Doc/206. Perspectivas para la Seguridad Europea en el contexto

Perspectivas para la
Seguridad Europea
en el contexto actual
Francisco J. Ruíz González
Escuela Superior de las Fuerzas Armadas
Comité Consultivo de Funciva
Abril de 2014
La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por
profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a
través de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a
afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia
que ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso
social
Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no
representan el pensamiento corporativo de la Fundación.
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Sobre el autor
Francisco J. Ruíz González es miembro del Consejo Consultivo de FUNCIVA. En 1992 se
graduó en la Escuela Naval Militar, en 2005-2006 cursó el Máster en Estudios
Estratégicos y de Seguridad del Naval War College de los Estados Unidos, de 2009 a
2012 fue analista del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE), y desde marzo
de 2013 es Doctor en Seguridad Internacional por la Universidad Nacional de
Educación a Distancia (UNED), tras la defensa de la Tesis “La Arquitectura de Seguridad
Europea: un sistema imperfecto e inacabado”. Desde febrero de 2014 es profesor del
Departamento de Estrategia y Relaciones Internacionales de la Escuela Superior de las
Fuerzas Armadas.
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PERSPECTIVAS PARA LA SEGURIDAD EUROPEA EN EL CONTEXTO ACTUAL
1. INTRODUCCIÓN
Figura 1: una visión de la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE
Esta caricatura refleja la situación actual de la seguridad y defensa de la Unión
Europea: frente a un entorno amenazante, representado por los guerreros del fondo,
los europeos se esfuerzan por optimizar el uso de unas herramientas crecientemente
inadecuadas, debido al asfixiante escenario presupuestario. Sin embargo, no plasma el
hecho de que esos soldados (los 28 estados-miembros) rara vez se ponen de acuerdo
en la estrategia a seguir, lo que limita aún más la efectividad de su actuación.
Tras la celebración del Consejo Europeo de diciembre de 2013, dedicado a la Política
Común de Seguridad y Defensa (PCSD), y en el marco de la grave crisis para la
arquitectura de seguridad europea todavía en desarrollo en Ucrania, es momento
adecuado para evaluar el estado actual de esta política, estudiar el entorno de
seguridad al que la UE debe hacer frente, y proponer medidas prácticas que
mejorarían la acción integral de la Unión en el campo de la seguridad y la defensa.
1.1. Las decisiones del Consejo Europeo de diciembre de 2012
En el Consejo Europeo de diciembre de 2012 en Bruselas, los jefes de estado y de
gobierno acordaron “iniciar sus labores relativas al mayor desarrollo de la PCSD de la
Unión Europea”, de modo que en el Consejo de diciembre de 2013 se pudiesen
examinar los avances realizados, evaluar la situación y dar orientaciones, en particular
fijando prioridades y plazos, para garantizar la eficacia de los esfuerzos realizados para
que Europa esté a la altura de sus responsabilidades en materia de seguridad (1).
Los puntos clave de las Conclusiones de ese Consejo eran los referidos a la razón de ser
de la PCSD (“garantizar el bienestar de sus ciudadanos y la promoción de sus
intereses”), a los objetivos a alcanzar respecto a las misiones y operaciones (2)
(mejorar su eficacia y eficiencia operativa, y llevarlas a cabo en coordinación con otros
actores internacionales), y a las obligaciones de los estados-miembros (aportar las
capacidades necesarias y cooperar para obtener aquellas de las que se carece). Para
todo ello, se fijaron tres líneas principales de acción:
1
( ) Conclusiones del Consejo Europeo (EUCO 205/12), Bruselas, diciembre de 2012, disponible en
http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=ES&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%20205%202012%20I
NIT&r=http%3A%2F%2Fregister.consilium.europa.eu%2Fpd%2Fes%2F12%2Fst00%2Fst00205.es12.pdf.
2
( ) Es una norma no escrita dentro de la UE el denominar “misiones” a las actuaciones de la PCSD de
carácter civil, y “operaciones” a las de carácter militar.
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El aumentar la eficacia, visibilidad e impacto de la PCSD: con el desarrollo de los
mecanismos de prevención de conflictos, gestión de crisis y estabilización, y de
respuesta a los retos emergentes; y con el refuerzo de la capacidad de la UE para el
despliegue rápido y eficaz de las capacidades civiles y militares de gestión de crisis.
La mejora de las capacidades de defensa: con la identificación de las actuales
duplicaciones y carencias, y el establecimiento de prioridades de obtención; la
cooperación sistemática y a largo plazo en materia de defensa, poniendo en común
y compartiendo capacidades (el llamado Pooling & Sharing, P&S); y propiciando las
sinergias entre todas las iniciativas en marcha, tanto internas de la UE como con la
“Defensa Inteligente” de la OTAN.
El fortalecimiento del sector de la industria de defensa europea: con el desarrollo
de una base tecnológica e industrial de la defensa más integrada, sostenible,
innovadora y competitiva; y el establecimiento de mayores sinergias entre el I+D
de los ámbitos civil y militar, la aplicación efectiva de las directivas relativas a la
contratación pública y a las trasferencias en el interior de la UE.
Por último, se invitaba a la Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC, de la que forma parte la PCSD) y a la Comisión Europea a que, en el
ámbito de sus competencias, elaborasen propuestas y medidas adicionales para
reforzar la PCSD y mejorar la disponibilidad de las capacidades civiles y militares
necesarias, informando al respecto antes de finales de septiembre de 2013.
1.2. El informe de la Comisión Europea sobre la PCSD
El informe de la Comisión se aprobó el 24 de julio de 2013, bajo el título de “Hacia un
sector de la defensa y la seguridad más competitivo y eficaz” (3), y con un fuerte foco
en la tercera línea de acción fijada por la Comisión, la del fortalecimiento de la
industria europea de defensa, destacando las siguientes ideas-fuerza:
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-
-
Las capacidades militares son tecnológicamente complejas y caras, lo que en un
escenario de restricciones presupuestarias dificulta a los estados-miembros el
dotar adecuadamente a sus Fuerzas Armadas.
Para que la PCSD sea creíble, precisa de una base industrial y tecnológica de la
defensa (EDITB, European Defence Industrial and Technological Base) fuerte.
De 2001 a 2010 el gasto de defensa de la UE bajó de 251.000 millones de € a
194.000 millones; de 2005 a 2010 los presupuestos de I+D bajaron un 14% hasta
los 9.000 millones de €. Estados Unidos invierte cada año en I+D militar siete veces
más que los 28 miembros de la UE juntos.
La baja inversión se agrava por la fragmentación del mercado europeo, que
conduce a duplicaciones innecesarias. Un 75% del gasto se ejecuta en clave
nacional, sin cooperar con otros estados-miembros. Por ejemplo, en Europa
existen 16 clases de fragatas, frente a una sola en EEUU.
La industria de la defensa es de importancia estratégica para la seguridad de
Europa: en 2012 facturó 96.000 millones de €, exportó por valor de 23.000
millones, y representa 400.000 empleos directos y 960.000 indirectos.
Además, la Comisión realiza en la introducción una reflexión sobre el papel de la UE, ya
que aunque la defensa está en el corazón de la soberanía nacional y las decisiones
3
( ) Towards a more competitive and efficient defence and security sector, Bruselas, 24 de julio de 2013,
disponible en: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-722_en.htm.
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sobre las capacidades militares corresponden a los estados, éstos se han
comprometido a fortalecer la acción exterior de la Unión mediante el desarrollo de
capacidades civiles y militares para la prevención de conflictos y gestión de crisis.
1.3. El informe de la Alta Representante PESC sobre la PCSD
Por su parte, la Alta Representante PESC Catherine Ashton hizo público su informe el
15 de octubre de 2013 (4). Además de valorar el actual contexto estratégico y evaluar
la situación de la PCSD (cuestiones que se abordarán en un epígrafe posterior), se
detallan las propuestas y acciones para fortalecerla, agrupadas en las tres líneas
establecidas por el Consejo (5):
-
-
-
Incrementar la efectividad, visibilidad e impacto de la PCSD: desarrollar el
enfoque integral para la prevención de conflictos, gestión de crisis y estabilización;
trabajar con los socios (OTAN, ONU, Unión Africana, etc.); establecer una seguridad
en red; incrementar la capacidad de gestionar los retos marítimos y fronterizos;
permitir el despliegue de los medios requeridos en el amplio espectro de
operaciones de gestión de crisis; e incrementar la prevención de conflictos y la
gestión del postconflicto.
Potenciar el desarrollo de capacidades: permitir una cooperación europea en
defensa más sistemática y a largo plazo (mediante el P&S); focalizarse en el
suministro de capacidades clave; facilitar las sinergias entre las iniciativas
bilaterales, subregionales, europeas y multilaterales (en el marco de la Agencia
Europea de Defensa, EDA); y desarrollar las capacidades civiles de gestión de crisis.
Fortalecer la industria europea de defensa: hacer que sea una realidad una EDITB
más integrada, sostenible, innovadora y competitiva; y estimular las sinergias entre
la investigación y desarrollo civil y de defensa.
1.4. El Consejo Europeo de diciembre de 2013
Con esos dos informes como base para el debate se celebró el Consejo Europeo los
días 19 y 20 de diciembre de 2013, supuestamente monográfico sobre la PCSD aunque
al final la omnipresente crisis económica se coló en la agenda. De hecho, de los 50
puntos de las Conclusiones del Consejo, 23 están dedicados a la economía. Regresando
al esquema de las tres líneas principales de acción fijadas en el Consejo de diciembre
de 2012, en esta ocasión se citan logros y se establecen objetivos concretos.
Así por ejemplo, en lo relativo a la efectividad, visibilidad e impacto de la PCSD, se
menciona que la UE despliega más de 7.000 efectivos en 12 misiones y cuatro
operaciones; tiene una capacidad única de combinar todo tipo de herramientas
(diplomacia, seguridad y defensa, finanzas, comercio, desarrollo y justicia); va a
estudiar la mejora de la financiación de las misiones; y va a aprobar a lo largo de 2014
una Política Marco de Ciberdefensa y una Estrategia de Seguridad Marítima.
En lo relativo al desarrollo de capacidades, la cooperación multinacional es la única vía
para mantener las capacidades clave, remediar las carencias, y evitar redundancias, de
modo que los estados hagan un uso eficiente de los recursos y se asegure la
4
( ) Final Report by the High Representative/Head of the EDA on the Common Security and Defence Policy,
Bruselas, octubre 2013, disponible en http://eeas.europa.eu/statements/docs/2013/131015_02_en.pdf.
5
( ) Para más información, ver LABORIE Mario. “Preparando el Consejo Europeo de diciembre de 2013:
Informe sobre la PCSD”, Documento Informativo 27/2013 del IEEE, disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_informativos/2013/DIEEEI27-2013_Informe_PCSD_MLI.pdf.
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interoperabilidad con otros actores clave como la OTAN. En concreto, se citan
programas de obtención como el de sistemas aéreos no-tripulados, la capacidad de
reabastecimiento en vuelo, o las comunicaciones por satélite.
Figura 2: actuales operaciones y misiones PCSD de la UE
El Consejo también aboga por incrementar la trasparencia y el intercambio de
información sobre el planeamiento nacional de defensa de cada estado-miembro, y
por reproducir el modelo de cooperación del Mando Europeo de Transporte Aéreo.
Asimismo, se saluda el progreso alcanzado en la cooperación siguiendo el código de
conducta de la EDA sobre el P&S, y se destaca la necesidad de implementar
plenamente el Plan de Desarrollo de Capacidades Civiles de gestión de crisis.
Por último, en lo relativo al fortalecimiento de la industria de defensa, se afirma que
Europa necesita una EDITB más integrada, sostenible, innovadora y competitiva para
desarrollar y mantener las capacidades. Para ello es crucial un mercado de la defensa
funcional, basado en la apertura, igualdad de trato y oportunidades, y trasparencia
para todos los proveedores europeos. El modo de lograrlo es la trasposición de las
Directivas de la Comisión en este ámbito, el invertir en I+D de aplicación dual (civil y
militar), y el desarrollar mecanismos de certificación y estandarización.
1.5. La valoración de los expertos sobre el Consejo de diciembre de 2013
El Consejo Europeo de 2013 era esperado con gran expectación por los expertos en
seguridad y defensa, por tratarse del primero dedicado a la PCSD desde 2008, y por lo
tanto también desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de
2009. Por ello, en las semanas posteriores proliferaron los análisis sobre lo ocurrido en
Bruselas, cuyas principales conclusiones se resumen en este epígrafe.
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Así, el General Miguel A. Ballesteros (Director del Instituto Español de Estudios
Estratégicos, IEEE), destaca que el simple hecho de que en un Consejo se haya
prestado atención a la PCSD es una buena noticia, a pesar de que se han puesto de
relieve las carencias y la dependencia de la defensa de Europa de la OTAN y su
estructura militar. La crisis económica lastra todos los procesos de integración, por lo
que el desarrollo de la PCSD se llevará a cabo en pequeños pasos, poniendo como
ejemplo el desarrollo de estrategias transversales como la de seguridad marítima (6).
Por su parte, Félix Arteaga (Investigador de seguridad del Real Instituto Elcano),
destaca que en el Consejo se han pospuesto las decisiones importantes; que se
avanzará a pequeños pasos en las cuestiones políticas, de capacidades, e industriales
(con ese orden de prioridad); que el desarrollo de la PCSD no será independiente, sino
que se coordinará con otros actores y será compatible con el de la OTAN; y que el
fortalecimiento de la industria de defensa no se hará al ritmo propuesto por la
Comisión, al dar prioridad los estados a los intereses de sus corporaciones (7).
Por último, Antonio Missiroli (Director del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE,
EUISS) destaca que, a pesar del contexto político desfavorable (austeridad fiscal y
presupuestaria, inestabilidad en el vecindario, etc.), el texto acordado es un
importante paso adelante, ya que establece objetivos, plazos, y responsabilidades
tangibles. Se respaldan también los proyectos de obtención de capacidades en marcha,
se establecen las estrategias transversales a desarrollar, y se plantea la elaboración de
una “Estrategia Global Europea” (EGS) que dé coherencia a la PESC (8).
El hecho es que el desarrollo del Consejo Europeo ha coincidido con el inicio de una
nueva crisis en el vecindario de la UE, la producida en Ucrania con motivo de la
negativa en noviembre de 2013 del presidente Yanukovich a firmar el Acuerdo de
Asociación y Libre Comercio con la Unión. Esa crisis ha tenido una dimensión política,
en la que la UE ha jugado un papel relevante, pero con el paso de las semanas ha
adquirido también una dimensión militar, tras la declaración de independencia de
Crimea y su incorporación a Rusia (9).
Todo ello ha provocado un nuevo debate sobre el papel de la UE en la seguridad
mundial, e incluso sobre las capacidades militares reales de las que dispone para hacer
frente a las amenazas procedentes de su entorno. Se podría decir que la realidad de
6
( ) BALLESTEROS Miguel A., “La PCSD tras el Consejo Europeo de diciembre de 2013”, Documento de
Análisis
03/2014
del
IEEE,
8
de
enero
de
2014,
disponible
en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2014/DIEEEA032014_PoliticaComunSegyDef_MABM.pdf.
7
( ) ARTEAGA Félix, “(In)decisiones del Consejo Europeo de 19 de diciembre de 2013 sobre Defensa”,
Comentario
Elcano
81/2013,
20
de
diciembre
de
2013,
disponible
en
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/
elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-indecisiones-consejo-europeo-diciembre-2013-sobre-defensa.
8
( ) MIRISSOLI Antonio, “European defence - to be continued”, EUISS, diciembre de 2013, disponible en
http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Alert_44_Defence_Council.pdf.
9
( ) Aunque el análisis de la crisis de Ucrania no es objetivo de este documento, ver al respecto RUIZ
Francisco J., “Las claves de la crisis de Ucrania y sus posibles soluciones”, Documento FUNCIVA, núm.
200,
febrero
de
2014,
disponible
en
http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1391597294_las_claves_para_comprender_la_c
risis_de_ucrania_y_sus_posibles_soluciones.pdf, actualizado por “Evolución de la crisis de Ucrania y sus
escenarios de futuro”, Comentario de actualidad FUNCIVA, febrero de 2014, disponible en
http://www.funciva.org/uploads/ficheros_noticias/1393407980_ucrania_2_parte.pdf.
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los hechos desborda el modelo establecido en el Consejo de diciembre, basado en dar
pequeños pasos en el desarrollo de la PCSD siguiendo el principio de “para ir deprisa,
ve solo; pero para llegar lejos, ve acompañado”.
Resulta evidente que el entorno no respeta ese deseo de la UE de llegar lejos y unidos
pero a paso lento, por lo que siempre parece ir a remolque de las circunstancias. Por
ello, en este documento se formularán un conjunto de medidas más ambiciosas que
las establecidas por el Consejo para mejorar la efectividad, visibilidad e impacto de la
PCSD, por considerar prioritario un enfoque top-down para darle un auténtico impulso.
2. LA PCSD HOY: ANTECEDENTES Y ENTORNO DE SEGURIDAD
2.1. El proceso de creación y desarrollo de la PESC/PESD
Sin ánimo de ser exhaustivos, sí que es preciso resumir los principales hitos de
desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), así como de su
componente subordinado de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD,
nombre de la PCSD hasta el Tratado de Lisboa), dado que el modo en que se desarrolló
ese proceso está en la base de muchas de las carencias actuales (10).
Intentado superar el famoso aforismo según el cual Europa es un gigante económico,
un enano político, y un gusano militar, las grandes expectativas creadas al finalizar la
guerra fría se reflejan en la frase del entonces ministro de exteriores luxemburgués,
Jacques Poos, que en junio de 1991 afirmó que había llegado “la hora de Europa y no
la de los americanos” para hacer frente al comienzo de las guerras en Yugoslavia.
Sin embargo, la recién nacida PESC carecía de capacidad para actuar ante una crisis de
esa magnitud, de entrada por la manifiesta oposición de Estados Unidos al desarrollo
de una defensa europea independiente de la OTAN (y por tanto fuera de su control). La
presión de Washington sobre los aliados europeos fue constante en 1991 mientras se
elaboraba el Tratado de Maastricht, en particular para que la UE no integrase a la
Unión Europea Occidental (UEO), alianza militar creada en 1948 que había
permanecido a la sombra de la Alianza Atlántica durante décadas.
En todo caso, los objetivos de EEUU se vieron favorecidos por la propia falta de
coherencia de los doce estados-miembros. El bloque europeísta (con Francia, Alemania
y España) abogaba por la incorporación de la UEO como brazo armado de la UE. El
bloque atlantista (con Reino Unido, Países Bajos e Italia) prefería convertir a la UEO en
el pilar europeo de la OTAN. La solución de compromiso fue el mantener a la UEO
separada de la UE, aunque podría recurrir a sus capacidades de considerarlo necesario.
El hecho es que a pesar de que durante la guerra de Bosnia (1992-95) fueron los
europeos los que más contribuyeron al esfuerzo internacional por frenar el conflicto, lo
hicieron en el marco de la ONU y de la OTAN, en lugar de en el de la UE. La percepción
final fue que Europa era incapaz de resolver una crisis en su propio vecindario, y que
sólo cuando EEUU decidió implicarse militarmente se puso fin a la guerra.
La superación del consiguiente impasse fue impulsada por el Reino Unido y Francia,
potencias nucleares que suman el 50% del presupuesto militar de la UE, que en su
Cumbre bilateral de Saint-Malo (1998) declararon que la Unión debía tener “la
10
( ) RUIZ Francisco J., “El largo camino hacia un Ejército europeo”, Documento de Análisis del IEEE núm.
17/2010,
disponible
en
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2010/12/DIEEEA172010CaminoHaciaEjercitoEuropeo.html.
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capacidad de actuar con autonomía, apoyada por una fuerza militar creíble, los
recursos para usarla y la disposición de hacerlo, para responder a crisis
internacionales”.
Esos postulados fueron asumidos por los restantes estados-miembros en el Consejo de
Colonia en junio de 1999. Tan solo seis meses después, en el Consejo de Helsinki, se
aprobó el objetivo de fuerza por el que la UE debería ser capaz en 2003 de desplegar
una fuerza de hasta 60.000 efectivos, en menos de 60 días tras recibir la orden del
Consejo, y mantenerla desplegada durante al menos un año.
En este punto hay que mencionar de nuevo a EEUU, ya que su administración se opuso
a estos avances, con la secretaria de estado Albright declarando que los europeos no
debían duplicar capacidades ya existentes en la OTAN, ni discriminar a los aliados no
pertenecientes a la UE (como Turquía), ni disgregar la seguridad europea de la
norteamericana, posición bautizada como la “teoría de las 3 d”.
A pesar de ello, y con el impulso del Alto Representante Javier Solana, la UE desarrolló
su política de seguridad con la creación de las estructuras permanentes de gestión de
crisis (Comité Político y de Seguridad, Comité Militar, Estado Mayor Militar, etc.), la
promulgación de los nuevos objetivos de fuerza militar y civil, la aprobación de la
Estrategia Europea de Seguridad en 2003, o la creación de la EDA en 2004.
Todo eso ocurrió en un periodo especialmente convulso para las relaciones
trasatlánticas, al coincidir con la invasión estadounidense de Irak, rechazada por
Francia y Alemania en la ONU. Era la época en la que Robert Kagan afirmaba que los
americanos son de Marte y los europeos de Venus, o el secretario de defensa Donald
Rumsfeld se mofaba de la cumbre del chocolate en la que Francia, Alemania, Bélgica y
Luxemburgo propusieron la creación de un Cuartel General permanente para la UE.
Por otra parte, en marzo de 2003 entraron en vigor los acuerdos Berlín Plus, que
abrían la posibilidad a la UE de usar medios de la OTAN en sus operaciones. Así ocurrió
en los Balcanes con las operaciones Concordia (2003) y Althea (2004-continúa), pero
las restantes cinco operaciones militares y 16 misiones civiles de la UE hasta la entrada
en vigor del Tratado de Lisboa fueron ejecutadas sin recurrir a la OTAN.
Eso sucedió porque tras la entrada en 2004 de Chipre en la UE la relación estratégica
con la OTAN se paralizó, debido a sus nulas relaciones con Turquía. Y ello a pesar de
que 22 países pertenecen simultáneamente a ambas organizaciones, lo que llevó a
“The Economist” a compararlas con hermanos siameses cuyas cabezas no dan órdenes
coordinadas al cuerpo que comparten.
2.2. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa: expectativas defraudadas
El 1 de diciembre de 2009 entró en vigor el Tratado de Lisboa (11), que en el ámbito de
la PESC recogía todas las herramientas incluidas en la fallida Constitución. La figura del
Alto Representante se reforzó al pasar a ocupar una de las vicepresidencias de la
Comisión, además presidir el Consejo de Asuntos Exteriores, en lugar de hacerlo el
ministro de exteriores de la presidencia semestral rotatoria.
11
( ) RUIZ Francisco J., “El papel como actor global de la Unión Europea desde la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa”, Documento FUNCIVA, núm., 98, abril de 2011, disponible en
http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1305731492_el_papel_como_actor_global_de_
la_ue.pdf.
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El Tratado también creó el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que integra
como embajadas a las representaciones en el extranjero de la Comisión, e incluye en
su estructura central de Bruselas a todos los organismos de la UE con competencias en
la acción exterior, tanto de la Comisión como de la Secretaría del Consejo.
Otra novedad es la posibilidad de crear Cooperaciones Estructuradas Permanentes
(CEP), por las que los estados que tengan la capacidad y la voluntad de asumir
compromisos militares más exigentes puedan hacerlo sin depender del resto. Por
último, también se estableció una cláusula de asistencia mutua en caso de un ataque
armado contra un miembro de la UE.
Con todo ello, la UE se encontraba en condiciones de asumir el papel como actor
global que corresponde a su poder económico, político, e incluso militar, ya que sus
entonces 27 miembros disponían de casi dos millones de soldados, e invertían en
defensa una cantidad próxima a los 200.000 millones de euros. Sin embargo, desde
entonces la evolución de la PCSD ha sido en general decepcionante.
En lo relativo a la puesta en marcha del SEAE, al ser amplia mayoría el personal
procedente de la Comisión se ha adoptado un modelo basado sobre todo en el poder
blando (12). Sin embargo, el enfoque global en la gestión de crisis aconseja el no
descuidar ninguna dimensión, incluida la militar, so pena de encasillar a la UE en un
papel de mero suministrador de ayuda económica.
Por lo que respecta a las CEP, cuatro años más tarde no se ha puesto en marcha
ninguna. Sin embargo, Francia y el Reino Unido suscribieron en 2010 un amplio
acuerdo bilateral de colaboración, ejemplo de las iniciativas que se podrían adoptar
con las nuevas herramientas de Lisboa, pero que se ha llevado a cabo fuera del marco
de la Unión, ignorando a los restantes países.
Cuando en 2011 surgió la crisis de Libia, la UE adoptó un perfil bajo y el papel de
Ashton fue muy cuestionado. En todo caso, difícilmente puede la Alta Representante
hablar con una sola voz, cuando los principales miembros de la UE adoptan posiciones
opuestas, con Francia y el Reino Unido votando a favor de la intervención militar en el
Consejo de Seguridad, y Alemania negándose a participar en las operaciones.
Además, desde 2008 la grave crisis financiera ha focalizado casi por completo la
atención, dejando poco margen a cuestiones como la PCSD. La necesidad de reducir el
déficit ha tenido como primera víctima a los presupuestos de defensa, con el
agravante de que el nivel de partida ya era muy bajo, y de que esos recortes se han
realizado con una óptica nacional, sin coordinación entre estados-miembros.
Por cerrar este epígrafe con una nota positiva, cabe mencionar el gran éxito de la
operación Atalanta contra la piratería marítima en el Índico. La UE ha utilizado allí
todas sus herramientas, al complementar esa operación naval con EUTM Somalia para
mejorar la seguridad en tierra, con la misión civil EUCAP NESTOR para desarrollar las
fuerzas de guardacostas el estado de derecho en la región, y todo ello coordinado a
nivel político con la actuación de la Comisión.
12
( ) El poder blando es la habilidad de atraer y persuadir, y está basado en el atractivo de la cultura de un
país, sus ideales políticos, y las políticas concretas que adopta. Ver NYE Joseph, Soft Power: The Means
to Success in World Politics, Public Affairs, Nueva York, 2004, pp. 5-11.
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2.3. El entorno de seguridad: ¿a qué riesgos y amenazas ha de hacer frente la UE?
Cualquier modelo de seguridad y defensa tiene como objetivo identificar y gestionar
los posibles riesgos y amenazas para impedir que afecten a los intereses esenciales de
una comunidad, representada políticamente por un estado o conjunto de ellos. Para
ello se debe responder a dos preguntas básicas: ¿contra qué hay que protegerse? y
¿de qué capacidades se dispone para tratar los riesgos y amenazas?
En el caso de la UE, en los Tratados de Maastricht y Lisboa no se abordó esa
identificación de amenazas, aunque en la “Nueva Agenda Trasatlántica” de 1995 la
Unión y EEUU afirmaban que “Juntos, lucharemos contra la delincuencia internacional,
el tráfico de drogas y el terrorismo; atenderemos las necesidades de los refugiados y de
las personas desplazadas; actuaremos para preservar el medio ambiente y lucharemos
contra las enfermedades” (13). Como se aprecia, se trata de amenazas notradicionales, lo que en cierto modo refleja que la Unión delegaba en esa etapa en sus
estados-miembros (y en la OTAN) la defensa militar tradicional.
En diciembre de 2003 se aprobó la “Estrategia Europea de Seguridad” (14). En ella se
identificaban cinco amenazas para la seguridad europea: terrorismo, proliferación de
armas de destrucción masiva, conflictos regionales, descomposición del estado, y
delincuencia organizada. El primer objetivo estratégico de la UE es hacer frente a estas
amenazas, en base a principios como que:
-
-
En esta época de globalización, las amenazas lejanas pueden ser tan importantes
como las cercanas.
La comunicación global hace más conscientes a los europeos de los conflictos
regionales y las tragedias en cualquier parte del mundo.
Nuestro concepto tradicional de autodefensa se basaba en el peligro de invasión;
con las nuevas amenazas, la primera línea de defensa estará a menudo en el
extranjero.
Estar preparados para actuar antes de que se produzca una crisis.
Ninguna de las nuevas amenazas es meramente militar, ni puede atajarse
únicamente con medios militares.
La UE está especialmente preparada para responder a estas situaciones
multidimensionales.
En diciembre de 2008, el Consejo Europeo aprobó el informe sobre la aplicación de la
Estrategia de 2003 (15), en el que bajo el epígrafe “Retos mundiales y nuevas
amenazas” se recogen una serie de cuestiones que no se contemplaron en 2003, como
la ciberseguridad, la seguridad energética, y el cambio climático.
13
( )
Consejo
Europeo.
Conclusiones
de
la
Presidencia,
Madrid, 15 y 16 de diciembre de 1995, Anexo 10 “La Nueva Agenda Trasatlántica”, disponible en
http://www.europarl.europa.eu/summits/mad3_es.htm#annex10.
14
( ) Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, diciembre de
2003, disponible en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf.
15
( ) Ofrecer seguridad en un mundo en evolución, diciembre de 2008, disponible en
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/ES/reports/104637.pdf.
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Por último, la Estrategia de Seguridad Nacional española de 2013 (16) identifica doce
riesgos y amenazas (incluyendo terrorismo, proliferación de armas de destrucción
masiva, conflictos armados, crimen organizado, ciberamenazas, y vulnerabilidad
energética), así como cinco potenciadores (entre ellos, el cambio climático).
En general, se puede afirmar que la lucha contra esas amenazas se optimizaría
llevándola a cabo en el conjunto de la UE (marco multinacional) y usando todas las
herramientas de un modo coordinado (enfoque integral), aunque como destaca la
Estrategia española siempre existen amenazas no-compartidas, responsabilidad
individual de los estados en el ámbito de su soberanía.
Figura 3: riesgos, amenazas y potenciadores (Estrategia de Seguridad Nacional de
España)
El contexto estratégico en el que se materializan esos riesgos y amenazas se describe
en el Informe de la Alta Representante del pasado mes de octubre de 2013, y se
caracteriza por su volatilidad, el cambio de foco estadounidense hacia la región de
Asia-Pacífico, y el impacto de la crisis financiera.
El sistema internacional es interconectado y multipolar, la distinción entre la seguridad
interior y exterior está desapareciendo, y surgen nuevos actores poderosos (en
ocasiones no-estatales) que plantean numerosos desafíos. El potencial de conflictos
intraestatales es muy alto, como lo evidenciaron las revueltas árabes, permanecen en
16
( ) Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido, Madrid, 2013, disponible en
http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/0BB61AA9-97E5-46DA-A53EDB7F24D5887D/0/Seguridad_1406connavegacionfinalaccesiblebpdf.pdf.
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el Este de Europa los conflictos congelados (17), y la situación en regiones más alejadas
como el Sahel afecta plenamente a Europa.
Según la Alta Representante, la relación trasatlántica sigue siendo esencial para hacer
frente a todos esos desafíos, pero el énfasis que EEUU está poniendo en la región del
Asia-Pacífico obliga a Europa a asumir una mayor responsabilidad sobre su propia
seguridad y la de su vecindario. Sin embargo, la UE sigue careciendo de capacidades
básicas como la de reabastecimiento en vuelo, transporte aéreo estratégico, o medios
de inteligencia y vigilancia.
Además, la crisis financiera ha reducido los presupuestos de defensa de los estadosmiembros mientras que en otras regiones del mundo crecen, y en consecuencia el
mercado europeo de la defensa, que permanece fragmentado tanto en términos de
demanda como de abastecimiento, se resiente.
En resumen, el informe considera que “La paz y la seguridad de Europa ha sido
siempre un prerrequisito para su bienestar económico; ahora necesitamos evitar que
las dificultades económicas de Europa afecten a su capacidad de afrontar los desafíos
para la seguridad y la defensa”, conclusión con la que estamos plenamente de
acuerdo, aunque lo complejo es plasmarla en medidas concretas.
Con un enfoque menos institucional, otros estudios corroboran que los europeos
vivimos en un mundo inestable, en el que no existe una amenaza existencial como la
representada por la Unión Soviética durante la Guerra Fría, pero persiste la
inseguridad en el Norte de África y el Oriente Próximo, así como las tensiones en el
Este de Europa. Además, como potencia comercial, la UE depende sobremanera del
mantenimiento de la seguridad internacional, en particular en lo referente al
transporte marítimo que representa un 90% de su comercio (18).
Frente a esa situación, la OTAN permanece como el fundamento de la disuasión
occidental, en particular frente a una conducta imprevisible de Rusia que provoca
inseguridad en los estados-miembros más orientales, lo que demanda la implicación
de EEUU como garante final de la integridad territorial de sus aliados. En todo caso, si
la UE quiere proteger sus intereses, debe ser capaz de hacerlo sola, tanto en su
vecindario inmediato como a nivel global.
3. LA PCSD DEL FUTURO: PROPUESTAS PARA MEJORAR SU EFECTIVIDAD
Antes de formular propuestas concretas de desarrollo de la PCSD, cabe cuestionarse
cuál será el entorno estratégico que la UE deberá afrontar a medio y largo plazo, dado
que la obtención de capacidades militares exige un extenso plazo de planificación y
ejecución. En ese sentido, el IEEE ha sido pionero en el ámbito nacional al elaborar
diversos estudios prospectivos entre 2010 y 2013, todos ellos relacionados con la
seguridad y la defensa de la Unión (19).
17
( ) Con los estados independientes de facto de la República Turca del Norte de Chipre (Chipre), Kosovo
(Serbia), Transdniéster (Moldavia), Abjaza y Osetia del Sur (Georgia), o Nagorno-Karabaj (Azerbaiyán).
18
( ) “CSDP: between internal constraints and external challenges”, EUISS Report num. 17, octubre de
2013, pp. 51-57, disponible en http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Report_17.pdf.
19
( ) Ver “El futuro de la PCSD en el horizonte de 2020”, Documento de Análisis 09/2010 del IEEE,
septiembre de 2010, disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2010/DIEEEA092010Estudio_prospectivo_futuroPCSD_UE2020.pdf; “La PCSD de la UE en el horizonte de 2020-segunda
fase del estudio prospectivo”, Documento de Análisis 02/2011 del IEEE, enero de 2011, disponible en
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En 2010 los expertos que participaron en el estudio consideraron como eventos
seguros que en el horizonte temporal de 2020 se habrán racionalizado las estructuras
para potenciar el planeamiento y ejecución de la misiones de la PCSD (con un empleo
integrado de las capacidades civiles y militares), así como que la PESC se desarrollará
de forma coherente con los instrumentos previstos en el Tratado de Lisboa.
En el lado negativo de la balanza, se consideraban inviables eventos como que las
opiniones públicas de los estados-miembros presionen a sus gobiernos para un mayor
desarrollo de la PCSD, o que el Consejo decida la puesta en marcha de una defensa
común europea, posibilidad contemplada en el artículo 27.2 del Tratado de Lisboa.
Por último, existen otros eventos posibles que, de cumplirse, darían lugar a un
escenario favorable: una redefinición de la arquitectura de seguridad europea (en
cooperación con actores como EEUU y Rusia), el cumplir los objetivos de capacidades
militares y civiles de gestión de crisis, y el disponer de fuerzas adecuadamente
adiestradas y equipadas (listas para ser empleadas con flexibilidad).
Se puede considerar que la racionalización de estructuras es un objetivo parcialmente
alcanzado, como lo demuestra la mencionada actuación de la UE en Somalia, pero la
PCSD está muy lejos de aprovechar las nuevas herramientas del Tratado de Lisboa. Por
otra parte, la arquitectura de seguridad europea se degrada por la tensión con Rusia
respecto a Ucrania, el desarrollo de las capacidades se encomienda al concepto de P&S
aún en desarrollo (20), y los Grupos de Combate (21) nunca han sido desplegados.
En lo relativo a las oportunidades y amenazas para la UE procedentes del entorno, el
estudio de 2010 arrojaba un escenario pesimista, con un empeoramiento de la
seguridad de los países árabes, emergencias humanitarias en África y presión
migratoria, crecimiento del crimen transnacional, ataques terroristas y proliferación de
armas de destrucción masiva, crecimiento del integrismo islámico en el Norte de África
y el Sahel, y una disminución del peso global de la Unión en el mundo.
Como se comprueba, en 2014 ya estamos en un escenario muy similar al vaticinado
por los expertos, tal vez con la excepción de un cierto retroceso en el terrorismo
islamista (que hace años que no es capaz de golpear con fuerza en Occidente) y en la
proliferación por el principio de acuerdo con Irán. Lo más significativo es que el estudio
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2011/DIEEEA02_2011EstudioProspectivoSegundaFas
ePCSD_UE2020.pdf; “Estudio prospectivo: hacia una defensa común europea en el horizonte de 2020”,
Documento
de
Análisis
019/2011
del
IEEE,
julio
de
2011,
disponible
en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2011/DIEEEA19_2011EstudioProspectivo2020.pdf; y
“Estudio prospectivo sobre la implementación del concepto P&S en el horizonte de 2020”, Documento
de
investigación
del
IEEE,
2013,
disponible
en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_investig/DIEEEINV01_Estudio_Prospectivo_TECNALIA_IEEE.pdf.
20
( ) Como ejemplos de iniciativas de P&S, la EDA está trabajando en comunicaciones por satélite,
hospitales de campaña, reabastecimiento en vuelo, medios ISR (identificación, vigilancia,
reconocimiento), adiestramiento de pilotos, centros de transporte, municiones inteligentes, y
adiestramiento y logística naval, ver EDA’s Pooling & Sharing, disponible en
http://www.eda.europa.eu/docs/documents/factsheet_-_pooling_sharing_-_301111.
21
( ) Cada “Battle Group” consta de entre 1.600 y 2.200 efectivos, desplegables en 15 días en un entorno
hostil, y capaz de sostener sus operaciones por 30 días, o hasta 120 con rotaciones. Son de carácter
multinacional, y desde el 1 de enero de 2007 hay dos en espera cada semestre por si el Consejo Europeo
decide su activación para una operación PCSD.
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consideraba que ese escenario pesimista sería un estímulo para el desarrollo de la
PCSD, algo que de momento no se ha verificado.
Esa peligrosa combinación de un entorno de seguridad más complejo y volátil y de la
falta de avances en la PCSD es el que hay que atajar cuanto antes, y como decía la Alta
Representante en octubre de 2013 sin poner las dificultades económicas como excusa
para no hacerlo. Para ello, se proponen tres líneas de acción: gastar mejor (y más), ser
más coherentes, y potenciar los puntos fuertes de la UE.
3.1. Europa debe gastar mejor (y más) en su seguridad y defensa
La Agencia Europea de Defensa (EDA), en la que participan todos los estadosmiembros salvo Dinamarca, recopila anualmente los datos sobre gasto en defensa
proporcionados por los respectivos Ministerios (22). En lo relativo a las inversiones, en
2007 la EDA fijó cuatro umbrales de referencia (de aplicación voluntaria):
-
Que un 20% del total del gasto de defensa se dedique a adquisiciones.
Que un 35% de las adquisiciones se realicen por cooperación entre estados.
Que un 2% del total del gasto de defensa se dedique a I+D.
Que el 20% del I+D se realice por cooperación entre estados.
Los datos correspondientes a 2012 muestran que desde 2006 el porcentaje del gasto
correspondiente a personal ha caído del 55% al 50,5%, lo que se ha conseguido sobre
todo por la fuerte reducción (25%) del número de efectivos militares, de 1.940.000 en
2006 a 1.453.000 en 2012.
El gasto de operación y mantenimiento ha subido del 21,6% al 23,7%, y el de
adquisiciones ha pasado del 19,6% al 20,4%. Así se cumple la recomendación general
de dedicar al menos el 20% a adquisiciones. Por su parte, el I+D ha sufrido una acusada
caída (de 9.790 millones de € en 2006 a 4.810 millones en 2012), aunque sigue
representando un 2,5% del total.
Sin embargo, las inversiones se realizan cada vez más en clave nacional. Si en 2006 el
22,9% de la inversión fue en cooperación interestatal, en 2012 ese porcentaje había
bajado al 17,6%, por debajo del mínimo de referencia. En el caso del I+D la situación es
mucho peor, ya que se ha pasado de un 14,5% en 2006 a tan solo un 10,7% en 2012.
En lo referente al número de tropas desplegadas en operaciones en el exterior, ha
bajado en términos absolutos de los 83.300 de 2006 a los 49.500 de 2012, y en
términos relativos del 4,3% al 3,4%, muy lejos del objetivo de referencia del 10%.
Por todo lo expuesto, se consideran como medidas a adoptar en este ámbito:
-
-
Optimizar las capacidades existentes: reducir gastos eliminando las obsoletas y
poniendo en común las duplicadas entre estados. Esto no se puede llevar a cabo si
no es bajo coordinación política de Bruselas y dirección técnica de la EDA.
Obtención de nuevas capacidades: mediante cooperación multinacional, pero sin
aspirar a incluir a todos los miembros. La CEP permite la formación de islas de
cooperación por regiones que desarrollen las iniciativas de P&S.
22
( ) Defence Data 2012, EDA, 2013, disponible en http://www.eda.europa.eu/docs/default-source/edapublications/defence-data-booklet-2012-web.
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-
-
Especialización de funciones: los estados más pequeños (sin amenazas nocompartidas) deben centrarse en cubrir carencias concretas, a cambio de la
protección que garantiza la cláusula de defensa mutua del Tratado de Lisboa.
Integración de programas: formación de grandes clúster empresariales para ganar
en economía de escalas (por ejemplo, no produciendo tres cazas distintos,
Eurofighter, Rafale y Grippen), e integrar el apoyo logístico y el adiestramiento.
En todo caso, los árboles de la racionalización del uso de los recursos, de la
optimización del gasto, de la búsqueda de eficiencias y sinergias, y demás mantras en
que se envuelve en ocasiones la discusión en la UE sobre esta cuestión, no nos deben
impedir ver el bosque de la falta de esfuerzo global de Europa en este ámbito.
Así, en 2012 el gasto total de los 26 participantes en la EDA se situó en 189.600
millones de € (201.000 millones en 2006), aproximadamente el 1,5% de su PIB (era el
1,78% en 2006). La UE en su conjunto sigue lejos del umbral mínimo de referencia del
2% de PIB para gastos de defensa, mientras que en otras regiones va en aumento,
conforme se muestra en la Figura 4. En 2012 el presupuesto de defensa de EEUU
superó los 500.000 millones de €, lo que representa más del 4% de su PIB.
Figura 4: porcentaje del PIB dedicado a gastos de defensa por regiones
Ese desfase no ha dejado de crecer, comprometiendo el vínculo trasatlántico. Como
afirmó el entonces secretario de defensa Gates en junio de 2011 “hay naciones que
aparentemente pretenden que los contribuyentes americanos asuman la creciente
carga dejada por la reducción en los prepuestos de defensa europeos”, para añadir que
la OTAN se divide entre los países capaces y dispuestos a pagar el precio de los
compromisos y aquellos que disfrutan de los beneficios pero no quieren compartir los
riesgos y los costes, algo que calificó literalmente de inaceptable (23).
Dado que la UE carece de la capacidad de imponer un mínimo porcentaje de gasto a
sus miembros, la única forma de progresar es el constituir una Europa de la defensa a
varias velocidades. La herramienta para hacerlo es nuevamente la CEP, porque los
países pueden establecer unos requisitos mínimos de participación tan exigentes como
lo deseen, de modo que todo el que quiera disfrutar de sus beneficios deben
23
( ) The Security and Defense Agenda (Future of NATO), Bruselas, 10 de junio de 2011, disponible en
http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1581.
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esforzarse por cumplirlos. El criterio básico debería ser dedicar un porcentaje mínimo
del PIB a seguridad y defensa (24).
3.2. La UE debe ser más coherente en su acción exterior
Si el epígrafe anterior cubre el objetivo estratégico de que Europa sea más activa y
capaz en la persecución de sus intereses y objetivos, existe otra cuestión mencionada
en la “Estrategia Europea de Seguridad” de idéntica importancia: la necesidad de una
mayor coherencia en la actuación exterior de la UE.
Pero si en 2003 los entonces 15 estados-miembros lograron a duras penas aprobar ese
documento, tras la gran ampliación de 2004 la entrada de los países del Este, con una
cultura estratégica muy diferente de la de los occidentales, ha dificultado en grado
sumo el objetivo de “establecer políticas coherentes a nivel regional para afrontar las
crisis de seguridad”. Eso se comprobó en 2008, cuando la presidencia rotatoria
francesa intentó actualizar la Estrategia y se vio obligada a desistir por lo dispar de las
posiciones, aprobando en su lugar un “Informe de seguimiento”.
En todo caso, no toda la responsabilidad recae en los nuevos miembros, como se
verificó durante la crisis de Libia en 2011: de las tres potencias principales de la UE,
Francia y el Reino Unido votaron a favor de la intervención militar en el Consejo de
Seguridad de la ONU, mientras que Alemania se sumó a la abstención de Rusia, China,
India y Brasil. Como posibles medidas para mejorar en este ámbito se proponen:
-
-
-
-
-
Elaboración de una Estrategia Global Europea (EGS): la PCSD se ha desarrollado sin
que exista una dirección estratégica a nivel de la PESC, de la que forma parte. Por
ejemplo, nada explica porque se han lanzado cinco misiones en la República
Democrática del Congo, y no en otros países de África (25).
Definir un modelo estratégico común. Para ello los países del Este deben asumir
que su percepción de las amenazas no tiene porque trasponerse al conjunto de la
UE, y que su membresía no es una herramienta para saldar deudas históricas con
Rusia, perjudicando los intereses de otros miembros.
Logrado lo anterior, actualizar la Estrategia Europea de Seguridad, estableciendo
los fines, medios y modos (ends, means and ways) de la PCSD. La nueva Estrategia
sólo cubrirá los casos en que exista una posición común y se haya decidido que el
marco de la UE es el más adecuado, siendo por tanto un acuerdo de mínimos.
Tras actualizar la Estrategia de 2003, se podrán definir criterios claros de activación
y despliegue de los Grupos de Combate. La UE dispone de dos de ellos en espera
cada semestre desde enero de 2007, pero nunca han sido empleados.
Desarrollar una campaña de comunicación estratégica que muestre a la opinión
pública la importancia de la defensa europea para su futura prosperidad, aunque
pueda no existir amenaza militar inmediata proveniente del exterior.
24
( ) En 2010 Reino Unido, Francia y Alemania sumaban 115.000 de los 194.000 millones de € del total de
la UE. Si a esa cifra se suman los 48.000 millones aportados por Italia, España, Países Bajos y Polonia, se
concluye que los restantes 20 estados miembros gastaron 31.000 millones, de modo que todos juntos
no alcanzan el presupuesto de uno solo de los “tres grandes”.
25
( ) “Siendo el mayor bloque económico del mundo, con una población de más de 500 millones de
personas, la UE y sus estados-miembros necesitan pensar estratégicamente sobre su papel global”.
Towards a European Global Strategy: securing European influence in a changing world, 28 de mayo de
2013, p. 4, disponible en http://www.euglobalstrategy.eu/nyheter/opinions/towards-a-europeanglobal-strategy-report-release.
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Mención aparte merece la imbricación de la PCSD en la arquitectura de seguridad
europea. Europa no puede seguir confiando en medios ajenos para garantizar su
propia seguridad, de entrada porque los intereses de la UE se irán separando
progresivamente de los específicos de EEUU (26), y porque el recurrir a capacidades de
la OTAN deja a la UE expuesta a un veto de actores ajenos como Turquía.
Por ello, se considera necesario redefinir el vínculo trasatlántico, creando un marco
bilateral de cooperación en materia de seguridad y defensa entre la UE y EEUU, en el
que la OTAN diluya progresivamente sus competencias.
3.3. Europa debe potenciar sus puntos fuertes
A pesar de todo lo expuesto, no sería justo hacer una valoración totalmente negativa
de la PCSD. Por ejemplo, las capacidades civiles de las que dispone la UE son
especialmente adecuadas para el enfoque global en la gestión de las crisis
internacionales, tan necesarias frente a las nuevas amenazas como las capacidades
militares tradicionales, y la OTAN por ejemplo carece de ellas.
En términos de poder blando, la Diplomacia europea tiene una mayor presencia y
prestigio en determinadas áreas que la estadounidense, como lo probó el papel de la
UE en el acuerdo de alto el fuego de 2008 entre Rusia y Georgia, y el inmediato
despliegue de observadores aceptado por Moscú. Por otra parte, la aportación de la
Unión a la ayuda al desarrollo supera a la de EEUU y equivale al 40% del total mundial,
aunque se ha visto muy afectada por la crisis económica.
Otro punto fuerte de la UE es su capacidad de ofrecer un modelo de integración
política y de seguridad a las regiones de su vecindario, muy en especial a África.
Mientras que EEUU ha priorizado la cooperación militar mediante el African Command
(con sede en Stuttgart), la Unión ha fomentado una cooperación integral en el marco
de la “Estrategia Conjunta UE-África”, aprobada en Lisboa en 2007, con un importante
apoyo al desarrollo de la llamada “Arquitectura de Paz y Seguridad Africana”.
Para potenciar todos esos puntos fuertes de la PCSD, se considera necesario:
-
-
-
-
Ampliar el mecanismo “Athena” de financiación común de la PCSD, para que
incluya las actividades preparatorias, de despliegue, repliegue y recuperación de
las fuerzas, independientemente de las naciones que aporten las capacidades en
cada caso, reduciendo al mínimo el concepto de "costs lie where they fall".
Potenciar la EDA, pero más como una agencia proveedora de servicios a los
estados-miembros que se embarquen en iniciativas de P&S que como un órgano
directivo y de control, papel no respaldado por las naciones.
En lo posible, integrar las estructuras militar y civil de gestión de crisis, que se
desarrollaron inicialmente por separado. Hay que aumentar sinergias entre el
Comité Militar (EUMC) y el Comité Civil (CIVCOM), o entre el Estado Mayor Militar
(EUMS) y la Célula de Planeamiento y Conducción Civil (CPCC).
Aumentar el peso de las estructuras de gestión de crisis en el SEAE, incluso con
presencia militar en las Embajadas en el exterior.
26
( ) Tanto por su reorientación geopolítica hacia Asia-Pacífico, como por el retraimiento hacia sus
fronteras tras una década de intervenciones en el exterior, evidenciado en Libia con la decisión de
“leading from behind” y dejar el papel principal en manos de Francia y Reino Unido.
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Finalmente, hay una cuestión fundamental que ha sido identificada por todos los
expertos como una de las principales carencias de la UE: la inexistencia de un Cuartel
General permanente de nivel estratégico-militar. El Centro de Operaciones activado
en Bruselas para coordinar las misiones en el Cuerno de África debería ser el futuro
núcleo de esa nueva capacidad, y si no hay acuerdo a 28 por la oposición del Reino
Unido, debería constituirse por medio de una CEP liderada por el Trío de Weimar + 2
(Alemania, Francia y Polonia + Italia y España) (27).
4. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL CASO ESPAÑOL
Se ha excluido deliberadamente del estudio toda referencia específica al caso de
España, pero en este punto cabe sacar a colación las precisas reflexiones del Secretario
General de Política en la Revista Española de Defensa de diciembre de 2013:
“¿Y España? En plena convalecencia, administrando la penuria presupuestaria
con la dignidad de un viejo y enjuto hidalgo, distinto de este por el
convencimiento y la voluntad de superar este estado, de no conformarse,
arropada por una nación que ha dado una formidable lección de sacrificio y
solidaridad, no puede ser ajena a cuanto ocurre. España ha pasado de la
retaguardia de la Guerra Fría a la vanguardia de la guerra que se libra en nuestro
inmediato horizonte meridional, no puede solazarse en las confortables
vecindades propias de nuestros socios del norte, y necesita ser actor –en
compañía de otros- si acaso quiere ser dueña de su propio destino”.
En el mismo ejemplar el Ministro de Defensa expone unas ideas-fuerza sobre el modo
de gestionar el Departamento en ese escenario presupuestario restrictivo:
-
-
Para combatir hay que estar entrenado, el adiestramiento de la fuerza es
prioritario, y en este ámbito se ha alcanzado un nivel ya difícil de rebajar.
En el horizonte temporal 2025 sólo se podrán mantener las capacidades útiles para
combatir, prevenir y disuadir los riesgos y las amenazas en las que incurre España.
Existen tres capacidades prioritarias: la ciberdefensa, la inteligencia, y las
operaciones especiales, por su capacidad preventiva y disuasoria.
Hay que hacer ver a la sociedad que la seguridad tiene un precio, y que además es
condición previa a cualquier otro desarrollo. Es una irresponsabilidad valorar tan
positivamente a las Fuerzas Armadas y querer recortar siempre en defensa.
Hay que avanzar en la PCSD. Europa no tendrá entidad política si no tiene una
defensa y seguridad común, sólida y asentada.
Se pueden producir avances en la puesta en común de capacidades, pero si no hay
objetivos compartidos en la UE eso es un entrenamiento baldío.
Dentro de 30 años ningún país europeo, ni Alemania siquiera, pintará nada en un
mundo en el que habrá países con 1.000 millones de habitantes.
La defensa de Europa debe estar basada en la OTAN y el vínculo trasatlántico, pero
desde una Europa fuerte, no dividida: una OTAN de EEUU, Canadá y Europa, y no
de EEUU, Canadá, y los estados-miembros por separado.
27
( ) Ver RUIZ Francisco J., “La necesidad de un Cuartel General operacional permanente para la UE”,
Documento de Análisis del IEEE, núm., 14/2010, noviembre de 2010, disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2010/DIEEEA142010_NecesidadOHQpermanenteParaUE.pdf.
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Por último, el Jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) destaca en la edición de
febrero del mismo medio que las FFAA son una herramienta en manos del Estado para
ser empleada cuando lo considere necesario, pero que para que ese empleo sea eficaz
han de contar con unos presupuestos a medio y largo plazo, previsibles y definidos,
que favorezcan un planeamiento militar factible y eficiente.
Para ello se está poniendo en marcha el concepto de la Fuerza Conjunta. Esta Fuerza
estará constituida por 67.000 efectivos, con 15.000 alistados para planes de
contingencia (5.000 en solitario y 10.000 con otros países), 12.000 alistados para
cometidos permanentes de la Defensa Nacional (vigilancia de espacios marítimos y
aéreo, inteligencia…), y 40.000 en adiestramiento previo al alistamiento. Los restantes
53.000 efectivos de las FFAA (hasta un total de 120.000) estarán en tareas de apoyo a
la Fuerza Conjunta y en Cuarteles Generales.
Todo este plan se sustenta en un presupuesto mínimo de defensa de 6.000 millones de
€ anuales. Con respecto a ese escenario presupuestario cabe destacar:
-
El presupuesto de defensa ha disminuido desde los 8.224 millones de € de 2008 a
los 5.742 millones de 2014 (una caída del 30,17%).
Por capítulos, los gastos de personal en 2008 representaban el 60% del total (por
encima del valor de referencia del 50%), pero en 2014 han alcanzado el 77%.
El capítulo de inversiones ha bajado un 78,23% de 2008 a 2014, pasando de ser el
24,78% del total a un 7,73 % (muy lejos del umbral del 20% de la EDA).
En porcentaje del PIB, el presupuesto de defensa ha pasado de representar el
0,76% en 2008 a un 0,55% en 2014, muy por debajo del 2% de referencia en OTAN.
Las previsiones del escenario económico contemplan una bajada de ese porcentaje
del PIB hasta el 0,47% en 2016 (5.126 millones), manteniéndose fijo hasta 2020.
Resulta evidente que ese escenario presupuestario hace muy difícil cubrir las
necesidades mínimas de funcionamiento de las Fuerzas Armadas, conforme han
destacado el Ministro y el JEMAD, lo que obligará a adoptar medidas inmediatas para
garantizar nuestra contribución a la PCSD de acuerdo con el peso político que
corresponde a España.
5. CONCLUSIONES
La defensa seguirá siendo competencia de los estados-miembros, ya que pertenece al
núcleo duro de su soberanía que ninguno se plantea ceder. Aunque en todos los
Tratados se contempla la posibilidad de que una decisión unánime del Consejo
Europeo conduzca, en el futuro, a una defensa común, la idea de un ejército único
dirigido desde Bruselas sigue estando en el ámbito de la ciencia ficción.
Por tanto, la PCSD va a continuar siendo una política intergubernamental, cuyo
desarrollo precisa de la aprobación del Consejo, en lugar de una política
intragubernamental de la Comisión. No obstante, la UE ha sido consciente desde su
nacimiento en 1992 de que debe compartir la responsabilidad en la seguridad global,
por lo que se debe llevar esta política a un nivel de eficacia superior al actual.
Eso ha sido la base del proceso acometido por la UE entre diciembre de 2012 y
diciembre de 2013, con las aportaciones de la Comisión y de la Alta Representante,
cuyas conclusiones se recogen en la Declaración final del Consejo, e incluyen medidas
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concretas en tres ámbitos: incremento de la efectividad, visibilidad e impacto de la
PCSD; desarrollo de capacidades; y fortalecimiento de la industria europea de defensa.
Una primera conclusión es que las nuevas medidas deben ser adoptadas precisamente
en ese orden de prioridad, con un enfoque top-down de modo que no sean las
capacidades militares o las decisiones industriales las que arrastren los objetivos
estratégicos de la Unión. Por ello en este documento hemos obviado todo lo referente
a la industria de defensa, que por su complejidad precisaría de un estudio específico.
No obstante, lo que no parece adecuado es el continuar la política de avanzar a
pequeños pasos, ya que no sirve para cubrir las carencias de la PCSD a tiempo para
hacer frente a los riesgos y amenazas procedentes del entorno. Las urgencias son
mayores ante el relativo desentendimiento de EEUU por la seguridad de Europa y su
vecindario, lo que obliga a la UE a dar un definitivo paso al frente.
Los posibilitadores de ese desarrollo de la PCSD incluyen, entre otros, una posición
estadounidense menos contraria a la que mantuvo EEUU desde el final de la Guerra
Fría hasta la presidencia Obama, así como la entrada en vigor del Tratado de Lisboa
con todas sus nuevas herramientas para optimizar la acción exterior de la UE.
Por el contrario, los limitadores son la tradicional incoherencia interna de los estadosmiembros, incapaces de definir una Estrategia Global para la Unión, algo que se ha
visto agravado tras las ampliaciones al Este, y la omnipresente crisis económica, que ha
focalizado por completo la atención en detrimento de las restantes políticas.
Partiendo de la base de que sería ingenuo ignorar esas limitaciones, sí que es posible
impulsar una serie de medidas de optimización de la PCSD que, en la mayoría de los
casos, no implican un sobreesfuerzo económico inabordable, y bajo esa premisa se han
formulado las propuestas en el presente estudio.
Para ello, se debe realizar un ejercicio de reflexión estratégica largamente aplazado,
que determine el papel a jugar por la UE en el mantenimiento de la seguridad del
mundo globalizado; evaluar conjuntamente los riesgos y amenazas, el modo de
afrontarlos, y las capacidades necesarias; y asumir plenamente la idea de que la UE es
el marco más adecuado para responder a los nuevos desafíos multidimensionales.
Sólo entonces se podría alcanzar un acuerdo de mínimos sobre el que desarrollar una
PCSD más coherente y eficaz. Las medidas posteriores se han desarrollado
esquemáticamente agrupadas en tres principios para la UE: gastar mejor (y más), ser
más coherente en su acción exterior, y potenciar sus puntos fuertes.
Y todo ello es importante porque, como afirmó con mucha elocuencia el ex presidente
brasileño Lula da Silva en una visita a nuestro continente, “Europa no tiene derecho a
desertar de sus responsabilidades”.
Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org
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