASF será de la mayor relevancia auditar las operaciones
que CAPUFE reporte al respecto en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de
2007.
⎯ Igualmente importantes son las ocho auditorías orientadas a verificar los egresos
presupuestales del Capítulo 6000 “Obras Públicas” en el Aeropuerto
Internacional de la Ciudad de México, las cuales en términos generales, tuvieron
como objetivo verificar que las inversiones físicas se planearan, programaran,
presupuestaran, licitaran, contrataran y ejecutaran conforme a la legislación
aplicable.
Sus resultados permitieron constatar un elevado número de irregularidades en
los proyectos de obra auditados. De hecho, la ASF formuló 120 observaciones
que generaron 177 acciones promovidas, que corresponden a 120
recomendaciones; 11 solicitudes de aclaración-recuperación; 10 promociones de
intervención de la instancia de control; 17 pliegos de observaciones, y 19
promociones
de
fincamiento
de
responsabilidades
administrativas
sancionatorias. Asimismo, se determinaron impactos económicos por 775.5
millones de pesos, de los cuales 641.9 millones, 82.8% del total, corresponden a
un solo proyecto, el relativo a la “Estructura Metálica de los Edificios Dedo Norte,
Dedo Sur, Edificio Terminal y Patio – Hotel de la Nueva Terminal 2 del AICM”.
⎯ Al sector Economía se le practicaron nueve auditorías: cinco a la Secretaría de
Economía, SE, (una de desempeño, tres financieras y de cumplimiento y una
especial), una de desempeño a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, una
de seguimiento a la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para
las Empresas Solidaridad, una financiera y de cumplimiento a Exportadora de Sal
S.A. de C.V. y una especial a la Procuraduría Federal del Consumidor.
⎯ De este conjunto de auditorías, destaca la de desempeño orientada a evaluar el
Programa de Desarrollo Empresarial (PDE), coordinado por la SE, en donde la
ASF dictaminó que dicho programa no contribuyó al cumplimiento del objetivo
rector del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, ya que México perdió en
materia de competitividad 16 lugares, al pasar de la posición número 42 en el
2001 al 58 en el 2006. El hecho de que el PDE no haya cumplido con su misión y
sea objeto de múltiples irregularidades, es de llamar la atención sobre todo en un
escenario en donde el país enfrenta una competencia cada vez más fuerte
derivada del proceso de globalización económica, situación que obliga a
replantear las estrategias utilizadas y promover una auténtica política de
desarrollo empresarial que contribuya al reposicionamiento de México en el
ámbito internacional.
73
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Asimismo, en otra revisión practicada a la COFEMER, el órgano de fiscalización
superior consideró que la entidad auditada cumplió razonablemente con las
disposiciones normativas aplicables al dictaminar los más de 2 mil anteproyectos
de regulaciones de su responsabilidad, impartir más de 400 cursos de
capacitación en materia de mejora regulatoria e implantar el Sistema de Apertura
Rápida de Empresas en más de cien municipios del país; no obstante, fue sujeto
de 26 observaciones que dieron lugar a 31 acciones (6 recomendaciones, 22
recomendaciones al desempeño y 3 promociones de intervención de la instancia
de control).
⎯ Sector Trabajo y Previsión Social. En este sector la ASF le practicó cuatro
auditorías: tres a la STPS (una de desempeño y dos financieras y de
cumplimiento) y una financiera y de cumplimiento al Instituto del Fondo Nacional
para el Consumo de los Trabajadores. De éstas, destacó la auditoría de
desempeño que tuvo por objetivo evaluar el Programa de Apoyo a la
Capacitación (PAC) de la STPS, en donde se dictaminó que la STPS cumplió
con el objetivo y las metas del PAC, relativos a apoyar con subsidios la
capacitación de los trabajadores que laboran en las micro, pequeñas y medianas
empresas.
Es conveniente anotar al respecto que la entidad dictaminada favorablemente, en
el desarrollo de la revisión no dispuso de indicadores para medir la cobertura del
programa, la productividad de los trabajadores, la competitividad de las micro,
pequeñas y medianas empresas, la eficiencia en la operación del PAC, la calidad
de los cursos de capacitación, así como la percepción del ciudadano usuario y la
competencia de los servidores públicos. De acuerdo con el informe de la revisión
emitido, la STPS tampoco formuló el programa de operación del PAC, ni contó
con una planeación integral en la que se incluyera el diagnóstico de necesidades
de la capacitación laboral en el país, a fin de identificar oportunidades en ramas,
regiones y temas prioritarios que permitiera focalizar los apoyos otorgados.
Finalmente, la entidad no contó con indicadores, ni controles que le permitieran
evaluar los resultados del Programa, por lo que no fue posible por parte de la
ASF medir sus resultados.
⎯ El sector Eléctrico fue objeto de 31 auditorías (22 a la CFE y 9 a LyFC), de las
cuales dos fueron de desempeño a la CFE, dos especiales (una a CFE y otra a
LyFC), y las 27 restantes, de regularidad (siete financieras y de cumplimiento y
20 de inversión física).
⎯ Un primer conjunto de auditorías a destacar tiene que ver con las revisiones
especiales a CFE y LyFC sobre las obligaciones derivadas de los pasivos
laborales. En ambos casos se determinó que las obligaciones significan un costo
creciente que impacta cada vez más las finanzas públicas. En el caso de la CFE,
el pago de jubilaciones en 2006 fue mayor en 6.7% al presupuesto original y el
costo promedio del personal que se jubiló en 2006 fue superior al de 2005 como
74
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
consecuencia de un incremento salarial mayor al determinado en el PEF de ese
año (6% vs. 4%).
Por lo que toca a LyFC, la ASF determinó que su sistema de jubilaciones es
financieramente insostenible, en razón del acelerado crecimiento de las
erogaciones anuales asociadas a los cada vez mayores pasivos laborales. En
2006, el pago por jubilaciones representó el 27.3% del gasto programable y el
98.2% del pago de servicios personales y los pasivos laborales representaron el
67.7% de los activos y 68.0% de los pasivos totales, lo que hace insostenible la
operación de la entidad con recursos propios y constituye un riesgo inmediato y
creciente para las finanzas públicas.
Como producto de anteriores revisiones sobre el mismo asunto, la ASF ya ha
advertido con anterioridad que el problema financiero del sistema de jubilaciones
y pensiones es cada vez más insostenible, por lo que llama la atención que aún
no se hayan tomado medidas sustantivas y expeditas para revertir tal situación.
⎯ Las auditorías de desempeño practicadas a CFE tuvieron por objeto evaluar el
desempeño de la CFE en sus actividades de generación, transmisión,
transformación, control, distribución y comercialización de la energía eléctrica,
así como revisar el proyecto hidroeléctrico de El Cajón en el estado de Nayarit.
⎯ Respecto de la evaluación de las actividades genéricas de la CFE, la ASF
constató que no se contó con elementos para evaluar las metas de ampliación de
la infraestructura de energía eléctrica y que la entidad perdió participación en la
generación de energía, pese a que hubo subutilización de la capacidad instalada
de plantas de generación termoeléctricas. No obstante, CFE cumplió con su
objetivo estratégico establecido en el PEF y que tiene que ver con el
aseguramiento del suministro de energía eléctrica en el país.
⎯ Es importante destacar que en la política energética definida en el PND 20012006 y el PROSENER 2001-2006 se señala que la atención a las necesidades
de energía eléctrica del país se darán por la vía de la participación de capital
privado mediante el esquema PIDIREGAS, lo cual es consistente con el
comportamiento mostrado por la entidad en el periodo revisado y, en
consecuencia, con el dictamen emitido.
⎯ Por lo que toca a la revisión del proyecto hidroeléctrico de El Cajón, se determinó
que CFE no cuenta con los reportes del monitoreo de las descargas de aguas
residuales, y la mayoría de los taludes del camino de acceso presentan
problemas de estabilización. Consecuentemente, la ASF contó con elementos
limitados para poder determinar si la entidad cumplió con los objetivos y las
disposiciones normativas aplicables al impacto ambiental del proyecto. Aún así,
la ASF dictaminó que CFE cumplió en las operaciones examinadas con las
disposiciones normativas aplicables.
75
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Dos auditorías financieras y de cumplimiento fueron practicadas a CFE para
evaluar la rentabilidad de los proyectos PIDIREGAS, una de inversión
condicionada y otra de inversión directa, de centrales generadoras de energía
eléctrica de ciclo combinado.
⎯ En ambos casos, la ASF determinó cuatro recomendaciones derivadas de igual
número de observaciones en cada caso y dictaminó que la CFE cumplió con las
disposiciones normativas aplicables a que las centrales de ciclo combinado
PIDIREGAS de inversión condicionada y directa sean rentables, así como el
registro contable de los ingresos y egresos y su presentación en Cuenta Pública.
Se pudo constatar en estas revisiones que el crecimiento de la capacidad de
generación de energía eléctrica que han mostrado los Productores
Independientes de Energía PIDIREGAS hace dependiente a la CFE de dicha
capacidad para el suministro de la electricidad a los usuarios. La vigencia de
cada contrato es de 25 años a partir de la fecha de inicio de la operación
comercial, por lo que a partir de 2025 a 2031, los PIDIREGAS en operación en
2006 finiquitarán sus compromisos con la CFE, mientras tanto, los activos se
mantienen en propiedad de los inversionistas privados.
⎯ En el Sector Petrolero, las revisiones practicadas por la ASF son particularmente
relevantes en la agenda nacional en general y legislativa en particular. De ellas
destacan cuatro revisiones de desempeño, una al Instituto Mexicano del Petróleo
(IMP) y tres a PEMEX Exploración y Producción (PEP) en la evaluación de
proyectos de exploración de hidrocarburos y de construcción de infraestructura
para producción de petróleo crudo.
⎯ Con la revisión al IMP se constató que los recursos destinados por PEMEX para
la contratación de servicios investigación en desarrollo tecnológico (IDT) fue
insuficiente. Sus montos se mantuvieron ligeramente al alza entre 2001 y 2005,
pero para 2006 disminuyeron sensiblemente; los destinados a la adquisición de
proyectos IDT del IMP, representaron menos de la cuarta de los recursos totales
de este concepto. PEMEX debería aprovechar la infraestructura existente en el
IMP en proyectos IDT, propiciar su desarrollo y utilización para convertirlo en el
principal proveedor nacional de este tipo de servicios, y recurrir en menor
proporción a los servicios ofertados por consultorías privadas.
Es prioritario para el país destinar mayores recursos presupuestales a la
investigación y desarrollo tecnológico requeridos en la industria petrolera, a
través de proyectos que atiendan las necesidades específicas de PEMEX. La
industria requiere del diseño de un plan estratégico de desarrollo tecnológico
sectorial conjunto entre PEMEX y el IMP y al propio tiempo fortalecer la función
objetivo del instituto.
76
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Respecto de la evaluación de las actividades de exploración de hidrocarburos de
PEP, destaca que la caída de las reservas totales y probadas de hidrocarburos
fue significativamente mayor en la primera mitad de 2000-2006, que en la
segunda. El índice de reposición de las reservas fue más bajo en la primera
etapa que en la segunda, por lo que el agotamiento de reservas se mantuvo
aunque a una escala menor. No obstante esa tendencia decreciente de las
reservas, PEP no cumplió con su programa de inversiones en el periodo;
solamente en 2004 la inversión ejercida excedió a la inversión programada.
El resultado de la mayor inversión fue un freno importante en el índice de
reposición de reservas, sin alcanzar, empero, la meta establecida. De haber
continuado las inversiones al nivel de 2004, es probable que se hubiera
alcanzado la meta de reposición del Programa Sectorial. Un dato revelador
proporcionado por la ASF es su afirmación de que PEMEX requiere una
inversión de 154 mil millones de pesos promedio anual en exploración y
producción, dato que faltó sustentar, pero que conviene tener en cuenta.
Es particularmente relevante que PEMEX defina una estrategia de largo plazo en
la extracción y aprovechamiento del petróleo y gas, a fin de que no se dé una
explotación excesiva que deteriore rápidamente la capacidad de producción de
hidrocarburos.
⎯ En la revisión de los proyectos PEP Cantarell y Ku-Maloob-Zaap-PIDIREGAS,
relativos a la construcción de infraestructura para la producción de crudo, la ASF
señala que la paraestatal no aprovechó los altos precios del petróleo para
canalizar recursos adicionales de inversión a las actividades de exploración y
producción. Fue posible constatar que PEP no cumplió con el Programa de
Inversión a pesar del favorable contexto de precios, lo cual da cuenta de la difícil
situación que enfrenta el campo petrolífero más importante, Cantarell, al
disminuir progresivamente sus volúmenes de extracción de petróleo crudo. De
esta observación se desprende que no existe un mecanismo institucional en PEP
que estimule el cumplimiento de las metas, aun cuando las condiciones sean
altamente propicias.
⎯ Otro conjunto de revisiones a destacar fueron las practicadas a PEMEX
Corporativo, en particular, respecto a la evaluación de los pasivos laborales; los
Aprovechamientos sobre Rendimientos Excedentes (ARE); el régimen fiscal; y
las operaciones a través de instrumentos financieros. De las practicadas a
PEMEX Exploración y Producción (PEP), sobresalen la evaluación de los
derechos a los hidrocarburos; y la valoración de los proyectos de inversión en
aguas profundas del Golfo de México. Respecto de PEMEX Refinación
sobresalen también las revisiones a la reconfiguración de la refinería Lázaro
Cárdenas y a la solventación de acciones a la filial con motivo de la revisión de la
Cuenta Pública 2004. Finalmente, destaca la practicada a PMI sobre la
comercialización de petróleo crudo.
77
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
De la evaluación de los pasivos laborales, en los estados financieros de PEMEX
y subsidiarias se reportó un pasivo laboral por 454.6 miles de millones de pesos
a diciembre de 2006, que representó 37.7% del pasivo total del organismo y que
creció a una tasa media anual real de 13.4% entre 2000 y 2006. Este pasivo está
creciendo a tasas anuales promedio superiores a las de los ingresos totales. Los
incrementos salariales y en prestaciones están generando un efecto multiplicador
en el gasto de pensiones y jubilaciones, por lo que el pasivo evidenció el elevado
riesgo implícito que conlleva al reducirse las reservas probadas de petróleo
crudo. Las obligaciones directas y contingentes implican riesgo soberano en el
que el gobierno mexicano tendrá que instrumentar estrategias para su
financiamiento en el largo plazo.
El trabajo legislativo puede orientarse al diseño de leyes e instrumentos
normativos que permitan configurar un sistema nacional de pensiones y
jubilaciones homogéneo y con criterios uniformes aplicables a todas las
dependencias y organismos de la APF, determinando cuáles serán las fuentes
de financiamiento, que deberían provenir, entre otras, de la recaudación tributaria
del gobierno federal y de la creación de una reserva preventiva con recursos de
los ingresos petroleros.
Esta revisión en esencia es muy similar a la aplicada al propio PEMEX
Corporativo, denominada “Fondo Laboral de PEMEX”, por lo que se recomienda
a la ASF realizar esfuerzos para simplificar e integrar recursos en revisiones que
persiguen objetivos similares, sobre todo si van dirigidos a una misma
dependencia.
⎯ La revisión a los Aprovechamientos sobre Rendimientos Excedentes (ARE), tiene
como fundamento la estimación de los precios de la mezcla mexicana de
exportación y de la producción de petróleo crudo que se incluyen anualmente en
el PEF. Considerando que éstas son las dos premisas básicas para calcular el
monto de los ARE, se considera como requisito básico contar con bases
metodológicamente sólidas que permitan realizar estimaciones razonables y
coherentes por parte del gobierno federal. Entre 2003 y 2007, la diferencia del
precio observado con relación al estimado se ubicó al alza entre 35.1% y 57.6%.
Los niveles observados han dejado entrever la subestimación de precios para
efectos de presupuesto, propiciando con ello la asignación de recursos
presupuestales cuantiosos a través de los ARE a las entidades federativas vía el
FIES y el PAFEF.
Con la entrada en vigor de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria en 2006, se intentó eliminar o disminuir la discrecionalidad con la que
actuaba la SHCP en su cálculo; no obstante, se desarrolló una mecánica con
variables e indicadores arbitrarios que resultó poco transparente y cuya
discrecionalidad se mantiene. Producto de ese esquema de estimación, los
ingresos excedentes derivados de las exportaciones de petróleo crudo
ascendieron a 377 miles de millones de pesos entre 2001 y 2006, 123 miles de
78
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
millones en 2007, y se estima que en 2008 podrían acumular 162 miles de
millones de pesos.
Al interior del trabajo legislativo, es recomendable promover bases de estimación
más sólidas y confiables en el PEF respecto de los precios de exportación de la
mezcla mexicana que son utilizados para el cálculo del ARE y de los ingresos
excedentes del petróleo, y que permitan eliminar la discrecionalidad y opacidad.
⎯ Con relación a las revisiones relacionadas con la determinación del Impuesto a
los Rendimientos Petroleros (IRP) y con la evaluación a los Derechos de los
Hidrocarburos, de conformidad con el nuevo régimen fiscal aprobado por el
senado para el ejercicio fiscal de 2006, se enfatizó que PEMEX y sus organismos
subsidiarios recibirían un tratamiento fiscal similar al que se aplica a cualquier
empresa en México, al pagar dicho impuesto sobre ingresos menos gastos y
costos. Debe señalarse que los beneficios para la paraestatal deben evaluarse
en el contexto de las características del nuevo régimen como parte del conjunto
de deducciones fiscales, de derechos y aprovechamientos a los que está sujeto
el organismo.
La ASF comprobó que la entidad cumplió con la normatividad del nuevo régimen
fiscal; que el esquema de contribuciones de PEMEX Exploración y Producción se
estableció en base a la Ley Federal de Derechos, y el resto de los organismos
continuó regido por la Ley de Ingresos de la Federación; que en la Cuenta
Pública de 2006 PEMEX reportó 521.1 miles de millones de pesos de todos los
derechos recaudados y que el Derecho sobre Hidrocarburos fue el más
relevante.
Como se ha constatado, el beneficio fiscal ha sido menor para PEMEX, ya que
se mantiene una elevada carga fiscal que como proporción de los ingresos
operativos se redujo de 114.7% en 2005 a 92.8% en 2006, pero nuevamente en
2007 aumentó a 102.9%. No obstante que con el nuevo esquema se generó una
utilidad neta para el organismo, ésta fue insuficiente para resarcir las pérdidas
acumuladas entre 2000 y 2006, por lo que ese indicador dista mucho del
reportado por las principales empresas petroleras a nivel mundial, como Statoil
de Noruega cuyo porcentaje fue de 66.2%, Petrobrás de Brasil 30.7% y
Petrochina 25.9%.
De los Derechos de los Hidrocarburos totales, se pudo constatar que éstos
aumentaron 11% respecto a los recaudados en 2005, no obstante, no se evaluó
el impacto financiero de los mismos sobre las cuentas de balance de PEMEX, lo
que resultaría adecuado para complementar la verificación del cumplimiento
normativo sobre la generación y entero del IRP y del cálculo y cobro de los
Derechos.
La situación anterior sugiere buscar opciones alternativas para aminorar el peso
de la carga fiscal de PEMEX y dotarla de una verdadera autonomía financiera,
79
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
que le permita obtener una utilidad neta razonable sobre su operación para
financiar sus necesidades de inversión en infraestructura y que le generen flujo
suficiente para cubrir la deuda en la que ha incurrido para desarrollar esos
proyectos de inversión.
⎯ En evaluaciones a la deuda PIDIREGAS, se argumenta que sus obligaciones son
financieramente sostenibles en el corto y mediano plazos, no obstante, debe
tenerse en cuenta que los proyectos responsabilidad de PEMEX están sujetos a
una elevada carga fiscal, lo cual ha afectado su rentabilidad. Adicionalmente, se
ha constatado que el plazo de vencimiento de los pasivos contraídos para
financiar esos proyectos supera con amplitud el periodo identificado de 10 años
de explotación de reservas probadas. El impacto por el costo financiero de los
proyectos será mayúsculo en los próximos años ya que durante la administración
2007-2012, deberán realizarse erogaciones para cubrir el servicio de la deuda
(intereses y capital) por 769 mil millones de pesos.
Es por ello que el gobierno federal deberá analizar las diferentes opciones para
aminorar el impacto que está significando los costos de estas obligaciones en las
cuentas de la paraestatal. Una solución integral a esta problemática tendría que
ir acompañada de una mayor autonomía presupuestal y de gestión de PEMEX y
simultáneamente de una fuente más estable de ingresos públicos. Por otra parte,
debe destacarse la importancia que implica que PEMEX reconozca en la
contabilidad los pasivos directos y contingentes derivados de los PIDIREGAS.
Los resultados de la revisión realizada por la ASF indican que “no es posible
evaluar la productividad y rentabilidad de los 38 proyectos de inversión directa de
PEMEX debido a que la paraestatal los fracciona en obras y contratos”. En una
revisión similar, practicada a la SHCP al ejercicio fiscal de 2006, contrasta con el
resultado anterior, ya que se concluyó que los proyectos PIDIREGAS son
altamente rentables, medidos a través de sus ingresos netos, de su flujo de
efectivo y del Valor Presente Neto. Nuevamente es recomendable que la ASF
realice esfuerzos para simplificar e integrar recursos en revisiones que persiguen
objetivos similares.
⎯ En las operaciones con instrumentos financieros, la ASF recomienda a PEMEX
liquidar obligaciones financieras de un bono respaldado con acciones de Repsol
propiedad de la paraestatal, debido a que existe un costo de oportunidad. No
obstante, no se valora si PEMEX efectivamente no cuenta con escenarios
alternativos para redimir esas obligaciones financieras o si el organismo
considera que es más benéfico esperar a que concluya la vigencia de la
operación. Resultaría injustificable para PEMEX que pudiéndolo liquidar en
febrero de 2008, como lo propone la ASF, no lo haya hecho al evaluar este costo
de oportunidad respecto del que se generaría al vencimiento en 2011. Por lo que
se considera conveniente que el órgano fiscalizador realice el seguimiento de la
operación de PEMEX con instrumentos financieros, vigente desde diciembre de
80
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
2003, con el objeto de valorar su viabilidad y el impacto del costo financiero en
las finanzas de la paraestatal.
Es muy probable que PEMEX no tenga una fuente de recursos para liquidar
estos compromisos, lo que implicaría, en caso de cancelarse el adeudo, que la
paraestatal tendría que dirigirse al mercado de deuda para obtener
financiamiento con el consiguiente costo financiero y/o vender la posición
accionaria para liquidar el bono, en cuyo caso perdería su participación en
Repsol. PEMEX ha señalado que la operación no representa ningún riesgo para
las cuentas financieras del organismo, que sostiene su interés en quedarse con
la participación accionaria y esgrime argumentos técnicamente sólidos que
respaldan la decisión de mantener su operación hasta el vencimiento.
⎯ Con relación a los “vehículos financieros” de PEMEX, la ASF comprobó que
RepCon, que contrata deuda para financiar proyectos PIDIREGAS, no incluyó su
información financiera en la Cuenta Pública de 2006 y sí lo hizo bajo los
estándares de normatividad internacional. PEMEX señaló que ese vehículo
financiero no es una entidad que esté bajo control presupuestal por lo que
decidió no entregar el reporte correspondiente. Al respecto, debe señalarse que
es de la mayor importancia evaluar los riesgos financieros, y en términos de
opacidad y rendición de cuentas, de todos los vehículos financieros, ya que las
entidades públicas y privadas utilizan estos instrumentos para dotar de
flexibilidad a sus operaciones, pero también para eludir la transparencia y la
rendición de cuentas.
⎯ Respecto de la revisión a los costos y gastos de exploración de crudo y gas
natural, la ASF determinó un número importante de presuntas irregularidades
que de no aclararse y solventarse, presentan un área de oportunidad de la
fiscalización en el tema de transparencia y corrupción, por lo que será de la
mayor relevancia dar seguimiento puntual a esta auditoría. Las irregularidades
más importantes están relacionadas con incumplimientos a la normatividad
aplicable en la determinación, cálculo y comprobación de costos y gastos en
rubros de exploración y explotación; cálculo de las deducciones de gas natural;
servicios médicos del personal y gastos del personal jubilado y post-mortem;
gastos por servicios de telecomunicaciones; facturas por prestación de servicios;
pago de los Derechos sobre Hidrocarburos; adjudicaciones mediante licitación
pública internacional; costos y gastos de vehículos financieros; registros
contables de capitalización de los pozos no exitosos; y, un sobrejercicio
presupuestal en gasto corriente.
⎯ En la revisión realizada a PEMEX Exploración y Producción (PEP) en proyectos
de campos petroleros de aguas profundas, se pudo constatar la impresión de
que existen recursos insuficientes a este propósito por parte de PEMEX, ya que
del gasto ejercido por el proyecto Cantarell en 2006 en exploración y explotación
por 25 mil 828.2 millones de pesos, sólo se destinó 3.8% para inversión en
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
exploración de nuevos campos petroleros en aguas profundas del Golfo de
México. Destaca que entre 2004 y 2007 sólo se perforaron 5 pozos en aguas
profundas, con tirantes de agua que van de 472 metros a 806 metros, y se
encontró únicamente en dos de ellos flujos de gas seco. A pesar de contar con
una plataforma de perforación en arrendamiento con capacidad para operar
tirantes de agua hasta por 4,500 metros, las pruebas realizadas arrojaron
resultados poco favorables.
Sería conveniente confirmar la escasez o presunta inexistencia de financiamiento
para inversiones de exploración en aguas profundas, en virtud de que ello podría
implicar para el país serios rezagos en proyectos de esta naturaleza, lo cual
contrastaría con la experiencia mostrada por otros países. De acuerdo con datos
referidos por la ASF, Estados Unidos ha perforado 524 pozos, Brasil 107,
Indonesia 78, Angola y Australia 58; y, en la propia zona del Golfo de México, en
aguas cubanas, se estimó recientemente la existencia de importantes
yacimientos de petróleo crudo que empezarán a explotarse en 2008. Asimismo,
en la experiencia internacional en las adquisiciones de equipos de alta
tecnología de extracción y exploración, se constata la incorporación de
mecanismos que garanticen un elevado contenido importado en dichas
adquisiciones.
Ante ello tendrían que evaluarse las tecnologías y acceso de exploración de
aguas profundas; la formación y contratación de capital humano especializado; y
atender la experiencia internacional en este campo. Se considera importante
investigar las condiciones de esquemas de arrendamiento para la adquisición de
plataformas sofisticadas para exploración de aguas profundas con proveedores
internacionales. Asimismo, será importante una evaluación integral sobre la
situación técnica, financiera, jurídica y estratégica, sobre la exploración de aguas
profundas a la luz de las disposiciones constitucionales y normativas.
⎯ En las evaluaciones practicadas al mantenimiento a plantas de PEMEX Gas y
Petroquímica Básica (PGPB) y PEMEX Petroquímica, la ASF determinó que las
revisiones cumplen su objetivo. No obstante, debe señalarse la falta de
evaluaciones a los programas de mantenimiento de ambas subsidiarias bajo el
contexto de la necesidad que representa para PEMEX mantener e incrementar la
capacidad de producción tanto de gas como de petroquímicos, donde ambas
subsidiarias muestran rezagos importantes debido a deficiencias en la operación.
Por tal motivo, es necesario que se cuente con los recursos financieros
suficientes para fortalecer sus procesos productivos para atender la creciente
demanda de gas y petroquímicos por parte de la industria. PEMEX Petroquímica,
por ejemplo, es la filial de PEMEX que ha recibido menos recursos para
inversión, por lo cual enfrenta un alto riesgo con el cierre de plantas que están
mostrando ser obsoletas, producto, entre otros factores, de la falta de
mantenimiento de sus plantas industriales.
82
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Con las revisiones practicadas al mantenimiento a plantas de PEMEX, la ASF
corroboró la existencia de ineficiencias de operación y falta de actualización de
los programas, así como irregularidades en los términos de las adjudicaciones de
contratos para el suministro de insumos. Determinó que la paraestatal presenta
un alto riesgo con el cierre de plantas que están mostrando ser obsoletas,
producto entre otros factores de la falta de mantenimiento.
En el marco de su autonomía técnica y de gestión, la ASF debería considerar la
posibilidad de desarrollar un programa integral de revisiones que esté dirigido a
dimensionar tanto el grado de incumplimiento de los programas de
mantenimiento y de los procedimientos normativos en materia de adjudicación de
contratos de la Administración Pública Federal, como de su impacto monetario y
económico en las finanzas.
⎯ En la revisión a la reconfiguración y modernización de la Refinería Lázaro
Cárdenas, se encontró que el monto autorizado para el proyecto sobrepasó en
78.2% la inversión determinada por el estudio de factibilidad, sin que la ASF
emitiera una explicación o consignación de resultados y observaciones al
respecto. Estos incrementos no son aislados en la paraestatal, por lo que debiera
llevarse a cabo una revisión especial y/o de desempeño sobre la magnitud de las
desviaciones presupuestales de los proyectos emprendidos por PEMEX,
incluyendo los de PIDIREGAS, teniendo como referencia la práctica
internacional.
⎯ La evaluación del costo financiero de la deuda interna de PEMEX Refinación,
deja entrever la necesidad de una evaluación integral costo-eficiencia sobre las
alternativas financieras a disposición de PEMEX Corporativo en la contratación
de la deuda de PEMEX Refinación, además de un examen integral del costoeficiencia de las alternativas de contratación de la totalidad de la deuda de
PEMEX Corporativo.
⎯ A través de la revisión a la solventación de acciones en materia de refinación de
PEMEX, correspondientes a la Cuenta Pública 2004, quedó constancia de la baja
capacidad que el país enfrenta en la producción de petrolíferos que no satisfacen
las necesidades de combustibles y de los cuales existe una enorme dependencia
de las importaciones, principalmente de gasolinas. Se comprobó que no fue
posible fortalecer la capacidad de refinación y que las políticas de
reconfiguración tuvieron serias limitaciones en sus estrategias para ampliar la
capacidad de producción, procesar una mayor proporción de crudo, apoyar la
elaboración de productos de mayor valor agregado y calidad, y elevar la
rentabilidad de las refinerías.
PEMEX Refinación, no pudo disminuir la brecha existente entre su índice de
utilización de la capacidad instalada de refinación y el correspondiente a las
refinerías de la Costa Norteamericana del Golfo de México. El trabajo legislativo,
en tal sentido, tiene un área de oportunidad para diseñar y evaluar estrategias de
83
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
largo plazo que permitan aumentar la capacidad de refinación de PEMEX,
mediante la construcción de nuevas refinerías que logren disminuir la
dependencia de productos petrolíferos de otros países y que se definan planes
de inversión y sus correspondientes fuentes de financiamiento para la expansión
de la infraestructura de transformación de PEMEX.
⎯ De la revisión realizada a PMI sobre la comercialización de petróleo crudo, se
infiere una alta concentración de clientes compradores. La ASF identificó la
existencia de contratos de comercialización de largo plazo (Contratos Evergreen)
y de corto plazo, que sería deseable conocer su composición, en virtud de que
PEMEX recurre frecuentemente a los mecanismos de bursatilización a través de
vehículos financieros. La revisión constató la existencia de distintos tipos de
precios base para la determinación de los precios de exportación. Sería
importante conocer su composición y metodología de cálculo, principalmente en
la determinación de la calidad de las coberturas petroleras de precios utilizadas
por la paraestatal. Finalmente, esta revisión se originó en parte por el Reporte de
Observaciones del segundo trimestre de 2006 del Órgano Interno de Control de
PMI, que estableció que no había información confiable de los ingresos de venta
de petróleo crudo al haber diferencias entre los reportes de ventas de productos
de clientes de Shell y los registros de la balanza de comprobación, y de
antecedentes de la existencia en el área jurídica de cartera vencida con escasa
probabilidad de recuperación. Sobre estos asuntos la ASF no emite ningún
resultado.
⎯ La ASF también practicó dos revisiones financieras y de cumplimiento a
Compañía Mexicana de Exploraciones (COMESA), destacando la relativa a la
evaluación del Programa de Hidrocarburos, en donde se concluye que COMESA
cumplió con los ordenamientos jurídicos contables y normativos relativos a
incrementar las reservas de hidrocarburos, a través de los servicios de
exploración. La auditoría no lo reporta, pero habría sido relevante evaluar el
impacto cuantitativo de los resultados, y explicar los motivos que condujeron a la
entidad fiscalizada a realizar un ajuste presupuestal de 53.9% en un programa
tan importante para la industria petrolera mexicana, además de valorar el
impacto de esa reducción en el cumplimiento de las metas del citado programa.
⎯ Por lo que se refiere al Sector Turismo, la ASF practicó cinco auditorías, de las
que una fue de desempeño y cuatro financieras y de cumplimiento, de las cuales
destacan dos: la evaluación al desempeño de las acciones de desarrollo turístico
en los estados y municipios, aplicada a la Secretaría del Turismo (SECTUR) y la
revisión financiera y de cumplimiento de los ingresos y egresos de los proyectos
turísticos del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR).
⎯ La revisión de desempeño practicada a SECTUR tuvo como objetivo central
evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas de desarrollar integralmente los
destinos y regiones turísticos del país y valorar la eficacia de los programas de
84
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
desarrollo turístico regional. La ASF constató que SECTUR cumplió con las
disposiciones normativas para apoyar el desarrollo turístico en los estados y
municipios, diseñar programas regionales y concertar los convenios de
coordinación y reasignación de recursos, aunque producto de la revisión se
determinaron 18 observaciones que propiciaron 20 recomendaciones al
desempeño y dos promociones de intervención de la instancia de control,
orientadas en su conjunto a alentar la implantación y utilización de sistemas de
medición del desempeño, investigar y en su caso determinar las
responsabilidades administrativas y fortalecer los mecanismos de operación en
términos de eficacia, eficiencia y economía.
Uno de los resultados relevantes fue que SECTUR no cuenta con indicadores
estratégicos y de gestión que le permitan evaluar los aspectos relativos al
desarrollo turístico integral, la calidad en el servicio, la competencia de los
operadores y la satisfacción del ciudadano-usuario. Esta deficiencia de
planeación puede llegar a tener implicaciones en la determinación de estrategias
y metas e inhibir a la postre la demanda de la población turística, con su
correspondiente implicación en las finanzas públicas, por lo que se hace
necesario que la ASF verifique que la entidad auditada solvente a cabalidad las
recomendaciones emitidas.
⎯ Por lo que toca a la auditoría financiera y de cumplimiento practicada a
FONATUR, que tuvo por objetivo verificar la determinación de los ingresos
captados por la venta de bienes, y la aplicación de los recursos presupuestarios,
así como evaluar el impacto de sus metas y su vinculación con los indicadores
del Programa Nacional de Turismo, la ASF constató que la enajenación de seis
lotes en el Centro Integralmente Planeado de Litibú, Nayarit se dio a precio
inferior del valor mínimo establecido por su política de comercialización, dejando
de percibir 35.4 millones de pesos; caso similar ocurrió en la enajenación de
otros 18 lotes en donde se dejaron de percibir 4.0 millones de pesos. Como
resultado de la revisión se emitieron cuatro observaciones que generaron una
recomendación, dos pliegos de observaciones y una promoción de
responsabilidad administrativa sancionatoria. Aun con ello, la ASF consideró que
FONATUR cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la enajenación
de bienes inmuebles y la aplicación de recursos en obra pública.
⎯ En el Sector Reforma Agraria, la ASF realizó cuatro auditorías, tres a la
Secretaría y una al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. Del total de
auditorías aplicadas al sector, una fue de desempeño y tres fueron financieras y
de cumplimiento.
⎯ Destaca la revisión de desempeño para evaluar las acciones del Fondo de Apoyo
a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA) a cargo de la SRA, en la que se
dictaminó que la entidad cumplió con su compromiso de promover la integración
productiva de los sujetos agrarios y grupos de campesinos no posesionarios de
tierra, aunque se le observó, entre otras 12 irregularidades, la falta de
85
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
información sobre la cuantificación de la población objetivo y la indefinición sobre
la temporalidad del Fondo, mismas que propiciaron 14 acciones (3
recomendaciones y 11 recomendaciones al desempeño) orientadas a establecer
sistemas de evaluación al desempeño, fortalecer los mecanismos de fiscalización
e implantar mejores prácticas gubernamentales.
⎯ El sector Medio Ambiente y Recursos Naturales fue objeto de 12 revisiones, 10 a
CONAGUA, una a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas y una
más a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Por tipo de auditoría,
se practicaron dos de desempeño, una especial y ocho de regularidad (dos
financieras y de cumplimiento y seis de inversión física).
⎯ En la auditoría de desempeño a la Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas para evaluar la administración de las áreas naturales protegidas, la
instancia fiscalizadora emitió un dictamen negativo, detectando que los objetivos
institucionales guardaron congruencia parcialmente con las prioridades
nacionales establecidas en el PND 2001-2006; que en particular la CONANP, no
estableció indicadores dentro del Sistema de Información denominado SIMEC,
por lo que no se pudo medir su impacto.
La ASF determinó que se monitoreó parcialmente a las especies en peligro de
extinción, amenazadas y sujetas a protección especial; y no contó con un manual
de procedimientos para la actualización del programa de manejo para la
conservación de las áreas naturales protegidas competencia de la Federación.
Respecto al ejercicio de los recursos, se detectó que esta entidad utilizó recursos
del ejercicio fiscal 2006 para cubrir el impuesto sobre nómina del año 2005; y no
presentó documentación comprobatoria de los intereses generados por los
recursos que se reintegraron a la TESOFE, en fecha posterior a la obligada.
Esta auditoría ofrece un campo de oportunidad en la cual la ASF puede darle
mayor intervención al Órgano Interno de Control, con el objeto de que ésta haga
un seguimiento estrecho a la solventación de las irregularidades determinadas
por la ASF y se propicie una mejor coordinación en las actividades que
administran estos entes públicos. El elevado número de observacionesirregularidades (41 observaciones y 43 acciones promovidas), así como su
relevancia, justifica plenamente el sentido del dictamen emitido.
⎯ En la auditoría a CONAGUA para evaluar los programas de agua potable,
alcantarillado y saneamiento, se constató que no se diseñaron ni instrumentaron
los indicadores estratégicos y el sistema de información, para poder evaluar el
cumplimiento de los objetivos de los programas sujetos a revisión y garantizar su
seguimiento y evaluación de los resultados alcanzados. No incorporó en sistema
los registros de las acciones y los recursos federales programados y ejercidos,
así como de la población real beneficiada, con la finalidad de facilitar la
fiscalización de los recursos y los avances en la ejecución del programa.
86
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Este órgano manifestó carecer de elementos para evaluar la contribución de los
programas para el logro de los propósitos de la política de agua potable,
alcantarillado y saneamiento, ya que señaló que no dispuso de los medios para
determinar la eficacia en el cumplimiento de sus objetivos y metas. El dictamen
de auditoría es confuso, pues no dice si el ente cumple o no cumple y se limita a
señalar que CONAGUA careció de elementos para evaluar la contribución de los
programas que instrumentó.
⎯ También se aplicó una auditoría a la inversión física de CONAGUA respecto de
los subsidios y transferencias vinculados con el Programa de agua potable,
alcantarillado y saneamiento en zonas urbanas, plantas potabilizadoras en el
estado de Tabasco, en la cual se emitió un dictamen negativo por irregularidades
entre las que destacan que el Ayuntamiento Constitucional de Centro Tabasco
omitió reintegrar a la TESOFE 9.3 millones de pesos no devengados al cierre del
ejercicio 2006; y aplicó recursos por 19.4 millones de pesos, en lugar de los 28.8
millones de pesos transferidos para la construcción de la planta potabilizadora “El
Carrizal” y de las líneas de conducción, lo que ha causado un perjuicio por 99.5
millones de pesos, al no beneficiar con el servicio de agua potable a una
población de 410 mil 400 habitantes.
Por tratarse de una entidad federal crítica en cuanto a los problemas de
infraestructura urbana que han derivado en situaciones dramáticas para su
población (en particular a la de más escasos recursos), tales como escasez en la
dotación del agua potable e inundaciones, entre otros, el cumplimiento de la
responsabilidad de las entidades públicas que deben realizar tales tareas de
dotación de infraestructura urbana es vital. Por ello, los resultados que muestra
esta revisión son alarmantes y exigen de una acción de fiscalización contundente
y escrupulosa. Será preciso dar seguimiento especial a la solventación de las
observaciones emitidas en esta revisión, y verificar que se apliquen las
sanciones que correspondan ante la evidente falta de vigilancia y control sobre el
proyecto coordinado por el ente auditado.
⎯ Por lo que hace al sector Ciencia y Tecnología, destaca la revisión practicada al
Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica para comprobar diversos
aspectos de la obra del proyecto Gran Telescopio Milimétrico en el Estado de
Puebla, por amplio número de irregularidades determinadas que tuvieron que ver
con problemas de planeación que repercutieron en el costo de la obra; tiempos
de demora en obra; indebida adjudicación directa de obra; pagos indebidos,
improcedentes y en exceso; inaplicación de sanciones por incumplimiento de
trabajos; carencia de estudios técnicos de obra; documentación parcial;
problemas de diseño; entre otros.
De tales anomalías, se presume un daño patrimonial de 142.7 millones de pesos.
La ASF emitió 105 observaciones que generaron 144 acciones (105
recomendaciones, 8 promociones de intervención de la instancia de control, 5
solicitudes de aclaración-recuperación, 17 pliegos de observaciones y 9
87
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria). El dictamen de la
ASF señala que el ente no cumplió con las disposiciones normativas aplicables,
lo que llama la atención al ser una de las magnas obras científicas que se están
publicitando, pero que tiene fuertes irregularidades.
⎯ En el debate sobre la actuación de la ASF y los resultados de las auditorías en
estos sectores, se expresaron preocupaciones sobre las revisiones a la oferta
eléctrica, en donde se recomendó a la ASF, ir al fondo de los problemas
relacionados con la expansión de la participación de los productores privados
con financiamiento Pidiregas, por ser muy costosos y no necesariamente ser esa
la mejor estrategia para garantizar el suministro de energía eléctrica. Quedó de
manifiesto el riesgo que implica la deuda de Pidiregas, que llega a más de dos
billones de pesos y que se agrava por la tendencia descendente de las reservas
probadas, lo que podría generar que el gobierno federal tenga que destinar
recursos presupuestales crecientes y presiones adicionales a las finanzas
públicas.
⎯ Es manifiesta la importancia de que Pemex justifique, a través de análisis de
alternativas financieras, sus decisiones en relación con los esquemas financieros
utilizados, mediante la bursatilización de compromisos de venta de petróleo para
pagar proyectos Pidiregas o monetizando activos.
⎯ Frente a la situación mundial, se ha reducido la autosuficiencia alimentaría, a
pesar de los incrementos a los subsidios agrícolas, lo que obliga a reflexionar
sobre los resultados de la política pública hacia el sector, considerando
elementos como una política de fomento de fondo, un rediseño en la banca de
desarrollo, combate a la corrupción, elevar la calidad del gasto que se destina al
campo y reconsiderar el papel de quienes ejecutan las políticas públicas del
sector. Asimismo, se consideró de gran relevancia disponer de la base de datos
desagregada de los beneficiaros de los apoyos al campo, en la perspectiva de
garantizar la seguridad alimentaria, transparentar y hacer más efectivos los
subsidios que se canalizan al sector.
⎯ Es clara la preocupación por la posible sentencia en contra del gobierno para que
devuelva más de tres mil millones de pesos a la compañía UNEFON, por lo que
se recomienda a la ASF ir más allá de una observación o recomendación y
solicitar la intervención de la SFP. La Auditoría, no explicó con claridad la
situación actual que guarda el asunto, así como las posibles implicaciones que
tenga en términos de sanciones y erogaciones de recursos públicos. Queda claro
que la sola evidencia de conductas deshonestas, ilícitas por parte de funcionarios
públicos no es suficiente para depurar y mejorar la administración pública; se
requiere la consignación, sanción y reparación del daño.
⎯ Existe también preocupación sobre la gravedad de irregularidades detectadas y
la emisión de dictámenes favorables o la promoción de alguna recomendación,
88
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
razón por la cual, habría que revisar los términos en que se emiten tales
acciones.
⎯ Se recomendó a la Auditoría que sus acciones tengan más contundencia en
beneficio de una buena marcha de la APF y que se dé un trabajo cada vez más
eficaz, concluyente y de mayor cobertura sobre todas las áreas de la APF. El
Legislativo es corresponsable de la construcción de un marco jurídico que
privilegie la fiscalización y sus efectos en beneficio del país, por lo que se está en
la mejor disposición de analizar propuestas de reforma que coadyuven a un
mejor trabajo y proveer los recursos públicos suficientes, que se traduzcan en la
defensa del interés nacional, tal y como lo demanda la ciudadanía.
2.7
Sobre el análisis de auditorías practicadas a entes vinculados con
funciones de Desarrollo Social
Como resultado del análisis de las auditorías practicadas a entes vinculados con
funciones de Desarrollo Social, se desprenden las siguientes conclusiones y
recomendaciones:
⎯ La importancia de estas funciones radica en que participan instituciones
responsables de llevar a cabo un proceso de cambio integral tendiente al
mejoramiento de la calidad de vida y la generación de oportunidades de
superación para la población. Lo anterior, con el propósito de reducir las
desigualdades extremas y las inequidades de género, desarrollar las
capacidades educativas y de salud, incrementar la satisfacción de las
necesidades básicas, y reforzar la cohesión social de las colectividades.
⎯ Como se señaló anteriormente, en la revisión de la Cuenta Pública 2006, la
Auditoría Superior de la Federación practicó 78 auditorías a 29 entes vinculados
con funciones de Desarrollo Social, agrupadas en 5 sectores: Educación Pública,
Instituciones Públicas de Educación Superior, Salud, Desarrollo Social y
Entidades No Coordinadas Sectorialmente. Respecto de la revisión pasada, el
número de revisiones en estas funciones aumentó 11.4%, al pasar de 70 a 78.
⎯ Los 29 entes auditados fueron: Secretaría de Educación Pública (SEP);
Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal; Comité
Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas; Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta); Instituto Nacional de
Antropología e Historia (INAH); Instituto Nacional para la Educación de los
Adultos (INEA); Instituto Politécnico Nacional (IPN); Benemérita Universidad
Autónoma de Puebla; Universidad Autónoma de Coahuila; Universidad
Autónoma de Guerrero; Universidad Autónoma de San Luis Potosí; Universidad
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
de Colima; Secretaría de Salud (SSA); Centro Nacional para la Salud de la
Infancia y Adolescencia; Comisión Nacional de Protección Social en Salud;
Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán; Instituto
Nacional de Medicina Genómica; Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía
Manuel Velasco Suárez; Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la
Familia; Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México; Secretaría de
Desarrollo Social (Sedesol); Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades; Diconsa; Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones
Populares (FONHAPO); Instituto Nacional de Desarrollo Social; Liconsa;
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas; Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS); e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
⎯ Del conjunto de revisiones, llamaron la atención los dictámenes negativos
emitidos a entidades que realizan actividades y programas estratégicos como la
SEP, que no cumplió con el objetivo del programa Enciclomedia de contribuir a la
calidad de educación de las escuelas primarias públicas; el Instituto Nacional de
Medicina Genómica, que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables
a la planeación, programación, presupuestación, adjudicación, contratación y
ejecución de las operaciones examinadas; la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL), que no integró el padrón de beneficiarios de los programas de
desarrollo social; y el IMSS, que cumplió parcialmente con el propósito de
contribuir al desarrollo integral de las familias establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo.
⎯ Del informe se constata la importancia de las revisiones efectuadas a las
instituciones de salud, entre las que sobresale la evaluación de las acciones
realizadas para la prestación de servicios del Instituto Salvador Zubirán, en la
que se determinó la omisión de metas e indicadores institucionales y la falta de
oportunidad en la realización de los procedimientos en las salas de urgencia.
⎯ En materia de desarrollo social, las revisiones se focalizaron fundamentalmente
en programas de combate a la pobreza, siendo relevantes las auditorías de
desempeño practicadas a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Coordinación
Nacional del Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades” y a la CONAPO.
Agregó que en las revisiones al desarrollo social se detectó dispersión y
desintegración de las bases de datos utilizadas en los programas sectorizados, lo
cual incurre en la falta de precisión al momento de elaborar los diagnósticos
sobre pobreza y marginación.
⎯ Por otro lado, las revisiones a las instituciones públicas de seguridad social, se
enfocaron a evaluar aspectos relativos a su funcionamiento, como los servicios
médicos, las prestaciones económicas, el suministro de medicamentos y la
sostenibilidad de los pasivos laborales que administran. En general se
observaron fallas en los sistemas de control interno, omisiones de metas e
indicadores institucionales para medir el cumplimiento de los propósitos
90
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
y prioridades nacionales y sectoriales, y faltas diversas medico-quirúrgicas y
hospitalarias a la población derechohabiente.
⎯ En términos generales, se puede afirmar que la fiscalización superior en las
funciones de Desarrollo Social se caracterizó por las revisiones de regularidad,
que significaron más del 60% del total.
⎯ No obstante, el número de las revisiones de desempeño practicadas en este
grupo de sectores fue el más alto respecto al resto de las funciones involucradas
en la revisión de la Cuenta Pública 2006, ya que se les practicaron 23 auditorías
de desempeño en funciones de Desarrollo Social vs. 9, 10, 22 y 8 en los sectores
financiero y finanzas públicas, funciones de gobierno, de desarrollo económico, y
estados y municipios, respectivamente.
⎯ Las auditorías de desempeño representaron el 29.5% del total de revisiones
practicadas en las funciones de Desarrollo Social, proporción que es la más
elevada respecto del resto de funciones consideradas en el análisis del Informe
de la revisión de la Cuenta Pública, pues representaron el 10.8%, 27.8%, 11% y
2.2% en los sectores financiero y finanzas públicas, y en las funciones de
gobierno, de desarrollo económico, y estados y municipios, respectivamente.
⎯ Pese a lo anterior, en comparación con la revisión de la Cuenta Pública 2005, la
participación de las auditorías de regularidad en el total de funciones de
Desarrollo Social aumentó 1.4 puntos porcentuales (62.8% en 2006 vs. 61.4% en
2005) en tanto que la de revisiones de desempeño se redujo medio punto
porcentual (29.5% en 2006 vs. 30% en 2005).
⎯ Dentro de las auditorías de regularidad, las financieras y de cumplimiento
significaron 63.3% (31 revisiones) y las de inversión física el restante 36.7% (18).
Destaca el aumento de estas últimas respecto de las practicadas en la pasada
revisión al pasar de 6 en 2005 a 18 en 2006.
⎯ De las 78 revisiones practicadas en los entes vinculados con funciones de
Desarrollo Social se determinaron 749 observaciones, lo que significa que en
promedio fueron determinadas 9.6 observaciones por auditoría contra 8.6 en la
revisión anterior. Como consecuencia de la mayor incidencia de irregularidades,
aumentó el número de acciones promovidas en 27.8%, al pasar de 756 acciones
promovidas en la revisión de la Cuenta Pública 2005 a 966 en la de 2006.
⎯ El aumento del número de revisiones en este grupo de sectores, contrasta con la
mayor incidencia de irregularidades, lo que conduciría a buscar parte de la
explicación en dos posibles vertientes o en su combinación: una fiscalización
superior más determinante y con mayor cobertura y/o una incidencia y
reincidencia de irregularidades en los entes auditados. Cualquiera de estas
hipótesis pone de relieve la importancia de fortalecer los sistemas de regulación
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
y control en esos sectores, dar un mayor seguimiento a la solventación de
acciones, verificar la recurrencia de irregularidades, así como ampliar y
consolidar la coordinación con los demás órganos de fiscalización involucrados.
⎯ Las entidades más auditadas en el sector fueron: el IMSS con 23 revisiones; la
SEP con 11; y el ISSSTE con 7; por su parte, las más observadas fueron: el
ISSSTE al que se le determinaron 169 observaciones (24.1 observaciones por
auditoría); la SEP con 133 observaciones (12.1 observaciones por auditoría); y el
IMSS con 49 observaciones (2.1 observaciones por auditoría). Cabe resaltar que
siendo el ISSSTE el ente menos auditado de los 3 señalados, fue el que registró
mayor incidencia de irregularidades y, en contraparte, pese a que el IMSS fue el
ente más auditado, fue al que menos irregularidades se le determinaron de estos
3 entes referidos.
⎯ Considerando los entes con mayor número de acciones promovidas, se tiene que
el ISSSTE arrojó un promedio de 31 acciones por auditoría practicada; la SEP
16.8 acciones por auditoría; el Instituto Nacional de Medicina Genómica 57
acciones en la única auditoría que se le practicó y el IMSS 4.6 acciones por
revisión. Otros entes que destacan en el número de acciones promovidas en una
sola revisión practicada son: la Universidad Autónoma de Guerrero (41 acciones
promovidas); el Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco
Suárez (38 acciones); Universidad de Colima (28); FONHAPO (27); e Instituto
Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán (20).
⎯ De las acciones promovidas en el sector, el 74.6% fueron recomendaciones y el
25.4% restante acciones de carácter correctivo. De éstas, las promociones de
responsabilidad administrativa sancionatoria significaron el 39.0%; las solicitudes
de aclaración 36.7%; las promociones de intervención de las instancias de
control 12.7%, y los pliegos de observación 11.0% (adicionalmente se registró
una promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal). Cabe señalar
que las solicitudes de aclaración son las que observaron el mayor incremento
respecto de la revisión anterior, al pasar de 37 en 2005 a 90 en 2006; en
contraparte, los pliegos de observación se redujeron de 40 a 27.
⎯ Los dictámenes emitidos por la ASF fueron, en general, de carácter favorable
para la mayor parte de las entidades auditadas, aunque señalando en la
mayoría, salvedades por irregularidades determinadas, de ahí que se haya
emitido un mayor número de acciones de carácter preventivo que correctivo.
⎯ Sin embargo, la ASF emitió un número considerable de dictámenes negativos a
entidades que realizan actividades y programas estratégicos. Es el caso de la
SEP que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables respecto del
Fideicomiso para el Programa Especial de Financiamiento a la Vivienda para el
Magisterio y no cumplió tampoco con el objetivo del Programa Enciclomedia de
contribuir a mejorar la calidad de la educación de las escuelas primarias públicas.
92
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Adicionalmente, el Instituto Nacional de Medicina Genómica no cumplió con las
disposiciones normativas aplicables a la planeación, programación,
presupuestación, adjudicación, contratación, y ejecución de las operaciones
examinadas; la Sedesol no integró el Padrón de Beneficiarios de los Programas
de Desarrollo Social, por lo que incumplió los objetivos del Programa Nacional de
Desarrollo Social; y el IMSS cumplió parcialmente con el propósito de contribuir
al desarrollo integral de las familias establecido en el Plan Nacional de
Desarrollo, entre otros.
⎯ Es por demás evidente que en algunos casos aun y cuando se emitieron
dictámenes relativamente favorables (limpios y con salvedades), el cuerpo de los
informes señala irregularidades importantes e incluso en algunos casos
anomalías de carácter cuantificable, situación que motivó que se fincaran los
pliegos correspondientes en contra de los presuntos involucrados. Aunado a ello,
el análisis efectuado revela cierta recurrencia de los entes en actos fuera de
norma, lo que hace evidente y necesario que la ASF continúe con las acciones
de clasificar y sistematizar las irregularidades determinadas como recurrentes, y
establezca una estrategia para que en lo sucesivo se evite que las entidades
incidan nuevamente en las mismas. Esta es un área de oportunidad para
reafirmar las facultades de sanción del órgano fiscalizador, a efecto de brindar
mayor reconocimiento y contundencia a sus actos.
⎯ Las auditorías que fueron programadas a los sectores vinculados con funciones
de desarrollo social para la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública
2006, son por demás relevantes no sólo por los objetivos planteados en las
mismas, sino también porque involucran la revisión de la política pública para el
sector social del país para el periodo 2001-2006.
⎯ Las expectativas de crecimiento de la demanda de servicios de desarrollo social
para los próximos años conllevan a la necesidad de evaluar permanentemente la
ampliación y calidad de la infraestructura, servicios y bienes; así como la
viabilidad financiera de los sistemas y programas relacionados, a fin de atender
los crecientes requerimientos en materia de educación, salud y seguridad social
de los usuarios y mejorar la prestación de servicios que ofrecen las instituciones
encargadas. La fiscalización de los sistemas y órganos de control y supervisión
son también parte fundamental de la estrategia que deba seguirse.
⎯ En las auditorías practicadas en los entes vinculados con funciones de Desarrollo
Social se observó como una constante la falta de indicadores de gestión que
permitan evaluar cualitativamente la aplicación eficiente del gasto en los sectores
y verificar el cumplimiento de la misión, la estrategia, las metas e indicadores
comprometidos en los Programas Institucionales.
⎯ Se emitieron acciones orientadas principalmente a promover la sanción de
servidores públicos infractores, propiciar el cumplimiento de la legislación y
93
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
normatividad vigente; asegurar la confiabilidad de los registros presupuestarios y
contables; promover la elaboración, actualización y simplificación de la
normatividad; fomentar el óptimo aprovechamiento y aumentar la calidad de
bienes y la prestación de servicios, y fortalecer los mecanismos de operación y
control. Asimismo, en general, las acciones promovidas buscaron el
fortalecimiento de los mecanismos de operación en términos de eficacia,
eficiencia y economía de la gestión.
⎯ Las revisiones concluyen en su mayoría que de manera general los entes han
cumplido con los objetivos y programas previstos, aunque haya irregularidades
de operación y control interno, lo que en algunos casos minimiza la importancia y
contundencia de las observaciones determinadas y desvirtúa, en apariencia, el
sentido de los dictámenes emitidos por la ASF. Cabe insistir en la importancia de
evaluar la aplicación de algún mecanismo que vincule la asignación de los
recursos presupuestales a los entes, con el grado de cumplimiento de sus metas
y programas.
⎯ En el sector Educación Pública son de comentarse las evaluaciones a los
programas Enciclomedia y de Financiamiento a la Vivienda Magisterial, así como
la revisión de la reasignación de recursos federales a la Universidad Autónoma
de Guerrero.
⎯ En la Evaluación del Programa Enciclomedia, se constató que la SEP erogó
4 mil 857.6 millones de pesos sin que se proporcionara evidencia documental de
los recursos ejercidos; la mayor parte (3,676.6 millones) se ejerció en sólo 14
contratos del Modelo Multianual de Servicios. Respecto de las metas
establecidas en el PEF 2006, se determinó que no se cumplió con éstas, ya que
con Enciclomedia se equipó al 87.8% de las 165.6 miles aulas previstas y 65.2%
de las 223.1 miles de aulas de 5º y 6º grado existentes en el país. Asimismo, se
determinó que los resultados conseguidos por los educandos beneficiados con
Enciclomedia fueron inferiores en 23.8 puntos en promedio a los de los escolares
que no estuvieron incorporados al programa.
⎯ En el mismo sector destaca la Evaluación del Fideicomiso para el Programa
Especial de Financiamiento a la Vivienda del Magisterio, en donde se determinó
que el programa no fue eficiente ni eficaz, ya que no alcanzó la meta en materia
del otorgamiento de créditos para sufragar los gastos de enganche y
escrituración en la adquisición de casas en beneficio del magisterio de educación
básica.
Además se determinó que el control interno para el seguimiento de los recursos
del Fideicomiso Maestro y de los FOVIMS estatales es deficiente, debido a que
no se estableció en los Lineamientos para la Operación del Fideicomiso para la
Vivienda del Magisterio la obligación de informar sobre su situación financiera,
los créditos otorgados y recuperados, la cartera vencida.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ También es importante la revisión de la Reasignación de Recursos Federales a
la Universidad Autónoma de Guerrero, en la que se observó que esta institución
ejerció 50.9 millones de pesos correspondientes al Convenio de Colaboración y
de Apoyo, de los cuales 22.5 millones de pesos se destinaron para fines distintos
de los autorizados en el proyecto. Además, se observó que el Departamento de
Activo Fijo no validó comprobantes por 209.9 miles de pesos de contratos por
266.7 miles de pesos y de fianzas por 600.7 miles de pesos. Asimismo, no se
localizaron 48 bienes adquiridos con valor de 279.9 miles de pesos.
⎯ En el sector Salud, los resultados determinados por la ASF señalan que en
términos generales, los entres auditados se ajustaron a la legislación y normativa
aplicable, recibiendo dictámenes relativamente favorables. No obstante, se
determinaron irregularidades por la falta de cumplimiento a las disposiciones
normativas; cobertura sin crecimiento de los servicios de salud; regulación
limitada e inadecuada de la operación de los establecimientos que prestan
atención médica; falta de indicadores para evaluar las condiciones y servicios de
salud; carencia de sistemas y registros confiables y oportunos sobre los ingresos
hospitalarios y las intervenciones quirúrgicas; y falta de mecanismos para evaluar
la calidad de los programas educativos de capacitación a los recursos humanos
en materia de salud, entre otros aspectos importantes.
⎯ En la Evaluación de las acciones realizadas para la prestación de servicios del
Instituto Salvador Zubirán se detectó la omisión de metas e indicadores
institucionales de la entidad para cumplir con las establecidas en el programa
sectorial en materia de salud; la falta de oportunidad en la realización de los
procedimientos de valoración del paciente en las áreas de urgencias y
hospitalización; y el aumento de 0.2% y 1.6% en la incidencia de infección
nosocomial respecto de los estándares fijados por el propio Instituto.
⎯ Destaca también la auditoría de inversiones físicas en el Instituto Nacional de
Medicina Genómica, en la cual se promovieron importantes acciones correctivas
por probables daños a la Hacienda Pública, derivados de irregularidades como
convenios modificatorios de conceptos extraordinarios y volúmenes adicionales
que representan el 56.2% del importe originalmente contratado; recursos no
ejercidos por 147.7 millones de pesos, que debieron reintegrarse a la TESOFE,
pero de los cuales se ejecutaron 145.2 millones de pesos en el periodo de enero
a septiembre de 2007 con cargo al ejercicio 2006, sin que se hubiesen justificado
como pasivos o ADEFAS, entre otros.
⎯ Asimismo, llaman la atención por sus implicaciones sociales y económicas las
revisiones al Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía, y a los laboratorios
Birmex. En el Instituto, por ejemplo, se determinó que carece de la identificación
de su población objetivo en el ámbito nacional; el 35.0% de las cirugías mayores
autorizadas, no se ejecutaron en la fecha establecida; el tiempo de atención en
radio neurocirugía tardó hasta 3 meses, en lugar de los 25 días fijados como
95
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
máximo; el 70.0% de los protocolos de investigación incumplieron las fechas de
conclusión; y no se dispuso de los mecanismos para evaluar la calidad de los
programas educativos de capacitación de recursos humanos en materia de
salud; entre otros.
Por su parte, en la revisión a Birmex, se determinó que en 5 casos los
proveedores entregaron con atraso los bienes adquiridos o no se entregaron los
bienes, sin que la entidad fiscalizada haya aplicado las penas convencionales
pactadas en los contratos de adquisición por un total de 4.7 millones de dólares,
equivalentes a 52.0 millones de pesos, además de detectar irregularidades como
pagos duplicados no recuperados y recepción de vacunas con fecha de
caducidad menor que la solicitada en las requisiciones de compra y en los
contratos adjudicados.
⎯ En materia de Desarrollo Social, las revisiones se focalizaron fundamentalmente
en programas de combate a la pobreza, siendo relevantes las auditorías al
desempeño practicadas a la SEDESOL, la Coordinación Nacional del Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades (CNPDHO) y el FONHAPO en los temas
de integración del padrón de beneficiarios de los Programas de Desarrollo Social;
el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; y los programas de ahorro,
subsidio y crédito para la vivienda tu casa y de vivienda rural, respectivamente.
Aun cuando los entes auditados cumplen con los términos de las auditorías, las
revisiones mostraron fallas de integración de los padrones de beneficiarios de los
programas de desarrollo social; y falta de uniformidad en los métodos de
selección de beneficiarios de los programas de desarrollo social, situación que
afecta la selección, comparación, análisis y seguimiento de la cobertura de
beneficiarios.
Asimismo se detectó dispersión y desintegración de las bases de datos utilizadas
en los programas sectorizados, lo que incide en la precisión de los diagnósticos
sobre la pobreza y la marginación.
⎯ Las evaluaciones a las Entidades no Coordinadas Sectorialmente tuvieron como
objetivo fiscalizar la gestión financiera y la aplicación y comprobación oportuna
de los recursos en entes como el IMSS, el ISSSTE y la Comisión Nacional para
el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
Se observaron deficiencias consistentes en los sistemas de control interno para
evitar omisiones de metas e indicadores institucionales para medir el
cumplimiento de los propósitos y prioridades nacionales y sectoriales; y fallas
diversas en la atención médico-quirúrgica y hospitalaria a la población
derechohabiente.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Las revisiones al ISSSTE se enfocaron a evaluar aspectos relativos al
funcionamiento del Instituto, como los servicios médicos, las prestaciones
económicas, el suministro de medicamentos, y la sostenibilidad de los pasivos
laborales que administra el Instituto. Adicionalmente, también se revisaron
aspectos de regularidad como el registro en el cobro de las cuotas y
aportaciones del Instituto.
Entre otros resultados se evidenció que en materia de infraestructura médica el
Instituto únicamente certificó la calidad de 12 (2.4%) de las 507 unidades
médicas y 14 (12.3%) de las 114 unidades hospitalarias programadas; asimismo,
registró un déficit de 2 mil camas en las unidades hospitalarias respecto del valor
estándar establecido por el Sector Salud.
Para 2006 la Valuación Actuarial del año previo presentó un déficit de
3 billones 212 mil millones de pesos para enfrentar las obligaciones del Instituto y
un déficit de operación de 37 mil 563.6 millones de pesos que fue cubierto con
las transferencias que realiza el Gobierno Federal.
Se detectó también que el principal factor detonante de su crisis financiera se
vincula con la disminución de la proporción de trabajadores activos respecto de
los pensionados. También se detectó desabasto en 14 de las 135 claves de
medicamento revisadas por 57.0 millones de pesos; falta de evidencia (recetas)
en entrega de medicamentos a derechohabientes y altos porcentaje de
insatisfacción de los derechohabientes en los servicios proporcionados por el
Instituto.
⎯ En la revisión a los servicios médicos y prestaciones económicas y sociales en el
IMSS, la ASF encontró que el 31.7% de 1.9 millones de derechohabientes que
solicitaron una consulta de especialidad, tuvo que esperar más de dos semanas
para recibirla y que la programación del 12.8% de 557 mil intervenciones
quirúrgicas registraron retrasos de más de 20 días, denotando la falta de
oportunidad en la atención médico-quirúrgica y hospitalaria.
También se detectó que el 81.5% de los trámites para el pago de prestaciones
económicas se realizaron de 15 a 30 días hábiles después de los 7 días
establecidos en el calendario que señala la Ley del Seguro Social; y que el
12.6% del total de las madres trabajadoras aseguradas se quedó sin el servicio
de guarderías.
⎯ Asimismo, se detectó que en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales para la defensa de sus Intereses en juicios y de los
recursos financieros aplicados para ese fin, las delegaciones concluyeron 31,718
juicios fiscales, de los cuales ganaron 12,100 (38.1%) por 1 mil 020.3 millones de
pesos, y perdieron 19,618 (61.8%), por 1 mil 923.4 millones de pesos.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Se identificaron 18 juicios fiscales en los que el IMSS no contestó la demanda,
por lo que se perdieron y se declaró la nulidad de los actos impugnados. Se
encontraron deficiencias en la defensa del interés fiscal debido a la falta de
supervisión, y en los juicios laborales deficiencias en el cumplimiento de las
disposiciones aplicables.
⎯ Del análisis y debate realizado en las reuniones de trabajo de la Comisión de
Vigilancia quedó en evidencia el rezago que aún enfrenta el país en materia de
educación básica, acceso a los servicios de salud y de seguridad social y de
combate a la pobreza, donde hay más de 44 millones de habitantes en pobreza
patrimonial.
⎯ Es por demás relevante valorar la realización de una revisión técnica más amplia
a las erogaciones vinculadas con la construcción y reparaciones autorizadas a la
Biblioteca José Vasconcelos, y mantener una presencia fiscalizadora en las
instituciones responsables de la promoción de la cultura en el país, como el
INAH, en el que se ha recomendado la emisión de su reglamento y la definición
de programas.
⎯ En el sector Desarrollo Social se requiere avanzar en la erradicación de las
irregularidades en la definición y determinación de padrones de beneficiarios
definiendo las responsabilidades entre órdenes de gobierno.
⎯ Se cuestionó la legalidad de los contratos relacionados con el proyecto
Enciclomedia, y destacó los desfavorables resultados que hasta este momento
arroja el programa.
⎯ Se debatió acerca de la problemática en el suministro y desabasto de
medicamentos que se agrava con las irregularidades detectadas en la
adquisición de claves de medicamentos con sobreprecios.
⎯ Asimismo, se reconoció el trabajo de la ASF al ampliar la franja de la evaluación
de desempeño, y en consecuencia, la generación de indicadores relevantes para
conocer los resultados de las instituciones educativas del país.
⎯ Se comentó también que el problema del desarrollo social no es de montos, pues
se destina gran parte del presupuesto a estos programas; sino de calidad y
eficiencia en la aplicación de los recursos públicos. En la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria quedó establecido que este año todas las entidades
públicas que ejercen recursos federales deberán presentar sus indicadores de
desempeño para hacer utilizados en la aplicación del presupuesto 2009.
98
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
2.8
Sobre el análisis de auditorías practicadas a recursos federales
transferidos a Entidades Federativas y Municipios
Como resultado del análisis al contenido del informe de las auditorías practicadas por la
ASF y las EFSL, se desprenden las siguientes conclusiones y recomendaciones:
⎯ La fiscalización superior a los recursos federales transferidos a entidades
federativas y municipios se realizó a través de 355 auditorías que estuvieron
orientadas a verificar el correcto ejercicio de los recursos de los ramos generales
33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios 39,
Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
⎯ Del total de 355 auditorías, 53 fueron realizadas directamente por la ASF (5 de
ellas se contrataron con despachos externos) y 302 se solicitaron a las 32 EFSL.
De éstas últimas, no fueron recibidos los resultados de 6 auditorías: una al
FASSA Guanajuato y una al FASP Jalisco; 2 al FISM y 2 FORTAMUN-DF de los
municipios de Chamula, Chiapas y Santo Domingo Tehuantepec, Oaxaca.
Más allá de que las auditorías no se hayan practicado, se hayan practicado con
información insuficiente o simplemente no se enviaron los informes, la ASF
deberá evaluar las razones intrínsecas de estas faltas y aplicar las sanciones que
correspondan, en su caso, toda vez que las EFSL dispusieron de los recursos
para la práctica de esas revisiones y por sobre cualquier disposición normativa,
debe considerarse que los recursos transferidos no pierden su naturaleza federal
en los estados y deben ser fiscalizables.
Recomendación CV-IR06-013. Que la ASF vigile que las auditorías
programadas para la revisión de la Cuenta Pública se lleven a cabo por las EFSL
o, en su caso, se tomen las previsiones para que en determinado momento actúe
de manera directa, en caso de que los órganos locales enfrenten algún tipo de
limitación. Asimismo, que prepare un reporte de las acciones que ha emprendido
en relación con los informes que no fueron recibidos, así como las instancias a
las que ha recurrido para garantizar que no se presenten nuevamente casos
como el de la EFSL de Jalisco, en donde a pesar de tener autonomía técnica y
de gestión, no pudo fiscalizar los recursos del fondo de seguridad pública debido
a que fueron transferidos a un fideicomiso que no se encontraba considerado
dentro del programa de auditorías que corresponde autorizar al Congreso Local.
⎯ Ahora bien, es evidente que se han logrado avances en términos de la calidad
del trabajo de fiscalización, toda vez que existen auditorías practicadas tanto por
la ASF como por las propias EFSL, que ofrecen información mucho mejor tratada
que en ejercicios anteriores de revisión. Las auditorías revelan un ejercicio más
profesional, objetivo y de mayor calidad, aunque ciertamente siguen existiendo
auditorías de baja calidad, que requieren de seguir fortaleciendo la labor de
capacitación, coordinación y apoyo entre instancias fiscalizadoras.
99
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ El alcance en materia de fiscalización abarcó todas las entidades federativas del
país, contempló los siete fondos del Ramo 33, y todos los conceptos del Ramo
39 en el que se incluyen los recursos del PAFEF, el FIES y el FEIEF.
⎯ Esto es muy importante ya que la participación de las EFSL en todos los fondos
y programas de los Ramos Generales 33 y 39, contrasta con lo ocurrido en la
revisión de la Cuenta Pública 2005 en la que únicamente se consideraron
auditorías a los fondos de Infraestructura Social Municipal y para el
Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal, del Ramo General 33.
⎯ De las 349 auditorías concluidas (excluyendo los 6 casos en que no se
entregaron los informes), 313 correspondieron al Ramo General 33 y 36 al Ramo
General 39.
⎯ De acuerdo a su tipo, prácticamente la totalidad de auditorías fueron del tipo
financieras y de cumplimiento, aunque se identifican tres revisiones a inversiones
físicas, así como ocho auditorías de desempeño, las que si bien se apoyaron en
la aplicación de procedimientos similares a los de auditorías financieras y de
cumplimiento, ofrecen información relevante acerca sobre los resultados del
ejercicio de los recursos transferidos y el cumplimiento de objetivos y metas.
Independientemente de los resultados, habrá que madurar este esfuerzo de
avanzar no sólo en la revisión tradicional de los recursos que son transferidos a
estados y municipios, sino fundamentalmente en la calidad con la que ellos se
ejercen y el nivel en que los fondos constituidos benefician a la población.
⎯ En diversos informes de auditoría se incluye una sección relativa al cumplimiento
de los objetivos y metas de los fondos auditados, que en ejercicios anteriores se
había detectado y señalado como de mucha utilidad para calorar la calidad del
ejercicio de los recursos. Sin embargo, este esfuerzo aún está inacabado pues
además de que una buena cantidad de revisiones no incluye dicho apartado, se
aprecian diferencias en los criterios aplicados para determinar el cumplimiento o
no de los objetivos y metas. De igual manera es de mencionarse que las
conclusiones realizadas por algunas entidades federativas que a pesar de
incumplir con las metas y objetivos programadas; y afirmando que se dejaron de
realizar obras y acciones en beneficio de la población, emiten una opinión
favorable en la revisión.
Bajo este esquema y con base en los resultados de las auditorías y el
tratamiento de la información, se observan limitaciones de información para la
determinación de indicadores por parte de las EFSL, y en algunos casos no se
vinculan dichos indicadores. De igual manera, los resultados presentados en
algunos informes de auditoría no cuentan con una conclusión congruente sobre
el cumplimiento de metas y objetivos, lo que pone de manifiesto la importancia
de homologar criterios entre órganos de fiscalización.
100
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ De la muestra seleccionada, se concluye que en términos generales, los estados
y municipios ejercieron los recursos transferidos por la vía de los Ramos 33 y 39,
en apego al marco legal aplicable, aunque también se determinó una gran
cantidad de observaciones y un amplio número de acciones promovidas, lo que
lleva a insistir en la necesidad de mejorar los mecanismos de control,
seguimiento y solventación de observaciones.
⎯ Llama la atención, en ese sentido, el número de auditorías en las que las
entidades y los municipios incumplieron con la legislación y normativa aplicable.
Al considerar únicamente la muestra de 122 auditorías relevantes que se revisan
en este documento, se observa que en un caso no se emitió dictamen; en tres se
registran abstenciones y en 28 se emiten dictámenes de incumplimiento.
⎯ De la revisión a las auditorías se continúa apreciando falta de homologación
entre los órganos fiscalizadores del país, en términos de la aplicación de criterios
para la emisión del dictamen, alcances y tipos de observaciones-acciones
emitidas. Por ejemplo, se detectaron algunas auditorías en donde el dictamen no
señala salvedades, sin embargo el informe de auditoría muestra observaciones y
acciones correctivas de relevancia. Cabe señalar que aunque se ha venido
promoviendo la adopción de criterios uniformes para la emisión del dictamen u
opinión sobre una auditoría (opinión limpia, opinión con salvedad, opinión
negativa y abstención de opinión), continúan apreciándose diferencias en su
aplicación.
Recomendación CV-IR06-014. Que la ASF continúe fortaleciendo los
mecanismos de coordinación con las EFSL a efecto de avanzar en la
capacitación de personal, homologación de criterios técnicos, metodologías y
procedimientos de auditoría, que permitan disponer de informes de auditoría más
homogéneos y congruentes en relación con la emisión de conclusiones y la
determinación del dictamen respectivo.
⎯ Al igual que en ejercicios anteriores, las auditorías practicadas a entidades
federativas continúan revelando una importante incidencia de irregularidades,
toda vez que mientras en el conjunto de entes auditados de la administración
pública federal se registró un promedio de 7.7 observaciones por auditoría, en
los estados y municipios esta proporción se elevó a 11.5 observaciones, es
decir, un 49.4% más.
⎯ La caracterización de las observaciones-acciones promovidas por la ASF en las
revisiones a entidades federativas y municipios revela cierta preeminencia de las
acciones preventivas por sobre las de carácter correctivo (6 de cada 10 acciones
son recomendaciones), lo que refleja tipos de irregularidades más vinculados
con áreas de oportunidad en aspectos de orden administrativo, normativo y de
operación, por sobre los que implican probables responsabilidades.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ No obstante, también existen acciones que revelan fuertes irregularidades y que
derivaron en la promoción de 172 promociones de responsabilidad administrativa
sancionatoria, 170 pliegos de observaciones, y 2 denuncias penales. A estas
deberán agregarse las acciones de un tipo similar, que promovieron las EFSL y
que suman 636 pliegos de observaciones, y 24 fincamientos de
responsabilidades. Por sí solas, estas cifras revelan una mayor presencia
fiscalizadora en la aplicación de los recursos que son transferidos a estos
órdenes de gobierno.
⎯ Sobre este particular es de la mayor relevancia hacer notar que, como se señala
en el documento, por primera vez la ASF reporta el universo de acciones que
promovieron las EFSL derivado de su acción fiscalizadora y que si bien éstas
son de diverso tipo de conformidad con su legislación, revelan de manera
precisa las principales irregularidades detectadas en la aplicación de los
recursos federales que les son transferidos.
En ese sentido se reitera la importancia de que la ASF sistematice el registro,
seguimiento y control de las observaciones-acciones y de su solventación,
incorporando procesos de certificación que garanticen que cada acción emitida
sea solventada adecuadamente, con el objetivo de evitar la recurrencia de
irregularidades que se manifiestan en todos los fondos revisados y en la mayoría
de las entidades federativas y municipios fiscalizados.
El propósito es que la fiscalización y los órganos encargados de realizarla se
orienten a ser instrumentos de evaluación de las acciones del estado, órganos de
consulta para diseño de políticas públicas y proveedores de información para en
su caso reorientar los programas de gobierno.
⎯ Vale la pena insistir en que la información sobre observaciones-acciones que se
reporta en el Informe del resultado que la ASF rindió a la Cámara de Diputados,
se refiere a 3 mil 267 “Recomendaciones” que la ASF formula a las EFSL para
que éstas le informen sobre las actuaciones que realizan para atender las
observaciones que ellas promovieron, por lo que en estricto sentido están
asociadas, a su vez, a 3 mil 267 acciones de las EFSL a los entes auditados y
que, en efecto, tienen una naturaleza diversa que van desde recomendaciones,
hasta pliegos de observaciones, fincamiento de responsabilidades y otras.
De esta forma, aunque se conoce el número total de acciones que promovió
cada EFSL en sus auditorías, no se dispone de la información de su tipo. No
incluir el tipo de acción en la información que se presenta a la Cámara de
Diputados, genera una percepción errónea sobre el tipo de irregularidades que
verdaderamente se registran en la aplicación de recursos que se transfieren a
estados y municipios.
102
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
Por ello la importancia de que la ASF entregue un reporte especial a la Comisión
de Vigilancia, en el que se desglose por entidad federativa las 3 mil 267 acciones
que promovieron las EFSL, señalando su tipo y su vinculación con la EFSL que
corresponda.
⎯ Los resultados de la revisión de la Cuenta Pública 2006 muestran que en los
estados y municipios se mantienen prácticas recurrentes de irregularidades en la
utilización de los recursos federales, que se reflejan en elevados montos de
recuperaciones probables. De hecho, 43 centavos de cada peso que fue
observado en la revisión de la Cuenta Pública 2006 proviene de las auditorías a
entidades federativas y municipios.
⎯ En el caso de las auditorías practicadas por la ASF, se determinó un impacto
contable de 1 mil 722.6 millones de pesos, así como un impacto económico de 3
mil 577 millones de pesos. La ASF reporta que de esas auditorías se operaron
ya, recuperaciones por un importe de 292.2 millones de pesos, en tanto que se
determinaron recuperaciones probables por 2 mil 132.5 millones de pesos.
⎯ En el caso de las auditorías practicadas por las EFSL, se determinó un impacto
contable de 5 mil 572.6 millones de pesos y un impacto económico de 10 mil
601.1 millones de pesos. Las recuperaciones operadas importaron 182.4
millones de pesos, en tanto que las recuperaciones probables sumaron 10 mil
195.7 millones de pesos.
⎯ Respecto del alcance de la fiscalización a los ramos generales 33 y 39, se pudo
constatar que los fondos más auditados en la revisión de la Cuenta Pública 2006
fueron el FISM y el FORTAMUN-DF.
⎯ Como resultado de las revisiones de la ASF, esta emitió 53 dictámenes, de los
cuales 13 son cumplimientos sin excepciones, 26 cumplimientos con
excepciones y 14 son de incumplimiento, correspondiendo a los estados de
Coahuila FAIS con 1, Chihuahua FAIS con 1 y FORTAMUN-DF con 1, Durango
FEIEF con 1, Guanajuato FAIS con 1, Hidalgo FAIS con 1, Estado de México
FAIS con 1, Michoacán FASP con 1, Morelos FIES con 1, Nuevo León PAFEF
con 1, Oaxaca FAIS con 2 y un FASP con 1, Tamaulipas FASP con 1.
⎯ Las EFSL realizaron 302 auditorías, 117 emitieron un dictamen de cumplimiento
sin excepciones, 140 con excepciones, 29 de incumplimiento, 10 con abstención
de opinión y de 6 auditorías no se recibieron los informes.
⎯ Los recursos del PROFIS distribuidos entre las EFSL durante el año 2007,
contribuyeron de manera importante a que la fiscalización se incrementara en
19.8% ya que practicaron 50 auditorías más que en 2005 (252 a 302). Con esto,
las EFSL incrementaron el alcance, profundidad, calidad y seguimiento de las
revisiones al ejercicio de los recursos transferidos a estados y municipios.
103
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Es notorio el esfuerzo realizado por las EFSL para mejorar la calidad de las
auditorías practicadas. Junto a ello, la mayor canalización de recursos, permitió
aumentar la cantidad de auditorías realizadas, lo que permitirá seguir impulsando
la cultura de la rendición de cuentas en el ámbito nacional y en particular en esos
órdenes de gobierno. Lógicamente, se alcanzó a revisar un mayor número de
entidades fiscalizables y dentro de éstas, muchas áreas que, sin los recursos
empleados, no se hubieran revisado en esta ocasión; asimismo, se detectaron
áreas de oportunidad en donde los gobiernos estatales y municipales deben
mejorar su desempeño y cumplir con sus programas y metas.
Recomendación CV-IR06-015. Que la ASF prepare para la Comisión de
Vigilancia, un informe especial sobre el impacto que tuvo el Programa para la
Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS) en las EFSL, a la luz del número
de auditorías practicadas, las observaciones-acciones promovidas, y el monto de
las recuperaciones determinadas y operadas, considerando además que por
primera vez la ASF informa a la Cámara de Diputados del tipo de acciones que
dichas EFSL promovieron en sus revisiones. En el estudio debe realizarse una
evaluación que permita conocer el esfuerzo fiscalizador que posibilitó el PROFIS
en las EFSL, tanto en la práctica de auditorías requeridas por la ASF, como las
realizadas directamente por ellas con recursos de ese Programa. Asimismo,
debe hacerse una valoración del costo-beneficio del programa en términos de los
recursos destinados y los resultados obtenidos, con el objetivo de que se
dispongan de elementos para la consolidación o afectación de los recursos y, en
su caso, de los criterios de distribución en presupuestos futuros. Finalmente,
deberá incorporarse en el Informe del resultado un apartado especial acerca del
cumplimiento de las “Reglas de Operación” convenidas con las EFSL en materia
de aplicación de los recursos del PROFIS.
⎯ La política de fiscalización, como parte de la cultura de la rendición de cuentas y
transparencia en el manejo de los recursos públicos, continúa siendo primordial
dentro de los objetivos de Vigilancia de la Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión. En este orden de ideas, es necesario continuar y ampliar el apoyo a
las EFSL para que puedan lograr en el corto plazo la profesionalización de la
actividad fiscalizadora y la especialización en el manejo de recursos técnicos y
humanos, tal como deriva del espíritu de las reglas de operación del PROFIS.
⎯ Una parte interesante y útil que se ha venido incluyendo en los informes de las
auditorías practicadas por la ASF a dependencias y organismos, aunque debe
aclararse que no en todas, son los comentarios del ente fiscalizado. En lo que
respecta a los informes de las auditorías a los ramos 33 y 39 practicadas por la
ASF y por las EFSL, no se han incluido en años anteriores ni tampoco en 2006.
Recomendación CV-IR06-016. Que la ASF recomiende a las EFSL que incluyan
los comentarios y observaciones del ente fiscalizado en relación con las
auditorías que practicaron a los recursos federales transferidos a entidades
104
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
federativas y municipios, toda vez que aportan una visión precisa de la
percepción que el ente fiscalizado tiene acerca de la fiscalización.
⎯ También es necesario continuar exhortando a los Gobiernos y a las Legislaturas
Estatales a fomentar una mayor independencia, imparcialidad y objetividad en el
desempeño de las EFSL, con un mayor soporte financiero y mejores facultades
sancionatorias.
⎯ En torno al quehacer legislativo resulta necesario analizar, discutir y en su caso
aprobar la Ley de Contabilidad Gubernamental para homologar la contabilidad
en los tres niveles de gobierno, generar la contabilidad patrimonial de registros y
de inventarios del patrimonio público, con lo cual se abonaría a una mayor
rendición de cuentas. No menos importante resulta analizar reformar la Ley de
Coordinación Fiscal para establecer reglas específicas de operación para el
ejercicio y fiscalización de los recursos del ramo 33.
⎯ Del análisis sobre los resultados de auditorías a entidades federativas y
municipios se observó que aún existen muchas tareas por avanzar y que
independientemente de las conclusiones de la mesa de trabajo realizada, es
necesario trabajar en la homologación de la contabilidad gubernamental de la
federación, estados y municipios, que permita mejorar el control del registro
patrimonial de las operaciones que realizan, así como mejorar los sistemas de
control interno y que dicha homologación facilite la fiscalización de las
contralorías internas y de la propia auditoría.
⎯ Reiterar el daño que causa la reincidencia de irregularidades. Por primera vez,
en esta revisión se incorpora al informe, el tipo de acciones preventivas o
correctivas que promueven las entidades de fiscalización superior de las
legislaturas. Sin embargo, se debe profundizar en transparentar el tipo de
acciones emitidas por las EFSL para evaluar su congruencia. Se constató que
existen auditorías que ofrecen información mucho mejor tratada que en ejercicio
anteriores de revisión.
⎯ Adicionalmente se considera recomendable que se realice una evaluación costobeneficio del impacto que generó la modificación a los criterios de distribución del
PROFIS, en términos de las capacidades técnicas y financieras de los órganos
locales de fiscalización, aunque persisten revisiones de baja calidad que
requieren de seguir fortaleciendo la labor de capacitación, coordinación y apoyo
entre las instancias fiscalizadoras. En este sentido, es necesario profundizar en
la evaluación de los impactos no sólo en la calidad de gestión de los gobiernos,
también en los beneficios para la población a que van dirigidos los programas.
⎯ Un tema pendiente en la revisión a estados y municipios seguirá siendo el que de
ella se puedan inferir valoraciones relevantes como grado de cumplimiento de las
metas y los objetivos de los fondos federales que se les transfieren o los
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
impactos de ellos sobre la población-objetivo o la trascendencia de los fondos en
la solución de las problemáticas específicas de las entidades federativas o la
especificidad de cada fondo, sus bondades, limitaciones, pertinencias y alcances.
Otro, sería la de lograr una mayor coordinación institucional de las EFSL con la
Auditoría Superior de la Federación tanto en la aplicación rigurosa de criterios y
metodologías, como en la determinación de observaciones y acciones
promovidas y en la emisión de dictamen respectivo.
Recomendación CV-IR06-017. Que la ASF verifique la existencia de indicadores
sobre los fondos de recursos que se transfieren a entidades federativas y
municipios, y que practique revisiones de desempeño a dichos fondos, a efecto
de evaluar el cumplimiento de sus objetivos, la eficiencia en el ejercicio de los
recursos que se les transfieren, y los impactos en la población beneficiaria. Hasta
ahora no ha sido posible disponer de evaluaciones que permitan a la Cámara
conocer el grado en que dichos fondos cumplen con los objetivos para los cuales
fueron creados.
⎯ En la Cámara se aprecia la necesidad de efectuar un ejercicio de
sistematización, de registro, seguimiento y control de las observaciones a
acciones y de su solventación incorporando procesos de certificación que
garanticen que cada acción emitida sea solventada adecuadamente, con el
objetivo de evitar la recurrencia de irregularidades que se manifiestan en todos
los fondos revisados y en la mayoría de las entidades federativas y municipios
fiscalizados. Con estas acciones, se garantizaría que la fiscalización y los
órganos encargados de realizarla se direccionen a ser instrumentos de
evaluación de las acciones del estado, órganos de consulta para diseño de
políticas públicas y proveedores de información para en su caso reorientar los
programas de gobierno.
⎯ Como parte de las conclusiones de la mesa de trabajo, los legisladores
coincidieron en exhortar a los Gobiernos y a las Legislaturas Estatales a
fomentar una mayor independencia, imparcialidad y objetividad en el desempeño
de las EFSL, así como para que le otorguen mayores recursos y facultades
sancionatorias y agilicen el trámite para adoptar lo más pronto posible los
cambios derivados de la reforma constitucional publicada el pasado 7 de mayo.
⎯ Otro tema de coincidencia se centró es el de analizar, discutir y en su caso
aprobar la Ley de Contabilidad Gubernamental para homologar la contabilidad en
los tres niveles de gobierno, generar la contabilidad patrimonial de registros y de
inventarios del patrimonio público, reformar la Ley de Coordinación Fiscal para
establecer reglas de operación para el ejercicio y fiscalización de los recursos del
ramo 33 y generar un sistema de indicadores sobre los fondos del ramo 33, que
permita evaluar el grado de eficiencia en el ejercicio de estos recursos y
reorientar los objetivos y las estrategias.
106
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
3.
PROPUESTAS DE AUDITORÍAS Y ACCIONES RELEVANTES
Con base en el análisis al Informe de revisión de la Cuenta Pública 2006, se ha
identificado un conjunto de asuntos estratégicos que sería pertinente considerar en los
programas de trabajo de la entidad de fiscalización superior venideros.
En las siguientes páginas se formula una propuesta de auditorías, estudios, análisis y
evaluaciones para que, en el marco de la autonomía técnica y de gestión de la Auditoría
Superior de la Federación, sea considerada su incorporación en sus programas anuales
de trabajo o específicos de auditoría, y con ello disponer, por una parte, de mayores
elementos para ahondar en la planeación, definición de procedimientos y ejecución de
las revisiones por parte de la ASF, y por otra, identificar áreas de oportunidad para el
trabajo legislativo con base en las aportaciones del propio órgano fiscalizador.
En ese sentido, se estima de la mayor importancia considerar las siguientes propuestas
de auditorías:
Funciones de Gobierno
⎯ Auditoría de Desempeño al Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el
cumplimiento de las funciones que por Ley tiene asignadas.
⎯ Auditoría a la Secretaría de Seguridad Pública en relación a los recursos
ejercidos, los mecanismos de coordinación y las metas alcanzadas durante 2007,
dentro de la política de combate al narcotráfico y el crimen organizado.
⎯ Auditoría especial a la Secretaría de la Función Publica para evaluar la eficiencia
y nivel de cumplimiento de sus funciones como ente coordinado de los órganos
internos de control de la Administración Pública Federal.
⎯ Auditoría de seguimiento a la Secretaría de Gobernación en relación a las
acciones–observaciones derivadas de la auditoría a las campañas de
comunicación social del Gobierno Federal.
Finanzas Públicas
⎯ Auditoría de desempeño a la CONSAR para evaluar la eficiencia del nuevo
sistema de pensiones, el impacto que la estructura de comisiones vigente
tendrá en los montos de pensiones otorgadas, los rendimientos reales que se
otorgan a los cotizantes y el impacto estimado de las sumas aseguradas en las
finanzas públicas, así como la consistencia de los padrones de cotizantes activos
registrados.
⎯ Auditoría de desempeño al Fideicomiso del Fondo de Estabilización de Ingresos
Petroleros en lo referente a la contratación de coberturas petroleras e inversiones
realizadas, particularmente en monedas extranjeras.
⎯ Auditoría a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores para evaluar los mecanismos de supervisión y regulación
de casas de cambio, casas de empeño y cajas de ahorro popular.
107
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Auditoría de desempeño a Banobras en relación al apoyo que brinda para el
desarrollo de infraestructura a nivel nacional.
⎯ Evaluación comparativa de la práctica internacional en materia de transparencia
y rendición de cuentas respecto de la que el Gobierno Federal aplica en México
en materia de gasto público, deuda, y tributación (transparencia fiscal).
⎯ Evaluación de la calidad de la administración de los riesgos impositivos en
México que realiza el SAT.
⎯ Auditoría integral sobre la legalidad y transparencia de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público en el manejo de las transferencias presupuestarias a entidades
federativas y municipios.
⎯ Auditoría de desempeño para evaluar los programas de impulso a las pequeñas
y medianas empresas a cargo de Bancomext y Nafin.
⎯ Auditoría al IPAB con carácter extraordinario sobre la enajenación de la tenencia
accionaria del gobierno al Corporativo Aeromexico.
⎯ Auditoría de seguimiento sobre las observaciones- acciones formuladas por la
ASF al IPAB.
⎯ Auditoría de seguimiento sobre las observaciones-acciones formuladas por la
ASF al SAE.
⎯ Integración de una separata sobre las revisiones realizadas a los procesos de
liquidación bancarios a cargo del PAB y el SAE.
Funciones de Desarrollo Económico
⎯ Evaluación del cumplimiento anual de los objetivos y metas del PND 2007-2012 y
de los Programas Sectoriales que lo integran.
⎯ Auditoría al Banco de México en sus funciones como responsable de la Banca
Central del país.
⎯ Evaluación de los riesgos de los instrumentos financieros utilizados por PEMEX
en la realización de operaciones estructuradas y cumplimiento de la normativa en
la materia.
⎯ Auditoría sobre el desempeño financiero de PEMEX-Refinación.
⎯ Evaluación de desempeño en materia de contratos multianuales de la CFE Y
PEMEX.
⎯ Auditoría especial para determinar la eficacia de los precios de transferencia
entre los filiales de PEMEX.
⎯ Auditoría Integral a la planeación, autorización, ejecución y evaluación de los
proyectos PIDIREGAS autorizados durante 2007, tanto de PEMEX como de
CFE, en especial sobre las desviaciones presupuestarias y temporales.
⎯ Evaluación de los programas regionales de la Secretaría de Turismo, los
mecanismos de coordinación, recursos ejercidos y resultados alcanzados a
través de ellos.
⎯ Auditoría Integral a las políticas implementadas por el Gobierno Federal en
materia de competencia y mejora regulatoria.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Auditoría de desempeño a la Dirección General de Aeronáutica Civil de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el Cumplimiento de las
atribuciones, funciones y obligaciones que por la ley tienen asignadas.
Funciones de Desarrollo Social
⎯ Evaluación de los programas del Gobierno Federal para garantizar el abasto de
alimentos básicos.
⎯ Auditoría de seguimiento a la revisión realizada al programa Enciclomedia.
⎯ Auditoría de desempeño al CONACYT en el cumplimiento de sus atribuciones y
particularmente en el impulso al desarrollo científico y tecnológico en el país.
Ramos Federales
⎯ Auditoría al Comité de Desarrollo Agropecuario del Estado de Aguascalientes,
en relación a los recursos federales dentro de los programas ASERCA Y
ALIANZA.
⎯ Auditoría de los programas financiados con recursos federales en el municipio de
Calvillo, Aguascalientes.
Acciones relevantes
Adicionalmente, se estima de la mayor utilidad que la ASF considere en sus
evaluaciones y tareas de estudios e investigaciones las siguientes acciones, que
aportarían elementos para fortalecer la fiscalización superior:
⎯ Profundizar en los cálculos sobre la evolución de los déficit actuariales del
gobierno federal y de las Universidades públicas estatales, e informar a la
Comisión de Vigilancia de manera oportuna sobre las acciones realizadas por los
entes (incluyendo a los bancos de desarrollo) para controlar dichos déficit.
⎯ Revisar el mecanismo de adquisición y administración de coberturas petroleras
que está siendo utilizado por el gobierno federal para prevenir y cubrir una
probable disminución de los precios internacionales del petróleo y determine
mediante una valoración técnica rigurosa del costo-beneficio-eficiencia, la utilidad
y valor agregado generado a las finanzas gubernamentales de este tipo de
instrumentos financieros.
⎯ Revisar la metodología utilizada por el gobierno federal para determinar el monto
de los ingresos excedentes, de acuerdo con la mecánica establecida en el PEF,
en la Ley de Ingresos y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, y emitir un dictamen sobre su confiabilidad técnica y grado de
transparencia, así como al esquema implementado para aplicar y distribuir a
diversas partidas presupuestarias, entidades, programas y demás renglones de
destino, esos recursos excedentes.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Revisar de manera integral el desempeño financiero de las instituciones de
banca de desarrollo.
⎯ Evaluar la legalidad de los cambios institucionales realizados en Bancomext, así
como el apoyo brindado por BANOBRAS durante 2007 a las actividades de
infreaestructura, en el marco de la política anticíclica instrumentada por el
Gobierno Federal.
⎯ Evaluar la viabilidad financiera de los fondos de fomento que integran el Sistema
FIRA, la suficiencia de recursos presupuestales asignados para apoyar este
segmento de productores, la personalidad jurídica del FIRA y la probable
creación de nuevas instancias de financiamiento de fomento que incrementen las
metas del mercado objetivo y, en su caso, proponer a la Comisión de Vigilancia
de la Cámara de Diputados la redefinición de la estrategia financiera de fomento
de los fondos.
⎯ Practicar una revisión al padrón de empresas inhabilitadas por la Secretaría de la
Función Pública para participar en procesos de licitación pública en la
Administración Pública Federal.
⎯ Realizar una evaluación complementaria del PROCAMPO dirigida a determinar
la contribución de este subsidio a la productividad y competitividad efectiva del
sector rural del país.
⎯ Evaluación integral de desempeño a ASERCA respecto a la calidad del manejo
de las coberturas agrícolas, así como de su transparencia.
⎯ Practicar una revisión de seguimiento de las acciones promovidas a FEESA para
la recuperación de los recursos aplicados por el Gobierno Federal a los ingenios
involucrados.
⎯ Practicar una revisión de seguimiento a las obras de rehabilitación de la
Autopista del Sol, toda vez que en la revisión de la Cuenta Pública 2006 se
registró un alto número de observaciones y acciones emitidas, además de que
dichas obras aún no terminan.
⎯ Practicar una revisión de seguimiento a la solventación de las observaciones
emitidas a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), con la
finalidad de que ésta cuente con información técnica sobre las rezagos y
desafíos del marco regulatorio nacional.
⎯ Dar seguimiento al caso de la auditoría practicada en la revisión 2006 a la SCT y
a la Cofetel en relación con las concesiones otorgadas a la empresa UNEFON.
Practicar una revisión especial valorando incluso la participación de la SFP, a
efecto de aclarar las operaciones examinadas y en su caso fincar las
responsabilidades que correspondan.
110
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Estudiar de manera permanente la situación de pensiones y jubilaciones, que
permita integrar un diagnóstico de las deficiencias y debilidades que enfrenta y
que al propio tiempo realice propuestas estratégicas para conformar bases de
datos confiables y procesos que mejoren su operación para que puedan ser
discutidas en el Congreso de la Unión y que su análisis y evaluación permitan ir
conformando gradualmente una estrategia de largo alcance para crear sistemas
integrales de pensiones y jubilaciones.
⎯ Realizar una revisión costo-beneficio sobre la participación de la CFE en el
mercado de energía eléctrica considerando su capacidad ociosa versus la
participación de los productores independientes de energía eléctrica.
⎯ Solicitar a PEMEX que se destine un mayor monto de recursos para financiar
proyectos de desarrollo tecnológico necesarios para sus proyectos de
exploración y producción, y que se evalúe la posibilidad de aprovechar la
infraestructura existente de proyectos de desarrollo tecnológico del Instituto
Mexicano del Petróleo, ampliar su crecimiento y utilización para convertir al IMP
en el principal proveedor nacional de este tipo de servicios, mediante estrategias
sectoriales entre PEMEX y el IMP.
⎯ Que se solicite a PEMEX Exploración y Producción revisar y fortalecer sus
instrumentos programático-presupuestales con el objeto de buscar que se
cumplan las metas de proyectos tan relevantes como los de Cantarell y KuMaloob-Zaap, que han sido revisados por la ASF.
⎯ Realizar una revisión a la metodología establecida en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para la estimación del precio de la
mezcla mexicana de exportación que anualmente se incluye en el PEF, a efecto
de evaluar la viabilidad técnica de sus componentes. Lo anterior, debido a que la
estimación de los precios de la mezcla es la base sobre la que se determinan los
ingresos excedentes del gobierno federal y los aprovechamientos sobre ingresos
excedentes de PEMEX (ARE).
⎯ Evaluar la situación financiera de PEMEX y organismos subsidiarios, en el marco
del régimen fiscal vigente y frente a los esquemas seguidos por sus principales
referentes internacionales y a la luz de sus pasivos directos y contingentes como
la deuda PIDIREGAS, el pasivo laboral y la ausencia de inversiones para
aumentar la capacidad de refinación, aumentar las reservas de petróleo crudo y
disminuir la dependencia de importaciones de hidrocarburos.
⎯ Practicar una revisión de desempeño a todos los vehículos financieros utilizados
por las entidades de la Administración Pública Federal, sus operaciones, sus
estándares regulatorios y su estatus jurídico-administrativo para ser
considerados como entidades paraestatales y se determine su inclusión en la
normatividad gubernamental, PEF y Cuenta Pública. Asimismo, analizar los
111
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
riesgos y el desempeño de todos los vehículos financieros utilizados por PEMEX
y sus filiales.
⎯ Que la ASF realice una revisión a PEMEX Exploración y otras subsidiarias, que
permitan confirmar la escasez o presunta inexistencia de financiamiento para
inversiones de exploración en aguas profundas, que hagan factible comprobar el
grado de desarrollo real de estos proyectos, evaluar las tecnologías vigentes, la
formación y contratación de personal especializado, y evaluar comparativamente
la experiencia internacional.
⎯ Evaluar las acciones que lleva a cabo PEMEX y sus filiales en su política de
adquisiciones de equipos de tecnología de exploración, extracción, refinación y
distribución para preservar la integración de la economía nacional.
⎯ Practicar revisiones a los contratos de inversión física realizados por las
entidades de la Administración Pública Federal y especialmente a los obtenidos
por adjudicación directa y evaluar y, en su caso, determinar sanciones en
incumplimiento de contratos y desfases y costos financieros adicionales por
terminación de obra. Evaluar las operaciones donde hay cierre de plantas y
reducción de los volúmenes de producción por falta de mantenimiento.
⎯ Realizar una revisión a la capacidad y requerimientos de refinación de
hidrocarburos del país y determinar los montos de inversión mínimos necesarios
para la construcción de nuevas refinerías que garanticen la disminución y
extinción de la dependencia externa de productos petrolíferos especialmente de
gasolinas.
⎯ Evaluar los modelos de precios de transferencia entre Pemex Exploración y
Producción, PEMEX Refinación, y las restantes filiales para corroborar su
pertinencia costo-beneficio y su grado de transparencia.
⎯ Practicar una revisión a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) respecto de
los programas de prevención de riesgos hidráulicos en el país.
⎯ Dar seguimiento particular a la calidad en la solventación de las observaciones
emitidas al Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica para comprobar
diversos aspectos de la obra del proyecto Gran Telescopio Milimétrico en el
Estado de Puebla, debido al amplio número de irregularidades determinadas.
⎯ Mantener la fiscalización al Programa Enciclomedia, por tratarse de un programa
encuadrado en una estrategia de mediano plazo y por tener contratos
multianuales programados.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Desarrollar una metodología para evaluar sistemáticamente el avance académico
de los estudiantes que utilicen herramientas tecnológicas como método de
aprendizaje.
⎯ Emitir una opinión técnica que ayude a redefinir el diseño del Programa
Enciclomedia para precisar sus alcances y población objetivo; establecer un
programa de capacitación docente acorde con los ritmos de instalación y
operación de la herramienta pedagógica en los salones de clase; e instrumentar
los sistemas de control y evaluación que permitan optimizar el aprovechamiento
de Enciclomedia en las aulas, en cumplimiento de su objetivo.
⎯ Realizar revisiones para determinar la eficiencia del control en el gasto, riesgos
operativos y financieros en áreas que tengan que operar gran cantidad de
recursos financieros, como son Programas y Fideicomisos vinculados al
Magisterio.
⎯ Seguir evaluando el desempeño de las Instituciones Públicas de Educación
Superior en el cumplimiento del objetivo de orientar el desarrollo de la educación
superior; e impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos.
⎯ Mantener evaluaciones a los padrones de beneficiarios de los programas de
desarrollo social, para constatar la no recurrencia de las faltas detectadas hasta
ahora y/o la aparición de otras nuevas, abarcando a los distintos niveles de la
operación y administración, complementado con inspecciones de campo
especialmente en regiones de pobreza extrema, para certificar el desarrollo de la
correcta integración y operación del Padrón.
⎯ Realizar un estricto seguimiento en la atención de las acciones promovidas, y
verificar que el Programa Oportunidades reoriente sus logros a efecto de cumplir
con los objetivos para los cuales fue creado.
⎯ Evaluar el sustento jurídico y la normativa aplicada en los regímenes especiales
de pensiones que rigen en la Banca de Desarrollo, la SCJN, el CJF y el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que el estado de
Derecho sobre la materia no debiera ser discriminativo en el seno de la APF,
pues el espíritu de la Ley se basa en una rendición de cuentas generalizada en
donde cada ente y cada peso ejercido debe transparentarse.
⎯ Ante la magnitud de la importancia que los servicios de salud representan para la
población derechohabiente, mantener un seguimiento estricto de la
implementación de las recomendaciones emitidas en el sector, así como
considerar un monitoreo permanente a través de revisiones y compulsas de la
evolución de los servicios médicos que brindan las instituciones de salud en
particular el IMSS e ISSSTE.
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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
⎯ Dar un seguimiento especial a la evolución de los pasivos laborales del Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, además de
mantener una estrecha vigilancia de los controles internos de la entidad respecto
a la información que reporta en el otorgamiento de pensiones y jubilaciones.
⎯ Brindar un seguimiento especial a la evolución financiera del IMSS al considerar
que las revisiones en materia financiera señalan que las condiciones
económicas, demográficas y epidemiológicas actuales y de acuerdo con las
proyecciones de corto, mediano y largo plazos elaboradas por el Instituto,
revelan que el organismo tendría una suficiencia financiera de tres años, toda
vez que a partir de 2011 se registraría un déficit operativo que aumentaría en
9.2% en promedio anual.
⎯ Ampliar la fiscalización de los ramos generales 33 y 39 tanto a partir de los
tamaños de muestras que determinen los órganos fiscalizadores, como en la
cantidad de municipios sujetos de fiscalizar.
⎯ Promover la práctica de revisiones conjuntas entre los diferentes entes
fiscalizadores a los recursos asignados a los ramos generales 33 y 39, con
objeto de garantizar la aplicación de criterios uniformes, y evitar la duplicidad de
revisiones, con lo cual se aprovecharían recursos materiales, humanos y
financieros en la fiscalización gubernamental.
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Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
ANEXO 1
RESUMEN DE
AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA
AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006
SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE REVISIÓN
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Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF
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ANEXO 2
RESUMEN DE
OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA
AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006
SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE ACCIÓN
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