mecanismos de control económico y fiscalización de los organos

VI Congreso Iberoamericano de Municipalistas
Sto.Domingo Rep. Dominicana 2002
“MECANISMOS DE CONTROL ECONÓMICO Y
FISCALIZACIÓN DE LOS ORGANOS
DESCENTRALIZADOS EN LA ADMINISTRACIÓN
LOCAL ESPAÑOLA”
Indice
Autor: Josefa Domínguez Clemares
Interventora de Admón. Local
1. DESCENTRALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓB LOCAL ESPAÑOLA.:
CONSIDERACIONES GENERALES. NECESIDAD DE CONTROL EN LAS
ACTUACIONES DE LOS ÓRGANOS DESCENTRALIZADOS
La descentralización en las Entidades Locales como forma de prestación de sus servicios de
una manera más dinámica e incluso como forma de acercar la administración al ciudadano es algo
que en los últimos años ha adquirido en la vida local española una gran importancia.
Sin embargo esta finalidad de agilización de trámites puede hacer olvidar que se están
gestionando servicios que se financian con fondos públicos y esto conlleva la necesidad de que al
establecer criterios de descentralización, se establezcan paralelamente los controles económicofinancieros que eviten que se vulneren los principios básicos de fiabilidad y claridad imprescindibles
para una buena administración.
En la legislación española la posibilidad de descentralización está recogida en el artº 103 de la
Constitución. En la Administración Local aparece regulada en su normativa básica la Ley 7/85, de 2 de
abril, reguladora de las Bases de Régimen Local,(LRBRL) en la que se especifica que la gestión directa
de los servicios públicos locales puede adoptar las siguientes formas:
a) Gestión por la propia Entidad local.
b) Organismo autónomo local.
c) Sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.
Las letras b) y c) son, pues, las modalidades que la normativa española establece para la
descentralización en la prestación de sus servicios.
En cuanto al funcionamiento en materia económica de estos órganos y las normas que deben
cumplir en materia presupuestaria y contable,así como a las de control y fiscalización se contienen en
la legislación que regula esta materia con carácter general: La Ley reguladora de las Haciendas
Locales,(Ley 39/88, de 28 de diciembre) y las normas que la desarrollan tales como el Decreto
Presupuestario y la Instrucciones de Contabilidad para las Corporaciones Locales. A este control se
ceñirá el presente trabajo.
1.1. Los Organismos Autónomos de carácter administrativo y de carácter comercial,
industrial, financiero o análogo. Características.
La clasificación de los Organismos Autónomos a efectos de su régimen presupuestario y
contable aparece en la Ley Reguladora de Las Haciendas Locales, con los mismos criterios de
clasificación que para la administración del Estado se establecen en la Ley General Presupuestaria.
La clasificación que la mencionada Ley de Haciendas Locales establece es:
a)
Organismos Autónomos de carácter administrativo, es decir, sin fin de lucro.
b)
Organismos Autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo, es decir,
que sus actividades comprendan algunas de estas actividades.
Las normas de su funcionamiento se encuentran recogidas en sus Estatutos que son
aprobados por el Pleno de la Corporación y sujetas al trámite de publicidad establecidos para los
acuerdos plenarios que tengan trascendencia general, y en ellos se regulan las distintas formas de
descentralización que cada Corporación pretende dar a estos Organismos dentro siempre del marco
legal en cuanto a materias no delegables o formas de delegación.
En la práctica se observa que en materia de descentralización de la actividad económica
existen disparidad de criterios en el contenido de los distintos Estatutos, desde los que les atribuyen
importantes facultades de decisión a sus órganos rectores a los que las delegaciones se limitan casi
exclusivamente a facultades de organización y asesoramiento, reservándose la Entidad Local las
resoluciones en materia económica.
Pero con independencia del contenido de los Estatutos, la legislación reserva al Ente local
determinados actos de control que no puede delegar, y especialmente en materia presupuestaria y
contable les somete a las mismas normas que las dictadas para la propia Corporación, con algunas
especificaciones concretas para los Organismos de carácter comercial o industrial.
1.2. Las Sociedades Mercantiles.
Tienen su regulación específica en la Ley de Bases de Régimen Local y en otras disposiciones
complementarias, tales como el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Su actividad y contabilidad está sujeta a la normativa mercantil, si bien su actividad
económica está sujeta a la aprobación por el Pleno de la Corporación, tanto con carácter previo
(estados de previsión) como en la rendición de sus Cuentas Generales.
2. EL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DE LOS ÓRGANOS DESCENTRALIZADOS EN LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL ESPAÑOLA
El control y fiscalización de la actividad económica de los organismos descentralizados está
regulado, tal como se ha indicado, en la Ley 39/88 (LHL), repetidamente mencionada, y podemos
agruparlo en:
* Control interno:
** Control por los órganos políticos integrantes del Ente Local.
(control político)
** Control por los órganos que ejerzan la función interventora.
(control técnico)
* Control externo.
** Control por los órganos fiscalizadores externos. (Tribunal de Cuentas o por los
correspondientes de las distintas Comunidades Autónomas).
2.1. Los Organismos Autónomos de carácter administrativo y de carácter comercial,
industrial, financiero o análogo. Normas de control.
Es en la normativa indicada donde aparece la forma en que el control habrá de efectuarse. Su
realización se produce durante todos los procesos de su actividad con contenido económico, pudiendo
agrupar éste control a realizar:
A)
Sobre el Presupuesto del Organismo y sus modificaciones presupuestarias
B)
Sobre la gestión presupuestaria y contable.
C)
En la liquidación y rendición de sus cuentas.
Tomando en consideración las distintas clases de control (interno y externo) y los órganos
que las ejercen (político y técnico) a realizar sobre las distintas actuaciones de los Organismos
Autónomos se podría establecer los siguientes resúmenes:
Sobre el Presupuesto del Organismo y sus modificaciones presupuestarias:
Normas que rigen la aprobación del
Control por los órganos
Control por los órganos que
Presupuesto de los Org. Autónomos y
políticos de la
ejerzan la función
sus modificaciones.
Corporación
interventora en la
Corporación
Requisitos de sus Presupuestos:
Se ejerce en la aprobación
Al formularse los informes
Su confección debe ajustarse:
de sus Presupuestos, al
preceptivos sobre cumplimiento
* En su estructura a la que está
serlos por el Pleno de la
de la legalidad de los expedientes
establecida para las entidades locales,
Corporación, juntamente
de Presupuestos, y sus
permitiendo que en los O.A. de carácter
con sus Bases de
modificaciones.
comercial se hagan figurar las previsiones
Ejecución, en las que se
de ganancias o pérdidas en su actividad
establecen las normas de
como previsión de “Ingresos de carácter
gestión económica del
patrimonial”
Organismo, así como las
*Estos Presupuestos forman parte del
delegaciones en materia
estado de consolidación conjuntamente con
económica y financiera que
los demás de la Entidad.
se le quieran delegar,
entre las que figuran las
Trámite:
de aprobación de sus
A) El órgano que designen los Estatutos propias modificaciones
del Organismo Aut. lo confecciona,
informa o aprueba provisionalmene y lo
presenta al Pleno de la Corporación.
B) El Pleno lo aprueba conjuntamente
con el de la Entidad, no pudiéndose
presupuestarias.
aprobar independiente de éste.
Modificaciones presupuestarias:
* Están sujetas a los mismos requisitos de
confección y aprobación que las de la
Corporación pudiendo delegarse en las
En la autorización de las
Bases de Ejecución su aprobación por los
modificaciones
O. Autónomos en determinadas clase de
presupuestarias cuya
modificaciones
aprobación no haya sido
delegada.
Sobre la gestión presupuestaria y contable:
Gestión contable de las
Control por los órganos
Control por los órganos que
operaciones de los Org.
políticos de la Corporación
ejerzan la función interventora en
Autónomos.
la Corporación:
La contabilización y seguimiento
La autorización y aprobación de
Puede realizarse, bien directamente o
presupuestario de sus
las fases de ingresos y gastos se por delegación de quien tenga a su
operaciones está sujeta a la
ajustará a lo establecido en los
misma normativa que la de la
Estatutos del Organismo, que
Comprende la fiscalización de todos
Entidad Local.
fueron aprobados por el Pleno
los actos de la gestión económica de
corporativo.
los Organismos, abarcando la:
cargo esta función en la Entidad Local.
Intervención crítica y previa de todos
los actos y documentos susceptibles
de producir derechos y obligaciones de
contenido económico, de las
inversiones que se realicen y de la
justificación de las subvenciones que
se concedan
En la liquidación y rendición de sus cuentas:
Normas que rigen la
Control por los
Control por los
Control por los órganos de
Liquidación y
órganos políticos de
órganos que ejerzan
control externo (Tribunal
Cuentas Generales
la Corporación:
la función interven-
de Cuentas o por los
tora en la
órganos de fiscalización
de los Organismos
Autónomos
Corporación
externa crea-dos en las
distintas Comunidades
Autónomas)
La normativa que
Por la aprobación de la
Al efectuar los informes
Al estar incluidas en la Cuenta
regula la liquidación y
liquidación de sus
preceptivos sobre
General de la Entidad Local, al
confección de sus
Presupuestos y Cuentas
cumplimiento de la
rendirse ésta ante el Tribunal
Cuentas Generales es la
Generales que se
legalidad de los
de Cuentas,o las Sindicaturas
misma que la del Ente
integran dentro de la
expedientes de
o Tribunales que existan en
Local.
Cuenta General de la
Liquidación y Cuentas
cada Comunidad Autónoma,
Sus resultados integran
Corporación.
Generales.
se ejerce sobre la contabilidad
los estados
de los Organismos Autónomos
consolidados de la
la misma fiscalización que la
Cuenta General de la
de la Entidad Local.
Corporación Local
2.2. En las Sociedades Mercantiles. Normas de control.
Las Sociedades Mercantiles no está n lógicamente sujetas al mismo control que los Organismos
Autónomos, sin embargo en dos momentos de su actividad, están sometidos al control del Ente Local
que es propietario de la totalidad de sus acciones o en proporción mayoritaria. Estas circunstancias se
producen:
* En la aprobación del Presupuesto de la Corporación.
* En la aprobación de sus Cuentas Generales.
Lógicamente sin perjuicio de que el Ente Local pueda ejercer sobre la Sociedad los controles
que estime pertinentes en cualquier momento, teniendo en cuenta que en las Sociedades de capital
totalmente municipal el Pleno de la Corporación es la Junta de Accionistas.
En la aprobación del Presupuesto de la Corporación:
Normas a cumplimentar en la
Control por los órganos
Control por los órganos que
aprobación del Presupuesto
políticos de la Corporación
ejerzan la función
General
interventora en la
Corporación
Presentación para su aprobación
Mediante la aprobación de sus
En los informes preceptivos que
conjunta y dentro del Presupuesto
estados de previsión de gastos e
han de figurar en los
General de la Entidad de los estados
ingresos de las de capital íntegro o
expedientes de aprobación del
de previsión de gastos e ingresos,
participe mayoritario de la Entidad
Presupuesto.
constituido por los documentos que
y que figurarán en el expediente
señala la normativa presupuestaria.
del Presupuesto General de la
Corporación.
Trámite:
Los estados de previsión son
En la aprobación de los programas
aprobados por la Junta de
anuales de actuación, inversiones,
Accionistas y propuestos al Pleno,
y financiación de esas Sociedades,
para ser aprobados conjuntamente
y que ha de figurar como anexo en
con el de la Corporación, siguiéndose el expediente de los Presupuestos
el mismo trámite de aprobación que
Generales, mencionado.
éste.
.
En la aprobación de sus Cuentas Generales.
Normas que rigen la
Control por los
Control por los
Liquidación y Cuentas
órganos políticos de la
órganos que ejerzan la órganos que ejerzan la
Generales de las
Corporación
función interventora
función interventora
en la Cor-poración
en la Cor-poración
Sociedades
Control por los
Municipales
En la presentación de sus
Se efectúa al aprobar las
Por los informes
En la rendición de
liquidaciones y Cuentas
Cuentas Generales por el
preceptivos que han de
Cuentas por la Entidad
Generales han de
Pleno de la Corporación,
formar parte de los
ante estos órganos
adaptarse a la normativa
con independencia del
expedientes de
fiscalizadores, quienes
mercantil y al Plan de
que también se efectúa
Liquidación y Cuentas
pueden cuando lo
Cuentas para esta clase
en la Junta de
Generales.
consideren oportuno
de Sociedades.
Accionistas, que en las de Durante su gestión y si se fiscalizar esta clase de
Habrán de consolidarse
capital íntegro la
sus resultados con los de
constituyen los concejales que lo aconseje puede
la Cuenta General de la
que integran el Pleno.
produce alguna causa
realizarse la fiscalización
Entidad Local en las de
e investigación de
capital íntegro de la
determinadas
Corporación
actuaciones.
Sociedades.
3. CONCLUSIÓN.
De todo lo anteriormente expuesto se deduce que si bien la normativa en materia de Régimen
Local de la legislación española autoriza e impulsa la descentralización en la gestión de los servicios de
los Entes Locales, también el legislador ha tenido en cuenta la necesidad de establecer las
disposiciones precisas para que no exista una dejación en el control económico de los órganos
descentralizados.
Sin embargo hay que hacer constar que generalmente el cumplimiento de las funciones de
control interno y fiscalización en los Organismos Autónomos de las Entidades Locales y el control
externo en las Sociedades Municipales presentan problemas, centrados fundamentalmente en las
distintas características que presentan esta clase de Entes y que se plasman en las diferencias en el
contenido de los Estatutos de los Organismos y criterios de constitución de las Sociedades, lo que
obliga a que la organización de estas funciones tenga que acomodarse a sus especiales
características, dictadas en general por sus distintas actividades que en numerosos casos tienen una
casuística especial, a fin de conseguir que estos controles no alteren la agilidad que debe presidir su
actuación, que es en definitiva la filosofía que inspira su existencia.