Informede - Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y

Estudios
Legales
Informe de
coyuntura legal
e institucional
2º Semestre 2013
La preparación de este informe concluyó el
31 de diciembre de 2013
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura legal e institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
Estudios
Legales
Informe de
coyuntura legal
e institucional
2º Semestre 2013
Índice general
RESUMEN EJECUTIVOi
SIGLAS UTILIZADAS
iv
INTRODUCCIÓNvi
EJE ESTADO DE DERECHO1
1. INTRODUCCIÓN2
2. INDICADORES2
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS3
3.1 La postura de los candidatos presidenciales sobre
la independencia de las instituciones
4
3.2 Vetos y observaciones4
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME
CON LA CONSTITUCIÓN6
4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos
7
4.2 Decretos mediante dispensas de trámites y sesión simultánea
8
4.3 Reglamentos8
4.4 Legislación municipal9
4.5 Atraso en la circulación del Diario Oficial
10
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY10
5.1 Examen de notariado 10
5.2 Elección de funcionarios de segundo grado
10
6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA12
6.1 Desgaste institucional en el sistema de justicia
12
6.1.1 Conflicto entre la Sala de lo Constitucional y la Sala de lo
Contencioso Administrativo12
6.1.2 Nueva petición de antejuicio contra magistrados de la Sala de lo
Constitucional14
6.2 Fortalecimiento del sistema de justicia
14
6.2.1 FGR archiva denuncia contra funcionarios de la CSJ 14
6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección del Presidente de la CSJ 15
6.2.3 La Procuraduría General de la República y la administración de justicia
16
6.3 Actividad jurisprudencial de las salas
16
6.4 Sentencias de inconstitucionalidad18
6.5 Sentencias destacadas en temas constitucionales
19
6.5.1 Delimitación de la competencia territorial de las Cámaras de
Segunda Instancia en los procesos de hábeas corpus
19
6.5.2 Inconstitucionalidad sobre la competencia de la Corte
Centroamericana de Justicia19
6.5.3 Inconstitucionalidad de la Comisión que investiga a la CSJ
20
6.5.4 Inconstitucionalidad de acuerdos de reforma constitucional
20
6.6 Las resoluciones de Corte Plena
21
6.7 Actividad sancionadora de la Corte Plena
22
7. SISTEMA ELECTORAL23
7.1 La imparcialidad de la justicia electoral: recusación de
magistrado del TSE23
7.2 Voto por bandera en las elecciones presidenciales
24
7.3 Campaña electoral y sus ilegalidades
25
7.4 El finiquito para candidatos presidenciales
25
7.5 Verificación del financiamiento político por parte del TSE
27
7.6 Demandas de inconstitucionalidad de candidaturas
27
8. CONCLUSIONES28
EJE SEGURIDAD CIUDADANA29
1. INTRODUCCIÓN30
2. PREVENCIÓN30
2.1 Ejecución del presupuesto 2013 en materia de prevención
30
2.2 Gabinete Metropolitano de Prevención de la Violencia
31
2.3 Plan de Prevención y Seguridad Escolar 2013-2014
31
2.4 Proyecto #YoMeApunto, del ILID32
2.5 Campaña “Dosis de Paz”32
2.6 Fondos para prevención en el Presupuesto General de
la Nación 201432
3. COMBATE A LA CRIMINALIDAD33
3.1 Homicidios y extorsiones33
3.2 Pacto entre pandillas36
3.3 Nuevas leyes, proyectos y reformas en materia de seguridad
37
3.3.1 Ley de Extinción de Dominio
37
3.3.2 Reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos
38
3.3.3. Reformas dotando de nuevas sanciones y delitos al Código Penal
39
3.3.4 Reformas a la Ley de Telecomunicaciones
40
3.3.5 Decreto Ejecutivo creando la División de Delitos Financieros en la PNC
41
3.3.6 Reformas al Código Procesal Penal otorgando un régimen especial
a policías y militares41
3.4. Asocio para el Crecimiento42
4. ACTIVIDADES DE LOS ACTORES ESTATALES DE SEGURIDAD
43
4.1 Intervención de la Fuerza Armada en acciones de seguridad pública 43
4.2 Policía Nacional Civil44
4.2.1 Juramentan a 511 nuevos policías
44
4.2.2 Continúa hacinamiento en bartolinas policiales
44
4.3 Fiscalía General de la República
45
4.4 Grupo Especial Antiextorsiones45
5. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN
46
5.1 Ejecución del Presupuesto 2013 en infraestructura penitenciaria,
reclusión y rehabilitación46
5.2 Aprueban préstamo BCIE por US$71 millones para fortalecer
sistema penitenciario48
5.3 Proyecto de Ley Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica
48
5.4 Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de
Emergencia para el Descongestionamiento del Sistema Penitenciario
49
6. ATENCIÓN A VÍCTIMAS51
7. CONCLUSIONES52
EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL
53
1. INTRODUCCIÓN54
2. INDICADORES DE PAÍS54
i) Asocio para el Crecimiento56
ii) Fomilenio II58
iii) Iniciativa para la Competitividad58
3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS59
3.1 Área de atracción de inversiones
59
3.1.1 Leyes de fomento a la inversión
59
3.1.2 Leyes para los asocios público privados
60
3.2 Área de negocios61
3.2.1 Regulación de libre competencia61
3.2.2 Solución de controversias61
3.2.3 Legislación laboral62
3.3 Área de finanzas públicas y tributaria
62
3.3.1 Regulación presupuestaria62
3.3.2 Tributos nacionales63
3.3.3 Tributos municipales64
3.4 Normativa internacional64
4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO64
4.1 Regulación sobre la infraestructura pública
64
4.2 Regulación de energía65
4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria
66
4.4 Profesionalización de los funcionarios
66
5. CONCLUSIONES67
EJE DE TRANSPARENCIA68
1. INTRODUCCIÓN69
2. INDICADORES69
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial69
2.2 Índice de Percepción de Corrupción
71
2.3 Índice de Competitividad Global72
2.4 Índice de Competitividad Municipal
72
3. TRANSPARENCIA REGIONAL73
3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de Naciones Unidas
contra la Corrupción (CNUCC)73
3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención
Interamericana contra la Corrupción (Mesicic) de la OEA
74
3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
75
4. IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 78
5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y
RENDICIÓN DE CUENTAS82
5.1 Corte de Cuentas de la República (CCR)
82
5.2 Fiscalía General de la República (FGR)
84
5.3 Sección de Probidad de la CSJ
84
5.4 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA)
85
5.5 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)
86
5.6 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG)
89
6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN91
6.1 Ley de Medios91
6.2 Decreto para limitar crítica a candidatos fue vetado
91
6.3 Elecciones y Libertad de Expresión
92
7. CONCLUSIONES93
NOTAS FINALES94
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013
Estudios
Legales
RESUMEN EJECUTIVO
El monitoreo y análisis de los temas relacionados con el Estado de derecho que se hace en este informe es extenso,
pero este semestre se destaca la actividad jurídica e institucional en materia electoral, desde la Asamblea Legislativa, el
Tribunal Supremo Electoral, la Sala de lo Constitucional y la Presidencia de la República.
Desde la Asamblea Legislativa, debe recordarse que, aunque se analizó en el Informe anterior, el nuevo Código
Electoral se emitió hasta en este semestre. El Tribunal Supremo Electoral ha tenido mucha actividad, por ejemplo,
ha conocido sobre temas relacionados con campaña electoral anticipada, sobre la cual sigue sin sancionar, ha
conocido las inscripciones de candidatos presidenciales, algunas de las cuales se han demandado en procesos de
inconstitucionalidad; e incluso, sobre la imparcialidad de uno de sus magistrados, al cual recusó de conocer en casos
concretos. La Sala de lo Constitucional declaró que el voto por bandera en las elecciones presidenciales es válido si el
legislador lo considera así y, además, conoció de varias demandas contra las inscripciones de candidatos presidenciales,
declarando improcedentes la mayoría de ellas, admitiendo una contra el candidato de Unidad y publicando que se
respetará el normal desarrollo del proceso electoral. El Presidente de la República vetó el Decreto Legislativo 412 que
pretendía prohibir la crítica a candidatos presidenciales, el cual era inconstitucional.
A la par de ello, el control de constitucionalidad sigue moldeando el ordenamiento jurídico. La Sala de lo Constitucional
dictó 8 sentencias definitivas de inconstitucionalidad, algunas de ellas de gran relevancia. Por ejemplo, declaró
inconstitucional la elección del abogado José Salomón Padilla como Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
por tener vinculación partidaria; algunas potestades de la Corte Centroamericana de Justicia; las disposiciones que
imponían un pago de impuesto sobre la renta sobre las ventas, sin considerar los costos; la creación de una comisión
legislativa para investigar la legalidad del nombramiento de magistrados de la CSJ 2009 y el acuerdo de reforma
constitucional que buscaba prohibir las listas desbloqueadas y de las candidaturas independientes. Todas se pueden
considerar sentencias muy bien fundamentadas y en la mayoría de casos, con criterios acertados.
Las afectaciones al Estado de derecho más significativas han sido la continuidad de atentados contra la Sala de lo
Constitucional y sus magistrados, tanto con nuevas solicitudes de antejuicio como con nuevos procesos judiciales en
contra de su nombramiento; así como el intento de limitar la libertad de expresión en cuanto a la crítica de candidatos
presidenciales, lo cual fue vetado. Sin embargo, también existen otras afectaciones como el tardío nombramiento del
Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y la falta de acuerdo para designar al Presidente de la CSJ.
En materia de seguridad ciudadana, el presente semestre ha sido marcado por una tendencia al alza en los homicidios
en comparación con el mismo semestre del año pasado, y por una leve disminución en las extorsiones. La Asamblea
Legislativa aprobó durante el semestre importantes normas en materia de combate a la delincuencia, como la Ley de
Extinción de Dominio y reformas al Código Penal y al Código Procesal Penal; además de que los diputados discuten
i
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013
unas reformas a la Ley de Telecomunicaciones, para evitar o disminuir el uso de celulares en las cárceles. No obstante
ello, se desaprovechó la oportunidad de aprobar buenas reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos.
En las cárceles continúa el hacinamiento, que ya alcanza niveles aproximados del 325%, pero han ingresado a discusión
de la Asamblea Legislativa dos proyectos de ley encaminados a disminuir tales niveles, siendo estos el Proyecto de Ley
Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica, y el Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de Emergencia para el
Descongestionamiento del Sistema Penitenciario. Además, la Asamblea aprobó un préstamo por US$71 millones para
fortalecer el sistema penitenciario y ampliar su capacidad. Se destaca también como positiva la tendencia a superar las
observaciones en materia de combate al crimen e inseguridad, hechas en el marco del Asocio para el Crecimiento, así
como la supuesta intención de cumplir con los requisitos de Fomilenio II en el tema de seguridad.
En cuanto al clima de negocios, continúan oportunidades pendientes de aprovechar para revertir la tendencia de
los indicadores de competitividad del país. Por ejemplo, en el Índice Global de Competitividad del Foro Económico
Mundial, publicado en septiembre de 2013, cabe observar que El Salvador se encuentra en la posición 97 de los 148
países evaluados, y en el reporte Doing Business del Banco Mundial, publicado en octubre de 2013, el país ocupa la
posición 118 de 189 países, ambos resultados son menos favorables que en ediciones anteriores. Asimismo, la Encuesta
Dinámica Empresarial de FUSADES señaló que persiste una negativa percepción de los empresarios sobre el clima de
negocios, e indica nuevamente como los principales factores que lo afectan la delincuencia, incertidumbre política y
económica, y el ciclo económico.
Para promover un mejor clima de negocios se destaca la iniciativa gubernamental del Asocio para el Crecimiento con
el Gobierno de Estados Unidos, que a través del Consejo Nacional para el Crecimiento, han impulsado la aprobación
del paquete de leyes pro inversión, especialmente las reformas a la recientemente aprobada Ley Especial de Asocios
Público Privados (Ley APP) y la aprobación de una ley para la creación de PROESA, que permitirá contar con una
institucionalidad adecuada para garantizar la plena y efectiva implementación de la ley, y ejecutar una cartera de
proyectos estratégicos en todas aquellas áreas esenciales para el desarrollo social y económico. Al cierre de este
informe, estas tan necesitadas reformas a la Ley APP y la aprobación de la ley de creación de PROESA todavía están
pendientes. Por otra parte, el Consejo está apoyando el esfuerzo para cumplir los requisitos necesarios para concretar la
aprobación del segundo compacto de Fomilenio (Fomilenio II).
Otros acontecimientos relevantes para el clima de negocios son la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación de
Centroamérica y la Unión Europea, y la aprobación de las siguientes leyes: la Ley de Garantía Mobiliaria, la Ley para la
Agilización de Trámites de los Proyectos de Construcción, la Ley Reguladora de Otorgamiento de Concesiones para
Proyectos de Generación Eléctrica de Pequeña Escala, las reformas a la regulación para la concesión del Puerto de La
Unión Centroamericana, la Ley Reguladora de la Prestación Económica por Renuncia Voluntaria. Además, se destaca
la participación de grupos de la sociedad civil en la promoción de una propuesta normativa sobre el arbitraje, como
un mecanismo de solución alternativa de controversias y modernizar la legislación de acuerdo a las mejores prácticas
internacionales.
ii
Estudios
Legales
Es preocupante que en el país se estén aprobando leyes deficientes e incompletas y que la ciudadanía tenga que
poner sus esperanzas en una observación, un veto presidencial o en su posterior reforma, tal como la Ley APP y la ley
presupuestaria de 2014 que presenta deficiencias técnicas y legales.
La modernización del Estado avanza a ritmo lento, ya que luego de un año de consultas se presentó un anteproyecto
de la Ley de la Función Pública, y esta continúa sin presentarse a la Asamblea Legislativa. Por otra parte, el país continúa
con un rezago importante en materia de simplificación administrativa, y cada vez se torna más evidente la necesidad
de una política nacional estratégica de simplificación administrativa y profesionalización del servicio civil, así como la
aprobación de una Ley de Procedimientos Administrativos, y por ello, es indispensable la aprobación del Fomilenio
II, que posee un componente relativo al clima de inversión, que permitirá atacar la burocracia excesiva e incorporar la
mejora regulatoria continua.
Finalmente, en el Eje de Transparencia se resumen los principales sucesos relacionados con la promoción del acceso
a la información pública, la probidad gubernamental y la lucha contra la corrupción. El Salvador continúa con una
alta percepción de corrupción. En el Índice de Percepción de la Corrupción de 2013, elaborado por Transparencia
Internacional, se obtuvo una valoración del 38%. En el Índice de Competitividad Mundial 2013 se evaluaron varios
indicadores que revelaron una falta de transparencia en la gestión pública, siendo la corrupción el tercer factor que más
afecta el hacer negocios. Es preocupante, por ejemplo, que El Salvador se ubicó en el puesto 117 de 148 países en el
indicador sobre la necesidad de hacer pagos irregulares y sobornos.
La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública continúa como un proceso gradual, cuyo avance
varía en distintas entidades obligadas, continuando rezagadas las municipalidades que incluso nombraron a sus
oficiales de información con casi dos años de retraso. Es positivo que el número de solicitudes de información ha ido
incrementando en el tiempo, que las instituciones han ido mejorando en la publicación de información oficiosa y que
hasta el 87% de la información se esté entregando de forma completa, según señala el informe de la Subsecretaría
de Transparencia y Anticorrupción. Sin embargo, en las peticiones de información sensible para los funcionarios,
se continúan evidenciando negativas de información ilegales. Particularmente preocupante ha sido el caso en el
que la Asamblea Legislativa negó a un ciudadano información sobre los asesores empleados por dicha institución,
información que debería publicarse automáticamente. Esa negativa fue apelada ante el Instituto de Acceso a la
Información Pública, IAIP, pero sus resoluciones no fueron acatadas por los diputados. En la actualidad, la Sala de
lo Contencioso Administrativo de la CSJ estudia la apelación a la resolución del IAIP que obligaba a la entrega de la
información al ciudadano. Se espera que esta entidad judicial reafirme el criterio del IAIP a favor de la transparencia.
Preocupan también las dificultades enfrentadas por el IAIP para obtener fondos para su funcionamiento y que su
presupuesto para 2014 se haya disminuido en $105,735.00.
También este semestre se caracterizó por el inicio de investigaciones fiscales sobre supuestos actos de corrupción de
gran envergadura: caso Diego de Holguín y caso del contrato de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
(CEL) con la empresa italiana Enel Green Power.
iii
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Siglas utilizadas • Segundo semestre 2013
SIGLAS UTILIZADAS
•
AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
•
APC: Asocio para el Crecimiento
•
APP: Asocios Público Privados
•
ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
•
CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados
Unidos de América
•
CCR: Corte de Cuentas de la República
•
CE: Código Electoral
•
CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
•
CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura
•
CNUCC: Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción
•
CPCM: Código Procesal Civil y Mercantil
•
CSJ: Corte Suprema de Justicia
•
DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
•
DGCP: Dirección General de Centros Penales
•
D.L.: Decreto Legislativo
•
D.O.: Diario Oficial
•
FEDAES: Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
•
FESPAD: Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho
•
FGR: Fiscalía General de la República
•
FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
•
FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
•
FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
•
GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional, partido político
•
GOES: Gobierno de El Salvador
•
IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
•
LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
•
LGE: Ley General de Electricidad
•
MESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana
contra la Corrupción
•
MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
•
OEA: Organización de los Estados Americanos
•
PNC: Policía Nacional Civil
iv
Estudios
Legales
•
RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
•
SC: Superintendencia de Competencia
•
SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
•
STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
•
TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
•
TSE: Tribunal Supremo Electoral
•
UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
•
USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
•
UTE: Unidad Ejecutiva del Sector Justicia
•
*Por sus siglas en inglés
v
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Introducción • Segundo semestre 2013
INTRODUCCIÓN
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales (DEL), es un documento semestral,
elaborado por el equipo de investigadores del DEL desde hace varios años, con el objeto de dar seguimiento a los
hechos y temas de mayor relevancia en materia legal e institucional en nuestro país. En esta edición, se presenta
el análisis de la coyuntura del segundo semestre de 2013, dividido en los cuatro grandes ejes tradicionales de cada
informe: 1. Estado de derecho e institucionalidad, 2. Seguridad ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial,
y 4. Transparencia, pero con un contenido de temas propio para el segundo semestre de 2013.
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional contiene una selección de algunos de los tópicos que se analizan en
el DEL durante el semestre, escogidos con base en el interés que puedan tener para el público en general y para la
comunidad jurídica en particular. Además del monitoreo y análisis, en muchos de los temas se incluyen consideraciones
de FUSADES y también algunas recomendaciones y conclusiones para cada uno de los 4 ejes, con el objetivo de
presentar un documento analítico, pero también propositivo.
La metodología que se ocupa para este informe consiste en una verificación diaria de las noticias y de los hechos
que ocurren en nuestro país, relacionados con los temas que guían el trabajo del DEL : Estado de derecho e
institucionalidad , y seguridad jurídica. Esto implica una verificación de los medios de comunicación, entrevistas
con actores relevantes y tomadores de decisión, análisis de leyes, análisis de estudios nacionales e internacionales,
monitoreo de las sesiones plenarias de la Asamblea Legislativa, de las sesiones de Corte Plena y de las 4 Salas de la CSJ,
así como de la jurisprudencia de distintos tribunales del país, con especial énfasis en la jurisprudencia constitucional.
Cabe destacar los insumos que se extraen de los Observatorios Legislativo y Judicial.
También en esta edición se ha utilizado la Ley de Acceso a la Información Pública, para obtener una gran cantidad
de datos a través de la presentación de un número considerable de solicitudes de información directamente a las
instituciones estudiadas, con el propósito de tener datos fidedignos y directamente de su fuente de producción.
En varios de los temas incluidos en el Informe, se incluyen indicadores nacionales como los resultados de la Encuesta
Dinámica Empresarial realizada trimestralmente por FUSADES o indicadores internacionales, como el informe sobre el
cumplimiento de metas del Asocio para el Crecimiento, entre otros. En algunos casos, en los que el DEL obtiene datos
de distintas fuentes, también se presentan estadísticas o indicadores de elaboración propia.
El periodo cubierto por esta edición del informe incluye desde el 1 de julio hasta el 31 de diciembre de 2013.
vi
Estudios
Legales
EJE ESTADO DE DERECHO
1
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
ESTADO DE DERECHO
1. INTRODUCCIÓN
el respeto a la separación de poderes han presentado los
El Estado de derecho como modo de organizar
candidatos a la Presidencia de la República en 2014.
las sociedades, es un ideal por el que grandes y
reconocidos hombres, como Nelson Mandela, han
Los temas de administración de justicia, nuevamente
luchado, pero por el que todos podemos hacer algo
están encabezados por el impacto que está teniendo
y desde luego, beneficiarnos de ello. En FUSADES
en el ordenamiento jurídico la jurisprudencia
contribuimos por medio de un monitoreo semestral
constitucional, empezando por la inconstitucionalidad
mediante el cual se sistematizan y analizan los eventos
del nombramiento del Presidente de la CSJ en relación
jurídicos e institucionales que lo debilitan o lo fortalecen.
con la despolitización de las instituciones contraloras
del Estado, pasando por el tema del voto por rostro
En esta ocasión, se incluye como indicador numérico del
en las elecciones presidenciales, las facultades de la
Estado de derecho, la calificación que los empresarios
Corte Centroamericana de Justicia y el control de las
de El Salvador tienen de ciertas instituciones, donde
reformas constitucionales orientadas a prohibir las listas
el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda
desbloqueadas y las candidaturas independientes.
y Desarrollo Urbano (MOP) destaca y la Asamblea
Legislativa se rezaga.
Finalmente, se analizan los temas en materia electoral
más destacados, por ejemplo, lo relacionado con los
En cuanto a las relaciones entre las instituciones del
finiquitos, demandas de inconstitucionalidad de las
Estado, en esta ocasión se destaca la postura que sobre
candidaturas presidenciales y actuación del TSE.
2. INDICADORES
forma como cumplen las leyes, como por su atribución
de hacerlas cumplir.
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional busca
presentar mediciones numéricas relacionadas con el
En la pregunta realizada, se pide a los encuestados
Estado de derecho, para monitorear su situación. En este
que califiquen en la escala de 0 a 10 a las diferentes
semestre se toman los datos de la Encuesta Dinámica
instituciones mostradas en el cuadro 1, lo cual luego se
Empresarial de FUSADES del tercer trimestre de 2013, en
lo relativo a la evaluación que los empresarios hacen de
promedia. Las respuestas muestran aquellas instituciones
que han generado entre los usuarios empresariales la
percepción de un mejor servicio en cumplimiento de sus
varias instituciones. Debe recordarse que el rol de estas
atribuciones. El MOP es la mejor evaluada, con 6.5, y la
es trascendental para el Estado de derecho, tanto por la
peor es la Asamblea Legislativa, con 4.1.
2
Estudios
Legales
Cuadro 1. Valoración de las instituciones, tercer trimestre de 2013
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, tercer trimestre de 2013.
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS
Cada uno de los Órganos del Estado tiene atribuidas sus
diseñado para limitar posibles arbitrariedades. En este
propias funciones, pero entre ellos deben colaborar, y
apartado se identifican algunas de estas relaciones para
en algunos casos, controlarse unos a otros, mecanismo
analizar, desde el punto de vista jurídico, la forma como
propio de la idea republicana de separación de poderes,
están funcionando.
3
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
3.1 La postura de los candidatos
presidenciales sobre la independencia
de las instituciones
El Vicepresidente Salvador Sánchez Cerén, candidato del
El Salvador ha tenido problemas de independencia de
de la Sala de lo constitucional se han acatado, pero que
poderes en los últimos años, causados especialmente
por el conflicto entre la Asamblea Legislativa y la Sala
de lo Constitucional, pero también por desencuentros
entre el Presidente de la República y dicha Sala. El papel
del Presidente como figura política es importante en el
contexto de la armonía institucional. En este sentido, los
candidatos presidenciales se han pronunciado a favor
del respeto absoluto de la independencia de poderes,
lo que debe entenderse como un compromiso
adquirido para respetar el sistema republicano
establecido en la Constitución de El Salvador.
En el Diálogo con los Candidatos a la Presidencia de la
República, organizado por FUSADES y FUNDE, entre el
23 y el 27 de noviembre de 2013, cada uno expuso su
perspectiva1.
FMLN, expuso que la Constitución establece tres poderes
del Estado, ninguno encima del otro, con atribuciones
determinadas por las leyes. Estimó que las decisiones
se debe discutir sobre las facultades de la Sala para
interpretar y reformar la Constitución, porque eso puede
deformar el Estado de derecho5.
El Lic. Óscar Lemus, candidato del Partido Fraternidad
Patriota Salvadoreño, considera que se ha perdido el
respeto a las instituciones del Estado, consecuencia
de arreglos políticos no transparentes. Promete
un gobierno respetuoso de las decisiones de los
demás Órganos del Estado y estima que la Sala de lo
Constitucional es la máxima autoridad judicial en esa
materia. También aseguró que cree en su rol y que la
Fuerza Armada debe respetar el poder civil6.
Estas declaraciones sobre el respeto a la institucionalidad
comprometen a los candidatos a respetar la Constitución
en cuanto al sistema democrático y republicano, más
El candidato del Partido Salvadoreño Progresista, René
todavía cuando han sostenido esa posición en otros
Rodríguez Hurtado, dijo que cree en la independencia
foros7. Eso es lo que la ciudadanía demandará de quien
del Estado. Pretende lograr la independencia de poderes
elija como su Presidente.
mediante la formación de una nueva clase política a
través de un pacto social, trabajo con jóvenes y personas
3.2 Vetos y observaciones
educadas que busquen el bienestar de muchos. También
reconoce que la Fuerza Armada debe ser apolítica 2.
El expresidente Elías Antonio Saca, candidato de la
coalición Unidad, expresó que ha dado muestras de
darle la razón a quien la tiene, de respaldar a la Sala
de lo Constitucional cuando hace algo dentro de sus
competencias y respetar lo que haga otro Órgano del
Estado. Concluyó que es un tema de leyes y si cada uno
asume su rol, la democracia camina 3.
El doctor Norman Quijano, candidato de ARENA, dijo que
se deben despartidizar las instituciones y su postura en
relación con los fallos de la Sala de lo Constitucional es
de total y absoluto respeto a ellos, y reconoció que son
inapelables4.
Desde la perspectiva política, el uso del veto y las
observaciones no ha sido especialmente conflictivo este
semestre. Como se muestra en los cuadros 2 y 3, este
semestre hubo 4 vetos y 5 observaciones. Con esto, el
Presidente de la República ha realizado 34 vetos y 59
observaciones en sus 4 años y medio de gobierno, lo
cual es alto, pero no implica necesariamente problemas
de gobernabilidad.
Estos mecanismos de control han sido utilizados
adecuadamente desde el punto de vista jurídico
utilizando las causas procedentes, es decir,
inconstitucionalidad en dos ocasiones e inconveniencia
en otras dos. El decreto legislativo N° 412 pretendió
dar una protección diferenciada a los candidatos
4
Estudios
Legales
presidenciales contra la crítica que pudieran recibir, más
Las observaciones fueron por regla general aceptadas,
allá de lo razonable y limitando la libertad de expresión
salvo la última del año, que se refirió a la protección
de los ciudadanos. El decreto fue vetado, evitando que
especial que pretendía darse a policías y militares, la cual
se convirtiera en ley y por lo tanto, una afectación a
fue superada mediante dispensa de trámites.
derechos fundamentales.
El veto al Decreto Legislativo N° 533 por inconveniencia
se debió a que se estaba implementando un sistema
de pago electrónico en el transporte público, pero
posteriormente los diputados reformaron la Ley de
Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial para
que los usuarios pudieran pagar también con efectivo.
Establecida la costumbre de uso de circulante, sería difícil
que los ciudadanos se adaptaran a la modernización
del sistema de pago, la cual el Presidente estimó que es
beneficiosa para la colectividad.
Cuadro 2. Vetos del segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en información proveída por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República.
5
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Cuadro 3. Observaciones del segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en información proveída por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República.
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON
LA CONSTITUCIÓN
Las normas jurídicas que obligan a gobernantes y
Fomilenio II e importantes reformas en materia penal
gobernados deben ser claras y públicas. La Asamblea
y de seguridad ciudadana, como las reformas a la Ley
Legislativa es el legislador por excelencia. Su actividad
contra el Lavado de Dinero y de Activos, las cuales se
normativa en este semestre ha sido variada. Las áreas
abordan en detalle en el Eje de Seguridad Ciudadana de
destacadas en las que ha legislado son: temas electorales,
este informe.
legislación comercial para crear condiciones para
6
Estudios
Legales
4.1 Clasificación de decretos
legislativos emitidos
de Agilización de Trámites para el Fomento de Proyectos
de Construcción y la Ley Especial de Extinción de
Dominio y de la Administración de los Bienes de Origen
Durante este semestre se aprobaron 187 decretos
o Destinación Ilícita. También se aprobaron importantes
legislativos, como se ve en la gráfica 1. Los más
nuevas leyes en materia de ejercicio de derechos
numerosos fueron las reformas a la Ley de Presupuesto
2013, las reformas a leyes existentes y las exoneraciones
de impuestos. Se aprobaron diez nuevas leyes
fundamentales, como el Código Electoral, la Ley para el
Ejercicio del Derecho de Rectificación o Respuesta y la
Ley de Prestación Económica por Renuncia Voluntaria.
permanentes, entre las que destacan las que buscan
crear condiciones para mejorar el desempeño
En este periodo previo a las elecciones presidenciales de
económico del país y mejorar el combate al crimen,
2014, también suele haber reformas en temas electorales.
como la Ley Reguladora para el Otorgamiento de
Además de la renovación del Código Electoral en julio,
Concesiones de Proyectos de Generación Eléctrica en
también se aprobó el presupuesto extraordinario para el
Pequeña Escala, Ley de Garantías Mobiliarias, Ley Especial
voto residencial.
Gráfica 1. Producción legislativa del primer y segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en el índice de Decretos de la Asamblea Legislativa y resumen de las sesiones plenarias.
7
Informe de
coyuntura legal e
institucional
4.2 Decretos mediante dispensas de
trámites y sesión simultánea
En un Estado de derecho, las leyes deben aprobarse
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
al del semestre anterior. No se considera que en este
semestre haya habido grave mal uso de esta figura,
a pesar que continúa la costumbre de no justificar la
urgencia que motiva la dispensa.
conforme con los procedimientos establecidos. En
En cuanto a los dictámenes mediante sesión simultánea,
El Salvador, se exige la discusión política abierta en
durante este semestre se emitieron seis, es decir, nueve
las comisiones legislativas, salvo que exista urgencia,
menos que el semestre anterior, la mayoría para hacer
caso en el cual se justifica la aprobación de decretos
recomendaciones. Tampoco se percibe que en este
con dispensa de trámites, esto es, sin discusión en las
semestre este mecanismo haya sido instrumentalizado
comisiones legislativas, o bien, con dictamen en reunión
para afectar el Estado de derecho desde la perspectiva
de comisión simultánea a la sesión plenaria. Del mal uso
del proceso de formación de ley.
de estas figuras nacen lo que se ha dado en llamar
los “madrugones legislativos” y es por ello que se
monitorean en este informe.
4.3 Reglamentos
El cuadro 4 muestra la cantidad de reglamentos
Durante el segundo semestre de 2013 hubo 39 dispensas
publicados en el segundo semestre de 2013, clasificados
de trámites, de las cuales 21 fueron para decretos (el
de acuerdo con varios criterios. Lo más destacado
resto para acuerdos y pronunciamientos)8. Esto significa
continúa siendo la continuidad de la costumbre
que del total de 187 decretos emitidos, el 11% han
de que instituciones ajenas a la Presidencia de la
sido mediante este mecanismo, porcentaje idéntico
República sigan emitiendo reglamentos o decretos.
8
Estudios
Legales
Cuadro 4. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, segundo semestre 2013
Fuente: Elaboración propia.
4.4 Legislación municipal
Destaca nuevamente la cantidad de ordenanzas
La publicidad de las leyes, como principio del Estado
temporales de exención de multas e intereses para
de derecho alcanza a todas las normas de obligatorio
pago de impuestos, una práctica ampliamente
cumplimiento, incluidas las ordenanzas municipales.
Aquí se monitorean las aparecidas en los diarios oficiales
desde el N° 107, Tomo 399, del 12 de junio de 2013 al N°
difundida por los municipios y que puede referirse a
un desorden en las finanzas municipales, donde no
223, Tomo 401, del 28 de diciembre de 2013.
se cobran a tiempo las tasas e impuestos. En el lado
Se publicaron 226 ordenanzas, de las cuales 55 son
ordenanzas en materia de contravenciones, adecuando
permanentes, 95 son temporales o prórrogas de
sus normativas a la Ley Marco para la Convivencia
ordenanzas temporales, y 76 constituyen reformas a
Ciudadana y Contravenciones Administrativas, no
ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa
obstante hacerlo con retraso con respecto a los plazos de
una disminución del 12% frente al segundo semestre de
esta ley.
positivo, varias municipalidades están aprobando sus
2012, cuando en total hubo 256.
9
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
4.5 Atraso en la circulación del Diario
Oficial
5.2 Elección de funcionarios de
segundo grado
Como es costumbre, continúa el desfase entre la fecha
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional
del Diario Oficial y la de su publicación efectiva. Al 31
incluye cada semestre el monitoreo de la elección
de diciembre, el último diario en circular era el del 28
de funcionarios de segundo grado, por dos razones
de noviembre, con un atraso de 34 días. Esto significa
importantes para el Estado de derecho. La primera
que pueden haber normativas vigentes desde hace
es que una institución diseñada para ser dirigida por
varios días sin que se hayan difundido efectivamente.
determinado funcionario, no puede desempeñar
Por ejemplo, este retraso podría causar que una
sus funciones con regularidad en el periodo de
normativa temporal, una que dure un mes, nunca sea
acefalía. La segunda es que, si bien es cierto que
divulgada durante su vigencia. Uno de los principios
la idea de Estado de derecho no puede concebirse
del Estado de derecho es que las leyes sean claras y
aislada del sistema político, sí es imperativo que
públicas, el cual resulta afectado con este retraso.
el funcionamiento del Estado esté sometido a
normas que deben cumplirse sin excepción, en
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
5.1 Examen de notariado
este caso, ciertos plazos claramente definidos. La
negociación política debe diseñarse por los diputados,
de modo que encaje en el sistema legal, porque debe
recordarse que ellos son servidores públicos encargados,
principalmente, de configurar el sistema jurídico y mal
La CSJ tiene entre sus obligaciones realizar anualmente
cumplen esta función si son los primeros en afrentar las
un examen a los abogados que deseen autorizarse para
normas que ellos crean.
el ejercicio del notariado (art. 145 de la Ley Orgánica
Judicial). Formalmente, esta obligación fue cumplida con
Así sucedió este semestre con el Procurador para la
la realización de esta prueba los días 24 de noviembre
Defensa de los Derechos Humanos. El titular para el
y 1 de diciembre de 2013. El proceso de inscripción fue
periodo 2010-2013, Oscar Luna, terminó sus funciones
anunciado públicamente y todos los abogados tuvieron
la oportunidad de inscribirse y realizar la prueba, de
acuerdo con un instructivo elaborado por la CSJ. Al final,
10,601 abogados se sometieron al examen y 3,779 lo
aprobaron.
el 5 de julio 9, pero la Asamblea Legislativa se tardó
hasta el 9 de agosto para elegir a David Morales como su
sucesor10, es decir, esta institución pasó acéfala durante
más de un mes.
Con esto, la CSJ cumple su deber legal; sin embargo,
Luego de la declaratoria de inconstitucionalidad del
sobre el ejercicio de la profesión notarial y la forma
nombramiento del Presidente de la CSJ en octubre de
en que se encuentra regulada, se pueden hacer
2013, también quedó una vacante que la Asamblea
cuestionamientos. El principal es la capacidad de
Legislativa debe llenar. Aunque hay una forma de suplir
control de la CSJ sobre un número creciente de estos
temporalmente este vacío, lo ideal es que se tenga un
profesionales encargados de dar fe en nombre del
titular cuanto antes. Al cierre de este informe, no se había
Estado. Se trata de un tema al que hay que prestar
designado al nuevo Presidente de la CSJ.
atención y buscar formas de controlarlo mejor.
10
Estudios
Legales
Cuadro 5. Principales nombramientos de funcionarios
en el segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia.
Cuadro 6. Cargos identificados como pendientes
de nombrar al 31 de diciembre de 2013
Fuente: Elaboración propia.
11
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
2009-2018, incluidos los que estaban conociendo el caso
6.1 Desgaste institucional en el
sistema de justicia
a lo cual luego se agregaron otras dos demandas. El 25
6.1.1 Conflicto entre la Sala de
lo Constitucional y la Sala de lo
Contencioso Administrativo
Administrativo abstenerse temporalmente de conocer
Desde 2010, no han cesado los atentados en contra
admitió tres demandas contra el nombramiento de los
de la justicia constitucional. Estos han provenido
magistrados 2009-2018, a pesar de la resolución de la
principalmente desde el sector político, ya sea
Sala de lo Constitucional, y el 12 de agosto denunció ante
tratando de legislar para anular las facultades de la
la FGR a los magistrados de la Sala de lo Constitucional
Sala, para remover a sus magistrados o para incumplir
por haberla emitido. El 13 de agosto, la Sala de lo
sus sentencias. El problema, en este caso, ha sido de
Constitucional declaró inaplicable las admisiones de la
irrespeto a los procedimientos para crear la ley o de crear
Sala de lo Contencioso Administrativo. El 26 de agosto,
normas con contenidos legales que irrespetan el acuerdo
la Sala de lo Contencioso Administrativo emitió una
fundamental para las relaciones sociales que está
resolución en la que declaró improcedente la declaratoria
expresado en la Constitución, la cual recoge el principio
de inaplicabilidad que la Sala de lo Constitucional hizo
de que lo más importante es la persona humana, con su
de la admisión de la demanda que impugna la elección
dignidad y sus derechos.
de magistrados para el periodo 2009-2018 y admitió una
del magistrado Padilla en la Sala de lo Constitucional11,
de julio, la Sala de lo Constitucional emitió una medida
cautelar 12, ordenando a la Sala de lo Contencioso
esa demanda.
El 7 de agosto, la Sala de lo Contencioso Administrativo
ampliación a la demanda originalmente planteada en
Pero ha habido otro tipo de atentados. Las amenazas
sede contenciosa.
a la independencia de la Sala de lo Constitucional
también han sido en el campo judicial, donde la
Desde la perspectiva jurídica, deben hacerse dos
problemática es de aplicación de la ley, donde se ha
consideraciones. La primera, es que la Sala de lo
buscado que esta se aplique indebidamente para
Constitucional no debió ordenar a la Sala de lo
mermar el control judicial sobre el poder político.
Contencioso Administrativo que se abstuviera de
Este semestre se ha continuado en esta dirección al
conocer un caso sometido a su juzgamiento, porque
llevar, sin fundamento, ante la Sala de lo Contencioso
puede considerarse una afectación a la independencia
Administrativo el control de legalidad de la elección
judicial. La segunda, es que la demanda interpuesta
de magistrados para el periodo 2009-2018, entre los
contra el nombramiento de magistrados de la CSJ para
que se incluyen 4 magistrados titulares de la Sala de lo
el periodo 2009-2018 carece de todo fundamento
Constitucional, en una complicada serie de resoluciones
jurídico y no debió haber sido admitida, en cuanto fue
jurídicas reactivas.
presentada por alguien que ni siquiera tiene un interés
El 13 de mayo y el 18 de junio de 2013, se presentaron
dos demandas de inconstitucionalidad contra el
nombramiento del magistrado Salomón Padilla,
Presidente de la CSJ, las cuales se admitieron el 24
de julio. El día anterior a la admisión, el 23 de julio, se
difuso en el asunto, cuando la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa exige un interés directo; se
demandó fuera del plazo de 60 días que la misma ley da
para hacerlo, lo cual se trató de justificar alegando una
nulidad de pleno derecho.
impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo
Los hechos alegados no encajan en la configuración que
la elección de los magistrados de la CSJ para el periodo
jurisprudencialmente se ha hecho de nulidad de pleno
12
Estudios
Legales
derecho que ha elaborado la Sala de lo Contencioso
como un intento de evitar que los actuales magistrados
Administrativo, por ejemplo, en la sentencia 213-2005 del
conocieran de la posible inconstitucionalidad de la
25-6-2010, se exige que el acto administrativo transgreda
elección del magistrado Salomón Padilla, la cual fue
la normativa secundaria de carácter administrativo, por
impugnada porque los demandantes consideraron
haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades
que tenía vínculos partidarios que ponían en riesgo
normativas. En las demandas contra la elección de
su independencia como juez del máximo tribunal. La
magistrados 2009-2018 lo que se impugna es un decreto
demanda 328-2008 aludía expresamente a la necesidad
cuya emisión es potestad constitucional de la Asamblea
de evitar que los actuales jueces de la jurisdicción
Legislativa. También se impugna la conformación de
constitucional conocieran de ese proceso14 e incluso,
la lista de candidatos a la CSJ, que fue realizada por el
solicitaron a la Sala de lo Contencioso Administrativo
CNJ, lo cual es, efectivamente, una potestad de esta
institución, de modo que no se cumple con el elemento
conceptual de nulidad de pleno derecho. Finalmente, se
demandó por vicios de legalidad un acto político cuya
que dictara una medida cautelar que les impidiera
inmediatamente seguir realizando sus funciones.
Esta problemática en particular, y las confrontaciones
regulación es constitucional y, por lo tanto, su control
con la justicia constitucional siguen sin resolverse
judicial debiera ser en sede constitucional13.
definitivamente. En este contexto, de nuevo debe
Debe tenerse en cuenta que existe una continuidad de
hacerse un llamado a la reflexión sobre el daño que
acciones contra la justicia constitucional desde 2010.
hacen al país los atentados contra el sistema de
Por ello, si bien en esta nueva confrontación existen
justicia, y a cesar este tipo de acciones que desgastan
elementos jurídicos que discutir, lo verdaderamente
la inconstitucionalidad, así como a que impere la
preocupante es que los procesos en contra del
sensatez y la prudencia para que las resoluciones
nombramiento de magistrados 2009-2018 se iniciaron
judiciales sean conforme a derecho.
13
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
6.1.2 Nueva petición de antejuicio
contra magistrados de la Sala de lo
Constitucional
modificó para que la promoción del antejuicio dependa
En la sesión plenaria del 3 de octubre de 2013, ingresó
al excluirse mediante reforma infraconstitucional al Fiscal
una pieza de correspondencia en la que se solicitó abrir
General de la República de la promoción de la acción
un antejuicio a los magistrados titulares de la Sala de
penal en contra de funcionarios con fuero y pasarlo a
lo Constitucional: José Belarmino Jaime, Sidney Blanco,
la Asamblea Legislativa, contraría las disposiciones que
Rodolfo González y la magistrada suplente, Sonia
establecen que la acción penal corresponde a la Fiscalía
Dinora Barillas de Segovia. La denuncia presentada
(Art. 193 inc. 4° Cn.) y la intención de que exista una
por el profesor Julio Enrique López, considera que los
garantía de protección en el cargo de los magistrados
mencionados magistrados han cometido los delitos de
y otros funcionarios mediante el fuero (art. 236 Cn.) en
prevaricato y desobediencia, tipificados en los arts. 310
caso de una acusación penal. El antejuicio es posterior
y 322 del Código Penal, al declarar inaplicables en el
a una acusación no un mecanismo para acusar y la
proceso de inconstitucionalidad 77-2013/97-2013, ciertas
función de la Asamblea en este proceso es verificar,
resoluciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
precisamente, que la acusación no sea arbitraria.
La pieza de correspondencia pasó a la Comisión de
6.2 Fortalecimiento del sistema de
justicia
Legislación y Puntos Constitucionales. En la reunión
del 7 de octubre, esta Comisión acordó emitir un
dictamen en el sentido que dicha petición no reúne
los requisitos para que se abra un antejuicio según
lo que establece el art. 236 inc. 2º de la Cn., pero
al cierre de este informe, el acuerdo no se había
materializado en un documento, y por lo tanto,
tampoco en el archivo de esa solicitud.
exclusivamente de la Asamblea Legislativa15. Esta
regulación es de cuestionable constitucionalidad, porque
6.2.1 FGR archiva denuncia contra
funcionarios de la CSJ
La FGR decidió archivar la denuncia interpuesta por
la Corte Plena en contra del magistrado de la Sala
de lo Constitucional, Rodolfo González; el Director
El antejuicio es un requisito necesario para poder juzgar
de Medicina Legal, Miguel Fortín Magaña; el señor
en materia penal a ciertos funcionarios del Estado, entre
Balmore Leiva y tres sindicalistas por supuestos actos de
ellos, los magistrados de la CSJ, en virtud que cuentan
corrupción. En su resolución, la Fiscalía sostuvo que
con fuero constitucional (art. 236 inc. 1° Cn.). Luego del
“no existen elementos objetivos de juicio suficientes
antejuicio, si se encuentran motivos suficientes para
para razonable, seria, y responsablemente sostener
iniciar un proceso penal, la Asamblea Legislativa remite
que haya existido delito o falta alguna que deba
el caso a la Cámara Primera de lo Penal, de la Primera
Sección del Centro (art. 139 del Reglamento Interior de
la Asamblea Legislativa) y los funcionarios procesados
quedarán suspendidos en el ejercicio de sus funciones
mientras se tramita el proceso penal.
perseguirse penalmente.”16 .
Esta resolución es importante porque se trató de una
denuncia realizada por varios magistrados de la CSJ,
cuando a finales de 2012 e inicios de 2013, la Sala de
lo Constitucional dictó medidas cautelares a favor de
Hasta 2012, la promoción de antejuicio correspondía al
la estabilidad laboral de varios empleados del Órgano
Fiscal General de la República, pero en el marco de la
Judicial y uno de estos empleados declaró que había
confrontación que desde 2010 ha tenido la Asamblea
pagado a los denunciados a cambio de ser reinstalado en
Legislativa con la Sala de lo Constitucional, esto se
su puesto.
14
Estudios
Legales
6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección
del Presidente de la CSJ
duda si se considera que la afiliación a un partido genera
El 23 de octubre de 2013, la Sala de lo Constitucional
La sentencia deja claros sus efectos. Desde la
declaró inconstitucional el decreto legislativo17 de
notificación, el Magistrado Salomón Padilla cesa en el
nombramiento del Magistrado Presidente de la CSJ,
cargo, todos sus actos realizados mientras ejerció como
Salomón Padilla. La sentencia del 14-X-2013 en los
magistrado conservan su validez, la Asamblea Legislativa
procesos acumulados 77-2013/97-201318, interpretó
deberá nombrar nuevamente al Presidente de la CSJ
que los funcionarios de las instituciones que ejercen
exclusivamente entre el listado de candidatos propuesto
control institucional, como los magistrados del TSE
en 2012, para lo cual no da plazo, pero expone que velará
nombrados por la CSJ, la CCR y la CSJ deben ser
por el cumplimiento de la sentencia, y finalmente, señala
imparciales e independientes, por lo que su cargo es
que mientras no se nombre al titular, el Primer Vocal hará
incompatible con la afiliación partidaria.
las funciones de Presidente, conforme con el art. 2 de la
Los demandantes argumentaron que el nombramiento
obligaciones para el afiliado.
Ley Orgánica Judicial.
de magistrados que pertenezcan a partidos políticos
Se considera que la sentencia está bien fundamentada.
violenta la independencia judicial, en tanto estos
Es apegada a una interpretación histórica originaria
funcionarios deben estar exentos de vinculaciones
que privilegia lo que quiso decir el legislador
con partidos políticos y de cualquier otro vínculo o
constituyente, la Sala pondera los derechos
presión. Si bien esto no es una disposición expresa en la
fundamentales favoreciendo el de los ciudadanos,
Constitución, es claramente una norma contemplada en
esto es el interés general, frente al interés de los
el art.85 Cn., que garantiza la independencia de poderes,
funcionarios, considerando que esa calidad demanda
en relación con el 176 Cn., que establece los requisitos
ciertas condiciones, en este caso, limitar su afiliación
para el cargo de magistrado de la CSJ.
política mientras ocupen el cargo de magistrados.
En cuanto a las reacciones sobre la sentencia, el
La Sala interpretó que, efectivamente, la Constitución
magistrado Padilla la acató, lo cual es positivo, pero la
busca la independencia del Órgano Judicial, la cual
también debe entenderse de los partidos políticos. Para
ello, se avocó al Informe Único de la Comisión Redactora
de la Constitución que expresa: “En cuanto al Presidente
de la CSJ, es obvio que su cargo es absolutamente
incompatible con toda actividad de orden partidista”19 . Al
valorar para el caso concreto la colisión de derechos entre
el que tienen los ciudadanos a una justicia independiente
y el que tiene el ciudadano funcionario a ser miembro de
partidos políticos, la Sala concluyó que el derecho que
debe limitarse es el del funcionario, en razón de su cargo,
algo que la Constitución hace expresamente, por ejemplo
con los militares, quienes no pueden ser candidatos
calificó de “vergonzosa”, porque sentía que le habían
violado derechos fundamentales20. A diferencia de
ocasiones previas, los partidos de la Asamblea Legislativa
expresaron que acatarían la sentencia, aunque algunos
expresaron su disconformidad con ella.
Se nombró una subcomisión de la Comisión Política, para
estudiar los candidatos al cargo, pero esta tuvo algunas
dudas sobre las propuestas de entre las cuales debe
seleccionar al nuevo magistrado y si puede elegir como
Presidente de la CSJ a uno de los actuales magistrados21.
El magistrado debe elegirse de la lista de 2012, y que
como Presidente se debe nombrar a cualquiera de los
a cargos de elección popular. La Sala deja claro que la
regla general es que los funcionarios pueden participar
magistrados de la Sala de lo Constitucional.
en partidos políticos, pero esto no aplica para quienes
Al cierre de este informe, no se había designado al nuevo
forman parte de instituciones de control estatal, puesto
Presidente de la CSJ, en una tardanza de más de dos
que de ellos se exige independencia, la cual se pone en
meses desde que fue emitida la sentencia.
15
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
6.2.3 La Procuraduría General de la
República y la administración de justicia
al menos tantos casos como los que ingresan, las Salas
están acumulando expedientes activos, y por lo tanto,
afectando la pronta y cumplida justicia.
Este semestre, la PGR ha sufrido un paro de labores
como medida de presión para que se le otorgue a esa
La gráfica 2 muestra los casos ingresados, resueltos y
institución un aumento presupuestario del alrededor
acumulados en el segundo semestre de 2013 (ordenados
de 13 millones de dólares, debido a que las condiciones
por cantidad de casos recibidos), y la 3 presenta el
actuales no permiten prestar un buen servicio al
porcentaje de los casos que las salas resolvieron en
usuario y se requiere más personal, remodelación de
relación con los que recibieron (ordenados de mayor a
infraestructura y mejora en las condiciones laborales22.
menor eficacia). Los datos cubren los meses de julio a
noviembre de 2013. El número de casos ingresados es
Las atribuciones de la PGR son de gran importancia
la suma de los que ha recibido cada sala en cualquiera
para el funcionamiento del Estado de derecho. A ella
de las materias e instancias de su competencia; y en
corresponde principalmente velar por la defensa de la
los egresados, todos aquellos concluidos por sentencia
familia y de las personas e intereses de los menores y
definitiva o por cualquiera de las formas anormales de
dar asistencia legal a las personas de escasos recursos
terminación del proceso.
económicos y representarlas judicialmente en la
defensa de su libertad individual y de sus derechos
La Sala ante la cual más casos se han presentado en el
laborales. Esta última función es fundamental para
periodo estudiado, es la Sala de lo Constitucional, con
la administración de justicia, porque una persona
700; luego, la de lo Contencioso Administrativo, con
solo puede ser condenada si ha tenido un proceso
261; después, la de lo Civil con 230; y finalmente, la de
conforme a derecho, con una debida defensa técnica.
lo Penal, con 203. En cuanto al rendimiento, tres salas
han acumulado casos. La Sala de lo Constitucional,
Tomando en cuenta el presupuesto votado, en
logró resolver el 91% de los casos recibidos; la de lo
2014 la PGR obtuvo US$24,231,460, que equivalen
Contencioso 74% y la de lo Civil, 54%. La Sala de lo
a US$3,031,460 más que los $ 21,200,000 que se le
Penal redujo sus expedientes en 436, al resolver 299%,
asignaron en 2013. Además, en la Ley Especial de
y continuó su tendencia de los últimos semestres23.
Extinción de Dominio y de la Administración de los
Bienes de Origen o Destinación Ilícita, se estableció que
le corresponde el 5% de los bienes extinguidos (art. 94).
Estas son medidas positivas, ya que por la naturaleza
de sus atribuciones, la PGR es una institución que debe
fortalecerse.
6.3 Actividad jurisprudencial de las
salas
En los Informes de Coyuntura se trata de monitorear
cómo se han desempeñado las Salas de la CSJ en el
semestre respectivo, en cuanto a finalizar casos activos.
Para ello, se miden los casos ingresados y los que se
han resuelto, bajo la lógica de que si no se resuelven
16
Estudios
Legales
Gráfica 2. Casos ingresados, egresados y acumulados por las
Salas de la CSJ, segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a
la Información Pública de la CSJ.
Gráfica 3. Relación ingresos/egresos de casos, segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a
la Información Pública de la CSJ.
17
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
6.4 Sentencias de inconstitucionalidad
Cuadro 7: Sentencias definitivas de inconstitucionalidad
en el segundo semestre de 2013
18
Estudios
Legales
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de información a la CSJ
6.5 Sentencias destacadas en temas
constitucionales
corpus será definida por las reglas de competencia
6.5.1 Delimitación de la competencia
territorial de las Cámaras de Segunda
Instancia en los procesos de hábeas
corpus
demandada”. No es que la Sala regula la competencia, ya
territorial que establece el Código Procesal Civil y
Mercantil, en este caso, el domicilio de la “autoridad
que esta debe ser establecida por ley, sino que interpreta
que una norma supletoria debe ser aplicada.
Tanto el art. 247 Cn. como la Ley de Procedimientos
Constitucionales en sus arts. 4 y 41, dotan a las Cámaras
de Segunda Instancia de competencia para conocer
6.5.2 Inconstitucionalidad sobre
la competencia de la Corte
Centroamericana de Justicia
de los procesos de hábeas corpus fuera de la capital,
En la sentencia 71‐2012, la Sala de lo Constitucional
pero no especifican la competencia territorial de las
declaró inconstitucional el artículo 22, letra f ) del
mismas. En jurisprudencia anterior, se resolvió que ni la
Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ),
Constitución ni la ley delimitan esta materia, por lo que la
por vulnerar los arts. 83, 86 inc. 1°, 146 y 172 inc. 1° Cn.
jurisprudencia tampoco la haría, tanto para evitar afectar
Además, por conexión, expulsó del ordenamiento los
la tutela jurisdiccional brindada por el hábeas corpus
arts. 62 y 63 de la Ordenanza de Procedimientos de la
como para respetar la libre configuración del legislador.
CCJ.
Esta interpretación queda superada con la resolución en
el proceso de hábeas corpus 260‐2013R.
En el art. 22 letra f ) se establecía que la CCJ podía
conocer y resolver sobre conflictos internos entre
La Sala resolvió que la competencia territorial de las
Órganos; así como hacer cumplir fallos judiciales. Por otra
Cámaras de Segunda Instancia en procesos de hábeas
parte, el art. 172 Cn. salvadoreña establece que el Órgano
19
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Judicial es el único competente para juzgar y hacer
Comisión mientras duraba el proceso, lo cual no está
ejecutar lo juzgado y que en materia constitucional,
regulado expresamente por la Ley de Procedimientos
el máximo tribunal es la Sala de lo Constitucional (art.
Constitucionales, pero se concedió por la Sala y se acató
183 Cn). El demandante argumentó, por lo tanto, que
por la Asamblea Legislativa.
las competencias y funciones establecidas en el tratado
violaban la Constitución.
La Sala estimó que la creación de este tipo de comisión
Ante estos argumentos, la Sala de lo Constitucional
Legislativa se estaría autocontrolando (Arts. 172 y 186
consideró que efectivamente, el Estatuto de la
Cn.), invade el principio de exclusividad de la jurisdicción
CCJ despoja al Estado de la capacidad de decisión
porque el control de los productos legislativos es
autónoma sobre las competencias de sus órganos,
competencia jurisdiccional (Art. 172 Cn.) que es
atentando en contra de la prohibición constitucional
independiente, imparcial y técnica, a diferencia de una
de indelegabilidad de funciones de los órganos e
comisión legislativa que ejerce control político. Además,
irrespetando el carácter exclusivo de la Ley Suprema.
atenta contra la estabilidad judicial como garantía de
Finalmente, se señaló que el art. 22 f ) del Estatuto y
independencia e imparcialidad y era una amenaza
los arts. 62 y 63 de la Ordenanza citada, quedan en
latente, orientada a remover a los magistrados de la Sala
situación de ineficacia. Con esto se confirma la calidad
de máximo intérprete de la Constitución de la Sala
de lo Constitucional cuando se trate de esa materia,
y queda claro que a la CCJ le corresponde conocer lo
que se refiere a integración centroamericana.
vulnera la separación de poderes, porque la Asamblea
de lo Constitucional, algo que la Asamblea puede hacer,
pero solo por causas legalmente establecidas (Art. 186
Cn.).
En principio, la sentencia solventa un problema
práctico, puesto que esta comisión pretendía
establecer la ilegalidad de la elección de 2009 para
6.5.3 Inconstitucionalidad de la Comisión
que investiga a la CSJ
El 4 de diciembre, la Sala de lo Constitucional emitió la
sentencia en el proceso de inconstitucionalidad 41-2012,
mediante la cual expulsó del ordenamiento jurídico
el Acuerdo Legislativo de creación de una “Comisión
Legislativa Especial de Investigación de la legalidad de la
atentar contra la estabilidad de los magistrados
de la Sala de lo Constitucional. A pesar de ello, en
la sentencia pueden existir criterios discutibles,
por ejemplo, que la Asamblea no puede revisar la
legalidad de sus propios actos.
6.5.4 Inconstitucionalidad de acuerdos
de reforma constitucional
elección de Magistrados de la CSJ 2009”. Esta Comisión se
creó en medio de la crisis institucional de 2012, y era una
La Sala de lo Constitucional emitió la sentencia del
especie de autocontrol de la Asamblea Legislativa, donde
16 de diciembre de 2013, en el proceso 7-2012, en la
se decidiría si sus actuaciones en 2009 eran legales, en
cual declara inconstitucional el acuerdo de reforma
una especie de acto de contrición institucional, con el fin
adoptado por la Asamblea Legislativa en el año 2010,
de quitarle efectividad a esa elección.
sobre el art. 126 Cn., en el cual se proponía el sistema
de listas cerradas y bloqueadas y la pertenencia a un
El demandante pidió la suspensión del acto reclamado
partido político como requisito para ser postulado a
en el proceso de inconstitucionalidad, es decir, que la
diputado. Es la primera vez que se realiza un control de
Sala ordenara la suspensión de las actividades de la
constitucionalidad de esta fuente del derecho.
20
Estudios
Legales
En cuanto a la parte del acuerdo que establecería
constitucionalmente las listas cerradas y bloqueadas, la
Sala declaró que vulnera el art. 248 inc. 4° de Cn., que
se refiere a la forma y sistema de gobierno y es una
de las normas pétreas, que no pueden cambiarse aún
por acuerdo de reforma constitucional. La Sala agregó
que, en consecuencia, la Asamblea Legislativa no podrá
someter a ratificación de la presente legislatura el
Acuerdo declarado inconstitucional.
En lo relativo al requisito de que para llegar a ser
diputado se necesita ser postulado por un partido
reformar la norma suprema. También preocupa al
legalmente inscrito, la Sala hizo una interpretación
Centro de Estudios Jurídicos que la Sala haya dicho
conforme con la Constitución y declaró que no existe
que los acuerdos de reforma constitucional relativos
una vulneración al art. 248 inc. 4° Cn., siempre que se
a las cláusulas pétreas son permitidos si se mejora el
entienda que también los ciudadanos, individualmente o
contenido protegido por ellas, porque las cláusulas
asociados con otros, pueden presentar sus candidaturas,
pétreas son una puerta que el Constituyente quiso dejar
al margen de los partidos políticos.
completamente cerrada.
Sobre esta sentencia hubo una opinión muy
6.6 Las resoluciones de Corte Plena
interesante, y a nuestro juicio, acertada, emitida
por el Centro de Estudios Jurídicos24. Sostiene que
la Sala de lo Constitucional efectivamente puede
valorar la constitucionalidad del proceso que se sigue
Al cierre del segundo semestre de 2013, en la página
para reformar la Constitución, así como si respeta
web de la CSJ y en la de trasparencia del Órgano Judicial
las cláusulas inmodificables establecidas en esta.
se publicaron 29 actas de Corte Plena, ocho menos que
También comparte que la atribución de sentido que
el semestre anterior. La primera corresponde al 11 de
realiza la Sala en su jurisprudencia queda incorporada
junio y la última al 29 de octubre de 2013. Definiendo un
acuerdo como todo aquello en lo que hay una votación
en el contenido normativo de las disposiciones
constitucionales, de modo que existiendo una sentencia
previa, las candidaturas independientes y las listas
suficiente para decidir un asunto, se alcanzaron 193
decisiones, 40% menos que las alcanzadas según las
actas publicadas en el semestre anterior.
desbloqueadas quedan incorporadas en el sistema
de gobierno y no podían modificarse. No obstante lo
Es necesario destacar que hay un retraso en
anterior, el Centro expresa su preocupación por algunos
la publicación de las actas, dado que, al 18 de
contenidos de la sentencia que pueden ser mal utilizados
diciembre, la última que estaba disponible era la del
en el futuro, tal es el caso de que la interpretación
29 de octubre. Esto explica, en parte, la disminución en
que haga la Sala sea una reforma no formal de la
los acuerdos contabilizados. En el Observatorio Judicial
Constitución. Es cierto que la Sala es el máximo intérprete
se publican mensualmente en la sección de noticias un
de la Constitución, pero sus interpretaciones no pueden
listado resumen de los acuerdos tomados cada mes.
21
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Cuadro 8. Acuerdos de Corte Plena en las actas difundidas
en el segundo semestre de 2013 25
Fuente: Elaboración propia con datos de las actas de las sesiones de Corte Plena difundidas en el segundo semestre de 2013
6.7 Actividad sancionadora de la
Corte Plena
La Corte Plena, en el segundo semestre de 2013, emitió
8 resoluciones para sancionar, absolver o confirmar
sanciones a funcionarios judiciales, tal como se
observa en el cuadro 9. Al 9 de diciembre de 2013, se
solo se dieron 8 resoluciones, en lugar de las 30 del
semestre anterior; y se acumularon 60 informativos
más de los 1,221 que había en junio de este año.
Por su parte, el cuadro 10 muestra las decisiones
tomadas sobre abogados y notarios. Solo 3 casos fueron
decididos definitivamente, mientras que un total de 155
fueron presentados.
encontraban en trámite 1,281 informativos disciplinarios
De nuevo, se evidencia la continuidad de este problema.
en el Departamento de Investigación Judicial de la CSJ.
Por un lado, no se garantiza pronta y cumplida justicia
a los funcionarios o profesionales denunciados y, por el
En relación con la situación en junio de este año, el
otro, no se está atendiendo el problema de sancionar a
ritmo de resoluciones se ha vuelto más lento y se han
quienes efectivamente han cometido faltas. El Estado de
acumulado expedientes. En los últimos seis meses,
derecho se ve afectado por dos vías.
Cuadro 9. resoluciones de la CSJ en temas disciplinarios
sobre miembros de la carrera judicial
22
Estudios
Legales
Fuente: Información proveída por la Dirección de Investigación Judicial de la CSJ
Cuadro 10. resoluciones de la CSJ en temas disciplinarios sobre
abogados y notarios
Fuente: Información proveída por la Sección de Investigación Profesional de la CSJ
las actividades administrativas y jurisdiccionales
7. SISTEMA ELECTORAL
relacionadas con la elección presidencial de 2014, en
cuanto había hecho diversas declaraciones sobre su
Las reglas del juego democrático se establecen en
reglas jurídicas. Es la conexión entre Estado de derecho
y la democracia. Aquí se monitorean lo eventos más
simpatía por el candidato presidencial del partido GANA
y en contra del candidato de ARENA, aun cuando fue
nombrado por la Asamblea Legislativa de una terna
relevantes sobre ese aspecto.
presentada por este partido26, con base en el art. 208 Cn.
7.1 La imparcialidad de la justicia
electoral: recusación de magistrado
del TSE
El TSE consideró que la recusación no tiene una
regulación expresa en materia electoral, de modo
que debe regirse por el derecho común, y aplicó el
Código Procesal Civil y Mercantil. (arts. 52 y ss.) Luego
El artículo 208 Cn. otorga al TSE facultades para
expresó que se trata de un incidente que debe referirse
administrar justicia electoral, por lo que la imparcialidad
necesariamente a un proceso previamente entablado,
es un atributo con el que los magistrados deben contar.
concreto y con potencial de afectar al partido ARENA.
Siendo que la recusación persigue garantizarla, esta
Así, hizo un análisis de procedencia y encontró que no
figura jurídica es aplicable a los magistrados, pero debe
existe un proceso principal, de modo que aunque se
determinarse en qué casos. Durante este semestre,
concediera, la recusación no tendría sentido porque no
representantes del partido ARENA presentaron una
habría nada de qué separar al magistrado Araujo.
solicitud de recusación contra el magistrado del TSE,
Walter Araujo, la cual fue declarada improcedente.
La fundamentación del TSE es muy clara. Desde el
En la solicitud se consideró que estaba viciada
concretos en los que un determinado magistrado
la imparcialidad de dicho magistrado para todas
debe pronunciarse. Recusar al magistrado para el
punto de vista procesal, la recusación es para procesos
23
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
ejercicio de sus funciones en general, equivale a una
obtuvieron más votos en la última elección presidencial
suspensión del ejercicio del cargo, un tema que al igual
para tener un representante en esa institución y la
que la destitución, no está regulado en la normativa
falta de esto, afectaría el diseño y funcionamiento de la
constitucional o electoral.
institución, en similar forma que lo haría si uno de los
En este panorama, surge una pregunta sobre la
representación que los partidos políticos tienen en el TSE.
La Constitución (art. 208) establece que tres de los cinco
magistrados propuestos por la CSJ sirviera a un partido.
Sería una especie de transfuguismo dentro del TSE. Se
considera que este es un argumento más sólido.
magistrados del TSE los elegirá la Asamblea Legislativa
De nuevo, en este caso se plantea la necesidad de una
de ternas propuestas por los tres partidos con más votos
justicia electoral independiente, separada del proceso
en la última elección presidencial. ¿Debe entenderse a
organizativo de las elecciones. Esta es una medida que
partir de esto, que esos magistrados representan a sus
FUSADES ha promovido anteriormente29.
respectivos partidos?
Lo que sí ha sido concedido por el TSE es la
Se pueden sostener posturas adversas. Por una parte, la
recusación para casos concretos. Luego de que el
Sala de lo Constitucional ha interpretado en la sentencia
23 de octubre se declarara que era procedente una
7-2011, que los funcionarios de segundo grado, como
primera recusación30, el 11 de diciembre se separó
los magistrados del TSE, les aplica la prohibición de
al magistrado Araujo de conocer otros cuatro casos
mandato imperativo establecida en el caso de los
sobre supuesta campaña indebida en los que ARENA
funcionarios de elección popular directa. De este modo,
era parte31. Con esto se confirma, por un lado, el
los funcionarios representan a los electores, no a los
análisis de que la recusación es procedente para los
partidos políticos, a pesar que estos son importantes
casos concretos, y por otro, que el magistrado Araujo,
en el sistema democrático representativo. De este
efectivamente, afectó su imparcialidad por sus
principio se podría sostener que si un magistrado que
declaraciones.
representa a un partido luego se cambia a otro, no se
afecta la estructura y funcionamiento del TSE que la
Constitución establece. La sentencia citada se refiere
concretamente a los magistrados que no son nombrados
7.2 Voto por bandera en las elecciones
presidenciales
por la Asamblea Legislativa entre las propuestas de los
partidos políticos, por lo que no es una sentencia que
La Sala de lo Constitucional determinó en la sentencia
se refiera específicamente a la representación que los
del proceso de inconstitucionalidad 16‐2012, que
partidos puedan tener en el TSE, pero en todo caso, es un
no es inconstitucional el art. 182 inc. 1° letra a) del
argumento posible.
nuevo Código Electoral, el cual establece que para
Por otro lado, el Informe Único de la Comisión de Estudio
del Proyecto de Constitución27 y la discusión sobre
las reformas constitucionales de 1991 28, encaminadas
a alcanzar la paz, se refieren en todo caso al diseño
la elección de Presidente y Vicepresidente de la
República y de Concejos Municipales, se emitirá
el voto marcando sobre la bandera del partido o
coalición que prefiera el ciudadano.
del TSE con representación de los partidos para que
El demandante sostenía que, tal como se modificó el
se controlaran a sí mismos, aunque con un elemento
Código Electoral para permitirle al ciudadano la opción
de imparcialidad proveída por la participación de
de votar por el candidato o el partido para las elecciones
magistrados nombrados por la CSJ. Esto podría
de diputados de la Asamblea Legislativa y del Parlamento
entenderse como el derecho de los tres partidos que
Centroamericano, también debía establecerse el voto por
24
Estudios
Legales
rostro para las elecciones presidenciales y de concejos
de las elecciones presidenciales. Además, estipula que la
municipales.
campaña electoral puede hacerse por todos los medios
lícitos de difusión sin más limitaciones que las que
No obstante, la Sala hizo una diferencia entre ambos
tipos de elecciones. En las elecciones de diputados opera
un sistema de representación proporcional, y por ello, se
ofrecen distintas opciones al elector a través de listas o
planillas que le muestran los nombres de los candidatos
establecen las leyes de la materia, la moral y las buenas
costumbres. Tomando las declaraciones de que internet
no se regula en el art. 172, no se entiende la causa de por
qué no es ilegal hacer campaña anticipada por internet.
propuestos por los partidos y los candidatos no
En todo caso, se trata de un caso más en el que el TSE
partidarios que compiten en la elección. En las elecciones
no evita la campaña electoral anticipada.
presidenciales, en cambio, no hay más opción que votar
por la fórmula única propuesta por cada uno de los
El TSE también conoció de otro tipo de ilegalidades en
la campaña. Se reportó que hubo al menos 40 casos
partidos políticos o coaliciones.
denunciados por propaganda ilegal y se sacaron del
En consecuencia, la Sala de lo Constitucional
aire algunos spots publicitarios que violaban el Código
concluyó que para obtener los votos los candidatos
Electoral33. En resolución a solicitud de información, el
pueden presentarse visualmente agrupados bajo un
TSE expuso que, al cierre de 2013, se habían impuesto
símbolo partidista o por cualquier otro medio que los
tres sanciones por diferentes afectaciones a la normativa
individualice, según lo determine el legislador.
electoral 34.
7.3 Campaña electoral y sus
ilegalidades
7.4 El finiquito para candidatos
presidenciales
Un ciudadano interpuso ante el TSE un aviso por
Durante este semestre, se discutió el tema del finiquito,
campaña anticipada contra el FMLN, ARENA y UNIDAD
un requisito constitucional para ser candidato a la
y sus tres candidatos. Dijo que la propaganda incitaba
Presidencia de la República (art. 152 en relación con el
al voto, señalando los sitios de Internet donde se
art. 127 Cn). El caso concreto surgió porque el candidato
encontraba. El 11 de octubre, el TSE celebró una
de ARENA tenía pendientes algunos juicios de cuentas,
audiencia oral conforme con el art. 254 C. E.
pero el tema general es la regulación del finiquito y la
efectividad del funcionamiento de la CCR.
Se reportó que el TSE dio el siguiente fallo: “partido
ARENA, Antonio Saca, Salvador Sánchez Cerén y Norman
Tres temas se perfilan de gran importancia. El primero
Quijano se les sobresee definitivamente”, porque el
es sobre si se debe otorgar finiquito cuando hay juicios
demandante utilizó anuncios publicados en internet y,
pendientes sin condena, el segundo es qué sucede si
para los magistrados, los hechos señalados en su contra
son atípicos. El motivo es que “las actividades realizadas en
internet no están reguladas por el artículo 172 del Código
Electoral”. […] “a los partidos GANA, PCN, PDC y FMLN se
les absuelve, por falta de pruebas en su contra, ya que en la
vertida no fueron identificados” 32 .
hubiera una condena sobreviniente después de inscrito
un candidato y finalmente, si haber sido condenado en
un juicio de cuentas anula en definitiva la posibilidad de
participar en las elecciones.
De acuerdo con el art. 52 de la Ley de la Corte de
El art. 172 del C.E. regula los plazos para hacer campaña,
Cuentas de la República (Ley de la CCR), se presume
retomándolos del art. 86 Cn., el cual es de 4 meses antes
la licitud del actuar del sector público. Solo si en una
25
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
auditoría aparecen reparos se da inicio a un proceso que
el finiquito “… es una condición para el ejercicio del
puede terminar en una declaratoria de responsabilidad
derecho al sufragio pasivo en la etapa de postulación
administrativa o patrimonial, que es para lo que la CCR
al cargo de Diputado” (aplicaría la misma razón para
tiene competencia. De este modo, el finiquito debe
Presidente de la República). Así, se dilucida que el
otorgarse mientras no haya una ejecutoria de sentencia
finiquito debe existir al momento de la inscripción,
condenatoria pendiente, por lo que en principio, la
pero no dice nada sobre una sentencia condenatoria
existencia de un juicio en trámite no es razón para negar
sobreviniente.
el finiquito, a pesar que se debe señalar en él la existencia
de estos juicios y con eso debe ser suficiente para la
Lo lógico es pensar que no debiera participar en
inscripción de la candidatura en el TSE.
las elecciones un candidato que, aunque no estaba
condenado al momento de la inscripción, sí lo está y
Quien tiene un juicio de cuentas abierto mientras es
no ha cumplido al momento de la elección. Del texto
candidato tiene varias alternativas de acuerdo con
de la norma constitucional y de la misma sentencia en
la ley. El juicio puede terminarse por absolución o
el proceso 5-2003 se entiende que lo que se pretende
sobreseimiento “cuando mediare pago de las sumas
es que no se elija para un cargo público a quien tiene
reparadas, más los intereses y multas que fueren
cuentas pendientes con el Estado, por ejemplo, cuando
procedentes, podrán las Cámaras, sin necesidad de
en la sentencia se dice que el finiquito tiene por fin
audiencia a la Fiscalía General de la República, sobreseer
facilitar al electorado su decisión entre candidatos
en el procedimiento a favor de los reparados y declarar
que tengan un cierto nivel de confiabilidad, la cual se
libres de responsabilidad…” (art. 92 Ley de la CCR), lo cual
demuestra en parte, con un finiquito.
lleva a que el finiquito deba ser otorgado. Si llegara a
existir ejecutoria de sentencia, en cuyo caso esta se debe
El funcionamiento independiente de la CCR es
cumplir, el finiquito no puede ser otorgado mientras
fundamental para evitar suspicacias sobre el tema
no sea cumplida, así se entiende de la parte final del
del finiquito, pero también una regulación más
art. 93 Ley de la CCR: “Si la sentencia fuere absolutoria,
precisa parece necesaria. Aclarar aspectos como la
la Cámara mandará archivar el juicio definitivamente y
sentencia condenatoria sobreviniente sería óptimo
librará nota al Presidente de la Corte para que, de oficio,
para evitar complicaciones futuras, como una posible
extienda el finiquito; si fuere condenatoria, lo mandará
impugnación de las elecciones por problemas de
archivar provisionalmente, en tanto no haya sido cumplida
finiquito, asunto que puede generar una crisis
la sentencia”.
política grave.
En cuanto a lo que sucede si un candidato fuera
Al final de este semestre se conoció que el candidato de
condenado de manera sobreviniente antes de las
ARENA, Norman Quijano, había sido declarado absuelto
elecciones, se plantea la pregunta de si el finiquito es
de responsabilidad por haber cumplido con lo ordenado
condición para inscribirse como candidato o para ejercer
en una sentencia de cuentas, por lo que su finiquito para
efectivamente el sufragio pasivo, o en otras palabras,
efectos electorales quedaba sin efecto y debía solicitar
si la inscripción podría cancelarse después, si antes
uno nuevo que le sería otorgado, en el que se señalaría
de las elecciones resulta una sentencia condenatoria.
que existía una sentencia ejecutoriada y cumplida35.
No hay una regulación sobre esto, ni la sentencia de
Dependería del TSE el valor que diera a ese finiquito.
inconstitucionalidad 5-2003, del 14 de diciembre de
Dado que no queda responsabilidad pendiente, no
2004, ha dejado claro el tema, la cual consignó que
debiera haber inconveniente en la candidatura.
26
Estudios
Legales
7.5 Verificación del financiamiento
político por parte del TSE
públicamente el Departamento de Estudios Políticos de
FUSADES37.
El Presidente del TSE ha declarado que en este proceso
electoral aún no tienen facultades para investigar y regular
7.6 Demandas de inconstitucionalidad
de candidaturas
el origen del financiamiento de los partidos políticos36.
Durante el semestre se han presentado varias
Los arts. 67 y 68 de la Ley de Partidos Políticos vigente
demandas de inconstitucionalidad en contra de las
establece fuentes prohibidas de financiamiento, el art. 71,
candidaturas presidenciales. Este tema es de especial
letra h) dice que recibirlo es una infracción grave y el art. 86
otorga a los partidos 18 meses para readecuar sus estatutos
e institucionalidad partidaria y emitir los reglamentos
necesarios según lo dispuesto en la ley.
relevancia por las implicaciones políticas y sociales que
pudiera tener un fallo en este tema antes o después de
las elecciones.
Los candidatos de ARENA, FMLN y GANA tenían
al menos una demanda. El 20 de noviembre, la
De estas disposiciones debe entenderse que estando
Sala de lo Constitucional admitió una demanda de
vigentes las prohibiciones y las infracciones, el TSE
inconstitucionalidad en contra de la candidatura
debería verificar la licitud del financiamiento de los
presidencial del expresidente Elías Antonio Saca. Se
partidos. Estos últimos no necesitan adecuaciones para
declararon improcedentes varias de ellas, tres contra
limitarse a recibir financiamiento de fuentes lícitas y el
Elías Antonio Saca38 y las de Norman Quijano y Sánchez
TSE debe verificarlo. En este sentido se ha pronunciado
Cerén 39.
27
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Además, ante las diferentes reacciones que se habían
Sala valoraría qué es lo más conveniente, pero repetir
generado sobre el posible efecto de las demandas,
elecciones ha declarado que no es la opción más
el Presidente en funciones de la CSJ declaró que no
racional 41.
resolverán antes de las elecciones del próximo 2 de
febrero ninguna demanda de inconstitucionalidad contra
las candidaturas presidenciales. Esto, debido a que no
cuentan con el tiempo suficiente para analizar cada caso
en particular y primordialmente pretenden respetar los
derechos políticos de la población40.
La inconstitucionalidad de la inscripción de una
candidatura que triunfa en las elecciones sería un
problema serio. Si esto sucediera, la Sala deberá
modular los efectos de las sentencias para garantizar
que la decisión sobre quién es el Presidente de la
República corresponda siempre al soberano que es
Sobre los efectos que tendría una posible resolución
el pueblo. En estos casos lo ideal sería que se fallara
de inconstitucionalidad después de las elecciones, la
antes de las elecciones.
8. CONCLUSIONES
En El Salvador existen valiosos elementos del Estado de derecho que deben
defenderse. Este semestre se destaca lo que se ha trabajado en el sistema de frenos y
contrapesos, especialmente por la Sala de lo Constitucional en variados temas.
Se han aprobado importantes normativas para el país. A pesar de ello, es criticable
en algunos casos la calidad de estas normativas, como sucedió con las reformas a Ley
contra el Lavado de Dinero y de Activos.
El sistema electoral ha estado funcionando bien en términos generales, para
garantizar las elecciones de 2014. A pesar de ello, algunos temas como la campaña
electoral anticipada siguen sin sancionarse.
Las afectaciones al Estado de derecho más significativas han sido la continuidad de
atentados contra la Sala de lo Constitucional y sus magistrados, así como el intento de
limitar la libertad de expresión en cuanto a la crítica de candidatos presidenciales, lo
cual fue vetado.
28
Estudios
Legales
EJE SEGURIDAD CIUDADANA
29
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
SEGURIDAD CIUDADANA
1. INTRODUCCIÓN
La prevención primaria consiste básicamente en
Este semestre se vio afectado por una tendencia al alza
la importancia de evitar la violencia en el hogar, en
en la tasa de homicidios respecto del primer semestre
las escuelas, y en la comunidad en general. Por su
de 2013. Las autoridades del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública (MJSP) no han explicado con claridad
los motivos de este repunte, tal como se detallará más
adelante en este eje, aunque algunos funcionarios
señalan que responde a una presunta ruptura de la
tregua entre pandillas42.
En el marco del proceso de aprobación de la segunda
donación de los Fondos del Milenio (FOMILENIO II) por la
impulsar campañas de sensibilización social sobre
parte, la prevención secundaria busca brindar una
atención focalizada a los sectores de la población que
están expuestos o en mayor riesgo de incursionar en
actividades ilícitas, con el objetivo de interrumpir el
desarrollo del fenómeno delincuencial. Finalmente,
la prevención terciaria abarca todos los esfuerzos
que se realizan para garantizar que dentro del sistema
penitenciario se den las condiciones necesarias para
Corporación del Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en
procurar la rehabilitación y readaptación de los internos,
inglés), cuya ratificación sigue pendiente en el Congreso
evitando así la reincidencia. Este tercer tema será
de los Estados Unidos, el Gobierno impulsó una serie
analizado en el apartado de Cumplimiento de la Pena y
de proyectos de ley y reformas en materia de seguridad,
Rehabilitación.
que fueron discutidas y, algunas de ellas, aprobadas por
la Asamblea Legislativa. Estas normativas podrían ser
herramientas efectivas para el combate a la delincuencia.
No obstante su notable importancia, el presupuesto
para prevención otorgado al MJSP durante el 2013, fue
de apenas el 1% del total del presupuesto en seguridad,
No obstante, hay problemas que persisten y que
tal como se señaló en el Informe de Coyuntura Legal
seguimos señalando durante este Informe, como la baja
e Institucional del semestre pasado44. Para 2014, el
inversión estatal en materia de prevención y el tema del
presupuesto será aún menor, tal como se verá en este
hacinamiento carcelario y la endeble rehabilitación de los
apartado.
reos. En este último tema se vislumbran algunos avances,
como la inversión en nueva infraestructura penitenciaria
y el actual análisis de algunos proyectos de ley que
permitirían descongestionar el sistema penitenciario,
pendientes de aprobación por la Asamblea Legislativa al
cierre del año. Todos estos temas serán analizados en el
presente eje.
2.1 Ejecución del presupuesto 2013 en
materia de prevención
Según el Presupuesto General de la Nación 2013, se han
destinado US$3,527,095 para el rubro de Prevención,
Participación y Reinserción Social. De estos fondos, a
2.PREVENCIÓN
finales de octubre, se habían ejecutado US$2, 351,708.69,
Toda estrategia de control y disminución de la
respuesta a una solicitud de información45. De estos,
criminalidad debe incluir un fuerte componente de
aproximadamente el 55.48% había sido utilizado para
prevención en sus distintas facetas: prevención primaria,
pagar remuneraciones permanentes o eventuales.
según datos proporcionados por la UAIP del MJSP en
secundaria y terciaria43.
30
Estudios
Legales
La Ley del Presupuesto establece que uno de los
una partida presupuestaria asignada por parte del
objetivos de esta partida es fortalecer la organización
Estado, “ya que es un esfuerzo de voluntades que de
municipal comunitaria y las redes relacionadas con
manera coordinada busca los fondos necesarios en la
la prevención de la violencia, para lo cual durante
cooperación internacional o local” 50.
el año se ejecutaron US$1, 650,320. Estos fondos
En el mismo escrito de respuesta, el MJSP informó que
fueron utilizados en apoyo a los Consejos Municipales
están contemplando este esfuerzo en un programa
de Prevención de la Violencia, en programas de
de apoyo integral a la estrategia de prevención de
prevención de la violencia contra mujeres, niños y
la violencia, el cual está en revisión por tratarse de
adultos mayores, en la atención de jóvenes en riesgo
un préstamo que el Gobierno actualmente negocia
y en la difusión de prácticas y valores de convivencia
ciudadana y de buena vecindad, entre otros46.
con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)51. Es
2.2 Gabinete Metropolitano de
Prevención de la Violencia
que reúnan esfuerzos de distintos actores, como
importante que iniciativas de prevención integrales
podría ser el Gabinete Metropolitano de Prevención
de la Violencia, gocen de una verdadera operatividad
y efectividad en la prevención de la violencia.
En nuestro anterior Informe, resaltamos el esfuerzo que
realizaron en enero, 22 alcaldes de los departamentos
de San Salvador y La Libertad al suscribir la iniciativa
denominada Gabinete Metropolitano de Prevención de
la Violencia, la cual sería ejecutada en coordinación con
2.3 Plan de Prevención y Seguridad
Escolar 2013-2014
el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública para trabajar
de manera conjunta en el tema de la prevención durante
2013 47.
Autoridades del Ministerio de Educación anunciaron, en
A pesar de que el entonces Viceministro de Justicia
Escolar 2013-2014, con el cual se persigue mejorar el
septiembre, el nuevo Plan de Prevención y Seguridad
y Seguridad Pública informó que el Presidente de
clima de seguridad en 345 centros educativos del país 52.
la República había dado instrucciones de asegurar
El Plan cuenta con el apoyo del Ministerio de
los fondos para la sostenibilidad del gabinete, y que
Gobernación, del MJSP, de la Policía Nacional Civil
esperaban poder financiarlo con US$74 millones,
(PNC), de la Fuerza Armada, de la Fiscalía General de la
dicho gabinete no fue puesto en marcha durante
República (FGR) y de gremios magisteriales 53.
este semestre, tal como consta en respuestas
proporcionadas por las instituciones involucradas,
Además de brindar seguridad policial a más de 300
ante una serie de solicitudes de información.
escuelas en zonas de alta peligrosidad, el Plan de
Prevención contiene otras metas, como la realización
En distintas fechas de noviembre se solicitó a las UAIP
del MJSP y de las alcaldías de San Salvador y Santa Tecla,
que informaran acerca del presupuesto y programas
ejecutados en el marco del Gabinete. La Alcaldía de San
de campañas educativas para la sensibilización y
divulgación de procesos de prevención de la violencia
escolar y la construcción de una cultura de paz54.
Salvador respondió que dicho programa no existe, por
En noviembre, el Sindicato de Maestros de la Educación
lo que declaró inexistente la información requerida48.
con Participación de las Comunidades (SIMEDUCO),
De igual forma, la Alcaldía de Santa Tecla informó que
criticó que cuando se retira la presencia policial, las
tampoco han ejecutado programa alguno49. Finalmente,
pandillas regresan y dirigen nuevas amenazas a los
el MJSP confirmó que el Gabinete no cuenta con
profesores que han colaborado con las autoridades.
31
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Además, manifiestan estar siendo extorsionados.
Esta situación habría provocado que más de 1,200
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
2.5 Campaña “Dosis de Paz”
maestros soliciten ser trasladados de los centros
La Agencia Andaluza de España (AACID), aportó
educativos donde están destacados55.
US$195,000 al Concejo de Alcaldes del Área
No obstante, el Subdirector de la Policía ha negado
que el Plan de Prevención y Seguridad Escolar sea
disfuncional, y sostiene que la cifra de homicidios de
Metropolitana de San Salvador (COAMSS-OPAMSS),
para lanzar la campaña “Dosis de Paz”, con el objetivo de
sensibilizar a la población en el tema de la prevención
estudiantes bajó de 70 en 2012, a solo 28 para finales
de la violencia58. Dicha campaña inició en septiembre
de noviembre de 201356.
y tuvo una duración de 2 meses, tiempo durante
el cual se invitó a los ciudadanos a ser agentes de
2.4 Proyecto #YoMeApunto, del ILID
cambio en materia de prevención de la violencia, por
La asociación de jóvenes del Instituto de Formación
ciudadana, como la práctica del respeto, la solidaridad,
Política para el Liderazgo Democrático (ILID), ha
iniciado un importante proyecto en materia de
prevención secundaria, denominado #YoMeApunto.
medio de pequeñas acciones de buena convivencia
el humanismo, la identidad cultural y la participación
ciudadana59.
Este programa busca inculcar principios y valores por
Este tipo de campañas de concientización son una
medio del deporte a los niños y jóvenes que habitan
muestra del rol que también desempeña la cooperación
en comunidades de alto riesgo delincuencial en El
internacional en los esfuerzos de prevención primaria de
Salvador.
Según el Presidente del ILID, con esta labor buscan evitar
el reclutamiento de más jóvenes por las pandillas, y
para ello trabajan de la mano con las municipalidades
organizado eventos deportivos, específicamente de
fútbol. A la fecha han desarrollado #YoMeApunto en los
la violencia.
2.6 Fondos para prevención en el
Presupuesto General de la Nación
2014
municipios de Mejicanos, Ayutuxtepeque, Soyapango,
El presupuesto para 2014, en el ramo de justicia
y Nuevo Cuscatlán, gracias al financiamiento de la
y seguridad pública, continúa reflejando la poca
Embajada de Gran Bretaña en El Salvador57.
prioridad que se otorga al rubro de la prevención,
mostrando incluso una desmejora en comparación
con el presupuesto de 2013. El presupuesto total
asignado al MJSP para 2014 es de US$357,391,570,
lo cual representa un aumento de US$1,345,740 en
comparación con 2013, pero la partida de Prevención,
Participación y Reinserción Social sufrió una disminución
de US$38,085, lo cual es significante en un ya de por sí
limitado presupuesto en prevención de US$3,489,01060.
Dicho monto se distribuye según se detalla en la
siguiente gráfica.
32
Estudios
Legales
Gráfica 1. Presupuesto en Prevención,
Participación y Reinserción Social, 2014
de dopajes 61. En las próximas ediciones de este
informe, daremos seguimiento a estos proyectos para
monitorear su nivel de cumplimiento real.
3. COMBATE A LA CRIMINALIDAD
3.1 Homicidios y extorsiones
En nuestro Informe de Coyuntura del primer semestre
de 2013, reflejábamos una reducción del 48% en los
homicidios realizados durante los primeros 5 meses,
en comparación con el mismo período de 2012, según
cifras oficiales de la PNC. Sin embargo, se destacó en
dicho Informe la preocupación de que la disminución
estuviera relacionada únicamente con la tregua entre
pandillas y no con una efectiva política de control del
crimen62.
Durante este semestre, la preocupación ha sido la
contraria: el alza en los índices de homicidios a partir
del mes de junio, al comparar cada mes de 2013, con
Fuente: elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto para el ejercicio
fiscal 2014, aprobada por Decreto Legislativo No. 522 del 31 de octubre de 2013.
el respectivo mes en 2012. En el segundo semestre de
2012 hubo un total de 1,012 homicidios, mientras que
en el segundo semestre de 2013 se reportaron 1,44063.
En el texto del Presupuesto 2014 se establece el
No obstante, en términos generales, durante todo
propósito de cada uno de los cuatro rubros detallados
el año de 2013 hubo 88 homicidios menos que en
en la gráfica anterior. En prevención y participación
2012, y se ha determinado además que es el año
ciudadana se pretende impulsar planes de convivencia
con menos homicidios reportados en los últimos 10
y de pacto social dentro de la sociedad. Con el
años 64.
presupuesto en centros intermedios se permitirá
la aplicación de la Ley Penal Juvenil y se facilitarán
Cabe destacar que durante el segundo semestre de
las condiciones de rehabilitación de los jóvenes. La
2013, las cifras de homicidios reportadas oficialmente
Comisión Nacional Antidrogas continuará realizando
por el Instituto de Medicina Legal (IML) fueron
labores de coordinación interinstitucional para
exactamente iguales a las de la PNC, ya que forma
fortalecer la prevención del consumo de drogas y
parte de una mesa tripartita junto con la PNC y la FGR,
elaborará programas contra la demanda de las mismas.
en la cual llegan a una cifra consensuada65. La única
Y finalmente, el Instituto Toxicológico buscará contribuir
excepción fue en diciembre, mes en que el IML reportó
a la seguridad ciudadana mediante la realización
1 homicidios más 66.
33
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Gráfica 2. Cifras comparativas de homicidios por mes, de 2011 a 2013
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por LPG, con base en cifras
oficiales de la PNC, el 3 de enero de 2014
Gráfica 3. Cifras comparativas de homicidios por año, de 1996 a 2013
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por LPG, con base en cifras
oficiales de la PNC, el 3 de enero de 2014
34
Estudios
Legales
En el tema de las extorsiones, puede mencionarse que en
que si bien en junio de 2013 se anunció la creación del
términos generales, hubo una disminución del 9.4% en
Grupo Especial Antiextorsiones, este no había iniciado
la cifra de denuncias por este delito durante el 2013,
labores al cierre de 2013, como se verá más adelante
en comparación con el 2012 67.
en el apartado “Actividad de los Actores Estatales de
Un estudio de la Asociación Nacional de la Empresa
Seguridad”.
Privada (ANEP), realizado entre micro, pequeños y
La PNC cuenta con una División de Investigación
medianos empresarios (Mipymes), que fue dado
de Extorsión, dependiente de la Subdirección
a conocer en septiembre de este año, reveló que
Antiextorsiones, la cual se dedica al combate de este
la delincuencia es el principal obstáculo que estos
delito. En respuesta a una solicitud de información, la
tienen para lograr el desarrollo económico. El 70%
UAIP de la PNC informó que al 15 de diciembre de 2013,
de las Mipymes manifestaron estar sufriendo de
dicha División había realizado 806 arrestos por extorsión
extorsiones, y un 28% dijo haber sido víctima de
durante el 2013, de las cuales 305 fueron en flagrancia, 485
otros crímenes 68.
por orden administrativa, y sólo 16 por orden judicial 70.
Una semana después de presentado el estudio de
Continúa siendo preocupante que algunas extorsiones
la ANEP, el Fiscal General de la República recibió a
son realizadas desde las cárceles. En octubre, el Ministro
las gremiales que aglutinan a los micro y pequeños
de Justicia y Seguridad Pública dio a conocer que tres
empresarios del país, para abordar la temática. Se
reos habían sido trasladados desde el penal La Esperanza,
ahondó en el hecho de que a pesar de que el 70% de los
al de máxima seguridad en Zacatecoluca, luego de
empresarios de este sector están siendo extorsionados, el
descubrirse que entre ellos habían realizado un total de
65% no denuncia por temor a represalias y debido a
10,665 llamadas telefónicas para cometer extorsiones,
la desconfianza en las autoridades 69. Amerita destacar
durante el período de un mes. Se determinó que el
Gráfica 4. Cifras comparativas de extorsiones en segundo
semestre de 2012 y 2013
Fuente: elaboración propia con cifras oficiales de extorsiones proporcionadas el 17 de
enero de 2014, por la UAIP de la PNC.
35
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
celular desde el cual realizaban las extorsiones contaba
mes más violento desde el anuncio de la tregua entre
con US$2 mil de saldo71.
pandillas, con un promedio de 8.6 homicidios al día76.
Este delito afecta aún a salvadoreños en el extranjero. La
En agosto, el Director del IML atribuyó el repunte a
FGR informó en septiembre que había investigado 10
una aparente ruptura de la tregua entre pandillas 77;
casos de extorsión transnacional, todos cometidos
sin embargo, esto fue enfáticamente rechazado
desde la zona oriental del país, a personas residentes
por los mediadores de la tregua, en declaraciones
en Estados Unidos72.
proporcionadas durante un foro internacional
En noviembre, el Centro Antipandillas Transnacional
(CAT), en coordinación con el FBI y la FGR, capturaron
organizado por la OEA, para mostrar los logros de la
tregua en el país 78.
a seis supuestos pandilleros que se dedicaban a
Por su parte, el Ministro de Justicia y Seguridad
extorsionar a personas residentes en Maryland, EE.UU.,
Pública ha expresado diversas razones sobre a qué
a quienes les exigían hasta US$7,000 para no atentar
se debe el alza en los homicidios; en septiembre,
contra sus familiares en El Salvador 73. En un caso
dijo que el alza se debía principalmente a un plan
relacionado, un detective de la policía del Condado de
desestabilizador por parte del narcotráfico79 y a una
Montgomery, EE.UU., manifestó a un medio nacional que
autodepuración al interior de las pandillas80, aunque
es poco lo que ellos pueden hacer ante las denuncias que
luego, en noviembre, atribuyó el alza a un supuesto
reciben de extorsiones provenientes desde El Salvador,
plan de las pandillas para incidir en los candidatos
ya que el delito no se ha cometido en su jurisdicción 74.
presidenciales 81.
Ante esto, los salvadoreños residentes en el exterior
Si bien el año cerró con el número de homicidios más
tienen la opción de acudir a un consulado de El Salvador
para interponer la respectiva denuncia75.
3.2 Pacto entre pandillas
En publicaciones anteriores de este informe hemos
bajo en los últimos 10 años, tal como se indicó en el
apartado de homicidios y extorsiones, es preocupante
que de continuar el alza en los homicidios, como se
evidenció en el último semestre de 2013, el país vuelva a
las cifras anteriores.
denunciado la falta de un marco institucional y la
Estas cifras excluyen a posibles víctimas del delito de
poca transparencia con la que se ha desarrollado la
homicidio, que por el momento se reportan como
denominada tregua entre pandillas, lo cual persiste
desaparecidas. Al respecto, un medio informó que según
durante el periodo cubierto por este Informe. En
fuentes del MJSP, la cifra de desaparecidos aumentó
el segundo semestre de 2013, ha existido una tasa
el doble en 2013, respecto a 201282. Sin embargo, la
variable de homicidios, en la cual ha prevalecido una
UAIP de la PNC proporcionó unas cifras que denotan lo
tendencia al alza, tal como se mencionó en el apartado
contrario: hubo 1,684 desaparecidos en 2012, contra 765
de homicidios y extorsiones. Noviembre cerró como el
en 201383. La condición actual de estas personas, según
el informe de la PNC, se detalla en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Cifras oficiales de desaparecidos
36
Estudios
Legales
Fuente: elaboración propia con cifras oficiales de desaparecidos proporcionadas el 17 de enero de 2014, por la UAIP de la PNC.
Al ser consultada sobre la contradicción entre las cifras
al crimen. Se trata de perseguir su poder económico
proporcionadas por la UAIP y lo publicado por el medio
de manera independiente a la persecución penal de
de información, una asesora de la UAIP de la PNC aclaró
sus integrantes, es decir, no es necesario que exista una
que el medio probablemente se refirió a los avisos de
sentencia penal para poder debilitar patrimonialmente a
desaparecidos, los cuales “pueden tratarse de personas
las agrupaciones delictivas” 85.
que aparecieron el mismo día”; esto es diferente a lo que
inteligencia policial determina que efectivamente son
desapariciones, que es el dato que la UAIP proporcionó
en respuesta a la solicitud de información84.
En ese boletín se comentó, también, que era
indispensable que en la ley se logre un equilibrio
entre esa herramienta jurídica de combate al crimen y
el respeto a la Constitución, especialmente al derecho
3.3 Nuevas leyes, proyectos y
reformas en materia de seguridad
de propiedad, tanto en la determinación de las causales
3.3.1 Ley de Extinción de Dominio
En términos generales, se considera que la ley aprobada
de extinción de dominio como en la configuración del
proceso en el que se ejercite la acción.
será útil, siempre que su implementación sea eficiente
El 7 de noviembre, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley
y su interpretación respetuosa de los derechos
Especial de Extinción de Dominio y de la Administración
fundamentales. Algunos de los aspectos discutidos
de los Bienes de Origen o Destinación Ilícita. En el Boletín
más relevantes se comentan en el siguiente cuadro,
de Estudios Legales N° 149 de FUSADES, se describió esta
aprobándolos o desaprobándolos desde el punto de
figura como “la apertura de un nuevo frente de combate
vista constitucional.
Cuadro 2. Regulación de temas críticos en la Ley Especial de Extinción de
Dominio y de la Administración de los Bienes de Origen o Destinación Ilícita
37
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Fuente: elaboración propia.
3.3.2 Reformas a la Ley contra el Lavado
de Dinero y de Activos
1990, el GAFI dio a conocer sus 40 recomendaciones
La Comisión de Seguridad y Combate al Narcotráfico
2003 87.
de la Asamblea Legislativa, aprobó en diciembre unas
reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos,
supuestamente con el propósito de ajustar la ley a los
estándares internacionales fijados por el Grupo de Acción
Financiera Internacional (GAFI), el cual tiene entre sus
organismos regionales al Grupo de Acción Financiera del
Caribe (GAFIC), al que pertenece El Salvador.
El GAFI es un organismo intergubernamental establecido
para luchar contra estos fenómenos, las cuales fueron
revisadas en 1996 y reformuladas sustancialmente en
El Salvador estaba obligado a cumplir con la totalidad
de las recomendaciones esenciales y claves, y obtener
progresos sustanciales en otras recomendaciones
pendientes88 antes de la plenaria del GAFIC de
noviembre de 2013; sin embargo, las reformas fueron
aprobadas hasta el 5 de diciembre, con 83 votos de
los diputados, pero incumpliendo algunas de las
recomendaciones del GAFI.
en 1989, cuyo propósito es el desarrollo y la promoción
Algunos de los aspectos que incluyen las reformas tienen
de políticas internacionales para combatir el lavado de
relación con la adición de nuevos sujetos especialmente
dinero y el financiamiento del terrorismo. En abril de
obligados: medios de comunicación, partidos políticos,
38
Estudios
Legales
ONG, entidades de economía mixta, jueces, consorcios
y gremios empresariales, entre otros (art. 2). Asimismo,
se disminuye el monto de las transacciones que deben
reportarse, de US$57,142.86 a US$10,000.00; se deben
reportar las operaciones siempre y ya no solo cuando
haya sospechas de que sean irregulares (art. 9); se regula
la obligación de informar la tentativa de operaciones
sospechosas y cuando se considere que puedan ser
utilizadas para ¬financiar actos terroristas, narcotráfico
o crimen organizado (art. 9-A) y se establecen nuevos
delitos para sancionar el uso indebido de la información
de los sujetos obligados al control de la ley (art.26-B).
de FOMILENIO II, postura que ha sido respaldada por el
No obstante haberse acatado algunas de las
Se agregó un nuevo inciso al art. 338-B del Código Penal, el
recomendaciones del GAFI, la Asamblea Legislativa
excluyó de las reformas a las Personas Expuestas
Políticamente (PEP), a pesar de ser la recomendación
12 del GAFI y a pesar de los reiterados llamados que
el Fiscal General de la República hizo a la referida
cual establece que el funcionario o empleado penitenciario
Comisión89. El Fiscal ya había advertido que de no
cumplir con las recomendaciones, el país podría
ingresar a la lista de países con deficiencias en sus
Presidente de la República94.
3.3.3 Reformas dotando de nuevas
sanciones y delitos al Código Penal
En noviembre, la Asamblea Legislativa aprobó dos
reformas al Código Penal, con el objetivo de sancionar a
los empleados penitenciarios que permitan el ingreso de
objetos prohibidos al centro penitenciario, y además para
penalizar el uso de celulares en las prisiones.
que mediante una acción u omisión altere las normas de
seguridad, afectando su funcionalidad, será sancionado
con prisión de 4 a 8 años de cárcel95.
Asimismo, se agregó un nuevo artículo 338-C al Código
Penal, el cual ahora sanciona con 3 a 8 años de prisión
a todo aquél que estando detenido provisionalmente,
sistemas contra el lavado de dinero90, por lo que
o que se encuentre cumpliendo una pena de prisión,
envió al Presidente sus valoraciones 91 y le pidió que
observara el decreto aprobado para que se incorporaran
almacenamiento o procesamiento de información, o
utilice cualquier tipo de aparato electrónico “para
las recomendaciones del GAFI92.
aparatos de telecomunicación, componentes o accesorios
FUSADES señaló en su Posición Institucional no. 72
de diciembre de 2013, que la regulación sobre el
lavado de dinero debe aprobarse en los términos
de las recomendaciones del GAFI, no solo por el
compromiso internacional, sino también como
muestra de voluntad política de combatir el delito de
telefónicas o de saldo pre-pago o similares o cualquier otro
lavado de dinero93. En consecuencia, el Presidente
de la República, haciendo uso de sus facultades
constitucionales, debe vetar las reformas, con
el propósito de que se apruebe un decreto que
incorpore la regulación especial para las Personas
Expuestas Políticamente (PEP); de lo contrario,
persistirá en alguna medida el peligro de ser mal
calificados por el GAFI. Al cierre de 2013, el Presidente
aún no había tomado una decisión al respecto.
tener o poner en circulación en el interior de un Centro
FUSADES ha advertido, además, que la no aprobación
de estas reformas podría afectar la firma para la entrega
de 11,247 objetos ilegales; entre estos, celulares de última
para ellos, tales como tarjetas SIM o chips, tarjetas
dispositivo o configuración que permita transmitir o recibir
señales de voz, imagen, sonidos o datos”96.
Antes de las reformas, el Código Penal únicamente
sancionaba como delito ingresar, introducir, traficar,
Penitenciario este tipo de aparatos, pero no era preciso en
cuanto al uso de los mismos. Si bien la Ley Penitenciaria sí
prohíbe expresamente el uso, quienes contravienen esa
disposición únicamente podían ser trasladados a un sector
o centro penal distinto, de conformidad con el art. 14 de
dicha Ley.
La Dirección General de Centros Penales (DGCP) informó
a finales del año que durante 2013 decomisaron un total
39
tecnología con conexión a internet y redes sociales97.
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Gráfica 5. Principales objetos tecnológicos decomisados dentro del
sistema penitenciario en 2013
Fuente: elaboración propia con datos publicados por la Dirección General de Centros Penales 98.
Las autoridades han solicitado reiteradamente a
Seguridad se comprometió a mantener correctamente
las empresas de telecomunicaciones que reduzcan
el funcionamiento de los bloqueadores, para no afectar
la potencia de las señales de telefonía celular en
a los habitantes cercanos. Posteriormente, se presentó a
las zonas cercanas a las cárceles, ya que están
la Asamblea Legislativa una propuesta de reformas a la
afectando el sistema digital de bloqueo de llamadas
Ley de Telecomunicaciones, la cual será discutida en el
provenientes de las cárceles; de lo contrario, el Ministro
siguiente apartado.
de Justicia y Seguridad Pública ha considerado necesario
“tratarlas como cómplices” de las extorsiones99. De igual
forma, el Director General de Centros Penales pidió, en
noviembre, una nueva mediación de la Superintendencia
3.3.4 Reformas a la Ley de
Telecomunicaciones
General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET),
En octubre, el Ministro de Justicia y Seguridad Pública
ante las empresas telefónicas100.
informó que presentaría un proyecto de reformas a la
Como muestra de un mayor compromiso, las operadoras
de telefonía firmaron a finales de noviembre un nuevo
acuerdo con el MJSP, en el cual se comprometieron
a bajar la intensidad de la potencia de señales de
teléfonos móviles en el perímetro y en el interior de
los 19 centros penales en El Salvador101. En dicho
Ley de Telecomunicaciones, para aumentar la capacidad
de bloqueo de la señal de telecomunicaciones en los
centros penitenciarios, y así minimizar o eliminar el
uso de estos aparatos102; este proyecto fue finalmente
presentado a la Asamblea Legislativa el 12 de diciembre
de 2013103.
acuerdo, las operadoras se comprometen a no orientar
Entre los cambios más significativos que se proponen,
sus antenas ni dirigir su señal directa o indirectamente
está la reforma al art. 30-A, para que incorpore la
hacía las cárceles. Por su parte, el Ministro de Justicia y
obligación de los operadores de redes comerciales
40
Estudios
Legales
de telecomunicaciones de bloquear o suspender
telefónicas, así como los datos de la geolocalización
inmediatamente los servicios reportados como
de la comunicación, cuando la PNC así lo solicite por
robados, hurtados o extraviados, los cuales no
encontrarse realizando una persecución en flagrancia o
podrían rehabilitarse sino hasta que el titular del
para impedir que los hechos delictivos sean llevados a
servicio haga una solicitud expresa y por escrito.
consecuencias ulteriores. Para estos efectos, tendrían que
De similar forma ocurriría con los que la PNC, la FGR o
establecer un mecanismo de coordinación idóneo107.
los tribunales reporten que han sido utilizados en la
Al cierre del año, este anteproyecto se encontraba
comisión de delitos u obtenidos ilícitamente, los cuales
en discusión en la Comisión de Seguridad Pública y
tampoco podrían ser rehabilitados o reasignados sino
Combate a la Narcoactividad108.
hasta que concluya el proceso correspondiente104. El
3.3.5 Decreto Ejecutivo creando la
División de Delitos Financieros en la PNC
incumplimiento de lo anterior, o de cualquier obligación
contenida en la ley, habilitaría al MJSP a solicitar a la
SIGET que inicie un proceso sancionatorio contra el
El Presidente de la República, Mauricio Funes, sancionó
operador respectivo105.
en septiembre de 2013, el Decreto Ejecutivo No. 161,
por medio del cual aprobó un total de 23 reformas al
Reglamento General de la PNC109.
Sobre este tema, la ley vigente únicamente hace una
remisión al art. 238 del Código Procesal Penal que fue
derogado por Decreto Legislativo no. 733 del 22 de
octubre de 2008, el cual establecía que para que un
servicio telefónico pudiera ser suspendido o bloqueado
temporalmente, el Fiscal debía solicitarlo al Juez de
Entre dichas reformas, creó la División de Delitos
Financieros, la cual se encargará de combatir al crimen
organizado y a los llamados “delitos de cuello blanco.”
Las reformas también separaron las funciones
administrativas de las operativas dentro de la Policía,
quedando la parte administrativa y financiera a cargo
de la Dirección General, mientras que la parte operativa
estará ahora a cargo del Subdirector General.
Paz, quien luego mandaba la respectiva orden a los
operadores.
Otro de los cambios más relevantes sería la
incorporación de una nueva “infracción muy grave”
al art. 34 de la ley, la cual sería cometida por los
Al cierre del año, se solicitó a la UAIP de la PNC que
detallara las actividades que había realizado la nueva
División de Delitos Financieros. La UAIP informó
que la referida División se encuentra aún en fase de
organización administrativa, por lo que a la fecha no
ha realizado ningún decomiso ni efectuado operativo
alguno110. Se continuará monitoreando la labor
desempeñada y los resultados obtenidos por esta
División en futuras entregas de este informe.
operadores que falten al deber de colaborar en
impedir el acceso a las telecomunicaciones no
autorizadas en los centros penales o centros de
readaptación de menores. Esto ocurriría cuando los
operadores incumplan las regulaciones de intensidad
de señal, que ahora estarían establecidas en el nuevo
artículo 42-J, el cual fija un nivel máximo de decibeles
de intensidad de señal que puede haber al interior de
los centros penitenciarios, además de prohíbir que
centros106.
3.3.6 Reformas al Código Procesal Penal
otorgando un régimen especial a policías
y militares
Amerita destacar, además, la nueva obligación
La Asamblea Legislativa aprobó, en noviembre, dos
que tendrían los operadores de proporcionar de
reformas al Código Procesal Penal que permitirán que
manera inmediata a la PNC, las bitácoras de llamadas
los policías y militares reciban un tratamiento especial
los operadores orienten o dirijan sus señales directa o
exclusivamente hacia el interior y perímetro de dichos
41
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
cuando se les inicie un proceso penal por hechos
aquellos casos en que fuera evidente que el imputado
cometidos en el ejercicio de sus funciones. Se incorporó
establece que los agentes de seguridad o militares que
no tenía responsabilidad penal111. No obstante,
las mismas fueron superadas con 69 votos de los
diputados, por lo que se mantuvo la redacción del
en el ejercicio de sus funciones afecten un bien jurídico
decreto aprobado112.
protegido, permanecerán en resguardo en las unidades
3.4 Asocio para el Crecimiento
un nuevo artículo 323-A al Código Procesal Penal, el cual
policiales o militares que al efecto hayan sido designadas
por el Director General de la PNC y el Jefe del Estado
la facultad de los jueces de paz para dictar también
En agosto de 2013, se presentó el tercer informe
semestral del Plan de Acción del Asocio para el
Crecimiento (APC), de noviembre de 2012 a mayo de
2013, en el cual se detalla que El Salvador aún no
logra cumplir cinco de las veinte metas fijadas.
Entre estas hay dos metas relacionadas con el tema
de baja productividad, que serán abordadas en el
Eje de Clima de Negocios y Legislación Comercial
de este Informe; y tres que están directamente
relacionadas con el tema del crimen y la inseguridad.
Estas últimas tres son: reducir el impacto del crimen
en los pasajeros/ transporte público; eliminar los
activos de las organizaciones criminales; y fortalecer
sobreseimiento provisional –y no solo definitivo- en
la administración pública en El Salvador113.
Mayor Conjunto de la Fuerza Armada.
Además, se incorporó un nuevo inciso al art. 350 del
mismo Código, el cual ahora permite que los jueces de
paz decreten el sobreseimiento definitivo cuando
un agente de autoridad o personal administrativo
en funciones operativas de la PNC, o algún elemento
militar con funciones de seguridad pública, afecten
bienes jurídicos en el cumplimiento de un deber legal.
Las reformas fueron observadas por el Presidente de la
República, por considerar que el proyecto original incluía
Cuadro 3. Tercer informe semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento
Fuente: elaboración propia con datos del Segundo Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento, noviembre de 2012-mayo de 2013.
42
Estudios
Legales
En cuanto al primer punto reprobado, el informe valora
excepcionalmente, si se han agotado los medios
como un avance el inicio de la construcción del nuevo
ordinarios para el mantenimiento de la paz interna,
Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana
la tranquilidad y la seguridad. Dispone, no obstante,
de San Salvador (SITRAMSS), pero destaca que no existe
que lo anterior se limitará al tiempo y a la medida de
un efectivo plan de fuerza especial conjunta.
lo estrictamente necesario para el restablecimiento
del orden, e impone al Presidente la obligación de
En el tema de combate al crimen organizado, se señala
mantener informada sobre tales actuaciones a la
la falta de una Ley de Extinción de Dominio, tema que
Asamblea Legislativa, y de presentar un informe
actualmente ya fue superado, puesto que la misma se
aprobó durante este semestre. Sin embargo, hay algunos
puntos de la ley que FUSADES ha manifestado que
dentro de los quince días siguientes a la terminación
de dichas actuaciones.
Se solicitó a las UAIP de la Asamblea Legislativa y de
pueden corregirse, tal como se señaló en el apartado
la Presidencia, que proporcionaran el detalle de lo
3.3.1 del presente eje.
informado por el Presidente de la República sobre
Finalmente, en cuanto al fortalecimiento de la
las actuaciones de la Fuerza Armada en materia de
Administración Pública, el tercer informe indicó que al no
seguridad pública. La UAIP de la Asamblea Legislativa
haberse realizado la respectiva transferencia de fondos
respondió que la solicitud debía ser dirigida a la
al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), se
Presidencia de la República115, sin confirmar o negar la
había afectado su buen desempeño. Cabe destacar que
existencia del informe. El 18 de diciembre de 2013, la
según respuesta a una solicitud de información hecha
UAIP de la Presidencia emitió una resolución ampliando
al IAIP, al 12 de diciembre de 2013 únicamente habían
el plazo de respuesta en 5 días hábiles más, y el 7 de
recibido el equivalente al 30.8% del presupuesto anual
enero de 2014, emitió otra resolución ampliando el plazo
asignado114, tema que se desarrolla con más detalle en el
nuevamente por 5 días hábiles.
Eje de Transparencia de este Informe.
Sobre lo anterior, el art. 71 inciso 2º de la LAIP establece
que cuando una información no pueda entregarse en
4. ACTIVIDADES DE LOS ACTORES
ESTATALES DE SEGURIDAD
tiempo, puede disponerse de un plazo adicional de
4.1 Intervención de la Fuerza Armada
en acciones de seguridad pública
otorga, tal como reconoce el Oficial de Información en
cinco días hábiles. El segundo plazo de 5 días hábiles
que se otorgó a sí misma la UAIP de la Presidencia,
escapa del alcance y de las facultades que la LAIP
su resolución, al establecer que “el volumen del trabajo
de la dependencia administrativa (…) viabilizan al suscrito
Oficial de Información a emplear un plazo adicional al
plazo que la ley establece”116.
Durante el actual Gobierno, la Fuerza Armada ha
desempeñado funciones de seguridad pública a partir
La UAIP de la Presidencia finalmente informó que “la
del 28 de septiembre de 2009, en virtud del Decreto
obligación del control inter-órganos dispuesta en el ordinal
Ejecutivo No. 60 de ese mismo año. Tal función debía
finalizar el 30 de septiembre de 2010, pero la presidencia
ha ido aprobado sucesivamente Decretos Ejecutivos
12 del artículo 168 (…) no ha sido ejecutada a esta fecha
por la honorable Asamblea Legislativa”, y que, además,
“dicha institución castrense aún se encuentra ejecutando
prorrogando dicho plazo.
asignaciones en materia de seguridad pública, por lo que
la obligación de rendir tales informes aún no son exigibles
El art. 168 ordinal 12º de la Constitución establece
(…)” 117. De esta forma resolvió declarando inexistente
que el Presidente de la República podrá disponer de
la información requerida.
la Fuerza Armada para labores de seguridad pública,
43
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
4.2 Policía Nacional Civil
garantías constitucionales, generalidades del Derecho
El art. 26 del Reglamento de la Ley Orgánica de la PNC
investigación policial, entre otras122. Actualmente, la PNC
establece como atribución de la Inspectoría General la de
investigar las faltas disciplinarias graves cometidas por
miembros de la institución y presentar los respectivos
requerimientos. En consecuencia, su función principal es
la de vigilar y controlar las actuaciones de los miembros
de la institución.
A finales de agosto de 2013, el entonces Inspector
General de la PNC renunció a su cargo luego de 13 meses
de haber sido nombrado. Al momento de asumir, el
inspector se había comprometido a “hacer el trabajo de
manera honesta, recta, y lo más transparente posible”118.
Durante su corto período, se destituyeron a 184 policías
y se realizaron no menos de 500 suspensiones de
labores de entre 16 días a 3 meses sin goce de sueldo,
siendo la falta o causa más común para la suspensión, el
involucramiento en hechos de violencia intrafamiliar119.
Procesal Penal Salvadoreño, técnicas básicas de
cuenta con aproximadamente 21,900 policías123, aunque
las autoridades de la ANSP han informado que para mayo
de 2014 pretenden elevar esta cifra hasta 23,500, con el
objetivo de alcanzar una tasa de 3.9 policías por cada
1,000 habitantes124.
4.2.2 Continúa hacinamiento en
bartolinas policiales
Si bien la PNC contó durante el año con un presupuesto
de US$6, 845,605 en el rubro de reparación,
remodelación, construcción y equipamiento, este
presupuesto no fue utilizado para aumentar la capacidad
de la infraestructura, tal como consta en el detalle
de ejecución que fue solicitado a la UAIP. En dicho
documento se expresa que más de 4 millones de dólares
han sido asignados para una segunda ampliación del
sistema de radiocomunicación de la PNC, y el monto
En el informe de labores del período del 13 de julio de
restante de US$2, 700,000, ha sido asignado para
2012, al 13 de julio de 2013 que el ex inspector Linares
reemplazar la flota vehicular125.
hizo llegar al MJSP un mes después de su renuncia,
denunció que las autoridades de la Policía se resisten a
asignar un presupuesto propio a la Inspectoría General,
el cual considera que es necesario para generar una
En octubre, el Jefe de Operaciones de la Delegación de
San Miguel denunció que actualmente tienen entre 240
y 290 personas detenidas, a pesar de que en bartolinas
Inspectoría fortalecida, imparcial e independiente120.
cuentan con una capacidad para únicamente 145
La acefalía en la Inspectoría General de la PNC duró casi
tener reos, ya que después de la audiencia inicial, estos
dos meses, hasta que finalmente fue juramentado en el
deben de ser enviados por el juez a otros centros para
cargo el nuevo Inspector General, quien inició funciones
que continúen con la fase de instrucción126.
detenidos. Sostuvo, además, que la policía no debería
el 23 de octubre de 2013121.
4.2.1 Juramentan a 511 nuevos policías
Esta misma situación se ha reportado en las distintas
bartolinas en los departamentos de Morazán, La Unión
En septiembre de 2013, se graduaron 511 nuevos policías
y Usulután127. Como una medida para paliar un poco el
de la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP),
hacinamiento, las autoridades de Justicia y Seguridad
luego de que finalizaran su formación en temas como
construyeron en Usulután una bartolina policial con
ética y derechos humanos, protección de derechos y
capacidad para 200 reos.
44
Estudios
Legales
4.4 Grupo Especial Antiextorsiones
El art. 72 de la Ley Penitenciaria establece que deben
destinarse Centros Preventivos exclusivamente para la
retención y custodia de detenidos provisionalmente por
En el Informe del primer semestre de 2013,
orden judicial. Para tal efecto, la misma disposición legal
informamos que el Presidente de la República había
ordena que la Dirección General de Centros Penales
anunciado el 1 de junio de 2013, durante su discurso
disponga por lo menos, de un establecimiento de este
sobre su cuarto año de gestión, la creación del
tipo por región, en donde los detenidos permanezcan
denominado Grupo Especial Antiextorsiones (GEA),
totalmente separados de los condenados. Esto es
el cual estaría conformado por 500 policías y 500
respaldado por el art. 340 del Código Procesal Penal, el
miembros de la Fuerza Armada129.
cual además dispone que dichos establecimientos deben
ser diferentes de los que se utilizan para los condenados,
El 3 de diciembre, se solicitó a la UAIP de la PNC que
o al menos, en lugares absolutamente separados.
brindará un informe de resultados del GEA, en el
cual se incluyera información sobre su presupuesto
En consecuencia, las bartolinas policiales no
y los operativos, capturas y decomisos efectuados.
deberían de tener a personas detenidas por un
La UAIP respondió que según el organigrama actual
tiempo posterior al de la detención administrativa.
de la institución, no se registra ningún grupo con
Cuando ya hay una orden judicial de detención
provisional, estas personas deben ser remitidas a los
denominados Centros Preventivos, o a los centros
penales, pero en un lugar absolutamente separado de
los condenados, tal como establece la legislación penal
vigente.
4.3 Fiscalía General de la República
En noviembre, la FGR y el MJSP firmaron un convenio
para facilitar el intercambio de información entre ambas
instituciones, con el objetivo de permitir a los fiscales
obtener información sobre los antecedentes penales de
los reclusos, el historial de los reos, su ubicación, fase, los
delitos cometidos, entre otros aspectos128. Cabe destacar
que en publicaciones anteriores de este Informe,
incluyendo la del semestre pasado, se ha señalado
precisamente la necesidad de fortalecer la investigación
del delito y la coordinación institucional, para abordar el
problema de la inseguridad en el país.
Amerita destacar que el semestre estuvo marcado
por el inicio de oficio por parte de la FGR de varias
investigaciones en casos de corrupción, que se abordarán
con más detalle en el Eje de Transparencia.
45
esa denominación y que tampoco hay una partida
presupuestaria para la misma.
Informe de
coyuntura legal e
institucional
5. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y
REHABILITACIÓN
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Durante el semestre, el Órgano Ejecutivo presentó
dos anteproyectos de ley a la Asamblea Legislativa,
que buscan incidir directamente en la reducción
del hacinamiento carcelario. Asimismo, la Asamblea
El art. 27 inciso 3º Cn. establece que el Estado organizará
aprobó un nuevo préstamo para fortalecer el sistema
los centros penitenciarios con objeto de corregir a los
penitenciario. Se ahondará en este tema a continuación.
delincuentes, educarlos y formarles hábitos de trabajo,
procurando su readaptación y la prevención de los
delitos. No obstante, el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública ha reconocido que el hacinamiento carcelario –
tanto en los centros penitenciarios como en las bartolinas
policiales-, “inhibe el cumplimiento” de este fin130.
El sistema carcelario salvadoreño tiene una capacidad
aproximada de 8,290 reos, cifra que está muy por
debajo de los 26,941 internos que la Dirección General
5.1 Ejecución del Presupuesto 2013
en infraestructura penitenciaria,
reclusión y rehabilitación
La estructura presupuestaria en el ramo de Justicia
para la asignación de recursos a la DGCP, se denomina
“Reclusión y Rehabilitación”, y durante el 2013 contó un
presupuesto de US$40,060,620.
de Centros Penales reportaba al 9 de diciembre de
De acuerdo con la respuesta obtenida a una solicitud
2013131, con lo cual puede determinarse que el nivel de
de información que se remitió a la DGCP, con dicho
hacinamiento ronda el 325%.
presupuesto se han iniciado tres proyectos principales
de mejoramiento de la infraestructura penitenciaria:
Gráfica 6. Hacinamiento en el sistema
penitenciario salvadoreño
la readecuación del área de visitas en Ciudad Barrios,
la construcción del edificio modular en el Centro
de Mujeres de Ilopango, y la ampliación del Centro
Penitenciario de Quezaltepeque132. Estos últimos dos
proyectos vendrían a incidir positivamente en el tema de
la reducción del hacinamiento carcelario.
En el caso del Centro Penitenciario de Quezaltepeque,
se informó que la obra ya ha sido adjudicada por un
monto de US$1,824,107. Una vez que se concluya el
proceso de legalización del contrato, se podrá emitir la
respectiva orden de inicio de la obra. La construcción del
edificio modular en el Centro de Mujeres de Ilopango
se encontraba, en octubre, aún en proceso de licitación
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales sobre la cantidad de internos
publicados por la DGCP, al 9 de diciembre de 2013.
pública, a la espera de que sean presentadas ofertas, para
posteriormente adjudicar el proyecto. Se tienen US$1,
413,500 disponibles para este proyecto133.
46
Estudios
Legales
Gráfica 7. Ejecución de la partida presupuestaria “Reclusión
y Rehabilitación” en 2013
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados el 15 de octubre de 2013, por la UAIP de la DGCP.
Con base en la misma información proporcionada, se
la infraestructura penitenciaria para mantener las
pudo verificar que con excepción de la inversión en
condiciones de vida mínimas para la rehabilitación del
infraestructura, que representa aproximadamente el
interno”135.
10% del presupuesto total, el resto del presupuesto se ha
utilizado básicamente para cubrir gastos administrativos
y no en programas específicos de rehabilitación. Se
Se considera que la DGCP debería de utilizar
su presupuesto para impulsar programas de
rehabilitación específicos, que cumplan con los
realizó una nueva consulta sobre este aspecto a la
objetivos fijados en el art. 27 inciso 3º Cn., y no
Oficial de Información de la DGCP, quien contestó
clasificar como “gastos enfocados en la rehabilitación
por escrito el 16 de octubre de 2013, reconociendo
del privado de libertad” los gastos en alimentación,
que “efectivamente la asignación presupuestaria
medicamentos, combustible y mantenimiento
de la Dirección General de Centros Penales no
comprende una partida específica para programas de
rehabilitación”134.
vehicular, los cuales son gastos esenciales que no
inciden directamente en la rehabilitación de los reos.
Cabe destacar que el presupuesto de la DGCP tampoco
La Oficial de Información justificó en dicho escrito
contempla en sus asignaciones fondos en concepto
que “todos los gastos realizados financiados con los
de educación de los reos, pero esto se debe a que el
recursos asignados van enfocados en la rehabilitación
responsable de atender las escuelas en los centros
del privado de libertad; desde el gasto en salarios
penitenciarios es el Ministerio de Educación (MINED), en
(…), así como medicamentos y alimentación,
coordinación con el Consejo Institucional Escolar-CIE.
entre otros; como aquellos gastos para realizar las
La UAIP del MINED informó con datos de su Dirección
actividades administrativas, tales como el combustible
Financiera Institucional, que el monto asignado durante
o el mantenimiento de vehículos para el traslado
2013 para los Consejos Institucionales Educativos-
de los privados de libertad a sus audiencias y/o
CIES es de US$2, 026,926.12136. Por su parte, la DGCP
citas hospitalarias; y además el mantenimiento de
47
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
informó que al principio de 2013 se matricularon
cuales podrían ser utilizados para disminuir los niveles de
aproximadamente 7,199 reos, pero que en el
hacinamiento en el sistema penitenciario. Este tema será
transcurso del año algunos desertaron, por lo que
desarrollado en el siguiente apartado.
para diciembre había únicamente un aproximado de
4,647 reos matriculados137.
5.2 Aprueban préstamo BCIE por
US$71 millones para fortalecer
sistema penitenciario
El 3 de octubre de 2013, fue aprobado con 70 votos de
los diputados de la Asamblea Legislativa, un préstamo
Se ha informado que el Gobierno gestiona actualmente
otro crédito por US$45 millones con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)141; esto vendría a
sumar un total de US$116 millones que el Gobierno
destinaría para reducir el hacinamiento.
5.3 Proyecto de Ley Reguladora del
Uso de Vigilancia Electrónica
por US$71 millones del Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE), el cual será utilizado para
El Órgano Ejecutivo, por medio del ramo de Justicia y
impulsar el proyecto gubernamental “Fortalecimiento del
Seguridad Pública, presentó a la Asamblea Legislativa
sistema penitenciario en El Salvador”138. A esta cantidad
el Proyecto de Ley Reguladora del Uso de Vigilancia
debe sumarse la contrapartida de US$9 millones que
Electrónica, por medio del cual se permitiría utilizar
pondrá el Gobierno139.
brazaletes con sistema de posicionamiento global (GPS),
Como parte de este proyecto, se destinarán US$22.5
millones para la ampliación del penal de Izalco, en
Sonsonate140; otro monto para la construcción de
un nuevo penal en El Divisadero, Morazán; y US$17.3
millones para la construcción y readecuación de granjas
penitenciarias en Zacatecoluca, Sonsonate y Santa Ana.
Otros US$6.8 millones de los fondos servirán para la
compra de brazaletes de localización por satélite, los
para descongestionar el sistema penitenciario.
En una primera fase serían colocados únicamente 2 mil
brazaletes, los cuales serán adquiridos por medio de una
licitación pública, y cuyos fondos provienen del préstamo
por US$71 millones del BCIE que fue aprobado durante
este semestre142.
El art. 9 del Proyecto de Ley establece que el uso de
los medios de vigilancia electrónica procedería en tres
circunstancias: como medio de monitoreo de las medidas
48
Estudios
Legales
alternativas o sustitutivas de la detención provisional;
otorgar libertad condicional a los condenados que
en aquellos casos en que se exceda el término máximo
cumplan con ciertos requisitos, menos rigurosos que los
de la detención provisional; y como mecanismo de
que actualmente contiene el Código Penal.
supervisión de las condiciones a que se encuentre
Entre los requisitos generales para poder optar a
sometido un condenado a quien se le haya otorgado la
este beneficio, se establece que el condenado debe
libertad condicional143.
haber cumplido la mitad de la condena impuesta o
más, observado una buena conducta, no representar
Según las estadísticas de la DGCP al 30 de diciembre
peligrosidad, y haber satisfecho las obligaciones civiles
de 2013, hay 6,009 procesados que aún no han sido
condenados ni absueltos, es decir, que están detenidos
provisionalmente, a los cuales podrían aplicárseles
medidas alternativas o sustitutivas a la detención. Entre
estas medidas, el art. 332 del Código Procesal Penal
provenientes del hecho –o demostrar su incapacidad de
pago-146. Actualmente, el art. 85 del Código Penal exige
que se hayan cumplido al menos las dos terceras partes
de la condena impuesta para poder optar a la libertad
condicional.
permite el uso de “medios tecnológicos apropiados”.
Dicho proyecto establece, además, que los internos
Si es bien administrada, esta ley podría ser una
importante herramienta para reducir el hacinamiento
producido por la retención y custodia de detenidos
provisionalmente tanto en el sistema penitenciario como
en las bartolinas policiales, además de que ayudaría a
mayores de 75 años podrán optar al beneficio con solo
haber cumplido un tercio de la pena. Actualmente, la
legislación penal no establece ningún tipo de beneficio
basado en la avanzada edad del interno. Al consultar las
estadísticas penitenciarias de la DGCP, al 8 de diciembre
evitar la denominada prisionalización, o adquisición
de 2013, puede verificarse que los internos cuyas edades
de parte del interno de normas, costumbres, y hasta
son superiores a los 65 años son 279, lo que equivale al
contactos de la “subcultura carcelaria”144.
1.03% del total de 26,941 reos147.
A pesar de que este proyecto no ha sido aprobado, en
Finalmente, se establece que también podrán optar al
el Presupuesto 2014, bajo los proyectos de inversión
pública, se dejó provisionado un monto de US$794,815
para la adquisición de un sistema de brazaletes
beneficio los internos que padezcan de enfermedades
crónicas degenerativas, con daño orgánico severo o
invalidez, siempre que fuera permanente e incapacitante
electrónicos145. Al cierre del año, el tema seguía en
discusión dentro de la Asamblea Legislativa, por lo que
se le dará seguimiento en siguientes publicaciones de
y que no le permita al interno valerse por sí mismo.
La ley vigente únicamente contiene en el art. 108 del
Código Penal, una disposición que permite al juez o
este Informe.
tribunal que declare extinguida la pena impuesta en
5.4 Proyecto de Ley con Disposiciones
Transitorias de Emergencia para el
Descongestionamiento del Sistema
Penitenciario
cualquier momento del cumplimiento de la misma,
cuando se acredita que el condenado padece de alguna
enfermedad incurable en período terminal.
El decreto excluye de su ámbito de aplicación a los
delitos cuya pena impuesta sea igual o superior a los 8
años de prisión. La siguiente gráfica –elaborada a partir
Otro proyecto de ley que podría ayudar a bajar los niveles
de cifras oficiales tomadas de la DGCP-148, demuestra
de hacinamiento, es el que la Asamblea Legislativa
que los reos que cumplen con este requisito están por
estudia actualmente para permitir que los Jueces de
debajo de los 8,000, lo cual representa alrededor del 46%
Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena puedan
de los condenados.
49
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Gráfica 8. Años de condena según cifras oficiales de la Dirección
General de Centros Penales
19.17%
Fuente: elaboración propia con datos oficiales de la DGCP al 2 de diciembre de 2013.
Otra exclusión que hace el proyecto es la de los internos
que hayan sido condenados por haber cometido
alguno de los delitos del catálogo que se enuncia en el
art. 4. Al respecto, amerita destacar que la Sala de lo
Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que
la normativa penal salvadoreña está definida por un
Derecho Penal de acto (y no de autor), y que “si bien
el tipo de delito cometido puede ser un factor objetivo a
tomar en cuenta (…), no es el único que debe de incidir en
la determinación de la peligrosidad del recluso, y mucho
Es importante destacar que en 2007, fue aprobado
por la Asamblea Legislativa el Decreto No. 445, con las
Disposiciones Transitorias para el Otorgamiento de
Beneficios Penitenciarios, por un período de un año. Su
texto es prácticamente idéntico al texto que ahora se
pretende aprobar150, incluyendo el catálogo de delitos
al que se ha hecho referencia. No obstante lo anterior,
el decreto de 2007 hacía la salvedad de que aún los que
habían sido condenados por uno de esos delitos, podían
ser beneficiados si estaban en las fases de confianza y
menos el fundamental (…)”149.
semilibertad, siempre que cumplieran con todos los
Con base en esos lineamientos constitucionales, un juez
El Decreto de 2007 fue prorrogado por períodos de un
no podría tomar la decisión de aplicar o denegar los
año en dos ocasiones, el 19 de noviembre de 2008, y el
beneficios de estas disposiciones transitorias a un
26 de noviembre de 2009. Según datos remitidos por la
reo, basándose únicamente en el delito o los delitos
UAIP de la DGCP, dicha Dirección remitió a los jueces el
por los que ha sido condenado, sino que tendría que
estudio de 2,450 privados de libertad, entre los cuales
ponderar otros elementos que ayuden a determinar
había 6 adultos mayores, en el marco de este decreto y
su peligrosidad y su nivel de readaptación.
sus prórrogas.
requisitos151.
50
Estudios
Legales
Se solicitó a la UAIP de la CSJ que informara cuántos de
psicológica, asistencia social, u orientaciones generales en
estos reos fueron efectivamente beneficiados con el
servicios policiales, migratorios o centros penales155.
Decreto de 2007 y sus prórrogas, para estimar el alcance
que podría tener la nueva medida, pero al cierre de este
En octubre, se solicitó a la UAIP del MJSP que brindara un
informe únicamente 6 de 10 Juzgados de Vigilancia
detalle del presupuesto con el que contó la Dirección de
Penitenciaria y de Ejecución de la Pena había remitido
Atención a Víctimas durante el 2013, y un informe general
su respuesta, siendo estos de Santa Ana, San Miguel y
de las acciones que ha realizado. Al respecto, dicha Unidad
Usulután, reportando un total de 318 beneficiados, de los
cuales ninguno era mayor de 70 años152.
informó que su presupuesto es de US$172,245 y según el
detalle de ejecución proporcionado, fueron utilizados para
brindar distintos servicios hasta el mes de mayo de 2013,
atendiendo a un total de 135 casos que se distribuyen
6. ATENCIÓN A VÍCTIMAS
de la siguiente manera: 116 atenciones jurídicas, 33
atenciones psicológicas, y 13 atenciones sociales156.
Tal como se manifiesta en el segundo considerando de la
Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos, “la
realidad salvadoreña actual evidencia la necesidad que
Las atenciones se han brindado principalmente en
casos de violencia intrafamiliar, pero además a víctimas
de delitos de amenazas, trata de personas, violaciones,
las víctimas, testigos y otras personas que intervienen
en la investigación del delito o en procesos judiciales, así
agresiones sexuales y lesiones.
como sus familiares y otras que se encuentran vinculadas
En noviembre, la CSJ anunció que se construirán 3 nuevos
con ellas, deben ser protegidas para evitar que sean
centros de atención integral a víctimas de violencia sexual
vulneradas en sus derechos y para garantizar de esta
e intrafamiliar en Santa Ana, Chalatenango y San Miguel.
manera la eficacia del juzgamiento”153.
Estos centros vendrían a sumarse a los ya existentes en
Soyapango, San Salvador y Ciudad Delgado, además de
Como resultado de un documento con observaciones y
los instalados en Medicina Legal de San Salvador y Santa
recomendaciones en materia de Derechos Humanos que
Tecla157.
las Naciones Unidas hizo sobre el país en 2010, se creó en
2011 la Dirección de Atención a Víctimas, con el objetivo
La importancia de que en el país se brinde una efectiva
de propiciar la reparación social del delito y la atención a
protección jurídica a las víctimas de delitos, no
las víctimas154.
radica solamente en el deber que tiene el Estado de
asegurarles sus derechos, sino en la necesidad de que
En septiembre de 2013, la mencionada Dirección –adscrita
estas sientan la confianza de acudir a los tribunales
al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública-, lanzó la
para que se procesen a los culpables, evitando así que
campaña “La Ayuda es para Todos”, para informar acerca
estos hechos queden en la impunidad. Por ese motivo,
de los servicios que se brindan al usuario, entre los que
los centros de atención ofrecen acompañamiento a las
está el de denunciar, obtener asesoría legal, asistencia
víctimas cuando tienen que presentarse a audiencias158.
51
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
7. CONCLUSIONES
En materia de homicidios, los esfuerzos de las autoridades de seguridad pública
siguen siendo insuficientes. A pesar de que el año cierra con la menor cifra de este
delito en los últimos 10 años, el promedio de homicidios durante este semestre
incrementó respecto del semestre pasado y sigue una tendencia al alza. En el tema
de extorsiones, se advierte una pequeña disminución.
Las reformas aprobadas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos incumplen
algunas de las recomendaciones del GAFI, pues se omitió regular a las Personas
Expuestas Políticamente (PEP), obviando además la advertencia del Fiscal General
de la República que de no incluirlas, el país podría ingresar a la lista de países con
deficiencias en sus sistemas contra el lavado de dinero.
Los proyectos de ley y las reformas que han sido presentadas y discutidas en la
Asamblea Legislativa, salvo algunas excepciones, son un esfuerzo positivo para
combatir los niveles de delincuencia y criminalidad que afectan a los ciudadanos y
empresarios en El Salvador.
Empiezan a estudiarse algunas iniciativas que podrían ayudar, finalmente, a disminuir
los preocupantes niveles de hacinamiento carcelario, que alcanzan aproximadamente
el 325% de su capacidad.
Es necesario que exista una verdadera política pública de prevención de la violencia y
que no se siga recortando el presupuesto asignado a este rubro.
52
Estudios
Legales
EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y
LEGISLACIÓN COMERCIAL
53
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL
1. INTRODUCCIÓN
La generación de oportunidades y bienestar para los
ciudadanos de una sociedad requiere un ambiente
favorable para que las buenas ideas puedan convertirse
en actividades económicas, generando más y mejores
empleos. Este ambiente favorable también puede
entenderse como la competitividad del país, es decir,
el conjunto de instituciones, políticas y factores que
como resultado de un nivel insuficiente de competencia
y –aspecto muy importante– una brecha en materia de
formación y capacitación, tecnología e innovación que
impide avanzar hacia actividades de mayor valor añadido
y generación de ingresos160.
Gráfica 1. Ranking de competitividad
global en América Latina
determinan el nivel de productividad159.
Venezuela
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional
Honduras
describe los principales acontecimientos y normas
Nicaragua
del segundo semestre de 2013, relacionados con
el clima de negocios en El Salvador, enfatizando
la deteriorada situación en los indicadores
El Salvador
Guatemala
Brasil
internacionales y los esfuerzos encaminados a
solventar esos resultados, el insuficiente apoyo
político a leyes favorables a la inversión que afectan
proyectos de país, como la suscripción del Fomilenio
México
Costa Rica
II, y la necesidad de impulsar aún más iniciativas
Panamá
dinamizadoras del ambiente económico como el
Chile
Asocio para el Crecimiento.
0
20
40
60
80
100 120 140 160
2. INDICADORES DE PAÍS
Nota: Las marcas negras reflejan la posición en la edición del año pasado.
Fuente: Informe de Competitividad Global 2013-2014.
El 4 de septiembre se publicó el Informe Global de
Los resultados de El Salvador están afectados por ocupar
Competitividad 2013-14 del Foro Económico Mundial,
las últimas posiciones en los subindicadores de los costos
que evalúa el desempeño del índice global de
económicos del crimen organizado (147) y de la violencia
competitividad de 148 países en 12 aspectos, en una
(142), seguido por el grado de protección al inversionista
escala de 1 a 10. En el ámbito latinoamericano, Chile (34º)
(139) y de transparencia en la elaboración de políticas
sigue a la cabeza de la clasificación regional, aventajando
públicas (136). Entre los aspectos positivos destaca la baja
a Panamá (40º), Costa Rica (54º) y México (55º), que se
inflación (1), la suscripción a teléfonos móviles (31) y el
mantienen relativamente estables. Brasil pierde ocho
grado de orientación de la economía al consumidor (43).
puestos (56º) y El Salvador pierde 2 puestos (97º), gráfica
1. La región sigue afectada por un débil funcionamiento
Otro indicador clave para describir el clima de negocios
de las instituciones, infraestructura deficiente e
de los países es el reporte Doing Business, que evalúa
ineficiencia en la asignación de factores de producción,
el impacto en los emprendedores y sus negocios de 10
54
Estudios
Legales
Gráfica 2. Ranking de facilitación de
negocios en América Latina
clases de regulación en 189 países. El 29 de octubre, el
Banco Mundial publicó la edición 2014, y en la región
latinoamericana, Chile (34º) sigue a la cabeza, seguido
por Perú (42º) y Colombia (43º); mientras que en
Centroamérica, Panamá (55º), Guatemala (79º) y Costa
Venezuela
Rica (102º) superan a El Salvador (118º), gráfica 2161.
Honduras
Otro indicador sobre el clima de negocios es la
Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, que mide
la percepción del sector empresarial en el ámbito
nacional y durante los últimos 10 años destaca como los
principales problemas la delincuencia, la incertidumbre
política y económica y el ciclo económico. La reciente
encuesta de FUSADES destaca a la incertidumbre como
el principal obstáculo al clima de inversión, gráfica 3.
Nicaragua
El Salvador
Costa Rica
Guatemala
Panamá
Colombia
Perú
Chile
En relación con los principales problemas para las
actividades comerciales, el Informe de Competitividad
Global 2013-2014 destaca 4 factores importantes:
acceso a financiamiento, restricciones de las leyes
laborales, corrupción e inestabilidad política, gráfica
4. En comparación con los datos del año anterior, es
interesante resaltar el incremento de las restricciones
de las leyes laborales (de 1.8 a 12.3) y la reducción del
0
50
100
150
200
Fuente: Doing Business 2014
crimen y delincuencia (de 18.4 a 6.8).
Gráfica 3. Factores que los empresarios consideran que afectan el clima de inversión,
porcentaje de empresas
70
Delincuencia
Incertidumbre política/económica
Ciclo económico
60
50
40
39.5
34.6
30
20.5
20
0
03 III
IV
2004
II
III
IV
2005
II
III
IV
2006
II
III
IV
2007
II
III
IV
2008
II
III
IV
2009
II
III
IV
2010
II
III
IV
2011
II
III
IV
2012
II
III
IV
2013
II
III
10
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial 2013, FUSADES.
55
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Gráfica 4. Principales problemas para realizar negocios en El Salvador
Acceso a financiamiento………………... ..22.8
Regulación laboral restrictiva…………….12.3
Corrupción……………………………….. 11.9
Inestabilidad política………………….… 11.9
Crimen y delincuencia…………………......6.8
Burocracia ineficiente……………………... 6.2
Tasa impositiva…………………………...... 5.8
Inflación…………………………………..... 5.5
Regulación monetaria……………………...4.9
Capacitación laboral inadecuada……….…3.7
Insuficiente innovación………………….... 3.5
Ética laboral baja…………………………...1.2
Salud pública deficiente…………………....1.1
Regulación tributaria………………………0.9
Inestabilidad gubernamental………………0.8
Infraestructura inadecuada……………...…0.8
Fuente: Informe de Competitividad Global 2013-2014.
0
Los principales problemas están relacionados
con la delincuencia, incertidumbre política y una
regulación poco amigable a los negocios, y para ello
existen diversas iniciativas del sector público y el
privado, entre los cuales destacan: i) el Asocio para
el Crecimiento, en el cual se ha creado el Consejo para
el Crecimiento, con representación del sector público
y sector privado, que sirve de espacio de diálogo en
temas de país, el cual en la práctica ha enfrentado
retos importantes, que más adelante se comentan;
ii) la segunda donación de los Fondos del Milenio
5
10
15
20
25
políticas públicas.
i) Asocio para el Crecimiento
En agosto de 2013, se presentó el tercer informe
semestral del Plan de Acción del Asocio para el
Crecimiento, de noviembre de 2012 a mayo de 2013, en
el cual se señalaron atrasos en tres metas de la restricción
“crimen e inseguridad”, analizada en el Eje de Seguridad
de este Informe, y en dos metas de la restricción “baja
productividad en el sector transable”, Cuadro 1162.
(FOMILENIO II) por la Coorporación del Reto del
Al cierre de este Informe, aún no se ha publicado la
Milenio (MCC), que debido a la falta de cumplimiento
evaluación y monitoreo del Plan de Acción del Asocio
de ciertos prerrequisitos que generen las condiciones
para el Crecimiento correspondiente al segundo
adecuadas de inversión, sigue pendiente su firma;
semestre del año. Además, para finalizar el año estaba
y iii) la Iniciativa para la Competitividad, la cual
prevista la visita al país de un grupo de representantes
requiere impulsarse con más fuerza y lograr que sus
del Asocio para el Crecimiento que se suspendió debido
recomendaciones alcancen mayor incidencia en las
a la no suscripción del FOMILENIO II163.
56
Estudios
Legales
Cuadro 1. Tercer informe semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento.
Fuente: Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, de noviembre de 2012 a mayo de 2013.
Con respecto a la meta de “facilitar el establecimiento
una violación al tratado comercial CAFTA-DR al limitar
de un Consejo para el Crecimiento para promover un
la libre competencia de proveedores por medio de
ambiente de confianza y mejorar el clima de negocios
compra directa y evadir las disposiciones de la Ley de
e inversiones en actividades o sectores considerados
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
como estratégicos”, cabe destacar que en todo el
Pública. Al cierre de este Informe, el Órgano Ejecutivo
año 2013, hubo aproximadamente 30 reuniones del
presentó una nueva iniciativa de ley sobre “Disposiciones
Consejo para el Crecimiento, y más de 50 reuniones del
Especiales Transitorias de Fomento a la Producción
Panel Técnico que asiste al Consejo. No obstante estas
Certificada de Maíz y Semilla” para ser aprobada y
reuniones, no fue posible concretar uno de los objetivos
mantener los beneficios que otorga la ley vigente.
estratégicos que se había fijado el Consejo, que era la
Sin embargo, es de reiterar que la nueva iniciativa
aprobación de las reformas a la Ley Especial de APP, en
presentada, contempla las mismas deficiencias que la
aras de mejorar aquellos aspectos que quedaron débiles
normativa actual. Esta regulación se aleja de un clima
en la ley y, a su vez, cumplir con una de las condiciones
favorable a la inversión y pone en riesgo los acuerdos
que ha establecido el Gobierno de Estados Unidos para la
adquiridos en el CAFTA DR.
firma del FOMILENIO II, como se explica con más detalle
más adelante.
Algunos de los avances que cabe señalar respecto
a las otras metas del Asocio para el Crecimiento: a)
Otro de los temas que sigue pendiente de resolverse
Infraestructura: se aprobaron las modificaciones a la Ley
en el seno del Consejo es superar las inconsistencias
de Concesión del Puerto de La Unión Centroamericana,
de la ley transitoria vigente para un año denominada
que flexibilizan algunos parámetros de la concesión
“Disposiciones Especiales Transitorias de Fomento a la
para optimizar la licitación del mismo; y se adjudicó
Producción Certificada de Maíz y Semilla”, que plantea
la licitación para suministrar 355 megavatios en un
57
Informe de
coyuntura legal e
institucional
contrato a largo plazo de energía; y b) Recaudación fiscal
y transparencia: se elaboró el anteproyecto de Ley de
Responsabilidad Fiscal, pendiente de presentarse a la
Asamblea Legislativa, para brindar un marco jurídico que
ordene los altos niveles de déficit que tiene el país, entre
otros aspectos.
ii) FOMILENIO II
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
iii) Iniciativa para la Competitividad
La Iniciativa para la Competitividad en este semestre ha
continuado realizando acciones que permitan enrumbar
al país en la agenda de competitividad. Dentro de las
líneas estratégicas que tiene la Iniciativa, cabe destacar
la de impulsar y apoyar los esfuerzos gubernamentales
en el tema de desburocratización y mejora regulatoria
continua, ya que esto permitirá al país tener un mejor
El FOMILENIO II, dada la naturaleza de los fondos, para
su otorgamiento requiere la aprobación de la Junta
Directiva de la Corporación y del Senado de los Estados
Unidos. El 12 de septiembre, la Junta Directiva de la
Corporación del Reto del Milenio aprobó el programa de
donación para El Salvador, que posee 3 componentes:
clima de inversión para hacer negocios. Adicionalmente,
la Iniciativa está trabajando en la promoción de una
Ley de Procedimientos Administrativos, que contenga
reglas esenciales y comunes a todos los procedimientos
administrativos, con el objetivo de brindar certeza a
la ciudadanía en sus relaciones con la Administración
Pública.
1) capital humano, orientado a programas educativos
y a mejorar la capacidad técnica de la fuerza laboral; 2)
El reto es que estas iniciativas, al igual que otras que
infraestructura, dirigida a la construcción de 2 tramos de
se están trabajando orientadas a la mejora de los
carretera; y 3) clima de negocios, que busca potenciar los
asocios público privados, un programa de simplificación
de trámites y la construcción de una institucionalidad
factores de competitividad y clima de negocios, puedan
traducirse en políticas concretas que incrementen la
productividad, empleo y bienestar de la sociedad.
para la mejora regulatoria continua164.
No obstante, el 3 de diciembre, la Junta Directiva
de la Corporación comunicó la suspensión de la
suscripción del Fomilenio II, sujeta a la aprobación de
ciertas reformas estratégicas para el país, tal como
las reformas a la Ley Especial de APP y Ley Contra
el Lavado de Dinero y de Activos, en palabras de la
Embajada de Estados Unidos, se tomó la decisión de
postergar la firma “para darle más tiempo al Gobierno
de El Salvador para que pudiera realizar mejorías en el
tema de inversiones y que el FOMILENIO se va a firmar
cuando el clima de inversiones mejore, cuando la MCC
sienta que la inversión va a ser exitosa”165.
58
Estudios
Legales
3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS
3.1 Área de atracción de inversiones
3.1.1 Leyes de fomento a la inversión
La meta 1 del Plan de Acción del Asocio para el
Crecimiento propone mejorar el clima de negocios a
través de varios proyectos, entre los cuales destacan
la aprobación de algunas leyes del paquete pro
inversión. Durante este semestre, la Asamblea
Legislativa ha seguido discutiendo las iniciativas
de leyes favorables a la inversión, con el objetivo
de promover un nuevo ciclo para el desarrollo, la
inversión y el empleo; sin embargo, hay 3 proyectos
de ley pendientes de aprobación, cuadro 2, y persiste
el reto de aprobar marcos legales útiles y eficientes, para
evitar la necesidad de nuevas reformas a los mismos,
como en el caso de la Ley Especial de APP.
El 19 de septiembre se aprobó la Ley de Garantía
Mobiliaria, una normativa de 88 artículos que promueve
la inversión a través de la facilitación de los mecanismos
para el otorgamiento de créditos. La ley crea un nuevo
inversión, la excesiva burocracia y falta de certeza en
cuanto a tiempos de respuesta de parte de las entidades
gubernamentales.
derecho real y un registro electrónico, que contendrá
todas las transacciones en las que se haya otorgado en
En relación con la normativa de fomento para la pequeña
garantía bienes muebles; y además, establece las reglas
empresa, la Comisión de Economía de la Asamblea
para determinar la prelación de los bienes muebles
Legislativa continuó la discusión del proyecto presentado
dados en garantías a más de un acreedor. El desafío es
por el Ministerio de Economía e incluyó el anteproyecto
lograr una efectiva implementación de esta ley y para
de Ley para la Inversión y Formalización de la Micro y
ello se requiere la adecuada difusión de esta nueva figura
Pequeña Empresa, a través del cual se simplificarían
jurídica y la coordinación interinstitucional del Centro
los trámites, se crearía una figura de apoyo para el
Nacional de Registros y el sistema judicial, entre otros.
financiamiento y se promovería la capacitación técnica.
Adicionalmente, el 30 de octubre se aprobó la Ley para la
Además, es preciso impulsar otras reformas que
Agilización de Trámites de los Proyectos de Construcción,
favorezcan la formalización de empresas, el
que elevará la eficiencia de la Administración Pública
emprendedurismo y el acceso al crédito, tal como la
respecto a trámites y procedimientos administrativos,
simplificación de los procesos de creación de sociedades
tales como el otorgamiento de permisos y autorizaciones
anónimas, facilitar el registro de las propiedades y
para desarrollar proyectos de construcción y parcelación,
mejorar la regulación relativa a los inversionistas,
entre otros. Es un marco jurídico importante que
reformar la regulación de quiebra e insolvencia
responde a una de las grandes limitantes del clima de
empresarial, entre otras.
59
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Cuadro 2. Proyectos de ley para la promoción de la inversión
Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial y el Observatorio Legislativo.
3.1.2 Leyes para los asocios público
privados
El 23 de agosto se presentó una serie de reformas a
la recién aprobada Ley Especial de APP y la Ley de
Creación de PROESA, las cuales buscan fortalecer el
ordenamiento jurídico de los asocios público privados.
Estas reformas son importantes, ya que permitirán
un marco legal funcional, competitivo y con altos
niveles de transparencia que permita a El Salvador:
i) competir con otros países del mundo y atraer a los
mejores inversionistas que presten servicios de calidad
e infraestructura de primera, bajo reglas claras; ii) contar
con una institucionalidad adecuada para garantizar la
plena y efectiva implementación de la ley, y iii) ejecutar
una cartera de proyectos estratégicos en todas aquellas
áreas esenciales para el desarrollo social y económico sin
límites injustificados.
idónea y eficiente a través de PROESA, atendiendo
a su larga trayectoria de experiencia en el tema
de promoción de inversiones, debido a que en su
estructura orgánica cuenta con una Dirección de
Asocios Público Privados, y a las líneas de acción
del Asocio para el Crecimiento; b) encontrar un
adecuado balance entre el respeto a las disposiciones
constitucionales para la aprobación legislativa de
proyectos de obra pública y brindar certeza jurídica
a los inversionistas para este tipo de proyectos que
requieren altos montos de inversión; c) utilizar un
sistema de solución de controversias facultativo a las
partes interesadas; y, d) incrementar el techo fiscal
con el fin que no se convierta en una limitante para
poder desarrollar varios proyectos de APP, por lo
que se sugiere incrementarlo al 3% del PIB y establecer
la posibilidad de aumentarlo en un punto, cada tres
años, cuando sea necesario, entre otras166. Estas
Los principales contenidos de las reformas
reformas deben ir acompañadas del fortalecimiento
propuestas son: a) garantizar una institucionalidad
institucional de PROESA, institución encargada de
60
Estudios
Legales
promover las exportaciones e inversiones en el país, por
de Competencia tiene facultades para sancionar a
ello, se presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto
los administrados por falta de colaboración en las
de Ley de creación de PROESA que permita fortalecer
solicitudes de información debidamente realizadas,
su institucionalidad a través de crearla vía decreto
lo cual ya había sido manifestado por la Sala de lo
legislativo.
Constitucional en la sentencia de amparo 16-2009.
El 5 de septiembre, la Asamblea Legislativa creó la
Ámbito de aplicación: en un proceso de una subasta
Comisión Ad hoc para estudiar las propuestas de
de 40 MHZ del espectro radioeléctrico ejecutado
reformas a la Ley Especial de APP y de creación de
por SIGET, la Superintendencia analizó y recomendó
PROESA. Después de varios intentos infructuosos de
modificaciones que aseguren la participación
alcanzar el quórum requerido para el inicio de sus
exclusivamente a nuevos operadores no relacionados
labores, el 11 de diciembre se instaló la Comisión, con
con ningún operador móvil presente en el mercado.
la presencia de diputados de las fracciones legislativas
De manera que se consolida la obligación de
del PCN, ARENA, PDC, GANA y Unidos por El Salvador,
las instituciones del Estado por velar por la libre
y acordó que iniciará labores a partir del 6 de enero
competencia en la economía salvadoreña.
de 2014167. De los temas que siguen pendientes de
Autorizaciones: en cuanto a la obligatoriedad de
consenso entre las fracciones legislativas está el tema
solicitar la autorización de una concentración
de la exclusión de los proyectos relacionados con la
económica, la Superintendencia impuso una sanción a
distribución de agua y el número de aprobaciones
Alba Petróleos de El Salvador S.E.M. de C.V. por omitir
legislativas de los proyectos sujetos a dicho requisito.
dicha solicitud en una adquisición de estaciones
de servicio y se reiteró la obligación de tramitar las
Esta comisión legislativa desempeña un papel
fundamental, ya que debe aprobar una de las leyes claves
para brindar al país un nuevo esquema de inversión
autorizaciones de concentración correspondientes.
3.2.2 Solución de controversias
entre públicos y privados, y a su vez, una de las leyes
que constituyen un prerrequisito para lograr la firma del
El Club Español del Arbitraje capítulo El Salvador,
FOMILENIO II.
el Centro de Mediación y Arbitraje de la Cámara de
Comercio e Industria de El Salvador, el Centro de Estudios
3.2 Área de negocios
Jurídicos, la Asociación Salvadoreña Derecho y Desarrollo
3.2.1 Regulación de libre competencia
podría crear una nueva ley o reformar la vigente Ley
Las reformas a la Ley de Competencia que modifican 23
incorporada al paquete de leyes pro inversión.
y FUSADES, impulsaron una propuesta normativa que
de Mediación Conciliación y Arbitraje, para que sea
artículos existentes y agregan 3 artículos nuevos, siguen
pendientes de discusión en la Comisión de Economía de
Esta propuesta pretende solventar los problemas
la Asamblea Legislativa.
generados por las reformas mencionadas, superar los
En cuanto a la aplicación de la regulación de libre
inconvenientes y vacíos detectados en la aplicación
competencia, cabe destacar la actividad de divulgación
de la ley, y modernizar la ley a las tendencias
de una cultura de libre competencia y 3 acontecimientos
internacionales para convertir al país en una sede
ocurridos durante este semestre168:
regional de arbitrajes. Una de las principales reformas
legales es el establecimiento de los usos y costumbres
Consolidación de facultades: la Sala de lo Contencioso
en materia arbitral como las reglas supletorias para la
Administrativo confirmó que la Superintendencia
interpretación de la ley, dado que de esta manera se
61
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
espera mejorar la práctica profesional, evitar confusiones
La ley regula las condiciones bajo las cuales los
entre el arbitraje y los procesos judiciales y abonar a
trabajadores permanentes que laboren en el sector
la creación de una fortalecida cultura arbitral. Entre
privado, e instituciones autónomas que generen
otros aspectos relevantes dentro de la nueva propuesta
recursos propios y cuyas relaciones laborales se
se destaca la regulación sobre: el árbitro sustituto, la
rigen por el Código de Trabajo, puedan gozar de
irrelevancia de la nacionalidad de los árbitros, los casos
una prestación económica si renuncian a su trabajo.
de múltiples contratos, y las prerrogativas especiales del
Esta ley establece ciertas condiciones para poder
Estado (ius imperium) en arbitrajes internacionales169.
acceder a este derecho y una de ellas es que se dé un
En cuanto a la relación entre el arbitraje y el Estado, cabe
señalar que en el caso CEL-ENEL el laudo arbitral aún no
se ha ejecutado, y ha habido una serie de declaraciones
de funcionarios que han expresado que el mismo no
debe cumplirse170.
preaviso por escrito al patrono con una antelación de
30 días a la fecha en que será efectiva la renuncia. Los
trabajadores que renuncien a su empleo recibirán una
prestación económica equivalente a 15 días de salario
básico por cada año de servicio. Además, ningún salario
podrá ser superior a dos veces el salario mínimo diario
Por otro lado, la FGR inició un proceso penal contra los
legal vigente del sector de la actividad económica del
funcionarios relacionados con la política económica
empleador. Los trabajadores que renuncien tendrán
energética de la década de los noventa y actualmente
adicionalmente el derecho a recibir el aguinaldo y pago
se encuentra en la etapa de instrucción, a pesar de la
de vacaciones correspondientes.
debilidad de la prueba, según señaló la Jueza Séptima
de Paz de San Salvador, que conoció en la audiencia
inicial171. Asimismo, el 6 de diciembre, la Sala de lo
Contencioso Administrativo suspendió provisionalmente
la ejecución de los efectos del contrato entre CEL y ENEL.
Al cierre del informe siguen pendientes ambos procesos
judiciales.
En cuanto a las instituciones relacionadas con el ámbito
laboral, durante este semestre la Sala de lo Constitucional
resolvió un amparo que restituye a los representantes del
sector privado en las juntas directivas de las entidades
autónomas174 y que servirá de precedente para
solucionar los amparos presentados en el proceso de
INSAFORP y más de 20 instituciones adicionales.
Se considera que estas situaciones son perjudiciales para
la seguridad jurídica, el Estado de derecho y el clima
de inversión en el país172 y dificultan las intenciones
gubernamentales expresadas en el reciente reporte
semestral del Asocio para el Crecimiento, “respecto a las
disputas internacionales de inversión, el GOES reconoce
3.3 Área de finanzas públicas y
tributaria
3.3.1 Regulación presupuestaria
la importancia de una solución basada en el respeto de la
Durante este semestre, se hizo la exhortación a
institucionalidad vigente, que envíe señales positivas a la
que el presupuesto general de la administración
comunidad de inversionistas”173.
pública sea completo y equilibrado, es decir, que
3.2.3 Legislación laboral
incluya todos los ingresos que se espera recibir de
El 18 de diciembre, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley
necesarios para cada ejercicio fiscal, y que la deuda
Reguladora de la Prestación Económica por Renuncia
de corto plazo sirva para deficiencias temporales de
Voluntaria y cumplió la sentencia de inconstitucionalidad
ingresos; no obstante, el 31 de octubre la Asamblea
53-2005/55-2005 relativa a la omisión de la Asamblea
Legislativa aprobó la ley presupuestaria y según el
Legislativa para regular el art. 38 ordinal 12° Cn. Dicha ley
Departamento de Estudios Económicos presenta
entrará en vigencia el 1 de enero de 2015.
algunas deficiencias técnicas y legales, tales como175:
acuerdo con las leyes vigentes y todos los gastos
62
Estudios
Legales
El Presupuesto debe cumplir el mandato constitucional
dichas disposiciones integran una regulación unitaria
y otras disposiciones legales. De acuerdo con el art.
y sistemática del Pago Mínimo Definitivo del Impuesto
227 Cn., el Presupuesto contendrá, para cada ejercicio
sobre la Renta. La principal argumentación es la violación
fiscal, la estimación de todos los ingresos que se
a la equidad tributaria contenida en el art. 131 ord. 6° Cn.
espera percibir de conformidad con las leyes vigentes,
mediante la determinación como base imponible de las
así como todos los gastos necesarios para los fines
rentas brutas u obtenidas, sin posibilidad de deducción
del Estado. Además, según el artículo 22 de la Ley de
de los costos y gastos necesarios para su producción y la
Administración Financiera del Estado los presupuestos
conservación de su fuente.
deben cumplir con los principios de universalidad
–incluir todos los ingresos y los gastos-, unidad,
En ediciones anteriores de este Informe se ha dado
equilibrio, oportunidad y transparencia.
seguimiento a las reformas legales y administrativas
relativas a la facilidad para pagar impuestos, puesto que
El Proyecto de Presupuesto 2014 mostraba un
equilibrio artificial. El déficit para el sector público no
financiero contemplado en el Mensaje del Proyecto
constituye una actividad relevante debido al alto grado de
informalidad de la economía y a su impacto en el clima de
negocios.
de Presupuesto 2014 es de US$946.9 millones,
mientras que el déficit es de US$389.8 millones; por
Durante este semestre se destaca positivamente las
tanto, en el transcurso de 2014 se tendrá que buscar
financiamiento adicional por US$557.1 millones para
cerrar esta brecha de egresos no incluidos.
reformas legales y administrativas que agilizaron ciertos
procedimientos mediante la utilización de medios
electrónicos176. No obstante, según el reporte Doing
Existen gastos previsibles que se omiten y subestiman:
Business, en los últimos 2 años El Salvador incrementó los
no se incluye el pago de títulos valores que vencen
impuestos y las cargas administrativas para el pago de
en 2014 por US$335 millones; a las devoluciones de
impuestos para las pequeñas y medianas empresas, lo
impuestos se les asigna US$14.4 millones, cuando
que puede explicar la caída en el indicador a 162 de 183
en 2012 se ejecutaron US$251.5 millones; y para los
países177. Además, el reporte PayingsTaxes, en su edición
subsidios de gas, electricidad y transporte se estima un
costo de US$343.2 millones en 2013, pero para 2014
2014, sitúa a El Salvador en el puesto 165 de 189 países
evaluados con una tasa de impuestos total de 38.1%, 53
solo se ha presupuestado US$230.8 millones.
pagos realizados y 320 horas dedicadas a los mismos.
Los ingresos tributarios están sobrestimados con base
Este estudio se basa en tres grandes tipos de impuestos:
en supuestos optimistas. La economía creció 1.8%
sobre las utilidades, al valor agregado o a las ventas y los
en promedio durante 2010-2012, y solo 1.5% en el
impuestos laborales, que incluyen las tasas sobre nóminas
primer semestre de 2013; sin embargo, se proyecta un
y contribuciones a la seguridad social. Al comparar
crecimiento de 2.6%. Además, la inflación anual fue
estos resultados con el comportamiento de la región
de 0.8% hasta septiembre de 2013, pero la proyección
centroamericana se advierte la excesiva cantidad de pagos
oficial para 2014 es de 3.2%.
realizados y horas dedicadas en los impuestos laborales y a
las utilidades178.
3.3.2 Tributos nacionales
Las mejores prácticas recomiendan que para facilitar el
El 15 de noviembre, la Sala de lo Constitucional dictó
pago de impuestos y mejorar la recaudación se debe
sentencia en el proceso 18-2012 mediante el cual
continuar la simplificación del sistema tributario e impulsar
declaró inconstitucionales los arts. 76, 77, 78, 79, 80 y
la utilización de sistemas electrónicos para declarar y pagar
81 de la Ley de Impuesto sobre la Renta, en vista que
impuestos.
63
Informe de
coyuntura legal e
institucional
3.3.3 Tributos municipales
En ediciones anteriores de este Informe se ha señalado
la existencia de ordenanzas sobre temas tributarios
que vulneran la Constitución, principalmente a través
de dos maneras: 1) creación de impuestos en forma de
tasas, lo cual vulnera el principio de legalidad tributaria;
y 2) determinación del impuesto a los activos sin
descontar los pasivos, que viola el principio de capacidad
económica de los contribuyentes.
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
visión de identificar soluciones conjuntas y colaborativas
en la región centroamericana; en materia de solución
de controversias, cabe destacar que a diferencia del
CAFTA-DR, este acuerdo no contempla el mecanismo
“inversionista-Estado”; y, la negociación para establecer
un punto único de acceso, en el ámbito regional,
para contrataciones públicas. Finalmente, resalta el
compromiso de adoptar una normativa regional y
establecer una autoridad regional de competencia en un
plazo de 7 años, un aspecto importante ya que es uno
En este semestre, la Sala de lo Constitucional emitió una
de los temas pendientes en el proceso de integración
sentencia definitiva de inconstitucionalidad del art. 3
centroamericana.
de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales del municipio de San Antonio del Monte, por
vulneración al art. 131 ord. 6° Cn., al crear nominalmente
una tasa pero materialmente un impuesto179.
3.4 Normativa internacional
El 4 de julio, la Asamblea Legislativa ratificó el Acuerdo
4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
4.1 Regulación sobre la infraestructura
pública
Durante este semestre, FUSADES, PROESA, Iniciativa para
la Competitividad, Naciones Unidas y el Ministerio de
de Asociación (AdA), que incluye tres componentes:
Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano
a) diálogo político; b) cooperación internacional; y, c)
continuaron en la elaboración de la “Política Nacional
acuerdo comercial, y el 1 de octubre entró en vigor
de Logística, Transporte y Puertos”, que tiene como
el apartado comercial del mismo180. Para Panamá,
objetivo central contribuir a que exista en el país un
Nicaragua y Honduras entró en vigor el 1 de agosto y
sistema nacional y regional integrado de infraestructura,
para Costa Rica y El Salvador, el 1 de octubre del presente
trasporte intermodal y logística, para que el país se
año.
constituya en una plataforma para un centro logístico
El AdA contempla por primera vez que se administren
contingentes regionales y esto reitera la necesidad
del fortalecimiento institucional de la Dirección
de Administración de Tratados Comerciales del
Ministerio de Economía, que se encarga de velar por
el correcto funcionamiento y eficaz aplicación de los
tratados comerciales. Si bien es importante suscribir
buenos acuerdos comerciales, igualmente importante se
torna tener la mejor institucionalidad para garantizar su
regional182.
El 3 de julio se publicó la invitación a la etapa de
precalificación de las empresas que tengan interés
para participar en el proceso de concesión del Puerto
de La Unión Centroamericana y según declaraciones
de algunos funcionarios “ya en diciembre de este año,
esperamos seleccionar a la empresa ganadora de la
licitación para la concesión del Puerto de La Unión y en
fiel cumplimiento.
el primer trimestre del 2014 estaríamos entregando la
Entre los principales contenidos del AdA cabe
etapa es importante dado que permite al Estado recibir
mencionar181: la nueva regulación de indicaciones
manifestaciones de interés de operadores portuarios, y
geográficas; el enfoque cooperativo ante problemas de
luego de que el Órgano Ejecutivo ha invitado a más de 30
incumplimiento a normas laborales o ambientales, con
empresas internacionales, a diciembre de 2013 existen
operación de esta importante terminal marítima”183. Esta
64
Estudios
Legales
4 empresas interesadas en esta licitación (SAAM Puertos
de concesiones para operar plantas generadoras de
de Chile; Grup Maritim TCB de España; Bolloré Ports and
energía eléctrica de pequeña escala, con capacidad
Logistics de Francia; e ICTSI de Filipinas)184.
nominal igual o menor a cinco megavatios187;
El 22 de agosto se aprobaron las reformas a la Ley de
Concesión de la Terminal Portuaria Multipropósito
Especializada en Contenedores, Fase I, del Puerto de
La Unión Centroamericana, orientadas a armonizar el
proceso de licitación a las tendencias internacionales
y en específico: a) garantizar que el Estado sea el
empero, sigue pendiente la aprobación de un marco
general de concesiones, para lo cual es indispensable
involucrar a especialistas en materia constitucional y
energética. Es tarea pendiente terminar la revisión de la
Ley General de Electricidad, lo que es vital ya que debe
definirse la forma en la que se otorgarán las concesiones
de recursos geotérmicos e hidráulicos para la generación
responsable del dragado, y que el canal de acceso esté
dragado de acuerdo con las exigencias del mercado; b)
de energía eléctrica, entre otros aspectos.
permitir que las inversiones obligatorias sean ejecutadas
En cuanto a la generación de energía, con la
en un plazo de 10 años; y c) ampliar el plazo para la
participación de SIGET, durante este semestre se
constitución de la sociedad nacional concesionaria185.
realizaron dos licitaciones, la primera, para el suministro
Para que la concesión sea exitosa se requiere que exista
de 355 megavatios en un contrato de largo plazo y, la
un compromiso del Estado para asumir el dragado del
segunda, de 15 megavatios con generación en base a
canal de acceso y un marco legal que disminuya riesgos e
fuentes renovables188. Además, continuó la controversia
incertidumbre de las reglas de este tipo de proyectos, así
entre CEL-ENEL sobre la sociedad generadora de energía
como, que se garantice un volumen de carga inicial para
geotérmica LaGeo S.A. de C.V.
las operadoras que cubra, al menos, un costo mínimo de
operación186.
De igual manera, las investigaciones judiciales sobre
los procesos de construcción de carreteras y presas
hidroeléctricas iniciadas este semestre, resaltan la
necesidad de valorar reformas legales y de mejorar
la coordinación institucional y aplicación del marco
normativo sobre infraestructura pública para volverlo
más ágil y transparente.
4.2 Regulación de energía
La Asamblea Legislativa, a través de una Comisión Ad
hoc, continuó la discusión para dar cumplimiento a la
sentencia de inconstitucionalidad 28-2008, relativa a
las concesiones de recursos geotérmicos e hidráulicos
para la generación de energía eléctrica, y el 22 de
agosto emitió la Ley Reguladora de Otorgamiento de
Concesiones para Proyectos de Generación Eléctrica
de Pequeña Escala, una regulación de 30 artículos
que establece un mecanismo para el otorgamiento
65
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
4.3 Simplificación de trámites y
mejora regulatoria
en los agentes aduaneros, con el objetivo de mejorar
Las reglas claras y trámites eficientes son necesarios para
eliminar los espacios para la corrupción y minimizar los
mejorar la competitividad y el clima de negocios, por tanto,
costos de transacción, entre otras191.
la calidad de los servicios; y la difusión de las tarifas y
procesos de los trámites aduaneros con el objetivo de
es favorable la incorporación dentro de FOMILENIO II de
un proyecto para crear un sistema de mejora regulatoria
continua y la aprobación de nueva normativa sobre la
materia189.
El 31 de octubre, con el propósito de promover el
desarrollo de la industria de la construcción y fomentar
la inversión en el país, la Asamblea Legislativa aprobó
una legislación para la agilización de trámites que incluye
la figura del silencio administrativo positivo e integra
en una ventanilla todos los trámites de permisos de
construcción, para promover la eficiencia del Órgano
4.4 Profesionalización de los
funcionarios
El Asocio para el Crecimiento contempla la
profesionalización de los funcionarios como una de
sus metas, para lo cual considera la reforma legal y
reglamentaria, la creación de un sistema integral de
recursos humanos, entre otras medidas; en este tema, se
ha tenido poco avance y continúa el reto de darle pleno
cumplimiento a esta meta de país192.
Ejecutivo, entidades autónomas y municipales, en
El 25 de noviembre la Subsecretaría de
aquellos trámites y procedimientos administrativos
Gobernabilidad y Modernización del Estado
necesarios para otorgar autorizaciones y permisos de
presentó la propuesta de Anteproyecto de Ley de la
construcción y parcelación190.
Función Pública, iniciativa que busca modernizar el
marco jurídico que rige el trabajo de los servidores
A manera de ejemplo, la edición 2014 del reporte Doing
públicos en El Salvador, estableciendo las reglas
Business resaltó positivamente la experiencia salvadoreña
administrativas y laborales correspondientes, y creó
de creación de una ventanilla única virtual y la utilización
un sitio web para difundir el contenido de dicha
de procesos electrónicos para realizar el comercio
iniciativa legal http://funcionpublica.presidencia.
extrafronterizo; no obstante, el reto es asegurar una
gob.sv/; sin embargo, al cierre de este Informe la
efectiva implementación que evite fallas en el sistema,
propuesta no ha sido presentada a la Asamblea
confusión o desconocimiento de la ciudadanía, excesivo
Legislativa193.
gasto en tiempo y recursos, atrasos en las aduanas,
etc. Otras políticas públicas exitosas en el ámbito
Esta propuesta retoma los elementos esenciales de
internacional son: la utilización de inspecciones en base
un primer borrador presentado en 2012, e incorpora
al riesgo, incluso a través de escáner, pero en este caso
nuevos elementos surgidos de un proceso de consulta
es preciso evitar el escaneo de todos los contenedores
con diversos actores y representantes laborales,
dado que generaría mayor costo y demora, sino más
apoyado por organismos internacionales. El reto es
bien, aplicar el principio de proporcionalidad de las
impulsar la discusión legislativa de esta propuesta legal
inspecciones en el sistema de escáner; la cooperación
y la construcción de las condiciones institucionales,
regional para evitar dobles inspecciones o trámites
económicas y políticas para su aprobación e
administrativos; el fomento de la participación privada
implementación.
66
Estudios
Legales
5. CONCLUSIONES
El país continúa con retos importantes en materia de competitividad y clima de
negocios, por lo que se torna indispensable aprovechar la aprobación del FOMILENIO II
como una oportunidad en pro del desarrollo sostenible.
La aprobación de las reformas a la Ley Especial de APP son fundamentales, ya que
constituyen una ventana de oportunidad para garantizar que el país contará con una ley
funcional, competitiva y con altos niveles de transparencia que nos permita competir
con otros países del mundo, atraer a los mejores inversionistas, y hacer alianzas público
privadas bajo reglas claras.
Debemos fortalecer la seguridad jurídica y promover la mejora del clima de negocios
a través de la aprobación de las leyes favorables a la inversión y otras reformas legales
relacionadas.
Para poder revertir la baja continua en indicadores internacionales y mejorar la mala
percepción de hacer negocios en el país, se requiere fortalecer los mecanismos de
diálogo y restablecer la confianza que se ha ido deteriorando entre el sector público y
privado, ya que en la actualidad los espacios de diálogo que existen, como el Consejo
para el Crecimiento, no se han logrado potenciar al máximo por falta de consensos en
temas de país.
67
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Estudios
Legales
EJE TRANSPARENCIA
68
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Estudios
Legales
TRANSPARENCIA
1. INTRODUCCIÓN
La transparencia y el acceso a la información pública
La transparencia y la rendición de cuentas han surgido
campaña por las cinco fórmulas presidenciales que
en la última década como fórmulas claves para
participarán en las elecciones de febrero de 2014,
enfrentar déficits en temas de desarrollo y democracia.
quienes suscribieron una carta compromiso ante el
En El Salvador ha sido una temática que arrancó más
Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP).
tardíamente que en otros países latinoamericanos.
En este documento los candidatos expresaron que
también han sido asumidos como un compromiso de
cumplirán con la Ley de Acceso a la Información Pública
La corrupción afecta todos los ámbitos de la vida
(LAIP), manejarán con transparencia los fondos públicos
nacional. Cada dólar que es sustraído del Estado por la
y que realizarán ejercicios de rendición de cuentas. La
corrupción, es un dólar menos en inversión social. Cada
sociedad civil estará observando si esta promesa se
decisión que es alterada por la corrupción en perjuicio
cumple.
del Estado constituye un debilitamiento del mismo, un
quebranto al Estado de derecho y merma la confianza de
Este semestre se ha caracterizado por la persecución
los ciudadanos en sus funcionarios. Una alta percepción
penal de supuestos actos de corrupción de gran
de corrupción puede poner en riesgo las relaciones
envergadura: caso Diego de Holguín y caso del contrato
comerciales y de cooperación con otros países. Como lo
de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
expresó el Presidente del Banco Mundial en diciembre de
(CEL) con la empresa italiana Enel Green Power.
2013, Jim Yong Kim, “en el mundo en vías de desarrollo, la
Asimismo, se han tramitado casos emblemáticos ante el
corrupción es el enemigo público número uno”194.
IAIP como la negativa de la Asamblea Legislativa de dar
información sobre los asesores legislativos.
El notable interés de la sociedad civil salvadoreña
y el apoyo de la cooperación internacional en estos
temas ha llevado a que se realicen diversos esfuerzos
por impulsar proyectos que promuevan una mayor
transparencia y ética pública. Por ejemplo, en julio de
2. INDICADORES
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial
2013, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP)
firmó un compromiso con la Fundación Nacional para el
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES,
Desarrollo (Funde), que tiene por objetivo transparentar,
en uno de sus bloques, pide a los empresarios que
entre otros aspectos, las contrataciones y adquisiciones
valoren en una escala del 1-10 la actuación de diversas
que realiza esa cartera de Estado195. Este se suma a otro
instituciones. En la gráfica 1 se muestran los resultados
convenio que tiene dicha organización de la sociedad
para las instituciones encargadas de velar por la
civil con el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y el Fondo
transparencia en el país durante el tercer trimestre de
de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL).
2013.
69
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia en el tercer trimestre de 2013
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial 2013, FUSADES.
Asimismo, se pide a los empresarios valorar 16 obstáculos
empresa durante 2013. Se valoró a la corrupción con
para la operación y crecimiento de las empresas en una
un 5.0, regresando al máximo histórico que se dio en el
escala de 0 – 10, según su importancia. Dentro de dichos
primer trimestre de 2011 y ubicándose como el cuarto
obstáculos se incluye la “corrupción de instituciones
obstáculo más grave, siendo superada en gravedad por la
públicas”. Continúa la percepción de que la corrupción
delincuencia, ventas bajas y la incertidumbre política.
es un obstáculo para la operación y crecimiento de las
Gráfica 2.
Corrupción como
obstáculo para la
operación y crecimiento
de las empresas
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial 2013, FUSADES.
70
Estudios
Legales
La transparencia en los procesos de compra del gobierno
trimestre de 2013 se evaluó en un 6.0 la transparencia en
también es valorada por los empresarios en una escala
los proceso de compra, habiendo poca variación en la
de 0 a 10, donde 0 es falta total de transparencia y 10
percepción de transparencia durante el año, obteniendo
completa transparencia. Esta pregunta se le ha planteado
de 6.2 en el segundo trimestre y 6.1 en el primer
a los empresarios trimestralmente y se viene haciendo
trimestre de 2013.
desde el segundo semestre de 2010. En el tercer
Gráfica 3. Transparencia en
los procesos de compras del
Gobierno
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial 2013, FUSADES.
2.2 Índice de Percepción de Corrupción
apreciar en la gráfica 4, El Salvador se ubica en la
segunda posición en Centroamérica. Su calificación, sin
embargo, está muy por debajo del mejor evaluado de
El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de
Latinoamérica, Chile con 72, o incluso que la calificación
Transparencia Internacional (TI) mide los niveles de
de Costa Rica de 54, el primero en el istmo. El Salvador
percepción de corrupción en el sector público. La
mantiene su puntuación de 2012 mientras que el resto
metodología del índice, el más utilizado mundialmente,
de países de Centroamérica han bajado entre uno o dos
cambió en 2012, por lo que sus resultados no son
puntos porcentuales. El promedio de puntuación para
comparables con los de años anteriores; por tanto, solo
el continente americano es de 45, con un 66% de los 32
comparamos los datos de estos últimos dos años. El
países obteniendo una puntuación menor a 50.
índice se mide en una escala de 0 a 100, donde 0 es el
mayor nivel de percepción de corrupción y 100 es que no
se percibe corrupción alguna.
El Salvador obtuvo una puntuación de 38, ubicándose
en la posición 83 entre 175 países evaluados,
quedando al mismo nivel que Burkina Faso (África
Occidental), Jamaica, Perú, entre otros. Como se puede
71
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Gráfica 4. Índice de la Percepción de la Corrupción 2012-2013
Fuente: Transparencia Internacional.
2.3 Índice de Competitividad Global
corrupción se coloca en el tercer puesto con un 11.9%
En el Índice de Competitividad Global del Foro
acceso a financiamiento (22.8%) y legislación laboral
Económico Mundial se mide la habilidad de los
restrictiva (12.3%).
de respuestas en ese sentido, solo superado por el
países de proveer altos niveles de prosperidad a sus
ciudadanos. Define competitividad como el conjunto
de instituciones, políticas y factores que determinan
el nivel de productividad y desarrollo de los países,
2.4 Índice de Competitividad
Municipal
por lo que esta medición considera indicadores sobre
El Índice de Competitividad Municipal (ICM), elaborado
la robustez institucional. El Índice se genera a través
por la Escuela Superior de Economía y Negocios (ESEN)
de varios indicadores, los que citamos a continuación
y financiado por la Agencia de los Estados Unidos para
se obtiene a través de encuestas y se expresan en una
el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en
escala de 1-7, donde 7 es el valor más favorable. En el
inglés), es una herramienta diseñada para medir el clima
informe correspondiente a 2013 se incluye el indicador
de transparencia de la elaboración y ejecución de las
políticas públicas en el cual El Salvador alcanzó un valor
de 3.4, ubicándose en la posición 136 de 148 países. Otro
indicador es el de la necesidad de hacer pagos irregulares
y sobornos en el cual el país alcanzó una valoración de
3.1, lo que lo coloca en la posición 117 de 148 países.
de negocios a nivel local en El Salvador que incluye
como subíndices mediciones de la transparencia y de
pagos ilícitos en los municipios196. Tanto el ICM 2013
y sus subíndices se construyen a partir de encuestas a
una muestra de 8,818 establecimientos comerciales y de
funcionarios en 108 municipios. El ICM se expresa en la
escala de 1 a 10, donde 1 representa el valor relativo más
bajo y 10 el valor relativo más alto.
El favoritismo en las decisiones gubernamentales se
valora en 2.4, ubicando al país en el puesto 128. Entre
La transparencia se define para el ICM como el grado
los factores problemáticos para hacer negocios la
de apertura para otorgar acceso a la información
72
Estudios
Legales
y el grado de predictibilidad de los cambios a
Durante los cuatro días de reuniones se acordaron
las regulaciones. El valor promedio para este
seis resoluciones en las que se tocaron las siguientes
subíndice fue de 5.22. Según el ICM los municipios con
temáticas: aumento de la eficacia de la cooperación
desempeño “excelente” en el subíndice de transparencia
internacional en la detección de los delitos de
son: Atiquizaya (7.29), Antiguo Cuscatlán (6.88),
Zacatecoluca (6.69), San Juan Nonualco (6.38), San Julián
(6.35), San Salvador (6.26) e Ilopango (6.26). Los cinco
corrupción; fortalecimiento de la implementación de
los tipos penales de la Convención, en particular con
respecto al cohecho; facilitación de la cooperación
municipios con desempeño muy bajo son: Puerto El
internacional en la recuperación de activos; prevención
Triunfo (3.84), Ilobasco (3.78), Aguilares (3.43), Ciudad
de la corrupción; promoción de la cultura de legalidad
Delgado (3.30), Apopa (3.20) y Acajutla (3.13).
e integridad con la participación de la juventud y la
Otro subíndice del ICM es el de pagos ilícitos, que define
niñez y sobre la participación del sector privado en la
como la magnitud, incidencia y costos de los pagos
lucha contra la corrupción. Además, los Estados Parte
ilícitos que son solicitados para iniciar y operar un
decidieron que al concluir el primer ciclo de evaluación
negocio en un municipio. El valor promedio para este
de cumplimiento de la Convención, el Grupo de
subíndice fue de 8.18. Los que tienen un desempeño
Evaluación de la Implementación deberá realizar una
“excelente” en este indicador son: Alegría (10.0),
evaluación de desempeño197.
Sensuntepeque (9.92), Moncagua (9.92), Corinto (9.92),
Chirilagua (9.84), Apastepeque (9.82) y Santa Cruz
Paralelamente a la conferencia, se reanudó la Cuarta
Michapa (9.82). Los municipios con desempeño muy bajo
Sesión del Grupo de Evaluación de la Implementación
son: San Marcos (5.75), Colón (5.33), Santa Tecla (5.33),
de la CNUCC. Allí se presentó un resumen ejecutivo de
San Francisco Menéndez (4.60), Chalchuapa (4.54) y
la evaluación por parte de El Salvador de los capítulos
Guazapa (2.00).
III y IV de la Convención, relativos a la penalización y
aplicación de la ley y a la cooperación internacional,
3. TRANSPARENCIA REGIONAL
respectivamente198. Se incluyen en dicho resumen las
3.1 Análisis de cumplimiento de la
Convención de Naciones Unidas contra
la Corrupción (CNUCC)
de la CNUCC. En cuanto al capítulo III se recomendó la
La V Conferencia de los Estados Parte de la Convención
en materia administrativa, disciplinaria y de ética,
se celebró del 25 al 29 de noviembre de 2013 en Panamá,
recomendándose que se busque vías para evitar la
primer país de América en ser sede de esta actividad.
impunidad o la duplicación de sanciones. De manera
Representantes de los 168 Estados Parte, organizaciones
puntual se recomienda reformar y adicionar algunos
intergubernamentales, sociedad civil, sector privado y
tipos penales (como los de soborno y peculado en el
medios de comunicación acudieron para abordar asuntos
sector privado), robustecer a la Sección de Probidad y
claves relativos a la evaluación de la aplicación de la
mejorar su coordinación con la FGR, ampliar los plazos
Convención, la recuperación de activos, la prevención
de prescripción para delitos de corrupción o ampliar las
de la corrupción y la asistencia técnica. La conferencia
causas de interrupción de dichos plazos, revisar el fuero
se celebra cada dos años, la anterior tuvo lugar en
de diversos funcionarios, las normas para el decomiso y
Marruecos en octubre de 2011.
la regulación penitenciaria.
recomendaciones para la aplicación de las disposiciones
73
creación de un mecanismo de publicación de estadísticas
de casos investigados y sentenciados y se observa “con
preocupación” el paralelismo del sistema sancionatorio
Informe de
coyuntura legal e
institucional
En referencia al capítulo IV sobre cooperación
internacional se recomienda adoptar legislación que
simplifique los procedimientos de extradición y que
contengan la obligación de enjuiciamiento en aquellos
casos en los que la extradición sea denegada por motivo
de nacionalidad; asimismo, que todos los delitos de
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
3.2 Mecanismo de Seguimiento de
la Implementación de la Convención
Interamericana contra la Corrupción
(Mesicic) de la OEA
corrupción sean extraditables. Además, dado que la
En noviembre de 2013, se publicó el Segundo Informe
CNUCC no se considera como la base jurídica para la
de Progreso en la Implementación de la Convención,
extradición en El Salvador, sería deseable que El Salvador
el cual fue adoptado por el Comité de Expertos del
ratifique con otros Estado partes tratados en la materia.
Mesicic. En este se hace un recuento de las 158 acciones
que los Estados Parte han reportado en sus informes
sobre sus avances en la implementación de esta
convención, con el impulso de las recomendaciones
que el Comité les ha formulado al respecto en las tres
primeras rondas de evaluación, que se han centrado
en tres temas: prevención de conflictos de intereses, la
preservación de los recursos públicos y el deber de los
funcionarios de denunciar actos de corrupción.
Gráfica 5. Avances integrales relacionados con las recomendaciones
realizadas en la primeras tres rondas de evaluación del Mesicic.
Fuente: elaboración propia con base en datos del Mesicic.
74
Estudios
Legales
En relación con las normas para prevenir conflictos
han suscrito la declaración de principios del AGA, que
de intereses en la administración pública, los Estados
resaltan la participación ciudadana, la transparencia y el
reportaron 77 acciones, de las cuales 54% corresponden
uso de tecnologías para el gobierno abierto. Además, los
a adopción de leyes y otras normas jurídicas y a
países se comprometen a cumplir un plan de acción, con
fortalecimiento institucional, y 29% a capacitación. Las
una duración de dos años, con compromisos puntuales
recomendaciones apuntan a proteger los intereses
el cual se debe realizar a partir de una consulta pública
generales con medidas tales como impedir el acceso a
para identificar las necesidades de la población.
cargos públicos o remover de ellos a quienes por sus
antecedentes e intereses particulares pongan en riesgo
dicha protección.
El documento que El Salvador presentó en abril de 2012
fue llamado un borrador de plan de acción, ya que el
Con respecto a las normas para la preservación de los
mismo no había sido consultado y se comprometió a
recursos públicos, los Estados reportaron 57 acciones, de
iniciar consultas para presentar el plan definitivo; sin
las cuales 60% corresponden a adopción de leyes y otras
embargo, el Gobierno ahora denomina ese texto como
normas jurídicas y a fortalecimiento institucional, y 35% a
un Plan de Acción 2012-2013 del cual presentó una
capacitación. En esta materia se había recomendado que
evaluación de sus resultados en la Reunión Anual de la
se cuente con sistemas presupuestarios transparentes
AGA, realizada entre el 29 de octubre y 1 de noviembre
en la programación y en la ejecución del gasto público;
de 2013 en Londres, Reino Unido. En dicha reunión
auditorías imparciales y procesos objetivos de rendición
también se presentó un nuevo Plan de Acción para el
de cuentas; responsabilidad penal, civil, disciplinaria
periodo 2013-2014.
y fiscal para quienes causan deterioro al patrimonio
público; y acciones eficaces para lograr la reparación de
dicho deterioro.
En el cuadro siguiente se incluye la autoevaluación que
la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA),
En lo que respecta al deber de los funcionarios de
que es el vínculo con la AGA, hizo del cumplimiento
denunciar los actos de corrupción, los Estados reportaron
del borrador del Plan de Acción 2012-2013. A cada uno
24 acciones, de las cuales 44% corresponden a adopción
de los 21 compromisos incluidos en este le asignó un
de leyes y otras normas jurídicas y a fortalecimiento
porcentaje de cumplimiento. En promedio, se cumplió
institucional, y 24% a capacitación. La Comisión había
con el 76% de los mismos, 7 de ellos se cumplieron en su
recomendado mayor coercibilidad para el cumplimiento
totalidad, 2 no tuvieron ningún avance y 4 son calificados
de esta obligación, eliminar formalismos que inhiban a
como continuos. Sin embargo, estas mediciones en la
denunciar y dar protección a los denunciantes.
mayor parte de los casos son subjetivas, dado que el
plan original no establecía indicadores claros para que
3.3 Alianza para el Gobierno Abierto
(AGA)
fuera medido el cumplimiento de los compromisos.
La AGA es una iniciativa multilateral lanzada formalmente
la transparencia o la apertura gubernamental, sino que
en septiembre de 2011, mes en el cual El Salvador
es un medio de comunicación al servicio del Órgano
solicitó incorporarse a la misma. Los países miembros
Ejecutivo.
Asimismo, algunas de las iniciativas, como la página
web “Transparencia Activa”, no tiene como foco central
75
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Cuadro 1. Cumplimiento de los compromisos AGA por El Salvador
76
Estudios
Legales
Fuente: elaboración propia con datos de la STA.
En la actualidad, la Iniciativa Social para la Democracia,
en algunos casos, la mejora de programas en ejecución,
ISD, se encuentra realizando la evaluación independiente
por ejemplo al incorporar más información a sitios como
del cumplimiento del Plan de Acción 2012-2013, para
Infoútil, Transparencia Activa y el Portal de Transparencia
lo cual ha realizado grupos focales y otras actividades. El
Fiscal, mejorar las rendiciones de cuentas y continuar
informe estará listo hasta marzo de 2014. La realización
con la firma de pactos de integridad en las licitaciones
de estos informes es parte del procedimiento establecido
de obras públicas. Algunas de las innovaciones es
por el AGA.
desarrollar un sistema informático en los hospitales
nacionales para el manejo integral de los expedientes de
El segundo plan de acción surge de una consulta
realizada en enero y febrero de 2013 y ha sido validado
en reuniones con organizaciones de la sociedad civil
los pacientes, incorporar sistemas de quejas y denuncias
presenciales y en línea, incorporar mecanismos de acceso
a la información a través de mensajes de textos. Algunos
en agosto y septiembre del mismo año. Si bien ha
habido un ejercicio que ha permitido un mayor nivel de
participación, aún se puede mejorar a futuro la amplitud
de las convocatorias y el proceso de consulta. Asimismo,
falta mayor divulgación de este esfuerzo a la población
en general y dentro del mismo Gobierno. En la primera
de los compromisos son débiles, puesto que consisten
en producir una propuesta, por ejemplo: de una
currícula de educación cívica y de un mecanismo para
permitir la participación ciudadana en la elaboración del
presupuesto. Otros compromisos consisten en continuar
con la implementación de la LAIP, por ejemplo: brindar
fase, la STA ha dirigido la participación de El Salvador
dentro del AGA; en el segundo plan se han incorporado
más actores estatales: Ministerios de Hacienda y Salud,
capacitaciones a funcionarios, la emisión de lineamientos
por parte del IAIP, la mejora de la calidad y accesibilidad
de la información.
FGR, CCR, TEG y el IAIP.
El nuevo plan contiene 35 compromisos que se refieren
El Plan de Acción 2013-2014 es más detallado al
a los 5 temas que propone el AGA: mejorar los servicios
incorporar responsables por cada compromiso e
públicos, mejorar la integridad pública, mejorar la
indicadores de cumplimiento. Además, se mencionan
gestión de los recursos públicos, crear comunidades
como entes de seguimiento y evaluación externa a
más seguras y aumentar la responsabilidad empresarial.
organizaciones no gubernamentales, dentro de las que
Entre los compromisos se encuentra la continuación y
se incluye FUSADES.
77
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
4. IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY
DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA
actividad, el Concejo Departamental de Alcaldes (CDA)
La LAIP consiste en una reforma profunda de la manera
en la microrregión que está compuesta por 15 alcaldías
en como el Estado se relaciona con los ciudadanos y les
da a conocer lo que hacen sus funcionarios y empleados.
Por tanto, la implementación de la misma se da como un
proceso gradual, el cual ha tenido sus obstáculos, pero el
cual también continúa avanzando.
juramentó la primera mesa municipal de la transparencia
en El Salvador de la microrregión que será integrada por
los alcaldes de El Rosario y San Luis Talpa. Esta impulsará
los procesos de transparencia y participación ciudadana
de La Paz y una de San Vicente.
En noviembre, fueron juramentados cinco oficiales
de información de las municipalidades que forman
parte de la Asociación de Municipios Cayaguanca y
que pertenecen al departamento de Chalatenango:
Por ejemplo, se ha visto que las alcaldías han procedido
Citalá, Dulce Nombre de María, La Palma, San Ignacio
al nombramiento de oficiales de información, lo cual
y San Fernando. La capacitación de estos funcionarios
es positivo, ya que en previos informes se señaló que
estuvo a cargo del Instituto Salvadoreño de Desarrollo
en su mayoría las mismas no habían nombrado a estos
Municipal (ISDEM) y de la STA en la capacitación de los
funcionarios que son claves para la implementación de
Oficiales de Información. El ISDEM también apoyó en
la LAIP. En una evaluación de ISD en mayo de 2012, de
2013 la formación de oficiales de información en los
30 municipalidades evaluadas solo un 16% tenían Oficial
departamentos de La Libertad, San Miguel, Morazán,
de Información. En un sondeo que hizo FUSADES, para
Ahuachapán, y San Vicente.
septiembre de 2013 de 33 municipalidad evaluadas, el
79% tenían Oficial de Información.
También hay avances en cuanto a las interpretaciones
Falta mucho por hacer para que los municipios
al principio de máxima publicidad. Por ejemplo, la
asuman las obligaciones de la LAIP pero actualmente
CCR dictó varias resoluciones en las que denegaba
muchos de los esfuerzos de organizaciones públicas y
el acceso a información que hubiese sido producida
privadas que promueven el conocimiento de la LAIP se
con anterioridad a la vigencia de la LAIP. Con la
dirigen justamente a capacitar a los gobiernos locales.
administración del Magistrado Presidente Rosalío Tóchez
En septiembre de 2013, en un evento organizado
se cambió ese criterio, aplicándose correctamente la
por el IAIP con la Alcaldía Municipal de Usulután y
ley, en el sentido de que el objeto del derecho es toda
USAID se juramentó y se brindó formación a oficiales
información en poder de las entidades obligadas, sin
de información de los veintidós municipios del
importar la fecha en la que haya sido producida. Esto
Departamento de Usulután199.
lo manifestó la CCR dentro de una apelación ante el
El IAIP junto con la STA
que hacen las instituciones de la LAIP, más acorde
juramentaron a 23 nuevos Oficiales de Información
IAIP, el proceso 37-A- 2013, manifestando que: “Esta
en los municipios de los departamentos de La Paz y
presidencia cambió el criterio de irretroactividad de la
San Vicente que conforman la Microrregión de Los
LAIP, sostenido por la administración anterior, por lo que
Nonualcos el pasado 31 de octubre de 2013200. Según la
toda información generada en el pasado por esta Corte
Subsecretaria de Transparencia y Anticorrupción, Aurora
se encuentra totalmente sostenida a la actual LAIP, por
Cubías, el hecho que el IAIP ha sancionado a las primeras
lo que ninguna documentación podrá ser negada a la
municipalidades ha contribuido a que se agilicen los
ciudadanía, sino bajo las reglas que dispone la normativa
procesos de implementación de la LAIP201. En la misma
vigente”202.
78
Estudios
Legales
En los casos en los cuales la información fue denegada,
esto respondió en 41.7% por causales de reserva y 35%
por inexistencia de información. Según respuesta a una
solicitud planteada para este informe ante la UAIP del
Órgano Judicial, el año 2013 cerró con 292 solicitudes de
información recibidas, de las cuales se encontraban en
proceso 12 y 280 fueron tramitadas. El tiempo promedio
de respuesta fue de 7.8 días. En el 80.7% de los casos
se permitió el acceso a la información solicitada, en un
11.4% la información se entregó de manera parcial y en
un 7.9% se denegó el acceso203.
En el marco del Día Internacional contra la Corrupción, el
9 de diciembre de 2013, la STA publicó el informe sobre
el cumplimiento de la LAIP durante el tercer semestre
de implementación desde que fuera obligatorio recibir
solicitudes de la ciudadanía y publicar información
En diciembre de 2013, la ISD presentó el Informe de
oficiosa, de abril a noviembre de 2013. Un resultado
Monitoreo de Transparencia a la Gestión de la CSJ
2012-2013, en este se evalúa a este órgano en cuanto a
acceso a la información, rendición de cuentas, promoción
y cumplimiento de valores éticos y democráticos. En
positivo es que en este periodo aumentó el número
de solicitudes recibidas por las oficinas de información
monitoreadas por la STA: 79 del Órgano Ejecutivo y
Autónomas y 12 de otros órganos e instituciones.
el estudio se evalúa el Portal de Transparencia con
una nota global de 8.1 en una escala de 10 respecto
Como se puede observar en la gráfica 6, la mayor parte
a la divulgación de información oficiosa. De manera
de las solicitudes presentadas durante la vigencia de la
desagregada se evalúa con: 7.8 el cumplimiento en
LAIP se dieron justamente en este último periodo. En
la publicación de información organizacional; 7.9 la
total se han recibido 20,412 solicitudes de información
información financiera; 6.7 la rendición de cuentas y
del 8 de mayo de 2012 al 8 de noviembre de 2013, de las
10 en la divulgación de información sobre recursos
cuales el 79.6% han sido presentadas a instituciones del
humanos. Sin embargo, la divulgación de información
Órgano Ejecutivo. Las instituciones que más solicitudes
oficiosa y específica del Órgano Judicial se califica con
han recibido son: la Asamblea Legislativa (3,339); el
5.3.
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (1,822)
Según este informe, durante el periodo de enero de 2012
y el Ministerio de Salud (1,325). Según los datos del
a septiembre de 2013, ingresaron al Órgano Judicial, a
informe, los sectores que más solicitan información son
través de su Unidad de Acceso a la Información Pública
estudiantes, personas con discapacidad e investigadores.
(UAIP), 217 solicitudes de información, de las cuales
Las solicitudes son respondidas en un promedio de 5.48
213 fueron tramitadas y 4 se encuentran en proceso, lo
días hábiles en el caso del Órgano Ejecutivo, información
que representa un 98.1% de cumplimiento. El tiempo
que solo se recaba en las oficinas de información de
promedio de resolución fue de 7.7 días hábiles. De las
dicho órgano. De las 9,994 solicitudes respondidas por
213 solicitudes de información resueltas, 196 fueron
entidades del Ejecutivo, 11 se atendieron fuera de plazo y
de resolución favorable y otras 17 fueron denegadas.
83 requirieron prórroga.
79
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Gráfica 6. Solicitudes recibidas en el
Órgano Ejecutivo y otros Entes Obligados
(8 de mayo 2012 - 9 de noviembre de 2013)
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
que emitieron más resoluciones denegatorias de
información fueron: la CCR (105), Asamblea Legislativa
(22) y Ministerio de Defensa Nacional (19). En términos
porcentuales, el 23.92% de las respuestas de la CCR
fueron denegatorias, el 19% del Ministerio de Defensa
Nacional y solo el 0.88% de la Asamblea Legislativa.
Gráfica 7. Respuesta a requerimientos de
información
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de STA.
El reporte de la STA distingue entre las solicitudes
de información, que son los formularios o escritos
presentados, y los requerimientos de información, es
decir, las peticiones puntuales de información que
están contenidas en las solicitudes y que pueden ser
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de STA.
múltiples por cada procedimiento. Desde la entrada en
Algunas Unidades de Acceso a la Información han
vigencia de la ley se recibieron 30,500 requerimientos de
adoptado el modelo de Oficinas de Información y
información. Tal como se puede apreciar en la gráfica 7,
Respuesta (OIR) que además de brindar información
la información solicitada se entregó de manera completa
atienden quejas y reciben denuncias. Desde mayo
en el 87.24% de los requerimientos, se entregó de
de 2012 las OIR han atendido 32,524 quejas, avisos,
manera parcial en el 1.37% de ellos, es decir, tachando
orientaciones, mientras que en otras instituciones se han
información reservada o confidencial y se reservó de
atendido 2,991 de este tipo de trámites. Sin embargo, el
manera total sin permitir el acceso a la información en
informe no recoge datos sobre cuál ha sido el resultado
el 2.18% de la información requerida. Las instituciones
de estas gestiones, es decir, si se ha resuelto el problema
80
Estudios
Legales
del ciudadano que presenta la queja, si se ha tramitado
fue de un 91%. De ellas, 33 lograron alcanzar el 100% de
un proceso sancionatorio contra los funcionarios
cumplimiento: 31 pertenecientes al Órgano Ejecutivo
denunciados, etc..
y se suman la UTE y la PGR. En el rango de 90% y 99%
de cumplimiento se ubicaron 35 instituciones, 29 del
La STA también monitoreó el cumplimiento de la
Ejecutivo, la CSJ, con un 99%; la CCR, con 98%; el CNJ,
publicación de información oficiosa, que es aquella
con el 94% y la PDDH, con el 90%. El TEG con 86%, la
que el art. 10 de la LAIP obliga a que se ponga a
Asamblea Legislativa con 74%, el TSE con 65% y FGR con
disposición del público y se mantenga actualizada.
62% acompañan a 11 instituciones del Ejecutivo en el
El ranking que contempla 31 ítems que se agrupan
rango del 60% al 89% de cumplimiento.
en cinco marcos temáticos: presupuestario, gestión
Las instituciones con menores calificaciones son: la
estratégica, normativo, información de la unidad de
información y mecanismos de participación ciudadana.
En este caso se evaluaron 13 ministerios, 58 autónomas
y 17 dependencias del Estado, incluyendo 5 alcaldías,
consultando sus páginas web del 10 de septiembre al 20
de noviembre de 2013.
Alcaldía de San Miguel y la UES empatadas con 54% de
cumplimiento, la Alcaldía de Santa Ana con 34%, Alcaldía
de Antiguo Cuscatlán con 27% y el Tribunal de Servicio
Civil con 15%. Debe reconocerse que tanto la Alcaldía de
San Miguel como la UES son las instituciones que más
han mejorado en el último semestre con un aumento
de 39 y 31 puntos porcentuales respectivamente. A
El promedio de cumplimiento de publicación de
información oficiosa de las 88 instituciones monitoreadas
continuación se presenta en una gráfica el nivel de
cumplimiento de la LAIP por las diversas instituciones.
Gráfica 8. Nivel de publicación de información oficiosa
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de STA.
81
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Sin duda, en este semestre se han dado avances
Legislativa realizó tres nombramientos que fueron
importantes en la implementación de la LAIP: se
sucesivamente anulados por la Sala de lo Constitucional,
han nombrado más oficiales de información en las
sobre todo porque se incumplía la prohibición de
municipalidades, se ha capacitado a más funcionarios
nombrar a personas con afiliación político-partidaria, lo
y ciudadanos, se han presentado más solicitudes
cual amenazaba la independencia necesaria para la CCR.
de información y se ha publicado más información
Fue hasta el 26 de julio de 2013 que se eligieron a Rosalío
oficiosa. Sin embargo, aún se manifiesta falta de
Tóchez como magistrado presidente, Raúl Antonio López
voluntad política de cumplir plenamente la LAIP, tal
y Jovel Humberto Valiente como primer y segundo
como se ha observado en la Asamblea Legislativa y la
magistrado, respectivamente. Durante ese periodo sin
Presidencia de la República, que han negado el acceso
máximas autoridades, la CCR estuvo en riesgo de que
a información que la ley claramente identifica como
se paralizaran las auditorías por falta de combustible,
oficiosa: listados de asesores en el primer caso, detalle
contratos como el de vigilancia y de seguro médico para
de gastos en viajes en el segundo. Además de cumplir
los empleados que se vencieron204.
con el 100% de la información oficiosa requerida por ley,
cabe destacar la labor realizada por la Unidad Ejecutiva
para el Sector Justicia durante el año, que ha promovido
campañas a favor del uso de la LAIP, publicado una
edición de la LAIP en Braille, una versión explicada de
la LAIP, videos explicativos y una serie de eventos para
promover la transparencia. Un aspecto positivo que
también merece una especial mención, es que cada vez
existe una sociedad civil menos tolerante a la opacidad y
más exigente de sus representantes.
5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE
TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y
RENDICIÓN DE CUENTAS
5.1 Corte de Cuentas de la República
(CCR)
La CCR tiene el vital rol de fiscalizar la Hacienda Pública
y la ejecución del presupuesto en todas las instituciones
que manejen fondos públicos y con independencia
de todo poder (art. 195 Cn.). Por esto mismo, fue
preocupante que se iniciara el periodo evaluado con la
CCR en acefalía. Tras una sentencia de enero de 2013 en
la que se declaró la inconstitucionalidad de la elección de
sus magistrados para el periodo 2011-2014, la Asamblea
A los tres meses de haber tomado posesión de su cargo,
el magistrado Tóchez inauguró una nueva Unidad de
Acceso a la Información y de Participación Ciudadana,
ubicada de manera más accesible al visitante, lanzó
un nuevo mecanismo para que se realicen denuncias
relativas al manejo de los fondos públicos por medio
telefónico y una página web en la que se incluye una
sección de transparencia en la que se publica alguna de
la información que determina la LAIP.
En esa ocasión recalcó algunos de los cambios que
ha propiciado a favor de mayor transparencia205. Por
ejemplo, el cambio de criterio sobre la LAIP por el cual la
CCR dará información que sea anterior a la vigencia de
la ley. También anuló el bono por “retiro voluntario” que
se habían otorgado los anteriores magistrados de la CCR.
El titular también dio a conocer que ha revocado una
decisión que data de 2004 en la que se decidió limitar
la fiscalización de los entes privados que administran
fondos públicos. En ese sentido, la CCR investigará los
estados financieros de las empresas satélites de CEL.
El actual presidente de la CCR ha tenido un rol mediático
y ha anunciado el inicio de varias investigaciones: a ex
magistrados de la CSJ por recibir indemnizaciones al
retirarse del cargo, al ex presidente de la CCR por mal uso
de los recursos públicos, entre otros. Por otra parte, en
octubre reveló hallazgos de una auditoría interna que
ordenó practicar al interior de la CCR “para predicar con
82
Estudios
Legales
el ejemplo”206. Informó que se habían archivado 255
Magistrado Tóchez señaló que todos los expedientes
expedientes con hallazgos de anomalías entre 1999 y
ya habían prescrito, sin embargo, dijo que en algunos
2003. En 138 de estos casos, se había encontrado reparos
casos había notificado a la FGR. Hizo mención a diversos
por un valor de $5,290,000.00, pero fueron enviados
ministerios, autónomas y alcaldías como implicadas en
a archivo en lugar de procesar los casos en juicios de
estos casos.
cuentas y notificar a la FGR. La justificación fue que el
procedimiento interno para procesar los casos había
cambiado; sin embargo, según Tóchez “esa transición no
era motivo para mandarlos al archivo, si los mandaban,
por control, al archivo, los jueces y los responsables de
ello debían sacarlos de ahí pero se les olvidó”. En los otros
117 casos no había justificación alguna para enviarlos al
archivo207.
La actuación del Presidente de la CCR al revelar por
medio de conferencias de prensa, equivale a un juicio
público, sin las garantías de un verdadero proceso, lo
que va en contra de la misma Ley de la Corte de Cuentas
de la República (LCCR) y atenta contra la presunción
de inocencia y el honor de las personas, ambas de
rango constitucional209. El art. 52 de la LCCR establece
que las actuaciones del sector público son confiables
En diciembre de 2013, el Magistrado Presidente Rosalío
y correctas, salvo sentencia ejecutoriada que declare
Tóchez hizo nuevas revelaciones de la auditoría interna
la responsabilidad. Los hallazgos en una auditoría no
de la CCR208. El número de investigaciones truncadas
significan culpabilidad administrativa o patrimonial, y
se elevó a 4,289, las cuales fueron realizadas entre
bajo ningún concepto los titulares de una institución
1993 y 2003 y que se enviaron al archivo. En total, los
pueden señalar a una persona de ser responsable
expedientes archivados suman US$ 120,290,000.00. Una
cuando no se le ha vencido en un proceso previo. El
quinta parte de los expedientes archivados reportaban
hecho de señalar estos hallazgos sin, por el otro lado,
anomalías hasta por $43 millones. Reportó, además,
deducir responsabilidades a los anteriores magistrados
que se habían archivado algunos expedientes después
que omitieron promover acciones, pone de manifiesto
de una sentencia condenatoria y de que se hubiera
una actuación discrecional de la CCR, al querer perjudicar
notificado a la FGR, en dichos casos esta última debía
deliberadamente a ciertas personas.
recuperar alrededor de 40 millones y la CCR debía
darle seguimiento a esos procesos. Otros expedientes
fueron archivados estando en la etapa de apelación. El
Por otra parte, se ha visto un mayor acercamiento
entre la FGR y la CCR. En septiembre del presente año,
acordaron un Plan de Cooperación Interinstitucional
para trabajar en conjunto en áreas que competen a
las dos instituciones, con el objetivo de fortalecer el
combate efectivo de la corrupción y la promoción de la
transparencia, garantizando y defendiendo los intereses
del Estado. El Fiscal solicitó apoyo para nombrar peritos
y realizar una experticia especial en el caso CEL-Enel.
El magistrado Tóchez requirió el apoyo de la FGR para
gestionar el nombramiento de un equipo especial para
dar seguimiento a 1,249 casos que se encuentran en
mora. Como parte de esta colaboración la CCR capacitó
a fiscales en materia de procesos de auditoría y sus
diferentes mecanismos de fiscalización. En octubre de
2013, el Presidente de la CCR brindó un reconocimiento
al Fiscal Luis Martínez210.
83
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
5.2 Fiscalía General de la República
(FGR)
Al concluir la audiencia inicial, la Jueza de Paz remitió el
La FGR es una institución clave en un Estado de derecho
con excepción a la de sobreseer a doce procesados y
por su relevancia en la defensa de los intereses del
Estado y de toda la sociedad (art. 193 Cn. 1º). Su rol debe
ser imparcial, independiente y apolítico por la delicada
misión que le corresponde ejercer. Nuestra Constitución
le asigna una pluralidad de atribuciones, entre las que,
para efectos de este apartado, destacan la obligación de
promover de oficio la acción de la justicia en defensa de
la legalidad y la promoción de la acción penal (art. 193
caso para instrucción, ya que la ley la obliga a hacerlo;
sin embargo, rechazó las peticiones de los fiscales
manifestó que la tesis fiscal estaba en crisis, pues los
acusados habían actuado con base en la Ley General
de Electricidad. Genera preocupación que se pretenda
criminalizar una política económica de los años noventa,
cuando nunca se pidió la inconstitucionalidad del
art. 119 Ley General de Electricidad, o se promovió
su reforma. Tampoco se pidió la declaratoria de
lesividad ante la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Cn. 3º y 4º).
indudablemente, porque nadie lo consideró así (art. 8
En mayo de 2010 el Ministro de Obras Públicas, Gerson
se siguió un juicio de cuentas como consecuencia de
Martínez, presentó una denuncia contra los ex titulares
hallazgos en alguna auditoría de la CCR.
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo); ni
del MOP por supuestas irregularidades en el uso de
fondos para la construcción del tramo II del Bulevar
Muchos columnistas, editorialistas y miembros de la
Diego de Holguín, hoy Monseñor Romero. Fue hasta
sociedad civil en general manifestaron su descontento
septiembre de 2013 que la FGR presentó una acusación
ante la forma como se condujeron estas dos
formal en contra de 15 personas por supuestos actos de
investigaciones en sede fiscal213, ya que no se investigó
corrupción cometidos en la ejecución del contrato de
a la totalidad de personas involucradas en los hechos
construcción del Bulevar Monseñor Romero, citando los
denunciados. Ante esta decisión la opinión pública
delitos de peculado, falsedad documental agravada e
pidió que no se instrumentalizaran las instituciones,
incumplimiento de deberes. La FGR ordenó una serie de
ni se politizara el ejercicio de la acción penal, primero
capturas y allanamientos en las casas de 15 personas, por
porque debemos poder confiar en nuestras instituciones
su presunto involucramiento en la trama de corrupción
y además, porque llamó la atención que toda esta
en una obra que fue terminada 66 meses después de lo
actividad investigativa se diera en el marco de los últimos
previsto originalmente, y que costó al Estado más de tres
meses de la campaña electoral214.
veces el presupuesto inicial211. Al cierre de este semestre
el caso se encuentra en la fase de instrucción.
5.3 Sección de Probidad de la CSJ
En los primeros días de noviembre, la FGR inició de
oficio una investigación y presentó un requerimiento
La Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios
al Juzgado Séptimo de Paz de San Salvador, en contra
y Empleados Públicos, que regula la entrega de
de 21 personas, por los delitos de peculado y falsedad
declaraciones patrimoniales de los funcionarios a la
material por actos cometidos en la ejecución del contrato
Sección de Probidad de la CSJ, data de 1959. La Comisión
entre CEL y la empresa italiana Enel Green Power. En la
de Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea
audiencia inicial que comenzó el 15 de noviembre, la FGR
Legislativa tiene desde 2006 entre sus expedientes
pidió detención provisional para 9 de los 21 imputados,
pendientes un anteproyecto de Ley de Probidad Pública
el embargo de 54 propiedades y la nulidad las escrituras
propuesto por magistrados de la CSJ. En varias ocasiones
de dos empresas212.
84
Estudios
Legales
los diputados se han comprometido a llevar a cabo estas
reformas; en marzo de 2013 se discutió en sesión de
comisión y se manifestó que se lleva un 50% de avance
en el texto; sin embargo, desde entonces no se ha vuelto
a programar su estudio en la Comisión215.
5.4 Subsecretaría de Transparencia y
Anticorrupción (STA)
La STA es la instancia encargada de coordinar las
iniciativas de transparencia dentro del Órgano Ejecutivo:
La Sección de Probidad ha estado involucrada en la
implementación de la LAIP, realización de rendiciones de
investigación del caso CEL-Enel. En julio de 2013, la
cuentas, seguimiento a los compromisos internacionales
Junta Directiva de la CSJ le ordenó remitir a la FGR las
contra la corrupción, etc.
declaraciones patrimoniales de treinta exfuncionarios,
incluyendo al expresidente de la República Francisco
El 9 de diciembre de 2013, con ocasión del Día
Flores y dos exministros y veintisiete exdirectivos de la
Internacional contra la Corrupción, la STA publicó el
CEL durante la gestión 1999 a 2004216. En septiembre de
documento “Avances de la Ley de Acceso a la Información
2013, la Comisión Especial de la Asamblea Legislativa que
Pública y otros Mecanismos de Transparencia”, en el que
estudia todo lo relacionado con el contrato suscrito entre
se hace un recuento de sus actividades y se publican los
la CEL y la empresa italiana Enel Green Power remitió un
resultados de la implementación de la LAIP, al cual se
informe a la sección. El Jefe de la Sección de Probidad
hace referencia en la sección 4 de este capítulo.
manifestó que será verificada la información de todos
los funcionarios que formaron parte de la Junta Directiva
de CEL involucrada en la firma de los contratos con
Enel y, de encontrar ilícitos, se remitirían a la Fiscalía los
hallazgos217.
Este es el cuarto año consecutivo que se hacen ejercicios
de rendición de cuentas en el Ejecutivo y el segundo en
el que también se realizan en las escuelas públicas, los
cuales tienen por objetivo informar sobre la gestión de
Un hecho preocupante, y relacionado con ese caso, fue
los recursos y explicar las decisiones tomadas. Hasta la
la sustracción de documentos originales de las oficinas
fecha, no existe instrumento legal que haga obligatorias
de la Presidencia la CSJ218. El percance fue reportado en
estas actividades y el formato de los eventos ha ido
septiembre de 2013, cuando se disponía la entrega de la
cambiando en el tiempo para que pueda haber un
documentación a la FGR, sin embargo, según informaron
verdadero intercambio con la ciudadanía; sin embargo,
fuentes no reveladas, los expedientes fueron sustraídos
muchas de estas actividades continúan siendo más
en años atrás219. No obstante, existían copias que
promocionales que una oportunidad de debate entre
fueron enviadas al Ministerio Público y seguidamente,
ciudadanía e instituciones públicas. En este cuarto año
la Corte Plena autorizó que la comisión especial de
hubo un incremento de 44 instituciones que rindieron
FGR que investiga el caso tenga acceso directo a la
cuentas respecto al año 2010. La STA realizó una jornada
documentación de la Sección de Probidad, sin necesidad
de evaluación del ejercicio del año anterior con más de
de que Corte Plena apruebe cada petición.
80 representantes del Órgano Ejecutivo y las Autónomas
Reiteramos la necesidad de reformar la Ley sobre el
y brindó asesoría y lineamientos especiales, con el
Enriquecimiento Ilícito vigente y el art. 240 Cn. en que
propósito de cualificar las audiencias públicas. Las 81
se establece la reserva de las declaraciones de probidad
instituciones que organizaron ejercicios de rendición de
de los servidores públicos, ya que su publicidad
cuentas realizaron un total de 101 audiencias públicas,
contribuiría a combatir la corrupción y además se trata
registrando al cierre de este informe un total de 23,885
de información que la población tiene derecho a saber.
participantes.
85
Informe de
coyuntura legal e
institucional
5.5 Instituto de Acceso a la
Información Pública
Uno de los grandes obstáculos enfrentados por el IAIP
ha sido la carencia de recursos durante sus primeros
7 meses de funcionamiento. Ello se debió a que en el
Presupuesto General de la Nación de 2013 se aprobó un
presupuesto por $991,300.00 para el IAIP pero que fue
asignado “temporalmente” a la Secretaría de Asuntos
Estratégicos de la Presidencia. Esto además de implicar
un incumplimiento de la ley, significó una serie de
trámites ante el Ministerio de Hacienda y el tener que
acudir a la Asamblea Legislativa para que se creara una
partida específica para el IAIP, tal como debió hacerse
desde un inicio.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
parte del presupuesto del IAIP se utilizará para pagar
salarios, esto precisamente destaca que el monto
asignado no es suficiente para que el IAIP pueda cumplir
a cabalidad sus funciones. El 11 de julio de 2013, la
Asamblea Legislativa aprobó el presupuesto del IAIP
pero reduciendo el número de plazas de 49 a 35, y los
salarios del presidente y los cuatro comisionados fueron
disminuidos en alrededor del 30%, con respecto al
proyecto original220.
Fue hasta el 19 de septiembre del presente año que
el Ministerio de Hacienda le transfirió $132,305.04 del
presupuesto anual asignado para pagar los salarios de
los comisionados y sus colaboradores. Por tanto a finales
del semestre el IAIP se trasladó del local facilitado por la
cooperación internacional a uno propio y pudo contratar
En el Órgano Legislativo se discutió que los salarios que
personal de apoyo. Los problemas presupuestarios
los comisionados se habían asignado eran demasiado
continuarán en el 2014 para el IAIP dado que el
elevados; sin embargo, según los comisionados del
presupuesto aprobado para dicho año es aún
IAIP, los montos surgieron de un estudio comparado
menor que el del año anterior consistiendo en US$
de las escalas salariales de instituciones homólogas de
885,565.00, es decir, se ha reducido en un 10.7%.
la región, así como de entidades autónomas y otras
En contraste, el TEG, que tiene funciones equiparables,
instituciones nacionales. Si bien se criticó que la mayor
tiene un presupuesto de US$2,295,165.00, es decir, un
presupuesto del 2.6 veces mayor que el del IAIP.
A pesar de estas limitaciones, el IAIP ha estado
trabajando satisfactoriamente aplicando la LAIP en
casos de apelaciones ante resoluciones que deniegan
el acceso a la información, declaren su inexistencia y
procesos sancionatorios ante el incumplimiento a la LAIP,
los cuales puede iniciarse de oficio o por denuncia y de
forma independiente o como un incidente dentro de un
proceso de acceso a la información pública.
En la siguiente gráfica se muestran los casos conocidos
por el IAIP desde su nombramiento hasta el 31 de
diciembre de 2013. En ese periodo se tramitaron un total
de 99 casos. La mayor parte se trató de apelaciones a
respuestas insatisfactorias de las entidades obligadas por
la ley y en ocho casos se recurrió por la falta de respuesta.
Se vieron 16 procesos sancionatorios, 14 por denuncia y
dos se iniciaron de oficio por el IAIP.
86
Estudios
Legales
Gráfica 9. Tipos de casos conocidos por el IAIP de marzo a diciembre de 2013
Fuente: elaboración propia en base a datos del IAIP.
En el cuadro 2 se muestran algunos casos importantes que ha tramitado el IAIP en el segundo semestre de 2013.
Cuadro 2. Algunos casos emblemáticos resueltos por el IAIP en el 2º semestre 2013:
3-D-2013
8-A-2013, 13-A-2013,
14-A-2013, 16-A-2013
y 22-A-2013
Ref.
Ente
Obligado
Comisionado
Instructor
Resultado
Sinopsis del Caso
Ministerio de Mauricio
Trabajo y
Vásquez
Previsión
Social
Se
revocaron
El MTPS declaró información reservada
los expedientes laborales de empleados
negándoles el acceso a sus propios
archivos. IAIP decidió que debía darse
acceso a los mismos, aun cuando se
estuviera tramitando un proceso
sancionatorio.
Alcaldía
Jaime Campos
Municipal de
Coatepeque
Se condenó La denuncia se fundamentó en la
negativa de entregar la información
solicitada porque el IAIP "no está
organizado" y que "no han capacitado al
Oficial de Información Pública de esa
Alcaldía".
87
Informe de
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Ministerio de José Adolfo
Trabajo y
Ayala
Previsión
Social
Se revocó
Universidad
de El
Salvador
María Herminia
Funes de
Segovia
Se condenó Se le ordenó a la Universidad de El
Salvador que cumpla con el art. 49 letra
f) de la LAIP y cree y organice la Unidad
de Acceso a la Información Pública.
Superintendencia del
Sistema
Financiero
Jaime Campos
Se revocó
Se apeló la calificación como
información confidencial de los modelos
de contratos depositados por una
compañía aseguradora en los registros
de la Superintendencia. El IAIP dijo que
debía darse acceso a los mismos.
Banco Central Carlos Adolfo
de Reserva
Ortega
Se anuló
Se apeló una resolución del BCR que
declaraba la inexistencia de información
histórica. El IAIP ordenó al BCR buscar
exhaustivamente la información en un
plazo de 25 días hábiles. En caso de no
encontrarla, debía expresar las causas
para la inexistencia de la información.
Ministerio de Carlos Adolfo
Salud Pública Ortega Umaña
Se absolvió
El IAIP se valió de la facultad del art. 75
de la LAIP iniciando de oficio un
procedimiento sancionatorio por la
comisión de una infracción leve al no
entregar la información en el plazo legal.
Asamblea
Legislativa
Se revocó y Se apeló la resolución que negaba el
sancionó
acceso a la información relativa a la lista
de asesores institucionales y de las
fracciones legislativas solicitando
nombres, partido al que pertenecen y
salarios. El IAIP resolvió que alguna
información solicitada era oficiosa y
debía publicarse, mientras que otra era
información pública que debía ser
entregada al solicitante. La Asamblea
apeló ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo.
2-O-2013
9-A-2013
10-A-2013
1-O-2013
5-A-2013, 6-A-2013 y
7-A-2013
coyuntura legal e
institucional
25-A-2013
Jaime Campos
Se apelaron tres decisiones en las que el
MTPS catalogó como información
reservada el calendario de inspecciones
que ya habían sido realizadas por el
ministerio en San Salvador y Sonsonate
en los meses de enero, febrero y marzo
de 2013.
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el IAIP
88
Estudios
Legales
El caso 25-A- 2013 del IAIP ha sido el más público y
Junta Directiva de la Asamblea Legislativa demandó la
comentado hasta la fecha. Este fue promovido por un
ilegalidad de las actuaciones del IAIP ante la Sala de lo
ciudadano que solicitó a la Asamblea Legislativa la
Contencioso Administrativo, tal como lo advirtió desde
“planilla de asesores legislativos institucionales y planilla
un inicio su Presidente. Por su parte, los cuatro diputados
de asesores por grupos parlamentarios”. El Oficial de
del partido ARENA pagaron la multa impuesta por el IAIP
Información remitió al ciudadano a la página web
el día 14 de octubre de 2013, fecha en la cual vencía el
institucional, donde escuetamente se presentaban datos
plazo para hacerlo.
agregados. El ciudadano apeló la resolución alegando
que lo solicitado requiere un listado más detallado, el IAIP
En resolución del 13 de noviembre de 2013, la Sala de
admitió el recurso y dictó una medida cautelar en la que
lo Contencioso Administrativo admitió la demanda
ordena a la Asamblea Legislativa a poner a disposición
presentada por la Junta Directiva de la Asamblea
del Instituto una copia certificada de la información
Legislativa, pero no accedió a la suspensión del acto
solicitada.
reclamado: la resolución por la cual se multa y se ordena
La Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, por medio
de su Presidente, respondió negándose a cumplir la
resolución del IAIP, expresando que este podía “solicitar”
más no “ordenar” a la Asamblea entregar información y
que al tratarse de información confidencial esta no puede
ser difundida. El IAIP emitió una segunda resolución
difusión de la información solicitada. Sin embargo, tras
una solicitud presentada por la Asamblea Legislativa,
la Sala de lo Contencioso Administrativo declaró la
suspensión del acto reclamado el 2 de diciembre de 2013
y al cierre del año el caso estaba aún en trámite.
para cumplir con la medida cautelar. Al día siguiente,
5.6 Tribunal de Ética Gubernamental
(TEG)
la Asamblea Legislativa, a través de un escrito firmado
El TEG es el ente rector de la ética pública, encargado
por su presidente, reiteró que no daría cumplimiento
de velar por el cumplimiento de la Ley de Ética
a la resolución del IAIP. Asimismo, algunos diputados
Gubernamental (LEG). En el segundo semestre de 2013,
en la que concedía a la Asamblea Legislativa 24 horas
expresaron sus intenciones de reformar la LAIP
buscando debilitarla. La Asamblea Legislativa no estuvo
representada en la audiencia oral programada en el
el TEG dio inicio a 163 procesos, 91 por denuncias, en las
que se identifica el denunciante, 67 por medio de avisos
y 5 de oficio221. De enero a diciembre de 2013, el TEG
procedimiento sancionatorio ante el IAIP; en cambio,
su Presidente, hizo llegar un escrito en el que ratificaba
los argumentos vertidos en anteriores escritos. El 18 de
septiembre de 2013, el IAIP dictó la resolución definitiva
en la que ordenó a la Asamblea Legislativa entregar la
información sobre sus asesores al solicitante, a publicar
esta información; asimismo, sanciona a la Junta Directiva
por incumplir la medida cautelar dictada con una multa
de $9,324.
resolvió 301 casos. En la gráfica 10 mostramos las formas
de terminación de estos procesos. Como se puede ver, en
la mayor parte de casos se declara la improcedencia de
las denuncias, lo cual muestra un desconocimiento de la
ley por parte de la ciudadanía que no sabe en qué casos
presentarse ante el TEG y, posiblemente, una interpretación
restrictiva de la ley por el tribunal. Solamente un 7% de los
casos tramitados por el TEG concluyen con una resolución
definitiva, y de estas, únicamente el 43.5% culminan en una
La Junta Directiva de la Asamblea y, por separado,
sanción. La LEG que entró en vigencia en 2011 permite que
los 4 directivos de ARENA solicitaron la revocatoria al
se presenten denuncias contra exfuncionarios, en 2013 se
IAIP pero este confirmó su decisión. El 7 de octubre la
recibieron 8 casos.
89
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Gráfica 10. Formas de terminación de procesos del TEG para 2013
Fuente: elaboración propia a partir de datos del TEG.
Las instituciones cuyos servidores públicos (funcionarios
directamente por las Comisiones de Ética. Además, el TEG
y empleados) han sido más denunciados durante 2013
ha realizado 21 eventos divulgativos sobre la ética en la
son las municipalidades (162), Asamblea Legislativa
función pública y la LEG abiertos a la ciudadanía.
(115) y Ministerio de Educación (34); sin embargo,
debe considerarse que siendo las municipalidades 262
entidades distintas, cada una promedia 0.62 servidores
públicos denunciados. Desde su fundación en 2007, el
TEG ha tramitado casos contra 2280 servidores públicos
que laboran en 75 instituciones. En 2013 se abrieron 533
expedientes, que equivale a un 23.4% de los servidores
investigados desde la fundación del TEG.
Además de su función jurisdiccional, el TEG está obligado
a capacitar a los servidores públicos en materia de ética
gubernamental. En el segundo semestre de 2013, el
TEG capacitó a miembros de comisiones de ética, que
son el vínculo del TEG con las instituciones públicas, a
través de talleres de inducción y refuerzo sobre la LEG,
en prevención de corrupción, jurisprudencia del TEG y,
además, 107 de ellos se graduaron del Diplomado de
Según informó el Presidente del TEG, Marcel Orestes
Posada, al 15 de octubre de 2013, cuando se habían
emitido cinco sanciones, estas aún no han podido
ejecutarse porque los funcionarios recurrieron ante
la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ222.
Lamentablemente, el Presidente del TEG ha optado
por no informar los nombres de los funcionarios
sancionados, la infracción ni la sanción impuesta. Su
justificación es que los casos están siendo procesados
por la Sala de lo Contencioso Administrativo. Esta es
una mala interpretación del art. 19 LAIP que permite la
reserva de información sobre procedimientos judiciales
o administrativos en curso, pero ello no obsta que la
sociedad conozca cuál ha sido la determinación del
TEG, aunque luego la Sala pueda revisar que se haya
respetado la legalidad en aquel procedimiento.
Ética Pública. Por otra parte, 27,401 servidores públicos
Al TEG se han presentado de manera pública denuncias
se fueron capacitados en la LEG por el Tribunal y
contra diversos personajes políticos, entre los que se
90
Estudios
Legales
incluyen candidatos a la presidencia y vicepresidencia
de Expresión de la Organización de Estados Americanos
de la República. El presidente del TEG afirmó que la
(OEA), en el documento “Estándares de libertad de
institución no resolverá al respecto para “no ser utilizado
expresión para una radiodifusión libre e incluyente”, y la
como peón del ajedrez político” por el momento
Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
electoral 223.
la Ciencia y la Cultura (UNESCO), en el documento
“Indicadores de Desarrollo Mediático: Marco para evaluar
Al acercarse los comicios de febrero de 2014, las
denuncias y visitas al TEG han contado con mayor
el desarrollo de los medios de comunicación social”,
cobertura mediática. En noviembre de 2013 el Ministro
elaborado en 2008. Ambos documentos plantean la
de Obras Públicas, Gerson Martínez, acudió TEG,
necesidad que los Estados reconozcan y fortalezcan
pidiendo que se le investigue en base a la acusación
tres tipos de medios de comunicación con objetivos
que en su contra hizo el candidato a la presidencia por
y funciones diferentes, pero indispensables para la
ARENA por la cesión de un terreno para la construcción
democracia: medios privados o comerciales, medios
de la terminal del Sistema Articulado (SITRAMSS). En
públicos y medios comunitarios.
diciembre de 2013, diputados de ARENA presentaron al
TEG una denuncia contra el Presidente de la República,
El anteproyecto, que contiene 45 artículos, conlleva
Mauricio Funes, por recibir $3 millones en 2009 de un
convertir en primer momento a la Televisión Nacional
empresario. En menos de una semana el TEG resolvió
y a la Radio Nacional de El Salvador, en medios de
la improcedencia de la denuncia, puesto que, según
carácter público, ya que se considera que “el servicio
resolvió, la Ley de Ética aplica solo a los funcionarios
público de comunicación debe ser universal, inclusivo,
públicos y cuando recibió los fondos Mauricio Funes era
diverso, independiente, plural y respetuoso, en el
candidato a la presidencia y no ejercía cargo público
marco constitucional, en cumplimiento a las normativas
alguno. Sin embargo, el Presidente Funes ha cambiado
de versiones sobre la calidad en que recibió ese dinero,
por lo que esta situación hubiera ameritado un mayor
nacionales y convenciones internacionales firmadas por
el Estado salvadoreño”, ha expresado el Secretario de
Comunicaciones.
estudio por parte del TEG 224.
6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN
6.2 Decreto para limitar crítica a
candidatos fue vetado
6.1 Ley de Medios
En la sesión del 27 de junio de 2013, mediante dispensa
Dos importantes anteproyectos de Ley, relacionadas
de trámites, se emitió el Decreto Legislativo No. 412, el
con la creación de una normativa que reconozca a la
cual introdujo una prohibición de hacer propaganda,
Radiodifusión Comunitaria y otra que permita sentar las
bases para la formación del Sistema Nacional de Medios
Públicos, fueron conocidos el día 21 de octubre en la
publicidad o eventos proselitistas que “desprestigien” a
los ciudadanos que públicamente se hayan postulado
como candidatos a Presidente o Vicepresidente de
Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales.
la República. El decreto también facultó al TSE para
imponer multas de US$5,000 a US$25,000.
De acuerdo con el Presidente de la Asociación de
Periodistas de El Salvador (APES), José Luis Benítez, la
FUSADES se pronunció en contra de esta normativa
iniciativa de ley se basa en “parámetros democráticos”
transitoria225. Es necesario dejar claro que la protección
establecidos por la Relatoría Especial para la Libertad
91
Informe de
coyuntura legal e
institucional
al honor de todas las personas ya existe en el Código
Penal, igual que existen disposiciones permanentes
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
6.3 Elecciones y Libertad de Expresión
con sanciones administrativas a la moral, el honor y a la
El TSE ha recibido más de veinte demandas por
vida privada de los candidatos. La nueva normativa era
propaganda electoral ilegal desde octubre de 2013,
entonces una disposición especial que creaba protección
sobre todo en cuanto a que se daña la imagen de los
a los candidatos en campaña electoral anticipada
candidatos y que se usa la simbología de partidos
(prohibida en el art. 81 Cn.) y afectaba el derecho a la
contrarios. A la fecha de cierre, el TSE ha emitido tres
libertad de expresión (garantizado en el art. 6 Cn.).
resoluciones sobre la propaganda que detallamos
La protección de la campaña anticipada se daba al incluir
a continuación226. Una de ellas se relaciona con una
entre los sujetos especialmente protegidos de la crítica a
denuncia del FMLN contra ARENA, por un spot que
candidatos todavía sin inscribirse en el TSE, entregando
hace referencia al candidato Salvador Sánchez Cerén y
además la defensa del derecho al honor al TSE,
a su participación en el conflicto armado. Una segunda
configurado con base en representaciones de los partidos
denuncia, es de ARENA contra GANA por un vídeo en
políticos mayoritarios y no como un tribunal apolítico.
el que se muestra a su candidato, Norman Quijano,
abrazando a un pandillero. El tercer caso lo presentó el
La afectación a la libertad de expresión, un derecho
partido ARENA contra GANA por un anuncio en el que se
fundamental en la democracia, sucedía al usar un
vincula al candidato Quijano con la construcción ilegal de
término tan amplio como el desprestigio para determinar
pozos de agua con fondos de ANDA. En relación a estas
la causal de la sanción, generando la posibilidad que
denuncias el TSE debe considerar armonizar el derecho
cualquier crítica fuera perseguida y denunciada. Además,
al honor, intimidad y a la propia imagen con los de la
daba al TSE la posibilidad de ordenar a los medios
libertad de expresión, sobre todo considerando que en
de comunicación el cese inmediato de la difusión de
una democracia es especialmente importante el debate
mensajes que se consideraran desprestigiantes.
de ideas.
Nótese que esta protección potenciada es para la
categoría de aspirantes a la Presidencia de la República,
los cuales son personas expuestas al público y la
sentencia 91-2007, del 24 de septiembre de 2010, ha
expresado que los funcionarios públicos gozan, respecto
al honor, de un ámbito de protección menor que los
particulares.
FUSADES solicitó el veto de este decreto. Para bien
del Estado de derecho este fue vetado por razones de
inconstitucionalidad y nunca entró en vigencia. En todo
caso, debe recordarse como un intento de agresión a
derechos fundamentales.
Con fecha 25 de octubre de 2013, el TSE envió a los
representantes de medios una carta en la que se
determinaba que la propaganda era un derecho
exclusivo de los partidos políticos y coaliciones y que
a partir del 5 de noviembre solo aquellos que hayan
inscrito candidatos podrán gozar de ese derecho.
Además, se informaba que tiene la facultad de dictar
medidas cautelares para suspender la propaganda que
infrinja la ley y recomienda a los directores de medios
que se abstengan a difundir publicidad que atente contra
las disposiciones del Código Electoral, específicamente
refiriéndose al art. 179 inc. 2° y 3°.
92
Estudios
Legales
7. CONCLUSIONES
Es importante que se combata de manera contundente la corrupción, la grande y la
pequeña, puesto que se atenta contra el Estado de derecho y perjudica la realización de
los objetivos del Estado. Para ello, las instituciones públicas deben de actuar conforme
al principio de legalidad, asegurando un juicio justo a los implicados y actuando con
transparencia. Asimismo, debe asegurarse la independencia de las instituciones que son
parte del sistema de transparencia y evitar su instrumentalización.
Es preocupante las dificultades enfrentadas por el IAIP para obtener fondos para su
funcionamiento y que su presupuesto para 2014 sea haya disminuido en $105,735.00.
También es de suma gravedad que algunos miembros de la Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa se resistan a acatar resoluciones vinculantes del IAIP.
El Salvador continúa con una alta percepción de Corrupción. En el Índice de la
Percepción de la Corrupción de 2013 elaborado por Transparencia Internacional
se obtuvo una valoración de 38%. En el Índice de Competitividad Mundial 2013 se
evaluaron varios indicadores que revelaron una falta de transparencia en la gestión
pública, siendo la corrupción el tercer factor que más afecta el hacer negocios.
Son positivos avances en la implementación de la LAIP, como el aumento gradual
de las solicitudes de información, la mejora continua de las instituciones en
materia de información oficiosa y el nombramiento de algunos oficiales de
información en alcaldías, aunque estas siguen siendo los entes más rezagados en
este tema.
La Libertad de Expresión es un derecho humano y es intrínseca al sistema
democrático al posibilitar el debate público de las ideas, la existencia de medios
libres e independientes y la auditoría ciudadana. Por tanto, reformas a la legislación y
resoluciones jurisdiccionales que puedan limitar este derecho, deben ser analizadas
con detenimiento para que se alcance un justo equilibrio proteger la libre expresión y
garantizar el respeto a los derechos a la reputación de los demás o la protección de la
seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas.
93
NOTAS FINALES
EJE ESTADO DE DERECHO
EJE ESTADO DE DERECHO
Las exposiciones de estas conferencias se transcribieron en el documento “Diálogos con los candidatos a la Presidencia de la República” y de allí se
extraen las consideraciones presentadas en este informe.
2
FUSADES y Funde. (2013). Diálogos con los candidatos a la Presidencia de la República, (págs. 21-22). Antiguo Cuscatlán.
3
Ídem. Pág. 42.
4
Ídem. Pág. 66.
5
Idem Pág. 84.
6
Idem Pág. 98.
7
Bernal, L. (22 de agosto de 2013). Candidatos presidenciales proponen independencia de instituciones. Diario Co Latino. Consultado el 26 de diciembre
de 2013 en: http://www.diariocolatino.com/es/201308223395/nacionales/119143/Candidatos-presidenciales-proponen-independencia-deinstituciones.htm.
8
Los datos son extraídos de la documentación de las sesiones plenarias de la Asamblea Legislativa N°. 56 del 3 de julio de 2013 a la N°. 81 del 18 de
diciembre de 2013, recopilada en el Observatorio Legislativo. http://www.observatoriolegislativo.org.sv
9
Decreto Legislativo N° 395, del 24 de junio de 2010, publicado en el Diario Oficial N° 119, Tomo 387, del 25 de junio de 201 0.
10
Decreto Legislativo N° 454, del 9 de agosto de 2013, publicado en el Diario Oficial N° 148, Tomo 400, del 15 de agosto de 20 13.
11
Demanda ante la jurisdicción Contencioso Administrativa que dio inicio al proceso 328-2013. (22 de julio de 2013). Consultada el 27 de diciembre de
2013 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/attachments/article/6946/Demanda%20Contencioso%20328-2013.pdf
12
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (25 de julio de 2013). Resolución en el proceso de inconstitucionalidad 77-2013/97-2013.
Consultada el 27 de diciembre de 2013 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/attachments/article/6948/77-2013-AC-medida-cautelar.pdf
13
Un desarrollo más detallado de estos argumentos se puede leer en la Posición Institucional N.° 68 del Departamento de Estudios Legales de FUSADES
del mes de agosto de 2013, disponible en: http://www.FUSADES.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=126&view=finish&cid=913&catid=13
14
Demanda ante la jurisdicción Contencioso Administrativa que dio inicio al proceso 328-2013. (22 de julio de 2013). Pág. 30. Consultada el 27 de
diciembre de 2013 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/attachments/article/6946/Demanda%20Contencioso%20328-2013.pdf
15
La reforma se realizó mediante el D.L. N°.27, del 14 de junio de 2012, D.O. No. 110, Tomo No. 395, del 15 de junio de 2012.
16
Iraheta, Oscar. (7 de agosto de 2013). La Fiscalía recrimina a magistrados de CSJ por denuncia contra colega. El Diario de Hoy. Consultado el 1 de enero
de 2014 en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47859&idArt=8091366
17
Decreto Legislativo N° 101, del 21de agosto de 2012, publicado en el Diario Oficial N° 155, Tomo N° 396, de 23 de agosto de 2 012.
18
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de Inconstitucionalidad del 14 de octubre de 2013 en los procesos acumulados
77-2013/97-2013.
19
Ídem. Pág. 33
20
Flores, Gloria. (14 de octubre de 2013). Padilla: sentencia de Sala de lo Constitucional es vergonzosa. La Prensa Gráfica. Co nsultado el 1 de enero de
2014 en: http://www.laprensagrafica.com/2013/10/15/padilla-sentencia-de-sala-de-lo-constitucional-es-vergonzosa
21
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Consultado el 28 de diciembre de 2013 en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/inicia-labor-subcomision-creada-para-el-tema-dela-eleccion-del-presidente-de-la-csj
22
Santos, Jessel. (27 de agosto de 2013). Empleados de la PGR exigen 13 millones más al presupuesto de 2014. La Prensa Gráfica. Consultado el 28 de
diciembre de 2013 en: http://www.laprensagrafica.com/empleados-de-la-pgr-exigen--13-millones-mas-al-presupuesto-2014
23
En esta ocasión, los datos de la Sala de lo Penal, incluyen incidentes de recusación y excusas, así como las casaciones, pues esta Sala los tramita de
hecho y los cuenta como casos ingresados y resueltos.
24
Centro de Estudios Jurídicos. (23 de diciembre de 2013). El control de las reformas constitucionales. La Prensa Gráfica. Consultado el 30 de diciembre
de 2013 en: http://www.laprensagrafica.com/2013/12/23/el-control-de-las-reformas-constitucionales
25
Para una explicación sobre la metodología usada para el conteo de acuerdos a partir de las actas, puede consultar la página 20 del Informe del
Observatorio Judicial de 2011 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/images/doc/documentosvarios/informeanualoj2011.pdf
26
Redacción Contrapunto. (14 de septiembre de 2013). Improcedente solicitud de arena de recusar a Araujo en TSE. Contrapunto. Consultado el 1 de
enero de 2013 en: http://contrapunto.com.sv/ultimas-noticias/improcedente-solicitud-de-arena-de-recusar-a-araujo-en-tse
27
Comisión Redactora del Proyecto de Constitución de 1983. (22 de julio de 1983). Informe único. Capítulo 7. “Consejo Central de Elecciones”.
28
Asamblea Legislativa de El Salvador. (29 de abril de 1991). Versión del acta de la sesión plenaria ordinaria del 29 de abril de 1991. Pág. 97-103.
29
FUSADES (2013), “La legitimidad e integridad del proceso electoral salvadoreño”, Boletín N° 12, Departamento de Estudios Polí ticos, noviembre de
2012; FUSADES (2012), “Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electo ral”, Serie de investigación,
Departamento de Estudios Políticos, septiembre de 2012; y FUSADES (2012), “Aspectos políticos de la modernización del Tribuna l Supremo Electoral”,
Boletín N° 9, Departamento de Estudios Políticos, enero de 2012.
30
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http://www.elblog.com/noticias/arena-satisfecha-por-recusacion-de-araujo.html
31
Redacción El Diario de Hoy. (11 de diciembre de 2013). Separan a Araujo en cuatro procesos de campaña indebida. El Diario de Hoy. Consultado el 31
de diciembre de 2013 en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47654&idArt=8398426
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33
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Menjívar, Valeria. (12 de diciembre de 2013). Críticas al TSE por no controlar dinero de partidos. La Prensa Gráfica. Consultado el 31 de diciembre de
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37
Ídem.
1
94
Velásquez, Warner. (28 de noviembre de 2013). La Página. Florentín Meléndez: "No voy a dar mi voto para más demandas que se presenten a última
hora".Consultado el 3 de diciembre en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/90105/2013/11/27/Florentin-Melendez-No-voy-a-dar-mi-voto-paramas-demandas-que-se-presenten-a-ultima-hora
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Consultada el 31 de diciembre de 2013 en: http://www.diariocolatino.com/es/20131130/nacionales/122744/Sala-de-lo-Constitucional-declaraimprocedente--demandas-en-contra-de-S%C3%A1nchez-Cer%C3%A9n-y-Quijano.htm
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incorpore los siguientes temas: a) la aplicación de normas de contratación y desempeño para empleados públicos; b) el desarrollo de un proceso de
selección basado en méritos y c) el establecimiento de regulaciones y procedimientos internos que incluyan las normas de desempeño y revisiones
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Comisión de Estudios Legales
Coordinador
Luis Nelson Segovia
Coordinador Alterno
Pedro Alejandro Mendoza Calderón
Miembros
Pedro Luis Apóstolo
María Eugenia Brizuela de Ávila
Fidel Chávez Mena
Francisco de Sola
José Ángel Quirós Noltenius
Elena María Lacayo de Alfaro
Mario Enrique Sáenz
Claudia Beatriz Umaña Araujo
Mauricio Ungo Bustamante
Equipo redactor
Departamento de Estudios Legales
Director
Javier Castro De León
Investigadores
Lilliam Arrieta de Carsana
Carmina Castro de Villamariona
Marjorie Chorro de Trigueros
Carlos Alberto Guzmán
Oscar Alfredo Pineda
José Miguel Rengifo
Gina María Umaña
Roberto Vidales
Departamento de Estudios Legales • DEL
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,
FUSADES
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Tels.: (503) 2248-5600, (503) 2248-5671
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www.FUSADES.org
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