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Política de Seguridad y
Defensa de la Unión Europea
Los cinco primeros años (1999-2004)
Editado por Nicole Gnesotto
Prólogo de Javier Solana
Editado por Nicole Gnesotto
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Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea (1999-2004)
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Libro
En enero de 2002, el Instituto de ÉStudios de Seguridad se
convirtió en una agencia de la Unión Europea basada en
París. Por una Acción Común del Consejo de la UE de
20 de julio de 2001, se estableció como parte integrante
de las nuevas estructuras que apoyan el desarrollo de la
PESC y la PESD. La misión esencial del Instituto consiste en producir análisis y recomendaciones que pueden
ser útiles para la formulación de la política europea de
seguridad y defensa. Al realizar esta misión, también
sirve como canal de comunicación entre expertos y responsables políticos en estas materias.
Las opiniones expresadas en este libro corresponden a
los autores exclusivamente. Esta y otras publicaciones
del Instituto pueden ser consultadas en su página internet : www.iss-eu.org
Cahie
n°68
n°67
n°66
n°65
n°64
Occa
n°53
n°52
n°51
n°50
n°49
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Política de Seguridad y
Defensa de la Unión Europea
Los cinco primeros años (1999-2004)
Editado por Nicole Gnesotto
Prólogo de Javier Solana
Martti Ahtisaari
Michel Barnier
Carl Bildt
Elmar Brok
y Norbert Gresch
Robert Cooper
Judy Dempsey
Lamberto Dini
Jean-Louis Gergorin
y Jean Bétermier
Philip H. Gordon
Jean-Yves Haine
Gustav Lindstrom
Antonio Missiroli
Alberto Navarro
Martin Ortega
Ferdinando Riccardi
Alexander Rondos
Burkard Schmitt
Rainer Schuwirth
Theo Sommer
Laurent Zecchini
Instituto de Estudios de Seguridad
Unión Europea
Paris
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Este libro ha sido traducido del inglés y del francés por los servicios del Consejo de la UE en
Bruselas. Revisión de la edición española: Martín Ortega Carcelén.
Las fotografías de la portada aparecen por cortesía del Consejo de la Unión Europea y de la
Biblioteca de la Comisión Europea.
El Instituto es una institución sin ánimo de lucro. Muchos autores de este libro han deseado
que sus honorarios fueran cedidos a organizaciones humanitarias. Igualmente, todos los ingresos por la venta de este libro que el Instituto reciba serán donados a organizaciones humanitarias.
Instituto de Estudios de Seguridad
Unión Europea
Paris
Director : Nicole Gnesotto
© Instituto de Estudios de Seguridad de la UE 2004. Todos los derechos reservados. No está
permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la
transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del Instituto de Estudios
de Seguridad de la UE.
ISBN 92-9198-059-5
Publicado por el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea; impreso en Condésur-Noireau (Francia) por Corlet Imprimeur. Concepción gráfica: Claire Mabille (Paris).
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Índice
Prólogo Javier Solana
I
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Introducción Nicole Gnesotto
PESD: balance y perspectivas
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Cinco años de PESD (1999-2004) : una evaluación
35
13
1. Jean-Yves Haine
Una perspectiva histórica
37
2. Antonio Missiroli
Cómo funciona la PESD
59
3. Martin Ortega
Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE
79
4. Burkard Schmitt
Capacidades europeas: ¿cuántas divisiones?
97
5. Gustav Lindstrom
Operaciones PESD en la práctica
121
6. Jean-Yves Haine
La PESD y la OTAN
143
7. Antonio Missiroli
Avanzar con cuidado: el Tratado Constitucional y más allá
II
159
Actores y testigos
169
8. Martti Ahtisaari
171
9. Michel Barnier
181
10. Carl Bildt
187
11. Elmar Brok y Norbert Gresch
195
12. Robert Cooper
207
13. Judy Dempsey
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14. Lamberto Dini
221
15. Jean-Louis Gergorin y Jean Bétermier
227
16. Philip H. Gordon
233
17. Alberto Navarro
239
18. Ferdinando Riccardi
245
19. Alexander Rondos
253
20. Rainer Schuwirth
261
21. Theo Sommer
22. Laurent Zecchini
269
275
Anexos
283
283
304
309
312
Cronología
Bibliografía
Siglas
Sobre los autores
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Javier Solana
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Prólogo
uisiera comenzar con una paradoja: de todas las prerrogativas de los
Estados, la política de seguridad y defensa es sin duda la que más difícilmente se presta a un enfoque europeo colectivo; ahora bien, después de la
moneda, es en esta dimensión en la que la Unión ha realizado los progresos
más rápidos y espectaculares de los últimos cinco años.
Cuando asumí mis funciones hace cinco años nadie se habría atrevido a
apostar que la Unión tendría pronto responsabilidades directas en materia
de gestión de crisis, un Comité Militar, un Estado Mayor con operaciones
militares bajo su responsabilidad, una Agencia de armamento, una cláusula de solidaridad en caso de atentados terroristas y, sobre todo, una visión
común de las amenazas y de las respuestas adecuadas; en otras palabras,
una estrategia de seguridad auténticamente europea. Sin embargo, éstas
son ahora realidades tangibles en el seno de la Unión Europea.
¿Cómo se explican tales progresos? Mi respuesta exige en primer lugar
una clarificación del vocabulario y de las ambiciones de la PESD: aunque el
término “defensa” se utiliza muy a menudo para describir estas nuevas
actividades de la Unión, está claro que el objetivo de los 15 no era construir
una defensa común, sino más bien poner en práctica una política eficaz de
gestión de crisis exteriores. El drama de Kosovo desempeñó en este sentido
un papel político de gran importancia, pues sirvió para activar una voluntad común de los europeos de actuar juntos, creando a partir de entonces, en
el marco de la Unión, todos los instrumentos necesarios para la pacificación
de crisis. Las misiones denominadas de Petersberg definen perfectamente
estas ambiciones iniciales de la Unión. Hemos construido, pues, instrumentos, hemos definido capacidades, hemos contraído compromisos para cumplir los objetivos fijados y también hemos acumulado experiencia en situaciones de crisis reales (en Bosnia, en la antigua República yugoslava de
Macedonia y la República Democrática del Congo). Sobre la base de este
acervo, la PESD ha podido progresar y ampliar su ámbito de acción: la
adopción, en diciembre de 2003, de la Estrategia Europea de Seguridad presentada por mí a los 25 Jefes de Estado y de Gobierno, representa, pues, el
producto lógico de una gestión colectiva pragmática, relativamente
modesta en su origen, y finalmente fructuosa.
La segunda explicación de los progresos no puede ser más simple: parafraseando la clásica distinción entre “guerras de elección” y “guerras por
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Prólogo
necesidad”, diría que la política de seguridad y defensa de la Unión ha
dejado de ser un capricho para convertirse en una necesidad, debido a tres
motivos: primero, por la acumulación de crisis y situaciones de inestabilidad internacional que constituyen el entorno estratégico de la Unión, ya sea
en su vecindad más inmediata, en los Balcanes o el Mediterráneo, como en
zonas más alejadas, como Oriente Próximo o Afganistán. La segunda
razón está relacionada directamente con la globalización: en un mundo
globalizado y caótico, ya no es posible, en efecto, separar artificialmente
prosperidad y seguridad, si no es de forma ilusoria. El peso económico y
social alcanzado a partir de ahora por la Unión de 25 –un cuarto del PNB
mundial y 450 millones de habitantes–, la integración cada vez más profunda de sus economías y su desarrollo no permiten ya a los Europeos vivir
al margen de los sobresaltos del mundo ni esquivar sus responsabilidades
políticas en la pacificación de la globalzación. Por último, la tercera razón
es el carácter inevitable del multilateralismo en la gestión de las crisis internacionales; ninguna nación puede hacerlo todo ni regularlo todo completamente sola. Los europeos de la Unión deberán asumir juntos una parte creciente de la responsabilidad de la estabilización de las crisis, bien de forma
autónoma, como en 2003 en el Congo, o en asociación con los Estados Unidos de América cuando lo juzguen necesario. Por todas estas razones, e
incluida también la permanente “demanda” de Europa por parte de los
ciudadanos europeos cuando se les pregunta sobre el futuro de su seguridad,
la política de defensa europea no solamente está en progresión constante,
sino que ya ha superado el umbral de irreversibilidad.
Sin embargo, que nadie se engañe: la PESD no es un proceso de militarización de la construcción europea. Mi objetivo, a la cabeza de esta aventura, fue desde el principio la promoción de la Unión como un protagonista
político global, capaz de movilizar todos los recursos disponibles –económicos, comerciales, humanitarios, diplomáticos y por supuesto militares–
para actuar de manera coherente y sobre todo eficaz sobre el conjunto de su
medio ambiente internacional. Era necesario, pues, comenzar por
construir lo que no existía: un mínimo de instrumentos y capacidades, a la
vez civiles y militares, indispensables para gozar de crédito internacional. A
continuación, había que insertar estos instrumentos militares en un
concepto estratégico global, una especie de filosofía general de la acción de la
Unión en el mundo. Este es, a mis ojos, el verdadero mérito de la Estrategia
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Europea de Seguridad, de la que el Consejo Europeo de Salónica me hizo
responsable. Adoptado por los 25 Jefes de Estado y de Gobierno en
diciembre de 2003, este texto representa hasta cierto punto el “documento
de identidad estratégica” de la Unión Europea: un protagonista de seguridad mundial, vigilante tanto respecto del terrorismo y la proliferación de
armas de destrucción masiva como respecto de las fuentes más tradicionales
de inestabilidad (los conflictos regionales, el fracaso de los Estados o la gran
delincuencia organizada) tanto más cuanto que estas distintas formas de
amenaza se alimentan entre sí en numerosas regiones del mundo. Un protagonista de seguridad responsable, convencido de que la defensa de su seguridad y la promoción de sus valores reposan en el logro de tres objetivos
estratégicos: hacer frente a las distintas amenazas, llevar la seguridad a la
vecindad de la Unión, y promover un orden internacional basado en un
multilateralismo eficaz. Por último, un protagonista de seguridad digno de
crédito, a la vez más activo en la gestión y sobre todo en la prevención de las
crisis, más determinado a crear las capacidades militares, diplomáticas e
industriales necesarias, y más coherente en la aplicación de sus distintos instrumentos de acción exterior. Además, más allá de esta visión del mundo y
del papel de la Unión en el mundo, la Estrategia Europea de Seguridad tiene
asimismo otra virtud, de carácter más institucional: dada su vocación de
continuidad, representa también un contexto normativo general para la
PESC, en el cual deben enmarcarse en lo sucesivo las prioridades específicas
de cada una de las Presidencias de la Unión Europea. Así pues, permite
reforzar la continuidad de la política de seguridad y defensa de la Unión,
mucho antes de la aplicación de las disposiciones previstas a este respecto por
el proyecto de Constitución europea.
No presentaré aquí un balance completo de lo que hemos realizado, con mi
equipo y con la determinación de los Estados miembros, desde el Consejo Europeo de Colonia. El objeto de este libro del Instituto de Estudios de Seguridad de
la UE es precisamente describir ese cuadro. De estos cinco años pasados a la
cabeza de la PESD, preferiría hacer hincapié sobre todo en algunas lecciones
que me parecen también determinantes para el futuro del papel internacional
de la Unión:
En primer lugar y sobre todo, hacer frente a la complejidad. Desde la
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Prólogo
caída del sistema bipolar Este-Oeste, el escenario internacional se encuentra
sometido a múltiples factores de crisis y, simultáneamente, de unificación.
El mundo, además de ser más complejo, es también más imprevisible. Reducir el sistema internacional a la confrontación binaria de un grupo contra
otro, tratar las crisis del planeta a partir de su dimensión militar únicamente o, por el contrario, basarse sobre todo en el comercio y la ayuda
económica para reducir las fuentes de conflictos y pacificar el mundo no son
sino callejones sin salida. La aportación de la Unión reside precisamente en
su capacidad para combinar todas las facetas posibles de la acción internacional. En cuanto a la seguridad, este principio de complejidad lleva a conceder tanta importancia a la agenda balcánica como a la antiterrorista. Al
principio de mi mandato en 1999, el conflicto en Bosnia Herzegovina era la
referencia principal para la creación del objetivo de fuerzas de 60.000
hombres y la configuración de las capacidades militares de la Unión. Cinco
años más tarde, las lecciones aprendidas de las distintas intervenciones en
las crisis exteriores han aportado otros criterios militares: de esta forma, se
impuso el concepto de agrupación táctica (battle groups) como una exigencia para la organización de las capacidades europeas. ¿Es necesario
entonces elegir entre dos tipos de misiones: las fuerzas de mantenimiento de
la paz, más bien masivas, estáticas y permanentes, o fuerzas de intervención rápida, más móviles, ligeras y flexibles? ¿Hay que dejar de lado los
grandes batallones de pacificadores en favor de grupos de intervención más
rápidos y con mayor movilidad? Obviamente, la respuesta es no, aunque
sólo fuera porque estos dos tipos de fuerzas a menudo constituyen dos fases
de una misma intervención militar.
Al mismo tiempo, la amenaza de atentados terroristas ha llevado a la
Unión a definir su política de seguridad no solamente como una política de
proyección de fuerzas sobre teatros exteriores, sino también como una política de protección de los ciudadanos incluso dentro de la Unión. Y aunque la
lucha contra el terrorismo no se gana por medios militares, forma parte
integrante de un enfoque político global de la seguridad cuya conveniencia
nunca he dejado de defender.
En otras palabras, la tarea de los planificadores responsables de la seguridad es mucho más compleja hoy que cuando la amenaza era masiva, prioritaria y claramente identificable. Pero si la PESD es ciertamente un medio
y no un fin, debe entonces permitir el desarrollo de capacidades militares y
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civiles con suficientemente rigor y flexibilidad, para aumentar en última
instancia las opciones políticas a disposición de los responsables europeos
ante cada tipo de crisis.
En segundo lugar, la coherencia es la clave de todo éxito. Desde hace
tiempo, este imperativo de coherencia forma parte de los tópicos retóricos de
la Unión Europea y, para muchos, se identifica sobre todo con las cuestiones
institucionales internas: yo mismo insistí, dentro de la estrategia europea de
seguridad, en la urgencia y la necesidad de aumentar la coherencia entre los
medios civiles y militares de la acción exterior, entre la política de desarrollo
y la política de seguridad, entre las acciones de la Comisión, el Consejo y los
Estados miembros, entre la diplomacia y la defensa, entre el papel de la
Unión y el de las otras organizaciones internacionales competentes en los
diversos conflictos. Lejos de mí, pues, la idea de negar la importancia de este
reto institucional, al cual el proyecto de Tratado constitucional intenta
aportar soluciones. Pero querría hacer hincapié también en otro aspecto de
la coherencia: su dimensión temporal. Cinco años a la cabeza de la PESC
me han convencido de la necesidad de integrar aún más del factor temporal
en la elaboración de las políticas de la Unión. A los cinco años de la intervención en Kosovo, la situación sigue siendo incierta. Un año después de la
intervención de la Unión en la República Democrática del Congo, la situación allí sigue siendo extremadamente precaria y volátil. Y un balance similar puede hacerse de la estabilización de Afganistán desde 2001, por no
hablar del reto principal que representa hoy el futuro de Iraq. Dicho de otro
modo, la secuencia estrictamente militar de la gestión de una crisis nunca se
limita en el tiempo tanto como se cree; la secuencia de estabilización y
reconstrucción tras un conflicto nunca es tan civil como se desea. Porque sus
recursos militares y presupuestarios no se pueden extender indefinidamente, los Europeos deben, pues, integrar aún más esta dimensión de la
duración, tanto en la planificación militar de sus operaciones como en la
elaboración de soluciones políticas para cada uno de los conflictos en los que
se implican.
Tercera lección: debe encontrarse un justo equilibrio entre los Estados y
las instituciones europeas. En nuestro entorno globalizado, las soberanías
nacionales siguen siendo protagonistas inevitables. Ciertamente, ninguna
de las crisis regionales, ninguno de los retos mundiales presenta proporciones que permiten la gestión por un solo Estado. Y lo que es verdad para la
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Prólogo
potencia estadounidense lo es también, mucho más, para cada una de las
naciones europeas. No obstante, a pesar de esta erosión continua de su capacidad de acción individual, las naciones cuentan; en el seno de los 25, su diferencial de potencia o influencia, de herencia histórica o de localización geográfica, cuenta. Para que sea legítima y eficaz, una política europea de
seguridad y defensa común debe, pues, basarse en un mínimo de realismo.
No tomar en consideración las diferencias nacionales en nombre de la igualdad de principio de los Estados miembros (un país igual a un veto) o, al
contrario, magnificar estas diferencias de potencia en nombre de un principio de eficacia relativa (la primacía de “los grandes”) son dos tentaciones
frecuentes, pero poco realistas. Cuanto más se amplía y se diversifica la
Unión, más necesario es redoblar esfuerzos y vigilancia para que la política
de defensa siga siendo a la vez común y eficaz, igualitaria y diferenciada (la
elaboración de la Estrategia Europea de Seguridad ya ha permitido probar
nuevos métodos – ni mayoritarios, ni intergubernamentales – para
construir el consenso político dentro de la Unión.) Es también un valor añadido de las nuevas instituciones previstas por el Tratado constitucional el
poder contribuir a la aparición de este interés general europeo: por su capacidad de escucha e iniciativa, la función de Ministro de Asuntos Exteriores
de Unión desempeñará a este respecto un papel crucial, al igual que las disposiciones previstas en materia de flexibilidad y cooperación reforzada en el
ámbito de la defensa.
La cuarta lección que desearía destacar se refiere a las relaciones transatlánticas. Al igual que la Unión, los Estados Unidos se ven sometidos a múltiples factores de evolución. La potencia norteamericana se define en 2004
de manera muy diferente a lo que era en el contexto de 1999, después de la
victoria en Kosovo. Del mismo modo, la Alianza atlántica de hoy no es la
OTAN de la cual yo era Secretario General hace cinco años. Si la asociación
transatlántica sigue siendo, por principio, indispensable e irreemplazable,
las modalidades de la relación euro-norteamericana deben por su parte
adaptarse a la evolución del mundo y de cada uno de los socios. No me cabe
la menor duda de que, cuando actúan juntos, los Estados Unidos de América y la Unión Europea son la mayor fuerza de paz y estabilidad internacional. Pero las formas, los marcos, las normas de su asociación estratégica
no se establecen de una vez por todas. Ajustar la relación transatlántica a la
complejidad creciente del medio internacional debería constituir, desde mi
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punto de vista, una de las prioridades principales de cada uno de los dos
socios. Efectivamente, ante crisis cada vez más complejas y diferenciadas, la
identidad de los análisis y las respuestas, la definición de las prioridades y de
los propios marcos de cooperación, no son ni tan inmediatos ni tan automáticos como en tiempos de la guerra fría unificadora. Se trata de otras tantas
razones adicionales para intensificar el diálogo, comparar las percepciones
y las prioridades y definir objetivos comunes, respetando la identidad y la
especificidad de los dos socios.
Permítaseme concluir con una perspectiva histórica. La Unión Europea fue
concebida y construida, hace cincuenta años, con la ambición política principal de erradicar definitivamente la guerra y la violencia en las relaciones
entre los miembros de la familia europea. Surgió de un traumatismo profundo causado por los excesos y derivas del poder militar; se ha desarrollado
durante décadas en la convicción profunda de que los procesos de integración múltiples, entre los distintos países europeos, constituían la mejor fórmula posible para garantizar la estabilidad y la seguridad de cada una de
ellos. Y todo este proceso se ha visto coronado por el éxito. Hoy día, sobre la
base de este acervo histórico fundamental la Unión desea proyectar al exterior la estabilidad que ha construido pacientemente en su interior, añadiendo a sus competencias tradicionales una política de seguridad común;
por eso quiere promover en lo sucesivo, dentro del sistema internacional,
una Estrategia de Seguridad Europea, fundada en valores, normas y capacidades compartidas entre los 25. En ningún caso esta nueva responsabilidad de la Unión se aleja del proyecto europeo inicial basado en los valores de
paz, derecho, justicia y democracia. Estoy convencido de lo contrario: son
estos propios valores los que la Unión personifica y pretende promover en su
acción internacional, tanto en los Balcanes, en Oriente Próximo, en África,
o respecto a Iraq. Aportar un poco más de justicia internacional y respeto
del derecho, construir pacientemente las condiciones mínimas de una
buena gobernanza y de la democracia, favorecer la negociación en lugar del
conflicto, pero también aceptar intervenir cuando la coerción se vuelve
necesaria, son los principios estratégicos en los que se basó hace cinco años la
construcción de la PESD. Éstos son los valores que guiarán su desarrollo en
los próximos años.
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PESD : Los cinco
primeros años
Introducción
PESD: balance y perspectivas
Nicole Gnesotto
A cinco años del lanzamiento de la PESD, la Unión puede hacer gala
de unos resultados totalmente espectaculares: la legitimidad de sus
competencias militares se encuentra hoy sólidamente anclada en
los tratados. Sus estructuras de decisión y de realización de operaciones se han hecho permanentes y completas: Comité Político y de
Seguridad, Estado Mayor, célula de planificación, agencia de armamento, comité militar, centro de situación, etc., todo lo cual totaliza algo más de 300 personas al servicio de la PESD. La Unión ha
definido una Estrategia Europea de Seguridad, consensuada entre
los 25, cuando la mera idea de una seguridad propiamente europea
era todavía hace cinco años un tabú. El apoyo y las expectativas de
la opinión pública europea respecto de una defensa común no han
dejado de progresar ; y sobre todo, hay que resaltar que, aunque en
la crisis de Kosovo estuvo prácticamente ausente, en la actualidad
la Unión se hace cargo de varias operaciones militares o de policía
en los Balcanes, por no hablar del éxito de su primera operación
exterior en la República Democrática del Congo (RDC) en el verano
de 2003.
Al mismo tiempo, estos cinco años de PESD siguen dejando una
impresión tenaz de tensiones permanentes, de limitaciones políticas recurrentes: los avances realizados en materia de defensa no han
impedido que estallasen divisiones espectaculares a propósito de la
crisis iraquí de 2003. La finalidad política última de esta integración en materia de seguridad y defensa sigue siendo objeto de hondas divergencias. Respecto de los Estados Unidos, en fin, los
debates siguen dominados por una impresión de reiteración. El
mundo después del 11 de septiembre es, pues, profundamente diferente del mundo después de Kosovo, Iraq no son los Balcanes, los
25 tienen una dinámica distinta que los 15, y sin embargo siguen
existiendo ciertas limitaciones que pesan sobre el desarrollo de la
Unión como actor internacional. Tal es la paradoja que conviene
aclarar.
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Introducción
Motores y evoluciones
Los tres motores
¿Porqué, después de 50 años de inexistencia militar de Europa, los
Estados miembros se ven ahora colectivamente implicados en la
construcción de la política de defensa de la Unión? Desde el principio, con ocasión de la cumbre franco británica de Saint-Malo de
diciembre de 1998, dos series de factores desempeñarán un papel
determinante para la evolución de la PESD: la primera es exterior a
la construcción europea y depende de los acontecimientos (una
determinada situación de riesgo y de amenaza) y de la evolución de
la política americana; la segunda serie de factores se deriva directamente de la propia dinámica europea. En 1999 las crisis balcánicas
y la posición de los Estados Unidos respecto de la seguridad europea desempeñan el papel de un potente factor exterior de integración, en el momento en que el paso al euro y la necesidad de dar credibilidad a la PESC constituyen el principal desafío entre los
Quince. En Saint-Malo, franceses y británicos llegaron a un
acuerdo sobre la necesidad de que la Unión construyera el elemento
militar que tanto le faltó en el momento del hundimiento de la
antigua Yugoslavia a fin de completar la gama de medios de acción
de la Unión y complementar un compromiso americano, ya
incierto, en la gestión de las crisis europeas. La PESD incipiente se
centra por consiguiente en su totalidad en la estabilización de las
crisis exteriores (las famosas misiones de Petersberg), siendo el
modelo dominante el de la IFOR desplegada por la OTAN en Bosnia desde 1995 (un cuerpo europeo de 60.000 hombres), y siendo
los objetivos colmar el vacío militar europeo, basar la política exterior de la Unión en un mínimo de credibilidad militar, y reforzar
Europa para reforzar la Alianza Atlántica.
Cinco años después, en 2004, la conjunción entre terrorismo,
las nuevas orientaciones estratégicas americanas y la situación
creada por la guerra en Iraq constituyen los factores exteriores
determinantes. En el plano interior, en la agenda de los 25 priman
el éxito de la ampliación y la negociación del nuevo Tratado Constitucional. En este Tratado, a las misiones de proyección de fuerza en
crisis exteriores, la PESD añade una cláusula sobre la protección de
los ciudadanos europeos (cláusula de solidaridad mutua), lo que la
permite articularse con las demás estrategias de lucha contra el terrorismo y contra la proliferación de ADM. La relación con la nueva
agenda estratégica americana se encuentra en el centro de la polí14
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tica exterior de la Unión, mientras que los debates sobre el Ministro
Asuntos Exteriores, el liderazgo y la flexibilidad en materia defensiva dominan el escenario institucional interior.
Los acontecimientos, Estados Unidos, la ambición europea, son
pues los tres motores de la Política de Seguridad y de Defensa de la
Unión. Si los acontecimientos se imponen a todos, ya se trate del
hundimiento de Estados, de los riesgos de genocidio o de la irrupción del terrorismo internacional a partir de 2001, los otros dos factores que son la relación euro-americana y la integración europea
constituyen por su parte variables en constante evolución. Según
su tradición histórica, sus objetivos europeos, su actitud respecto
de la OTAN y de los Estados Unidos, los Estados miembros destacarán más uno u otro de estos motivos. De este modo, los británicos
privilegian más bien el objetivo de eficacia militar en la gestión de
las crisis y de complementariedad con la Alianza Atlántica, mientras que los franceses insisten más en la credibilidad de la Unión
política y la consolidación de la potencia global de la Unión. Los
primeros insisten más en el fortalecimiento de las capacidades, los
segundos en la creación de instituciones políticas y militares propiamente europeas. Pero estas diferencias de acento o de prioridades entre los países que durante cinco años han encarnado los
dos extremos de las posiciones europeas en materia de PESD nunca
han tenido relevancia suficiente como para cuestionar su interés
objetivo en el fortalecimiento de las competencias militares de la
propia Unión. Los avances realizados desde hace cinco años en
materia de defensa común responden precisamente a la diferencia
y a la complementariedad de ambos planteamientos. Saint-Malo se
presenta como un acto fundador porque reconoce el marco de la
Unión Europea como el más pertinente para la realización simultánea de tres objetivos difícilmente conciliables en otro lugar: la eficacia militar, la solidaridad transatlántica y el aumento de la potencia política europea.
Las principales evoluciones
Basándose en este compromiso fundador, la política de defensa
europea ha conocido, entre 1999 y 2004, un considerable ascenso.
No obstante, puesto que el mundo de 2004 es muy diferente del
contexto de 1999, la PESD que ahora se lleva a cabo entre 25 es también muy distinta de la creada hace cinco años entre 15. De forma
muy sintética, pueden reconocerse ocho evoluciones principales:
De la teoría la práctica: estos cinco años de PESD experimentaron
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Introducción
un giro significativo en 2003, fecha de las primeras operaciones
militares realizadas por la Unión Europea. No sólo se respetaron
los plazos (la PESD se declara operativa en Laeken en 2002) sino
que las propias operaciones serían coronadas por el éxito. En los
Balcanes y en África, los europeos han demostrado en operaciones
ciertamente modestas, aunque necesarias, que la PESD representa
un auténtico valor añadido en materia de estabilización de las crisis
o de prevención de catástrofes humanitarias.
De los Balcanes a África: no sólo se ampliaron funcionalmente sus
misiones, sino que la PESD experimentó también una rápida
extensión de su ámbito geográfico. En julio de 2003, la primera
operación autónoma de la Unión se desarrolló en África bajo mandato de las Naciones Unidas (operación Artemis en la RDC). Al
mismo tiempo, la Unión Europea seguía muy comprometida en los
Balcanes, en particular en Bosnia (operación de policía), en la
ARYM (operaciones Concordia y luego Próxima), en tanto que preparaba el relevo de la operación SFOR en Bosnia en el segundo
semestre de 2004. Esta coincidencia de los teatros de operaciones
exteriores, uno en Europa y otro fuera de Europa, tiene múltiples
implicaciones en términos de capacidades militares necesarias (primacía de la flexibilidad), de organización operativa (nación marco,
medios de la OTAN, autonomía) y en términos políticos generales
en cuanto al reparto de tareas entre la Unión y la OTAN.
De la proyección a la protección: la ampliación de las misiones
confiadas a la Unión Europea en materia de seguridad y defensa es
muy significativa. En 1999, la defensa europea se acababa allí
donde empezaba la defensa de la integridad territorial de los Estados miembros: ésta seguía siendo o bien competencia nacional o
bien primordialmente responsabilidad de la OTAN. Desde la irrupción del terrorismo internacional, las fronteras entre proyección
exterior y protección interior se han difuminado : el Consejo Europeo de Sevilla de 2002 reconoció un determinado papel a la defensa
europea en la lucha contra el terrorismo. En cuanto al proyecto de
Tratado Constitucional, éste incluye una cláusula de asistencia
mutua que, respetando la primacía de la OTAN y las culturas nacionales de los países neutrales, abre la puerta a una auténtica solidaridad existencial entre los 25; los atentados de Madrid de marzo de
2004 han llevado además al Consejo Europeo a adoptar una cláusula de solidaridad en caso de ataque terrorista contra uno de los
Estados miembros.
De las capacidades militares a las capacidades industriales: los Consejos
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Europeos de Helsinki y de Feira permitieron fijar objetivos de capacidades, tanto militares como policiales, para la aplicación de la
PESD. La gestión de las crisis, en particular en los Balcanes, era la
urgencia estratégica del momento, y las carencias de la Unión a este
respecto eran totales. A pesar de recurrentes declaraciones sobre la
necesidad de un mercado armamentístico europeo, la prioridad de
la Unión siguió siendo la reorganización de las capacidades militares existentes, y no la reestructuración de la base industrial de la
defensa. Sólo últimamente se franqueó una segunda etapa con la
creación entre 25 de una Agencia de armamento operativa desde
2004. Esta decisión, que saca a la PESD de la urgencia y del marco
aleatorio constituido por las crisis para enfrentarla con los aspectos
estructurales, tecnológicos, industriales y económicos de la defensa,
marca un viraje decisivo. Para la armonización eventual de las necesidades militares de los 25, para la financiación de proyectos de
investigación, la reorganización del mercado europeo de defensa, el
mantenimiento de la competitividad y de la excelencia europea en
sectores clave, las reglas del juego serán sin duda distintas de las establecidas para la gestión política y militar de las crisis.
De la unanimidad a la flexibilidad: de 15 a 25, el desafío para la
Unión no es tanto el del número sino más bien el de la diversidad
de los Estados miembros, tanto a nivel de sus capacidades militares como de su tradición estratégica o de sus prioridades en
materia defensiva. Ciertamente, nadie piensa durante esta fase en
salir del marco intergubernamental por el que se gestiona la PESD
desde su fundación: todas las decisiones, ya se trate de intervenciones, de instituciones o de capacidades colectivas, se toman por
unanimidad entre los 25. No obstante, el aumento de los actores
europeos y la diversificación de los desafíos exteriores acumulan
hoy en día sus efectos para hacer indispensable la introducción de
determinado grado de flexibilidad en el funcionamiento de la
PESD. Los debates de 2003 sobre los núcleos duros, las cooperaciones reforzadas o estructuradas, las vanguardias y otras innovaciones lingüísticas no son sino la expresión de este desafío mayor
para Europa: conciliar diversidad e igualdad de los Estados,
consenso general e iniciativas entre algunos de ellos, cohesión
interna y eficacia exterior de la Unión.
De la coherencia técnica a la coherencia global: en los inicios de la
PESD, la cuestión yugoslava había mostrado a los europeos la
urgencia y la necesidad de articular de forma más eficaz los aspectos civiles y militares de su política de gestión de crisis. Los medios
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policiales resultaban tan necesarios como los despliegues militares, pues la reconstrucción suponía también la capacidad de que
la Unión formase, entrenase y reconstruyese los aparatos judiciales
o policiales locales. El Consejo Europeo de Feira reforzará también
los instrumentos no militares de la gestión europea de crisis. Cinco
años más tarde, la cuestión esencial ya no es la de la coherencia en la
gestión de las crisis, sino la de la coherencia global de los medios de
acción de la Unión: entre seguridad interior y exterior, entre gestión
de crisis y lucha contra las redes terroristas, entre las políticas de
ayuda al desarrollo y el objetivo de seguridad, entre los objetivos y
medios de la Comisión y los del Consejo. Esta complicación de la
política de seguridad de la Unión es sin duda uno de los rasgos más
determinante de estos cinco primeros años de PESD.
De la OTAN a Estados Unidos: los Estados Unidos son sin duda un
factor determinante para explicar los avances y los lastres de la
PESD desde su fundación. Sin embargo, como se verá más adelante,
el factor americano es en sí mismo una variable en plena evolución.
En 1999, la cuestión americana se identificaba completamente,
para los europeos, con la cuestión del papel de la OTAN en la gestión de las crisis europeas y en particular balcánicas. La prioridad
era definir entre la Unión y la OTAN una relación de complementariedad, transparencia y sinergia que debería reforzar la implicación
y el interés de los americanos en la seguridad europea. El 2004, la
cuestión quedó desdoblada: después del 11 de septiembre e Iraq, la
estrategia americana y la defensa de los intereses nacionales de los
Estados Unidos no pasan ya necesaria o prioritariamente por la
intermediación de la OTAN. Esta creciente autonomía entre la política norteamericana y la política de la Alianza no es sin duda algo
que la mayoría de los europeos pueda admitir sin más. Sin embargo,
representa uno de los efectos principales del 11 de septiembre y de
Iraq, lo que obliga hoy a la Unión a distinguir su relación con la
OTAN de su relación con los Estados Unidos de América.
De la defensa a la política: en 1999, se creó y aplicó la PESD no ya
como una política separada en un cuarto pilar, sino como uno de
los instrumentos indispensables para la eficacia de la acción
diplomática de la Unión. Por lo tanto, sólo estaba destinada a ser
uno de los aspectos de la Política Exterior y de Seguridad Común.
No obstante, este principio fundador no impidió que en la práctica
se produjera una cierta diferenciación: los avances realizados en
materia de defensa fueron mucho más rápidos y visibles que los realizados en política exterior y de seguridad. El expediente de la
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defensa adquirió incluso una especie de autonomía dentro de las
políticas de la Unión, en particular respecto de la política exterior.
Sólo en 2003, a fin de evitar una crisis política de gran entidad originada por las divergencias euro-americanas sobre Iraq, la Unión
dará primacía a lo político sobre lo militar definiendo por primera
vez, bajo el impulso personal de Javier Solana, una Estrategia Europea de Seguridad: a partir del análisis común de la situación de riesgos y amenazas, el texto define los objetivos estratégicos de la
Unión en el mundo, los principios fundadores de su acción internacional y los instrumentos necesarios para su puesta en práctica.
Mediante una especie de retorno al punto de partida, la PESD
vuelve a convertirse desde esta óptica en uno de los instrumentos
disponibles para una política de seguridad global, y previa a cualquier acción exterior de la Unión.
Cabe todavía subrayar una última evolución, independiente de la
Unión y de sus políticas, si bien determinante para el porvenir tanto
de la defensa como del propio conjunto de la construcción europea: la del contexto internacional. Entre los mundos de 1999 y el
2004, la primera diferencia reside en el ascenso de las cuestiones de
seguridad entre las preocupaciones internacionales del conjunto
de los gobiernos, al constituir estas cuestiones también una prioridad para las opiniones públicas europeas. Terrorismo obliga. Por lo
tanto, lo que podía considerarse inicialmente una cuestión técnica
(la forma y los límites de una política europea de seguridad y
defensa) se convierte ahora en un desafío político de primer orden.
La segunda diferencia consiste en la toma de conciencia progresiva
respecto de la amplitud y las repercusiones de la globalización.
Corolario de la globalización económica, la globalización de la
seguridad representa efectivamente un viraje fundamental en el
entorno internacional de la Unión a principios del siglo XXI: la
irrupción del terrorismo internacional no es a este respecto sino el
síntoma más visible de una interacción cada vez más compleja
entre los componentes económicos, demográficos y políticos del
sistema internacional. Se quiera o no, no hay ningún Estado miembro que pueda a partir de ahora hacer abstracción de este doble
imperativo económico y político de la globalización. El mito de una
Unión cada vez más próspera en un mundo cada vez más pacificado
y civilizado por la caída de los totalitarismos comunistas ha sido,
sin duda, la primera víctima de la globalización.
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Las limitaciones de carácter estructural
Estas diferentes evoluciones contribuyen a hacer de la defensa
europea uno de los grandes éxitos de la Unión. Sin duda, habida
cuenta de lo que está en juego y del impacto del euro y de la ampliación en términos de solidaridad económica y de integración paneuropea, la política de defensa sigue teniendo una amplitud limitada.
Sin embargo, por ello deja de generar una auténtica dinámica política entre los Estados miembros, del mismo modo que ha modificado profundamente la imagen, el funcionamiento, las orientaciones e incluso las señas de identidad de la construcción europea
en su conjunto. No obstante, esta irrupción de la Unión en la esfera
de la responsabilidad militar no la deja libre de obligaciones. A
pesar de los indudables logros obtenidos en estos cinco años en
materia de defensa, el ascenso político de la Unión sigue siendo
doblemente conflictivo. En cada etapa decisiva, en cada posible
cambio de orientación en materia de integración política, los Estados miembros se ven enfrentados sistemáticamente a los dos mismos dilemas: cómo conciliar el mantenimiento de una Alianza
Atlántica regida por los Estados Unidos con el nacimiento de una
Europa estratégica y política. Por otro lado, cómo conjugar el
respeto de las soberanías nacionales y la edificación de una potencia política compartida. Estados Unidos o Europa, la nación o la
integración, tales son efectivamente las dos cuestiones fundamentales, jamás resueltas, que oponen a los distintos socios de la Unión.
Los demás obstáculos, las demás limitaciones, son finalmente
secundarios comparados con estos dos dilemas estructurales: el
número de Estados miembros, la diferencia entre "grandes" y
"pequeños", el déficit de capacidades militares, la insuficiencia de
la financiación en materia de investigación o de materiales imponen ciertamente frenos y limitaciones reales al desarrollo de la
PESD. Estas dificultades sólo son insuperables cuando interfieren
con las dos otras limitaciones básicas, que son las soberanías
nacionales y la relación con la Alianza Atlántica. Estas limitaciones no son nada nuevo, ya que acompañan todas las transformaciones de la defensa europea desde la creación de la OTAN y del
Mercado Común de los Seis. Perduran desde entonces bajo diferentes formas y conjugaciones y pueden dar cuenta de todas las
ambigüedades de los sucesivos Tratados desde Maastricht, hasta
Amsterdam y Niza, en lo que se refiere a la política exterior y de
seguridad. De ahí esta impresión de repetición laboriosa de los
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mismos debates y de las mismas limitaciones, esta extraña mezcla
de falta de avances y de progresos, de pasos adelante y de estancamiento que domina el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad de la Unión.
El peso de las soberanías
Uno de los mayores obstáculos para la existencia estratégica de la
Unión se encuentra dentro de la propia Europa, en esas viejas
naciones europeas que han inventado históricamente la soberanía
nacional para erigirla en principio fundamental del ordenamiento
político y que vacilan a la hora de ir más allá, cuando no rechazan
simplemente hacerlo. Desde el origen de la construcción europea, el
objetivo de la integración política de Europa no ha dejado de
enfrentarse a la legitimidad y las prerrogativas exclusivas de los
Estados-nación implicados en esta aventura. Mientras que los Estados miembros han delegado progresivamente en las Comunidades
y después en la Unión sectores cada vez más importantes de sus
competencias económicas, comerciales o monetarias, su reticencia
a la hora de compartir de manera equivalente su soberanía política,
diplomática y militar sigue siendo, a pesar de algún matiz, magistral. La Europa política, pero aún más la Europa militar, sigue
siendo una suma de naciones soberanas que desean seguir siéndolo.
Tres ejemplos son reveladores a este respecto. En primer lugar, el
persistente tabú sobre el concepto mismo de ejército europeo y el
coro tradicional de negativas cada vez que esta idea vuelve a aparecer en algún debate público. Por motivos muy distintos (preferencias por la integración el marco de la OTAN, estatutos de neutralidad o de no pertenencia a alianzas militares, obsesión por la
soberanía nacional en materia diplomática y militar), todos los
países miembros están de acuerdo en rechazar el objetivo de un
"ejército común" como algo carente de realismo político, cuando
los sondeos de opinión indican lo contrario: a las poblaciones europeas esta idea no les parece nada absurda, peligrosa o inaceptable.
El segundo síntoma se refiere al modo de decisión para los asuntos
PESC y de defensa, que se rigen por una regla casi universal de unanimidad entre los 15, y ahora entre los 25 Estados miembros y, por
lo tanto, admiten la posibilidad de que cada Estado miembro utilice su derecho de veto sobre cualquier decisión en esta materia. Por
último, el entramado institucional que rige la aplicación de la
PESD muestra también el peso de las posiciones nacionales sobre la
elaboración de la defensa europea. La mayor obsesión de la mayoría
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de los Estados miembros es, en efecto, excluir cualquier cesión de la
defensa europea, cualquier préstamo, cualquier concesión al
método comunitario, esto es, mantener la PESD y la PESC en su
conjunto fuera del ámbito de competencias de la Comisión y del
Parlamento Europeo.
Naturalmente, no faltan los argumentos para justificar el
control de estos expedientes por las soberanías nacionales: porque
las políticas de defensa pueden, por principio, afectar a la vida y la
muerte de los ciudadanos, porque los intereses nacionales de los
Estados miembros no desaparecen totalmente en la suma de los
intereses colectivos de la Unión, porque la legitimidad democrática sigue estando fundada en el marco político de las naciones, la
transferencia de las soberanías militares a una entidad europea
supranacional simplemente no es aceptable. Ningún Estado del
mundo aceptaría que sus ciudadanos puedan arriesgar la vida en
virtud de una votación en la cual él mismo ha quedado en minoría.
Pero lo que es normal y legítimo en cuestión de decisiones de intervención militar, ¿sigue acaso siéndolo con la misma credibilidad
para todos los demás ámbitos de la política de seguridad y
defensa? Son acaso indispensables 25 derechos de veto para aplicar una política común en materia de armamento y organizar un
mercado europeo más competitivo? ¿Para definir una posición
europea sobre el estatuto final de Kosovo? ¿Para debatir sobre la
proliferación de armas de destrucción masiva? En realidad, el
conjunto de los debates actualmente en curso sobre la flexibilidad
en materia de seguridad y defensa, sobre la creación de cooperaciones estructuradas sólo entre algunos Estados miembros,
incluso sobre el papel y la capacidad de iniciativa del futuro Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, demuestran que existe un
mismo malestar respecto de la unanimidad como principio fundador: porque el respeto de las soberanías nacionales y la eficacia
colectiva de la Unión son dos objetivos que no corren necesariamente parejos. Flexibilidad, núcleo duro, abstención constructiva,
liderazgo, cooperación reforzada, Ministro, son cada una de ellas
maneras mediante las cuales los Estados intentan evitar, rodear,
conciliar el dogma del veto, al tiempo que rechazan categóricamente dar ese salto hacia la integración de las soberanías que
representaría, en particular, la introducción de una votación por
mayoría en la política exterior de la Unión.
Esta permanente tensión entre la primacía de las soberanías
nacionales y la necesidad cada vez mayor de una integración euro22
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pea es sin duda la marca distintiva de la política de seguridad de la
Unión. Ciertamente, en materia defensiva, los Estados miembros
han realizado en cinco años, bajo la dirección de Javier Solana, un
trabajo colosal. Nadie habría apostado sensatamente en 1999 que
la Unión tendría en 2005 un Ministro de Asuntos Exteriores, una
cláusula de solidaridad mutua, una estrategia común de seguridad.
Sin embargo, en cinco años de elaboración y de aplicación de una
política de defensa común, el peso y el control de las soberanías
nacionales sobre esta política "común" de la Unión han permanecido prácticamente intactos: ninguno de las cuestiones introducidas sucesivamente en el ámbito de la PESD (los objetivos de capacidades, las operaciones concretas, las estructuras militares de
planeamiento o de control de las operaciones, el armamento) ha
dado lugar a ningún tipo de integración de las soberanías. Ni en
materia defensiva, ni en lo referente a política exterior: las imponentes divisiones a propósito de la crisis iraquí son prueba suficiente de ello. Así, para que cada cual siga siendo soberano, el
conjunto de la labor emprendida debe seguir siendo reversible.
Tal es sin duda la gran paradoja de la defensa europea: desde el
origen de la construcción europea, una determinada idea de
Europa, más bien de origen francés, quiere que la política defensiva
sea la condición necesaria e indispensable para el surgimiento de
una Europa política y de un papel internacional para la Unión. Por
otra parte, esta visión del papel motor de la potencia militar en la
existencia política de Europa es un elemento fundamental de todos
los debates transatlánticos, de las divergencias franco-británicas y
de la desconfianza americana respecto de la política defensiva de la
Unión. Aún muy recientemente, en marzo 2003, la minicrisis sobre
la idea de un Estado Mayor europeo independiente que propusieron entonces Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo en plena
crisis transatlántica sobre Iraq (el asunto Tervuren) responde a este
postulado básico de que la defensa produciría automáticamente
una Europa política. Sin embargo, por otro lado, a medida que los
Estados europeos introducen una dimensión militar en las competencias legítimas de la Unión, refuerzan cada vez más el papel de las
soberanías nacionales en la construcción europea. Cuanto más
militarizan la Unión, más consolidan el funcionamiento intergubernamental, cuanta más defensa introducen más sacralizan el
veto. De hecho, el entusiasmo de determinados Estados miembros
respecto de la PESD obedece a veces a esta garantía anticomunitaria, que supondría el aumento del poderío militar de la Unión.
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Desde hace cinco años, la lucha de influencias entre la Comisión y
el Consejo y el aumento de poder del Consejo frente a las competencias de la Comisión no es por consiguiente sino el resultado institucional, inevitable, de este aumento de la importancia de la
defensa y la seguridad en el ámbito de las competencias europeas.
La reciente división europea sobre Iraq, cuando jamás se habían
registrado avances tan sustanciales en materia de PESD, refleja esta
evidencia: la cooperación militar europea no produce integración
política dentro de la Unión.
Sin embargo, ¿constituye este peso de las soberanías nacionales
un límite insuperable? No necesariamente. Deben introducirse dos
importantes matices en esta constatación: el primero procede de la
propia amenaza; el segundo de la evolución del concepto mismo de
integración. El terrorismo internacional, al romper la baraja tradicional de la previsibilidad y de la negociación diplomática, está trastornando el equilibrio tradicional entre soberanía nacional y soberanía compartida. Por un lado, es innegable que el nuevo contexto
de seguridad internacional devuelve a los Estados-nación mayor
legitimidad y autonomía. Debido a que la frontera entre seguridad
interior y exterior es cada vez más borrosa, y a que se trata de la vida
y de la posible muerte de ciudadanos europeos, se impone el
refuerzo de los servicios y aparatos de seguridad de control estatales. De manera cada vez más contundente, la amenaza terrorista
refuerza el sentimiento de pertenencia territorial de las poblaciones, del mismo modo que la protección de los ciudadanos vuelve
a situar el interés nacional entre las primeras prioridades de los
gobiernos legítimos. La voluntad de control estatal resulta pues
proporcional al creciente nivel de seguridad internacional: prueba
evidente de ello es toda la política norteamericana desde los atentados del 11 de septiembre. Sin embargo, por otra parte, la globalización de la seguridad sigue mostrando cada día los límites inherentes a los marcos meramente nacionales: del mismo modo que la
gestión de la crisis de Iraq no corresponde exclusivamente al poder
soberano de Estados Unidos, la lucha contra el terrorismo no
puede seguirse o ganarse a escala puramente nacional. Lo que la
ONU y el multilateralismo suponen en legitimidad internacional
frente a la complejidad estructural de las crisis, lo supone también
la Unión y cierta forma de integración europea frente a la cuestión
del terrorismo. Lo quieran o no, los Estados europeos se ven pues
obligados a superar la etapa de una integración mínima, en lo que
se refiere en particular al reparto de información, el control de los
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flujos financieros identificados con el terrorismo o con las grandes
organizaciones delictivas, o la armonización judicial del espacio
europeo. Entre el control nacional y la integración europea, la amenaza terrorista introduce así hoy en día una nueva dinámica, una
especie de ardid de la integración contra el cual tendrán cada vez
más dificultad para imponerse las reticencias soberanistas de los
Estados.
El segundo matiz reside en la propia evolución del concepto de
integración. Si la construcción de la potencia política europea debe
optar entre los dos extremos que son el modelo comunitario o el
modelo intergubernamental, no cabe duda de que estamos ante un
callejón sin salida, y el statu quo tenderá a ser favorable a las
naciones. En el estado actual de las instituciones europeas y de los
sistemas parlamentarios de los 25, cuesta imaginar que los Estados
decidan transferir su soberanía militar y democrática a una instancia europea única. Si, por el contrario, se sale de este dilema entre
modelo comunitario y cooperación de los Gobiernos, la construcción política europea adopta otra dinámica y abre nuevas perspectivas. Lo que muestran, efectivamente, estos cinco años defensa
europea, es que existe la posibilidad de una tercera vía de integración, ni totalmente comunitaria ni estrictamente intergubernamental, cuya encarnación más original es la función del Alto Representante y en un futuro próximo la del Ministro. La Estrategia
Europea de Seguridad propuesta por Javier Solana y aceptada por
todos los jefes de Estado y Gobierno en diciembre de 2003 ya había
concretado esta capacidad del Alto Representante para crear
consenso, sin pasar por el molde formal de la negociación intergubernamental o, por el contrario, de una hipotética votación por
mayoría cualificada. Mañana, la función de Ministro de Asuntos
Exteriores de Unión, la creación del servicio diplomático de la
Unión Europea, la creación bajo la dirección de Javier Solana de una
Agencia de armamentos que implique a los Estados pero también
inevitablemente a la Comisión, serán otros tantos nuevos instrumentos capaces de modificar sensiblemente el tradicional equilibrio entre las soberanías nacionales y la afirmación del interés general europeo en materia de seguridad.
La Alianza Atlántica y el papel de los Estados Unidos
Junto con las naciones, la relación con la Alianza Atlántica constituye la otra gran limitación estructural de la PESD. Ya que la OTAN
se identifica, en la historia y en la percepción europea, con la pro25
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tección norteamericana sobre Europa, los Estados Unidos desempeñan desde el origen de la PESD un papel absolutamente determinante en la evolución y funcionamiento de esta cuestión. De
entrada, este papel siempre fue ambivalente: las autoridades americanas, que pueden ser promotores de la PESD cuando se trata de
modernizar las capacidades militares europeas, han enunciado
también muy claramente los límites e incluso los peligros cuando
se trata de construir una identidad política europea. Sí a la creación
de fuerzas europeas eficaces y disponibles, no al nacimiento de una
Europa estratégica autónoma respecto de la OTAN: este es de
forma esquemática, independientemente de las distintas Administraciones que estén en el poder en Washington, el marco general en
el que los Estados Unidos sitúan su actitud respecto a la PESD.
Desde antes de Saint-Malo, los debates entonces en curso sobre
la creación de la identidad europea dentro de la OTAN (IESD) marcaban una clara línea de demarcación entre la reorganización de las
capacidades militares europeas dentro de la OTAN (deseable) y
una posible traducción política de estos dispositivos militares
(inaceptable): de ahí el rechazo constante de los Estados Unidos a
contemplar la posibilidad de un "grupo europeo" (caucus) dentro
de la OTAN o a formular el concepto de "fuerzas separables pero
no separadas" en la gestión de las posibles evoluciones de las capacidades europeas. Tras la creación de la PESD en el Consejo Europeo de Colonia, la fórmula de las "3 D" se convertiría en la doctrina
oficial de la Administración americana sobre la primacía de la
OTAN respecto de la PESD: no a la desconexión entre los Estados
Unidos y Europa, no a la duplicación entre los recursos de la OTAN
y los de la Unión, no a la discriminación respecto de los aliados
europeos de la OTAN que no sean miembros de la Unión, todo ello
completado por una reivindicación, igualmente constante en
Washington, de un derecho de "primera negativa" para la Alianza
Atlántica. Tanto en el plano militar como en el plano político, los
Estados Unidos han condicionado pues la aceptación de la PESD a
la no superación por parte de los europeos de una línea de demarcación muy clara: el rechazo de todo lo que pudiera alimentar la
autonomía, por no decir, la independencia estratégica de la Unión.
Recientemente, en el momento álgido de las divisiones generalizadas sobre la crisis iraquí, el asunto de Tervuren –es decir la idea de
un Estado Mayor propiamente europeo para el planeamiento y la
realización de las operaciones militares de la Unión– recordó a los
europeos que esta línea seguía siendo infranqueable, independien26
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temente de los deseos norteamericanos de emancipación respecto
de la misma Alianza.
Con mayor o menor entusiasmo según los países y las circunstancias, los europeos han procurado mantener el desarrollo de la
PESD dentro de estos límites. Así, la PESD excluye desde el principio toda misión del artículo 5, es decir la defensa territorial de los
países miembros, en la medida en que ésta sigue siendo la función
primordial de la OTAN con arreglo al Tratado de Washington. Las
misiones de Petersberg se han definido pues de modo que, en este
aspecto crucial de la protección de los europeos contra amenazas
de agresión exterior, la responsabilidad primordial de la OTAN no
adolezca de la menor ambigüedad. Asimismo, los europeos han
celebrado con la OTAN (a menudo tras intensas y difíciles negociaciones) los acuerdos Berlín Plus, por los que se rigen las relaciones entre la OTAN y la Unión en materia de gestión de crisis. El
relevo de la operación SFOR de la OTAN por parte de la Unión
Europea en Bosnia a partir del segundo semestre 2004 se llevará a
cabo por lo tanto conforme a los términos establecidos en este
acuerdo. Las consecuencias de la irrupción del terrorismo internacional también han constituido ocasión de recordar la necesaria
sinergia y complementariedad entre la OTAN y la Unión. En
ningún momento, pues, los europeos han intentado crear un ejército europeo integrado separado de los Estados Unidos: el apego
por las soberanías nacionales y la fidelidad a la Alianza Atlántica se
refuerzan entre sí para descartar cualquier idea de integración militar propiamente europea.
Muchas son las razones que abogan, en efecto, por que exista la
mejor armonía posible entre la OTAN y la defensa europea: el papel
vital que ha desempeñado la protección americana en Europa
desde 1949, el arraigo en la cultura atlántica de la mayoría de las
Fuerzas Armadas de los países miembros, la experiencia militar y el
valor añadido adquiridos por la OTAN desde hace más de 50 años,
la comunidad de valores entre las democracias americana y europeas, son otras tantas bazas que el conjunto de los socios europeos
desea preservar, independientemente de que sean o no formalmente miembros de la OTAN. Fue precisamente para consolidar
este acervo de un compromiso permanente de los Estados Unidos
en la defensa de Europa para lo que, tras las primeras crisis balcánicas de los años 90, Francia y Gran Bretaña propusieron la creación
de la PESD en Saint-Malo. Ya que la participación americana en
crisis no vitales para América no estaba ya necesariamente garanti27
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zada, porque la OTAN no funcionaba como un contrato de asistencia automática de los Estados Unidos respecto de Europa, los
europeos debían organizarse a partir de ese momento para asumir
su parte de responsabilidad en la gestión de las crisis y, de este
modo, mantener o incluso reforzar el interés de los Estados Unidos
dentro de la Alianza. Más Europa reforzaría la Alianza, del mismo
modo que más Alianza supondría a partir de entonces el refuerzo
de Europa.
¿En qué medida este contrato de base que ha venido rigiendo las
relaciones entre la Alianza y la Unión desde Saint-Malo sigue
estando adaptado a la nueva situación estratégica creada por el terrorismo del 11 de septiembre 2001 y a la intervención en Iraq de
marzo de 2003? La cuestión sigue abierta. Del lado americano,
pueden apreciarse ya tres evoluciones: en el plano geográfico, el terrorismo, Afganistán e Iraq han desplazado la prioridad estratégica
americana hacia el sur, marginando a Europa en beneficio del gran
Oriente Próximo; en el plano político, la opción por el unilateralismo y la máxima libertad de acción para América se conciliaría
mal con las reglas de colectividad y de negociación permanente que
rigen, por el contrario, el funcionamiento de la Alianza; por
último, en el plano militar, el creciente desfase entre fuerzas americanas y europeas refuerza las opciones unilaterales y lleva a los
Estados Unidos a preferir crear coaliciones ad hoc antes que alianzas en toda regla.
¿Significa esto que la OTAN se vuelve inútil o marginal en la
estrategia americana? Nada es menos cierto. Sin embargo, no cabe
duda de que la nueva situación estratégica modifica sensiblemente
la relación que mantienen los Estados Unidos con la organización
atlántica. La cuestión, antes impensable, de su utilidad para la
seguridad norteamericana se plantea en la práctica: si la defensa de
Estados Unidos se juega en el sur, en escenarios de
intervención/coerción muy distintos de las amenazas de agresión
tradicionales, ¿cuál es el valor añadido de la OTAN? Si el contrato
atlántico supone que los Estados Unidos garantizan la seguridad
Europa, ¿cómo mantener la reciprocidad de la utilidad de Europa
para la defensa de América? Independientemente de las opiniones
que se puedan tener sobre las orientaciones de la Administración
republicana en materia militar, estos interrogantes no dejan de ser
legítimos. De ahí las evoluciones, a veces contradictorias, que experimentan los Estados Unidos respecto de la Alianza. Por un lado
buscan una flexibilidad máxima respecto de las reglas colectivas de
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la OTAN: así en numerosos teatros (en Bosnia, en Afganistán y,
naturalmente, en Iraq) las fuerzas norteamericanas son cada vez
más autónomas y están cada vez más separadas de las fuerzas de la
OTAN. Por otro lado, intentan utilizar la OTAN como marco de
una modernización acelerada de las fuerzas europeas conforme al
modelo del ejército norteamericano: el proyecto de fuerza de reacción rápida es buen ejemplo de ello. Esperan de la Alianza, por
último, un papel de apoyo político, de legitimación de la estrategia
norteamericana y de apoyo militar para etapas posteriores al
conflicto, en particular en Afganistán y tal vez en Iraq.
Al haberse producido a toda velocidad conforme al ritmo de los
acontecimientos y de los imprevistos a escala internacional, estas
evoluciones perturban la percepción tradicional que tienen los
europeos de la OTAN. ¿Cómo modernizar las capacidades europeas conforme al modelo de las fuerzas expedicionarias estadounidenses y conservar simultáneamente grandes contingentes de
mantenimiento de la paz, cada vez más necesarios en la segunda
fase de los conflictos? ¿Cómo hacer que la OTAN sea pertinente
para los teatros del sur y mantener su valor de pacto defensivo para
Europa? ¿Qué es la OTAN, si la política de defensa norteamericana
se hace cada vez más autónoma respecto de la organización? Y ello
cuando la propia definición de la amenaza –que antes federaba
totalmente a europeos y americanos– se convierte en el objeto de
debate e incluso de divergencias entre los aliados, como demostró
con creces el asunto iraquí.
Desde hace dos años, el marco tranquilizador de la Alianza y de
las reglas que rigen las relaciones entre la OTAN y la PESD no deja
de ensombrecerse. El asunto más importante para la OTAN es hoy
la estabilización de Afganistán, y quizá mañana la de Iraq. La relocalización de las fuerzas norteamericanas en Europa, o incluso su
reducción en los Balcanes, están al orden del día. La estrategia militar de los Estados Unidos, líder indiscutido de la OTAN durante
esta última mitad de siglo, no tiene ya una acogida unánime. Nadie
sabe cuáles serán al cabo del tiempo los efectos de estas evoluciones
que, de momento, producen en la mayoría de los europeos una
extraña mezcla de inquietud y de conservadurismo respecto de los
Estados Unidos así como de la OTAN. La PESD, que se ha edificado voluntariamente a la sombra tranquilizadora de la Alianza,
no podrá hacer como si estas evoluciones no existieran.
En cinco años, bajo la presión del contexto internacional y en
particular de las repercusiones del terrorismo, los dos grandes
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límites exteriores de la PESD (las soberanías nacionales y el
contrato atlántico) han evolucionado también profundamente.
De ser constantes estructurales que modelaban la defensa europea,
se han convertido en variables por definición fluctuantes. El
desenlace de esta doble evolución no está nada seguro. Resulta sin
embargo de una evidencia palmaria que la PESD tendrá que adaptarse en los próximos cinco años a los cambios en curso, tanto en el
concepto de soberanía como en el papel de Estados Unidos respecto de Europa.
Los desafíos del futuro
Está acabándose una época: la Europa de los 15, que inventó la
PESD, se transformará ahora en la Europa de los 25, dejando la
puerta ampliamente abierta a otros candidatos, empezando por
Turquía. Una nueva Constitución debería sustituir los Tratados
fundadores de Amsterdam y Niza. La gestión de las crisis balcánicas
que dio origen a la PESD deberá ahora coexistir con la lucha contra
el terrorismo. Una Estrategia Europea de Seguridad sirve en principio de guía para la acción exterior de la Unión, pero Iraq, junto con
todas las divergencias suscitadas por la intervención y todas las
incertidumbres sobre el desenlace de la crisis, representa un desafío
de una amplitud sin precedentes para el conjunto de las democracias occidentales. En este contexto sumamente incierto, los europeos deben, por lo tanto, consolidar el conjunto de las instituciones
y medios que permitirán a la Unión asumir responsabilidades cada
vez más inevitables en materia de seguridad internacional. Ya se
dejan percibir cierto número de tensiones, cuya resolución es
condición para el porvenir del papel político de la Unión:
Entre la legitimidad colectiva y la eficacia de unos cuantos
Con veinticinco y pronto con treinta miembros, la Unión representa potencialmente la mayor fuerza de acción del panorama
internacional, es decir un conjunto de casi 500 millones de ciudadanos con un peso equivalente a un cuarto del PNB mundial y animado por los mismos valores democráticos. Comparada con las
acciones específicas de cualquier Estado aislado, una acción en
nombre de la Unión Europea resulta por lo tanto un formidable
multiplicador de potencia o de influencia: para unos, la marca
europea representa sobre todo una ventaja en términos de legitimi30
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dad democrática, para otros, es la condición para acceder a una
cierta influencia en las crisis internacionales, para otros, por
último, es la garantía de participación en el control colectivo de las
crisis. Por motivos muy diferentes, todos tienen pues interés en que
el marco de la Unión Europea se añada a los marcos estrictamente
nacionales, o venga a sustituir incluso a las coaliciones ad hoc entre
algunos Estados miembros. Sobre este trasfondo común, se perfila
una doble dificultad. ¿Cómo conjugar, por un lado, la voluntad
minimalista de algunos y la voluntad más intervencionista de
otros; en otras palabras, crear consenso para una responsabilidad
colectiva de la Unión en la gestión de una crisis? ¿Cómo conjugar,
por otra parte, la igualdad de todos para formular la política exterior de la Unión, y la diferencia de recursos y capacidades para la
aplicación de las decisiones? Entre veinticinco, y dentro de poco
entre treinta, las cuestiones del liderazgo y el reparto de cargas se
convertirán inevitablemente en aspectos determinantes de la
puesta en práctica de la seguridad y la defensa dentro de la Unión.
Entre seguridad global y fragmentación de los recursos
Bajo el liderazgo de Javier Solana, la Unión ha desarrollado una
visión estratégica común que trata la seguridad como concepto
global, mucho más allá de su dimensión puramente técnica y militar. La Estrategia Europea de Seguridad no puede identificarse, por
lo tanto, con una doctrina de intervención: en el contexto de la
mundialización, las amenazas y desafíos que pudieran afectar a la
seguridad de la Unión son el resultado de una compleja maraña de
factores económicos, sociales, políticos e ideológicos, que sólo pueden abarcarse mediante la movilización simultánea de todos los
recursos disponibles. Esto es particularmente cierto en lo que se
refiere al terrorismo internacional, la lucha contra la proliferación,
la gestión de los conflictos políticos tradicionales en Oriente
Próximo o en África. Ahora bien, cuanto más se impone la necesidad de coherencia, más constituye un lastre de primer orden la dispersión de los recursos y políticas de la Unión: entre los Estados
miembros, la Presidencia, la Comisión, el Consejo, las estructuras
de Bruselas, los representantes sobre el terreno, los militares, a
menudo son una decena de actores los que deben gestionar, cada
uno desde su propia posición, una cuestión que es única. Lo que
hipoteca la eficacia colectiva de la Unión es menos el número de
actores implicados que sus diferencias de objetivos, intereses o política. Lo que necesita la Unión, por lo tanto, más que recursos adi31
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cionales, es un principio de autoridad único: para decidir una política, fijar los objetivos comunes, garantizar que todos trabajen juntos para su aplicación. Del mismo modo que entre Estados miembros, la cuestión del liderazgo político se plantea también, por lo
tanto, y quizá sobre todo, en el propio corazón de la Unión.
Entre el sur y el este
Uno de los principales efectos de la ampliación es el desplazamiento hacia el este de la frontera exterior de la Unión, que hace aún
más importante la definición de una Ostpolitik común, con su
capítulo geográfico en lo que se refiere a Rusia, Bielorrusia, Ucrania
o el Cáucaso, pero también su capítulo temático referente a la gestión de las fronteras, de los visados, de las migraciones, de las
minorías y de todos los focos potenciales de crisis en la gran
Europa. La mayoría de los países miembros considera, por otra
parte, que Rusia constituye una cuestión prioritaria para la política
de seguridad de la Unión. Al mismo tiempo, la nueva agenda
estratégica desplaza toda la ecuación de seguridad mundial del este
al sur, por lo que se refiere en particular al terrorismo, los riesgos de
proliferación nuclear, los conflictos regionales de mayor entidad
como el de Iraq o el conflicto palestino-israelí, la dependencia
energética de la Unión, las diferencias de desarrollo económico
entre ambas orillas del mediterráneo, etc. La próxima decisión del
Consejo Europeo sobre la candidatura turca antes de finales de
2004 no hará sino acentuar esta dualidad existente en los intereses
estratégicos europeos. ¿Cómo gestionar esta tensión entre la política de vecindad con el este y la gestión de las crisis del sur? ¿Cómo
decidir las prioridades políticas y conforme a qué calendario? ¿Con
qué criterios asignar recursos financieros que no son ni mucho
menos ilimitados, y en función de qué visión estratégica común?
Estos desafíos no dejarán de hacerse sentir en la aplicación de la
política exterior común entre 25: aquí también, la responsabilidad
del Ministro de Asuntos Exteriores será determinante para garantizar un mínimo de coherencia estratégica dentro de la Unión.
Entre seguridad interior y seguridad exterior
La lucha contra el terrorismo tiene la particularidad de que se
desarrolla en todos los frentes: dentro de los Estados miembros
para detectar las redes y detener a sus miembros, proteger a los ciudadanos y las instalaciones sensibles y socorrer a las posibles víctimas; en el exterior, mediante una acción determinada en favor de la
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resolución de aquellas crisis que puedan alimentar todo tipo de
frustraciones y violencias. Entre los conflictos regionales clásicos, y
las actividades de la gran delincuencia organizada y el terrorismo,
distintas formas de implicación recíproca hacen que las fronteras
tradicionales entre las políticas de defensa y las políticas de seguridad sean cada vez más borrosas y artificiales. ¿Cómo convencer a
los ciudadanos europeos de que la estabilización de las crisis exteriores no carece de efectos sobre su protección dentro de las fronteras de la Unión? ¿Cómo garantizar el nivel de coordinación necesario entre las actividades que corresponden al poder civil y las que
son competencia de los órganos militares, entre las prerrogativas
nacionales de los Estados y el nivel de acción necesario a escala de la
Unión? ¿Cómo desarrollar la PESD, reforzando al mismo tiempo
los medios de una política de defensa interior a escala de la Unión?
Estos desafíos los tienen planteados hoy todos los dirigentes europeos: sólo pueden contribuir a reforzar la urgencia de una mayor
coherencia de las políticas de la Unión, de una sinergia de medios y
objetivos, de una cadena unificada para el diseño, la dirección y la
aplicación de la política de seguridad de la Unión.
Entre Alianza e influencia
Una Unión fuerte y coherente es tan necesaria para la credibilidad
de la potencia norteamericana como lo es Estados Unidos para la
eficacia de la potencia europea: no existe, ni para la Unión ni para
los Estados Unidos, ninguna alternativa a la existencia de una
firme asociación estratégica euroamericana. Sin embargo, en el
nuevo contexto internacional posterior a la Guerra Fría, este principio resulta más fácil de enunciar que de aplicar. Si los Estados
Unidos son uno de los principales determinantes del porvenir de la
construcción europea, ¿cómo construir una política exterior europea solidaria pero no necesariamente similar a la de Washington?
¿Cómo influir si es necesario sobre la política norteamericana,
sabiendo que para los Estados Unidos la Alianza Atlántica ya no es
el vector obligatorio de su relación con los aliados europeos? En
cierto modo, la mayoría de las iniciativas recientes de la Unión en la
escena internacional (Estrategia Europea de Seguridad, estrategia
de lucha contra la proliferación, política respecto de Irán, diálogo
con el mundo árabe) pueden interpretarse como una tentativa
europea común de responder al doble desafío de la influencia y de
la diferencia. Integrar a Estados Unidos en los temas de la PESC,
construir una política común respecto de la primera potencia
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mundial, este será en el futuro uno de los desafíos cruciales de la
PESC: del mismo modo que los Estados Unidos no pueden por sí
mismos gobernar el mundo, las naciones europeas sólo pueden
tener influencia juntas, independientemente de las ambiciones
individuales de cada una de ellas.
Entre defensa y política
Ya se trate de un Estado considerado aisladamente o del marco
colectivo de la Unión Europea, las mejores capacidades del mundo
no sirven de nada si falta voluntad política para actuar e influir en
la escena internacional. Si bien la constitución de capacidades militares puede efectivamente ser objeto de debates técnicos entre 25 ó
30 socios, la creación de una voluntad política común, de una
visión estratégica idéntica, de un sentido común de las responsabilidades y deberes de la Unión, corresponde a una dimensión enteramente distinta. Como ha puesto de manifiesto la crisis iraquí, no
existe ninguna relación de causa y efecto entre la creación de instrumentos, instituciones, capacidades militares por un lado y la
creación de una política exterior común por otro. Entre una progresiva militarización de la Unión –que es necesaria y que además
hasta la fecha se ha realizado con éxito-y la construcción de una
auténtica política exterior de la Unión –paradójicamente olvidada
desde hace cinco años– existe un enorme margen. Sin embargo, la
gama de instrumentos no militares de intervención exterior (la
ayuda al desarrollo, los acuerdos comerciales, los diálogos políticos
con el conjunto de las regiones del mundo, empezando por Oriente
Próximo, la ayuda humanitaria, etc.) constituye el valor añadido de
la Unión de los veinticinco. Si, tal como se afirma con buen criterio
en la Estrategia Europea de Seguridad, la mayoría de las crisis no
admiten soluciones puramente militares, la PESD debe considerarse en su justo valor: es un medio y no un fin, un instrumento al
servicio de una política y no el sustituto de la propia política.
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PESD : Los cinco
primeros años
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Cinco años de PESD
(1999-2004) :
una evaluación
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PESD : Los cinco
primeros años
Una perspectiva histórica
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Siendo por naturaleza de carácter civil, el proceso de integración
europea ha conducido a una “comunidad de seguridad” entre los
países europeos miembros dentro de la cual ha quedado obsoleto1
el uso de la fuerza para la resolución de litigios. Tras el hundimiento de la Comunidad Europea de Defensa en agosto de 1954,
las cuestiones de defensa fueron básicamente un tabú para los
europeos, dejando a la OTAN como la única organización responsable de la seguridad europea.
Después de más de 50 años de statu quo varios factores pueden
explicar el progresivo surgimiento de una auténtica política de
seguridad y de defensa en la Unión. El primer cambio es de carácter sistémico. Con el final de la Guerra Fría, Europa pierde en parte
su importancia estratégica para los Estados Unidos. La garantía de
seguridad brindada por Washington seguía existiendo, pero el fin
de la amenaza soviética suponía en último término también el
final de la dependencia europea en materia de seguridad y
defensa.2 Además, los ejércitos de Europa occidental basaban su
organización en la defensa colectiva y territorial. Con la caída del
muro de Berlín, la seguridad colectiva y de intervención exterior se
convirtieron en nuevos principios de la defensa europea.
El segundo factor está relacionado con la dinámica específica
del proceso de integración. Una vez culminada la integración
económica, la parte política del proceso europeo se convirtió en el
siguiente ámbito natural de integración. Naturalmente, ambos
aspectos nunca estuvieron separados. La unión monetaria fue en
primer lugar y sobre todo un empeño político. Sin embargo, en
materia de política exterior, el efecto de desbordamiento fue limitado.3 Las primeras iniciativas fueron de muy poca entidad; sólo el
Tratado de Maastricht llegó a constituir una primera apertura, si
bien de modestas dimensiones. La política exterior, sin embargo,
no es un ámbito donde la lógica de la integración pueda sustituir
con facilidad a la lógica de la acción colectiva. El carácter intergubernamental de la cooperación en materia de política exterior
1. El término fue acuñado por primera vez por Karl Deutsch, ‘Political Community at the International Level: Problems of Definitions
and Measurement’, Foreign Policy
Analysis Series, Princeton University,
n.º 2, septiembre de 1953, págs. 125. Posteriormente se desarrolló
en Political Community and the North
Atlantic Area: International Organization in the light of Historical Experience
(Princeton, NJ: Princeton University Press, 1957).
2. Sobre esta cuestión véase en
particular Christopher Layne,
‘Continental Divide: Time to Disengage in Europe’, The National Interest n.º 13, Fall 1988, págs. 1327. Hay quien ha predicho un
retorno de la anarquía en Europa;
véase John J. Mearsheimer, ‘Back
to the Future: Instability in Europe
after Cold War’, International Security, vol. 15, n.º 1, verano de 1990,
págs.5-6, y en apoyo de las tesis
contraria, Robert O. Keohane, Joseph S. Nye and Stanley Hoffmann, After the Cold War, International Institutions and State Strategies in
Europe, 1989-1991 (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press,
1993).
3. Esta dinámica fue descrita por
primera vez por Ernst B. Haas, The
uniting of Europe: political, social, and
economic forces, 1950-1957
(Standford, California: Stanford
University Press, 1968).
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Una perspectiva histórica
siguió siendo la regla fundamental del juego. Esta realidad básica
explicó que se creara un segundo pilar de la Unión, dedicado a la
política exterior común, y en Maastricht las cuestiones de defensa
quedaron pospuestas sine die.
En tercer lugar, la profundización de la Unión significaba que
el desfase entre Europa como gigante económico y enano político
que seguía siendo se hacía demasiado evidente después del final de
la Guerra Fría. Al plantearse dudas sobre la persistencia y la amplitud de la participación de Estados Unidos en los asuntos europeos, este desequilibrio no podría durar indefinidamente. Parecía
particularmente extraño que la Unión pudiese hacer oír su voz en
los foros económicos internacionales pero permaneciese muda en
los debates sobre seguridad internacional.
Por último, los acontecimientos exteriores impusieron su propia dinámica. El factor decisivo para la evolución de la Unión en lo
que a seguridad se refiere fue la necesidad de hacer frente a los
desafíos de las guerras balcánicas que cuestionaban la razón de ser
y la credibilidad de todo el proceso de integración. Como veremos,
las crisis de Bosnia demostraron en primer lugar que los valores de
Europa debían ser defendidos y promovidos activamente en su
entorno, en el momento en que una catástrofe humanitaria estaba
desarrollándose en las pantallas de televisión europeas. La repercusión de la tragedia de los Balcanes fue absolutamente determinante para que la opinión pública de toda Europa se pusiera a
favor de un planteamiento más coordinado entre países europeos.
Parecía absurdo, e incluso indignante, que se multiplicasen directivas europeas sobre cada uno de los detalles de la vida económica
cotidiana de Europa mientras que, al mismo tiempo, se ignoraban
las atrocidades perpetradas en Sarajevo. Dicho de otro modo, los
conflictos de los Balcanes obligaron Europa a redescubrir la “necesidad de la geopolítica”.4 Esta crisis sirvió también para unir a los
gobiernos europeos. Los desacuerdos iniciales y el agravamiento
del conflicto que éstos permitieron pusieron de manifiesto la
ineficacia de la opción nacional. Ni Francia ni el Reino Unido ni
Alemania podrían haber hecho frente con éxito a la crisis por sí
mismos. La acción colectiva, incluso con otros socios como Rusia
y los Estados Unidos, se convirtió en clave del éxito. Partiendo del
planteamiento coordinado establecido en el grupo de contacto
(Gran Bretaña, Francia, Alemania, Italia, Rusia y los Estados Unidos) la europeización de esta necesaria acción colectiva fue objeto
del principal debate institucional de la Unión.
4. La expresión pertenece a Robert
Kagan, Of Paradise and Power (New
York: Vintage Books, 2003)
pág. 25.
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También existía una voluntad europea específica de aprender
de los errores del pasado consustancial con el proyecto europeo.
Por cada error habido, aparece una nueva ambición: el tratado de
Roma de 1957 era en parte una reacción al fracaso de la Comunidad Europea de Defensa; el mecanismo europeo de tipos de cambio se introdujo después de los choques petrolíferos de los años 70.
Después de Bosnia y de Kosovo se reconoció por primera vez la
inadecuación militar de la UE y se lanzó el proceso de St-Malo; después de Iraq se estableció una auténtica Estrategia Europea de
Seguridad y el nuevo protagonismo europeo en los asuntos mundiales. Aquí está la paradoja pero también la fuerza de este proceso:
aprender mediante la acción puede ser una forma frustrante de
avanzar, pero el progreso ha sido sin embargo considerable
durante los últimos cinco años. En términos generales, la PESD se
ha desarrollado en dos fases distintas: la primera constituyó una
respuesta al desafío de seguridad que fue en primer lugar y fundamentalmente europea; la segunda, una evolución exigida por el
contexto internacional después del 11 de septiembre.
Origen de la PESD: responsabilidad en la gestión de crisis
El panorama de seguridad al final de la Guerra Fría
El final de la Guerra Fría marcó la victoria de la estrategia de disuasión de la alianza occidental frente al Este, pero supuso también
una redefinición del compromiso de Estados Unidos frente a
Europa. Después de 40 años de protección norteamericana, la
emancipación de Europa se hacía inevitable. El problema era saber
cómo poner en práctica la responsabilidad europea sin debilitar la
asociación atlántica. La gestión de la reunificación alemana proporcionó la primera respuesta a esta cuestión crucial. La integración de la Alemania unificada en la OTAN, opción activamente
defendida por Washington y aceptada, contra todas expectativas,
por Moscú, hizo posible no sólo mantener la cohesión entre alemanes y americanos sino también consolidar el monopolio de la
OTAN en materia de seguridad europea.5 En un contexto que a la
vez era inesperado (había desaparecido la amenaza del Este) y familiar (la OTAN seguía existiendo en Occidente) el debate sobre la
seguridad europea seguía estando caracterizado por divergencias
de origen histórico entre los principales miembros de la Unión,
mientras que al mismo tiempo se estaban dando los primeros
5. Véase mi capítulo sobre la PESD
y la OTAN.
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pasos hacia una moneda única. Esta ambivalencia se puso de manifiesto durante la cumbre de Maastricht de diciembre de 1991. Por
un lado, países como Gran Bretaña que eran favorables a la primacía de la Alianza, si bien reconocían la necesidad de una mayor
coordinación de la política exterior, se oponían a toda transferencia
de competencias a la Unión en materia de seguridad. Por otro lado,
Francia, reafirmando su deseo de fortalecer su relación con Alemania, sugirió que su colaboración con Bonn se ampliase a escala
europea. La creación del Eurocuerpo constituyó un primer paso en
el relanzamiento de la idea de una defensa europea, pero desde el
principio se enfrentó a importantes dificultades políticas.6 El resto
de Europa estaba dividido según las líneas tradicionales entre los
“atlantistas” y los “europeístas”. Si bien en la cumbre de Maastricht
se asistió al nacimiento de segundo pilar, la PESC, la defensa quedó
al margen.7
A principios de los noventa, el panorama de la seguridad europea tenía por lo tanto un aspecto algo esquizofrénico. Por un lado,
la Unión, como entidad política estaba dando sus primeros pasos
en la escena internacional, aunque carecía de una capacidad de
defensa propia; por otro, la OTAN seguía siendo el principal instrumento de seguridad en Europa, si bien tenía ahora una nueva
vocación política respecto de sus antiguos enemigos del Este.
Estas nuevas circunstancias impidieron que se renacionalizaran
los instrumentos de defensa en Europa, salvaguardaron lo esencial de la relación transatlántica y preservaron la influencia americana en Europa, dejando sin embargo varias contradicciones sin
resolver. Del lado europeo, el concepto de una identidad europea
de defensa era poco compatible con la reducción de presupuestos
y los dividendos de la paz exigidos por la opinión pública. Del otro
lado del Atlántico, el fin de la Guerra Fría exigió una redefinición
del papel de Estados Unidos en Europa y el lugar de Europa en la
estrategia americana, lo cual implicaba a su vez una revisión del
papel y el vínculo que representaba la OTAN. Las limitaciones de
esta arquitectura híbrida resultan evidentes cuando las tensiones
balcánicas abrieron paso a la violencia.
6. “La cuestión del mando y
control del Eurocuerpo consistía
en saber si de lo que se trataba era
de una conspiración francesa
para sacar a Alemania de la OTAN
o de una conspiración alemana
para atraer a Francia dentro de la
OTAN”: George Stein, ‘The Eurocorps and Future European Security Architecture’, European
Security, vol. 2, n.º 2, verano de
1993, págs. 214-15; y Jean-Yves
Haine, L’Eurocorps et les identités européennes de défense: du gage francoallemand à la promesse européenne
(París: Centro de Estudios de la
Defensa, enero de 2001).
La tragedia de Bosnia
Cuando tuvo lugar la primera confrontación militar en Eslovenia,
en julio de 1991, la Unión Europea, ansiosa de poner en práctica su
recién nacida política exterior común envió a su “Troika” a negociar un alto el fuego. Esta “fuerza de reacción rápida diplomática”
7. Véase art. J.4 del Tratado de
Maastricht.
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como la llamó el Ministro de Asuntos Exteriores italiano de
entonces, Gianni de Michelis, demostró que los Balcanes, a diferencia del Golfo, constituían una responsabilidad europea.8 La misión
de Carrington, tras haber obtenido un éxito parcial, pasó el testigo
al enviado de las Naciones Unidas, Cyrus Vance, que se las arregló
para obtener un alto el fuego esencial para el despliegue de una
fuerza de mantenimiento de la paz compuesta por cascos azules de
las Naciones Unidas. Su mandato, a la vez mínimo y ambiguo, era
sin embargo claramente inadecuado mientras no se hubiese restablecido la paz. Era imposible mantener una paz que no existía o
imponer una sin implicarse en el conflicto. Este clásico rompecabezas de la seguridad colectiva condujo a la parálisis de las instituciones internacionales, que se limitaron a seguir el conflicto sin
resolverlo. Los límites del derecho internacional en casos de guerra
civil, la inadecuación de los instrumentos tradicionales de mantenimiento de la paz y el estallido de auténtica violencia en Europa
después de 40 años de enfrentamiento político pero pacífico fueron todos ellos factores que contribuyeron a la incapacidad de los
europeos de valorar la amplitud del conflicto.
En esta primera fase del conflicto, las capacidades militares no
eran el problema: los europeos podrían haber actuado decisivamente para frenar las matanzas. El desacuerdo crucial era, sin
embargo, el referido a la adecuación y el objetivo de cualquier tipo
de intervención militar. En breve, las divisiones fueron políticas.
Alemania, por motivos históricos, reconocía con satisfacción la
soberanía de Eslovenia y Croacia, pero al mismo tiempo carecía de
capacidad para garantizar estas nuevas fronteras internacionales.
Francia, por su lado, se opuso al reconocimiento de cambios fronterizos obtenidos por la fuerza, mientras que Gran Bretaña era
contraria a intervenir en un conflicto en que no estaban en juego
intereses estratégicos manifiestos.9 De este modo, el mínimo
denominador común era la gestión del aspecto humanitario del
conflicto. La presencia de fuerzas europeas bajo mandato de las
Naciones Unidas tuvo un considerable impacto humanitario
positivo, pero la intervención militar se hizo aún más difícil, al
haber tropas sobre el terreno que eran vulnerables a las represalias.
Los europeos eran, por lo tanto, incapaces de poner fin al
conflicto, por mucho que el horror de la limpieza étnica y la
inaceptabilidad de los campos de concentración desmintieran los
valores fundamentales de la construcción europea.
El apoyo de Washington se convirtió en una condición necesa-
8. Véase a este propósito, James
Grow, Triumph of the Lack of Will: International Diplomacy and the Yugoslav War (New York: Columbia
University Press, 1997), págs. 4850.
9. Sobre la posición alemana,
véase Carl C. Hodge, ‘Botching
the Balkans; Germany’s Recognition of Slovenia and Croatia’,
Ethics and International Affairs, vol.
12, 1998, págs. 1-18; y Harald
Müller, ‘Military Intervention for
European Security: The German
Debate’, in Lawrence Freedman,
Military Intervention in European
Conflicts (Oxford Blackwell, 1994)
págs. 139 y ss.. Sobre Francia y el
Reino Unido, véase Thierry Tardy,
La France et la gestion des conflits yougoslaves (1991-1995): enjeux et
leçons d’une opération de maintien de
la paix de l’ONU (Brussels: Bruylant, 199) y Jane M. O. Sharp, Bankrupt in the Balkans: British Policy in
Bosnia (London; Institute for Public Policy Research, 1992).
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ria para aplicar una política más intervencionista y hacer frente a
emergencias humanitarias cada vez más graves. Los Estados Unidos eran, sin embargo, muy reticentes a intervenir. El desmembramiento de Yugoslavia les parecía absurdo e irresponsable y la mezcla étnica parecía demasiado compleja para que fuese posible una
intervención decisiva. En ausencia de intereses estratégicos claros,
Washington se negó a verse implicado en el conflicto.10 Después
de todo, había sonado la “hora de Europa”. Mientras que los europeos intentaban encontrar una fórmula de paz aplicable, la retórica de Washington alentaba las esperanzas de los bosnios en una
intervención militar que los Estados Unidos estaban resueltos a
evitar y que Europa había rechazado en la medida en que sus fuerzas corrían el riesgo de convertirse en rehenes. En la zona gris entre
la ambivalencia americana y la impotencia europea, Slobodan
Milosevic prosiguió su programa de destrucción con una impunidad que culminó en Srebrenica, la peor masacre conocida en
Europa desde la segunda Guerra mundial.11
Las lecciones de la tragedia de Bosnia fueron duras para la
comunidad internacional en su conjunto, pero en particular para
Europa, que constituía el mejor símbolo de las contradicciones
puestas de manifiesto por Bosnia. La primera de ellas era de tipo
ético: frente al retorno de la barbarie al continente europeo, la
inacción de los europeos que estaban presentes pero permanecieron pasivos constituyó un duro golpe contra la propia esencia del
proyecto europeo, cuya base eran los valores democráticos pisoteados a sus puertas. Por mucho que los socios europeos no hubieran logrado producir una estrategia común, la antigua Yugoslavia
debería haberse considerado una cuestión democrática y moral
suficientemente seria para que pusieran de lado sus intereses
nacionales específicos, sus respectivas inhibiciones y sus carencias
institucionales. La propia credibilidad de la empresa europea
común se vería afectada y el mensaje recibido por el mundo exterior se hizo claramente menos pertinente, en particular en los
países de Europa oriental que se habían liberado muy recientemente del yugo comunista y se preocupaban una vez más por su
seguridad.12 El primer imperativo de una defensa europea es evitar
que vuelva a ocurrir este tipo de masacre en Europa. Si la Unión
está dispuesta a tolerar de nuevo crímenes de guerra, sus propios
cimientos se verán duraderamente afectados.
La segunda lección estaba relacionada con el uso eficaz de la
fuerza, y a este respecto debe hacerse hincapié en varios factores. El
10. A este propósito, véase en particular Warren Zimmerman, Origins of a Catastrophe (New York:
Times Book, 1999) págs. 215 y ss.
11. Para una reconstrucción meticulosa de la matanza de Srebrenica, véase David Rhode, Endgame.
The betrayal and fall of Srebrenica: Europe’s worst massacre since World War
II (Boulder, Colo.: Westview Press,
1997) y Jan Willem Honig and
Norbeth Both, Srebrenica: record of
a war crime (New York: Penguin
Books, 1997).
12. “La conclusión que extrajo la
región de la guerra de Yugoslavia
no era que Occidente estaba desacreditado sino que los planteamientos institucionales que Occidente proponía eran meras
construcciones. Los que aún se
preguntan porqué los europeos
orientales se obsesionaron tanto
con la adhesión a la OTAN deberían investigar los anales de la
saga yugoslava”. Jonathan Eyal,
‘NATO’s enlargement: anatomy
of a decision’, International Affairs,
vol. 73, n.º 4, octubre de 1997,
págs. 700-701.
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primero de ellos era la evidente inadecuación de las instituciones
defensivas basadas en un sistema de defensa territorial.13 Teniendo
en cuenta los lastres institucionales o los legados históricos que
reducían el margen de maniobra de determinados Estados miembros, y más allá de la inercia producida por 40 años de enfrentamiento disuasorio, la necesidad de ser capaces de proyectar unidades
operativas con armamento ligero contrastaba con el hecho de que las
fuerzas en Europa estaban vinculadas a zonas específicas y sus números no reflejaban en realidad más que su relativa ineficacia. La definición por parte de la UEO de las “misiones de Petersberg” constituyó
una primera expresión del nuevo entorno estratégico, pero la reorganización de las fuerzas militares, comenzada en julio de 1992 por la
UEO y en diciembre del mismo año por la OTAN, a fin de centrarse
en la proyección de fuerzas y la gestión de crisis exteriores era una
tarea lenta. El segundo factor era a la vez específico –la necesidad de
poseer los medios de llevar a cabo la pacificación y el mantenimiento
de la paz codificados en Petersberg –y también más general: la necesidad de adquirir y desarrollar una cultura estratégica y una organización capaz de adelantarse a los acontecimientos. Sin una amenaza de
uso de la fuerza creíble no podía haber seguridad colectiva real.
La tercera lección era, en cierto sentido, paradójica. La reaparición de la guerra en Europa demostraba el abismo existente entre
la realidad del poder efectivo de algunos grandes países europeos y
el marco de toma de decisiones de la Comunidad Europea. Los
riesgos de seguridad resultantes de la desintegración de Yugoslavia no eran estratégicos. Si bien la seguridad europea había sido
una cuestión esencial durante la Guerra Fría, ahora se trataba de
una elección voluntaria. Iba a ser necesario tener en cuenta como
condición previa de cualquier política de defensa común europea
esta realidad, que a la vez constituía el límite de esta misma política. Es más, la decisión en último término de utilizar la fuerza
armada y aceptar los riesgos concomitantes es básicamente una
prerrogativa nacional. En tiempos de crisis, las instituciones internacionales cuentan menos, y el poder soberano más. Esta nueva
importancia de la soberanía nacional marcó los límites de los cambios institucionales ratificados en Maastricht.14 Al mismo
tiempo, ningún Estado miembro podía esperar hacer frente por sí
mismo a este tipo de conflicto: era necesario para ello una
respuesta colectiva. Los esfuerzos debían dirigirse, por lo tanto, a
la cooperación en materia de política exterior teniendo en cuenta
al mismo tiempo las prerrogativas nacionales.
13. Frédéric Bozo, ‘Organisations
de sécurité et insécurité en Europe’, Politique Etrangère, n.º 2, verano de 1993, págs. 447-458 y
Catherine Guicherd, ‘L’Heure de
l’Europe : Premières leçons du
conflit yougoslave’, Les Cahiers du
Crest, marzo de 1993.
14. Sobre este punto, Philip H.
Gordon, ‘Europe’s Uncommon
Foreign Policy’, International Security, vol. 22, n.º 3, invierno de
1997/98, págs. 74-100; y Philip
Zelikow, ‘The Masque of Institutions’, Survival, vol. 38, n.º 1, primavera de 1996, págs. 6-18.
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La última lección tiene que ver con la relación transatlántica. El
conflicto de Bosnia puso de manifiesto precisamente la importancia, pero también la fragilidad, de esta alianza. Sin participación
americana, y sin intervención de la OTAN, Milosevic nunca habría
firmado el acuerdo de paz de Dayton. Además, la tardía participación de los Estados Unidos en el conflicto reflejaba ante todo unos
imperativos estratégicos y unas incertidumbres políticas específicamente norteamericanos. La discordia transatlántica fue de tal
magnitud que la propia OTAN se vio debilitada.15 Además, la división del trabajo en la intervención militar, en la que las fuerzas de
tierra europeas corrieron la mayoría de los riesgos mientras que la
aviación norteamericana operaba a una altitud que garantizaba su
seguridad, era desfavorable para los europeos. Este desequilibrio
de riesgos y la divergencia estratégica sugerían una reforma de la
Alianza Atlántica que tuviese en cuenta estos factores inherentes a
la especificidad y la identidad europeas.16 Se reconoció la diferencia europea en el marco de la Alianza; su eficacia dependía, sin
embargo, de la mejora de las capacidades.
El conflicto de Kosovo
El conflicto de Kosovo confirmó las carencias de Europa en materia militar y las ambigüedades de la posición internacional estadounidense. Si bien no había habido desacuerdo con la administración norteamericana sobre el recurso a la OTAN para resolver la
crisis, en la primavera de 1999 la Casa Blanca tomó la decisión
estratégica de emprender bombardeos “políticos” para obligar a
Milosevic a negociar. Esta estrategia de “convencimiento militar”,
es decir, de usar la fuerza con fines políticos más que militares,
supuso llevar a cabo bombardeos desde gran altitud con un riesgo
mínimo para las fuerzas de la OTAN. Sin embargo, tal estrategia no
tiene posibilidades de lograr su objetivo a menos que el adversario
considere que las cuestiones objeto de la disputa son sólo de orden
secundario. Kosovo era, no obstante, de importancia vital para
Milosevic.17 Estados Unidos fue corrigiendo gradualmente este
error inicial en su apreciación de la situación, pero las consecuencias fueron importantes.
El conflicto, que debería haber sido breve, se prolongó, lo que
dio lugar a tensiones importantes en el seno de la Alianza al poner
a los europeos en una situación ambigua: por un lado, la insuficiencia de sus medios los hacía dependientes del esfuerzo estadounidense; por otro, el control político consensuado en el seno de la
15. Según uno de los más ardientes críticos de la política exterior norteamericana respecto de
Bosnia, "tres años y centenares de
miles de muertos más tarde, el sucesor de G. Bush se vio obligado a
comprender que estaba en juego
en Bosnia: la Alianza Atlántica."
Mark Danner, ‘Operation Storm’,
New York Review of Books, 22 de octubre de 1998, págs. 76-77.
16. A este respecto, véase mi capítulo sobre la PESD y la OTAN.
17. Ivo H. Daalder y Michael E.
O’Hanlon, Winning Ugly : NATO’s
War to Save Kosovo (Washington
DC.: The Brookings Institution,
2000) y Layne Christopher, ‘Blunder in the Balkans’, Policy Analysis,
n.º 345, 20 de mayo de 1999,
págs. 1-19.
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Alianza les daba derecho a dar su opinión sobre el 99% de los objetivos seleccionados por Washington para los bombardeos aéreos.
Aunque los aliados europeos llevaron a cabo solamente alrededor
de un 40% de los bombardeos, la crisis latente en el seno de la
Alianza derivaba del hecho de que, si bien los estadounidenses
tenían una gran superioridad en el aire, eran necesarias negociaciones políticas para conseguir la aprobación de la mayoría de las
salidas llevadas a cabo –807 de un total de 976-contra objetivos
añadidos a los planeados en un principio.18 Sin un esfuerzo para
mejorar sus capacidades militares, la influencia de Europa sobre la
estrategia estadounidense seguiría siendo mínima, y su responsabilidad seguiría siendo limitada. Se había hecho esencial mejorar
la capacidad militar de Europa para evitar la desvinculación de
una Europa que se estaba quedando tecnológicamente atrasada;
pero hacerlo suscitaría los temores de la desvinculación política de
una Europa más autónoma. Dicho de otro modo, luchar al lado de
los Estados Unidos se había vuelto difícil. No obstante, había que
mantener la armonía de la OTAN. En Kosovo, la unidad de la
Alianza fue la condición previa de su éxito.19 La autonomía europea no significaba, pues, emancipación, sino mejora de los medios
de acción europeos dentro de la Alianza. Esta fue la base principal
de la iniciativa de Saint-Malo entre Tony Blair y Jacques Chirac.
El acuerdo de Saint-Malo de diciembre de 1998, que fue el acto
fundacional de la PESD, representó el punto de encuentro de dos
evoluciones. Por un lado, la posición francesa con respecto a la
OTAN había evolucionado considerablemente después de los
hechos de Bosnia. La estrecha cooperación in situ con las tropas
británicas en Bosnia había cultivado una solidaridad de hecho
entre las jerarquías militares. El Presidente francés, especialmente
sensible a las cuestiones militares, inició una aproximación visible
a la OTAN.20 Esta iniciativa se combinaba afortunadamente con el
nuevo punto de vista británico. El Reino Unido era consciente de
las limitaciones del ejercicio de reequilibrio de la Alianza Atlántica
–la identidad europea de seguridad y defensa de enero de 1994
–mientras el Congreso de Estados Unidos lo veía como una simple
manera de reducir la intervención estadounidense en Europa. La
estrategia del Gobierno de Blair, que formaba parte de una política
europea más amplia, consideraba que sólo por medio de la Unión
podrían los europeos mejorar sus medios militares. Aún antes de la
espectacular ilustración que supuso Kosovo, el Primer Ministro
británico había llegado a la conclusión de que este desequilibrio, de
18. Estas cifras proceden de John
E. Peters et al., European Contributions to Operation Allied Force (Santa
Mónica, California: RAND Corporation, 2001) pág. 25.
19. Según un funcionario serbio,
“nunca creímos que la OTAN permanecería unida durante diez semanas de bombardeos y muerte
de civiles inocentes. Nos equivocamos”. Citado por Stephen T.
Hosmer, The Conflict over Kosovo :
Why Milosevic Decided to Settle When
He Did (Santa Mónica, California:
RAND Corporation, 2001) ,
pág. 41.
20. Sobre la postura francesa,
véase Robert P. Grant, ‘France’s
New Relationship with NATO’,
Survival, vol. 38, n.º 1, verano de
1996, págs. 58-80 y Anand Menon, ‘From Independence to cooperation: France, NATO y European Security’, International Affairs,
vol. 71, n.º 1, enero de 1995, págs.
19-34.
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persistir, pondría en riesgo los fundamentos mismos de la asociación atlántica. Se trataba de asentar las relaciones sobre una base
más equilibrada, y por ende más sana. La salvación de la Alianza
pasaba por Europa. A ojos de los británicos, la defensa europea
había adquirido ya verdadero valor añadido. Londres, apartándose
espectacularmente de sus posiciones anteriores, se replanteó su
postura de veto contra la asunción por Europa de sus responsabilidades sobre su propia seguridad. Si bien la búsqueda de influencia
era en Londres un estribillo recurrente, la elección de Europa como
medio de alcanzarla suponía una revolución diplomática.
El lenguaje utilizado en la cumbre de Saint-Malo, que se refería
a una “capacidad de acción autónoma”, suponía un compromiso
entre estas dos novedades: la declaración de Saint-Malo debería
entenderse a la vez como un punto de inflexión en la visión que
Londres tenía de Europa y como una concesión de Francia a la legitimidad atlántica.21 Para la primera, Europa se estaba convirtiendo en un medio de ejercer influencia, y para la otra la Alianza,
era el marco correspondiente de la autonomía europea. Entre el
medio y el fin, entre la autonomía afirmada y la conformidad
garantizada con la Alianza Atlántica, la PESD halló un espacio de
entendimiento, frágil pero real. El núcleo del compromiso residía
en el esfuerzo hecho para mejorar las capacidades militares de los
europeos y en la intención de éstos de asumir operaciones de gestión de crisis en el marco de las misiones de Petersberg.
21. La declaración de Saint-Malo
afirmaba lo siguiente: "la Unión
debe tener una capacidad de acción autónoma, respaldada por
unas fuerzas militares fiables, los
medios para decidir emplearlas y
la disposición para hacerlo, con
objeto de responder a las crisis internacionales … al reforzar la solidaridad entre los Estados miembros de la Unión Europea, para
que Europa pueda hacer oír su voz
en los asuntos mundiales, sin dejar de actuar de conformidad con
nuestras respectivas obligaciones
en la OTAN, contribuimos a la vitalidad de una Alianza Atlántica
modernizada, que es el fundamento de la defensa colectiva de
sus miembros " (las cursivas son
nuestras). Un buen análisis de este
acuerdo puede encontrarse en Jolyon Howorth, ‘Britain, France
and the European Defence Initiative’, Survival, vol. 42, n.º 2, verano
de 2000, págs. 33-55.
La aplicación de Saint-Malo
El conflicto de Kosovo abrió la vía a una rápida europeización
del acuerdo de Saint-Malo. La Presidencia alemana trabajó en la
transformación de esta iniciativa bilateral en una realidad europea
y en la conversión de la identidad de defensa europea en una política
europea de seguridad y defensa. En el Consejo Europeo de Colonia,
en junio de 1999, los Estados miembros declararon su decisión de
“…que la Unión Europea desempeñe plenamente su papel en la
escena internacional. Para ello, nos proponemos dotar a la Unión
Europea de los medios y recursos necesarios para asumir sus responsabilidades respecto de una política europea común de seguridad y de defensa […] La Unión debe tener una capacidad de acción
autónoma, respaldada por unos recursos militares creíbles, los
medios para decidir emplearlos y la disposición para hacerlo, con
objeto de responder a las crisis internacionales y sin perjuicio de la
actuación de la OTAN”.22 Para lograr este objetivo, se hicieron
22. Consejo Europeo, Helsinki,
anexo 1, en Maartje Rutten
(comp.), ‘From St-Malo to Nice.
European defence: core documents’, Chaillot Papers 47 (Paris:
Instituto de Estudios de Seguridad de la UEO, mayo de 2001),
págs. 91-92.
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varias reformas institucionales específicas: el nombramiento de
Javier Solana para el cargo de Alto Representante para la PESC; la
creación de un Comité Político y de Seguridad (CPS), que consta de
los embajadores de cada uno de los Estados miembros y se reúne en
Bruselas; la creación de un Comité Militar de la UE (CMUE), compuesto oficialmente de los Jefes de Estado Mayor de la defensa de
los Estados miembros, pero al cual asistían, en la práctica, sus delegados militares, y que es responsable de asesorar y hacer recomendaciones al CPS y al Consejo Europeo; la creación de un Estado
Mayor de la UE (EMUE), que facilita asesoramiento especializado
para la PESD, en particular en la elaboración de cualquier operación de gestión militar de crisis de la Unión, y es responsable de la
alerta temprana, la evaluación de las situaciones y el planeamiento
estratégico para las misiones de Petersberg. Estas reformas institucionales no supusieron dificultad alguna, aún cuando en el círculo
europeo de Bruselas la presencia de hombres uniformados era una
auténtica novedad.
No obstante, el núcleo del acuerdo de Saint-Malo hablaba de
capacidades, y a este respecto fue más difícil avanzar. En diciembre
de 1999, apenas un año después de Saint-Malo, la cumbre de Helsinki estableció el “objetivo principal”. Su finalidad consistía en
poner a disposición de la Unión fuerzas capaces de llevar a cabo
todas las misiones de Petersberg, incluidas las más exigentes, en
operaciones hasta el nivel de cuerpo de ejército, es decir, de 50.000 a
60.000 militares. Los Estados miembros se comprometieron a desplegar, en 2003 a más tardar, unas fuerzas que debían ser “autónomas desde el punto de vista militar y tener las capacidades necesarias en materia de mando, control, inteligencia, logística y otros
servicios de apoyo a las operaciones de combate, además de contar,
cuando sea necesario, con elementos aéreos y navales. Los Estados
miembros deberían estar en condiciones de desplegar totalmente
fuerzas de esta magnitud en un plazo de sesenta días y, en ese
mismo plazo, aportar elementos de reacción rápida más pequeños
que puedan estar preparados y desplegarse en muy breve plazo.
También deberán poder mantener un despliegue de esta magnitud
al menos durante un año”. Las misiones asignadas a esta Fuerza de
Reacción Rápida son las definidas en Petersberg por la UEO en
1992 e inscritas en el artículo 17, apartado 2, del TUE, esto es:
“misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento
de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para
la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la
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paz”. No obstante, hubo una serie de interpretaciones sucesivas de
esta definición jurídica. En junio de 1999, en Colonia, el Consejo
había declarado que estas misiones incluían “toda la gama de tareas
de prevención de conflictos y gestión de crisis”. En Helsinki, para
cumplir estas misiones se prestó atención particular a los medios
necesarios para la gestión efectiva de crisis: capacidad de despliegue, sostenibilidad, interoperatividad, flexibilidad, movilidad,
capacidad de supervivencia y mando y control. En diciembre de
2001, en Laeken, donde se proclamó la operatividad de la PESD, se
insistió en que el desarrollo de medios y capacidades permitiría a la
Unión “asumir progresivamente operaciones cada vez más complejas”. En realidad, las capacidades militares de la Unión determinarán en la práctica el ámbito de dichas misiones.
El primer aspecto de esta labor se refería al refuerzo del componente civil de las fuerzas europeas, esto es, las misiones de policía.
Con la experiencia de Bosnia, en particular la administración civil
de Mostar por parte de la UEO, la Fuerza Multinacional de Protección en Albania, y el Cuerpo Multinacional Consultivo de Policía
(CMCP) en la Operación Alba, también en Albania, la Unión
adquirió un conocimiento especializado considerable en gestión
civil de crisis. Era, pues, lógico incorporar y desarrollar este acervo
en la PESD. El Consejo Europeo de Santa María da Feira, en junio
de 2000, enumeró los cuatro ámbitos prioritarios en los cuales la
Unión se proponía adquirir capacidades concretas: la policía, el
fortalecimiento del Estado de Derecho, la administración civil y la
protección civil. Los Estados miembros se comprometieron a
aportar policías a las misiones internacionales. Se lograron rápidos progresos, y las contribuciones de los Estados miembros fueron superiores al número solicitado. En enero de 2003, la UE
relevó a la Fuerza Internacional de Policía (IPTF) de las Naciones
Unidas en Bosnia y Herzegovina. Durante la sesión de los ministros de Defensa de la Unión Europea, celebrada el 3 de octubre de
2003 en Roma, Francia propuso la formación de una fuerza de
policía militar europea. La idea, que se basa en el éxito logrado en
los Balcanes por las Unidades Multinacionales Especializadas,
consiste en crear una especie de Gendarmería europea para usarse
en las operaciones de apoyo a la paz.23 Cabe destacar que la Unión
ha desarrollado ya un auténtico conocimiento especializado y un
planteamiento específico del mantenimiento de la paz, que
constituye un verdadero valor añadido en cuanto a seguridad
internacional.
23. Uno de los primeros en sugerir
esta capacidad europea fue el ex
general Morillon en un informe
publicado en la primavera de
2003. Véase Dana Spinant,
“French general calls for EU to develop 'eurozone for defence’, European Voice, vol. 9, n.º 12, 27 de
marzo de 2003.
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La segunda parte del proceso de Saint-Malo fue más difícil.
Para cumplir el objetivo principal de Helsinki, los Estados miembros de la UE tienen que comprometer fuerzas según un catálogo.
Si bien no hubo dificultad en facilitar el número de efectivos, quedaban por resolver carencias cualitativas. En noviembre de 2000,
la Conferencia de Compromiso de Capacidades elaboró un catálogo de fuerzas que los Estados miembros acordaron señalar para
cumplir el objetivo general. El EMUE llegó la conclusión de que, a
partir de esa fecha, se había cumplido el objetivo en cuanto a
número de efectivos, pero puso de relieve las insuficiencias en
cuanto a transporte estratégico, Estado Mayor de operación con
capacidad de despliegue y C3I. En noviembre de 2001, se inició el
Plan de acción europeo sobre las capacidades (PAEC), con objeto
de hacer frente a las carencias. El ejercicio PAEC, que comenzó en
febrero de 2002, estableció una serie de grupos presididos por uno
o dos Estados miembros responsables de coordinar el trabajo.
Desde entonces se ha celebrado, en mayo de 2003, una nueva
conferencia de capacidades, para solicitar más compromisos
nacionales o iniciar programas específicos para atender a las
carencias. Se han creado varios grupos específicos bajo la supervisión de un país, con objeto de desarrollar programas concebidos
para hacer frente dichas carencias.24
En un plazo muy breve, lo que antes era tabú se hizo realidad. Los
oficiales militares forman parte ahora del paisaje cotidiano de Bruselas. La bandera de la Unión Europea es ahora visible en los Balcanes. El grueso de las misiones de mantenimiento de la paz consta
de soldados europeos, aún cuando la OTAN sigue siendo el marco
preferente. Aún así, la Unión ha emprendido varias operaciones por
sí sola: una misión de policía en Bosnia, una misión de mantenimiento de la paz en Macedonia, y la más importante, una operación
puente con la ONU en la República Democrática del Congo.25
La PESD a partir de 2001: una estrategia europea de
seguridad
La debilidad fundamental del proceso de Saint-Malo se refería a la
definición misma del objetivo principal. Concebida con arreglo a
la experiencia de Bosnia y, por ello, correspondiente a un imperativo estratégico de los años noventa, la herramienta militar a la que
se aspira parece en primer lugar excesivamente ambiciosa para uti-
24. Sobre este aspecto de las capacidades, véase Burkard Schmitt
en el presente volumen.
25. Para conocer más detalles de
estas operaciones, véase Gustav
Lindstrom en el presente volumen.
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lizarse esencialmente en la gestión de crisis de los Balcanes, y, a la
vez, inadecuada para hacer frente a las exigencias estratégicas crecientes del siglo XXI.26 Lo que se necesitaba era un marco que describiera los objetivos estratégicos de la Unión en un entorno internacional que ha cambiado espectacularmente con los atentados
del 11 de septiembre.
El contexto internacional a partir del 11 de septiembre de 2001
Para Estados Unidos, los atentados contra el World Trade Center y
el Pentágono fueron un hecho que cambió el mundo. Para la Administración Bush, el terrorismo internacional pasó a ser el nuevo
paradigma de la política internacional, poniendo fin efectivamente
a la era posterior a la Guerra Fría. El 11 de septiembre fue claramente un momento histórico, un período de “movimientos tectónicos” en las palabras de Condoleezza Rice, semejante al ascenso
del desafío soviético a finales de los años cuarenta. El presidente
George W. Bush, al igual que Harry S. Truman, procedió a un análisis global de la amenaza del terrorismo internacional, pero George
Bush, a diferencia de su antecesor, era favorable a un planteamiento
unilateralista del nuevo desafío del terrorismo internacional. Por
decirlo brevemente, América estaba en guerra. Europa no era indiferente a esta nueva amenaza del terrorismo internacional. Si había
un aspecto al que los miembros de la Unión estaban acostumbrados, o del que al menos eran conscientes, éste era el terrorismo. Sin
embargo, el hiperterrorismo es bastante diferente de los grupos terroristas clásicos como ETA, IRA, Acción Directa o la Fracción del
Ejército Rojo que actuaban en Europa. Por su necesidad de ganarse
a la población estos grupos moderaban su voluntad de recurrir a
una violencia ilimitada. Como ha alegado un experto, estos terroristas querían “que mirara mucha gente, pero no que muriera
mucha gente”.27 Como demuestran los atentados terroristas del 11
de marzo de 2004 en Madrid, en el hiperterrorismo hay una disposición a recurrir a una violencia ilimitada y una voluntad de infligir
el mayor daño posible. Ello se deriva de la convicción de que la
batalla es absoluta, máxime cuando se libra en nombre de una
autoridad divina. El extremismo religioso refuerza una visión
estrictamente maniquea, en la cual el enemigo es satanizado, y
brinda la justificación para utilizar toda la violencia necesaria para
destruirlo. Esta radicalización, junto con el hecho de que la amenaza no proceda de un Estado, hace que esta estrategia terrorista
sea básicamente inmune a la disuasión.
26. “Es en la interpretación y aplicación de las misiones de Petersberg donde la ausencia de una visión estratégica común europea
se muestra en toda su apariencia... El lenguaje actual de la UE
(las misiones de Petersberg) no
muestra ni la más vaga orientación en cuanto a la visión del
mundo en el que las fuerzas europeas podrían tener que operar”.
François Heisbourg, ‘Europe’s
Strategic Ambitions: The Limits of
Ambiguity’, Survival, vol. 42, n.º 2,
verano de 2000, pág. 8.
27. Citado en Harald Müller, ‘Terrorism, proliferation: a European
Assessment’, Chaillot Paper 58
(París: Instituto de Estudios de Seguridad, marzo de 2003), pág. 22.
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Tras los hechos del 11 de septiembre, el Consejo Europeo extraordinario de 21 de septiembre declaró que combatiría el terrorismo en todas sus formas y que “la lucha contra el terrorismo será
más que nunca un objetivo prioritario de la Unión Europea”. La
PESD no podía hacer caso omiso de este nuevo contexto estratégico. En el Consejo Europeo de Sevilla, en julio de 2002, se decidió
incrementar la intervención de la Unión en la lucha contra el terrorismo mediante un planteamiento coordinado e interdisciplinario que incluye todas las políticas de la Unión, inclusive a través
del desarrollo de la Política Exterior de Seguridad Común (PESC)
y de la puesta en marcha, a nivel operativo, de la Política Europea
de Seguridad y Defensa (PESD).”Se recordó que “la PESC, que
incluye la PESD, puede desempeñar un papel importante en la
respuesta a esta amenaza a nuestra seguridad.” Así, las misiones de
Petersberg se ampliaron. Además el Consejo adoptó una serie de
decisiones marco relativas a la orden de detención europea, a los
equipos conjuntos de investigación, al blanqueo de capitales y a la
aplicación de medidas específicas de cooperación policial y judicial para la lucha contra terrorismo. A este respecto, se estableció
una auténtica cooperación entre Estados Unidos y Europa, con
buenos resultados, como demostraron las detenciones de células
de al-Qaeda en varios países europeos. Tras los atentados terroristas del 11 de marzo en Madrid, la declaración del Consejo de 25 de
marzo de 2004 incluyó varias medidas importantes. La primera
fue la creación de un puesto de coordinador de la lucha contra el
terrorismo para coordinar los trabajos del Consejo y supervisar
todos los instrumentos de que dispone la Unión. La segunda fue el
compromiso de los Estados miembros de la Unión de apoyar la
cláusula de solidaridad del artículo 42 del proyecto de Tratado
Constitucional.28
Tras la operación Libertad Duradera en Afganistán, la política
exterior estadounidense dio un giro más revolucionario. Una
confianza absoluta en la potencia de EEUU, una fe ciega en un
efecto de dominó democrático y la creencia en las soluciones militares condujeron a la administración Bush a ampliar su reacción
inicial de Afganistán a Iraq. La interpretación global de la amenaza
por parte de la administración Bush y su perspectiva ideológica en
la conformación de las respuestas, es decir la estrategia de guerra
preventiva que ha apoyado y el cambio de régimen que quería aplicar, causaron graves dificultades con Europa al convertirse Iraq en
el siguiente objetivo. Sin descender a los detalles esta crisis, cabe
28. El artículo 42 provisional reza
así: “La Unión y sus Estados
miembros actuarán conjuntamente en un espíritu de solidaridad en caso de que un Estado
miembro sea objeto de un ataque
terrorista o de una catástrofe natural o de origen humano. La
Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a
su disposición por los Estados
miembros, para: a) prevenir el
riesgo de terrorismo en el territorio de los Estados miembros; proteger las instituciones democráticas y a la población civil de
posibles ataques terroristas;
aportar asistencia a un Estado
miembro en el territorio de éste y a
petición de sus autoridades políticas, en caso de ataque terrorista;
b) aportar asistencia a un Estado
miembro en el territorio de éste y a
petición de sus autoridades políticas, en caso de catástrofe.” Citado en Antonio Missiroli
(comp.), ‘From Copenhagen to
Brussels. European defence: core
documents, volumen IV’, Chaillot
Paper 67, (París: Instituto de Estudios de Seguridad, diciembre de
2003), pág. 404.
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advertir que el período prebélico supuso una de las crisis más profundas de la OTAN desde el episodio del canal de Suez. Pero la división no se limitó a las relaciones trasatlánticas. Traspasó profundamente Europa en un momento en que los delegados de los
Estados miembros debatían un nuevo proyecto de Constitución
cuyo objetivo era dar más coherencia a los asuntos europeos, entre
ellos a la política exterior. Con respecto a Iraq, la Unión se hizo
insignificante: si hubiera establecido su propia definición de “violación grave” de la resolución 1441 del Consejo de Seguridad, especificando las condiciones en las cuales puede recurrirse a la fuerza
y estableciendo un calendario de acción preciso, hubiera podido
prever los acontecimientos y reforzar su posición en Washington.
En cambio, los ministros de Asuntos Exteriores de la UE resolvieron trasladar formalmente la cuestión iraquí a las Naciones Unidas, sin ocuparse de la cuestión estratégica que tenían entre
manos. De este modo, dejaron en la práctica las manos libres a los
miembros permanentes europeos del Consejo de Seguridad, Francia y el Reino Unido, es decir, los dos países más opuestos entre sí
con respecto a Estados Unidos. No debe extrañar que Londres y
París decidieran centrarse en la legitimidad de la ONU, dejando de
lado el marco europeo. En esta configuración, la Unión era, pues,
insignificante. No obstante, hay que destacar la capacidad de la UE
de recuperarse de las divisiones internas. No en vano, la Unión ha
avanzado siempre de crisis en crisis. Pero su capacidad para recuperarse tan rápidamente es digna de mención. En particular, la
Unión logró al menos dos avances importantes.
El primero fue la adopción de un plan de acción común, que
establecía una auténtica estrategia europea contra la proliferación. En julio de 2003, el Consejo sentó unos principios básicos
contra la proliferación de armas de destrucción masiva. Reconoció
que era necesario un enfoque amplio y que las medidas políticas
diplomáticas preventivas y el recurso a las organizaciones internacionales competentes eran la “primera línea” de defensa.29 A este
respecto, la Unión apoya el establecimiento de nuevos instrumentos de verificación en el régimen del OIEA, entre ellos las inspecciones por sorpresa, el refuerzo de los mecanismos de control de
las exportaciones y el intento de establecer un acuerdo internacional sobre la prohibición de la producción de material fisible para
armas nucleares. La Unión ha hecho un llamamiento a estrechar la
asociación con Estados Unidos y Rusia. Lo que es más importante,
reconoce que las medidas coercitivas, entre ellas el uso de la fuerza
29. La declaración añadía lo siguiente: “Cuando estas medidas
(incluidos el diálogo político y la
presión diplomática) fracasan,
podrían preverse medidas coercitivas, con arreglo al Capítulo VII
de la Carta de las Naciones Unidas y al Derecho internacional
(sanciones selectivas o globales,
interceptación de envíos y, en su
caso, uso de la fuerza). El Consejo
de Seguridad de la ONU debería
desempeñar un papel central.” Citado en Antonio Missiroli, op. cit.
nota 28, pág. 107.
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como último recurso, de conformidad con la Carta de las
Naciones Unidas, podrían hacerse necesarias cuando fracasasen
las medidas políticas y diplomáticas. La Unión parece asimismo
dispuesta a aplicar unas reglas más estrictas de condicionalidad
por lo que respecta a la proliferación nuclear y de armas de destrucción masiva con los socios económicos. Una demostración
clara del nuevo compromiso de Europa con la política de no proliferación cobró forma en su postura más afirmativa con respecto al
programa nuclear iraní. Aún está por ver, por supuesto, si el
acuerdo logrado en octubre de 2003 dará fruto, pero las muestras
de unidad entre los “tres grandes” europeos diferían enormemente de sus desacuerdos sobre Iraq.30 En el Consejo Europeo de
diciembre de 2003, la Unión respaldó este nuevo activismo en una
estrategia global contra la proliferación armas de destrucción
masiva, que son consideradas una amenaza mundial que exige una
visión global. La intención declarada es hacer más efectivo el multilateralismo fomentando activamente la universalización de los
principales tratados, acuerdos y disposiciones de verificación
sobre desarme y no proliferación; favorecer el papel del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas en este ámbito, mejorando el
apoyo político, financiero y técnico al régimen de verificación y
reforzando las medidas de control de las exportaciones; mejorar la
seguridad de los materiales sensibles a la proliferación ; y reforzar
la búsqueda, el control y la interceptación del tráfico ilegal.
El segundo avance fue la adopción del documento de Javier
Solana que conformaba una verdadera estrategia de seguridad
para Europa. La crisis de Iraq ha dado lugar a una conciencia
común entre los dirigentes europeos de la necesidad de razonar
estratégicamente sobre las cuestiones de seguridad internacional.
Una de las razones principales de que la UE estuviese tan dividida
en el caso de Iraq fue su falta de razonamiento estratégico. En cambio, la mayoría de los Estados miembros trató la cuestión por
motivos políticos, algunos internos, otros externos, lo que dio
lugar a una posición puramente reactiva. Era también generalmente reconocido que un Europa dividida carece de poder. Al
mismo tiempo, una Europa ampliada de 450 millones de personas
no puede eludir sus obligaciones y responsabilidades en el mundo.
Esta era la premisa del documento de Solana, Una Europa segura en
un mundo mejor, presentado por primera vez en junio para la
cumbre de Salónica, y posteriormente refrendado por la Unión en
diciembre de 2003.
30. Sobre este punto véase Christopher de Bellaigue, ‘Big Deal in
Iran’, The New York Review of Books,
26 de febrero de 2004, págs. 3033; Gary Milhollin, ‘The Mullahs
and the Bomb’, The New York
Times, 23 de octubre de 2003, y
Steven Everts, ‘The EU Must Be
Tougher And More Creative On
Iran’, Boletín del CER, n.º 32, octubre/noviembre de 2003.
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La Estrategia Europea de Seguridad
Un documento de estrategia es siempre, por naturaleza, un ejercicio provisional. Trata de una visión más bien que de intereses
estratégicos, más bien de una actitud que de unas medidas. Esto es
aún más cierto en el contexto de una organización de 25 Estados
independientes. Por ello, el documento es histórico. Cabe destacar
varias características significativas.
En primer lugar, es un documento suscitado por una amenaza,
una dimensión que la Unión nunca había abordado como tal. El
documento distingue cinco amenazas importantes: el terrorismo
internacional, la proliferación de armas de destrucción masiva, los
conflictos regionales, los Estados en descomposición y la delincuencia organizada. En este entorno, la Unión ha reconocido que la
forma tradicional de defensa –una línea territorial al modo de la
Guerra Fría– pertenece al pasado. La primera línea de defensa está
ahora en el extranjero. Si este análisis puede parecer familiar, en
relación con la Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense
de septiembre de 2002, el mensaje dirigido a Washington está seriamente matizado. En primer lugar, Europa está en paz, no en guerra.
Aún cuando se destaca debidamente la posibilidad de un ataque de
al-Qaeda contra el territorio de la Unión, el documento no es un llamamiento a tomar las armas ni un llamamiento a la defensa de la
patria. En segundo lugar, si bien las amenazas a la seguridad son
semejantes, su gestión no lo es. En opinión de la Unión, el tratamiento de estas amenazas no puede reducirse a la fuerza militar: la
Unión, si bien no la excluye, trata de plantear una visión más
amplia, que combina lo político y lo económico, lo civil y lo militar.
Por lo que respecta al terrorismo, la única solución efectiva será
mundial. Por lo que respecta a la proliferación de armas de destrucción masiva, el refuerzo de los regímenes internacionales multilaterales y la adopción paulatina de la condicionalidad siguen siendo
la mejor manera de oponerse a la proliferación. Sin descartar el uso
de la fuerza, la Unión rechaza claramente una estrategia de ataques
preventivos. Por último, si bien reconoce que los Estados “fallidos”
o “en descomposición” (y no “Estados bandidos”, categoría que no
existe en la terminología de la UE) son una fuente importante de
inestabilidad, aboga por la extensión del buen gobierno en lugar
del cambio de régimen. A partir de un análisis similar del entorno
posterior al 11 de septiembre de 2001, se deriva una estrategia más
diversificada y global. Por decirlo brevemente, para la Unión el
mundo es ciertamente más peligroso, pero también más complejo.
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En segundo lugar, la estrategia se apoya en el acervo de la Unión
y en su identidad en cuanto a la política de seguridad. Se basa en tres
pilares (ampliar la zona de seguridad en torno a Europa, reforzar el
orden internacional y contrarrestar las amenazas citadas anteriormente) y en dos conceptos clave: el “compromiso preventivo” y el
“multilateralismo eficaz”. El primero se refiere a la visión de la
Unión de la estabilidad y de la consolidación política, que es mucho
más general en que el método militar que preconiza Washington.
Incluye fuerzas de policía –la Unión tiene una reserva de 5000
policías que puede ser destinados al extranjero –, funcionarios de
administración civil y de protección civil y autoridades civiles y funcionarios de justicia para reforzar el Estado de Derecho. Este planteamiento específico se amplía ahora a los países limítrofes, como
Moldova, Ucrania y Belarús. Esto, a su vez, exige una nueva asociación estratégica con Rusia, que sigue siendo un actor indispensable
en la región, como demostró el conflicto de Kosovo. El Presidente
de la Comisión Europea, Romano Prodi, ha establecido una visión
de la UE que ofrece a sus vecinos “de todo menos instituciones”. El
objetivo es favorecer la emergencia de un “anillo de amigos” en
Europa Oriental y el Mediterráneo, unidos por unos valores
comunes, unos mercados y fronteras abiertos, y una cooperación
reforzada en ámbitos como la investigación, los transportes, la
energía, la prevención de los conflictos y la seguridad.31 Esta estrategia de “compromiso preventivo” engloba la manera europea de
hacer frente a la inestabilidad, que incluye también el despliegue
rápido de tropas, la ayuda humanitaria, las operaciones de policía,
la mejora del Estado de Derecho y la ayuda económica. Ahí reside el
valor añadido y los conocimientos específicos de la Unión, una
dimensión que falta en el arsenal estadounidense donde, como dijo
una vez Condoleezza Rice, “los soldados del 82º Aerotransportado
no están para acompañar a los niños al preescolar”. Las tropas europeas sí. Esta debilidad de EEUU es la fuerza de Europa.
El segundo concepto, el “multilateralismo eficaz”, abarca la
esencia de la cultura de seguridad de la UE, basada en reglas. La
Estrategia Europea de Seguridad destaca que “El marco fundamental para las relaciones internacionales es la Carta de las
Naciones Unidas. Consolidar las Naciones Unidas y equiparlas
para que puedan cumplir sus obligaciones y actuar con eficacia,
debe ser una prioridad para Europa”. Por haber sufrido, más que
cualquier otro continente, los intentos de dominación de un actor
sobre los otros, a partir de lo que se ha dado en llamar monarquía
31. Véase “Una Europa más amplia - Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del
Este y del Sur de Europa”, Comunicación de la Comisión
COM(2003) 104 final, Bruselas,
11 de marzo de 2003.
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universal y de la política del equilibrio de poderes, la diplomacia
secreta y las grandes guerras que de ello se derivaron, la Unión
desea insistir en los valores fundamentales que forman el núcleo
de la Carta de las Naciones Unidas, basados en la soberanía de sus
unidades y en la legitimidad de la acción colectiva. Puesto que el
verdadero significado de las normas y reglas internacionales reside
en la definición de lo que puede permitirse o no en el escenario
internacional, la Unión reitera que, por principio, el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas debería seguir siendo el foro que
legitime el uso de la fuerza. Pero reconoce que las normas también
tienen que aplicarse: “Si deseamos contar con organizaciones,
regímenes y tratados internacionales eficaces para hacer frente a
las amenazas a la paz y la seguridad internacionales, debemos estar
dispuestos a actuar cuando se vulneren sus normas.” El elemento
de “efectividad” implica que, en las situaciones de emergencia, las
acciones inmediatas no siempre son compatibles con una aplicación formal del Derecho Internacional Público. El precedente de
Kosovo y la guerra preventiva de Iraq son referencias no escritas de
lo que está permitido y lo que no. Está claro que la visión ideal de
una Europa kantiana se ha trocado en una concepción más realista de los intereses de la seguridad de la Unión. Los dos conceptos
–el compromiso preventivo y el multilateralismo eficaz– son, por
naturaleza, nociones elusivas que tendrán un significado más preciso en situaciones concretas. Representan, no obstante, una ruptura significativa con la idea de una Unión solamente civil: el uso
de la fuerza, aún como último recurso, se considera necesario en
circunstancias concretas. Este mensaje, el “poder blando pero
menos”, debería ser bienvenido en Washington.32
Conclusión
Compartir más responsabilidades mundiales, mejorar un multilateralismo eficaz y asumir un compromiso preventivo son finalidades
ambiciosas que seguirán sin hacerse realidad si se permite que persista la actual discrepancia entre medios y fines. Dichas finalidades
exigen unas fuerzas con capacidad de despliegue rápido y sostenibles, exigen un uso más efectivo de las herramientas de la Unión y
coherencia entre las mismas. La credibilidad de la estrategia de
Europa descansará en último término en su capacidad para cumplir estas ambiciones.
La Política Europea de Seguridad y Defensa de la UE ha tenido
siempre una mezcla de “temor y esperanza”, por citar el título del
32. A este respecto véase Jean-Yves
Haine, ‘The EU Soft Power: Not
Hard Enough?’, Georgetown Journal
of International Affairs, vol. V, n.º 1,
invierno de 2003/primavera de
2004, págs. 69-77, y François
Heisbourg, ‘EU Security Strategy
is not a strategy’, en A European
Way of War (Londres: Centre for
European Reform, 2004).
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relato de Escott Reid sobre la creación de la Alianza Atlántica.33
Desde 2003, no obstante, existe una evidente disminución de la
retórica; ahora está surgiendo un nuevo pragmatismo que permite
un mayor optimismo. La defensa es ahora uno de los ámbitos de
cooperación más prometedores.
En el futuro inmediato, las operaciones de la PESD aumentarán
probablemente en dos escenarios distintos. El primero es un escenario obligado en los Balcanes. El desafío inmediato a este respecto
será el relevo de la OTAN en Bosnia. La tragedia de Sarajevo fue la
razón principal de la PESD. La reconstrucción pacifica de Sarajevo
dará testimonio de su credibilidad. El segundo es un escenario elegido. A partir del éxito de la operación Artemis, la Unión llegará a ser
probablemente un actor más responsable y autónomo no sólo en
África, sino también en otras partes del mundo. Ampliar el ámbito
de la PESD será un signo palpable de su madurez.
33. Escott Reid, Time of Fear and
Hope, The Making of the North Atlantic Treaty, 1947-1949 (Toronto:
McClelland and Stewart, 1977).
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PESD : Los cinco
primeros años
Cómo funciona la PESD
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Había seguramente un motivo para la aparición relativamente
tardía de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) en la
pantalla de radar de la Unión. En realidad, tras el fracaso de la
Comunidad Europea de Defensa a comienzos de la década de
1950, la posibilidad de la “defensa” estuvo ausente durante mucho
tiempo del menú de la integración europea. Mientras los seis
miembros fundadores resolvían seguir por otro camino, concretamente el mercado común y la CEE, la OTAN pasó a ser el principal
actor y garante de la política de seguridad y defensa, pasando a
desempeñar la Unión Europea Occidental (UEO) un papel marginal. Estos dos “cajones” separados existían desde hace décadas,
pese a cambios ocasionales, como en 1966, cuando Francia abandonó el mando integrado de la Alianza, o en 1973, cuando Gran
Bretaña se adhirió a la Comunidad, y las sucesivas oleadas de
ampliaciones en las dos organizaciones. Los intentos repetidos de
resucitar la UEO toparon con el muro político que representaba
esta clara y, en último término efectiva, división del trabajo y de las
expectativas.
Como resultado de lo anterior, tras el fin de la Guerra Fría, los
Estados miembros de la incipiente Unión Europea (UE) aún
tenían puntos de vista y visiones muy diferentes entre sí, e incluso
opuestas, de la “defensa”. Para algunos de ellos, los llamados
“atlantistas”, encabezados por el Reino Unido, la defensa era
cometido exclusivo de la OTAN: en este marco, no obstante, tenía
cabida un “pilar europeo” más fuerte, que había que crear en
cooperación, y no en competencia, con Estados Unidos. Para otros
países, en cambio, la integración europea (máxime por cuanto
estaba anclada en un proyecto de “unión” política) tenía que
incluir también un componente de defensa ; aunque aún dentro
de este frente “europeísta”, encabezado tradicionalmente por
Francia, podían observarse diferencias en cuanto al grado de autonomía con respecto a la OTAN que debía tener dicho componente.
Por último, desde mediados de los noventa, la Unión incluyó tam59
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bién un grupo relativamente amplio de países “no aliados” que
concebía la defensa como una prerrogativa puramente nacional,
de la que había que ocuparse fuera de ambas organizaciones.
Esto ha sido durante mucho tiempo la principal división entre
los europeos, y también la principal razón de la desaparición de la
“defensa” del menú de la CE/UE. Pero no ha sido la única. Una
fuente añadida de divergencias ha sido, por ejemplo, la propensión real de los Estados miembros a “integrarse” en la política exterior y de defensa, es decir, a hacerla parte de una estructura supranacional o federalista: a este respecto, durante mucho tiempo
Francia y el Reino Unido se han encontrado del mismo lado del
debate, quizá con los países “no aliados”, oponiéndose a la votación por mayoría cualificada o a una intervención directa de la
Comisión y el Parlamento Europeo en este ámbito.
De modo semejante, Francia y el Reino Unido se encontraban
en el mismo extremo del espectro europeo por lo que se refiere a su
disposición a actuar militarmente y a asumir pérdidas por razones
que no se relacionan con la defensa territorial. Una minoría de
estos países “extrovertidos” (entre los que podrían figurar los
países no aliados por cuanto afecta a las operaciones de los “cascos
azules” con mandato de la ONU) era superada por una amplia
mayoría de países más bien “introvertidos”, si bien el grado de
compromiso potencial variaba según la naturaleza y la situación
geográfica de cada crisis.
A veces, estas divisiones podían atravesar también el mismo
país y sus estructuras políticas y administrativas. La mayoría de los
Ministros de Asuntos Exteriores, por ejemplo, estaban “socializados” en el entorno CE/UE y eran principalmente de mentalidad
integracionista, mientras que la mayoría de los Ministros de
Defensa estaban “socializados” en el marco de la OTAN y eran
principalmente atlantistas. La República Federal de Alemania, Italia y los Países Bajos pueden considerarse casos pertinentes: la
orientación general de su política exterior reflejaba la voluntad de
combinar estas dos culturas distintas, sin oponer una a la otra.
Como resultado de lo anterior, los dos “cajones” tenían que permanecer separados.
Otra división de importancia es la que separa a los que “tienen”
de los que “no tienen”; a los que son potencias nucleares (Francia y
el Reino Unido) de los que no lo son. A los que son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (también Francia y el Reino Unido), con las repercusiones que eso
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supone en la conducta relativa a los asuntos estratégicos, de aquellos que no lo son. A aquellos que poseen una industria de defensa
significativa (fundamentalmente, los países más grandes más Suecia) de aquellos que no la poseen y que, por consiguiente, dependen de las importaciones para abastecerse en materia de defensa.
A lo largo del tiempo, estas divisiones internas han ido creando
diferencias de planteamientos e intereses, que durante mucho
tiempo han ido minando la posibilidad de salvar las distancias
entre las dos posturas. Asimismo, ha influido en el nacimiento
como institución y en los primeros pasos prácticos de la Política
Exterior y de Seguridad Común (PESC) a comienzos de la década
de los noventa, y asimismo ha condicionado el inicio de la PESD al
final de la década. En gran medida, en la mayoría de los países que
se han adherido recientemente a la vez a la Unión y a la Alianza, ha
arraigado la misma separación. Los dos “cajones”, en otras palabras, aún están vivos y coleando en Europa Central y Oriental. No
obstante, su separación parece ahora mucho menos rígida y, sobre
todo en los Estados miembros más antiguos, ha dado lugar a
cierto nivel de convergencia en cuanto a los objetivos políticos
comunes y a una reducción de las divergencias estratégicas, de lo
cual la PESD es a la vez causa y efecto.
Las diferencias, no obstante, siguen existiendo y afectando a su
ámbito y a su modo de funcionamiento. La PESD es una política
puramente intergubernamental basada en el consenso: es necesaria la unanimidad, no hay margen alguno para la votación por
mayoría cualificada, no es posible ganar en una votación a los
países miembros ni obligarlos a aportar fuerzas ni a pagar operaciones contra su voluntad. Si no hay consenso, no hay política
común. Si nadie quiere contribuir con medios y capacidades, ni los
ofrece, no hay operación. Se aplican restricciones especiales a
todos los ámbitos relacionados, y la única forma de flexibilidad
(por defecto, por así decirlo) estriba en la posibilidad de abstenerse
en una votación, no participar en una operación y negarse a
pagarla. Un país, Dinamarca, incluso ha negociado y obtenido una
cláusula de participación voluntaria explícita (en lugar de una
cláusula de exclusión voluntaria), por la cual queda automáticamente eximida de participar en la aplicación de la política, salvo si
decide hacerlo. Además de lo anterior, las disposiciones relativas a
la PESD no son jurídicamente vinculantes ni están firmemente
ancladas en los Tratados actuales. No existe el acervo correspondiente. Casi todos los recursos necesarios siguen bajo el control y
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la autoridad de los Estados miembros. No hay “integración militar” aún menos que en la OTAN y tampoco hay Consejo de Ministros de Defensa. Las decisiones correspondientes las toman los
Ministros de Asuntos Exteriores; la Comisión, por su parte,
desempeña sólo un papel menor en la parte civil de la PESD.
Con estas limitaciones, es aún sorprendente observar lo que ha
avanzado la PESD en sólo cinco años, y ante unas divisiones políticas
reiteradas entre los 15/25. Pero ¿qué es la PESD y cómo funciona?
La PESD, la PESC y la gestión de crisis
Desde que fue acuñada en junio de 1999, la sigla PESD ha llegado a
designar a la vez una política específica y un conjunto de instituciones especializadas.
La Política Europea de Seguridad y Defensa se identifica en primer lugar con la “gestión de crisis”, según lo dispuesto en el artículo
17, apartado 2 y en los artículos 25 y siguientes del TUE, también
con objeto de evitar las trampas semánticas y las confusiones políticas que tendía a crear el término “defensa común europea” (derivado del lenguaje de la UEO). En realidad la PESD, originariamente, incluía también el término “común” (PECSD) en su
denominación, pero este término fue abandonado más tarde por
motivos semejantes. De todos modos, la “gestión de crisis” de la UE
no se reduce a su dimensión militar, sino que abarca también una
dimensión específicamente civil. En realidad, la PESD, que arranca
oficialmente en enero de 2003, se ha traducido en una serie de operaciones de gestión de crisis que varían de la MPUE en Bosnia y Herzegovina (civil) a la operación Artemis en la República Democrática
del Congo (militar), y de la operación Concordia en la ex República
Yugoslava de Macedonia (militar) a Próxima, la operación civil
consecutiva a la anterior. Por su parte, las operaciones militares
pueden ser llevadas a cabo con el apoyo de la OTAN mediante el
acuerdo marco “Berlín plus” (Concordia) o sin él (Artemis). Por
último, si la UE llega a tomar el relevo de la SFOR, dirigida por la
OTAN, en Bosnia y Herzegovina, llevará a cabo una operación que
será civil y militar al mismo tiempo y en el mismo lugar.
La PESD sigue siendo, no obstante, parte integrante de la
PESC. A su vez, la PESC es un elemento central, aunque no el
único, de la “acción exterior” propiamente dicha, que es más
amplia en su ámbito funcional y en su marco institucional. Está
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dotada también de una “caja de herramientas” mayor, que
contiene órganos, programas e instrumentos: estos residen en su
mayoría en el primer “pilar” de la UE (de la DG RELEX a la DG
“Comercio” y otros órganos) y de ellos se encarga la Comisión
Europea. Por último, al igual que la “acción exterior” de la UE en
sentido amplio no se reduce a los medios y procedimientos de la
PESD ni está limitada por éstos, la “gestión de crisis” de la UE no se
hace sólo mediante los instrumentos de la PESD. Cuando se trata
de hacer frente a crisis internacionales reales, pueden intervenir
también otros ámbitos políticos –que implican el comercio, la
ayuda, la asistencia, los transportes y comunicaciones, o medidas
financieras y políticas (positivas o negativas)– que no pertenecen
al ámbito de la PESC/PESD. Dicho de otro modo, la división negociada de las políticas de la UE en “pilares” separados se sigue manteniendo en términos estrictamente institucionales, si bien, en la
práctica, cada vez se pone más en tela de juicio, o va perdiendo
importancia, lo que plantea cuestiones espinosas de coherencia,
continuidad y coordinación entre los pilares.
Las decisiones políticas clave sobre la PESD se toman en el nivel
más elevado del Consejo, o bien en el Consejo de Asuntos Generales
y Relaciones Exteriores, de los Ministros de Asuntos Exteriores, o
bien, siempre que sea oportuno y necesario, en el propio Consejo
Europeo. En particular, las deliberaciones que implican también
medidas del primer pilar o incluso del tercero –las que son competencia de los Ministros de Hacienda (ECOFIN) y Justicia y Asuntos
de Interior (JAI) de la UE– se acuerdan y adoptan formalmente en el
nivel de Jefes de Estado o de Gobierno. En términos generales, las
decisiones de gestión de crisis implican a menudo el recurso a programas de la UE como ECHO, en el ámbito humanitario, y los agrupados en EuropeAid, por no hablar de las acciones que también
guardan relación con el comercio (por ejemplo, el acuerdo de
Cotonú para los países ACP, financiado principalmente mediante
el Fondo Europeo de Desarrollo). Aún podrían incluir también la
inmovilización de activos financieros, la imposición de sanciones,
o medidas específicas de control de fronteras o de defensa civil,
todas las cuales requieren la intervención de otras formaciones del
Consejo, y en último término, el sello del Consejo Europeo. Hasta
la fecha, no obstante, no se ha creado ninguna formación especializada del Consejo para los Ministros de Defensa de la UE, que sólo
pueden reunirse de modo informal, es decir, sin tomar decisiones, o
bien en conjunción con el Consejo de Asuntos Generales y Rela63
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ciones Exteriores, que sigue siendo el principal órgano de decisión
para la PESD (véase cuadro 1).
Dicho esto, la ejecución propiamente dicha de las llamadas
“tareas de Petersberg”, que son la esencia de la PESD, que fueron formuladas originariamente en la UEO en junio de 1992, y a continuación fueron incorporadas al artículo 17 del TUE en Amsterdam, por
sugerencia de Suecia y Finlandia, países no aliados1, se confía a otro
grupo de órganos que son, desde varios puntos de vista, “separables
pero no separados” del resto de las instituciones de la UE.
El Alto Representante
En primer lugar figura el Alto Representante (AR) para la PESC,
cargo que en la actualidad ostenta Javier Solana. Este nuevo cargo,
propuesto en un principio por Francia, fue creado por el Tratado de
Amsterdam, en junio de 1997, y añadido esencialmente al de Secretario General del Consejo, que ya existía en el Tratado de Maastricht. Hasta entonces, el Secretario General era un alto funcionario de la UE que coordinaba las diversas actividades de la Secretaría
del Consejo, asistiendo a la Presidencia rotatoria de la Unión en su
trabajo diario. Con arreglo al Tratado de Amsterdam, en realidad,
la Presidencia es “asistida” por el Secretario General, que también
“ejercerá las funciones de Alto Representante” de la PESC (artículo
18, apartado 3). Dicha asistencia se aplicaría a las “cuestiones propias del ámbito de la PESC, en particular contribuyendo a la formulación, preparación y puesta en práctica de las decisiones políticas y, cuando proceda […], dirigiendo el diálogo político con
terceros” (artículo 26 del TUE).
No obstante, entre junio de 1997 y la entrada en vigor del Tratado reformado, en mayo de 1999, cambió todo el contexto.2 Hasta
entonces, con arreglo al perfil de la plaza, se consideraba por lo
general que el Secretario General Jürgen Trumpf, que dejaba el
cargo, sería sustituido por un diplomático de alto rango procedente de uno de los Estados miembros más grandes: uno de los
nombres citados con más frecuencia, por ejemplo, era el de Sir
(ahora Lord) David Hannay. Sin embargo, la pequeña revolución
generada por la declaración franco británica de Saint-Malo, de
diciembre de 1998 y, junto con lo anterior, el mazazo que supuso la
guerra de Kosovo, en la primavera de 1999 (hechos ambos esenciales para el nacimiento de la PESD) dieron inmediatamente más
1. Véase contribución de Martín
Ortega en esta misma obra.
2. Véase contribución de Jean Yves
Haine en esta misma obra.
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pertinencia política al nombramiento. En este contexto nuevo, en
el que el ámbito de la PESC se ampliaba con la creación de la PESD
y aumentaba significativamente la demanda de un papel más
activo de la UE en las crisis internacionales, el Consejo Europeo,
convocado en Colonia, decidió combinar la iniciación de la nueva
política con una elevación del nivel, explícita y visible, del cargo de
Alto Representante. Como resultado de lo anterior, el antiguo
Ministro de Asuntos Exteriores español y Secretario General
saliente de la OTAN Javier Solana (cuyo mandato debía expirar al
cabo de unos meses) fue nombrado Secretario General y Alto
Representante para la PESC a partir de octubre de 1999.
Como queda expuesto más arriba, no obstante, el nuevo Tratado no abundaba precisamente en detalles por lo que se refiere a
las funciones y atribuciones exactas del Secretario General y Alto
Representante. Por ello, y para bien o para mal, correspondía a su
primer titular interpretar y dar forma a la nueva función. Y la
manera en que Solana decidió proceder reforzó decisivamente la
parte “Alto Representante” en detrimento de la parte “Secretario
General”. En realidad, para la función principalmente administrativa, el Consejo Europeo decidió nombrar a un Secretario General
adjunto en la persona del antiguo Representante Permanente de
Francia ante la UE, Pierre de Boissieu. La cumbre de Colonia, por lo
tanto, terminó volviendo a dividir de hecho las dos funciones que el
nuevo Tratado acababa de intentar reunir, al menos en parte. Asimismo, Solana debía combinar su función de Secretario General
con la de Secretario General de la UEO, para la que fue nombrado
en noviembre de 1999 en el Consejo de la UEO de Marsella. Esta
unión personal tenía por objeto facilitar la integración parcial de
algunas de las funciones y órganos de la UEO en la UE, como se
decidió en particular en Colonia.
La labor de Solana debía ser apoyada mediante la creación de
una Unidad de Planificación de la Política y de Alerta Rápida
(UPPAR), como se preveía en una declaración adjunta al Tratado de
Amsterdam. También en este caso, el nuevo contexto en el cual iba
a operar el Alto Representante indujo una transformación parcial
de la UPPAR inicial en lo que llegó a llamarse sencillamente “Unidad Política”, la cual, a su vez, llegó a parecerse aún más a un gabinete ampliado. Más que mirar al futuro de la PESC, dicho de otro
modo, la Unidad Política, formada principalmente por funcionarios nombrados en comisión de servicios por los Estados miembros, ha intervenido cada vez más en dar forma a su cometido.
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Por último, con arreglo al Tratado de Amsterdam (artículo 18,
apartado 5 del TUE), el Alto Representante podrá designar “un
representante especial provisto de un mandato en relación con
cuestiones políticas concretas”. En los últimos tiempos, Solana ha
recurrido cada vez más a esta posibilidad, especialmente en las crisis subregionales. El mandato de estos “representantes especiales”
tiende no obstante a variar significativamente en cuanto a duración, ámbito y recursos. Es, evidentemente, más fuerte allí donde la
UE lleva a cabo programas importantes y, en su caso también, operaciones, como en los Balcanes occidentales. En zonas como el
Oriente Próximo, Afganistán o el Cáucaso meridional, en cambio,
es principalmente político, similar al de una especie de embajador
itinerante. En algunos casos, el mandato tiene una rotación anual;
en otros, en cambio, carece de plazo formal.
En conjunto, es obvio que en los cinco años transcurridos desde
el nombramiento inicial, la función de Alto Representante ha evolucionado significativamente. Si bien ha seguido siendo mínima en
aquellos ámbitos en los que no hay consenso (o donde incluso
existe abierto desacuerdo) entre los Estados miembros, ha
ampliado su ámbito y su visibilidad en otros. Tales son los casos de
Oriente Próximo –donde Javier Solana fue, al principio, una presencia tangible en la mesa de negociaciones (2000) y, posteriormente, un miembro reconocido del “Cuarteto”– y de los Balcanes,
donde consiguió actuar como mediador en varias ocasiones. El
Alto Representante ha conseguido también cierto margen de
iniciativa autónoma en la formulación de políticas, particularmente con la Estrategia de Seguridad Europea (2003). Incluso
puede alegarse que la verdadera interpretación que ha dado a la
función de Alto Representante su primer titular ha empezado a
erosionar las rígidas barreras intergubernamentales que le habían
sido fijadas en un principio. En realidad, al tratar de formular y
expresar la posición común de la UE sobre algunas cuestiones de
política exterior, Mr. PESC, como lo denominan los medios de
comunicación, ha conseguido unas veces dar voz a algo más que a
la simple suma de las partes de la UE.
Los órganos de la PESD
En relación con el Alto Representante, en los años posteriores fueron creándose nuevos órganos y cargos para hacer frente al incre67
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mento de la carga de formulación y aplicación de políticas que la
PESD, en particular, ha impuesto a la Secretaría del Consejo. Esta
expansión se inició en el Consejo Europeo de Helsinki, en
diciembre de 1999, que ultimó unas propuestas ya esbozadas en
Colonia y decidió crear tres nuevos órganos: el Comité Político y de
Seguridad (CPS), el Comité Militar y el Estado Mayor de la UE.
Estos empezaron a funcionar, si bien con carácter provisional, en
marzo de 2000.
El CPS (o COPS según una denominación corriente a partir de
las siglas francesas) está formado por representantes nacionales “a
nivel de altos funcionarios o de embajadores”, más un representante de la Comisión Europea, que está “plenamente asociado” al
trabajo de la PESC. Su función consiste en “hacer un seguimiento
de la situación internacional en los ámbitos de la PESC” y contribuir a “definir la política mediante la emisión de dictámenes dirigidos al Consejo”. Asimismo, tiene por finalidad ejercer, “bajo la responsabilidad del Consejo, el control político y la dirección
estratégica de las operaciones de gestión de crisis”. Tal es, al menos,
el perfil que fue incorporado al nuevo Tratado aprobado en el
Consejo Europeo de Niza, en diciembre de 2000 (que ahora figura
en el artículo 25 del TUE que entró en vigor en febrero de 2003). El
CPS, no obstante, empezó ya a actuar de modo plenamente legal a
comienzos de 2001, por simple Decisión del Consejo. En gran
medida, sustituye al Comité Político creado por el Tratado de
Maastricht (artículo J.15) compuesto por los directores políticos de
los Ministerios de Asuntos Exteriores nacionales, que se reunían en
Bruselas cada mes. No obstante, el CPS es un órgano permanente
con unas competencias apenas menores en la política. Desempeña
un papel de importancia en la conformación de las decisiones, pero
no en la toma de las decisiones propiamente dicha: para las decisiones políticas o estratégicas, en realidad, depende del Consejo de
Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, mientras que para los
aspectos administrativos y financieros de la PESC/PESD, el órgano
principal sigue siendo el COREPER. Esto significa que cada Estado
miembro dispone al menos de dos delegaciones de nivel de embajador ante la UE (el COREPER, a su vez, tiene al menos otras dos formaciones a su cargo) con unas prerrogativas que no siempre están
separadas con claridad.
El Comité Militar (CMUE) está formado por los Jefes de Estado
Mayor de la Defensa de todos los países de la UE o, en su caso, sus
delegados militares. Facilita asesoramiento militar y formula reco68
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mendaciones al CPS, a la vez que dirige el Estado Mayor. Su presidente –el primero fue el general finlandés Gustav Hägglund– es elegido cada tres años y asiste a las sesiones del Consejo siempre que
deben tomarse decisiones con implicaciones en la defensa. Una
característica peculiar del CMUE es que algunos de sus miembros
también forman parte del Comité Militar de la OTAN y, por consiguiente, tienen de hecho dos cargos, aunque esto no se aplica a
todos los miembros de la UE que son aliados; en cambio, los representantes militares de algunos países no aliados también están destinados en los órganos de la Alianza.
Por su parte, el Estado Mayor (EMUE) tiene la función de facilitar conocimientos militares especializados y apoyo a la PESD,
incluida la dirección de las operaciones de gestión de crisis: esto
implica la alerta rápida, la evaluación de las situaciones y la determinación de las fuerzas nacionales y multinacionales europeas
para las posibles operaciones. En la actualidad consta de unos
setenta funcionarios (la mayoría en comisión de servicios), y está
considerada parte de la Secretaría del Consejo.
Los órganos específicamente militares también están concebidos para cooperar con el SHAPE de la OTAN con arreglo a unas
modalidades (“Berlín plus”) que aún eran objeto de negociación en
los comienzos de la PESD. Cabe recordar también que, a diferencia
del CPS, el CMUE y el EMUE no constaban en el Tratado de Niza, y,
por consiguiente, no tienen como base el Tratado. Eso se debió
principalmente a la reticencia de algunos Estados miembros (sobre
todo los no aliados) a que figurasen en el TUE. Sin embargo, también es de justicia decir que la PESD ha avanzado primero mediante
decisiones intergubernamentales, no siendo “codificada” sino posteriormente (si lo era). La única excepción es, en particular, la creación del cargo de Alto Representante, que precedió a la PESD, en
lugar de seguirla.
Por último, también se creó en la Secretaría del Consejo un Centro de Situación (SITCEN), para cumplir la función de “control”
atribuida a los nuevos órganos político-militares. Además, la antigua unidad PESC de la Secretaría General del Consejo se desarrolló
hasta constituir una Dirección General especializada (DG E), que
fue ampliada para abarcar también las cuestiones político-militares y reestructurada para absorber a los nuevos funcionarios con
experiencia en estas cuestiones procedentes de la UEO, de la OTAN
y de los ministerios nacionales. Actualmente abarca tres subdirecciones principales: a) ampliación, desarrollo y asuntos económicos
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multilaterales, b) PESC y asuntos regionales, y c) PESD y operaciones (tanto militares como civiles). Últimamente, también se ha
creado una Unidad de Policía, a la vez que se establecía un Comité
para los aspectos civiles de la gestión de crisis, con carácter consultivo. En conjunto no obstante, el personal dedicado exclusivamente a la PESD en Bruselas suma poco más de 200 funcionarios,
lo que no es nada comparado con los ministerios nacionales o con
las direcciones generales correspondientes de la Comisión. Citemos en último lugar, aunque no sean los últimos en importancia,
dos antiguos órganos de la UEO –el Centro de Satélites (SATCEN),
con sede en Madrid, y el Instituto de Estudios de Seguridad, con
sede en París (IES)–, que han sido añadidos a la maquinaria de la
PESD como “agencias autónomas” del Consejo, con un presupuesto y un estatuto ad hoc.
Modalidades y ámbito de operación
A los cinco años de su creación, la PESD es todavía una política en
construcción y los trabajos están en curso, tanto con respecto a sus
procedimientos y recursos internos como en cuanto a sus finalidades últimas. En parte, esto se debe a la naturaleza misma de la
política: las situaciones de crisis nunca son idénticas entre sí y, en
consecuencia, exigen un grado elevado de flexibilidad y capacidad
de adaptación. Por añadidura, la mayor parte de las capacidades
que deben movilizarse pertenecen a los Estados miembros: ello
exige una combinación particular de voluntad y capacidad por
parte de los mismos para poner dichas capacidades a disposición
de la Unión, especialmente por cuanto no hay obligación jurídica
para ello. En parte, no obstante, el carácter evolutivo de la PESD se
debe también a su relativa juventud en comparación con otras
políticas comunes de la UE (o de la propia OTAN). Hay que tener
presente lo siguiente: a) las operaciones dirigidas por la UE no
empezaron hasta enero de 2003, a pequeña escala y con una duración limitada, b) la política de formación y ejercicios de la UE aún
está en formación, en el mejor de los casos, c) los procedimientos
aún carecen de cierta experimentación, y d) la evaluación de las
“lecciones aprendidas” acaba de empezar. Por ello es sumamente
difícil elaborar un organigrama fiable para la iniciación y realización de una operación PESD “típica”.
A la luz de la escasa experiencia adquirida hasta la fecha, se
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puede decir que la evaluación inicial de la viabilidad de una operación de gestión de crisis dirigida por la UE se hace con carácter marcadamente informal, y eso en el caso de que sea una operación
exclusivamente militar y localizada en la zona de la OTAN. En este
último caso, se mantienen conversaciones entre las dos organizaciones, tanto en el nivel político como en el militar, con objeto de
fijar los principales parámetros de la operación y el posible reparto
del trabajo y de las responsabilidades. En caso de una operación
autónoma de la UE, es posible que las mismas negociaciones informales se lleven a cabo con el Estado miembro que esté dispuesto a
brindar su cuartel general, convirtiéndose así en el “Estado marco”,
mientras que la propia generación de la fuerza (es decir, la definición y el compromiso de los elementos de fuerza específicos nacionales para el “bloque” final) se lleva a cabo en colaboración con el
CMUE y con el EMUE. En caso de una operación exclusivamente
civil el método es bastante parecido, aunque más centralizado en
los órganos de la UE y con un papel más destacado de la Comisión
Europea. En esta fase inicial, el Alto Representante y el CPS deben
actuar, el primero como facilitador (o incluso iniciador) y el
segundo como centro de intercambio.
Una vez evaluados y aprobados el perfil probable, los objetivos a
perseguir y los medios disponibles de la operación (con el apoyo
administrativo de la Secretaría del Consejo y el respaldo administrativo y financiero del COREPER), el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores redacta y ultima una acción común. El
sistema de votación para la PESC/PESD es el que obliga a tomar las
decisiones por consenso: esto quiere decir que se aplica la regla de la
unanimidad aunque, desde Amsterdam, los Estados miembros
también disponen de la posibilidad de abstenerse. Dicha abstención debe ser “cualificada” en una declaración formal: no obliga a
los Estados miembros de que se trate a aplicar la decisión y hacer los
pagos correspondientes sino sólo a aceptar que “compromete a la
Unión”. Esta “abstención cualificada” bloquea la decisión sólo si el
número de Estados miembros que optan por ella equivale a más de
un tercio de los votos ponderados del Consejo (artículo 23, apartado 1 del TUE).
Por último, en un Protocolo especial anexo al Tratado de
Amsterdam, Dinamarca consiguió, como se menciona más arriba,
una exención automática de todas las obligaciones relativas a la
defensa. Esto no se aplica, no obstante, a la gestión civil de crisis ni
a otras decisiones de carácter meramente institucional o de proce71
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dimiento (entre ellas los nombramientos). La exención de Dinamarca lleva aparejado el derecho a participación, si así lo decide.
Se piense lo que se piense de la conveniencia de la mayoría cualificada para la toma de decisiones en el ámbito más amplio de la
PESC, es un hecho que, desde que fue firmado el Tratado de Maastricht, las decisiones “con implicaciones en el ámbito de la defensa”
han constituido siempre un terreno en el cual se requiere la unanimidad: los Estados no pueden quedar en minoría, y mucho menos
ser obligados a comprometer fuerzas contra su voluntad. Como
resultado de lo anterior, puede alegarse que la “abstención cualificada” representa el mecanismo más flexible que puede aplicarse a
las decisiones de la PESD, aunque la exención financiera automática que implica puede abrir la vía a una conducta en las votaciones
dictada por cálculos puramente presupuestarios. Dicho esto,
puede argumentarse también que toda la fase inicial descrita más
arriba está concebida de tal modo que sería sumamente improbable que un Estado miembro decidiera bloquear la decisión en el
Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, es decir,
cuando la acción común ha pasado ya todas las negociaciones preliminares. Esto puede contribuir a explicar por qué, hasta ahora,
nunca se ha recurrido al veto formal ni a la abstención cualificada.
No obstante, una particularidad de la PESD con respecto a la
PESC en sentido amplio consiste en que las nuevas disposiciones
del Tratado relativas a la “cooperación reforzada” en el segundo
pilar de la UE, aprobadas en Niza y que entraron en vigor en febrero
de 2003, no son aplicables a las “cuestiones que tengan repercusiones militares o repercusiones en el ámbito de la defensa” (artículo 27 B del TUE consolidado). Esta salvedad se debió principalmente a reservas de última hora relativas al ámbito de la cooperación
reforzada sobre la política de defensa en general. Sea o no considerado esto como una limitación de importancia a la gestión militar
de crisis, lo cierto es que las directrices actuales para estructurar y
llevar a cabo operaciones dirigidas por la UE (esbozadas en el
informe de la Presidencia sobre la PESD presentado en diciembre
de 2000 en Niza) implican ya unos arreglos relativamente flexibles.
La fase “posterior”, en otras palabras, deja amplio margen a las coaliciones de voluntades para llevar a cabo misiones en nombre de
toda la UE y bajo su “control estratégico”.
En primer lugar, como ya se mencionaba más arriba, no existe
obligación de participar en ninguna operación común. En segundo
lugar, todos los países participantes constituyen un “comité de
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contribuyentes” que pasa a ser el órgano de referencia para los elementos prácticos de la operación en marcha: incluye también,
siempre que proceda, a aquellos países “terceros” que no son miembros de la UE y que le aportan una contribución militar “significativa” (cualquiera sea el significado de lo anterior en cada caso
concreto). El Consejo Europeo de Niza aprobó, en diciembre de
2000, unas disposiciones generales con este fin, que incluían unos
procedimientos de consulta en la fase preoperativa. El Consejo
Europeo de Sevilla aprobó, en junio de 2002, otras más específicas,
para Rusia, Canadá y Ucrania, respectivamente, que incluían su
intervención, en pie de igualdad, en la gestión cotidiana de las operaciones. Tanto los Estados miembros como los que no son miembros disponen, por igual, de la posibilidad de abandonar una misión
o unirse a ella después de terminada su fase inicial sobre el terreno.
Además, cada operación tiene su propia cobertura financiera
por medio de un “mecanismo” ad hoc, que normalmente está
incluido en la acción común. Sus modalidades varían según se trate
de una operación militar o civil. En realidad, el artículo 28 del TUE
dispone que los gastos “administrativos” corran a cargo del presupuesto común de la UE, mientras que los gastos “operativos” para
las operaciones militares se imputen a los Estados miembros con
arreglo a la proporción del PIB u otro reparto que el Consejo decida
adoptar por unanimidad. Esto significa en la práctica que las operaciones civiles pueden ser financiadas principalmente con cargo al
presupuesto de la UE (con cierta flexibilidad en cuanto a la partida
en la cual deben imputarse), mientras que las militares son costeadas principalmente por los Estados participantes –tanto miembros
como no miembros– según la regla de los costes individuales (costs
lie where they fall), utilizada normalmente por la OTAN. Las dietas
del personal nacional destinado en comisión de servicios a la operación son cubiertas normalmente por sus administraciones respectivas.3
Sin embargo, la experiencia adquirida con las primeras operaciones dirigidas por la UE en 2003 y 2004 y la necesidad de adoptar
unas normas más coherentes con las tradiciones y con la práctica
de la UE están dando lugar, al parecer, a una reforma parcial de
estas disposiciones iniciales. Como resultado de lo anterior, se ha
propuesto un refuerzo del principio de financiación directa de la
UE (“en la medida de lo posible”) para las operaciones de gestión
civil de crisis, junto con una presión en favor de un mejor “reparto
de la carga” para las militares, por ejemplo mediante un fondo
3. Véase contribución de Gustav
Lindstrom en esta misma obra.
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común de “iniciación” para equipo técnico y unos sistemas de
reparto de los costes para los terceros países participantes. Más
recientemente se ha esbozado un mecanismo ad hoc denominado
ATHENA para responder a las demandas específicas de las
misiones militares.
Durante toda la fase final, el control operativo y la gestión táctica sobre el terreno corresponden al jefe de misión (militar o civil)
pertinente, apoyado con frecuencia por un “representante especial”. Todos ellos responden ante el Alto Representante; el CPS, por
su parte, ejerce su “control estratégico” mediante la dirección política y la evaluación.
Como se afirmaba anteriormente, la gestión de crisis de la UE no
se limita al planeamiento y ejecución de las operaciones sobre el terreno. Tampoco está la PESD orientada propiamente a resolver las
situaciones de crisis internacional en sí. La PESD tiene también por
objetivo distinguir y, a ser posible, resolver las carencias de capacidad (de la naturaleza que sea) que puedan afectar negativamente a
la gestión de crisis de la UE. Entre ellas figura también el fomento
de “una industria y una tecnología europeas de defensa fuertes y
competitivas”, de lo que se hace mención ya en 1998 en la Declaración de Saint-Malo y que se ha mantenido desde entonces. Cosa
interesante, este compromiso específico no fue incorporado al Tratado de Niza, y las únicas disposiciones basadas en el Tratado que se
refieren a la industria europea de defensa figuran en el primer pilar
(artículo 296 del TCE) y son de un carácter más restrictivo que de
apoyo. Además de lo anterior, todas las principales novedades políticas en este ámbito hasta la fecha se han producido fuera del marco
institucional específico de la UE.4 Sin embargo, la decisión adoptada por la Unión, a finales de 2003, de crear una “agencia en el
ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación, la adquisición y el armamento” dentro de la UE puede contribuir a racionalizar y unificar bajo su égida todas las labores y todos
los programas actualmente en marcha.
Por último, la PESD trata también de sentar unos principios y
directrices comunes para unas políticas que afectan y comprometen (más política que jurídicamente) tanto a la UE en su totalidad
como a cada uno de sus Estados miembros, externa e internamente.
Así ocurrió últimamente con la Estrategia de la UE contra la proliferación de armas de destrucción masiva y con la Estrategia Europea de Seguridad, ambas aprobadas por el Consejo Europeo en
diciembre de 2003.
4. Véase contribución de Burkard
Schmitt en esta misma obra.
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Los cinco años próximos
Si ésta es la manera en que funciona la PESD a los cinco años de su
creación, ¿cuáles son los desafíos probables que le esperan a lo largo
de los cinco próximos? Como se ha visto, la política aún se está
haciendo y es susceptible de adaptaciones y ajustes constantes. Por
ello es sumamente arriesgado tratar de predecir su evolución a
medio plazo. No obstante, al menos cuatro cambios institucionales principales aparecen ya en su horizonte.
El primero se refiere a la ampliación de la Unión. Con la adhesión
de diez nuevos socios en 2004, y quizá dos o tres más en 2007, todos
los órganos de la PESD van a verse sometidos a dura prueba. Las
cifras son importantes, y la gestión de crisis internacionales con 25
miembros o más puede resultar muy compleja. Aún el dar forma a
las decisiones puede volverse mucho más complicado: no por
casualidad, en el proceso de la actual ampliación, el CPS decidió
crear una especie de subcomité informal (el llamado “grupo Nikolaidis”), inaugurado durante la Presidencia griega de la UE a
comienzos de 2003, según el modelo del “Grupo Antici” del COREPER. Su función consiste en elaborar los anteproyectos de orden
del día de las reuniones, explorando al mismo tiempo las zonas de
convergencia o divergencia entre los Estados miembros. Y de igual
manera en que la “socialización” de los nuevos socios comenzó bastante antes de su adhesión real (es decir, inmediatamente después
de la firma de los tratados correspondientes, en abril de 2003),
lograr un punto de vista común para tomar decisiones políticas
podría llevar un cierto tiempo y tropezar con algunas dificultades
en el camino.
Esto es tanto más cierto cuando uno considera las diferencias de
tamaño, capacidades, intereses en materia de política exterior y percepciones de la UE de los 25. Mucho más que la PESC propiamente
dicha (para la cual, en última instancia, la efectividad y la credibilidad dependen de la consecución del consenso más amplio posible
en cuanto las decisiones y objetivos de la política exterior común) la
PESD depende de los recursos que los Estados miembros estén dispuestos y sean capaces de comprometer y entregar. Y no puede
negarse que, en este ámbito, hay grandes desequilibrios entre los
socios de la UE: por supuesto, la ampliación no los ha creado, pero
los ha agudizado. Dicho de otro modo, si bien todos los Estados
miembros de la UE son oficialmente iguales en cuanto a representación y toma de decisiones, algunos son “más iguales que otros” en
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cuanto a las capacidades que pueden ser necesarias para llevar a
cabo una PESD efectiva, sean militares (fuerza, equipo, base industrial) o comerciales, civiles y diplomáticas. No es sólo cuestión de
extensión geográfica, población, o PIB: algunos de los Estados
miembros mayores podrían hacer mucho más a la vista de su
tamaño real; otros más pequeños, en cambio, están haciendo las
cosas asombrosamente bien teniendo en cuenta el suyo. Sin
embargo, está claro que lograr un compromiso aceptable y viable
entre los derechos de todos y los medios de algunos es una condición previa para que la PESD con 25 o más miembros funcione,
sobre todo si los intereses operativos y estratégicos en juego van a
aumentar.
Un segundo desafío de importancia se refiere a la coherencia política e institucional. Esto tampoco es nuevo. Pero las últimas novedades políticas –especialmente por lo que respecta a la lucha contra
el terrorismo– y los retrasos paralelos en la ejecución de una
reforma institucional decisiva lo han agravado aún más. En los
próximos años, seguirá existiendo probablemente de hecho el sistema “doble” (o incluso “triple”) de la acción exterior de la Unión,
dispersa como está entre sus diferentes pilares. Esto es así tanto
horizontal como verticalmente, tanto en el nivel político como en
el administrativo: Consejo contra Comisión, UE contra Estados
miembros, a veces incluso en el seno de cada uno de estos. Si bien la
Estrategia Europea de Seguridad aprobada en diciembre de 2003,
ha aportado algo de claridad y una amplia convergencia sobre los
objetivos de la PESC/PESD (y, en general, de la “acción exterior” de
la UE), la reciente inclusión de la lucha contra el terrorismo en el
ámbito de competencia del Alto Representante, no importa cuán
conveniente y bienvenida sea, incrementa innegablemente la complejidad y la segmentación de la “gestión de crisis” de la UE tanto
interna como externamente. Ahora, las expectativas y las exigencias
son más elevadas y requieren respuestas suficientes. Las instituciones y los dirigentes de la UE están obligados por consiguiente a
ponerse a la altura de la situación, muy por encima de las disposiciones jurídicas y de las realidades políticas o administrativas
actuales.
Un tercer desafío de importancia para la PESD se refiere a su responsabilidad. La cuestión, a menudo descuidada en el debate
público, es sin embargo importante. En comparación con otras
políticas comunes de la UE, en realidad, la PESD parece adolecer de
una carencia específica en materia de responsabilidad. Por un lado,
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los parlamentos nacionales son responsables en gran medida del
control democrático de la PESD, pero están mal armados para
supervisar las decisiones intergubernamentales. Por otro lado, el
Parlamento Europeo dispone de escasas competencias formales en
este ámbito, pero tiene acceso a la información y los conocimientos
especializados pertinentes, y también es competente para el control
de la aplicación de las actividades relativas a la PESD por parte de la
Comisión. Por último, la Asamblea de la UEO, aún anclada en el
Tratado de la UEO y con sede en París, como órgano interparlamentario especializado en las cuestiones de la defensa europea, se
encuentra ahora en un vacío institucional y político: facilita un
foro para debatir las cuestiones relativas a la PESD (y a la OTAN),
pero carece de competencias y cobra cada vez más el aspecto de un
extraño resto del traspaso de las funciones de la UEO a la UE. Como
consecuencia de lo anterior, la PESD está en una especie de zona
parlamentaria gris que a duras penas refuerza su legitimidad global. Asimismo, su transparencia y accesibilidad por parte de los ciudadanos de la UE quedan naturalmente limitadas por su carácter
confidencial, especialmente por lo que respecta a los asuntos militares, y no puede medirse con los mismos criterios que otras políticas de la UE. Pueden plantearse, y probablemente así habrá que
considerarlo en los años próximos, soluciones pragmáticas, por
ejemplo sesiones conjuntas periódicas de parlamentarios nacionales y miembros del Parlamento Europeo, e intervenciones de
funcionarios de la PESD en los parlamentos nacionales. Pero
parece difícil superar enteramente la desconexión actual entre los
debates políticos y las competencias parlamentarias entre el nivel
nacional y el nivel europeo.
Por último, un desafío particular para los próximos cinco años
podría resultar el Tratado Constitucional. Paradójicamente, en realidad, la PESD funcionará en un contexto jurídico (Niza) que el
nuevo Tratado puede alterar significativamente. Esta paradoja, por
supuesto, no se aplica sólo a la PESD. Pero sí se aplican, en particular, algunas de las novedades más importantes inscritas en el
proyecto de Tratado Constitucional: desde la creación del Ministro
de Asuntos Exteriores de la UE (o lo que se decida al final), pasando
por la cláusula de solidaridad contra los atentados terroristas,
hasta la aplicación de la “cooperación estructurada permanente”
en defensa.5 En consecuencia, por un lado, las actuales disposiciones institucionales podrían quedar debilitadas o deslegitimadas
de hecho por la existencia virtual y paralela de otras nuevas. Por
5. Véase nuestra otra contribución a este libro.
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Cómo funciona la PESD
otro lado, éstas tienen que pasar por un largo y arriesgado proceso
de ratificación que podría, a su vez, arrojar sombras sobre su
entrada en vigor real. Por ello podría ser sensato prever unas disposiciones transitorias claras que eviten la confusión y salven esta
carencia jurídica y funcional potencial. Algunas reformas ya aprobadas, en otras palabras, deberían quedar garantizadas y puestas en
vigor con independencia de lo que pueda ocurrir durante el proceso
de ratificación, si bien la PESD seguirá siendo, probablemente, una
política en adaptación y evolución constantes.
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PESD : Los cinco
primeros años
Más allá de Petersberg: misiones
para las fuerzas militares de la UE
3
Martin Ortega
La Unión Europea ha venido creando, a lo largo de cinco años de
intensa actividad, una nueva dimensión militar. Hasta hace muy
poco, sin embargo, se había omitido la cuestión de saber a qué tipo
de misiones estaban destinadas las fuerzas europeas. Por consiguiente, el proceso de creación de una PESD a partir de la cumbre
de Colonia de UE de junio de 1999 puede dividirse en dos períodos:
la fase de creación de capacidades (hasta mediados de 2002) y la
definición posterior de la finalidad de esta capacidad militar.
Puede parecer que la secuencia lógica entre ambas fases se ha
invertido, pero este “orden invertido” fue el resultado del acuerdo
alcanzado en 1999 al inicio del proceso. El Reino Unido, un agente
clave de todo desarrollo militar europeo, insistió en que se siguiera
un planteamiento pragmático que abordara en primer lugar la
creación de capacidades. Esta orientación, aprobada por los otros
Estados miembros, resultó muy útil, ya que se evitaron temporalmente los interrogantes “filosóficos” sobre las tareas y objetivos de
la fuerza europea y, en particular, las preguntas sobre la raison d’être
de dicha fuerza con respecto a la OTAN. Como consecuencia de
ello, el objeto de la fuerza europea puede ahora definirse de forma
dinámica, teniendo en cuenta las necesidades del pasado y otras
más recientes, así como posibles necesidades futuras. De haberse
abordado en 1999 el debate sobre una fuerza militar de la UE partiendo de la cuestión de sus misiones y su finalidad, éste habría
sido con toda probabilidad estéril o, al menos, mucho más complejo.
Desde el Consejo Europeo de Colonia hasta mediados de 2002
la falta de decisión sobre la finalidad de la fuerza pudo paliarse
mediante la Declaración de Petersberg de la UEO, de junio de
1992, cuyo texto había sido introducido en el Tratado de la Unión
Europea a través del Tratado de Amsterdam de 1997. Todos los
Estados miembros de la UE aceptaron esta descripción preliminar
de las misiones de la UE porque se basaba en una “ambigüedad
constructiva”, aceptable para los “atlantistas”, los “autonomistas
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Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE
proeuropeos” y los gobiernos no aliados. A partir de junio de 2002,
los siguientes nuevos elementos han contribuido a una mejor definición de las misiones: (1) la declaración sobre el terrorismo y la
PESD durante el Consejo Europeo de Sevilla; (2) el debate en la
Convención que introdujo una nueva definición sobre las
misiones en el proyecto de Constitución; (3) la Estrategia Europea
de Seguridad de diciembre de 2003; y (4) diversas operaciones
sobre el terreno, que contribuyen a comprender las misiones desde
un punto de vista práctico.
Misiones durante la fase de creación de capacidades: las
misiones de Petersberg1
Las misiones asignadas a la fuerza militar de la UE se describen
actualmente en el apartado 2 del artículo 17 del TUE. Cabe recordar que este artículo seguirá constituyendo su descripción jurídica
hasta la entrada en vigor del futuro Tratado Constitucional, tras el
proceso de ratificación.
Apartado 2 del artículo 17 del Tratado de la Unión Europea
Las cuestiones a que se refiere el presente artículo incluirán
misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de
combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de
restablecimiento de la paz.
Las palabras entre “humanitarias” y “restablecimiento de la
paz” proceden de la Declaración de Petersberg de la UEO de junio
de 1992. Cuando los 15 miembros de la UE negociaron el Tratado
de Amsterdam en 1997, optaron por mantener el texto adoptado
por los nueve Estados de la UEO en Petersberg en lugar de elaborar una nueva descripción, ya que había consenso sobre un texto
que permitía diversas interpretaciones. Los tres tipos de misiones
consideradas en Petersberg abarcan una amplia gama de posibles
medidas militares, desde las más modestas hasta las más enérgicas. Durante algún tiempo los Estados miembros de la UE debatieron sobre la necesidad de centrarse en el “nivel inferior” o en el
“nivel superior” de la gama de las misiones de Petersberg, pero el
objetivo de fuerzas (Headline Goal) de Helsinki dejó claro que las
capacidades que la UE se proponía adquirir serían “capacidades
1. La creación de capacidades
continúa todavía, como muestra
el nuevo Headline Goal 2010
adoptado por el Consejo Europeo
en junio de 2004 (ver el capítulo
de Burkard Schmitt en este libro).
Sin embargo, desde el Consejo de
Colonia en 1999 hasta mediados
de 2002, los miembros de la UE
pusieron el acento en la creación
de capacidades exclusivamente,
dejando de lado la definición de
las misiones.
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adecuadas… para acometer toda la gama de las misiones de Petersberg”. Por otro lado, era evidente para todos que la defensa territorial quedaba excluida de dichas misiones.
Desde la Cumbre de Colonia de junio de 1999 hasta mediados
de 2002, una serie de Consejos Europeos contribuyeron a definir
la dimensión militar de la UE, pero ninguno osó ir más allá de la
descripción de misiones consagrada por los términos del apartado 2 del artículo 17 citado. En los Consejos Europeos de Helsinki, Feira, Niza y Laeken, los gobiernos de los Estados miembros continuaron estableciendo una fuerza de reacción rápida
para la gestión de crisis, e introdujeron los necesarios cambios
institucionales (especialmente la creación del Comité Político y
de Seguridad y el Estado Mayor de la UE), sin estancarse en
debates interminables sobre la reforma del Tratado.2 Las conclusiones de los Consejos Europeos definen la naturaleza y el
tamaño de la fuerza, establecen el método por el que se adoptarán
decisiones sobre su utilización y sobre la participación de Estados
miembros y no miembros y garantizan la cooperación UE-OTAN.
También, es cierto que los detalles técnicos que se definieron,
tales como su capacidad de proyección, viabilidad, interoperabilidad, flexibilidad y requisitos operativos indican de forma bastante aproximada el tipo de fuerza que la UE estaba estableciendo, y por consiguiente, los tipos de operaciones que sería
capaz de llevar a cabo. No obstante, en relación con la misión de la
fuerza las diversas conclusiones presidenciales repiten constantemente el término clave “Petersberg” así como su contenido establecido por el artículo 17 del TUE. En la Conferencia de compromiso de capacidades celebrada en Bruselas el 20 de noviembre de
2000, los 15 decidieron no desarrollar el posible contenido de las
misiones de Petersberg, pese a algunas peticiones del sector militar. En aquel momento se consideró suficiente considerar tres
hipótesis que se basaban en gran medida en misiones ilustrativas
de la UEO elaborados por la OTAN en 1998. En términos muy
generales, dichas misiones consistían en: 1) la evacuación de algunos centenares de ciudadanos europeos de una zona de crisis alejada de Bruselas; 2) una operación de prevención de conflictos
tras una escalada de la tensión en la frontera entre dos Estados; y
3) la imposición de una zona desmilitarizada para separar dos facciones beligerantes en algún punto de Europa sudoriental. Los
responsables del planeamiento militar pensaban claramente en
posibles escenarios de una operación en apoyo de la paz en los
2. La única excepción fue el artículo 25 del TUE, por el que se crea
el Comité Político y de Seguridad,
que se introdujo mediante el Tratado de Niza de diciembre
de 2000.
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Balcanes y en la evacuación de civiles del África subsahariana.
Otros dos elementos deben tenerse en cuenta para completar la
definición de las misiones de la fuerza militar de la UE en este
período. Por un lado, los principios declaratorios que guían la
PESC de la UE, contenidos en el apartado 1 del artículo 11 del Tratado, constituyen el marco constitucional que debe respetar cualquier operación militar de la UE. Entre los objetivos de la PESC, el
apartado 1 del artículo 11 del TUE declara que la Unión, entre
otras cosas “mantendrá la paz y el fortalecimiento de la seguridad
internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las
Naciones Unidas”, y “desarrollará y consolidará la democracia y el
Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales”. Por otro lado, la propia esencia
de la PESC proporciona asimismo una indicación autorizada de la
manera en que debe utilizarse la fuerza europea. En todos los
documentos sobre la PESD se puso de manifiesto que la capacidad
de gestión militar de crisis de la UE tenía como objetivo apoyar la
PESC. Por consiguiente, la utilización de la fuerza europea de
forma contraria al espíritu de la PESC en general y a su realización
en el caso de una región concreta, era inconcebible. Por ejemplo,
era imposible concebir una operación militar que no fuera coherente con los principios de la Asociación Euromediterránea.
El debate sobre las misiones militares de la UE a partir de
2002
La lucha contra el terrorismo internacional
Aun cuando los Estados miembros no estaban inclinados a iniciar
un debate sobre la finalidad de la fuerza militar de la UE, los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra Estados Unidos y sus consecuencias condujeron a este debate durante la primera mitad de 2002. A raíz de la acción militar en Afganistán, la
presidencia española de la UE insistió en que la lucha contra el terrorismo se introdujera en el Tratado de la Unión Europea junto con
otras misiones de Petersberg. En efecto, el gobierno español era
especialmente sensible a la colaboración internacional en la lucha
contra todas las formas de terrorismo. La inclusión de esta nueva
misión habría constituido, en opinión del gobierno español, un
mensaje simbólico pero inequívoco sobre la seriedad del compromiso europeo en esta lucha, destinado en particular al gobierno de
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los Estados Unidos. Sin embargo, otros Estados de la UE no estaban convencidos de que la inclusión de una nueva misión fuera una
medida adecuada, bien por razones prácticas (la fuerza de la UE
todavía no estaba lista para contribuir de forma útil a la lucha
contra el terrorismo), bien por razones jurídicas (en aquel
momento no se consideraba ninguna reforma del Tratado). Como
consecuencia de ello, se encontró una vía intermedia consistente en
la adopción de una declaración solemne en el Consejo Europeo de
Sevilla de junio de 2002. La declaración, citada a continuación,
subrayaba la determinación de la UE en la lucha contra el terrorismo e indicaba que ésta podría recurrir tanto a instrumentos
PESC como a instrumentos PESD.
Declaración del Consejo Europeo sobre la contribución de la PESC, incluida la
PESD, en la lucha contra el terrorismo (Sevilla, junio de 2002)
1. El Consejo Europeo reafirma que el terrorismo es un verdadero
desafío para Europa y el mundo y supone una amenaza para nuestra
seguridad y estabilidad. A tal efecto, el Consejo Europeo extraordinario de 21 de septiembre de 2001 decidió intensificar la acción de la
Unión contra el terrorismo mediante un enfoque coordinado e interdisciplinario que incluye todas las políticas europeas, inclusive a
través del desarrollo de la Política Exterior de Seguridad Común
(PESC) y de la puesta en marcha, a nivel operativo, de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD).
2. El Consejo Europeo ha tomado nota de los importantes logros
alcanzados en la aplicación del plan de acción en la lucha contra el terrorismo y reitera que la misma continuará siendo un objetivo prioritario de la Unión Europea y un punto central de su política de relaciones exteriores. La solidaridad y la cooperación internacional
constituyen instrumentos fundamentales para luchar contra esta
plaga. La Unión seguirá manteniendo la mayor coordinación posible
con los Estados Unidos de Norteamérica y otros socios. La Unión
procurará contribuir en mayor medida a estos esfuerzos internacionales, tanto desde el punto de vista interno como de sus relaciones
con terceros países y organizaciones internacionales, tales como las
Naciones Unidas, la OTAN Y LA OSCE.
3. La Política Exterior y de Seguridad Común, que incluye la
Política Europea y de Seguridad y Defensa, puede desempeñar un
papel importante en la respuesta a esta amenaza a nuestra seguridad
y en la promoción de la paz y estabilidad. Se está poniendo en práctica una cooperación más estrecha entre los Estados miembros para
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tomar en cuenta la situación internacional posterior a los terribles
ataques terroristas del 11 de septiembre.
4. El Consejo Europeo acoge con satisfacción los progresos realizados a partir del 11 de septiembre para la incorporación de la lucha
contra el terrorismo en todos los aspectos de la política de relaciones
exteriores de la Unión. La lucha contra el terrorismo requiere un
enfoque global para fortalecer la coalición internacional y prevenir y
estabilizar los conflictos regionales.
Estos principios se han confirmado en numerosas ocasiones y,
en particular, tras los atentados terroristas de Madrid del 11 de
marzo de 2004, mediante la declaración del Consejo Europeo de
25 de marzo de 2004. Los mismos principios han llevado a la adopción de una “cláusula de solidaridad” en el proyecto de Tratado
Constitucional, como comentaremos más adelante. No obstante,
si alguna conclusión debe extraerse del debate sobre las misiones
durante la Presidencia española en 2002 es la de que se puso claramente de relieve la obsolescencia del marco de Petersberg.
Hacia una Constitución Europea
La adopción de la Declaración de Sevilla sobre el terrorismo en
junio de 2002 fue sólo un pequeño paso en la reformulación de la
descripción de las misiones de la fuerza de la UE. La reforma en profundidad del texto de Petersberg no se inició hasta más adelante en
2002, con el debate de un proyecto de Tratado Constitucional en la
Convención Europea. La Convención decidió crear un grupo de
trabajo para tratar cuestiones de defensa, que comenzaron sus trabajos en septiembre de 2002.3
Al informe del grupo (diciembre de 2002) siguió el texto final de
un proyecto de Tratado Constitucional adoptado por la Convención (julio de 2003), que condujo a la Conferencia Intergubernamental (octubre-diciembre de 2003). Los textos resultantes, que
fueron finalmente acordados en el Consejo Europeo de junio de
2004, contienen cuatro cuestiones fundamentales pertinentes
para la definición de las misiones militares de la UE: a) una descripción general de la PESD; b) una cláusula de defensa colectiva; c) una
cláusula de solidaridad en caso de atentados terroristas; y d) la enumeración de los objetivos y principios de la PESC.
3. La Convención, cuya primera
sesión plenaria tuvo lugar el 26 de
febrero de 2002, creó grupos de
trabajo sobre defensa y acción exterior, entre otros. El mandato del
grupo de defensa, con fecha de
10 de septiembre de 2002, incluía
la siguiente pregunta: “Independientemente de las misiones de
Petersberg, ¿qué mandato de defensa podría preverse para la
Unión?”
a) En primer lugar, el proyecto de artículo sobre la PESD contiene
una nueva definición de las misiones de fuerza militar de la UE
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Apartado 1 del artículo I-40 del proyecto de Tratado Constitucional4
Disposiciones particulares relativas a la Política Común de Seguridad y
Defensa
La Política Común de Seguridad y Defensa forma parte integrante de
la Política Exterior y de Seguridad Común. Ofrecerá a la Unión una
capacidad operativa basada en medios civiles y militares. La Unión
podrá recurrir a dichos medios en misiones fuera de la Unión que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención
de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, con
arreglo a los principios de la Carta de las Naciones Unidas. La ejecución de estas tareas se apoyará en las capacidades suministradas por
los Estados miembros.
Se puede mantener que esta descripción de las misiones de la
fuerza de la UE es adecuada por tres razones: contiene términos
suficientemente amplios (mantenimiento de la paz, prevención de
conflictos y fortalecimiento de la seguridad internacional) que
abarcan todas las operaciones posibles, no se refiere a ninguna
zona geográfica concreta y, por último, la descripción subraya el
respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
La citada descripción general se desarrolla en otro artículo que
se basa en el texto de Petersberg mejorándolo:
Artículo III-210 (antiguo Artículo 17 del TUE) del proyecto de Tratado Constitucional
1. Las misiones contempladas en el apartado 1 del artículo I-40, en
las que la Unión podrá recurrir a medidas civiles y militares, abarcarán las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones
humanitarias y de rescate, las misiones de asesoramiento y asistencia
en cuestiones militares, las misiones de prevención de conflictos y de
mantenimiento de la paz, las misiones en las que intervengan fuerzas
de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de
restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilización al término de los conflictos. Todas estas misiones podrán contribuir a la
lucha contra el terrorismo, incluso mediante el apoyo prestado a terceros Estados para combatirlo en su territorio.
4. Salvo indicación en contrario
en este capítulo todos los artículos del proyecto de Tratado
Constitucional proceden del documento de la Conferencia Intergubernamental CIG 50/03, de 25
de noviembre de 2003, titulado
“Proyecto de Tratado por el que se
instituye una Constitución para
Europa tras las adaptaciones de
redacción y jurídicas del Grupo de
expertos jurídicos de la CIG.”
b) En segundo lugar, la introducción de una cláusula de asistencia
militar en caso de ataque armado o agresión armada contra los
miembros de la UE podría suponer otro tipo de misión para la
fuerza de la UE en el futuro. La cláusula de defensa colectiva se
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redactó en los siguientes términos durante las últimas fases de la
Conferencia Intergubernamental, a comienzos de diciembre
de 2003:
Apartado 7 del artículo I-40: Cooperación más estrecha en materia de defensa
mutua5
En caso de que un Estado miembro fuera objeto de una agresión
armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán
ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad
con las disposiciones del artículo 51 de la Carta de las Naciones
Unidas. Ello no afectará al carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros.Los compromisos
y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la OTAN, que seguirá siendo, para
los Estados miembros que forman parte de ella, el fundamento de su
defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta.
Dado el elevado grado de integración política y económica
alcanzado en la Unión Europea, es comprensible que los Estados
miembros estén dispuestos a defender a otros miembros en caso
de ataque armado contra su territorio si fuera necesario. No obstante, en el texto citado no queda claro lo que cabe esperar en términos específicos de los Estados individuales en caso de agresión
armada, y tampoco se indica cuál sería la función (de tener alguna)
de la fuerza militar de la UE en tal caso.
c) En tercer lugar, el proyecto de Tratado Constitucional prevé
también una cláusula de solidaridad en caso de atentados terroristas y catástrofes naturales o de origen humano:
5. Este texto procede del documento CIG 60/03 ADD 1, de 9 de
diciembre de 2003. La redacción,
propuesta por la Presidencia italiana durante los primeros días de
diciembre de 2003 y aceptada en
principio por otros miembros de
la UE, se aparta del texto anterior
del apartado 7 del artículo I-40
del documento CIG 50/03, de 25
de noviembre de 2003, en el que la
defensa colectiva quedaba circunscrita a los Estados miembros
de la UE que participen en una
“cooperación estructurada”. El
texto citado no se adoptó formalmente y su coherencia con el apartado 2 del mismo artículo I-40
está por ver.
Artículo I-42 Cláusula de solidaridad
1. La Unión y sus Estados miembros actuarán conjuntamente en
un espíritu de solidaridad en caso de que un Estado miembro sea
objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de
origen humano. La Unión movilizará todos los instrumentos de que
disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por
los Estados miembros, para:
a) prevenir el riesgo de terrorismo en el territorio de los Estados
miembros;
proteger las instituciones democráticas y a la población civil de
posibles ataques terroristas;
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aportar asistencia a un Estado miembro en territorio de éste y a
petición de sus autoridades políticas, en caso de ataque terrorista;
b) aportar asistencia a un Estado miembro en el territorio de éste y a
petición de sus autoridades políticas, en caso de catástrofe natural
o de origen humano.
2. Las normas de aplicación del presente artículo figuran en el
artículo III-231.
La cláusula de solidaridad constituye la culminación lógica de
la Declaración de Sevilla sobre el terrorismo y la PESD de junio de
2002, ya que dicha cláusula prevé la utilización de “todos los instrumentos ..., incluidos los recursos militares.” De este modo, los
Estados miembros individuales pueden asistir con medios militares en caso de atentados terroristas o de catástrofes naturales y
de origen humano, pero es de suponer también que la fuerzas militares de la UE podría utilizarse a estos efectos.
d) Por último, los objetivos y principios que guían la acción exterior
de la Unión Europea, declarados en el proyecto de Tratado Constitucional, inspiran y restringen al mismo tiempo toda posible
misión militar de la UE. La UE se compromete expresamente a
respetar estos principios. Es importante subrayar el papel fundamental de los principios de la Unión en la definición de la PESC y de
la PESD, ya que las constituciones de los Estados no suelen establecer tal relación entre principios internacionales y acción exterior. El
apartado 4 del artículo I-3 del proyecto de Tratado Constitucional,
en su introducción sobre los objetivos de la Unión, declara: “en sus
relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá
sus valores e intereses. Contribuirá a la paz, a la seguridad, al desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre
los pueblos, el comercio libre y equitativo, la erradicación de la
pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente
los derechos del niño, la estricta observancia y el desarrollo del derecho internacional, y en particular al respeto a los principios de la
Carta de las Naciones Unidas”. Esta idea se desarrolla en profundidad al comienzo del Título V del mismo proyecto, en un artículo
que merece la pena citar en su integridad.
Artículo III-193 (Segundo apartado del artículo 3 y antiguo artículo 11 del
TUE)
1. La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los
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principios en los que se ha inspirado su creación, desarrollo y
ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la
dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el
respeto del Derecho internacional de acuerdo con los principios de la
Carta de las Naciones Unidas.
La Unión procurará desarrollar relaciones y crear asociaciones
con terceros países y organizaciones internacionales, regionales o
mundiales que compartan los mismos valores. Fomentará soluciones
multilaterales a los problemas comunes, en particular en el marco de
las Naciones Unidas.
2. La Unión definirá y aplicará políticas comunes y acciones, y
tratará de lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos
de las relaciones internacionales para:
a) salvaguardar los valores, los intereses fundamentales, la seguridad,
la independencia y la integridad de la Unión;
b) consolidar y apoyar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho internacional;
c) mantener la paz, evitar los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, con arreglo a los principios de la Carta de las Naciones
Unidas;
d) ) fomentar un desarrollo sostenible en los planos económico,
social y medioambiental de los países en vías de desarrollo, con el
objetivo principal de erradicar la pobreza;
e) estimular la integración de todos los países en la economía
mundial, inclusive mediante la abolición progresiva de las restricciones al comercio internacional;
f) contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y
mejora de la calidad del medio ambiente y de gestión sostenible de
los recursos naturales mundiales, a fin de garantizar el desarrollo
sostenible;
g) ayudar a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a
catástrofes naturales o de origen humano;
h) promover un sistema internacional basado en una cooperación
multilateral sólida y la buena gobernanza a escala mundial.
3. La Unión velará por mantener la coherencia entre los distintos
ámbitos de su acción exterior y entre estos y sus demás políticas. El
Consejo de Ministros y la Comisión, asistidos por el Ministro de
Asuntos Exteriores de la Unión, garantizarán dicha coherencia y
cooperarán a tal fin.
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Estrategia Europea de Seguridad
Además del Tratado Constitucional que con toda probabilidad se
adoptará formalmente en 2004 y se ratificará en los próximos años,
la Estrategia Europea de Seguridad (EES) redactada por Javier
Solana y refrendada por el Consejo Europeo en diciembre de 2003,
constituye un elemento esencial para comprender el propósito y las
misiones de las fuerzas militares de la UE. La EES establece un
marco estratégico global que, con certeza, inspirará la formulación
de toda política exterior y de seguridad europea en los años venideros. Por consiguiente, las operaciones militares específicas, que son
manifestaciones de la PESC, se basarán también en la visión general de la función de la UE en el mundo reflejada en la Estrategia
Europea de Seguridad.
Entre las numerosas referencias de la EES a la posible utilización de las capacidades militares de la UE cabe destacar tres importantes aspectos relacionados con la definición de misiones de la
UE. En primer lugar, la EES subraya la necesidad de reaccionar con
rapidez ante posibles amenazas y desafíos:
Nuestro concepto tradicional de autodefensa, hasta el final de la
guerra fría, se basaba en el peligro de invasión. Con las nuevas amenazas, la primera línea de defensa estará a menudo en el extranjero.
Las nuevas amenazas son dinámicas. El riesgo de proliferación crece
constantemente; si no se desmantelan las redes terroristas, aumentará su peligrosidad. Si se los descuida, los estados en descomposición
y la delincuencia organizada se extienden, como hemos podido ver en
África occidental. Esto implica que debemos estar preparados para
actuar antes de que se produzca una crisis. Nunca es demasiado
pronto para empezar a prevenir los conflictos y las amenazas.
Del mismo modo, la EES indica que las posibles misiones no
deben constituir un catálogo cerrado. Si la Unión Europea está
dispuesta a responder a las contingencias futuras, debe seguir un
planteamiento flexible:
Al incrementar las capacidades en los diversos ámbitos, deberemos
pensar en ampliar la gama de las misiones. Entre estas podrían figurar las operaciones conjuntas de desarme, el apoyo a los terceros
países en la lucha contra el terrorismo y la reforma del sector de la
seguridad. Esta última formaría parte del desarrollo institucional en
el sentido más amplio.
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En segundo lugar, la EES recuerda que las operaciones militares de la UE se llevarán a cabo, por regla general, de forma paralela a las misiones humanitarias y civiles.
Contrariamente a la situación de amenaza abrumadora y evidente de
la época de la guerra fría, ninguna de las nuevas amenazas es meramente militar, ni puede atajarse únicamente con medios militares.
Cada una de ellas requiere una combinación de instrumentos. ... En
los Estados en descomposición pueden ser necesarios instrumentos
militares para restaurar el orden y medios humanitarios para hacer
frente a crisis inmediatas. Los conflictos regionales requieren soluciones políticas, pero pueden ser necesarios medios militares e intervenciones policiales eficaces en la fase posterior al conflicto. La reconstrucción requiere instrumentos económicos y la gestión civil de las
crisis contribuye a restablecer el gobierno civil. La Unión Europea está
especialmente preparada para responder a estas situaciones multidimensionales.
Sin embargo, el documento reconoce más adelante la imperiosa necesidad de un mayor grado de coherencia y coordinación
entre los instrumentos civiles y militares europeos.6
En tercer lugar y por último, aunque no por ello menos importante, la EES reconoce que muchas de las misiones de la fuerza de
la UE se llevarán a cabo en cooperación con la Alianza Atlántica:
Los dispositivos permanentes UE-OTAN, en particular Berlín Plus,
refuerzan la capacidad operativa de la UE y constituyen el marco de la
asociación estratégica entre ambas organizaciones en materia de organización de crisis. Todo esto obedece a nuestra determinación común
de asumir los retos que plantea el nuevo siglo.
En este mismo libro, Jean-Yves Haine examina la cooperación
entre la UE y la OTAN en materia de gestión de crisis y sobre todo
el mecanismo “Berlín Plus”.
Operaciones militares de la UE
Finalmente, las operaciones militares de la UE sobre el terreno
constituyen sin lugar a dudas otro elemento que contribuye a la
comprensión del propósito de la fuerza militar de la UE. Hasta el
momento la UE ha iniciado y dirigido sólo un pequeño número de
operaciones de policía y militares (véase la contribución de Gustav
6. Véase también Comisión Europea, Unidad de Prevención de
Conflictos y de Gestión de Crisis,
Instrumentos civiles para la gestión de crisis de la UE, Bruselas,
abril de 2003.
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Lindstrom al presente volumen). La UE, que acaba de estrenarse en
este aspecto, se encuentra todavía en pleno proceso de aprendizaje.
No obstante, las operaciones llevadas a cabo hasta el momento
constituyen precedentes importantes que dan una idea del tipo de
misiones en las que podría emplearse en el futuro la fuerza militar
de la UE.7
Cuestiones fundamentales
En esta sección se tratarán una serie de cuestiones fundamentales
relacionadas con las misiones que puede abordar la fuerza militar
de la UE: ámbito geográfico, mandato del Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas y, por último, los casos en que los sería preferible utilizar la fuerza militar de la UE a otras opciones militares.
Por lo que se refiere al ámbito geográfico de posibles tareas militares europeas, establecimiento de límites podría inducir a error.
Aunque cabe esperar que las fuerzas de la UE se utilicen principalmente en la región europea y países colindantes, estas podrían asimismo realizar operaciones en cualquier otra parte del mundo. De
hecho, la operación Artemis se llevó a cabo en la República Democrática del Congo y, en el pasado, fuerzas nacionales de mantenimiento de la paz de los miembros de la UE han estado presentes en
países como Timor Oriental y El Salvador. La Estrategia Europea
de Seguridad arriba citada señala que: “en esta época de globalización, las amenazas alejadas pueden ser tan inquietantes como las
cercanas. Tanto las actividades nucleares de Corea del Norte como
los riesgos nucleares del sur de Asia y la proliferación de armamento en Oriente Próximo son motivos de preocupación para
Europea. Terroristas y delincuentes pueden operar ahora en todo el
mundo ... Entre tanto, la comunicación global hace más
conscientes a los ciudadanos europeos de los conflictos regionales
y las tragedias humanas en cualquier parte del mundo.”
Por lo que se refiere a la Carta de las Naciones Unidas, la UE y sus
Estados miembros han subrayado siempre la responsabilidad principal del Consejo de Seguridad en cuanto al mantenimiento de la
paz y seguridad mundiales. Las operaciones emprendidas por la
fuerza de la UE deben responder, en principio, a un mandato del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. A finales de 2002 y
en 2003, durante el debate constitucional sobre una nueva definición de las misiones, algunos Estados miembros insistieron en que
7. Véase, por ejemplo, Fernanda
Faria, “Crisis management in subSaharan Africa. The role of the
EU”, Occasional Paper N. 51, IES
de la UE, París, abril de 2004.
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la UE debería contar con una autorización previa del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas antes de iniciar cualquier operación militar de la UE. Otros miembros, aun compartiendo este
principio, consideraban que una subordinación expresa no era
necesaria. No obstante no debe exagerarse la cuestión del mandato:
en gran medida se resolvió en la práctica durante la crisis de Kosovo.
De hecho, aunque todos los Estados miembros de la UE consideran
necesario un mandato de las Naciones Unidas que legitime la utilización de la fuerza armada (sin perjuicio de la legítima defensa)
todos coincidían en que las circunstancias de Kosovo en 1999 justificaba la intervención militar sin mandato previo, tal como reconoció el Consejo Europeo de Berlín de 25 de marzo de 1999. En Berlín,
todos los miembros de la UE (incluso los que no eran miembros de
la OTAN) aprobaron la intervención. Por otro lado, algunos miembros de la UE han emprendido intervenciones unilaterales –por
ejemplo el Reino Unido en Sierra Leona en 2000– que se han considerado de forma general como humanitarias y legítimas, aun
cuando no se llevaron a cabo bajo mandato del Consejo de Seguridad.
Lo que antecede significa que, además de las operaciones autorizadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la
fuerza de la UE podría, en caso necesario, emprender asimismo una
acción militar sin mandato de ese Consejo. No obstante, esto sería
posible en situaciones bastante limitadas: las intervenciones
humanitarias (aspecto sustancial) sólo serán posibles previo
acuerdo de todos los Estados miembros (aspecto político). En caso,
por ejemplo, de catástrofe humana o de genocidio inminente, la UE
(y los Estados europeos por consiguiente) podrían actuar aun
cuando no pudiera obtenerse una resolución del Consejo de Seguridad. En cualquier caso, como señala el proyecto de Tratado
Constitucional, las operaciones militares de la UE deben conducirse en todo momento de acuerdo con los principios de la Carta de
las Naciones Unidas. El carácter multilateral de cualquier decisión
de la UE sobre la utilización de la fuerza así como el profundo compromiso de los Estados miembros de la UE con principios tales
como la resolución pacífica de litigios, la democracia y los derechos
humanos constituyen una garantía de que las fuerzas de la UE
nunca se utilizaría de forma incompatible con los principios de la
Carta de las Naciones Unidas.8
Por otra parte, la UE se ha comprometido a trabajar en estrecha
coordinación con las Naciones Unidas en la prevención y la resolu-
8. Véase Martin Ortega, “Military
intervention and the European
Union”, Chaillot Paper n.º 45,
marzo de 2001, UEO, Instituto de
Estados de Seguridad, París.
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ción de conflictos, y el mantenimiento de la paz. Prueba de ello son
numerosos ejemplos concretos de colaboración sobre el terreno en
los Balcanes, en el África subsahariana y en otros lugares. Además,
la UE y la ONU firmaron una declaración conjunta sobre la cooperación en materia de gestión de crisis el 24 de septiembre de 2003,
en la que establecen “un mecanismo consultivo común de trabajo
para examinar formas de intensificar la coordinación y la compatibilidad mutuas” en materia de planificación, formación, comunicación y mejoras prácticas.
Por último, debe abordarse la cuestión de las circunstancias en
las que las fuerzas europeas serían preferibles a otras opciones militares. Teniendo presente que, por un lado, cada uno de los Estados
miembros tiene sus propias fuerzas nacionales y que, por otro, la
OTAN constituye una alianza satisfactoria con considerable
influencia política y militar ¿cuál sería el valor añadido de las fuerzas de la UE? En otros términos, frente a una situación de crisis
¿cuándo decidirán los Estados miembros utilizar las fuerzas militares de la UE en lugar de otras? Es muy difícil dar una respuesta
unívoca a esta cuestión, ya que los miembros de la UE tendrán presentes numerosas consideraciones políticas, estratégicas, económicas y jurídicas en cada caso específico antes de adoptar una decisión sobre la utilización de las fuerzas bajo bandera de la UE.
No obstante, la respuesta podría estar muy relacionada con la
idea de legitimidad, por un lado, y con razones de orden más práctico, por otro. La fuerza europea podría ser útil en determinadas circunstancias, ya que la bandera de la UE podría conferir una legitimidad única a una operación determinada. Asimismo,
consideraciones de orden más pragmático pueden tener también
su influencia: por ejemplo, en los casos en los que una misión de la
UE es preferible por razones logísticas o económicas.
Los Estados miembros de la UE tienen cuatro opciones para la
acción militar (todas ellas con o sin mandato del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas): operaciones individuales, coalición ad
hoc, operación de la UE y de la OTAN. Cuando están en juego intereses individuales, la reacción unilateral es la más probable. Un
nuevo ataque (u ocupación) de las islas Falkland/Malvinas o en el
territorio español del norte de África (como el incidente de la isla
Perejil/Leila de julio de 2002), por ejemplo, no conduciría probablemente a una respuesta militar europea (o aliada) automática
debido a diversas consideraciones jurídicas y políticas entre los
Estados miembros de la UE (y de la OTAN). Por consiguiente, la
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reacción individual parece la opción más probable. Por el contrario,
en los casos en los que se ve afectado el interés general, como en las
crisis de los Balcanes o de Oriente Próximo, pueden darse diferentes situaciones según el grado de consenso en cuanto al
conflicto subyacente y la resolución posible. No obstante, cabe
avanzar dos suposiciones preliminares basadas en experiencias
recientes. En primer lugar, en caso de desacuerdo político la tendencia es preferir coaliciones ad hoc a mecanismos institucionales
(sean de la UE o de la OTAN). La referencia en este caso es la guerra
de Iraq. En segundo lugar, cuando prevalece el consenso político,
especialmente por la falta de oposición americana a una operación
determinada, la tendencia sería utilizar las fuerzas militares de la
UE, tal como parece indicar la operación Artemis.
Conclusión: la necesidad crea el órgano
La biología puede suministrar la conclusión de este capítulo: la
necesidad crea el órgano. La crisis de Kosovo fue el acicate para que
el Consejo Europeo reunido en Colonia en junio de 1999 refrendara y desarrollara la iniciativa bilateral de Saint-Malo y estableciera una dimensión militar de la UE. Tras los atentados terroristas
del 11 de septiembre de 2001 se intensificó la cooperación transatlántica e intraeuropea en la lucha contra el terrorismo y, tras los
atentados de Madrid del 11 de marzo de 2004, se dio otro paso en la
misma dirección. A raíz de la crisis de Iraq se adoptó la Estrategia
Europea de Seguridad y se alcanzó un acuerdo final sobre el cuartel
general de la fuerza europea. Entretanto, se introdujeron discretamente en la Convención y en la Conferencia Intergubernamental
tanto una nueva definición de misiones de la fuerza de la UE como
la cláusula de asistencia colectiva en caso de ataque armado contra
el territorio de los Estados miembros de la UE. La nueva definición
de las misiones de la fuerza de la UE incluida en el proyecto de Tratado Constitucional a) es mucho más clara que el texto de Petersberg, b) abarca nuevas tareas, como la lucha contra el terrorismo, y
c) abre la puerta a la defensa colectiva. De adoptarse el actual
proyecto se confirmará que en los últimos cinco años hemos asistido a una ampliación y profundización considerables de las
misiones militares de la UE.
Tal evolución ha sido posible gracias al consenso entre todos los
Estados miembros de la UE, consenso que permitió también la rea94
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Martin Ortega
lización de las primeras operaciones de policía y militares sobre el
terreno. Cabe suponer que los Estados miembros de la UE han
convenido tanto en ampliar como en profundizar la definición de
misiones en el proyecto de Tratado Constitucional porque lo consideran necesario. En otros términos, en toda Europa se siente la
necesidad de que la fuerza militar de la UE sea capaz de asumir
diversos tipos de misiones con el fin de promover los intereses de la
UE, intensificar la seguridad de los distintos Estados miembros y
de la UE en su conjunto y cumplir los objetivos de la PESC.
Las misiones de la fuerza de la UE, tal como se conciben en la
actualidad, no han sido el resultado de un proyecto planificado a
largo plazo sino más bien el resultado de diversas adaptaciones a las
necesidades de los Estados miembros de la UE. Cabe esperar que
este proceso de adaptación continúe en el futuro. Los Estados
miembros de la UE, siguiendo este “enfoque darwiniano” estarán
impacientes por reforzar su defensa nacional si consideran que ésta
es la respuesta más adecuada a las amenazas exteriores y a sus necesidades en materia de seguridad. Intensificarán su alianza con los
Estados Unidos, de forma bilateral o a través de la OTAN, si estiman que esta es la mejor manera de responder a amenazas y riesgos.
Y estarán dispuestos a seguir la vía europea si llegan a la conclusión
de que es la mejor forma de incrementar su seguridad y reaccionar
ante los desafíos de un mundo complejo. En opinión de este autor,
el futuro está abierto y estas tres vías podrían utilizarse en una proporción difícil de predecir, lo que depende de variables imprevisibles. No obstante, con toda probabilidad, los Estados miembros
de la UE seguirán encontrando de gran utilidad la opción militar
europea en el futuro inmediato, ya que representa un instrumento
indispensable para realizar su política exterior común, basada en
una visión del mundo bastante homogénea.
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Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE
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PESD : Los cinco
primeros años
Capacidades europeas:
¿cuántas divisiones?
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Burkard Schmitt
El objetivo de fuerzas de Helsinki
A lo largo de los años noventa, las guerras de los Balcanes demostraron que la PESC sólo sería digna de crédito si iba respaldada por
la posibilidad de recurrir a la fuerza militar. Al mismo tiempo, la
experiencia de la OTAN en Bosnia, y aun más en Kosovo, mostraron que las fuerzas armadas europeas estaban mal preparadas para
los desafíos militares del periodo posterior a la guerra fría: constituidas para proteger el territorio nacional contra una agresión militar de gran escala, no estaban ni adecuadamente estructuradas ni
equipadas para operaciones de gestión de crisis en el extranjero.
Además, encontraban cada vez más difíciles las operaciones
conjuntas con las tropas estadounidenses. Estas últimas, organizadas tradicionalmente como fuerzas expedicionarias, iniciaron en
los años noventa un proceso de transformación de largo alcance
para hacerse más móviles, más ágiles y más flexibles. Este proceso
estuvo estimulado, en gran medida, por el creciente uso bélico de
las tecnologías modernas de la información y la comunicación.
Inigualadas del lado europeo, la rapidez y amplitud de esta “revolución en los asuntos militares” han creado graves problemas de
interoperabilidad, debilitando el lazo transatlántico y la capacidad
de Europa de influir en la política estadounidense.
Como consecuencia de todo ello, las capacidades militares vienen encontrándose en el núcleo del desarrollo de la PESD desde su
mismo principio. Los devastadores efectos de la debilidad militar
europea en la alianza transatlántica fueron uno de los principales
argumentos que llevaron al Reino Unido a vencer su tradicional
renuencia respecto a la asunción por parte de Europa de un papel
en la defensa. A esta nueva apertura se unió una mayor flexibilidad
de Francia en relación con la OTAN y el reconocimiento de que la
visión de la potencia Europa tenía que ir apoyada por los medios
necesarios para actuar. Esta convergencia llevó a la Declaración
franco-británica de Saint-Malo (3-4 de diciembre de 1998), que
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Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones?
afirmaba que la Unión Europea debía “tener una capacidad de
acción autónoma, respaldada por unas fuerzas militares fiables, los
medios para decidir emplearlas y la disposición para hacerlo, con
objeto de responder a las crisis internacionales... A este respecto, la
UE necesitará también recurrir a medios militares adecuados
(capacidades europeas predesignadas dentro del pilar europeo de
la OTAN o medios europeos nacionales o multinacionales fuera
del marco de la OTAN)”.1
El conflicto de Kosovo abrió el paso a la rápida europeización
del acuerdo de Saint-Malo. La Presidencia alemana logró transformar esta iniciativa bilateral en una realidad europea.2 En el Consejo
Europeo de Colonia, en junio de 1999, todos los Estados miembros
estuvieron de acuerdo en dotar a la UE de los medios y capacidades
necesarios para asumir sus responsabilidades en relación con la
política común de seguridad y defensa. Para alcanzar ese objetivo se
comprometieron a seguir desarrollando unos recursos militares
europeos más eficaces a partir de los existentes, a escala nacional,
binacional y multinacional, y a reforzar sus propios recursos a tal
efecto; a mantener un esfuerzo de defensa sostenido, realizar las
adaptaciones necesarias y, de modo especial, fortalecer su capacidad de inteligencia, transporte estratégico, mando y control.3 Al
mismo tiempo, los Estados miembros limitaron el alcance de la
PESD a las llamadas “misiones de Petersberg” (humanitarias y de
rescate, de mantenimiento de la paz, y tareas asignadas a fuerzas de
combate en el contexto de situaciones de gestión de crisis, incluida
la pacificación), confirmando que la OTAN seguiría siendo el
cimiento de la defensa colectiva de sus miembros.4
Seis meses después, en diciembre de 1999, el Consejo Europeo
de Helsinki subrayó su determinación de desarrollar una capacidad autónoma de toma de decisiones y, cuando no interviniera la
OTAN en su conjunto, emprender y conducir operaciones militares dirigidas por la UE en respuesta a crisis internacionales. Para
conseguir este objetivo, los Estados miembros se fijaron a sí mismos el llamado objetivo principal (o Headline Goal) de Helsinki
consistente en poder, antes de fines de 2003, desplegar rápidamente, y sostener a continuación, unas fuerzas capaces de llevar a
cabo toda la gama de las misiones de Petersberg, incluso las que
exigieran mayores medios, en operaciones que implicasen como
máximo la intervención de un cuerpo de ejército (hasta quince brigadas o entre 50.000 y 60.000 militares). Según las Conclusiones
de la Presidencia del Consejo Europeo de Helsinki, “Los Estados
1. Maartje Rutten (comp.), “From
St-Malo to Nice. European defence: core documents”, Chaillot
Papers 47 (París, Instituto de Estudios de Seguridad de la UEO,
mayo de 2001), p. 8.
2. Ver el capítulo de J.Y. Haine
sobre la historia de la PESD en este
libro.
3. Consejo Europeo de Colonia:
op. cit. en nota 1, página 41.
4. Tratado de la Unión Europea,
artículo 17.
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miembros deberían estar en condiciones de desplegar totalmente
fuerzas de esta magnitud en un plazo de sesenta días, y en ese
mismo plazo, aportar elementos de reacción rápida más pequeños
que puedan estar preparados y desplegarse en muy breve plazo.
También deberán poder mantener un despliegue de esta magnitud al menos durante un año, para lo cual se precisará una reserva
adicional de unidades (y elementos de apoyo) de menor grado de
disponibilidad para sustituir a las fuerzas iniciales”.5 Además,
acordaron desarrollar rápidamente objetivos de capacidades
colectivas en el terreno de mando y control, inteligencia y transporte estratégico.
Simultáneamente, sin embargo, los Estados miembros dejaron
claro que ese proceso no suponía la creación de un ejército europeo.
El objetivo era –y sigue siendo– “únicamente” crear una reserva de
unidades nacionales a las que pudiera recurrir la UE, en principio,
si el Consejo decidiera por unanimidad usar la fuerza militar en
respuesta a una crisis internacional. El poner a disposición esos
recursos en una situación concreta de crisis exige, pues, otra decisión, atendiendo al caso concreto, en el plano nacional. Por tanto, el
objetivo de fuerzas de Helsinki no supone la creación de una
“Fuerza de la UE” permanente ni constituye un compromiso vinculante para ninguna futura crisis.
Basándose en las decisiones adoptadas en Colonia y Helsinki, la
PESD continuó desarrollándose durante las presidencias portuguesa y francesa. Los días 19 y 20 de junio de 2000, el Consejo Europeo de Santa Maria da Feira alentó a los países candidatos y a los
países europeos miembros de la OTAN pero no de la UE a contribuir a la mejora de las capacidades de Europa y a participar en la
gestión militar de crisis dirigida por la UE.
Al mismo tiempo, la UE empezó a aclarar la relación de la PESD
con la OTAN. La estrecha coordinación entre ambas organizaciones ha sido importante por razones políticas, pero también para
evitar las duplicaciones innecesarias de esfuerzos. Para lograrlo, los
Estados miembros trataron, sobre todo, de llegar a acuerdos sobre
el uso de las capacidades de planeamiento y mando existentes en la
OTAN, en vez de crear unas nuevas. Por fin, en diciembre de 2002,
se llegó a un acuerdo sobre el acceso de la UE a los medios y capacidades de la OTAN, el acuerdo llamado “Berlín plus”. Otro ámbito
de interés común entre la UE y la OTAN era la mejora de las capacidades militares: antes incluso de la cumbre de Helsinki, la OTAN
había emprendido su Iniciativa sobre Capacidades de Defensa
5. Conclusiones de la Presidencia.
Consejo Europeo de Helsinki.
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Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones?
(ICD). Para que los dos procesos, el de la Unión y el de la Alianza,
siguieran siendo complementarios y se apoyaran mutuamente,
ambas organizaciones decidieron establecer los correspondientes
mecanismos de consulta e información.
Por último en orden, pero no en importancia, los Estados miembros se comprometieron en Feira a fortalecer, como parte de la
PESD, las capacidades de la UE de gestión civil de crisis. Acordaron
un Plan de Acción en aspectos tales como la cooperación policial, el
Estado de Derecho, la administración civil y la protección civil. Este
Plan de Acción disponía la creación, antes de fines de 2003, de una
reserva de 5.000 policías, 200 jueces, fiscales y otros especialistas,
así como equipos de evaluación de la situación que podían enviarse
en un plazo de entre tres y siete horas, y equipos de intervención
constituidos hasta por 2.000 personas para despliegue en breve
plazo, capaces de ayudar a las organizaciones de asistencia humanitaria por medio de operaciones de urgencia.6
Entre tanto, los Estados miembros siguieron elaborando el
aspecto militar del objetivo de Helsinki. Dirigidos por el denominado Grupo Headline Goal, unos expertos nacionales en planeamiento de defensa elaboraron una lista general de capacidades,
transformando el mandato político decidido en Helsinki en un
catálogo de fuerzas y capacidades específicas. Esta lista se basaba en
cuatro hipótesis básicas (separación por la fuerza de las partes beligerantes, prevención de conflictos, ayuda humanitaria, evacuación
de nacionales) y esbozaba 144 capacidades en siete categorías.7 En
otoño de 2000, la lista se terminó y fue aprobada con el nombre de
Catálogo de Fuerzas de Helsinki.
Partiendo de estas conclusiones, los Estados miembros especificaron a continuación los medios que podían aportar a la fuerza del
objetivo de Helsinki. En la Conferencia de compromiso de capacidades, celebrada en Bruselas los días 20 y 21 de noviembre de 2000,
se comprometieron, con carácter voluntario, a hacer unas contribuciones nacionales correspondientes a las capacidades de reacción rápida definidas para lograr tal objetivo. Estos compromisos
han quedado fijados en el Catálogo de Fuerzas de Helsinki, tal y
como recoge el Anexo 1 al presente capítulo. En términos cuantitativos, las contribuciones de los Estados miembros constituyen una
reserva de más de 100.000 personas y aproximadamente 400
aviones de combate y 100 barcos. Además, los Estados candidatos
comprometieron fuerzas y capacidades al llamado Headline Goal
Plus (véase el Anexo 2).8
6. Conclusiones de la Presidencia.
Consejo Europeo de Feira, junio
2000.
7. Mando, control, comunicaciones e inteligencia (C3I), inteligencia, vigilancia, adquisición de
objetivos y reconocimiento (ISTAR), capacidad de despliegue y
movilidad, efectividad de la toma
de contacto, protección y capacidad de supervivencia, capacidad
de sostenimiento y logística,
apoyo general.
8. Declaración de la Conferencia
de compromiso de capacidades,
op. cit. en nota 1, doc. 31.
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Sin embargo, la Conferencia de compromiso de capacidades no
era más que la primera fase del proceso en curso de refuerzo de las
capacidades militares. El análisis del catálogo de fuerzas confirmó
que la Unión lograría los objetivos cuantitativos de Helsinki, pero
que eran urgentes ciertas mejoras cualitativas en relación con la disponibilidad, la movilidad, la capacidad de sostenimiento y la interoperabilidad. Por ello, los Estados miembros decidieron crear, en el
Consejo Europeo de Niza (7-9 de diciembre de 2000), un mecanismo de revisión que abarcase los siguientes objetivos:
evaluación y, si es necesario, revisión de los objetivos de la UE en
cuanto a capacidades
seguimiento del catálogo de fuerzas
determinación y armonización de las contribuciones nacionales
evaluación cuantitativa y cualitativa del avance en el cumplimiento de los compromisos adquiridos anteriormente en relación
con la interoperabilidad y la disponibilidad.9
Durante las Presidencias siguientes se adelantó este trabajo. Se
creó el llamado mecanismo de desarrollo de capacidades (MDC)
para realizar la labor de evaluación, pero también para definir y
adaptar los posibles nexos con los mecanismos de planeamiento
de la OTAN. Se aprobó una nueva versión del catálogo del objetivo
de fuerzas, y los Estados miembros concretaron sus contribuciones al Catálogo de Fuerzas de Helsinki. Los requisitos de capacidades operativas y estratégicas siguieron desarrollándose y se
determinaron las deficiencias en los compromisos nacionales.
Plan de Acción Europeo sobre las Capacidades (ECAP)
Un análisis comparado del catálogo del objetivo principal y del
Catálogo de Fuerzas de Helsinki puso de manifiesto unas deficiencias considerables en los compromisos nacionales, de muy diversa
importancia, naturaleza y consecuencias, y las posibles formas de
subsanarlas. Entre las 38 deficiencias en las capacidades enumeradas en el Catálogo de los progresos en la consecución del objetivo
principal de Helsinki, 21 se definieron como “significativas”.
Tras la primera conferencia de mejora de las capacidades, celebrada en noviembre de 2001, los Ministros de Defensa de la UE
aprobaron el Plan de Acción Europeo sobre las Capacidades
(ECAP en su sigla inglesa) para hacer frente a esas deficiencias.10 A
partir de marzo de 2002, diecinueve grupos de expertos nacionales
9. Véase el Anexo VI de las Conclusiones de la Presidencia, op. cit. en
nota 1, doc. 32.
10. Véase el Anexo I del Informe de
la Presidencia sobre la PESD, en
Maartje Rutten (comp.), “From
Nice to Laeken. European Defence: core documents”, Volume II, Chaillot Paper 51 (París,
Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea,
abril 2002), doc. 19.
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propusieron soluciones posibles (véase Anexo 3). Los grupos
ECAP se reunían de forma autónoma y estaban constituidos al
menos por un país dirigente por grupo, participantes activos y
observadores. El Grupo Headline Goal coordinaba el trabajo de
los grupos, que se nutría del apoyo del Estado Mayor de la Unión
Europea (EMUE).
El proceso ECAP se ha regido por cuatro principios básicos: 1)
la mejora de la efectividad y eficacia de los esfuerzos europeos en
materia de defensa, aumentando la cooperación entre los Estados
miembros o grupos de Estados miembros; 2) un enfoque “ascendente” de la defensa europea, basado en compromisos nacionales
voluntarios; 3) coordinación entre los Estados miembros y coordinación con la OTAN, y 4) apoyo del público por medio de la transparencia y visibilidad del ECAP.
Los grupos ECAP presentaron sus informes finales el 1 de
marzo de 2003; proponían opciones para subsanar las deficiencias
encontradas. Para una de las categorías de deficiencia, basta con
que los Estados miembros reconsideren sus contribuciones y
ofrezcan capacidades que ya poseen pero que, por distintas
razones, no habían ofrecido antes. Sin embargo, la segunda categoría de carencias se refiere a capacidades que no existen en los
inventarios nacionales y que solo pueden colmarse si los Estados
miembros adquieren las capacidades necesarias. Algunos de esos
fallos pueden subsanarse mediante soluciones a corto plazo, tales
como el alquiler de material y la actualización y mejora de las capacidades existentes. Para una serie de deficiencias, algunas de ellas
relacionadas con las capacidades estratégicas, la solución a largo
plazo requiere proyectos de adquisición en gran escala. Algunos de
esos proyectos ya están en marcha, otros, no.
Partiendo de esas conclusiones, los Estados miembros emprendieron la segunda fase del proceso ECAP, con el fin de elaborar
medidas específicas para abordar los fallos. En la segunda Conferencia de capacidades, del 19 de mayo de 2003, se crearon Grupos
de Proyecto “centrados en la aplicación de proyectos concretos,
incluidas las soluciones mediante adquisición u otras soluciones
tales como el alquiler, la multinacionalización y la consideración
de posibilidades de especialización de roles”.11 El cuadro siguiente
enumera los Grupos de Proyecto existentes, cada uno presidido
por un país que lo lidera.
11. Véase la Declaración sobre las
capacidades militares de la UE,
19 de mayo de 2003, p. 4.
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Grupo de Proyecto
País líder
Suministro de carburante aire-aire (AAR)
España
Búsqueda y salvamento de combate (CSAR)
Alemania
Cuartel General (CG)
Reino Unido
Protección nuclear, biológica y química (NBC)
Italia
Fuerzas de Operaciones Especiales (SOF)
Portugal
Defensa contra misiles balísticos de teatro de
operaciones (TBMD)
Países Bajos
Vehículos aéreos no tripulados (UAV)
Francia
Transporte aéreo estratégico
Alemania
Recursos espaciales
Francia
Cuestiones de interoperabilidad y procedimientos de
trabajo para evacuación y operaciones humanitarias
4
Bélgica
Transporte marítimo estratégico
Grecia
Sanidad
Países Bajos
Helicópteros de ataque
Italia
Helicópteros de apoyo
Italia
ISTAR/ vigilancia del terreno
Reino Unido
Según el enfoque “ascendente” que guía al ECAP, los propios
Estados miembros son responsables de proporcionar las capacidades militares dirigiendo el trabajo de los Grupos de Proyecto del
ECAP de la forma adecuada. En otro tiempo, esto llevó a una cierta
falta de dirección y coherencia. Por ello, en su sesión del 17 de
noviembre de 2003, el Consejo de la UE acordó completar el ECAP
con un enfoque que pudiera determinar los objetivos, fijar plazos
y establecer procedimientos de información. Así pues, se encomendó al Estado Mayor de la UE que elaborase el programa de trabajo del ECAP para hacer un seguimiento de sus avances. El objetivo de este programa de trabajo es tender un puente entre la
voluntariedad en que se basa el trabajo de los Grupos y el interés de
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la UE en su conjunto con respecto a la adquisición de las capacidades militares necesarias para lograr el objetivo principal de Helsinki. Acompañado de un cuadro de mejora de las capacidades, el
programa de trabajo del ECAP forma parte integrante del informe
de situación único que se presenta durante cada Presidencia.12
Estado actual de la cuestión
Durante la segunda conferencia sobre capacidades militares, celebrada en Bruselas en mayo de 2003, los Ministros de Defensa declararon: “Sobre la base de las fuerzas con que se contribuyó al Catálogo de Fuerzas de Helsinki 2003… la UE posee capacidad
operacional en toda la variedad de las misiones de Petersberg, limitada y restringida por carencias reconocidas. Dichas limitaciones y
constricciones se refieren al tiempo necesario para su despliegue y
podrían asumirse altos riesgos en la gama superior de escala e intensidad, especialmente si se trata de operaciones concurrentes”.13
Dicho de otro modo, se ha logrado mucho pero queda mucho
por hacer, sobre todo si la UE quiere realizar su ambición de poder
conducir las misiones de Petersberg que requieren mayores medios.
Las carencias persisten en una serie de aspectos clave:
Capacidad de despliegue.– Aunque los Estados miembros cuentan aproximadamente con un millón ochocientos mil militares,
sólo pueden desplegar entre el 10 y el 15% de esas fuerzas para
misiones en el extranjero, porque la mayor parte de ellas son de
conscripción obligatoria y también porque siguen centradas en
la defensa nacional (véase el Anexo 4). Dada la necesidad de rotar
las fuerzas en el transcurso de una operación (un tercio desplegado, un tercio en instrucción y otro tercio descansando), esto
puede crear problemas a la hora de sostener operaciones de larga
duración o de elevada intensidad.
Movilidad.– Europa carece, asimismo, de medios de transporte
para sus tropas y equipo a lugares lejanos. En los últimos años se
han realizado progresos, sobre todo en cuanto a las capacidades de
transporte marítimo estratégico, y varios Estados miembros han
emprendido programas de adquisición para aumentar sus capacidades de transporte aéreo (Airbus A400M). Las alternativas comerciales, tales como el alquiler y fletamento, pueden contribuir
también a colmar el vacío. Sin embargo, llevará tiempo y más
12. Véase el Informe de la Presidencia sobre la PESD, 12 de diciembre de 2003.
13. Véase la Declaración sobre las
capacidades militares de la UE,
19 de mayo de 2003, p. 2.
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inversiones el proveerse de los medios de transporte que requiere
la UE para desempeñar un papel en la escena internacional.
Capacidad de sostenimiento.– Una vez desplegadas en el extranjero, las tropas necesitan un apoyo logístico para mantenerse allí.
Según la distancia y la duración de la intervención, esto puede
suponer una dificultad logística de primera magnitud, que exija
un amplio espectro de capacidades, tales como el transporte y el
apoyo médico. Además, el limitado número de fuerzas que
pueden desplegarse reduce la capacidad de la UE para sostener
operaciones militares en el extranjero (véase supra).
Efectividad de combate.– Sobre todo en un medio hostil hace
falta un amplio espectro de capacidades para que la intervención
militar en el terreno sea efectiva. Esas capacidades incluyen armamento de precisión, guerra electrónica ofensiva, neutralización
de la defensa aérea enemiga, etc. Una vez más, las fuerzas europeas se quedan cortas en la mayor parte de esos recursos.
Mando, control, comunicaciones, computadoras, inteligencia,
vigilancia y reconocimiento (C4ISR).– Se trata de un amplio conjunto de capacidades clave para la guerra moderna y representa los
elementos básicos de la “revolución en los asuntos militares”. Al
mismo tiempo, constituye un fallo esencial en muchos Estados
miembros. Algunas capacidades existen, en determinados terrenos y en determinados grados, en el plano nacional o en la
OTAN, pero no en el marco colectivo de la PESD. Recurrir a los
medios nacionales puede crear graves problemas de interoperabilidad y el recurso a los medios de la OTAN puede suponer prolongadas negociaciones políticas, que frenarían cualquier respuesta
de la UE a una crisis. Aunque no es necesario copiar el modelo estadounidense del arte de la guerra que concibe a los beligerantes
como parte de redes y sistemas en constante adaptación (“network
centric warfare”), los países europeos tendrán que hacer un
esfuerzo considerable en este terreno, individual y colectivamente,
si quieren incrementar la efectividad de sus fuerzas armadas y
garantizar un mínimo de interoperabilidad con las fuerzas estadounidenses.
Esta lista de insuficiencias europeas no es exhaustiva pero da un
idea del desafío que afrontan los Estados miembros si quieren realizar sus intenciones declaradas. La mayoría de ellos sigue luchando
por deshacerse del legado de la guerra fría. Las reformas están en
marcha, pero hace falta tiempo. Incluso cuando existe la voluntad
política, la complejidad de las dificultades frena el ritmo del cambio.
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La reestructuración de las fuerzas armadas es casi inevitablemente lenta y engorrosa, porque requiere una inversión económica
importante, choca con tradiciones y mentalidades profundamente
arraigadas, y puede suscitar graves problemas sociales y económicos.
Al mismo tiempo, adquirir equipo militar requiere un tiempo extremadamente largo, aunque su duración lo es también. Normalmente
pasan años, si no decenios, desde que se decide que es necesario proveerse de una capacidad determinada hasta que entra en servicio un
arma que cubre esa necesidad. Por tanto, no es extraño que persistan
numerosas carencias, a pesar de que ciertos procesos de adquisición
se iniciaron mucho antes de que empezase el proceso de Helsinki.
Desarrollar capacidades para la PESD supone un desafío mayor.
En primer lugar, la defensa y la seguridad han estado tradicionalmente excluidos del proyecto europeo. Por consiguiente, la UE ha
tenido que adaptar sus estructuras, procedimientos y mecanismos a
la PESD desde los cimientos. En segundo lugar, la PESD está organizada de una manera puramente intergubernamental, con veinticinco Estados soberanos que toman todas las decisiones por unanimidad. En esas condiciones, la toma de decisiones es compleja por
definición, sobre todo en el ámbito de la defensa, donde los Estados
miembros son tradicionalmente reacios a ceder prerrogativas nacionales.
Hay que tener en cuenta todo esto cuando se analicen los resultados del desarrollo de capacidades de la UE. Dada la complejidad de
la tarea, es probablemente justo decir que el vaso está medio lleno y
no medio vacío. Se han alcanzado logros considerables y sigue el
empeño por continuar avanzando.
El futuro: hacia un nuevo objetivo de fuerzas para 2010
El Consejo Europeo de diciembre de 2003 marcó el final del proceso
iniciado en Helsinki, aunque reconoció que queda aún trabajo por
hacer para alcanzar los objetivos europeos en materia de fuerzas. En
dicha ocasión, el Consejo adoptó además la Estrategia Europea de
Seguridad (“Una Europa segura en un mundo mejor”), que establece
las orientaciones para la evolución futura de la PESC y de la PESD.
Juntos, estos dos elementos sientan las bases para la preparación de
un nuevo objetivo de fuerzas para 2010 (Headline Goal 2010).
El desafío que se planteará en los años próximos es el de completar el proceso de Helsinki y adaptar el desarrollo de las capacidades
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europeas al entorno estratégico descrito en la Estrategia Europea de
Seguridad. El primer objetivo principal lo determinó en gran
medida la guerra de Kosovo; para el segundo habrá que tener en
cuenta amenazas nuevas, no convencionales.
Hasta la fecha, han primado sobre todo consideraciones relativas a las necesidades cuantitativas en materia de capacidades. En el
futuro, habrá que centrarse en los aspectos cualitativos a fin de
mejorar la disponibilidad de las fuerzas armadas europeas, su capacidad de despliegue y de sostenimiento y su interoperatividad. Se
han puesto ya en marcha varias iniciativas que indican la dirección
en la que se avanzará en el futuro.
Concepto de “agrupación táctica” (battle group)
Una de las principales carencias que se han puesto de manifiesto en
el proceso tendente a la consecución del objetivo principal es la
inexistencia de unas fuerzas especiales de alta movilidad capaces de
desplegarse con rapidez y de llevar a cabo misiones en terrenos difíciles. En febrero de 2004, a raíz de una iniciativa francobritánica,
Francia, Alemania y el Reino Unido presentaron el concepto de
“agrupación táctica” para subsanar esta carencia. Dos meses después, en abril de 2004, los ministros de Defensa de la UE aprobaron
la propuesta trilateral y la convirtieron en una iniciativa europea.
La idea consiste en dotarse de agrupaciones de combate denominadas “agrupaciones tácticas” (battle groups, en inglés), que
estarían integradas por 1.500 hombres, con los elementos de apoyo
adecuados, y preparadas para ser desplegadas en un plazo de
quince días. Estas agrupaciones han de ser capaces de realizar operaciones de alta intensidad, ya sea como fuerzas autónomas o como
destacamentos de avanzada para operaciones de mayor envergadura. Para que puedan ser desplegadas en un plazo de quince días,
las agrupaciones tácticas tendrán que estar completas en términos
de dotación y equipo y haber recibido toda la formación necesaria.
Al mismo tiempo, los Estados miembros que aporten agrupaciones tácticas deberán determinar y asignar también recursos de
transporte estratégico suficientes para asegurar que el despliegue
puede realizarse en quince días.
Estas fuerzas estarán específicamente concebidas –pero no
exclusivamente– para intervenir en respuesta a una solicitud de las
Naciones Unidas. El objetivo que se persigue es establecer dos o tres
agrupaciones tácticas de despliegue rápido de aquí a 2005, y entre
siete y nueve para el año 2007, que representarían para la UE la pri107
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mera opción para intervenciones de respuesta rápida, en particular
para operaciones de gestión de crisis en Estados fallidos o en descomposición.
De la constitución de una agrupación táctica podría ocuparse
un sólo país, o bien un país líder, ayudado por otros que aportarían
capacidades especializadas; o bien, la agrupación táctica podría formarse mediante una coalición multinacional si ningún país está en
condiciones de aportar por sí solo una agrupación de combate
completa. En cualquier caso, estas agrupaciones deben cumplir los
criterios de eficacia militar, capacidad de despliegue y disponibilidad.
Si se lleva a la práctica, el concepto de agrupación táctica mejorará la capacidad de respuesta rápida de la UE y permitirá subsanar
una de las principales carencias europeas en materia de capacidades. La referencia a las Naciones Unidas y la mención explícita de
los Estados en descomposición pone de manifiesto, por otra parte,
la incipiente influencia de la nueva Estrategia Europea de Seguridad en el desarrollo de las capacidades de la UE.
Célula de Planeamiento
En la reunión que celebraron en Bruselas el 29 de abril de 2003, los
Jefes de Estado y de Gobierno de Bélgica, Francia, Alemania y
Luxemburgo propusieron, entre otras cosas, que se constituyera un
cuartel general militar autónomo para el planeamiento y la
conducción de las operaciones de la UE en las que no se utilizaran
los recursos de la OTAN.14 Esta propuesta suscitó críticas de algunos Estados miembros que consideraron que exigía la creación,
innecesaria y políticamente perjudicial, de unas capacidades que ya
existían a nivel nacional y a nivel de la OTAN y que, al menos en
principio, podían ser utilizadas por la UE para realizar una operación. A finales de noviembre de 2003 Francia, Alemania y el Reino
Unido acordaron una solución transaccional que fue refrendada
luego oficialmente por el Consejo Europeo de diciembre.15
Atendiendo a la nueva propuesta, se está creando en el Cuartel
General Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa (SHAPE) una
pequeña célula de la UE para mejorar la preparación de las operaciones de la UE en las que se utilizan los recursos de la OTAN, en el
marco de los acuerdos “Berlín Plus”. Al mismo tiempo, se van a definir las disposiciones de enlace de la OTAN con el Estado Mayor de
la Unión Europea (EMUE), con objeto de garantizar la transparencia entre la UE y la OTAN.
14. Véase la recopilación de textos
de Antonio Missiroli “From Copenhaguen to Brussels. European
defence: core documents, Volume
IV”, publicada en Chaillot Papers
n.º 67, (Instituto de Estudios de
Seguridad de la Unión Europea,
París, diciembre de 2003),
doc. 13.
15. Ibíd., doc. 42.
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Por otra parte, se va a crear dentro del Estado Mayor de la UE
otra célula con componentes civiles y militares con el fin de potenciar la capacidad del EMUE en materia de alerta rápida, evaluación
de situaciones y planeamiento estratégico.
La principal opción para la conducción de operaciones militares autónomas de la UE seguirá residiendo en los cuarteles generales nacionales, que pueden ser “multinacionalizados” para este
fin. Sin embargo, en ciertas circunstancias el Consejo puede decidir hacer uso de las capacidades colectivas del EMUE, en particular cuando sea necesaria una respuesta conjunta civil y militar y no
se haya designado ningún cuartel general nacional. En este caso, la
célula civil y militar del EMUE se encargaría de establecer un centro de operaciones específico que quedaría bajo el mando de un
comandante designado para la operación concreta de que se trate.
Está por ver cómo funcionarán estas disposiciones en la práctica.
Con todo, vienen a demostrar que la relación con la OTAN y la cuestión de la autonomía siguen siendo temas políticamente delicados.
Agencia Europea de Defensa (AED)
La creación de una agencia europea de armamento lleva más de diez
años en el programa de trabajo en materia de defensa europea. A
mediados de la década de los noventa se crearon, fuera del marco de
la UE y como precursores en potencia de una agencia propiamente
dicha, la Organización de Armamento de Europa Occidental
(OAEO) y la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de
Armamento (OCCAR). Los trabajos de la Convención sobre el
futuro de Europa imprimieron nuevo impulso al proyecto y orientaron el debate hacia la creación de una agencia dentro de la UE.
Este cambio es consecuencia lógica del estrecho vínculo existente
entre el desarrollo de las capacidades, como parte de la PESD, y el
armamento.
En junio de 2003, el Consejo Europeo de Salónica encomendó
“a las instancias competentes del Consejo que [emprendieran] las
acciones necesarias con miras a la creación, en el transcurso de
2004, de una agencia intergubernamental en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación, la adquisición
y el armamento”. Pocas semanas después de la cumbre, el Consejo
creó un Grupo ad hoc “Preparación” que quedó encargado de elaborar una concepción básica de la organización y las misiones de la
Agencia. El Grupo presentó a mediados de noviembre las conclusiones de sus trabajos, en un informe que el Consejo de Asuntos
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Generales y Relaciones Exteriores refrendó como la base para la
continuación de los trabajos.
Según el informe, la agencia tendrá los siguientes cometidos: a)
desarrollo de las capacidades de defensa en el ámbito de la gestión
de crisis; b) fomento e intensificación de la cooperación europea en
materia de armamento; c) contribución a la determinación y, si procede, a la aplicación de políticas y medidas destinadas a fortalecer la
base industrial y tecnológica de la defensa europea; y d) fomento, si
procede en relación con las actividades de investigación de la
Comunidad, de la investigación encaminada a satisfacer los requisitos futuros de capacidades de defensa y seguridad.
En febrero de 2004 se constituyó el Equipo para la Fundación de
la Agencia (EFA), encargado de preparar las condiciones del establecimiento y funcionamiento operativos de ésta. El Equipo se
ocupó en particular de los aspectos jurídicos, administrativos y de
financiación de la creación de la Agencia y especificó sus misiones.
Sobre la base del informe final del EFA, los Consejeros de Relaciones Exteriores y el Coreper ultimaron la Acción común relativa a
la creación de la Agencia Europea de Defensa (AED), que fue adoptada a mediados de junio por el Consejo de Asuntos Generales y
Relaciones Exteriores.
La Agencia se constituirá según este documento fundacional y
contará a finales de 2004 con una plantilla de 25 personas, que irá
aumentando progresivamente hasta alcanzar la dotación estable
inicialmente propuesta de unas 80 personas en 2005. La plantilla
comprendería un equipo de dirección, un departamento de servicios administrativos y cuatro direcciones (capacidades, investigación y desarrollo, armamento, e industria y mercado de la defensa).
En una primera etapa, la Agencia actuará como centro de coordinación para la red existente de organismos de armamento y prestará apoyo al Consejo en la aplicación del Plan de acción europeo
sobre las capacidades (ECAP). Una vez haya asumido plenamente
sus funciones, se encargará, en particular, de “la integración entre
los aspectos operativos de las capacidades (...) y los aspectos de
adquisición y desarrollo de capacidades”. En esta fase, la Agencia
“incorporará o asimilará los principios y prácticas de los elementos
pertinentes de los regímenes, agrupaciones u organizaciones
preexistentes (OCCAR, acuerdo marco en forma de carta de intenciones, GAEO/OAEO)”.16
Si se tienen en cuenta las tradicionales discrepancias existentes
entre los Estados miembros en relación con las cuestiones de arma-
16. Ibíd., doc. 37.
110
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mento, la creación de semejante agencia en menos de dos años
constituye casi una proeza. Sin embargo, la Agencia tardará en ser
plenamente operativa y en cobrar una influencia genuina. Así y
todo, las ventajas que podría suponer para el desarrollo de las capacidades europeas son considerables. Serviría, en particular, para
establecer un vínculo entre el planeamiento militar y el mundo del
armamento, en concreto la investigación sobre armamento y las
adquisiciones de armas, lo cual reviste gran importancia para
armonizar las necesidades en materia de capacidades, potenciar la
normalización del equipo y traducir las necesidades comunes de
capacidades en proyectos comunes de adquisición. Al mismo
tiempo, la creación de la Agencia ofrece una buena ocasión para
racionalizar las instituciones europeas relacionadas con el armamento y transformar el mosaico de organismos y disposiciones
existentes en un conjunto más coherente. Con todo ello se habrá
dado un importantísimo paso hacia un proceso de desarrollo de
capacidades económicamente más racional.
Conclusión
La creación de la Agencia demuestra que los Estados miembros
sólo podrán mejorar sus capacidades militares si mejoran sus procedimientos de cooperación. Serán determinantes, en este
contexto, la multilateralización, la especialización de las funciones,
la puesta en común y la cooperación en materia de armamento,
sobre todo porque la mayoría de los Estados miembros seguirán
sufriendo graves restricciones presupuestarias.
Los presupuestos de defensa del conjunto de la UE totalizan
cerca de 180.000 millones de euros, una cifra que, si bien es muy
inferior al gasto en defensa de Estados Unidos, no es tampoco desdeñable. El problema no está en el volumen global del gasto en
defensa, sino en la forma en que los europeos gastan ese dinero y lo
que compran con él. El grueso de las inversiones en defensa sigue
destinándose a gastos de personal e infraestructura, y no a la investigación y la adquisición de nuevo material. Lo que es más, persisten las actividades por partida doble entre Estados miembros: a
pesar de los problemas presupuestarios, cada país mantiene sus
propias estructuras de mando, sus cuarteles generales, organizaciones logísticas, infraestructura de formación, agencias de adquisición, etc. Esta situación es difícilmente justificable si se tiene en
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cuenta que la gran mayoría de los Estados miembros de la UE
carece de los medios necesarios para poner en marcha operaciones
militares sin ayuda de los demás, y no aspira tampoco a hacerlo. En
otras palabras, incluso en el ámbito de la defensa, la “soberanía
nacional” se está convirtiendo, cada vez más, en una quimera. Si se
reconociera esta situación y se sacaran las conclusiones necesarias
de ella, quedaría un amplio margen de maniobra para racionalizar
las capacidades militares de Europa, lo cual, a su vez, contribuiría a
que los europeos pudieran asumir colectivamente sus responsabilidades a escala mundial.
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Anexo 1: Fuerzas que se han contribuido al Catálogo de Fuerzas de Helsinki (desde
finales de 2000 hasta mayo de 2002, en su denominación inglesa)
COUNTRY
Austria
Belgium
Denmark
Finland
LAND
1 mechanised infantry
battalion,
1 light infantry battalion,
1 Nuclear, Biological,
Chemical Defence unit,
1 “humanitarian civilian
assistance package”,
1 Civil-Military
Cooperation (CIMIC)
element,
1 helicopter transport
squadron,
1 transport company,
100 observers/experts.
1 mechanised brigade,
Smaller units
(as part of humanitarian
operation for up to 6
months).
No contribution (opted
out of ESDP at Maastricht
in 1992).
1 mechanised infantry
battalion,
1 engineer battalion,
1 transport company,
1 CIMIC company.
Mechanised, light,
airborne (for a year), and
amphibious brigades
headquarters.
The Eurocorps
headquarters has also been
offered for the force.
France
=> Total: 12,000 troops
from a pool of 20,000.
AIR
NAVY
24 F-16 fighters,
8 C-130,
2 Airbus transports.
2 frigates,
Mine
countermeasures
(MCM) vessels.
Combined Air Operations
Centre,
75 combat aircraft,
8 air-refuelling aircraft,
3 long-range transports,
24 medium-range
transports,
2 Airborne Warning &
Control System aircraft,
combat search & rescue
(CSAR) helicopters.
1 MCM command
and support ship,
Joint:
15-30
experts/observers.
2 battle groups,
each with one
nuclear attack
submarine (SSN),
4 frigates,
3 support ships,
Maritime patrol
aircraft (1 would
include the nuclear
powered aircraft
carrier Charles de
Gaulle with 22
aircraft aboard).
Mine
countermeasures
vessels.
Joint: Permanent
military operations
headquarters at
Creil if required
(others at
operational and
tactical levels),
Satellite
communications,
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Anexo 1 cont.
COUNTRY
Germany
Greece
Ireland
Italy
LAND
AIR
NAVY
Nucleus land component
headquarters,
Armoured, air assault, light
infantry brigade
headquarters,
7 combat battalions.
Nucleus air component
headquarters,
6 combat squadrons with
93 aircraft,
8 surface-to-air missile
(SAM) squadrons,
Air transport, support
elements.
Maritime
headquarters,
13 combat ships,
support. Joint:
Permanent military
operations
headquarters at
Potsdam if required,
nucleus operational
headquarters.
Escorts,
1 submarine.
=> Total: up to 18,000
troops from a pool of
32,000.
1 operational headquarter,
1 mechanised or other
brigade,
1 light infantry battalion,
1 attack and 1 transport
helicopter company.
1 light infantry battalion,
40-strong Army Ranger
Wing Special Forces unit,
Headquarters,
Observer,
Support elements
42 fighter aircraft,
4 transport aircraft,
1 Patriot SAM battalion,
1 short-range air defence
(SHORAD) squadron.
=> Total: 850.
1 corps-level headquarters
for six months,
1 division headquarters for
a year,
Airmobile brigade for up to
six months and three other
brigades,
1 railway-engineering
battalion, special forces,
1 CIMIC group,
1 Nuclear, Biological,
Chemical Defence
company.
A Combined Air
Operations Centre (air
component headquarters),
26 Tornado,
AMX combat aircraft,
6 CSAR helicopters,
4 C-130J transport aircraft
(from 2003),
9 tactical transport
aircraft,
2 air refuelling aircraft,
3 maritime patrol aircraft,
2 SHORAD units.
=> Total: 12,500 troops
from a 20,000 pool.
1 reconnaissance company
1 A400M transport aircraft
A sea- or shorebased maritime
component
headquarters,
1 task group with
one aircraft carrier
(Giuseppe Garibaldi),
1 destroyer,
3 frigates,
4 patrol ships,
1 submarine,
4 MCM ships,
2 amphibious ships,
1 oceanographic
vessel,
8 helicopters.
Luxembourg
Netherlands
114
=> Total: 100.
With Germany,
Headquarters I GermanNetherlands Corps,
1 mechanised Brigade,
11th Airmobile Brigade,
1 amphibious battalion.
1 to 2 F-16 fighter
squadrons, transport
aircraft, SAM squadrons.
Air defence and
command frigates,
Multipurpose
frigates, Landing
platform dock
Rotterdam.
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Anexo 1 cont.
COUNTRY
Portugal
Spain
Sweden
United
Kingdom
LAND
AIR
NAVY
1 infantry brigade,
including reconnaissance,
armoured, artillery,
engineer, signals, logistics,
military police, and CIMIC
elements,
2 teams of military
observers.
Squadron with 12 F-16,
4 C-130 transports,
12 C212 tactical
transports, 3 maritime
patrol aircraft,
4 tactical air control
parties,
4 medium transport
helicopters.
1 frigate,
1 submarine,
1 survey ship,
1 support ship.
1 Mirage F-1 squadron,
1 F/A-18 squadron each of
12 aircraft,
6 transport aircraft,
2 each surveillance,
electronic warfare, and
strategic transport aircraft
(A400M).
1 carrier group
including carrier
Principe de Asturias,
2 frigates and
support ships,
1 submarine,
1 MCM ship,
Spanish-Italian
Amphibious Force
(SIAF).
2 corvettes,
1 support ship.
=> Total: 4000.
Division headquarters to
coordinate humanitarian
operations and a brigade
HQ for other operations,
1 brigade, mountain unit,
1 light infantry battalion at
high readiness available as
an immediate reaction
force.
1 mechanised infantry
battalion (including
intelligence, electronic
warfare/signals,
reconnaissance, engineer,
and explosive ordinance
disposal units).
Either an armoured or a
mechanised brigade, each
of which could be
sustained for at least a
year, or 16 Air Assault
Brigade, which could be
deployed for up to six
months.
Combat support forces
such as artillery, air
defence, and attack
helicopters could also be
deployed, supported by
logistics forces.
=> Total: 12,500.
Tactical reconnaissance
element of 4 AJS 37 Viggen
to be replaced in 2004 by
4 JAS 39 Gripen multirole
fighters,
1 airbase unit (225
personnel),
4 C-130 transport aircraft.
Joint: Permanent Joint HQ
(Northwood) if required,
at least one mobile joint
headquarters, including a
Combined Air Operations
Centre (CAOC).
Up to 72 combat aircraft,
including naval fighters,
with 58 associated support
aircraft including 15
tankers, strategic transport
aircraft, and Chinook and
Merlin transport
helicopters. This total
would be available for an
initial six months to cover
initial theatre entry (for a
longer term commitment
the number would reduce).
1 aircraft carrier,
2 SSNs,
Up to 4 destroyers
or frigates, and
support vessels.
An amphibious task
group including 1
helicopter carrier
and 3 Commando
Brigade could also
be made available.
The aircraft carrier,
helicopter carrier,
and submarines
could not necessarily
be sustained
continuously for a
whole year.
Fuente: Colin Robinson, Military Reform Project, The European Union's Headline Goal, Current
Status, 23 May 2002; http://www.cdi.org/mrp/eu.cfm.
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Anexo 2: Contribuciones voluntarias al Headline Goal Plus
(recuento no oficial de los años 2001 y 2002)
COUNTRY
Estonia
Latvia
Lithuania
Poland
Czech Republic
Slovakia
Hungary
Slovenia
116
LAND
AIR
NAVY
1 light infantry battalion
(from 2005)
1 military police unit
1 mine-clearing platoon
2 naval vessels
1 infantry battalion
1 military police unit
1 explosive ordnance
disposal unit
1 military medical unit
2 training grounds
3 mechanised battalions
1 engineering unit
1 medical support unit
1 framework brigade
(rapid reaction + air
cavalry battalion)
1 brigade of highland
riflemen (might include
Ukrainian battalion)
1 military police section
1 mechanised infantry
battalion
1 special force company
1 centre for
humanitarian & rescue
operations
1 field hospital/medical
battalion
1 chemical/
radioactive recon
company
1 mechanised company
(+support)
1 military police unit
1 multi-purpose field
hospital
1 engineering mineclearance unit
1 mechanised infantry
battalion
1 air-defence unit
Officers/NCOs for
command structures
1 infantry company
1 military police squad
1 medical unit
2 minesweepers
1 fast patrol boat
2 helicopters
2 military cargo aircraft
2 minesweepers
1 airborne search &
rescue group
1 naval support group
1 helicopter unit
4 transport helicopters
1 transport
helicopter/air force unit
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Anexo 2 cont
COUNTRY
Romania
Bulgaria
LAND
AIR
NAVY
5 infantry battalions
1 infantry company
1 engineering company
1 mountain troop
company
1 military police
company
1 mine-clearing
detachment
1 reconnaissance
platoon
1 transport platoon
1 paratroop company
4 combat aircraft
1 air carrier
6 naval vessels (incl. 2
rescue tugs, 1
minesweeper, 1 frigate)
1 mechanised infantry
battalion
1 engineering battalion
1 chemical/
radioactivity recon
brigade
2 cargo helicopters
4 combat helicopters
1 sea-based rocket
launcher
Fuente: Antonio Missiroli (2003), EU Enlargement and CFSP/ESDP, en European Integration 25,
página 5.
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Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones?
Anexo 3: Grupos de trabajo del Plan de Acción Europeo sobre
las Capacidades (ECAP, en inglés)
Attack Helicopters/Support Helicopters
Nuclear, Biological, and Chemical (NBC) Protection
Unmanned Aerial Vehicles/Surveillance and Target Acquisition (STA) Units
Medical Role 3/Medical Collective Protection Role 3
Special Operations Forces (SOF)
Carrier Based Air Power
Suppression of Enemy Air Defence (SEAD)
Air-to-Air Refuelling (AAR)
Combat Search and Rescue (CSAR)
Cruise Missiles/Precision Guided Munitions
Theatre Ballistic Missile Defence
Deployable Communication Modules
Headquarters (Operational HQ, Force HQ, Command and Control HQs)
Theatre Surveillance and Reconnaissance Air Picture
Strategic Intelligence, Surveillance and reconnaissance/Imagery Collection
Unmanned Aerial Vehicles (HALE, MALE and tactical UAVs)
Early Warning and Distant Detection Strategic Level
Strategic Air Mobility/Outsized Transport Aircraft, General Cargo Aircraft
Roll-On-Roll-Off Vessels (RO-RO)/General Cargo Shipping
Fuente : Burkard Schmitt: ECAP : http://www.iss-eu.org/esdp/06-bsecap.pdf
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Anexo 4: Fuerzas Armadas en la Unión Europea (octubre 2003)
País*
Austria
Belgium
Cyprus
Czech Republic
Denmark
Estonia
Finland
France
Germany
Greece
Hungary
Ireland
Italy
Latvia
Lithuania
Luxembourg
Malta
Netherlands
Poland
Portugal
Slovakia
Slovenia
Spain
Sweden
UK
Total
Fuerzas
Armadas en
activo
34,600
40,800
10,000
57,050
22,880
5,510
27,000
259,050
284,500
177,600
33,400
10,460
200,000
4,880
12,700
900
2,140
53,130
163,000
44,900
22,000
6,550
150,700
27,600
212,600
1,863,950
Reclutas
Despliegue**
17,200
8,700
20,400
5,700
1,310
18,500
94,500
98,321
22,900
20,100
1,600
4,700
81,000
9,100
3,500
1,200
12,300
421,031
933
683
1,226
1,619
3
917
34,729
7,186
3,241
1,039
443
9,690
165
174
60
5,518
3,956
1,443
854
85
4,158
779
48,501
127,402
* Orden alfabético en inglés.
** Fuerzas basadas en el extranjero de manera permanente y fuerzas en despliegue operacional (por ejemplo, en Operaciones de Mantenimiento de la Paz). Algunas cifras pueden estar duplicadas: así, ciertas
fuerzas del Reino Unido estacionadas en Alemania están sirviendo en Iraq.
Fuente: The Military Balance 2003-2004 (Oxford: Oxford University Press for the International Institute for
Strategic Studies, 2003).
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Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones?
Anexo 5: Algunas Fuerzas Multinacionales en Europa
Orden alfabético inglés
British-Dutch
Amphibious Force
French-German Brigade
Multinational Division
Centre
Año
Fuerza
1973
5,000
NL, UK
NATO (and WEU)
1989
4,500
FR, GE
Integrated force
ARRC: certified as
operational by NATO
Military staff in
Strasbourg, Article V
and Petersberg
NATO, Military staff
in Münster
Military staff in
Florence,
Rapid reaction
capabilities
Without military
staff,
Aero, naval and
amphibious
capabilities
Permanent military
staff at High
Wycombe
Permanent military
staff
1991
Países
GE, BE, NL, UK
Observaciones
Eurocorps
1992
60,000
GE, BE, SP, LU,
FR
German-Dutch Corps
1993
35,000
GE, NL
Euroforce
1995
5,00010,000
SP, FR, IT, PT
(Associated)
Euromarfor
1995
700
SP, FR, IT, PT
(Associated)
French-British Air
Group
1995
FR, UK
European Air Group
1998
GE, BE, SP, IT,
UK, FR, NL
2002
GE, BE, SP, IT,
UK, FR, NL
Permanent cell in NL
GE, PL, DK
NATO, HQ in Poland
1998
IT, Slovenia,
Hungary
Highly operative
infantry unit,
Command in Undine,
Italy
1998
3,000
IT, GR, TK,
Romania,
Bulgaria,
Albania,
Macedonia
Peacekeeping
operations
2002
2,481
CZ, Slovakia, PL
Operational in 2005
1999
800
Lithuania, PL
Rotating key staff
positions
1999
754
PL, Ukraine
Rotating key staff
positions, active in
KFOR
Transport Coordination
Cell
German-Polish-Danish
Corps
Multinational Land
Force (MLF)
Multinational Peace
Force Southeastern
Europe
Czech-Slovak-Polish
Brigade
Lithuanian-Polish
Peace Force Battalion
(LITPOLBAT)
Polish-Ukrainian Peace
Force Battalion
(POLUKRBAT)
1999
130
Fuente : Jean-Yves Haine : Force structures : http://www.iss-eu.org/esdp/10-jyhfc.pdf
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PESD : Los cinco
primeros años
Operaciones PESD
en la práctica
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Generalidades
Si exceptuamos las misiones de observación y los ejercicios de
conducción de crisis, puede considerarse que 2003 es el año en que
la PESD inició su actividad. Y, de forma sorprendente, lo hizo
tomando parte en cuatro operaciones distintas, una cifra que
pocos responsables políticos habrían aventurado a principios de
año (Cuadro 1). Durante 2003, más de 2000 policías y militares participaron en las operaciones que se desarrollaron en Bosnia y Herzegovina, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y la República Democrática del Congo. En cada uno de estos casos, la UE
asumió el relevo de las fuerzas que ya se hallaban sobre el terreno.
Cuadro 1: Misiones PESD en 2003-04
Nombre de la
operación
MPUE
Concordia
Artemis
Proxima
Lugar
Tipo de operación
Bosnia y Herzegovina
Macedonia
República Democrática del
Congo
Macedonia
Misión de policía
Gestión de crisis – militar
Gestión de crisis - militar
Misión de policía
A la hora de llevar a cabo estas misiones, la UE optó por un planteamiento gradual. Se comenzó por una misión de policía (MPUE)
en un entorno operativo estable, trabajando en colaboración con
algunos Estados participantes no pertenecientes a la UE. En el
transcurso de esta MPUE, se inició una misión militar de gestión de
crisis en la vecina Macedonia que supuso un aumento de las exigencias de orden operativo. Esta misión, conocida como Concordia,
se desarrolló en circunstancias más difíciles y en ella se utilizaron
medios de la UE y de la OTAN a través de los acuerdos Berlín plus.
La misión siguiente, Artemis, constituyó la primera operación mili121
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Operaciones PESD en la práctica
tar de gestión de crisis realmente autónoma bajo dirección de la UE
sin depender de los medios de la OTAN. Esta misión, a pesar de ser
de alcance reducido y de que pocos los países de la UE aportaron
tropas, se desarrolló en condiciones hostiles. Con Proxima, la cuarta
misión PESD en 2003, la UE puso de manifiesto su capacidad de
adaptarse a las necesidades operativas del lugar de la misión. En
concreto, mostró la capacidad de la UE de modificar los parámetros
de una operación pasando de ser una misión militar a una de
policía. Este capítulo se divide en dos secciones. En la primera, se
examinan detenidamente las cuatro operaciones PESD realizadas
hasta el momento. En la segunda, se estudian las cuestiones horizontales que dificultan su ejecución. Es importante que los responsables de la política de la UE tengan en cuenta estas dificultades al
planificar las futuras misiones PESD, empezando por la posible
asunción de la misión de la SFOR en Bosnia y Herzegovina.
Las operaciones PESD
MPUE, la Misión de Policía de la Unión Europea en Bosnia y
Herzegovina
Establecimiento: Decisión del Consejo de la UE de 11 de marzo de
2002 (Acción común 2002/210/PESC)1
Mandato:
Junta Directiva del Consejo de Aplicación de la
Paz, y Resolución 1396 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, de 5 de marzo de 2002
Contexto
Tras la descomposición del Estado yugoslavo en 1992, estalló en
Bosnia una guerra que acabaría tres años más tarde con la firma del
Acuerdo de paz de Dayton en diciembre de 1995. Desde ese
momento, la Fuerza Internacional de Policía (IPTF) de las Naciones
Unidas se encargó de mantener la estabilidad local en Bosnia y Herzegovina. En la que fuera su primera operación de gestión civil de crisis en el marco de la PESD, la Unión Europea inició su intervención
el 1 de enero de 2003 para relevar a la IPTF y asumir el control de la
estabilidad local hasta el 31 de diciembre de 2005. Aunque la misión
comenzó de forma oficial en 2003, el Grupo de planeamiento de la
MPUE ya llevaba más de ocho meses en la región preparando el
relevo de la IPTF, que llevaba desplegada en la zona siete años.
1. Acción común del Consejo
2002/210/PESC de 11 de marzo
de 2002 relativa a la Misión de Policía de la Unión Europea. Diario
Oficial de la Unión Europea de
13.3.2002.
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En la actualidad, un total de 495 funcionarios de policía y 59
empleados civiles están destacados allí, con la tarea de crear unas
fuerzas y cuerpos de seguridad nacionales y contribuir a la estabilidad de la región mediante actividades de supervisión, tutela e inspección. Aproximadamente el 80% de los funcionarios de policía
procede de Estados miembros de la UE y el 20% restante de los
demás países que participan en la operación.
Cuadro 2: Personal que participa en la Misión de Policía de la
Unión Europea en Bosnia y Herzegovina, enero de 2004
Unión Europea
Terceros Estados
Policías
Civils
Total
Policiers
Civils
Total
Austria
5
3
8
Bulgaria
3
2
5
Bélgica
6
5
11
Canadá
7
0
7
Dinamarca
13
0
13
Chipre
6
0
6
Finlandia
13
5
18
República Checa
6
0
6
Francia
85
3
88
Estonia
2
0
2
Alemania
76
6
82
Hungría
5
0
5
Grecia
12
0
12
Islandia
1
1
2
Irlanda
3
3
6
Letonia
4
0
4
Italia
51
6
57
Lituania
2
0
2
Luxemburgo
2
1
3
Noruega
6
1
7
Países Bajos
32
3
35
Polonia
12
0
12
Portugal
8
2
10
Rumanía
9
0
9
España
20
6
26
Rusia
3
0
3
Suecia
15
1
16
Eslovaquia
6
0
6
Reino Unido
55
9
64
Eslovenia
4
0
4
Suiza
4
0
4
Turquía
14
2
16
Ucrania
5
0
5
Total
76
4
80
Total
396
53
449
Fuente: “Weekly Establishment of EUPM Personnel by Countries (Member
States).” The European Union Police Mission, 30 January 2004. “Weekly Establishment of EUPM Personnel by Countries (Non-Member States).” The European Union Police Mission, 30 January 2004.
El cuartel general de la Misión de Policía de la UE se halla en
Sarajevo, desde donde dirige las operaciones el Jefe de Policía de la
Misión, Kevin Carty. Existen además 24 unidades de vigilancia
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destacadas en distintas estructuras policiales de Bosnia y Herzegovina. La dirección de todas las actividades de la MPUE (operaciones, planeamiento y desarrollo y administración y servicios de
apoyo) se lleva a cabo en estrecha coordinación con el Alto Representante, Javier Solana, y el Representante Especial de la UE en
Bosnia y Herzegovina, Lord Ashdown.
Objetivos
Los objetivos concretos de la MPUE son los siguientes:
Promover la independencia y la responsabilidad de la policía del
país mediante:
la despolitización de la policía
la consolidación de las atribuciones de los directores y jefes de los
servicios de policía
la supervisión de la actuación de estos funcionarios
el fomento de la transparencia
Luchar contra la delincuencia organizada y la corrupción
mediante:
el establecimiento de una estrategia común con la Oficina del
Alto Representante
el apoyo de la policía local en sus capacidades operativas
el refuerzo de la capacidad de investigación de las fuerzas policiales locales
el apoyo a la creación de un servicio de policía a nivel nacional
Asegurar la viabilidad y sostenibilidad económicas de las fuerzas
de policía del país mediante:
el refuerzo de su eficacia
la realización de una auditoría de las fuerzas de policía del país
centrada en la viabilidad económica
el apoyo de los preparativos con vistas a un aumento salarial de
los funcionarios de policía
Crear instituciones y propiciar el desarrollo institucional
mediante:
la creación de una capacidad de gestión
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la supervisión de la implantación de unos procedimientos de
contratación y ascenso en los servicios policiales del país
la consolidación del Servicio nacional de fronteras y del Servicio
nacional de protección de la información.
Para alcanzar estos objetivos, la MPUE participa en siete programas
principales:
1. El programa sobre policía criminal : su finalidad es mejorar la actual
calidad de la actuación policial a través de la reforma y la reestructuración de los servicios policiales del país. De forma más concreta,
el objetivo es implantar unos servicios policiales modernos, sostenibles, profesionales y multiétnicos que estén convenientemente
entrenados y equipados y sean capaces de asumir enteramente su
responsabilidad y hacer respetar la ley de forma autónoma.
2. El programa sobre justicia penal : su finalidad es establecer una
policía judicial moderna, bien equipada, autónoma, profesional y
multiétnica. En concreto, la policía judicial tendría que lograr la
coordinación entre la policía y el Poder Judicial. Uno de los aspectos
de esa relación es el de impartir formación a los servicios locales de
policía sobre el modo de elaborar informes en materia penal y presentarlos a la fiscalía.
3. El programa sobre asuntos internos : su finalidad es implantar un
sistema de control interno de todas las fuerzas y cuerpos de seguridad que sea fiable y transparente y esté basado en las mejores
prácticas internacionales. Entre las iniciativas correspondientes a
este programa figuran la adaptación de la actuación de las fuerzas
y cuerpos de seguridad a las normas internacionales en materia de
derechos humanos y a los principios de la policía democrática, así
como el establecimiento de procedimientos disciplinarios destinados a aumentar la confianza de la población.
4. El programa sobre administración policial : su finalidad es establecer
una administración policial que funcione correctamente y brinde
a las fuerzas policiales el apoyo que necesitan. El objetivo es dejar
implantada una administración policial sostenible y multiétnica
que cumpla los criterios básicos europeos en lo que se refiere a la
administración democrática, la credibilidad financiera y las prácticas transparentes.
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5. El programa sobre orden público y seguridad : su finalidad es consolidar las capacidades de los servicios policiales de modo que puedan prevenir y hacer frente a una posible intensificación de los disturbios civiles.
6. El programa sobre el Servicio nacional de fronteras : su finalidad es
fusionar el Servicio nacional de fronteras con el Servicio nacional
de protección de la información dentro de un sistema integrado de
fuerzas de seguridad, que asuma la responsabilidad de las fronteras
nacionales y sea capaz de hacer respetar la ley dentro de su jurisdicción con arreglo a los exigencias democráticas internacionales.
7. El programa sobre el Servicio nacional de protección de la información :
su finalidad es crear capacidades dentro de este servicio, que será el
principal organismo público encargado de facilitar la cooperación
y coordinación entre los servicios policiales.
Financiación
En total, se prevé que la MPUE tendrá una duración de tres años.
En la Acción Común que la estableció, entre los costes previstos de
la operación figuraban 14 millones de euros para gastos de puesta
en marcha en 2002 y 1,7 millones de euros en 2003, financiados
con cargo al presupuesto de la Unión Europea (“Presupuesto
comunitario”).
Cuadro 3: Coste de la MPUE, 2003-2005 (en millones de euros)
Financiado con cargo al presupuesto de
las CE
Puesta en marcha 2002
14
Puesta en marcha 2002
Total
1,7
€15,7
Gastos compartidos
Dietas
17
Gastos de viaje
1
Gastos corrientes de funcionamiento
11
Personal local
4
Personal civil internacional
5
Dietas
17
Gastos de viaje
1
Gastos corrientes de funcionamiento
11
Total
€38
Presupuesto comunitario
€20
Estados participantes
€18
Fuente: Missiroli, A. “€uros for ESDP: financing EU operations”. Occasional Paper
No. 45, EU Institute for Security Studies, June 2003.
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Hay además 38 millones de euros correspondientes a operaciones anuales que financian de forma conjunta los Estados
miembros participantes (18 millones de euros aproximadamente)
y el presupuesto comunitario (20 millones de euros aproximadamente). El 8 de diciembre de 2003, el Consejo puso en la reserva
17,5 millones de euros para costes operativos en 2004, los cuales se
financiarán con cargo al presupuesto general de las Comunidades
Europeas.
Operación Concordia (Antigua República Yugoslava de Macedonia, 2003)
Establecimiento: Decisión del Consejo de la UE de 27 de enero de
2003 (Acción Común 2003/92/PESC)2.
Mandato:
Petición del Presidente Trajkovski y Resolución
1317 del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas
Contexto
Tras la misión de policía en Bosnia y Herzegovina, la UE emprendió su primera operación militar, Concordia. El 18 de marzo de
2003, a instancias de la Antigua República Yugoslava de Macedonia, las fuerzas de la UE tomaron el relevo de la operación de la
OTAN Armonía Aliada, con el fin de lograr unas condiciones de
seguridad que permitieran la aplicación del Acuerdo Marco de
Ohrid (con el que se ponía fin al conflicto que se produjo en Macedonia en 2001). Veintiséis países, entre ellos todos los de la UE
salvo Irlanda y Dinamarca, aportaron a la misión unos 350 militares armados con armamento ligero.3 Con Francia como Estado
marco (framework nation), la fuerza de la UE patrulló las regiones
de Macedonia con población de etnia albanesa colindantes con
Albania, Serbia y Kosovo. El 30 de septiembre, las responsabilidades de Estado marco fueron transferidas por Francia a la EUROFOR. Esta solución se mantuvo hasta el fin de la misión el 15 de
diciembre de 2003.
A diferencia de la misión de policía en Bosnia y Herzegovina,
Concordia hacía uso no sólo de medios de los Estados miembros de
la UE, sino que además se servía del apoyo logístico y de planeamiento de la OTAN, que incluye a los Estados Unidos. Así, además
de ser la primera operación militar de la UE, Concordia represen-
2. Acción Común 2003/92/PESC
del Consejo, de 27 de enero de
2003, sobre la operación militar
de la Unión Europea en la Ex
República Yugoslava de Macedonia. Diario Oficial de la Unión Europea 11.2.2003.
3. Los trece países de la UE eran
Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Grecia,
Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido y
Suecia. Los seis países de la OTAN
que no pertenecía a la UE eran
Hungría, Islandia, Noruega, Polonia, la República Checa y Turquía.
Los siete países que no pertenecían ni a la UE ni a la OTAN eran
Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia,
Estonia, Letonia, Lituania y Rumanía.
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taba el primer caso de la asociación estratégica UE OTAN denominada “Berlín plus”, un mecanismo de colaboración creado
en 2002.4
Cuadro 4: Personal participante en la operación Concordia en la
Antigua República Yugoslava de Macedonia, 2003
Unión Europea
Terceros Estados
Alemania
26
Bulgaria
2
Austria
11
Canadá
1
Bélgica
26
Eslovaquia
1
España
16
Eslovenia
1
9
Estonia
1
Francia
145
Hungría
2
Grecia
21
Islandia
1
Italia
27
Letonia
2
Luxemburgo
1
Lituania
1
Países Bajos
3
Noruega
5
Portugal
6
Polonia
17
Finlandia
Suecia
Reino Unido
Total
14
3
308
República Checa
2
Rumanía
3
Turquía
10
Total
49
Fuente: Lynch, D. y Missiroli, A., “ESDP operations”, Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea, 2003.
El cuartel general de Concordia se situó en el Cuartel General
Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa (SHAPE), en Bélgica, y
se dispusieron tres cuarteles regionales en Skopje, Kumanovo y
Tetovo. Dirigían la misión el almirante alemán Rainer Feist
(comandante de la operación Concordia y vicecomandante aliado
supremo para Europa, de la OTAN), el general francés Pierre Maral
(comandante de la fuerza hasta el 1 de octubre) y el general de división portugués Luís Nelson Ferreira Dos Santos (comandante de
la fuerza hasta el 15 de diciembre). Todos ellos trabajaron en estrecha colaboración con el representante especial de la UE en la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Alexis Brouhns, de Bélgica.
4. El Acuerdo Berlín plus se celebró en la cumbre de la OTAN celebrada en Praga en 2002 y dispone
un apoyo mutuo entre la OTAN y
la UE en sus misiones y operaciones. Se trata de un título abreviado que designa a un conjunto
completo de acuerdos entre la
OTAN y la UE. Los distintos acuerdos están ligados entre sí por medio de un “Acuerdo Marco” de
17 de marzo de 2003.
Objetivos
En el terreno, los soldados estaban organizados en 22 equipos de
enlace de campo con armamento ligero, que se desplazaban en
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vehículos sin acorazar. Sus tareas consistían en patrullar, reconocer
el terreno, vigilar, informar sobre la situación y actuar como enlace.
El apoyo a la tropa estaba constituido por ocho equipos de enlace
de campo con armamento pesado, que tenían la posibilidad de usar
vehículos de ruedas acorazados y helicópteros. Las fuerzas de
Concordia contaron con respaldo adicional en forma de un destacamento de helicópteros constituido por helicópteros ligeros de reconocimiento y helicópteros de evacuación médica, capacidades de
neutralización de municiones explosivas (EOD) y un equipo de
evacuación médica.
Financiación
En un principio, se esperaba que la Operación Concordia durase seis
meses y tuviera unos costes comunes de 4,7 millones de euros; el
resto de los costes sería financiado por los Estados participantes. El
presupuesto para los seis meses se aumentó posteriormente a 6,2
millones de euros. A diferencia de la MPUE, se pidió a los Estados
participantes que pagasen tanto sus propios gastos operativos
como un porcentaje de los gastos comunes. Concretamente, los
Estados miembros de la UE que participaban soportaron el 84,5%
de los gastos comunes, en consonancia con el nivel de su PIB, mientras que los Estados participantes no pertenecientes a la UE sufragaron el 15,5 restante.
Tras una petición de las autoridades macedonias, una Decisión
del Consejo de 21 de julio de 2004 prorrogó el mandato de la Operación Concordia hasta el 15 de diciembre de 2003. A esta misión le
sucedió inmediatamente una nueva operación de policía de la UE
en la región denominada Proxima.
Artemis (República Democrática del Congo, 2003)
Establecimiento: Decisión del Consejo de la UE de 5 de junio de
2003 (Acción Común 2003/423/PESC).5
Mandato:
Decisión del Consejo de la UE, de 12 de junio de
2003, relativa al comienzo de la Operación Militar dirigida por la Unión Europea en la
República Democrática del Congo; Resolución
1484 del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, de 30 de mayo de 2003.
5. Acción Común 2003/423/
PESC del Consejo, de 5 de junio de
2003, sobre la Operación Militar
de la Unión Europea en la República Democrática del Congo. Diario Oficial de la Unión Europea,
11.6.2003
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Contexto
En junio de 2003, la Unión Europea puso a prueba sus capacidades militares enviando una tropa de mantenimiento de la paz de
aproximadamente 2000 soldados a Ituri, región nororiental de la
República Democrática del Congo, muy inestable. Desde mayo, la
lucha entre milicias de las etnias hema y lendu había provocado una
inseguridad generalizada, cientos de muertes y miles de desplazados. A lo largo de los últimos diez años han muerto más de 50.000
personas y la región cuenta con más de 500.000 desplazados. Los
disturbios amenazaban con hacer descarrilar el proceso de paz del
país y desestabilizar a los países vecinos. Denominada Artemis, la
misión constituyó el primer despliegue de fuerzas militares de la
UE que se realizaba fuera de Europa sin asistencia de la OTAN.
Cuadro 5: Países que contribuyeron a la operación Artemis en la
República Democrática del Congo
País
Alemania
Provisión de fuerzas o
Provisión de personal al CGO*
unidades autónomas
o al CGF *
X
X
Austria
Bélgica
X
X
España
X
X
Francia
X
X
Grecia
X
X
Hungría
X
Irlanda
X
Italia
X
Países Bajos
X
Portugal
X
Reino Unido
X
X
Suecia
X
X
Brasil**
X
X
Canadá**
X
Sudáfrica**
X
Nota: *CGO significa “cuartel general de la operación” y CGF,
“cuartel general de la fuerza”
** Estos países proporcionaron asistencia hasta el 5 de julio de 2003.
Fuente: Folleto explicativo de Artemis, julio de 2003. Consejo de la Unión
Europea.
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La fuerza, bajo mando francés, incluía contingentes o unidades
autónomas de varios países europeos (Cuadro 5). Francia proporcionó la mayor parte de la fuerza, aproximadamente 1.700 soldados. El segundo país por su contribución de soldados fue Suecia,
con 70. Tres países no europeos, Sudáfrica, Brasil y Canadá, proporcionaron ayuda temporal hasta el 5 de julio. Respecto a las unidades autónomas, las contribuciones variaban desde la logística y
el apoyo (Reino Unido) hasta el transporte aéreo y la asistencia
médica (Bélgica). Como en misiones anteriores, las fuerzas de la
UE sustituían a otras tropas que ya se encontraban en el terreno.
En este caso, la UE respondía a un llamamiento del Secretario
General de las Naciones Unidas para que se aliviara temporalmente a una tropa uruguaya de unos 750 soldados, de la fuerza de
mantenimiento de la paz de la ONU, hasta el 1 de septiembre, en
que llegaría a hacerse cargo de la situación una tropa más numerosa, procedente de Bangladesh.
Dirigieron la operación el general de división francés Neveux
(comandante de la operación) y el general de brigada Thonier
(comandante de la fuerza), en estrecha coordinación con el representante especial de la UE en aquella región, el italiano Aldo Ajello.
Francia actuó como Estado marco, el cuartel general de la operación se situó en el Centro de Planeamiento y Conducción de Operaciones (CPCO), cerca de París, y cuartel general de la fuerza se
situó en Entebbe (donde se estacionaron 400 personas), Uganda;
en Bunia se ubicó el puesto avanzado de la operación.
Objetivos
Artemis pretendía estabilizar las condiciones en cuanto a la seguridad y mejorar la situación de la población de Bunia, capital de
Ituri. Concretamente, la Resolución 1484 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ordenaba a la fuerza militar proteger
los campos de refugiados, garantizar la protección del aeropuerto de Bunia y contribuir a la seguridad de la población civil,
el personal de las Naciones Unidas y la presencia humanitaria.
Artemis terminó a principios de septiembre de 2003, tras devolver
la responsabilidad a las fuerzas de mantenimiento de la paz de la
ONU, que en ese momento habían recibido un mandato más
amplio, unas normas de intervención más vigorosas y más efectivos humanos.
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Operaciones PESD en la práctica
Financiación
De acuerdo con la Acción Común que la autorizaba, la operación
contaba con un importe financiero de referencia de 7 millones de
euros para costes comunes. Según las disposiciones financieras de
la operación, se cobraría dicha suma a los Estados miembros y se
administraría por medio de un mecanismo financiero propio. Los
Estados contribuyentes harían frente a los costes relativos a su personal y a su equipo, incluidos los derivados del transporte y alojamiento de la tropas, según el principio de que cada cual corre con
sus propios gastos.
Próxima (Antigua República Yugoslava de Macedonia, 2004)
Establecimiento Decisión del Consejo de la Unión Europea de 29
de septiembre de 2003 (Acción Común
2003/681/PESC)6.
Mandato:
Resolución 1371 del Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas, adoptada el 26 de septiembre de 2001
Contexto
La cuarta y más reciente operación PESD de la UE es Proxima, una
misión de continuación de Concordia en la Antigua República
Yugoslava de Macedonia. Iniciada el 15 de diciembre de 2003,
Proxima no es una operación militar sino, más bien, una misión de
policía de un año de duración en la que 200 expertos de la UE en
cuestiones policiales instruirán, guiarán y asesorarán a la policía
del país para ayudarla en la lucha contra la delincuencia organizada y fomentar las normas europeas de represión del delito.7
Como misión de policía, ya no actúa conforme a “Berlín plus”. El
cuartel general de Proxima se encuentra en Skopje, donde el jefe de
policía belga D. Bart d’Hooge dirige las operaciones, en estrecha
coordinación con el Representante Especial de la UE en la región,
D. Søren Jessen-Petersen. La misión se coordina desde un centro
situado en el Ministerio del Interior y cuenta con otras unidades
codesplegadas en otros lugares.
6. Acción Común 2003/681/
PESC del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, sobre la Misión
de Policía de la Unión Europea en
la ex República Yugoslava de Macedonia (EUPOL “Proxima”). Diario Oficial de la Unión Europea,
1.10.2003.
7. Además de las contribuciones
de la EU-15, se invitó a los diez
países adherentes, a los países
candidatos (Bulgaria, Rumanía y
Turquía), a miembros de la OTAN
que no son europeos y a posibles
socios, tales como Canadá, Rusia, Ucrania, Suiza y los Estados
Unidos.
Objetivos
El objetivo general de Proxima es mantener un entorno que facilite
la aplicación del Acuerdo Marco de Ohrid. En concreto, la policía
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está encargada de:
la consolidación del orden público, incluida la lucha contra la delincuencia organizada
la aplicación práctica de la reforma general del Ministerio
del Interior, incluida la policía
la transición operativa hacia una policía de fronteras y su
creación
la creación de confianza entre la población hacia la policía
del país
el refuerzo de la cooperación en el ámbito policial con los
Estados limítrofes.
Financiación
Los Estados miembros que contribuyen funcionarios de policía y
otro personal sufragan los costes conexos, entre ellos las retribuciones, la cobertura médica y otras prestaciones, y los gastos de viaje
de ida y vuelta a la región. Otros gastos, financiados con cargo al
presupuesto comunitario, son:
hasta 7.300.000 euros de costes de puesta en marcha en 2003
hasta 650.000 euros para las operaciones en 2003
hasta 7.056.000 euros para las operaciones en 2004.
Los funcionarios de policía de la UE, que llevan su uniforme nacional con un brazalete de la UE, están desplegados actualmente en
Skopje y en las zonas con población de etnia albanesa, tales como
Tetovo, Kumanovo, Gostivar y Ohrid
Desafíos transversales
Las operaciones descritas representan una inyección de confianza
para la PESD, pero también han confirmado una serie de dificultades que hasta hace poco eran meramente “hipotéticas”. Algunas
de ellas se disparan en todas las direcciones, es decir, afectan a las
distintas dimensiones de todas las misiones en diversos grados.
Entre los desafíos más notables se encuentran constreñimientos
de orden operativo, financiero y de planeamiento. A continuación
se analizan estas cuestiones con mayor detenimiento.
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Desafíos de orden operativo
Desde que el Consejo Europeo de Helsinki fijó el objetivo de fuerzas, han proliferado los debates sobre las capacidades operativas
y los elementos de reacción rápida asignados por los Estados
miembros de la UE para cumplir las misiones de Petersberg. La
especulación se ha intensificado al surgir nuevos modelos de fuerzas y distintas fechas alternativas para tenerlas a punto. Entre los
ejemplos se pueden citar las recientes agrupaciones tácticas (battle
groups) que han sugerido Francia, Alemania y el Reino Unido y los
objetivos fijados para 2010 en relación con el objetivo de Helsinki.
El trabajo continuado de los Grupos que se ocupan del Plan de
acción europeo sobre las capacidades (ECAP) refuerzan la idea de
que ciertas capacidades específicas no están cubiertas actualmente.
1. Alcance.– Con todo un año de operaciones PESD a nuestras espaldas resulta claro que algunas de estas preocupaciones
estaban justificadas, sobre todo las relativas a los requisitos de las
operaciones de gran intensidad realizadas lejos del continente
europeo. No es de extrañar que la misión en la República
Democrática del Congo ya pusiera de relieve las limitaciones de
ciertas capacidades militares. Con un teatro de operaciones a unos
6.500 kilómetros de distancia de Europa, los medios de transporte
militares se enfrentaron con un desafío logístico de envergadura.
Como observó el entonces Director General del Estado Mayor de
la Unión Europea, “desplegar fuerzas a esa distancia y, sobre todo,
sostenerlas a esa distancia, destaca la necesidad de contar con
medios de transporte”.8 Este desafío se intensificó con la necesidad de usar unas instalaciones fiables en Entebbe, a unos 300
kilómetros de Bunia, para garantizar infraestructuras adecuadas y
acomodar grandes aeronaves de transporte.
2. Comunicaciones.– En tanto que operación autónoma de la
UE realizada en una zona de gran inestabilidad, Artemis puso a
prueba otras limitaciones. En la cuestión de las instalaciones de
transmisión y las comunicaciones, fue todo un reto el garantizar
que el mando, el control, las comunicaciones, los ordenadores, la
inteligencia, la vigilancia y el reconocimiento fueran adecuados.
Alivió la situación el hecho de que el mayor contingente de tropas
fuera francés y pudiera recurrir a los sistemas de operación
nacionales para lograr unas comunicaciones correctas. Hallar una
8. Cronin, David. “Congo Operation underlined airlift shortcomings”, European Voice, 18 de septiembre de 2003.
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solución similar en el futuro puede ser complicado si un mayor
número de Estados miembros participa sobre el terreno. Cabe
subrayar que es de la mayor importancia contar con capacidades
de comunicación apropiadas para cualquier operación, ya se trate
de misiones de policía o de misiones militares de gran intensidad.
Por ejemplo, durante la MPUE en Sarajevo las limitaciones de la
capacidad de comunicación se consideraron una importante deficiencia. Durante los primeros meses de la operación, las comunicaciones entre la cadena de mando carecían de seguridad. En un
momento determinado, la cadena de mando contaba, por todo
medio de comunicación, con una conexión de correo electrónico y
una línea de telefonía móvil.9
3. Capacidad de sostenimiento.– Al intervenir en situaciones
hostiles, la capacidad de sostenimiento suele convertirse en un factor crítico. En el caso de Artemis, las capacidades de la UE en este
terreno eran limitadas, lo que constituyó una de las principales
razones de la corta duración de Artemis, que, además, necesitaba
operar con un mandato muy específico y en una zona limitada.
Como estaba claro que las fuerzas de la UE iban a ser sustituidas
por un contingente de la MONUC reforzado al final del verano, los
planificadores pudieron seguir adelante con la operación. Sin
embargo, sigue sin resolverse la cuestión de durante cuánto
tiempo puede la UE sostener una operación de larga duración en
un teatro de operaciones alejado de Europa. La capacidad de
sostenimiento comprende muchas dimensiones, desde las tareas
“más sencillas”, tales como garantizar el abastecimiento de agua
depurada, hasta las más complicadas, como garantizar una protección adecuada de las fuerzas.
Desde una perspectiva más positiva, cabe decir que las exigencias de las operaciones militares disminuirán probablemente con
el paso del tiempo. Nuevas plataformas, como el Airbus A 400M
o Galileo servirán para subsanar ciertas dificultades logísticas.
Del mismo modo, las lagunas militares seguirán colmándose por
medio de los Grupos ECAP. Como varios Estados miembros han
pasado a tener ejércitos profesionales, las capacidades de despliegue deberían aumentar, al desaparecer los obstáculos legales
que limitan la disponibilidad de los reclutas. Las lecciones de las
actuales y futuras operaciones contribuirán también a salvar
algunos de los escollos más corrientes, ya sean las dificultades de
9. “Lessons from the planning of
the EU Police Mission in Bosnia
and Herzegovina, Autumn 2001December 2002”, Consejo de la
Unión Europea, doc. 11206/03,
14 de julio de 2003. [No hay versión española]
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entenderse en una tropa multinacional o las relativas a las relaciones con la prensa.
Desafíos relativos a la financiación
Como a lo largo de 2003 la UE actuó en varias misiones, la cuestión
de la financiación figuró de forma prominente en la agenda política.10 Con un módico presupuesto para la PESC de 52,6 millones
de euros para 2004, la necesidad de encontrar un procedimiento
sencillo ganó impulso. Los inconvenientes que se plantearon
durante las primeras operaciones de la PESD pueden resumirse
como sigue:
1. Mecanismos ad hoc.– En concreto, el recurso a distintos
mecanismos de financiación complicó “la realización eficiente de
las operaciones militares de la PESD, con todas las consecuencias
que ello entraña (duplicación de la gestión, dotación de personal,
responsabilidades)”.11 Del mismo modo, tampoco se habían abordado debidamente detalles importantes, tales como medidas
financieras para hacer frente a contingencias del tipo de los posibles litigios que pudieran plantear personas que hubieran participado en las misiones después del fin de la operación. Como cada
mecanismo de financiación estaba concebido para una misión
determinada no se logró hacer economías de escala ni aprovechar
las sinergias en la gestión y la eficacia.
2. Previsiones de los costes de las misiones.– Como se observó en
las Acciones comunes o en los mandatos de las misiones, los niveles de financiación estaban constituidos con frecuencia por atractivos números redondos que tendían a subestimar el auténtico
coste de una operación. Por ejemplo, la misión Concordia mostraba
que la fase de despliegue de una operación suele representar una
proporción considerable del coste total de la operación. En el caso
de la MPUE, el cálculo de los costes se fundaban en gran medida en
cálculos realizados durante misiones cortas de investigación. Las
previsiones se basaban en la experiencia de la Fuerza Internacional
de Policía de la ONU y no tomaban en consideración las consecuencias de un mandato, un tamaño y una organización totalmente diferentes, como lo eran los de la MPUE. En vista de ese y
otros fallos, se instó a aumentar las primeras peticiones de contribuciones al 30% del importe de referencia.12
10. Los costes suelen dividirse en
costes comunes y costes nacionales (propios de cada Estado).
11. Sugerencias de la Presidencia
para subsanar las deficiencias y
preparar la financiación de los
costes comunes de toda futura
operación militar de la UE.
Consejo de la Unión Europea,
doc. 11154/1/03 REV 1, 15 de
septiembre de 2003.
12. Ibid.
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3. Coordinación con terceros países.– Los mecanismos
financieros utilizados en 2003 solían implicar a los terceros países
participantes tarde en el proceso de toma de decisiones, con lo que
se complicaba la obtención a tiempo de la cobertura necesaria de
los costes de la misión. En un caso, el retraso en el proceso de notificación llevó a la retirada de Canadá de la misión Concordia. Desde
un ángulo diferente, dada la escasez de provisión para hacer frente
a los costes de los preparativos, la nación que dirigía una operación
acababa, con frecuencia, con cargar con la mayor parte de esos
costes. Por ejemplo, Francia, durante Concordia, acabó aportando
600.000 euros adicionales para cubrir los costes de los preparativos de la operación.13
La cuestión de la financiación dio un gran paso adelante el 22
de septiembre de 2003, cuando el Consejo decidió que la UE necesitaba un mecanismo que administrara los costes comunes de las
operaciones militares, cualesquiera que fueran su magnitud, complejidad o urgencia. Desde el 1 de marzo de 2004, la UE cuenta con
un mecanismo permanente que maneja los costes comunes de las
misiones de la UE. Denominado Athena, facilitará la futura financiación de las misiones al aumentar la flexibilidad y la celeridad en
administrar los costes comunes, con independencia de la urgencia
o complejidad de la misión de que se trate.
Athena estará dirigida por un Comité Especial integrado por un
representante de cada uno de los Estados miembros participantes
(todos los de la UE menos Dinamarca). Este Comité aprobará
todos los presupuestos de financiación de los costes comunes de
una operación. Sus decisiones serán vinculantes y tendrán que
tomarse por unanimidad. Entre los costes comunes que correrán a
cargo de Athena cuando se efectúen se encuentran:
Los costes adicionales de los cuarteles generales destacados o fijos de las operaciones dirigidas por la UE
Los costes de transporte de ida y vuelta al teatro de operaciones; los costes de transporte dentro de la zona de operaciones,
salvo las dietas
Los costes administrativos, incluidas las comunicaciones,
el personal contratado localmente, los costes de mantenimiento,
información al público, representación y hospitalidad
Los costes de alojamiento e infraestructuras
Los costes adicionales de sostenimiento de la fuerza en su
13. Ibid.
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totalidad
Los costes adicionales asociados con el uso de los medios y
capacidades comunes de la OTAN puestos a disposición de la UE
para la operación.
Otros costes asociados con una operación, tales como los
costes comunes de la fase preparatoria, también pueden correr a
cargo de Athena. Los ingresos para financiar Athena procederán en
primer lugar de las contribuciones pagaderas por los Estados participantes y contribuyentes. Cuando proceda, también podrán
proceder de terceros Estados contribuyentes. Un flujo menor de
ingresos procederá de otras fuentes, tales como los intereses. Las
contribuciones de los Estados miembros se calculan conforme a la
escala del PIB.
Aunque Athena constituye una mejora en comparación con el
sistema anterior de los mecanismos ad hoc, aún puede que tenga
algunos fallos. El proceso de decisiones por unanimidad en el
Comité Especial puede frenar u obstaculizar el proceso de financiación, si un Estado participante decide parar una decisión.
Desde un ángulo diferente, si el tiempo asignado para el despliegue de tropas se reduce gradualmente, la petición de contribuciones en una fase posterior de la operación puede resultar ineficaz.14 Este último factor podría verse atenuado por el requisito de
Athena de que el comandante de la operación presente previsiones
de los costes de la misión antes del comienzo de ésta.
Desafíos en cuanto al planeamiento
Las fases de planeamiento previas a una operación son importantísimas para que esta obtenga buenos resultados. Aunque muchos
asocian el planeamiento con las exigencias operativas (p. ej., los
cuarteles generales), el proceso de planeamiento es continuo y conlleva varios aspectos. Planificar bien una misión requiere una buena
preparación en cuestiones tales como los objetivos de la misión, los
medios necesarios, la financiación, la contratación pública, colaboración con terceros Estados, planeamiento de contingencias y, después de la operación, análisis de la experiencia adquirida. El planeamiento dentro de esas categorías es, con frecuencia, tan
importante como el más visible y amplio planeamiento de las operaciones sobre el terreno. En las misiones recientes de la UE sobresalen una serie de deficiencias:
14. El Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, en
sus conclusiones de 19 de noviembre de 2002 y de 19 de mayo
de 2003 previó un plazo de cinco a
diez días.
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1. Contratación pública.– En este aspecto, las misiones
recientes de la UE han dado muestras de dificultades para establecer buenos procedimientos de contratación pública. Unos
mejores procesos de planeamiento podrían haber significado que
las cosas fueran muy diferentes en muchos casos. Por ejemplo,
durante la MPUE, los retrasos para crear el Grupo de
Planeamiento de la MPUE supusieron la necesidad de modificar
las normas habituales de contratación pública. En este caso concreto, la Comisión Europea adoptó una decisión para simplificar
los procedimientos lo más posible, incluso triplicó los umbrales
de cantidad aplicables y redujo los plazos de licitación a la mitad.
Otras dificultades surgieron al destinar a la MPUE sólo dos
especialistas en contratación pública. Llegaron en junio y uno de
ellos tuvo que marcharse para tomar posesión de otro puesto a los
cinco meses, dejando una contratación pública por valor de varios
millones de euros a cargo de un solo funcionario.15 Según la
Unión vaya abordando distintas misiones, será importante asegurarse de que cuenta con la suficiente capacidad para gestionar la
contratación pública. El destino de especialistas en la materia en el
momento oportuno debería garantizar que las operaciones futuras no se vean obstaculizadas por la falta de equipo o de infraestructuras.
2. Apoyo al planeamiento.– Volviendo al ejemplo de la MPUE,
a la Secretaría General le faltaba capacidad para proporcionar al
Grupo de Planeamiento situado en Sarajevo el suficiente respaldo.
Las lagunas específicas de la Secretaría incluían una escasa capacidad de planeamiento policial, falta de experiencia, escasez de
canales de comunicación seguros y recursos humanos limitados.16 A este respecto, la creación de una célula de planeamiento
que trabajase conjuntamente con el Estado Mayor de la UE en
Bruselas podría mitigar los problemas. En cuanto al planeamiento
militar, el enviar a mandos nacionales en comisión de servicios ha
resultado una buena solución. Al haber órganos de mando que
están disponibles para asuntos internacionales en varios países de
la UE (por ejemplo en el Reino Unido, Alemania, Francia e Italia),
las necesidades de planeamiento militar se cubren de forma satisfactoria.
15. “Lessons from the planning of
the EU Police Mission in Bosnia
and Herzegovina (EUPM), Autumn 2001 – December 2002”,
Consejo de la Unión Europea,
doc. 11206/03, 14 de julio
de 2003. No hay versión española.
3. Comunicaciones exteriores.– Otro aspecto que requiere
atención es la relación con la prensa durante la ejecución de una
16. Ibid.
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misión de la UE. Esto resulta especialmente importante en casos
en que la UE interviene en una misión de gran intensidad en que
los acontecimientos se suceden con gran rapidez. Una serie de
misiones de la UE han mostrado la necesidad de que haya más
especialistas en el contacto con los medios de comunicación en las
misiones. En el caso de la MPUE, la falta de planificación previa de
la estrategia de prensa resultó un impedimento para la oficina de
prensa y de información pública de la MPUE al principio de la misión.17 En misiones futuras habrá que formar a especialistas en
relaciones con los medios informativos y darles un acceso adecuado a los responsables políticos para garantizar la coherencia de
los mensajes transmitidos y un flujo apropiado de información.
4. Colaboración con terceros países.– El desafío de incorporar
sin fisuras a terceros países en misiones de la UE no es nuevo. Poco
después del comienzo de las primeras misiones MPUE y Concordia,
las primeras experiencias mostraron que uno de los principales
puntos flacos era que la acción común relativa a la MPUE no proporcionaba la suficiente dirección en cuanto a la integración de los
terceros Estados participantes.18 Además de la falta de instrucciones generales en los documentos de planificación, los responsables políticos han subrayado también las trabas que suponen
procedimientos tan largos como los que dispone el artículo 24.19
Cuando hacen falta dos resoluciones del Consejo, las negociaciones que se celebran simultáneamente con varias partes pueden
resultar muy prolongadas. La experiencia ha mostrado que las
negociaciones múltiples llevadas mediante procesos rígidos no
“propician un enfoque flexible de la UE que permita solventar las
limitaciones de los interlocutores (por ejemplo, experiencia con
Canadá, Polonia, Rusia)”.20
17. “A Review of the first 100 days
of the EU Police Mission in Bosnia
and Herzegovina (EUPM)”,
Consejo de la Unión Europea,
doc. 11760/03, 23 de julio
de 2003.
5. Colaboración con organizaciones internacionales. Los
desafíos que hemos subrayado no se limitan a los terceros países.
Una preocupación similar se presenta en relación con las organizaciones internacionales. En el caso de la MPUE, cuando el Grupo
de Planeamiento se desplegó al mismo tiempo que el cuartel general de la Misión de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina,
aumentó la presión sobre la relación con la ONU al crecer el
tamaño del Grupo de Planeamiento. En aquel momento no había
acuerdos formales negociados entre la UE y la ONU sobre como
debían articularse sus relaciones, motivo por el cual no había un
18. Ibid.
19. El artículo 24 del Tratado UE
es actualmente la única base jurídica para la negociación de acuerdos entre la UE y terceras partes.
20. “Lessons from the planning of
the EU Police Mission in Bosnia
and Herzegovina (EUPM), Autumn 2001 – December 2002”,
doc. 11206/03, p. 9.
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procedimiento para abordar los problemas de esta naturaleza.
Cabe advertir que la Declaración conjunta sobre la cooperación
entre las Naciones Unidas y la Unión Europea en la gestión de crisis, firmada el 24 de septiembre de 2003, fortalece específicamente
los elementos de cooperación entre la ONU y la UE.21
El establecer una forma tipo para el desarrollo de varios de esos
procedimientos de planificación, ya sea ésta financiera, administrativa o relacionada con los medios de comunicación, debería
garantizar que las futuras operaciones de la UE necesitaran cada
vez menos tiempo de planificación. Las mejoras en esos aspectos
son primordiales, puesto que la UE está deseosa de tomar el relevo
de la SFOR en Bosnia y Herzegovina. Se espera que el mandato sea
por tres años y se lleve a cabo bajo los auspicios de Berlín plus, por
lo que la misión requerirá un personal considerable, aproximadamente 7.000 personas. Actualmente, uno de los principales
desafíos consiste en garantizar que la responsabilidad se adquiere
efectivamente, una vez que las fuerzas de la UE se unan a las fuerzas de la OTAN y de los Estados Unidos que sigan en el terreno, y
en establecer una cadena de mando clara. Si una operación de la
UE, como la proyectada Altea, se hace realidad a fines de 2004,
constituirá una auténtica prueba de fuego para la PESD.
21. “Declaración conjunta sobre
la cooperación entre las Naciones
Unidas y la Unión Europea en la
gestión de crisis”, Nueva York,
septiembre de 2003.
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PESD : Los cinco
primeros años
La PESD y la OTAN
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Durante la Guerra Fría decir defensa europea equivalía a decir
defensa atlántica. Los Estados Unidos constituían la última
garantía contra la amenaza soviética. La OTAN, basada en la
defensa colectiva de sus miembros y en la disuasión del enemigo,
era la piedra angular de la seguridad, aun cuando varios países
europeos recurrían más a su defensa nacional que al marco colectivo. Bajo este paraguas, la integración europea pasó del mercado
único a la unión monetaria. Con el fin de la amenaza soviética, la
OTAN perdió su razón de ser fundamental; la Unión, en cambio,
tuvo que hacerse más responsable de su propia seguridad en un
mundo en rápida evolución. No obstante, aun tras la caída del
muro de Berlín, la Alianza Atlántica siguió siendo el marco de seguridad esencial de Europa. Ni los Estados Unidos ni la mayoría de los
europeos estaban dispuestos a poner fin a la asociación atlántica.
Sin embargo, con el fin de poder seguir siendo una organización
defensiva importante, la OTAN tuvo que hacer reformas fundamentales para hacer frente al nuevo contexto. El más significativo
de estos cambios necesarios fue la modificación de la relación UEOTAN, sobre todo tras las guerras de Yugoslavia.
Antes de pasar revista a las principales cuestiones relativas a la
PESD y la OTAN, debe decirse que la Unión y la OTAN son dos instituciones diferentes, cada una con sus propias normas, sus propias
funciones y, lo que más importante, su propia cultura. La OTAN es,
ante todo, una organización militar cuya función principal
consiste en llevar a cabo las operaciones militares que deciden sus
miembros. La Unión es mucho más que eso: a lo largo de los años,
ha ido elaborando un amplio abanico de competencias y políticas,
que van de lo económico a lo judicial. En sus relaciones exteriores,
la Unión es el proveedor más importante del mundo de ayuda y
asistencia económica a los países en desarrollo. Desde el traspaso
de competencias de la Unión Europea Occidental a la UE, en 2001,
la Unión es un actor más reciente en el ámbito de la seguridad,
aunque abarca una amplia gama de instrumentos para tratar esas
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cuestiones, desde la gestión de crisis a la estabilización a largo
plazo, de la intervención armada rápida a las operaciones de
policía. Estas diferencias son fundamentales para entender los
debates que se han planteado recientemente. No hay que olvidar,
no obstante, que los miembros europeos de ambas organizaciones
son, en buena medida, los mismos. De ahí que no haya que exagerar
las discrepancias y malentendidos. Las más de las veces, lo que está
en juego es la política de los Estados Unidos, no la de la OTAN.
Desde el 11 de septiembre de 2001 sobre todo, las relaciones UEOTAN forman parte de un diálogo trasatlántico más amplio, que
sufrió una grave división en 2003, a propósito de la guerra de Iraq.
En este sentido, las dos organizaciones quedaron afectadas: la
OTAN se dividió sobre la asistencia a Turquía; la Unión se dividió
también sobre la guerra de Iraq. No obstante, como veremos,
durante esos tiempos de crisis, las dos organizaciones ultimaron
sus relaciones con la firma del acuerdo “Berlín plus”.
La cuestión de la defensa y seguridad europea ha sido siempre
motivo de controversia tanto en las relaciones trasatlánticas como
en las intra-europeas. Desde Saint-Malo, el núcleo de las relaciones
UE-OTAN ha girado en torno al grado de autonomía europea, por
un lado, y a la primacía atlántica, por otro. En la última década se ha
dado a estas cuestiones varias respuestas, que han evolucionado en
un debate más amplio sobre el papel de los Estados Unidos en
Europa y a la naturaleza cambiante de la seguridad internacional.
En el presente capítulo se pasa revista, en primer lugar, a la evolución de la estructura de la OTAN; en segundo lugar, se evalúa la
situación actual de la relación entre la PESD y la OTAN; por último,
se describen someramente los problemas y cuestiones pendientes
con respecto a la interacción entre las dos organizaciones.
La dimensión europea de la OTAN
Después de 1989 no estaba claro si la Alianza Atlántica sobreviviría
a la desaparición de la amenaza soviética que se suponía su principal razón de ser y que mantenía unidos a sus miembros. La primera
adaptación fue la relativa a la unificación de Alemania. No era en
absoluto obvio que Alemania pudiera reunificarse y a la vez seguir
perteneciendo a la OTAN: en aquel tiempo, los expertos y funcionarios estudiaban seriamente posibilidades como un estatuto para
Alemania similar al de Francia dentro de la OTAN, la neutralidad
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de la parte oriental de Alemania, una Alemania que perteneciera a la
vez al pacto de Varsovia y a la OTAN, el desmantelamiento de la
Alianza o una retirada estadounidense de Europa. La integración
de la Alemania unificada en la OTAN, posibilidad defendida activamente por Washington y aceptada, contra todo pronóstico, por
Moscú, hizo posible la consolidación del monopolio atlántico
sobre las cuestiones de seguridad europea.1 La reunificación del
continente europeo implicaba una transformación de la OTAN
que comenzó políticamente en 1992, con la apertura de sus instituciones a los europeos orientales mediante el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte, y militarmente mediante la adopción del
programa de Asociación para la Paz. Por último, el proceso
concluyó con un nuevo acto fundador con Rusia y una Carta con
Ucrania, lo que permitió la ampliación de la propia Alianza, primero en 1997 y después en 2004.
De estas transformaciones, el aspecto más importante era el
relativo a la relación de la OTAN con la UEO, y a partir de 2001, con
la Unión. A comienzos de la década de los noventa, el paisaje de la
seguridad europea tenía un aspecto un tanto esquizofrénico. Por
un lado, en Maastricht, la Unión daba sus primeros pasos, como
entidad política, hacía una política exterior y de seguridad común
pero sin su propia capacidad defensiva; por otro lado, la OTAN
seguía siendo el instrumento esencial de la seguridad en Europa,
pero ya tenía una nueva vocación política con respecto a sus antiguos enemigos del Este. Las limitaciones de esta arquitectura
híbrida salieron a la luz a los primeros signos de tensión en los Balcanes. La OTAN intervino tardíamente en el conflicto. Washington, reticente a recurrir a la OTAN en Bosnia, aceptó por fin intervenir cuando estaba en juego la credibilidad de la Alianza. Además,
la división del trabajo en la intervención militar, por la cual las fuerzas terrestres europeas corrían la mayor parte de los riesgos y la aviación estadounidense operaba desde una altitud segura, era desfavorable a los europeos. Este desequilibrio de los riesgos y esta
divergencia estratégica sugerían una reforma de la Alianza Atlántica que tuviera encuentra esta especificidad europea.
La administración Clinton, resuelta a mantener al mínimo la
intervención estadounidense en los Balcanes, de conformidad con
su doctrina de las “cero bajas”, pero favorable en términos generales
a los esfuerzos de integración europeos, apoyó la idea de una identidad europea de seguridad y defensa (IESD) dentro de la Alianza.
Tras la crisis de Bosnia, los Estados Unidos reconocieron que
1. Sobre este episodio crucial,
véanse, entre otros, William
C. Wohlforth (ed.), Witnesses to
the End of the Cold War (Baltimore,
Md.: The Johns Hopkins University Press, 1996); Karl Kaiser, Deutschlands Vereinigung: Die internationalen Aspekte (Bergisch Gladbach:
Bastei-Lübbe, 1991); Elizabeth
Pond, Beyond the Wall, Germany’s
Road to Unification (Washington,
DC: The Brookings Institution,
1993); Zelikow Philip and Condoleezza Rice, Germany Unified and Europe Transformed (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press,
1995).
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La PESD y la OTAN
podría haber crisis en Europa en las cuales Washington no quisiera
intervenir. En la cumbre de la OTAN celebrada en Bruselas en enero
de 1994 se llegó a un compromiso por el cual la UEO actuaría independientemente, pero recurriendo a los medios y capacidades de la
OTAN. La solución propuesta, ultimada en junio de 1996 en la
cumbre ministerial de Berlín, se centraba en unas fuerzas “separables pero no separadas” que la UEO podría usar para sus propias
operaciones. El concepto de Fuerzas Operativas Combinadas
Conjuntas (CJTF en sus siglas en inglés) ofrecía un instrumento
mediante el cual la UEO podría llegar a ser rápidamente operativa
sin tener que duplicar cuarteles generales y Estados Mayores. Con
el acuerdo de Berlín, la identidad europea dentro de la Alianza, que
fue reconocida por primera vez en el nuevo concepto estratégico de
la OTAN en 1991, adquirió contenido operativo. Se crearon las
condiciones para un auténtico papel defensivo de la UEO, por el
cual sería posible cumplir al menos algunas de las misiones de
Petersberg, definidas en 1992. Por decirlo brevemente, la OTAN se
“europeizaba”2 cada vez más. Pero la cara europea de la misma
moneda atlántica aún era objeto de debate dentro de Europa: las
ambigüedades sobre la legitimidad de la UEO, las incertidumbres
sobre el papel de la Unión en la defensa y las discusiones sobre los
correspondientes miembros y las funciones respectivas de cada
organización, condujeron todas ellas a una parálisis relativa que
fue resuelta finalmente en Saint-Malo.
Como ya se señalaba en un capítulo anterior, el acuerdo de
Saint-Malo fue el acto fundacional de la PESD. Su significación
reside, entre otras cosas, en el hecho de que a partir de ese acuerdo,
la Unión se convirtió en la institución legítima para defensa europea. Por su insistencia en la capacidad de acción autónoma de
Europa con sus propias y oportunas estructuras cuando “no participe la OTAN como tal”, y pese a reconocer que esta labor debía llevarse a cabo “para evitar la duplicación”, la declaración de SaintMalo reanudó el debate sobre el grado de autonomía europea
dentro o aun fuera de la Alianza.3 Este acuerdo tomó por sorpresa a
las autoridades estadounidenses, y fue aumentando en Washington la preocupación por la posibilidad de debilitamiento de la
Alianza, en particular porque Gran Bretaña había abandonado su
oposición, de toda una década, a la fusión de la UEO en la Unión.
La administración Clinton apoyó esta reforma con miras a una
defensa europea, aunque con varias prevenciones. La Secretaria de
Estado Madeleine Albright las resumió en una fórmula conocida
2. La expresión es de Philip H. Gordon, en “The Western European
Union and NATO’s ‘Europeanisation’”, in Philip H. Gordon (ed.),
NATO’s Transformation (Lanham,
Md.: Rowman & Littlefield,
1997), págs. 257-70.
3. Las citas son de la declaración
de Saint-Malo.
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como “las tres D”: ni desvinculación, ni discriminación, ni duplicación. El primer elemento era sencillamente político, por cuanto la
capacidad de los europeos de cumplir las misiones de Petersberg
era limitada desde el punto de vista militar, de ahí que en la práctica
el riesgo de desvinculación de Europa con respeto a Washington en
materia de seguridad fuera limitado. La segunda se refería a los
miembros no europeos de la OTAN, sobre todo porque en SaintMalo se había promovido la posibilidad de una acción autónoma,
es decir fuera de la OTAN. La cuestión clave en este caso era si estos
países podían tomar parte en los debates y decisiones relativos a las
operaciones de la PESD y en qué condiciones. A este respecto, la
cumbre europea de Colonia, en junio de 1999, parecía poner más
condiciones que la declaración de Maastricht: si bien reiteraba la
posibilidad de participar “plenamente y en igualdad de condiciones” en las operaciones de la UE, destacaba, no obstante, el principio de “la autonomía de la toma de decisiones de la UE”.4 Como
veremos en la próxima sección, este elemento de no discriminación
resultó ser crítico en el caso de Turquía. Por último, quedaba la
cuestión de la no duplicación. En este caso, Washington tenía
interés en favorecer el mejor aprovechamiento posible de unos presupuestos de defensa europeos en rápida disminución, favoreciendo la inversión en las capacidades que faltaban a la OTAN, y no
en medios que la Alianza podría proveer. Ello presuponía implícitamente la primacía de la OTAN.
A pesar de estas prevenciones, el proceso de negociación entre
Bruselas y Washington fue globalmente constructivo. Estados Unidos consideró que favorecía a sus intereses que Europa se responsabilizará más en las operaciones de mantenimiento de la paz, en particular los Balcanes, y que Europa adquiriera más capacidad de
acción.5 En realidad, Washington se había comprometido en otra
iniciativa que fue iniciada justo antes de la cumbre de Bruselas de
1994: la ampliación de la Alianza hacia el este. Este esfuerzo provenía principalmente de Washington, mientras que algunos miembros europeos de la OTAN eran menos entusiastas sobre dicha
novedad. El proceso de ampliación de la OTAN dio lugar en Estados Unidos a un intenso debate sobre la Alianza, su naturaleza, su
cometido y su futuro. El proceso de ampliación, que tenía su origen
en un estudio de la RAND Corporation refrendado posteriormente
por la Casa Blanca, transformó a la OTAN de una organización de
defensa colectiva en una institución colectiva de seguridad basada
en valores democráticos comunes.6 Este proceso no hizo disminuir
4. Las citas son del Consejo Europeo de Colonia, Conclusiones de
la Presidencia, 3 y 4 de junio de
1999. En Maastricht, se acordó
que “se invita a los otros Estados
miembros europeos de la OTAN a
que adquieran el estatuto de
miembros asociados de la UEO de
un modo que les dé la posibilidad
de participar plenamente en sus
actividades.”
5. Kori Schake, “Managing Divergence”, en Charles Grant, Kori
Schake y Dimitry Danilov, “The
EU’s Rapid Reaction Capability”,
CEPS-IISS, ESF Working Paper, octubre de 2001, págs. 12-18.
6. Un resumen del estudio de
RAND puede verse en Ronald Asmus, Richard Kugler y Stephen
Larrabee, “Building a New
NATO”, Foreign Affairs, vol. 72
Núm. 4 septiembre-octubre de
1993, págs. 28-40. Un relato detallado de este proceso puede
verse, entre otros, James M. Goldgeier, Not Whether but When: The
U.S. Decision to Enlarge NATO (Washington, DC: The Brookings Institution, 1999); Ronald D. Asmus,
Opening NATO’s Door : How the Alliance Remade Itself For a New Era
(New York: Columbia University
Press, 2002); and Jean-Yves
Haine, Les Etats-Unis ont-ils besoin
d’alliés ? (Paris: Payot, 2004).
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el apoyo estadounidense a una mayor autonomía europea, pero
situó a Rusia en el centro de la diplomacia de la administración
estadounidense durante la segunda mitad de la década de los
noventa.7
En la cumbre de Washington de 1999, la OTAN ampliada debía
celebrar su 50 aniversario con una familia atlántica ampliada. Sin
embargo, al mismo tiempo, el conflicto de Kosovo no era motivo de
celebración. Lo que hubiera debido ser un sueño wilsoniano estuvo
a punto de convertirse en una pesadilla para la OTAN. Al final, la
OTAN derrotó a Milosevic, pero las presiones a las que había quedado sometida la cohesión de la Alianza eran graves. La estrategia
de diplomacia coercitiva dio lugar a tensiones importantes en el
seno de la Alianza, al poner a los europeos en una situación ambigua: por un lado, la inferioridad tecnológica de sus medios los hacía
dependientes del esfuerzo estadounidense; por otro, el control
político consensuado en el seno de la Alianza les daba derecho a dar
su opinión sobre el 99% de los objetivos seleccionados en su
mayoría por los planeadores del Mando Europeo de Estados Unidos. Aunque los aliados europeos llevaron a cabo solamente alrededor de un 40% de los ataques aéreos, la crisis latente en el seno de la
Alianza derivaba del hecho de que, si bien los estadounidenses
tenían una gran superioridad tecnológica en el aire, eran necesarias
negociaciones políticas para conseguir la aprobación de la mayoría
de las salidas llevadas a cabo (807 de las 976) contra objetivos añadidos a los planeados en un principio.8 En los medios de comunicación estadounidenses se generalizó la discusión sobre la “guerra
en comité” (war by committee), término que implicaba unas limitaciones excesivas al margen de maniobra de Estados Unidos, pero
que era totalmente coherente con los fundamentos de la organización atlántica. Los funcionarios del Pentágono, así como también
los consejeros del círculo del candidato a la presidencia Bush, volvieron a sopesar el valor fundamental de la OTAN. Su conclusión
era clara: para ellos, Kosovo era la primera guerra de la OTAN, y
debía ser también la última.9 El mayor cambio de la política estadounidense con respecto a la OTAN no derivó de las disposiciones
institucionales de la IESD ni de su ampliación a Polonia, la República Checa y Hungría, sino de las operaciones militares de Kosovo.
A ese respecto, el conflicto de Kosovo representó un punto decisivo
en la historia de la OTAN, tan significativo como los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra el World Trade Center y
el Pentágono. A finales de 1999, la europeización de la OTAN era
7. A este respecto, véase Strobe
Talbott, The Russian Hand, A Memoir of Presidential Diplomacy (New
York: Random House, 2002).
8. Estas cifras proceden de John E.
Peters et al., European Contributions
to Operation Allied Force (Santa Monica, California: RAND Corporation, 2001), pág. 25.
9. A este respecto véase Wesley
Clark, Waging Modern War: Bosnia,
Kosovo and the Future of Combat (Oxford: PublicAffairs Ltd, 2001); Ivo
H. Daalder and Michael E.
O’Hanlon, Winning Ugly : NATO’s
War to Save Kosovo (Washington,
DC: Brookings Institution Press,
2000); y Jean-Yves Haine, ‘L’Alliance superflue ?’, Esprit, agostoseptiembre de 2003, págs. 5-21.
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un hecho aceptado y, hasta entonces, celebrado, pero desde el
punto de vista de Washington, la Alianza había perdido parte de su
valor añadido. Esto supuso un cambio de la ecuación transatlántica: las iniciativas y las adaptaciones del debate europeo sobre
defensa procedían en primer lugar de la Unión.
La dimensión atlántica de la PESD
Como ya hemos señalado en el esbozo histórico, Kosovo fue una
llamada al despertar de los europeos. Si estos no hacían un esfuerzo
por mejorar sus capacidades militares, su influencia y su responsabilidad seguirían siendo limitadas. Al mismo tiempo, la unidad de
la OTAN fue un elemento clave en la derrota de Milosevic. Por
consiguiente, la autonomía europea no significaba enajenación
sino responsabilidad. La crisis de Kosovo dio así mayor justificación para crear una PESD como la concebida en Saint-Malo. En
abril de 1999, la cumbre de la OTAN tomó nota de esta novedad y
modificó el acuerdo de Berlín de 1996 para adaptarse a la nueva
voluntad de la Unión de ser, en lugar de la UEO, un actor autónomo
en la realización de las misiones de Petersberg. En particular, se
llegó a acuerdos para tomar disposiciones para “garantizar el
acceso de la UE a los recursos de planificación de la OTAN que permitan contribuir a la planificación militar de misiones dirigidas
por la UE” y se reconoció el principio de “que se presuman disponibles para la UE recursos y medios comunes de la OTAN previamente determinados con vistas a su utilización en misiones dirigidas por la UE”. El trato, el llamado acuerdo de Berlín plus,
preparaba el terreno para la cooperación entre la UE y la OTAN. Un
mes más tarde, en Colonia, la Unión refrendó el acuerdo de SaintMalo y en diciembre de 1999 fue decidido el objetivo de fuerzas de
Helsinki.
Para aplicar el objetivo de Helsinki se crearon varias instituciones: el Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar, el
Estado Mayor, un Alto Representante para la PESC, etc..10 Esta
nueva estructura europea dio a Estados Unidos la impresión de que
la PESD sería un rival que acabaría teniendo su propia infraestructura militar. En realidad, en Helsinki se reiteró el compromiso de la
Unión de “una consulta, una cooperación y una transparencia plenas entre la UE y la OTAN”. Asimismo, se destacó la insistencia en
la acción autónoma “en aquellas operaciones militares en las que
10. Para más detalles, léase el esbozo histórico en un capítulo anterior del presente volumen.
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no participe la OTAN en su conjunto”, y se reiteró que el proceso de
la PESD evitaría las duplicaciones innecesarias.11 En Santa María
da Feira, el Consejo Europeo propuso cuatro grupos de trabajo
para mejorar la cooperación con la OTAN en las cuestiones de seguridad, concretamente para lo siguiente: compartir información y
capacidades; la relación entre el objetivo principal de Helsinki y la
Iniciativa sobre Capacidades de Defensa de la OTAN; las modalidades del acceso de la UE a los medios de la OTAN (el núcleo del
acuerdo “Berlín plus”), y la definición de unos dispositivos permanentes de cooperación entre las dos organizaciones.
Globalmente, no había nada sustancialmente nuevo que
pudiera importunar a Washington. Sin embargo, en 2000,
Washington empezó a centrarse en dos cuestiones que sería necesario vencer con esfuerzos comunes. El primero era la cuestión de la
primacía de la OTAN frente a la autonomía de la UE. Los Estados
Unidos dejaron claro en aquel momento que no permitirían que la
UE dispusiera de una infraestructura de planificación separada: el
DSACEUR, como coordinador, cubría las operaciones que decidiera la UE, aunque no recurriera a los medios de la OTAN. En
diciembre de 2000, William Cohen, a la sazón Secretario de
Defensa estadounidense, pareció endurecer la posición de Estados
Unidos. Advirtió: “si no se cubren las capacidades definidas como
necesarias... si llegamos a tener unos cuarteles generales que compiten entre sí... entonces la OTAN podría llegar a ser una reliquia
del pasado”.12 Sin embargo, en Niza, el Consejo Europeo hizo una
clara distinción entre las operaciones autónomas, para las cuales
un país europeo sería el cuartel general estratégico, y las operaciones en las que se recurriera a los medios y capacidades de la
OTAN y de las que sería responsable el DSACEUR. Washington
hubiera preferido que esta distinción fuera decidida por la OTAN y
no por la UE, con objeto de mantener la primacía de la Alianza, que
delegaría en las operaciones de la Unión cuando la OTAN decidiera
no intervenir. Para Estados Unidos, la responsabilidad de la planificación dependería de la naturaleza de la operación y, por lo tanto,
debía haber en primer lugar una planificación conjunta, seguida de
la decisión de qué organización se haría cargo de la operación, la
OTAN o la UE. Pero desde el punto de vista europeo, si la Unión
decidía actuar autónomamente, esta distinción entraba claramente en sus competencias. La definición de la autonomía de la
Unión no podía corresponder a otra organización. Tras este debate
subyacía la cuestión del derecho de preferencia de la OTAN, es
11. Las citas son de las Conclusiones de la Presidencia del
Consejo Europeo de Helsinki.
12. W. Cohen, Secretario de Defensa, 5 de diciembre de 2000, citado por Hunter Robert, The European Security and Defense Policy,
NATO’s Companion or Competitor
(Santa Monica, California: RAND
Corporation, 2002), pág. 106.
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decir, de las circunstancias en las cuales decidiera que la Alianza no
intervendría como tal en una operación concreta. Este derecho
nunca ha sido reconocido explícitamente y sigue siendo materia de
controversia.
El segundo problema era relativo a los miembros europeos de la
OTAN no pertenecientes a la UE y la cuestión de la discriminación.
Este no era un interés estadounidense por sí, sino que estaba relacionado con Turquía. Como el acuerdo “Berlín plus” había sido
suspendido hasta que hubiera acuerdo sobre todas las cuestiones,
este asunto paralizó de hecho la normalización final de las relaciones entre la Unión y la OTAN. Para Turquía, la dificultad residía
en la formulación escogida en Colonia, según la cual la Unión
tomaría las medidas necesarias para garantizar que todos los participantes en una operación dirigida por la UE tuvieran los mismos
derechos en la realización de una operación “sin perjuicio del principio de autonomía de la UE en la toma de decisiones, en particular
del derecho del Consejo a debatir y decidir cuestiones de principio
y de política”. Hablando claro, todos los participantes tenían los
mismos derechos, pero solo pasarían a ser participantes por decisión del Consejo. En Helsinki se reiteró el principio de la necesidad
de diálogo, consultas y cooperación con los miembros de la OTAN
no pertenecientes a la UE. En Santa María da Feira, en junio de
2000, se aclararon los detalles de dicha consulta. Salvo en los períodos de crisis, se celebrarían reuniones periódicas de los 15 Estados
miembros de la Unión y de los 15 países afectados, es decir los
miembros europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE y candidatos a la adhesión, según la fórmula “15 + 15”, y dentro esta estructura, al menos dos reuniones de los miembros europeos de la
OTAN no pertenecientes a la UE, según la fórmula “15 + 6”. En los
períodos de crisis, se distinguieron dos fases: en la fase previa a las
operaciones, se intensificaría el diálogo y las consultas en todos los
niveles, incluido el ministerial, durante el período precedente a la
decisión del Consejo. Si se consideraba una posibilidad que implicase el recurso a los medios y capacidades de la OTAN, se prestaría
atención particular a la consulta con los seis miembros europeos de
la OTAN no pertenecientes a la UE. Durante la fase de operaciones,
estos últimos podrían participar en la operación si así lo desearan,
si en dicha operación se recurriera a los medios y capacidades de la
OTAN. Cuando no se recurriera a dichos medios y capacidades, se
les invitaría a participar por decisión del Consejo. Estas disposiciones, confirmadas en Niza, reafirmaron el control de la UE sobre
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la PESD, a la vez que permitieron la participación de los miembros
europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE. Como la solicitud
de adhesión de Turquía a la UE había sido aprobada en principio en
Helsinki, estos acuerdos deberían haber sido garantía suficiente
para Turquía. No obstante, Ankara, considerándose excluida del
proceso decisorio, manifestó en la sesión ministerial de la OTAN
del 14 y del 15 de diciembre 2000 que bloquearía los dispositivos
“Berlín plus”.
El obstáculo de Turquía fue tanto más perjudicial cuanto que en
abril de 2001 se iniciaron reuniones oficiales entre el Consejo del
Atlántico Norte y el Comité Político y de Seguridad de la UE
(COPS) y hubo avances reales sobre los aspectos técnicos de “Berlín
plus” entre la OTAN y la Unión. Por parte militar, la consulta entre
los cuarteles generales de las dos organizaciones inició el proceso de
definir las capacidades de la OTAN que deberían usarse cuando
“no participe la OTAN en su conjunto”, según los términos utilizados en Helsinki, y se empezó a trabajar en el mecanismo de acceso al
planeamiento y a las capacidades. En la cumbre atlántica de mayo
de 2001 celebrada en Budapest se avanzó considerablemente, en
particular sobre el nivel operativo y la función del DSACEUR. La
atmósfera constructiva entre las dos organizaciones tuvo como
símbolo la misión conjunta del Secretario General de la OTAN,
lord Robertson, y del Alto Representante de la UE para la PESC,
Javier Solana, a Macedonia.
En la medida en que determinados gobiernos europeos querían
que todas las operaciones europeas de gestión de crisis estuvieran
sujetas a un acuerdo definitivo sobre “Berlín plus”, la PESD quedó,
de hecho, dependiente de la objeción turca. No obstante, no fue
posible un acuerdo general, a causa del principio de que no hay
nada decidido hasta que todo haya quedado decidido. El texto de
Ankara de diciembre de 2001, inspirado por el Reino Unido, fue un
nuevo intento de salir del punto muerto. Sin mencionar en
concreto a Turquía –a instancia de Grecia– el documento confirmaba que la PESD, fuera cual fuera el tipo de crisis, no se dirigía
contra un aliado, y que respetaría las obligaciones de los Estados
miembros de la Unión con respecto a los miembros de la OTAN. El
refuerzo de las consultas entre la UE y los seis de la OTAN iba a permitir a estos últimos quedar “asociados” a las decisiones, ser “interlocutores permanentes” del CPS y nombrar a “representantes” ante
el Comité Militar de la UE. El documento especificaba, además, que
con respecto a las operaciones de la UE a las cuales se les invitaba a
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participar, el Comité de contribuyentes sería el principal foro para
la ejecución de las operaciones, y que las decisiones se tomarían por
consenso, aunque el CPS mantendría el control político en caso
necesario. Por último, si surgían crisis en la “proximidad geográfica” de los Estados de la OTAN que pudieran afectar a su “seguridad nacional”, el Consejo Europeo se comprometía a establecer un
diálogo y unas consultas, y a tener en cuenta sus posiciones, respetando al mismo tiempo lo dispuesto en el artículo 17 del TUE.13
Este compromiso propuesto en Ankara fue rechazado por Turquía,
cuyo ejército consideraba las concesiones muy escasas. El texto iba
servir, no obstante, de base para el compromiso final, que fue firmado el 13 de diciembre 2002 entre Javier Solana y lord Robertson.14 La presión estadounidense, la decisión de Copenhague
sobre la ampliación y, por encima de todo, la llegada al poder del
partido de Tayyip Erdogan permitieron, al cabo de tres años de
negociaciones, la ratificación de las disposiciones de Niza relativas
a “Berlín plus”. El acuerdo de Bruselas de 16 de diciembre 2002
abrió así la vía a una asociación estratégica entre la UE y la OTAN
sobre gestión de crisis. La aplicación de los dispositivos permanentes, completados el 11 de marzo de 2003, y en particular el
acuerdo sobre información clasificada, permitió a la UE asumir la
operación de la OTAN Armonía Aliada en Macedonia, en marzo de
2003 (que pronto pasaría a llamarse Concordia). La dimensión
atlántica de la PESD había quedado establecida por fin.
13.Sobre el texto relativo a Ankara, véase Antonio Missiroli,
“Turkey and EU-NATO Cooperation”, Security Dialogue, vol. 33, nº
1, marzo de 2002, págs. 9-26.
Hacia el equilibrio correcto entre la PESD y la OTAN
Sin embargo, el debate sobre la autonomía de la UE y la primacía de
la OTAN volvió a abrirse de manera espectacular en la cumbre de
abril de 2003 entre Alemania, Bélgica, Francia y Luxemburgo,
cuando se propuso un cuartel general europeo, que sería ubicado
en Tervuren, en las cercanías de Bruselas, para mejorar el funcionamiento de la PESD.15 Como señalábamos más arriba, en el marco
de “Berlín plus” se había acordado que de las operaciones europeas
autónomas se haría cargo un cuartel general nacional. La idea de
crear un cuartel general europeo parecía a Washington una duplicación evidente e innecesaria que era contraria al espíritu del
acuerdo “Berlín plus”, y ponía en cuestión lo firmado un mes antes.
Si, por un lado la elección de la fecha la cumbre de Bruselas fue claramente inoportuna, la reacción de Washington, por otro lado, fue
14. El acuerdo en detalle que
abarca todos los aspectos de la relación OTAN-PESD está clasificado. Para un estudio detallado
de la legalidad del acuerdo “Berlín
plus”, véase Martin Reichard,
‘Some Legal Issues Concerning
the EU-NATO Berlin Plus Agreement’, Nordic Journal of International
Law, vol. 73, 2004, págs. 37-67.
15. Véase el punto 7 de la declaración de la cumbre de 29 de abril de
2003, en Antonio Missiroli
(comp.), ‘From Copenhagen to
Brussels. European defence: core
documents, Volume IV’, Chaillot
Paper 67 (París, Instituto de Estudios de Seguridad de la UE, diciembre de 2003), pág. 80.
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excesiva. Por una parte, la reunión fue descrita con desdén como
una cumbre “chocolatera”, y por otra, la sugerencia de un cuartel
general europeo se consideró el “símbolo de una competición entre
la UE y la OTAN” y, por ello, “la amenaza más grave” a la OTAN.16
Esta nueva controversia, naturalmente, formaba parte de una disputa más amplia, relativa a Iraq, entre esos países y los Estados Unidos, pero sus efectos podrían haber debilitado aún más la
confianza que se había creado entre la PESD y la OTAN a lo largo de
los dos años anteriores.
La cuestión se resolvió, no obstante, de modo equilibrado. Tras
un intenso esfuerzo diplomático del Reino Unido tratando de tranquilizar a Washington, a finales de noviembre de 2003, en la reunión de Nápoles, se llegó a un acuerdo entre París, Londres y Berlín
que abría paso a una posición común europea. La solución seguía
una lógica política y no militar. Se acordó que el Estado Mayor de la
UE recibiera un pequeño equipo de planificadores. Paralelamente,
en SHAPE se crearía una célula de planificación europea dentro de
la OTAN. Institucionalmente, los europeos tienen ahora tres
maneras diferentes de actuar. La primera es como parte de una operación de la OTAN; la segunda, con arreglo al acuerdo “Berlín plus”;
y la tercera, una operación autónoma, bien con un marco de “país
dirigente” y un cuartel general nacional, o bien con un cuartel general europeo. Todas estas posibilidades ya están aprobadas.
Más allá de los acuerdos institucionales, la base real de la cooperación entre la OTAN y la Unión seguía siendo la confianza.
Cuando, en mayo de 2003, la Unión emprendió su primera operación militar autónoma en la República Democrática del Congo, en
la OTAN hubo quienes consideraron que el principio de consulta
no se había aplicado realmente, y que la operación Artemis era más
bien un hecho consumado que el resultado de un proceso de
consultas. También en este caso, esa frustración tenía más que ver
con la disputa sobre Iraq que con las consecuencias prácticas de la
operación europea en una región en que la OTAN no habría decidido intervenir. Si no hay confianza en cuanto a las buenas intenciones de los socios, los acuerdos institucionales serán insuficientes para salvar las diferencias. Esto afecta particularmente a
una organización que recurre al uso colectivo de la fuerza.
En el núcleo de una relación sana entre las dos organizaciones
hay otro elemento: la capacidad de cada una de actuar y hacer frente
a los desafíos de la seguridad del siglo XXI. A este respecto, las dos
organizaciones han iniciado reformas importantes. En el ámbito
16. A este respecto véase ‘A lull
between the storms’, The Economist, 25 de septiembre de 2003. La
reacción estadounidense a la iniciativa del Eurocuerpo a comienzos de la década de los noventa
fue semejante, y sin embargo el
Eurocuerpo está a punto de hacerse cargo de la ISAF en Afganistán.
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de la OTAN, la cumbre de Praga de noviembre de 2002 propuso la
creación de una “Fuerza de Respuesta de la OTAN” (NRF) para las
misiones más difíciles, fuerza que constaría de un componente
aéreo capaz de llevar a cabo 200 salidas al día, de un componente de
tierra de nivel de brigada y de un componente marino hasta el nivel
de las fuerzas navales permanentes de la OTAN. La Fuerza
constaría de hasta 21.000 militares procedentes de la reserva de las
fuerzas europeas de despliegue rápido, que serían capaces de reunirse para combatir dentro de un plazo de siete a treinta días en
cualquier parte del mundo. Con respecto a la propuesta original, el
plan realmente planteado consiste en disponer de tres fuerzas de
respuesta, que rotarían entre sí y se encontrarían en distinto grado
de disposición. Sólo podrían desplegarse las fuerzas de reserva. Así
pues, la Fuerza de Respuesta de la OTAN requiere en realidad un
total de 63.000 militares, es decir casi exactamente el mismo
número de fuerzas necesarias para cumplir el objetivo de Helsinki.
La Fuerza de Respuesta de la OTAN representa una ocasión valiosísima para introducir conceptos doctrinales y técnicas nuevas en las
fuerzas europeas. No obstante, puesto que tanto la Fuerza de
Respuesta de la OTAN como la Fuerza de Reacción Rápida de la
Unión Europea proceden de la misma reserva, limitada, de fuerzas
desplegables, es claro que la mayoría de los soldados más capaces de
la Unión pertenecerían a ambas fuerzas. Por consiguiente, podría
surgir una controversia sobre la organización responsable de llevar
a cabo una operación. Si una operación tuviera prioridad sobre
otra, se plantearía el problema de qué organización la dirigiría, si la
OTAN o la UE. Existe así el riesgo político de una división en el seno
de la Unión sobre la prioridad de una organización sobre la otra.
Además, si las fuerzas de reserva de la OTAN se situaran bajo la
autoridad de un comandante de la fuerza conjunta en la OTAN,
ello privaría a los europeos de sus fuerzas más capaces para las
acciones independientes. La solución a este conflicto potencial es
hacer que la Fuerza de Respuesta de la OTAN responda también
ante la Unión, puesto que está compuesta enteramente de fuerzas
europeas.
En el ámbito europeo, se ha creado un nuevo impulso para la
mejora de las capacidades. En el contexto del nuevo objetivo (Headline Goal 2010), se ha privilegiado claramente el aspecto cualitativo
sobre el cuantitativo. Con iniciativas como el concepto de “agrupación táctica”, el marco de “cooperación estructurada permanente”
y un uso más coherente de los presupuestos europeos de defensa
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para capacidades, desarrollo, investigación, adquisiciones y armamento por medio de la Agencia Europea de Defensa, ya está claramente fijada la dirección para capacitar a la Unión el despliegue
rápido de fuerzas armadas en teatros alejados. Esta novedad
debería ser celebrada por los funcionarios de la OTAN, que se han
quejado repetidas veces del poco esfuerzo que hacen los europeos
por mejorar sus capacidades. La congruencia entre la reforma de las
capacidades europeas y la Fuerza de Respuesta de la OTAN es evidente. No olvidemos, no obstante, que la Unión ha desarrollado un
planteamiento global de la seguridad, que incluye los aspectos
civiles de las operaciones de mantenimiento de la paz. Este valor
añadido de la UE, en comparación con el carácter militar de la
OTAN, significa que las alusiones recientes a una competencia
entre las dos organizaciones son, en realidad, engañosas. También
están fuera de lugar las sugerencias de división del trabajo entre una
Europa que mantiene la paz y unos Estados Unidos que hacen la
guerra. La estabilidad internacional exige ambas cosas.
Por último, el que la OTAN siga teniendo razón de ser depende
en buena medida de la actitud de los Estados Unidos con respecto
a la Alianza. Sin descender al detalle de la evolución de la política
exterior estadounidense en 2003, es claro que el nuevo unilateralismo y la insistencia en las coaliciones de voluntades, en oposición a las alianzas institucionalizadas como la OTAN, han demostrado que, a ojos del Gobierno de Bush, la Alianza y, en general,
Europa, han perdido en parte el significado particular que habían
adquirido en los cincuenta años anteriores. Pese a la invocación
por lord Robertson del artículo 5 al día siguiente de los atentados
contra las Torres Gemelas y el Pentágono –la primera vez desde la
creación de la OTAN– los Estados Unidos han decidido hacer su
“guerra contra el terror” principalmente solos. Desde el punto de
vista de Europa, es por ello estratégicamente sano y políticamente
legítimo mejorar y profundizar su autonomía en materia de seguridad. Esto no significa el fin de la OTAN sino una relación mejor,
por ser más equilibrada.17 Al fin y al cabo, casi el 90 % de las fuerzas
de mantenimiento de la paz de la OTAN, de Kosovo a Afganistán,
son europeas.
Al haberse hecho realidad la PESD, las principales diferencias
entre las dos organizaciones han evolucionado en torno a las
nociones de autonomía europea y primacía atlántica. Desde primeros de 2003, el debate sobre la desvinculación ha resultado ser esencialmente diferente: no se trata del temor de que los europeos “se
17. Véase el desarrollo de esta argumentación en Rob de Wijk,
‘The reform of ESDP and EUNATO Cooperation’, Internationale Spectator, enero-marzo de
2004, vol. 39, n.º 1, págs. 71-82.
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desvinculen” de la OTAN, sino más bien de la realidad de un alejamiento de Washington con respecto a la OTAN. Queda por ver si
los Estados Unidos están dispuestos a comprometerse en los asuntos atlánticos de manera consecuente.
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PESD : Los cinco
primeros años
Avanzar con cuidado: el Tratado
Constitucional y más allá
7
Antonio Missiroli
No sólo en la UE en general, sino también en el ámbito de la
PESC/PESD se necesitan ajustes y reformas. Esta necesidad ya se
plasmaba claramente en el texto de la Declaración de Laeken de
diciembre de 2001, que puso en marcha la Convención sobre el
Futuro de la Unión Europea y la subsiguiente Conferencia Intergubernamental (CIG).
De hecho, en la Declaración se aducía que el ciudadano de la UE
“desea más Europa en los asuntos exteriores, de seguridad y de
defensa; con otras palabras, pide más acción y mejor coordinada
para luchar contra los focos de conflicto en Europa, a su alrededor
y en el resto del mundo.” Por otra parte, entre los “desafíos fundamentales” a los que se enfrenta la Unión, se menciona “cómo hacer
que la Unión se convierta en un factor de estabilidad y en un
modelo en el nuevo mundo multipolar”. Por último, mientras se
pregunta cómo mejorar “la eficacia del proceso de toma de decisiones y el funcionamiento de las Instituciones en una Unión de
unos treinta Estados miembros”, el texto plantea preguntas como
las siguientes: “¿Cómo aumentar… la coherencia de la política exterior europea? ¿Cómo reforzar la sinergia entre el Alto Representante y el Comisario competente en estas cuestiones? ¿Debemos
seguir reforzando la representación de la Unión en los foros internacionales?”.1
La Declaración de Laeken suponía un menú y un programa de
trabajo virtual para la Convención Europea, que se reunió por primera vez a últimos de febrero de 2002 y que concluyó su actividad a
mediados de julio de 2003. Tras una fase inicial de apertura a la
sociedad civil y de establecimiento de procedimientos y objetivos,
la Convención se escindió en una serie de grupos de trabajo más
especializados. Entre ellos, el Grupo de trabajo VII (presidido por
Jean-Luc Dehaene), que se ocupaba de la acción exterior, y el grupo
de trabajo VIII (presidido por Michel Barnier) en materia de
defensa. Sin perjuicio de un reducido número de duplicaciones
inevitables, los dos grupos funcionaron de forma independiente y
1. ‘Laeken Declaration on the future of the Union’, en M. Rutten
(comp.), “From Nice to Laeken European Defence: Core Documents” vol. II, Chaillot Paper 51 ,
(Paris: EUISS, abril 2002), pp.
112-19.
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con bastante eficacia: sus informes finales estaban listos a mediados de diciembre de 2002.2 La mayoría de las recomendaciones
contenidas en dichos informes se abrió paso en el proyecto final de
Tratado Constitucional, ultimado a mediados de julio de 2003.3
A su vez, el proyecto de Tratado pasaba a ser objeto de debate en
la CIG inaugurada por la Presidencia italiana de la UE el 4 de
octubre de 2003. No obstante, tras dos meses de negociaciones formales, la CIG no consiguió llegar a una conclusión consensuada en
el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2003. A pesar de
todo, las conversaciones sobre el Tratado se reanudaron en marzo
de 2004 y llegaron a buen puerto en el Consejo Europeo de Bruselas
de 18 de junio de 2004, unos días después de las primeras elecciones
al Parlamento Europeo tras la ampliación. En consecuencia, la
Unión ampliada tiene ahora un Tratado Constitucional que simplifica y remplaza los anteriores tratados. Sin embargo, antes de su
entrada en vigor (puede preverse para 2007) dicho Tratado tiene
que seguir un complejo proceso de ratificación en los 25 Estados
miembros. Este capítulo, por consiguiente, se limitará a subrayar
las principales innovaciones institucionales introducidas por la
Convención y la CIG en el ámbito de la PESC/PESD y a evaluar sus
implicaciones potenciales.
El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión
Desde el punto de vista institucional, podría decirse que se trata de
la innovación más importante propuesta por la Convención Europea. Acariciada hasta la fecha por expertos y académicos, la idea de
intentar combinar los papeles, las atribuciones y los recursos del
Alto Representante de la PESC y del Comisario de Relaciones Exteriores fue aceptada en líneas generales por el Grupo VII, mientras el
Grupo VIII insistía en la necesidad de concentrar la autoridad y la
unidad de mando en la gestión de crisis. Todo ello culmina en el
artículo I-27 del proyecto de Tratado por el que se instituye una
Constitución para Europa que dio a conocer la Convención, en el
que se establece la figura del Ministro de Asuntos Exteriores de la
Unión. Con arreglo al mismo, dicho Ministro será nombrado por el
Consejo Europeo, por mayoría cualificada, y será asimismo uno de
los vicepresidentes de la Comisión, de la que es miembro. Se mencionan sin excesivo detalle otros elementos de su cartera (coordinación de programas y organismos de la UE existentes, iniciativa polí-
2. Ambos informes pueden hallarse en J.-Y.Haine (comp.), ‘From
Laeken to Copenhagen – European Defence: Core Documents’,
vol. III, Chaillot Paper 57, (Paris:
EUISS, febrero 2003), pp. 226264.
3. Para información más pormenorizada sobre los trabajos internos de la Convención Europea,
véase Peter Norman, The Accidental
Constitution: The story of the European
Convention, (Brussels: EuroComment, 2003); y Alain Dauverge,
L’Europe en otage? Histoire secrète de
la Convention (Paris: Saint Simon,
2004).Véase también www.european-convention.eu.int.
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tica, ejecución de la gestión de crisis, representación exterior, presidencia del Consejo de Ministros Exteriores y, a través de un representante, también del COPS) en los artículos I-39/40 y en los artículos III-197, II-200/203, III-205/206 y III-210/211.4 Es interesante
señalar que la adopción de decisiones por mayoría cualificada, con
las limitaciones establecidas en la versión final del artículo I-24,5 ha
sido introducida parcialmente en la PESC cuando las decisiones se
toman sobre la base de propuestas presentadas por el Ministro,
aunque no en asuntos con implicaciones militares o de defensa.
En general, más que una fusión total de ambos papeles, lo que
los artículos retratan es una unión personal, un “doble mandato”
(‘double-hatting’), por utilizar términos de la PESD, así como una
suma de funciones (Alto Representante y RELEX o Dirección de
relaciones exteriores, más sus efectos combinados), y una resta de
papeles (la función de Secretario General del Consejo pasa a otra
personalidad nombrada ad hoc). La relativa falta de detalle en la
concepción del nuevo cargo se debe tanto a la necesidad como a la
conveniencia, dada las persistentes divergencias entre los Estados
miembros en cuanto a la importancia relativa de la Comisión y el
Consejo en el funcionamiento de la PESC. Conservar una cierta
dosis de imprecisión puede, no obstante, permitir que se llegue a
un consenso, dejando al mismo tiempo la puerta abierta para futuros cambios imprevisibles. Como en el caso del Alto Representante, mucho dependerá de la persona que se elija como primer
titular del cargo: los antecedentes, el estilo y la personalidad
desempeñan un papel fundamental en estas circunstancias. Para ir
conformando el papel del Ministro de Exteriores será crucial, por
ejemplo, el modo en que desempeñe ambas “jefaturas”: en potencia, hay enormes ventajas en esta doble responsabilidad, pero también es cierto que podría existir el riesgo de que el Consejo considerase esta figura ante todo como Comisario mientras que para el
resto de la Comisión fuese más bien una figura del Consejo. Y,
además de mandatos bien definidos, el primer “Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión” va a necesitar también una potente
coordinación, ya que la relación laboral y el reparto de tareas con el
nuevo Presidente del Consejo Europeo previstos por la Convención [artículo I-21] va a revestir cierta importancia para la naturaleza y la imagen del cargo. Por último, la forma en que se establezca
el Servicio Europeo de Acción Exterior previsto en el artículo III197 del proyecto de Tratado Constitucional también podría
contribuir a hacer la PESC/PESD más eficaz y coherente. El trabajo
4. En general, la parte I del
proyecto de Tratado define los
objetivos de la Unión, la parte III
sus políticas y funcionamiento.
Todos los artículos relacionados
con la PESD que ha dado a conocer la CIG y los artículos redactados de nuevo por la CIG con
carácter provisional entre octubre
y diciembre de 2003, pueden hallarse en A. Missiroli (com.), “From
Copenhagen to Brussels – European Defence: Core Documents”,
vol. IV, Chaillot Paper 67, (Paris:
EUISS, diciembre de 2003).
5. La definición inicial propuesta
por la Convención estableció el
umbral para la mayoría cualificada en 50 % de los Estados miembros y 60 % de la población de la
UE. Después de meses de negociación, la CIG finalmente acordó
una doble mayoría de 55 % de Estados miembros (incluyendo por
lo menos 15 países) y 65 % de la
población. A su vez, una “minoría
de bloqueo” debe incluir por lo
menos cuatro Estados miembros.
El umbral para la mayoría cualificada crece, no obstante, cuando
el Consejo no está votando una
propuesta de la Comisión o del
Ministro de Asuntos Exteriores
(72 y 65 % respectivamente). Todos los textos y anexos sobre este
acuerdo final (sobre todo los documentos CIG 81/04 y 85/04)
pueden encontrarse en la página
internet de la presidencia irlandesa de la UE.
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preparatorio para la creación de este Servicio comenzará tan
pronto como el Tratado Constitucional sea adoptado (octubre de
2004) sin esperar a su ratificación.
Defensa y solidaridad mutua
La Convención Europea también ha introducido dos cláusulas
nuevas destinadas a reforzar la cohesión interna y la determinación de los Estados miembros por integrarse aún más. La primera
de ellas aprovecha esfuerzos anteriores por incluir la cláusula de
defensa mutua en el sistema de la UE. En el periodo previo al Tratado de Amsterdam (1997), dichos esfuerzos dieron lugar a la propuesta de incorporar gradualmente los acuerdos de la UEO en los
de la UE, que al final fue rechazada. Esta vez, la Convención sugirió que este tipo de cláusula –refiriéndose al supuesto de que un
Estado fuera objeto de “un ataque armado en su territorio”–
pudiera ser suscrita voluntariamente y representara una forma
específica de “cooperación más estrecha” abierta a todos. En
consecuencia, los Estados “participantes” prestarían al Estado
atacado “ayuda y asistencia por todos los medios de que dispongan, militares y de otro tipo”, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas y en “estrecha
cooperación” con la OTAN.
No obstante, la nueva cláusula enseguida desató antiguos
temores, y también nuevos, sobre sus posibles implicaciones
estratégicas, desde su potencial disociador (a lo largo del Atlántico
así como dentro de Europa) hasta el estatuto de no aliado, y vino a
sumarse a la controversia que suscitó la iniciativa lanzada en primavera de 2003 por Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo de
crear en un cuartel general militar autónomo para operaciones de
la UE, establecido en Tervuren, en las inmediaciones de Bruselas.
Como consecuencia, en la CIG siguiente se volvían a redactar parcialmente los artículos pertinentes, con lo que la cláusula de
defensa mutua pasaba a ser vinculante para todos –suprimiendo
así el carácter voluntario y el marco de la “cooperación más estrecha” en el que se inscribía– al tiempo que se establecían condiciones
específicas tanto para los países miembros de la OTAN como para
los no aliados. Neutralizada en cierto modo en cuanto a su repercusión, la cláusula revisada se conservó al final en el artículo I-40(7)
como objetivo de la Unión, pero desapareció de la parte III del Tra162
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tado Constitucional, que es la parte en la que se describen las políticas con mayor detalle.
La Convención introdujo otra cláusula nueva en virtud de la
cual la UE y sus Estados miembros “actuarán conjuntamente en un
espíritu de solidaridad” en caso de que un Estado miembro “sea
objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o
de origen humano”. En consecuencia, la Unión “movilizará todos
los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares
puestos a su disposición por los Estados miembros” para prevenir
el riesgo del terrorismo y asistir al Estado miembro “en el territorio
de éste”. La aplicación de esta nueva cláusula se confía al Consejo de
Ministros y al Comité Político y de Seguridad (artículos I-42 y III231). Esta nueva cláusula de solidaridad no suscitó controversias
mayores, ni dentro ni fuera de la CIG, quizás en parte porque su
ámbito se limita al “territorio” del Estado miembro afectado. Tras
el ataque terrorista de Madrid del 11 de marzo de 2004, el Consejo
Europeo reiteró el compromiso de solidaridad mutua en una declaración común que reproduce, casi literalmente, el artículo I-42.
Sin embargo, examinados más de cerca, ambos artículos presentan una falta de precisión en lo que respecta a su aplicación efectiva, tanto desde el punto de vista institucional como operativo.
Además, la línea divisoria entre la defensa mutua contra ataque
armado y la solidaridad mutua frente a un ataque terrorista puede
resultar de lo más endeble. Ambas cláusulas implican importantes
compromisos por parte de los Estados miembros y otorgan legitimidad a cualquier avance futuro en este ámbito.
Una consideración similar puede aplicarse a la Agencia Europea
de Armamento, Investigación y Capacidades Militares prevista en
el artículo III-212 del proyecto de Tratado Constitucional. Presentada asimismo en el Informe final del Grupo de trabajo VIII, la propuesta de crear una Agencia de Defensa –que es como se la denomina más brevemente ahora– ya se ha puesto en marcha desde el
punto de vista político: la primera decisión relevante fue adoptada
por el Consejo Europeo de junio de 2003 y pocos meses después se
designó el Equipo para la Fundación de la Agencia. En realidad, la
agencia se materializará mucho antes de que entre en vigor el Tratado Constitucional. Con todo, tener sus objetivos generales anclados en el texto aumenta su legitimidad – tanto más cuanto que se
trata de un ámbito político cuya evolución, en gran medida, se ha
producido al margen de cualquier tratado.
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Cooperación reforzada y estructurada
Por último, aunque no por ello menos importante, la Convención
Europea modificó sustancialmente el Tratado vigente mediante la
introducción de la “cooperación reforzada” en materia de defensa.
Para empezar, el artículo I-43 del proyecto de Tratado Constitucional redefine el ámbito y las modalidades de la cooperación reforzada en general, a saber, “en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión”, sin mencionar ninguna de las restricciones que aún
consagra en su artículo 27 el Tratado de Niza; por consiguiente, en
principio es aplicable también a la PESC y a la PESD en su totalidad,
aunque con procedimientos específicos [artículo III-325(2)]. De
hecho, la CIG clarificó que, en el campo de la PESC, la cooperación
reforzada sólo puede ser lanzada por unanimidad (y de manera más
estricta cuando se trata de asuntos con implicaciones militares o de
defensa) hasta cuando se tiene que decidir cómo tomar decisiones
dentro de ese marco de cooperación, lo que puede ser por unanimidad o no con la excepción de los asuntos militares y de defensa.
Dicha cooperación reforzada está abierta permanentemente a
todos los Estados miembros, pero sólo “como último recurso”, es
decir, “en caso de que [el Consejo] haya llegado a la conclusión de
que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no puede
alcanzarlos en un plazo razonable la Unión en su conjunto”. Además,
debe reunir en su seno al menos un tercio de los Estados miembros,
e incluso después de estar iniciada debe promover la entrada de los
otros Estados miembros. Para terminar, los actos adoptados en el
marco de una “cooperación reforzada” sólo vincularán a los Estados
que participen en ella y no podrán considerarse parte del acervo.
En resumen, el artículo I-43 permite que los Estados miembros
emprendan una cooperación reforzada en cualquier ámbito,
aunque con arreglo a ciertas condiciones establecidas pormenorizadamente en los artículos III-322 a 329.También constituye en
potencia un elemento de disuasión institucional contra los estancamientos políticos y el repetido boicoteo de iniciativas políticas,
especialmente al no haberse producido cambio significativo
alguno en pro de favorecer la adopción de decisiones por mayoría
en el ámbito de la PESC/PESD.
Por otra parte, los artículos I-40 y III-213 del proyecto de Tratado
Constitucional hacen alusión a la cooperación estructurada en el
ámbito de la defensa para aquellos Estados miembros que “cumplan los criterios más elevados de capacidades militares y que hayan
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suscrito entre sí compromisos más vinculantes al respecto con
miras a realizar misiones más exigentes”. Los criterios y compromisos pertinentes figurarán en un Protocolo específico que, lamentablemente, la Convención no proporcionó. Esta omisión, sumada al
carácter intrínsecamente exclusivo del régimen y a las controversias
paralelas suscitadas por la iniciativa de Tervuren, producirían una
reacción negativa por parte de ciertos Estados miembros –tanto del
bando “Atlanticista” como del “no aliado”– que se plasmó en una
revisión parcial del texto del artículo III-213 en la CIG.
Como resultado, lo que ahora se denomina “cooperación
estructurada permanente” equivale a una tarea mucho más global y
transparente, plenamente acorde con la actual evolución de las
políticas, que se remite a un Protocolo concreto en donde se mencionan los criterios básicos para participar en ella. Estos criterios
son los siguientes: el logro de una gran preparación operativa militar mediante conjuntos de fuerzas nacionales o multinacionales,
y/o a través de la puesta en común y la especialización; la participación en el desarrollo de “programas comunes o europeos de
equipos de gran envergadura” y en las actividades de la Agencia de
Defensa; y mayor cooperación con el fin de conseguir los objetivos
concertados con respecto a un “nivel de gastos de inversión en
materia de equipos de defensa”. El primero de estos criterios se vincularía posteriormente con el concepto de la “agrupación táctica”,
desarrollado desde comienzos de 2004, y el segundo con la Agencia de Defensa y con el objetivo principal de 2010. Por último, se
han modificado los procedimientos para establecer el régimen y
abrirlo a posibles nuevos adherentes de modo que resulten más
aceptables a todos los Estados miembros, sobre todo estableciendo reglas especiales. Así, en la versión final del artículo III-213,
la cooperación permanente estructurada se establece a través de la
mayoría cualificada definida en el artículo I-24; nuevas adhesiones
(o suspensiones) en esa cooperación tienen que ser decididas por la
misma mayoría, aunque definida como mayoría de los Estados
que participan que represente al menos tres quintos del conjunto
de su población. En cambio, las decisiones y recomendaciones
adoptadas en el marco de esa cooperación permanente estructurada deben ser tomadas por unanimidad. Finalmente, también
conviene señalar que no se ha fijado un límite en cuanto al nivel
mínimo de participantes.
En otras palabras, la “cooperación estructurada permanente”
parece ahora básicamente distinta tanto de otras formas posibles de
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cooperación reforzada –tiene un ámbito predefinido, en lugar de
ser una cláusula permisiva, y procedimientos específicos– y de anteriores avances en el ámbito de la PESD, que se basaban casi exclusivamente en contribuciones voluntarias y en la presión mutua. A
partir de ahora, el compromiso es permanente, su carácter “estructurado” y la evaluación de la capacidad está basada en la certificación, siguiendo el ejemplo de la OTAN. Además, el tabú que ligaba
la unanimidad con los asuntos que tienen implicaciones militares o
de defensa (reiterado en otros lugares del Tratado Constitucional)
se rompe explícitamente con el fin de conseguir objetivos funcionales y vencer posibles vetos, aunque vuelve a surgir de manera sorprendente como un una regla de procedimiento interno.
Lo que no está del todo claro es en qué medida la participación
viene determinada por la voluntad política o la capacidad funcional. Comparados, por ejemplo, con los criterios de convergencia
para ingresar en la unión monetaria que refrendaba el Tratado de
Maastricht, los criterios enumerados en el artículo III-213 y en el
Protocolo son menos específicos y dejan mayor margen a la interpretación. Además, no está claro qué criterio tiene más peso,
aunque existe la tendencia a poner mayor énfasis en la elevada preparación militar. Una vez más, esta falta de claridad puede suponer
una baza más que una desventaja, especialmente, ante la imposibilidad de prever hipótesis estratégicas y cambios políticos. Por otra
parte, es más que discutible que un Tratado Constitucional, cuya
duración es indeterminada casi por su propia naturaleza, consigne
normas y cifras detalladas en relación con la aplicación a corto
plazo de una política.
No obstante, queda por responder una cuestión fundamental:
¿para qué sirve, en definitiva, la cooperación permanente estructurada? Con el nuevo artículo III-213, el proyecto de Tratado Constitucional parece apuntar a dos objetivos principales: el primero es la
mejora general de las actuales capacidades militares europeas, que
tratará de conseguirse a través de parámetros funcionales explícitos
e incentivos políticos implícitos (estar ‘dentro’ o ‘fuera’) establecidos en común. Esto es algo para lo que la UE ha demostrado valer,
como lo demuestran la Unión Monetaria y Schengen, cosa que no
puede decirse de la OTAN. Con todo, es necesario insistir en que, en
este ámbito, el reto es particularmente difícil para los europeos.
El segundo objetivo fundamental es menos evidente, aunque no
menos importante: los Estados miembros que participen en la
“cooperación permanente estructurada” también serán obvia166
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mente los primeros en participar en cualquier operación militar
dirigida por la UE. Puede que no constituyan la vanguardia o el
“grupo pionero” en el sentido tradicional de estos términos, pero,
ciertamente serán los candidatos más verosímiles (y más inter-operativos) para dirigir en nombre de la UE operaciones conjuntas o
combinadas de gestión de crisis.
Los pasos siguientes
En general, las propuestas y disposiciones que han surgido de la
Convención Europea y de la CIG pueden no haber respondido a
todos los interrogantes que se planteaban en la Declaración de Laeken. Pero no cabe duda que han alterado el contexto institucional
en el que se desarrollaba la PESD al menos en un aspecto esencial: el
proyecto de Tratado Constitucional contiene ahora cláusulas habilitadoras de lo más necesarias y acaba con muchas de las cláusulas
restrictivas y limitativas tradicionales de anteriores Tratados.
Aunque algunas disposiciones todavía conllevan restricciones en
los asuntos “con repercusiones militares o en el ámbito de la
defensa” y los llamados frenos de emergencia contra la mayoría
cualificada, son más que nada mecanismos simbólicos, una forma
de tranquilizar a los Estados pues pueden impedir que su soberanía
pueda ser disminuida. Como prueba el caso de la cooperación
estructurada permanente, sin embargo, cuando esos esquemas de
cooperación han sido aceptados, entonces las mencionadas restricciones se ponen de lado. En otras palabras, a pesar de que la elaboración de los nuevos artículos esté lejos de ser perfecta o completa,
éstos proporcionan las condiciones jurídicas y políticas previas
necesarias para una política europea común de seguridad y defensa
más flexible y eficaz.
En esta fase, sin embargo, puede que para la PESD sea crucial la
forma en que estas disposiciones habilitadoras se pongan en aplicación. En gran medida, por supuesto, depende de la ratificación
del propio Tratado Constitucional, con todas sus actuales incógnitas. Aun en el caso de que la ratificación se produzca pronto y sin
contratiempos, es probable que algunas de sus disposiciones
entren en vigor inmediatamente y otras (especialmente las relacionadas con el sistema de votación y la Comisión) lo hagan mucho
más tarde, generando así lagunas y asimetrías en el sistema. En caso
de que el proceso de ratificación fuera largo y dificultoso, las lagu167
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nas y la inseguridad general pueden ser aún mayores. Por último,
como ya se ha mencionado, algunas de las disposiciones previstas
en el proyecto de Tratado Constitucional (la Agencia de Defensa, el
concepto de agrupación táctica, la cláusula de solidaridad frente al
terrorismo) ya se están aplicando y, por consiguiente, estarán en
marcha antes, e incluso podría decirse que independientemente, de
la entrada en vigor de dicho Tratado.
Por tanto resulta esencial adoptar las medidas transitorias apropiadas para ir aplicando de manera gradual el espíritu y la letra del
proyecto de Tratado Constitucional, lo que es particularmente
cabal en el caso del “Ministro de Asuntos Exteriores” y la “cooperación permanente estructurada”, mientras su letra y forma permanezcan en compás de espera.
Una última pregunta merece ser planteada, a saber: ¿pero
importa? ¿es que hay alguna diferencia para la PESD en que el Tratado Constitucional sea ratificado y entre en vigor o no?
Por una parte, la PESD ha venido desarrollándose hasta ahora
prácticamente al margen del Tratado de la UE: informes de la Presidencia, simples decisiones del Consejo y acciones comunes han
sido los motores de una política cuyos cimientos “institucionales”
han sido siempre, en el mejor de los casos, mínimos. En cierta
forma, la PESD ha venido a cubrir ámbitos que, simplemente, no
estaban explícitamente prohibidos por los Tratados, y sólo en la
medida en que no lo estuvieran. En principio, con la posible excepción parcial del Ministro de Asuntos Exteriores de la UE, bien
podría seguir haciendo lo mismo, con la ventaja añadida de que
ahora no suscita cuestiones delicadas de finalidad y soberanía que
pudieran ir en su contra.
Por otra parte, en cambio, los debates de la Convención Europea
y de la CIG contribuyeron a forjar un consenso en torno a opciones
que, a partir de ese momento, no sólo se aceptaron, sino que incluso
se han puesto en aplicación. Por consiguiente, todo el ejercicio
“constitucional” ha resultado ser útil y eficaz, dando libre curso a
nuevas iniciativas y legitimándolas por adelantado, por así decirlo.
Por eso sería una pena, para el crédito de la UE en general y para la
legitimidad de la PESD en particular, que se desperdiciaran los
notables esfuerzos realizados a lo largo de estos dos años por motivos que, en definitiva, poco tienen que ver con el contenido y el
ámbito de aplicación del Tratado Constitucional.
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PESD : Los cinco
primeros años
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A principios de los años 90, Europa se encontraba dividida sobre el
modo de hacer frente a las cada vez más hondas crisis de los Balcanes. La falta de voluntad por parte de Europa de enviar tropas al
principio de la crisis de Yugoslavia hizo que la participación de las
Naciones Unidas fuera esencial. Europa, redefiniendo su razón de
ser después de la Guerra Fría, era incapaz de hacer frente a una
situación en la que Yugoslavia como sociedad era demasiado débil
para impedir una guerra civil entre grupos étnicos iniciada por el
gobierno y observó de lejos cómo el país se deslizaba hacia su sangrienta descomposición.
Sólo unos años más tarde, el estallido de la guerra en Kosovo
demostró la continuidad de la dependencia europea respecto de las
capacidades militares de los Estados Unidos. No obstante, los aliados europeos de la OTAN habían aprendido de su falta de reacción
temprana en Bosnia y realizaron una importante contribución al
esfuerzo de Kosovo.
Participé en el esfuerzo internacional por lograr la paz en la
región en dos ocasiones distintas, primero en la conferencia internacional sobre la antigua Yugoslavia de 1992-93 y en segundo lugar
en las negociaciones para la paz en Kosovo de 1999. Como europeo,
sentía con mucha fuerza la necesidad de que Europa tuviese una
política común y pudiese actuar cuando estallaran conflictos en su
entorno próximo.
Cinco años después de la guerra de Kosovo, para Europa el
desafío de los Balcanes dista de haber desaparecido. El estatuto
aún no resuelto de Kosovo, el futuro de la relación entre Serbia y
Montenegro y el hecho de que tanto Kosovo como Bosnia sigan
sometidos a supervisión internacional pueden causar una nueva
ola de inestabilidad en el sur de Europa. Como demostró el
reciente brote de violencia étnica en Kosovo, la comunidad internacional está luchando por tener una visión clara de cómo pueden establecerse unas estructuras internas autosostenibles. Los
Balcanes se han convertido en una prueba de la capacidad de la
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Actores y testigos
PESD y reflejan la aptitud europea de poner en práctica los
conceptos de la PESD.
La Unión Europea nació como una iniciativa para la prevención
de conflictos y la gestión de crisis. Desde los años 40 se han realizado importantes esfuerzos por crear una infraestructura de seguridad, económica y política duradera en Europa occidental. Las instituciones creadas en aquel momento –desde la OCDE al Consejo
de Europa, de la OTAN a la Comunidad Europea del Carbón y el
Acero hasta la actual Unión Europea– forman hoy un marco
imprescindible para la estabilidad.
La Decisión del Consejo de la UE adoptada en Colonia en junio
de 1999 de poner en marcha la Política Europea de Seguridad y
Defensa, justo al final de la campaña de Kosovo, constituía una
respuesta directa al difícil despertar que los Balcanes habían
impuesto a Europa, a los Estados Unidos y al resto del mundo. Ya
el Tratado de Maastricht había reconocido la necesidad de coordinar las políticas de seguridad y defensa. Dada la gran variedad de
las políticas nacionales de defensa y las distintas expectativas de
los 15 Estados miembros, el comienzo de la PESD en Colonia
constituyó un hito histórico. A pesar de los obstáculos, el planteamiento adoptado en Colonia y las siguientes decisiones adoptadas
en Helsinki han conducido progresivamente a la UE a medidas
concretas de fomento de la estabilidad, la prevención de conflictos
y la gestión de crisis, haciendo de la Unión un actor cada vez más
influyente y un socio significativo de las Naciones Unidas, la
OSCE y la OTAN. Al presidir el Consejo Europeo de Helsinki en
1999, noté que los jefes de Estado y de Gobierno estaban decididos
a obtener algún resultado concreto. Pero no habría podido imaginarme lo lejos que llevarían a la PESD dichas decisiones en tan sólo
cinco años.
Al valorar los méritos de la PESD, debe tenerse en cuenta que
diversas políticas nacionales de seguridad y defensa han podido
converger en el marco de la PESD. Una de las conclusiones de Colonia establecía que una Política Europea de Seguridad y Defensa eficaz requiere que los aliados europeos de la OTAN y los Estados
miembros europeos neutrales y no alineados tengan los mismos
derechos a la hora de participar plenamente en las operaciones de la
UE. A través del denominado acuerdo Berlín Plus, que se convirtió
en un asunto sensible y revelador para la PESD, las dos estructuras
europeas de seguridad establecieron una cooperación operativa,
algo vital para la aplicación con éxito de la PESD. Junto con sus
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homólogos irlandés, sueco y austríaco, Finlandia, un país que a lo
largo de su historia como Estado independiente ha dependido
exclusivamente de sus propios recursos militares para defender su
territorio, se encontró de repente dentro de un nuevo círculo en
materia de política de defensa y de seguridad.
Mientras que a los países miembros de la OTAN les ha preocupado que la PESD constituya una inútil duplicación de los esfuerzos de la OTAN y socave su actividad fundamental, los no alineados, en parte, han tenido que reevaluar y, como en el caso de
Finlandia, abandonar la política de neutralidad. Las dificultades
que la Unión tuvo que superar para acordar las garantías de
defensa recíproca y otras disposiciones en materia de defensa
incluidas en la propuesta de constitución para la UE fueron una
demostración más de la gran resolución que hace avanzar a la
PESD. Como en otros muchos ámbitos políticos dentro de la
Unión, la PESD ha tenido el talento de fusionar las opciones de
seguridad y defensa que a menudo constituyen el fundamento de
la propia existencia de una nación.
Sin embargo, por importantes que sean las fuerzas que mantienen a la PESD unida, mucho es todavía lo que la obstaculiza, lo cual
puede ejemplificarse por las distintas percepciones de amenaza
existentes entre los Estados miembros. Tal vez como resultado de
los distintos puntos de vista en la amplia gama de temáticas que
subyacen al sector de la defensa y la seguridad, la demanda de un
círculo de defensa exclusivo que podría actuar en nombre de la UE
de modo más eficaz, contundente y capaz se ha intensificado entre
ciertos Estados miembros. En mi opinión, este fenómeno sería
contraproducente para la idea europea. Tenemos que conceder a
cada Estado miembro comprometido con las disposiciones del
Tratado de la Unión Europea la posibilidad de tener algo que decir
sobre la realización de la PESD. Para tener éxito, el proceso debe
seguir siendo auténticamente paneuropeo. Por motivos históricos,
geográficos y económicos, las capacidades de los Estados miembros varían pero cada uno de los países puede sin duda aportar
alguna valiosa contribución.
Me consta que las distintas tradiciones de los países participantes han brindado a la Unión Europea una oportunidad de
convertirse en un tipo de actor mundial y de gestor de crisis distinto
de los ya existentes. Los países nórdicos, por ejemplo, han dado
prioridad a los aspectos civiles de la gestión de crisis como parte
integral e inseparable de una fructífera gestión de crisis, siendo este
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en mi opinión el ámbito de capacidades que debe explotar una
PESD operativa.
Desde los primeros días de su adhesión a la Unión, Finlandia y
Suecia han contribuido activamente al desarrollo de la PESD. Fue
la propuesta formulada conjuntamente por Finlandia y Suecia en
1996 la que condujo a la incorporación de las “misiones de Petersberg” en el Tratado de la Unión Europea, proporcionando así un
marco para una PESD operativa. En virtud del mandato de las decisiones de Colonia, la presidencia finlandesa y el Consejo de Helsinki dieron forma concreta a algunos de los instrumentos globales
de gestión de crisis estableciendo las estructuras político militares
y el mecanismo de gestión civil de crisis, que se han convertido en
parte integrante de una política coherente y global de gestión de crisis de la UE. Las decisiones de Helsinki han abierto así camino a un
nuevo enfoque destinado a organizar los esfuerzos de los Estados
miembros en situaciones de crisis.
Abrirse un espacio propio
Gracias al impulso político, la PESD se hizo operativa mucho antes
de lo que muchos habían imaginado. Como un esfuerzo original, la
gestión de crisis de la UE está más capacitada para establecer un
despliegue rápido, una información compartida, la interoperabilidad y la sostenibilidad en las operaciones de paz. El diseño de la caja
de herramientas para la gestión de crisis de la Unión es flexible, de
modo que puede ampliar y profundizar una intervención y aplicar
un planteamiento global a la gestión de crisis. A pesar de algunas
importantes lagunas en las capacidades militares, la Unión fue
capaz de declararse operativa y de llevar a cabo toda la gama de
misiones de Petersberg en 2003 conforme al calendario previsto. El
año 2003 constituyó un hito para la PESD al lanzarse cuatro operaciones de la UE. No obstante, cinco años después de Colonia,
Europa, por primera vez en su historia, se ha comprometido activamente en asuntos de seguridad que incluyen tareas que van de la
actuación policial a la intervención militar.
Si la Unión puede felicitarse de haber obtenido rápidamente
una capacidad militar de responder a las crisis, aún no puede
decirse lo mismo respecto a su capacidad de gestión civil de crisis.
El auténtico establecimiento de “operaciones mixtas” que
incluyan componentes militares y civiles haciendo uso de recursos
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tanto de la UE como de los Estados miembros es aún en gran parte
un concepto por elaborar y necesitará un trabajo y un compromiso
serios para ser algo más que una promesa. La consolidación de las
estructuras estatales es una difícil labor para los militares, pero de
momento, la Unión aún no ha hecho “operativas” la totalidad de
las capacidades de gestión civil de crisis previstas al margen de las
policiales.
La capacidad de ofrecer una gama completa y amplia de recursos para la gestión de crisis es crucial en los actuales escenarios de
crisis. Las recientes experiencias de Iraq, Afganistán y los Balcanes demuestran la necesidad de que intervengan expertos en
Estado de Derecho, administración civil y protección civil en las
primeras fases del planificación. No existe una vía rápida para la
consolidación de las estructuras estatales, pero la lenta movilización de los elementos civiles puede hacer perder a la comunidad
internacional el pequeño margen de oportunidad que suele existir inmediatamente después de una crisis. Unas estructuras de
planificación y apoyo adecuadas para las operaciones deben ajustarse a las ambiciones y compromisos de la Unión Europea y de su
personal de gestión de crisis en tres ámbitos prioritarios: Estado
de Derecho, administración civil y protección civil. La realización
profesional de las operaciones civiles exigirá la capacidad de
expertos en materia de planificación estratégica y operativa en
estos tres ámbitos prioritarios, así como en las tareas de apoyo a
la misión.
La Unión Europea, junto al resto de la comunidad internacional, debe reconocer que cada vez son más los países incapaces de
gobernarse y carentes de la voluntad de proporcionar a sus ciudadanos una seguridad y unos servicios gubernamentales básicos. Es
cada vez mayor el número de situaciones en que chocan con dificultades los esfuerzos por crear administraciones nacionales y
administraciones civiles locales que funcionen y que sean capaces
de proporcionar por lo menos seguridad interior y servicios
sociales básicos. Los Estados en descomposición constituyen un
desafío de primer orden. La comunidad internacional tiene que
reconsiderar sin dilación sus estrategias de reconstrucción de las
estructuras estatales mediante el desarrollo de paquetes de
respuesta normalizados, ampliando sus herramientas y utilizando
mejor las tecnologías contemporáneas para contribuir a vencer la
batalla civil por la paz y la estabilidad.
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La sabiduría del multilateralismo
El desarrollo de la PESD coincide con la evolución y reorganización de las operaciones de paz de las Naciones Unidas que han
tenido lugar en el pasado decenio. El entorno posterior a la Guerra
Fría nos obligó a redefinir la oferta y la demanda de paz y seguridad. En comparación con las Naciones Unidas, la UE tuvo desde el
principio una serie de ventajas como actor político de gestor de crisis. Una de las ventajas comprobadas en su entorno próximo es la
perspectiva de adhesión a la UE que ha contribuido a crear estabilidad e incentivos al cambio democrático. Mediante los procesos
de integración en la Unión Europea y la OTAN, los gobiernos de
los países centroeuropeos han tenido los medios para realizar el
cambio. El progreso realizado en los últimos diez años ha producido una perspectiva más optimista y ha proporcionado ejemplos
a los países balcánicos que se debaten en procesos paralelos de
transición de la guerra a la paz y del sistema comunista a la economía de mercado.
La UE ha dejado claro que no quiere sustituir a los demás actores
de la gestión de crisis y que, aunque la duplicación de esfuerzos
constituya un gasto inútil en un mundo con escasos recursos, es
quizá mejor que exista una pequeña redundancia que dejar lagunas
sin cubrir en la pacificación y la gestión de crisis. En cualquier caso,
el hecho de que se compartan funciones y que combinen sus competencias distintos actores dejaría a cada organización libre de
hacer aquello para lo cual está mejor preparada.
La Unión Europea de los 15 anterior a la última ola de adhesiones proporciona más del 40% del presupuesto de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas; no es sorprendente por
lo tanto que hayan considerado que corresponde a su interés el
crear una relación de trabajo entre ambas organizaciones. La
declaración conjunta UE-Naciones Unidas de septiembre 2003
sobre la cooperación en la gestión de crisis y los debates en curso
sobre una mayor formalización de sus relaciones en materia de
gestión de crisis constituyen un elemento positivo en el establecimiento de una continuidad real entre las distintas funciones y responsabilidades en la gestión de crisis. La operación Artemis en la
República Democrática del Congo demostró la capacidad de reacción rápida de Europa, así como su valor para las Naciones Unidas, que a menudo carecen de dicha capacidad. Creo que la creación formal de una capacidad de reacción rápida de la UE y de lo
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que se conoce como “agrupaciones tácticas” antes de 2007 se
convertirá en un importante recurso para las actividades de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, que en los próximos
años tendrán que hacer frente a una multiplicación de las operaciones de mantenimiento de la paz a gran escala en el continente
africano. Tenemos también un ejemplo de reparto de funciones
inverso en Bosnia y Herzegovina, donde la UE ha sido capaz de
relevar a las Naciones Unidas de modo que éstas realicen otras
misiones de policía más urgentes.
La eficacia de un sistema multilateral depende de la voluntad
política de cooperar e intervenir. Europa debe estar preparada
para suscitar la voluntad política de utilizar las capacidades por
ella desarrolladas. Las primeras operaciones de la UE han
mostrado ya que no todos los Estados miembros están siempre
igualmente dispuestos a intervenir en el marco de la UE. Si bien la
decisión de intervenir debe seguir siendo nacional, al haber desarrollado la capacidad, la UE debe estar comprometida a utilizarla
para responder a las demandas y necesidades mundiales. Tendrá
que hacerse cargo de operaciones de manera flexible y ser capaz de
hacer frente a exigencias y situaciones imprevistas que pueden no
cuadrar en calendarios preestablecidos. Esto es cierto, en particular, respecto de las operaciones que podrán tener que llevarse a
cabo fuera del continente europeo en la era posterior al 11 de septiembre.
En el actual entorno de seguridad se nos recuerda con suma frecuencia la urgente necesidad de un multilateralismo eficaz. Mientras que algunos sostienen que una acción unilateral –ya sea de
consolidación institucional o de guerra abierta –simplifica las
tareas y ahorra tiempo, este planteamiento no tardará en convertirse en una forma de actuación costosa que puede ocasionar una
pérdida de la credibilidad local y mundial decisiva para el éxito de
la reconciliación. El pasado reciente nos ha mostrado la eficacia de
una amplia participación y un amplio reparto de costes en las operaciones de paz. La única manera de impedir que se vuelvan a producir errores pasados y de que no se malgasten esfuerzos es realizar
sistemáticamente balances de las distintas actuaciones en el
marco de la Unión y compartir sus conclusiones con las organizaciones con las que coopera la UE en operaciones de paz. Además, la
UE debería centrar sus actividades mediante la realización de un
análisis de riesgos a fin de establecer una lista limitada de prioridades en relación con los conflictos más urgentes a los que deba
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hacer frente, basándose en un reparto de trabajo entre las
Naciones Unidas, la OSCE y la OTAN. Cada organización debería
centrarse en ámbitos en los que pueda realizar una aportación propia al esfuerzo internacional. En el caso de la UE, ésta podría
consistir en actividades de cooperación, mantenimiento de la paz
y consolidación de la paz.
De la teoría a la práctica
La presencia y los esfuerzos de la comunidad internacional para
construir una paz duradera y reconstruir los Estados en los Balcanes –o en cualquier otra zona de crisis– exigen un compromiso a
largo plazo. Hemos visto que la eficacia de los esfuerzos internacionales se ve mermada cuando la responsabilidad está dividida entre
varias organizaciones. Tanto en Kosovo como en Bosnia y Herzegovina, la presencia de una multitud de administradores, observadores y coordinadores internacionales de distintas organizaciones
ha conducido tanto a redundancias en los esfuerzos como a insuficiencias en materia de cobertura. En el peor de los casos, las rivalidades institucionales pueden dañar el esfuerzo global de gestión de
conflictos. Por consiguiente, ha llegado el momento de que la UE
adopte en este ámbito un papel unificador y de liderazgo.
La transformación de la política mundial ha dado lugar a un
cambio de liderazgo en los Balcanes: es la Unión Europea la que
debe establecer la agenda para el futuro. La perspectiva europea
común aumenta de manera espectacular no sólo la influencia de la
UE en la región sino su responsabilidad respecto de ella. La agenda
política de la UE destinada a integrar a los países balcánicos en las
estructuras transatlánticas tiene una importancia vital. Tanto los
Estados Unidos como Rusia están reduciendo progresivamente su
presencia en los Balcanes, lo cual conducirá probablemente a que
Europa asuma una mayor parte de la carga que suponen los Balcanes, probablemente mediante un acceso garantizado a los recursos de la OTAN.
Considero necesario reforzar la competencia política de la UE y
su capacidad de gestionar crisis en su entorno inmediato. Una
capacidad de defensa mejorada es también un requisito previo para
una relación transatlántica operativa. No obstante, debemos recordar que el futuro desarrollo de la Unión obedece a los objetivos
comunes de los Estados miembros, que no van dirigidos contra los
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Estados Unidos ni tampoco se persiguen en función de estos últimos. La UE debe ser capaz de demostrar en la práctica su deseo y su
capacidad de resolver problemas de seguridad. Las reformas estructurales no pueden ir muy lejos en la solución de problemas a menos
que los Estados miembros tengan un auténtico deseo y la voluntad
política de desarrollar políticas comunes. La situación actual en la
que el Alto Representante para la PESC carece de los recursos necesarios para aplicar las políticas aprobadas por el Consejo Europeo
es sencillamente inaceptable. No nos podemos permitir esperar a la
ratificación de la constitución; debemos rectificar la situación sin
mayor demora.
Para ser un actor serio en la política exterior y de seguridad se
debe disponer de una estructura de toma de decisiones operativa en
la que los Estados miembros hayan delegado en la Unión una
auténtica autoridad en materia de política exterior y de seguridad.
Esto requiere también contar con una potencia militar y estar dispuestos a utilizarla, pero sólo como último recurso y conforme a
reglas comunes.
La elaboración de la PESD está aún en curso, pero la Unión
Europea está dispuesta a asumir su primera operación conjunta en
Bosnia y Herzegovina. Los países balcánicos se encuentran en la
vecindad inmediata de la UE, y sus Estados miembros tienen a veces
intereses importantes, si bien diferenciados, en la región. La asunción por parte de la UE de la operación en Bosnia será claramente
una de las pruebas más importantes de la cooperación entre
Europa y los Estados Unidos. Reconozco que los europeos deben
asumir la parte más importante de esta carga. A pesar de ello, es evidente que el éxito de una rehabilitación de esta región tras el
conflicto require una firme asociación UE-Estados Unidos, así
como un compromiso común hasta que se haya realizado completamente el objetivo de la operación. La UE y los Estados Unidos
deben tener una estrategia común de apoyo a los nuevos dirigentes
de los gobiernos en la transición democrática y de asignación
conforme a prioridades de los fondos de los donantes internacionales. Además, es esencial que esta estrategia común sea también
compartida por Rusia.
La Unión Europea es un nuevo actor en las operaciones de
apoyo a la paz. Sin embargo, sus Estados miembros han participado durante décadas en todo tipo de operaciones de paz en distintas zonas del mundo. La Unión no debería por lo tanto disculparse
sino exigir profesionalismo y coherencia en sus misiones. Después
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de todo, no es la decepción de otros la que puede ser causa de desesperanza para la PESD, sino la decepción por sus propias actuaciones la que puede tener efectos nocivos para el futuro del proceso.
La experiencia y las piezas fundamentales para la construcción de la
PESD existen ya; ahora debemos comprometernos a combinarlas y
a llevar la teoría a la práctica.
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PESD : Los cinco
primeros años
Michel Barnier
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Advertencia
La presente contribución es anterior al nombramiento de Michel Barnier
como Ministro de Asuntos Exteriores de Francia. En ella se describe su
experiencia como miembro de la Comisión Europea, representante de la
Comisión en la Convención sobre el Futuro de la Unión y presidente del grupo
de trabajo de la Convención sobre cuestiones de defensa.
Los europeos son hoy más conscientes de las amenazas que se ciernen no sólo sobre su continente sino, de manera más amplia, sobre
la paz y la seguridad mundiales. Muchos han comprendido así los
límites de las respuestas puramente nacionales, y desean que
Europa se dote de los medios para defender, si es necesario, la paz y
la democracia. Están dispuestos a contribuir para ello a formas de
intervención diplomáticas y militares que concilian la eficacia con
el respeto del Derecho y el papel de las Naciones Unidas. La Convención sobre el Futuro de la Unión ha tomado nota de esta evolución.
Lo comprobé con ocasión de las reuniones del grupo de trabajo
sobre defensa que presidí en el otoño de 2002.
Tras más de quince meses de trabajo, la Convención adoptó un
proyecto de Constitución para Europa cuyas disposiciones en
materia de seguridad y de defensa reflejan ampliamente las propuestas formuladas por este grupo de trabajo. Para concebir estas
propuestas, estudiamos en profundidad el nuevo contexto geopolítico internacional y tomamos nota de la obligación que hoy
tiene Europa de responder a las nuevas amenazas y desafíos. Con la
determinación mostrada por varios países europeos, se establecen
nuevos equilibrios que hacen que hoy en día sea posible establecer
una auténtica Europa de la defensa.
En primer lugar compruebo que, en un momento en que nuevas
amenazas se ciernen sobre la estabilidad internacional, Europa
debe desempeñar un papel esencial en el ámbito de la política exterior y no puede conformarse con mantener el statu quo.
Una era de nuevas amenazas
Al poner término a la guerra fría, la caída del muro de Berlín rompió
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el equilibrio del terror que caracterizaba este período de fuertes tensiones internacionales. Pasamos así de un orden mundial basado en
el equilibrio precario, pero real, de la disuasión nuclear y del poder
de las dos superpotencias a un desorden mundial en el cual la defensa
de sus intereses sólo por parte de la “hiperpotencia” americana no
basta para garantizar la paz y la estabilidad internacionales.
La multiplicación de los enfrentamientos se plasma en una serie
de amenazas tanto más complejas cuanto que hacen intervenir
múltiples intereses: lucha por el control de los recursos naturales,
reivindicaciones territoriales, crímenes étnicos, delincuencia organizada, etc.
Tras años de guerra, la zona de los Balcanes sigue mereciendo
gran atención. Fuera del continente europeo, el ejemplo de África
subraya la inestabilidad de la situación internacional y la necesidad
de que la Unión Europea pueda intervenir, si es necesario, en teatros
de operaciones lejanos. La expansión del terrorismo internacional
exige asimismo una vigilancia cada vez mayor y políticas concertadas para luchar contra un fenómeno que carece de fronteras.
Europa, zona de riesgo
Europa no es un islote de prosperidad y felicidad en medio de un
mundo peligroso. Las guerras y conflictos prosiguen en Europa: la
triple crisis de los Balcanes (Bosnia, Kosovo y Macedonia) lo
confirma. Y, por mucho que las acciones terroristas suelan tomar
por objetivo a Europa, también se preparan en Europa, como se vio
con ocasión de los atentados del 11 de septiembre de 2001 o del 11
de marzo de 2004. Las fronteras europeas se ha acercado a las zonas
de riesgo que son, por ejemplo, los Balcanes, el Oriente Próximo o el
Cáucaso. La interpenetración de las economías y los intereses hace
también que los conflictos en el exterior del territorio europeo afecten a los intereses europeos.
Entre los factores de incertidumbre, hay que contar con el hecho
de que Europa ya no es el centro de las prioridades de los Estados
Unidos; así el 92% de las fuerzas americanas han salido de la OTAN.
El vínculo transatlántico experimenta importantes tensiones: la
nueva concepción americana de la OTAN parece vacilar entre la
expresión fundamental de la solidaridad política entre ambas
orillas del Atlántico y una alianza a la carta en función de las prioridades americanas.
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Una responsabilidad estratégica para Europa
Europa es una potencia económica de primer plano que, con 25
Estados miembros, cuenta con 450 millones de habitantes y
concentra la cuarta parte del PNB mundial.
Pero Europa tiene también ambiciones políticas, afirmadas por
los Estados miembros desde hace más de diez años con el Tratado
de Maastricht. Ahora debe desarrollar una capacidad de influencia
política acorde con sus capacidades económicas.
La Unión debe concebirse como potencia continental, existir
como potencia económica mundial y afirmarse como actor de la
seguridad. Debe contribuir a la seguridad de las poblaciones, a la
lucha contra las hambrunas, las epidemias o las catástrofes naturales y contra la delincuencia organizada. Debe también participar
activamente en la seguridad estratégica, la lucha contra el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva y los
conflictos internos o regionales.
No es posible no hacer nada. Europa debe contribuir al surgimiento de un nuevo orden internacional basado en el Derecho y la
cooperación entre los distintos polos de poder que son los Estados
Unidos, Europa y Asia, con la emergencia de China. Es importante
comprender que la multipolaridad no es ni un eslogan ni un programa político, sino una constatación, una realidad que hay que
aprender a gestionar con conceptos actuales y no mediante reflejos
del pasado. En el desarrollo de los nuevos modos de regulación
Europa debe desempeñar un papel determinante.
¿Cómo actuar y con qué instrumentos? Más allá de los avances
realizados desde hace cinco años, el proyecto de Constitución para
Europa refuerza el marco jurídico y político necesario para desarrollar la Europa de la defensa en términos de capacidades militares
y de organización institucional.
La necesidad de una política de defensa más creíble
Primera constatación: las misiones asumidas por los ejércitos de los
Estados miembros de la Unión Europea son esencialmente operaciones de gestión de crisis en teatros exteriores. Es necesario que las
tareas de mantenimiento y restablecimiento de la paz, conocidas
bajo el nombre de “misiones de Petersberg” incluyan también la
lucha contra el terrorismo.
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Segunda constatación: la Unión Europea no tiene una auténtica capacidad política de reacción en caso de agresión exterior contra uno o
varios de sus Estados miembros. Si bien la respuesta militar corresponde en primer lugar a la OTAN, existe sin embargo un desfase
importante entre las capacidades de esta organización y el alcance
de las competencias y medidas de que dispone la Unión.
Tercera constatación: estas medidas carecerán de efecto si los europeos renuncian a reforzar de forma decisiva sus capacidades militares, cada vez más alejadas de las de los Estados Unidos, en particular en materia de investigación y desarrollo, sector donde el
desfase es de 1 a 5. Las repercusiones positivas de la investigación
militar sobre la industria civil son además de tal naturaleza que un
retraso en materia de inversiones en este sector penaliza gravemente al conjunto de la economía.
A este respecto, las orientaciones recientemente adoptadas por
determinados países europeos en relación con el material militar
se orientan, indiscutiblemente, en sentido contrario. Se corre el
riesgo de que la investigación aeronáutica militar, que es un sector
de excelencia tecnológico y científico, se le escape a Europa de las
manos.
Última constatación: no todos los Estados miembros de la Unión, ya
sean actuales o futuros, comparten las mismas ambiciones en
materia de defensa y de seguridad europea. La voluntad política
varía fuertemente según los Estados miembros, tanto si están vinculados a la OTAN y a la relación transatlántica de forma primordial, como si tienen una larga tradición de neutralidad.
Un contexto político favorable
El desarrollo de una política de defensa europea se mencionaba
como una perspectiva que había que materializar en los tratados de
Maastricht, Amsterdam y Niza. Sin embargo, numerosos Estados
miembros eran y son también socios de la OTAN y las cuestiones de
seguridad y defensa forman naturalmente parte de su política exterior. Determinados Estados miembros, entre los que se cuentan
Francia y el Reino Unido, tienen también capacidades de acción e
intereses de dimensión mundial.
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La Unión no puede construir una auténtica política exterior sin
dotarse de capacidades de acción en el ámbito militar. Por ello,
como presidente del grupo de trabajo sobre Defensa de la Convención, tomé nota de la evolución favorable que había podido
constatarse desde el encuentro de Saint-Malo entre Francia y el
Reino Unido. Esta dinámica, que ha hecho suya la Unión, ha permitido establecer auténticas estructuras político-militares ante el
Consejo de Ministros de la Unión, con un Estado Mayor, un
Comité militar y un Comité político y de seguridad. Los Estados
miembros acordaron objetivos de capacidades con entidad (Headline Goal de Helsinki) para las misiones de gestión de crisis.
Desde entonces, la declaración franco-alemana de 22 de enero
de 2003, seguida por la declaración franco-británica de Le Touquet de 4 de febrero de 2003, en un momento en que la crisis iraquí
entraba en una frase muy dura, confirmaron que existe una auténtica voluntad política de los Estados más comprometidos. Habida
cuenta de este contexto favorable, el objetivo de mis propuestas,
recogidas por la Convención, ha sido reforzar la capacidad de decisión y de acción de Europa en materia de seguridad y defensa, en el
respeto de los compromisos contraídos en el marco de la Alianza
Atlántica.
El proyecto de Constitución lleva a cabo una modernización de
las disposiciones relativas a la gestión de crisis en el exterior del territorio europeo, actualizando las misiones de Petersberg (mantenimiento y restablecimiento de la paz) de modo que incluye en particular la lucha contra el terrorismo y la mejora de las modalidades de
gestión de crisis.
En caso de ataque en territorio de un Estado miembro, la
Unión deberá poder responder de manera adecuada; de ahí mi propuesta de que se establezca una cláusula de solidaridad para permitir
a los Estados miembros prevenir en particular las amenazas terroristas y, en su caso, poder responder a un ataque eventual. Para los
que quieran y puedan ir más lejos, la solidaridad podrá extenderse
hasta la defensa colectiva, ya prevista por el Tratado de la Unión
Europea Occidental (UEO).
El refuerzo de las capacidades militares de la Unión es una
condición previa indispensable para la realización de una política
exterior creíble e influyente. La creación de una Agencia europea
de armamento, investigación y capacidades militares permitirá a
los Estados miembros llevar a cabo entre sí programas de cooperación, y contribuirá a garantizar el respeto de los compromisos de
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capacidades. Esta iniciativa ha parecido rápidamente tan necesaria que el Consejo Europeo, reunido en Salónica en julio de 2003,
la hizo suya sin esperar a la ratificación del Tratado Constitucional.
Por último, estas propuestas conceden importancia al
concepto de flexibilidad, ya que no todos los Estados miembros
tienen la voluntad ni la capacidad para cooperar en esta materia.
Por ello, el proyecto de Constitución permite, para las misiones
más exigentes, una cooperación estructurada entre los Estados miembros
que tengan voluntad y capacidades para ello. Esta forma de cooperación restringida sometida a criterios de capacidad, junto con el
protocolo negociado en el otoño de 2003 en el marco de la Conferencia Intergubernamental, abre nuevas perspectivas para la
Europa de la defensa.
El conjunto de estas propuestas ha sido acogido favorablemente por los representantes de los gobiernos de los Estados
miembros encargados de ultimar el proyecto de Constitución. De
hecho, la sesión del Consejo Europeo de diciembre de 2003 en Bruselas no llegó a un acuerdo sobre la Constitución, pero la dinámica
desencadenada sobre las cuestiones de defensa condujo a nuevos
avances, con la decisión de crear nuevas estructuras militares operativas en el marco de la Unión. Naturalmente, esto constituye una
señal muy positiva y confirma que el camino marcado por la
Convención era el adecuado. Es posible encontrar un camino en
temas difíciles cuando existe suficiente voluntad política.
De este modo llegaremos a construir una Europa política en la
que los Estados miembros estén convencidos de que deben actuar
unidos, porque ello corresponde a su interés.
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PESD : Los cinco
primeros años
Carl Bildt
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Un quinquenio es un periodo bastante breve para hacer balance de
evoluciones políticas de la magnitud que supone la configuración
de una política europea común de seguridad y defensa. Si se compara esa evolución con la de las políticas de seguridad de los
grandes países, se observa que lo normal es que los cambios cualitativos tarden mucho más tiempo en cristalizar.
Desde esta perspectiva, se puede considerar que la evolución de
la política europea de seguridad y defensa (PESD) durante el
pasado año es toda una hazaña. La Unión ha pasado de una situación bastante similar a la nada a otra que empieza a cobrar una
forma definida. Conseguir esta transformación mediante el diálogo entre quince naciones que se han afanado al mismo tiempo
por salvaguardar los aspectos fundamentales de su independencia
en este ámbito es un logro nada desdeñable.
Ésta es, sin duda, una manera de hacer balance de los últimos
cinco años, pero hay otra, que lleva a una valoración algo diferente,
que consiste en comparar esta evolución con los cambios que se
están produciendo en el entorno estratégico más amplio, que está
dejando su impronta en Europa, y en el que a Europa le conviene
mucho esforzarse por influir.
Con la desaparición del imperio soviético, Europa ha salido por
fin de la larga noche que se inició en el verano de 1914. Por fin, toda
Europa tiene la posibilidad de resurgir de las sombras de Hitler y
Stalin.
La necesaria solución estratégica a la situación fundamentalmente nueva que se creó con ello ha consistido en construir, paso a
paso, una federación de Estados nación que acabará por cubrir
toda Europa, hasta el oeste de Rusia, desde el Ártico hasta el Mediterráneo, y que, en su momento, tenderá también un puente sobre
el Bósforo. Sin enemigos declarados a los que disuadir mediante
instrumentos militares, Europa ha tenido que hacer frente al enemigo que representa su propia historia de conflictos y rivalidades,
un enemigo ante el cual la única estrategia ha sido y sigue siendo el
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lento proceso de construcción de estructuras integradoras que gradualmente vayan acercando entre sí a las naciones y pueblos de
Europa.
Durante el pasado decenio, esa ha sido con diferencia la mayor
contribución de la Unión Europea a la paz y la estabilidad de una
parte del mundo que, durante casi medio siglo, fue un polvorín a
punto de estallar, y que durante el medio siglo anterior había arrastrado a la mayor parte del mundo a devastadores conflictos militares. Con las adhesiones de 1995 culminó más o menos el proceso
de ampliación en Europa occidental, mientras que la ampliación de
2004 dio entrada a toda la región del Báltico y de Europa central.
Sin embargo, se esperaba que, paralelamente a este proceso de
ampliación, el proceso de desarrollo de la política europea de seguridad y defensa contribuyera a la solución de conflictos, a la paz y la
estabilidad en la zona más amplia situada alrededor o en las cercanías de la periferia de la Unión que se iba dilatando. En este sentido, ha sido la conflictiva zona de los Balcanes la que ha captado
toda la atención.
En los próximos años, el proceso de ampliación irá avanzando
con creciente decisión hacia el mosaico que constituye el antiguo
imperio otomano –la Unión integra ya entre sus miembros a Grecia
y a un Chipre dividido–, y habrá que hacer frente, en consecuencia,
a problemas más difíciles.
Se dice a veces que el éxito de la PESD debe aquilatarse en función de sus logros en la región de los Balcanes. Si bien ésta es una
visión demasiado limitada de los cometidos de la política europea
de Seguridad y defensa, puesto que con la Estrategia Europea de
Seguridad se ha fijado un conjunto de objetivos mucho más ambicioso, no deja de ser cierto que si la PESD fracasa allí costará trabajo
convertirla en un éxito en otro lugar. Es también en la región de los
Balcanes en donde hemos visto los primeros rudimentos de
misiones operativas de la PESD.
Durante la década de los noventa hemos asistido a una sucesión
de guerras en esa región que ha ilustrado dolorosamente las carencias no sólo de Europa, sino del sistema internacional en su
conjunto. Desde la breve guerra de Eslovenia en 1991 hasta el
conflicto declarado en Macedonia en 2001, han hablado las armas,
han ardido casas y millones de personas han tenido que huir a lo
largo y ancho de toda esta región.
Entre la retórica y la realidad de estos conflictos y los esfuerzos
realizados para resolverlos ha habido divergencias manifiestas. La
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mitología imperante pretende que todo ha sido un fracaso de
Europa, y que los problemas sólo han podido resolverse gracias a la
intervención de Estados Unidos.
La realidad, sin embargo, es más compleja. Indiscutiblemente,
tanto los europeos como los estadounidenses han fracasado, pero
también cabe argumentar que el planteamiento europeo, basado
en la búsqueda de soluciones políticas a largo plazo a los complejos problemas de la región, ha sido más adecuado que el de Estados
Unidos, más orientado a la intervención rápida y a la solución
militar.
La lección esencial que cabe extraer de la experiencia de los Balcanes, con todo, es que no hay manera de resolver problemas
como los que se plantearon allí si se observan discordancias dentro de la comunidad internacional, sobre todo a uno y otro lado
del Atlántico.
Estados Unidos bloqueó en la práctica los esfuerzos políticos de
búsqueda de una solución negociada al conflicto de Bosnia
durante los años 1992, 1993 y 1994, restando casi toda su eficacia a
la labor de la Unión Europea y de las Naciones Unidas durante esos
años. Hubo que esperar hasta el verano de 1995, cuando Estados
Unidos se vio empujado a adentrarse en el abismo, para que de
repente abrazase unos principios de conciliación que hasta
entonces había rechazado, lo cual facilitó una solución que no era
mejor que la que habría podido lograrse unos años antes. Lo que
puso fin a la guerra de Bosnia no fue principalmente la intervención militar, sino la conciliación política.
La decisiva lección aprendida en Bosnia quedó olvidada
cuando, un par de años después, hubo que enfrentarse a la crisis de
Kosovo. Todavía no se ha concretado una solución negociada que
permita resolver ese gran problema pendiente de la región. Cinco
años después de una guerra de tres meses que finalizó sin que cuajara la paz, la provincia de Kosovo es hoy un hervidero de insatisfacción, frustración y animosidad, y ni la Unión Europea ni Estados
Unidos han mostrado gran voluntad de hacer frente a los problemas políticos fundamentales que están en la raíz del conflicto.
Tras el fin de la guerra de Kosovo, gran parte del debate que tuvo
lugar en Europa se centró en las disparidades entre europeos y estadounidenses en materia de potencia aérea. Estados Unidos había
demostrado que sus bombarderos furtivos podían hacer vuelos de
ida y vuelta sin escala desde Missouri para bombardear edificios en
Belgrado –aunque el edificio alcanzado no siempre fuera el obje189
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tivo–, mientras los europeos se afanaban para encontrar aeronaves
o munición que pudieran ser de alguna utilidad para la campaña.
Sin embargo, no es esa la lección más importante que debe
extraerse de la guerra de Kosovo: análisis posteriores han demostrado que la campaña aérea fue prácticamente inútil para detener
el conflicto étnico en Kosovo. Es más, cabe sostener que empeoró la
situación sobre el terreno. Lo que, a fin de cuentas, allanó el camino
para poner fin a la guerra fue probablemente la intervención política de Rusia y la decisión de reanudar la búsqueda de una solución
en el marco de las Naciones Unidas.
Con todo, la guerra forzó la retirada de las autoridades serbias
de Kosovo, y se acordó que la provincia quedara bajo la administración de las Naciones Unidas, asumiendo la Unión Europea la responsabilidad de su rehabilitación y desarrollo económicos. Pero lo
que se hizo fue poco más que correr un velo sobre los difíciles problemas por resolver mientras se proclamaba un victoria a corto
plazo.
Si alguna conclusión se puede extraer de lo ocurrido en Kosovo
hasta la fecha, sobre la base de lo aprendido en Bosnia, es que la
solución de conflictos debe entenderse siempre como un proceso
primordialmente político centrado en forjar los acuerdos negociados necesarios entre las diferentes partes en conflicto. En el caso de
Bosnia, pasó demasiado tiempo hasta que Estados Unidos aceptó
esta conclusión, y en lo que respecta al problema de Kosovo, ni la
Unión Europea ni Estados Unidos la han aceptado aún plenamente.
Tras el conflicto de Kosovo, el sur de Serbia y Macedonia no tardaron en quedar en la línea de fuego. En este caso, cabe sostener que
se hizo demasiado poco para prevenir estos conflictos, y que los
intentos de hacerles frente a medida que fueron estallando fueron
muy poco convincentes en un principio. Ante la perspectiva de una
nueva catástrofe regional, la Unión Europea y la OTAN, y por tanto
Estados Unidos, lograron ponerse de acuerdo sobre una estrategia
que llevó a una solución razonable en el sur de Serbia y al Acuerdo
de Ohrid en Macedonia. Sin embargo, en estos dos casos de relativo
éxito, no se adoptó para la gestión del conflicto una estrategia anticipatoria, sino que se esperó a que el conflicto estallara para darle
respuesta.
El problema esencial en la región sigue siendo el conflicto entre
las fuerzas integradoras y las desintegradoras, conflicto que se
plasma de forma especialmente brutal en Kosovo.
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La intervención occidental posibilitó el regreso de más de un
millón de albaneses que habían huido del país durante el conflicto,
pero no bastó para impedir la huida o la expulsión de cerca de
250.000 personas procedentes de grupos minoritarios después de
que las Naciones Unidas y la OTAN asumieran sus nuevas competencias. Si los albaneses eran una minoría oprimida en Serbia antes
de 1999, los serbios y otras poblaciones se han convertido desde
entonces en minorías oprimidas en Kosovo.
La experiencia de Bosnia culminó sin duda con relativo éxito,
aunque con gran retraso, pero es muy difícil describir en los mismos términos el caso de Kosovo. No pusimos fin a la limpieza
étnica, sino que nos limitamos a volver las tornas en un conflicto
centenario con respecto a la supremacía sobre esta región; no resolvimos el conflicto, sino que corrimos un velo sobre él con la esperanza de que desapareciera solo.
El violento estallido del mes de marzo de este año vino a ilustrar
de forma patente esta realidad. De los 32 edificios del patrimonio
nacional –iglesias y monasterios ortodoxos– cuya protección
tenían encomendada las tropas internacionales de la Fuerza Multinacional de Seguridad en Kosovo (KFOR), al menos 28 quedaron
total o parcialmente destruidos en cuestión de horas. A ello hay que
añadir el aspecto económico: la tasa de desempleo en Kosovo, por
difícil que sea su valoración hoy por hoy, debe de rondar el 50%, y a
los hombres jóvenes les quedan escasas posibilidades excepto la de
dedicarse a otro tipo de actividades.
Al ir aumentando las presiones independentistas, tendiéndose
en esa dirección más por deriva que por voluntad deliberada,
hemos de ser conscientes de los riesgos que supone crear un Estado
abocado a un fracaso que, en este caso, será tan nuestro como suyo.
Una de las lecciones esenciales de los Balcanes es que la Unión
Europea y Estados Unidos han de ponerse de acuerdo si quieren llegar a algún resultado; otra es que conviene que la Unión Europea
intente ejercer su primacía sobre los necesarios procesos políticos.
Sin embargo, durante los cinco primeros años de existencia de la
PESD, parece haberse puesto mayor empeño en desarrollar instrumentos militares y de otro tipo para el control de conflictos que en
forjar los instrumentos políticos necesarios para una verdadera
solución de conflictos.
Si bien el Consejo Europeo de Salónica declaró que la opción de
integración en la Unión Europea está abierta para todos los países
de la región –cualesquiera que puedan ser el futuro–, lo que está
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mucho menos claro es cómo debe construirse el camino entre el
presente y ese futuro, camino que probablemente sea largo y difícil. En mi calidad de Enviado Especial del Secretario General de las
Naciones Unidas para los Balcanes, intenté propiciar un diálogo
sobre la manera de trasladar el problema de Kosovo hacia el plano
de la búsqueda de alguna forma de estabilidad duradera y autónoma, pero mis esfuerzos despertaron tan poco interés en Bruselas como en Washington. El precio de ese desinterés quizá esté aún
por pagar.
Los diversos problemas a los que nos enfrentamos en los Balcanes difieren poco de los que se plantean en otras zonas del antiguo imperio otomano. Al hacer balance de las enseñanzas de los
pasados cinco años, es difícil dejar de mencionar el penoso fracaso
de los intentos de lograr una reunificación pacífica de Chipre. Aquí,
todos los instrumentos de la Unión Europea, en armonía con Estados Unidos, utilizando la autoridad y la experiencia de las Naciones
Unidas, deberían haber dado fruto. Sin embargo, el fracaso es un
hecho y debemos extraer conclusiones de ello.
El fracaso en el caso de Chipre se debió a la incapacidad de
adoptar un plan suficientemente equilibrado de incentivos y
desincentivos para las dos partes de la isla. Sí se estableció un
conjunto sustancial de incentivos y desincentivos para la parte
norte de la isla, gobernada por Turquía, y para la propia Turquía,
pero no se adoptaron medidas similares para la parte griega de
Chipre. Entre los griegos, las fuerzas nacionalistas militantes
pudieron así atacar con plena seguridad todas las soluciones intermedias inevitablemente asociadas a cualquier esfuerzo por resolver un conflicto como éste, sin temor de que su negativa a aceptar
una solución que contaba con el pleno respaldo del Secretario
General de las Naciones Unidas y de la Unión Europea acarrease
consecuencias negativas.
Ahora, el futuro del conflicto de Chipre está en el aire. Hasta la
fecha, no se ha hecho frente a este lamentable fracaso ni a sus consecuencias, ni ha habido mucha reflexión sobre los pasos que han de
darse para resolver el problema. Parece probable que se produzca
una normalización gradual de las relaciones con la parte turca de
Chipre, que se ha mostrado en los últimos tiempos más inclinada a
la integración, pero está por ver si se aceptará esta evolución como
consecuencia lógica de la negativa de la parte griega a aceptar una
solución negociada y si la Unión no ha importado un fracaso que la
atormentará durante años.
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Es bien posible que los fracasos de Kosovo y Chipre tengan
consecuencias para toda la región comprendida entre Bihac al
noroeste y Basora en el sudeste. El estatuto de las zonas kurdas del
norte de Iraq en el futuro sistema constitucional del país no ha
quedado plenamente resuelto, pero tendrá que resolverse para
que Iraq sobreviva al crítico año 2005. Y sería una imprudencia
ignorar el riesgo de que lo que se haga en Kosovo tenga consecuencias, con el tiempo, tanto en Macedonia como en Bosnia. Los
recuerdos suelen perdurar en las regiones donde la historia se
declina en presente.
Gran parte de la atención de Bruselas durante estos años se ha
volcado en el establecimiento de estructuras institucionales y en la
gestión de las primeras operaciones, de alcance limitado. Es comprensible que el primer Secretario General y Alto Representante
haya tenido que dedicar casi todas sus energías simplemente a asentar las funciones de su cargo y a lograr que sean aceptadas tanto por
los Estados miembros como por el mundo exterior.
Así y todo, las enseñanzas de estos años muestran claramente
que, para evitar nuevos fracasos en la periferia de la Unión Europea,
se ha de prestar muchísima más atención a estrategias políticas
anticipatorias de solución de conflictos. Sin duda, es necesaria una
labor sustancial de desarrollo tanto de las instituciones como de
los propios instrumentos, y cabe esperar que haya otras contribuciones que se centren fundamentalmente en estas necesidades. Sin
embargo, sin el soporte inmaterial que representan unas políticas
adecuadas, poco cabe esperar del soporte material que representan
las instituciones y los instrumentos. Personalmente, es este ámbito
el que más me inquieta cuando miro hacia el futuro.
Toda la zona que cubría el antiguo imperio otomano es un hervidero de problemas sólo parcialmente resueltos. Y en lo que respecta a la periferia de Rusia, que es también la periferia de la Unión
Europea, se plantearán dificultades tanto en Moldova como en la
región del Cáucaso. Más allá de estas regiones quedan, por
supuesto, los problemas sin resolver del Creciente Fértil, la antigua
Mesopotamia, y de Palestina.
La Estrategia Europea de Seguridad se ha centrado en una serie
de “nuevas amenazas para la seguridad”, intentando plantear de
manera más coherente la forma de hacerles frente, pero, a medida
que avance este proceso, será importante no descuidar los numerosos problemas, que vienen de antiguo, existentes en la periferia de
Europa.
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Si fracasamos aquí, es poco probable que se nos tome en serio en
otros lugares. Y el éxito requiere que prestemos mayor atención a
las cuestiones relativas a las políticas.
Lo que hemos visto hasta ahora es la versión beta del “programa” de la PESD. Como era de esperar, contiene errores y deficiencias que han de corregirse. De lo contrario, el “ordenador” que
constituyen las instituciones no podrá alcanzar los resultados que
se esperan de él.
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PESD : Los cinco
primeros años
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El período que transcurre entre el momento en que se concibió por
primera vez la PESD en los Consejos Europeos de Colonia y Helsinki en 1999 y sus primeras operaciones de estabilización en
zonas de crisis de los Balcanes y de África en los años 2003 y 2004
coincide casi exactamente con la quinta legislatura del Parlamento Europeo (PE).
Después de cinco años de intervención del Parlamento en este
nuevo ámbito, la aparición de uniformes militares en los pasillos
de las instituciones europeas de Bruselas sigue provocando aún
una sensación de extrañeza en lugar de parecer normal. No obstante, la incertidumbre de los años anteriores, que reflejaba la cultura política del momento, ha dado paso a un planteamiento cada
vez más seguro a la hora de abordar la dimensión de política de
seguridad de la UE. La Unión no es la OTAN y Bruselas no es el
Pentágono. Sin embargo, ahora que ha concluido la quinta legislatura del Parlamento Europeo, empieza a quedar claro el papel
que, con las responsabilidades a nivel mundial que implica, puede
desempeñar la UE en la escena internacional en 2010, con su propia estrategia de seguridad y sus propias capacidades militares. Lo
que está naciendo es una Unión interesada principalmente en la
prevención de conflictos y las soluciones negociadas, pero también capaz de resolver conflictos por medios militares con la autorización de las Naciones Unidas.
El PE ha adoptado dos informes fundamentales en los que se
expone su posición acerca del desarrollo de la PESD y ha procurado garantizar que esta política tenga la legitimidad democrática
necesaria.
El informe de Catherine Lalumière adoptado a finales del año
20001 pretendía en primer lugar y fundamentalmente lograr un
consenso para que las cuestiones militares fueran en el futuro
tema de debate parlamentario y para que el PE apoyase el objetivo
principal establecido en Helsinki de crear una fuerza de reacción
rápida de 60.000 hombres.
1. Informe de Lalumière de 21 de
noviembre de 2000 sobre la elaboración de una política europea
común en materia de seguridad y
defensa después de Colonia y Helsinki, A5 0339/2000.
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Este consenso no podía darse por descontado. La cuestión del uso
de la fuerza militar era algo muy sensible para determinados grupos políticos, en primer lugar porque la ampliación de la Unión que
incluía países neutrales como Austria, Finlandia y Suecia complicaba el debate y también porque, aunque la guerra de Kosovo había
ayudado a dar nacimiento a la PESD, esta guerra no podía considerarse como una orientación para el uso futuro de la fuerza militar
por carecer de un mandato de las Naciones Unidas.
En el marco de estos esfuerzos para alcanzar un consenso sobre
la PESD dentro del PE en 1999/2000, debe tenerse presente que
también en ese momento es cuando Javier Solana asumió el recientemente creado cargo de Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y Chris Patten pasó a ser el
nuevo comisario responsable de Relaciones Exteriores.
Mientras que Javier Solana gestionaba la puesta en marcha de
las nuevas estructuras institucionales de seguridad (Comité Político y de Seguridad, Comité Militar, Estado Mayor, Unidad Política, Centro de Situación), Chris Patten introducía amplias reformas dentro de la Comisión a fin de reestructurar sus instrumentos
de política exterior, aplicando medidas que había reclamado desde
hace tiempo el PE a la luz de la experiencia de la reconstrucción en
Bosnia y Herzegovina (unos programas de ayuda más claramente
estructurados desde un punto de vista presupuestario, la creación
de una agencia para la reconstrucción, la creación de Europe Aid, la
creación del mecanismo de respuesta rápida para facilitar una
financiación acelerada, la introducción de condicionalidades en
los acuerdos de asociación y cooperación con los países balcánicos).
Durante ese período y en gran medida gracias a los intensos
cambios de impresiones entre los señores Patten y Solana, el
concepto de “prevención de conflictos” evolucionó desde el estado
de mero concepto teórico hacia un planteamiento dirigido a la
acción en el marco de la política exterior y de seguridad europea.
Cuando uno contempla los numerosos instrumentos de la UE
que hoy existen para la prevención de conflictos, la gestión civil de
crisis, la reconstrucción y la consolidación de las instituciones del
Estado, es demasiado fácil olvidar que estos instrumentos sólo se
crearon teniendo en cuenta la experiencia posterior a Dayton en la
reconstrucción de Bosnia y Herzegovina y basándose en la interacción a la vez conflictiva y constructiva entre Parlamento y Comisión. Hoy día estos instrumentos deben hacerse más eficaces, sencillos y coherentes.
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Solamente el paralelismo entre desarrollo de instrumentos
civiles para la prevención de conflictos y la gestión de crisis y el
objetivo de establecer una fuerza rápida de intervención militar
destinada a operaciones de tipo Petersberg proporcionó la base
necesaria dentro del PE para lograr un amplio consenso sobre el
informe Lalumière.
El PE dejó claro en este informe que la PESD quedaba sometida
a la primacía de la PESC, pero que el Parlamento no descartaba la
utilización de la fuerza militar en la gestión de crisis internacionales una vez agotados todos los medios diplomáticos y cuando
exista un mandato adecuado del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas. Tomando como base estos principios, el Parlamento continuó señalando las insuficiencias del equipo militar de
los Estados miembros de la UE puestas de manifiesto por la guerra
de Kosovo y la falta de interoperatividad de sus fuerzas con las de
los Estados Unidos, así como entre ellas mismas.
El informe de Philippe Morillon adoptado en marzo de 2003,
que ya tenía por objeto asimilar las nuevas perspectivas dentro de
la nueva situación de seguridad posterior al 11 de septiembre de
2001, tuvo que plantearse la cuestión de la capacidad europea de
operar dentro de una coalición militar con los Estados Unidos a la
luz de la experiencia de Afganistán, viéndose fuertemente influido
por la guerra de Iraq.
En este informe, el Parlamento reafirmaba su punto de vista de
que “sólo una Unión que disponga de un amplio abanico de instrumentos de prevención y gestión de crisis, incluidas unas capacidades militares eficaces y que puedan funcionar de forma interoperativa podrá convertirse en un actor independiente en las
cuestiones mundiales y un interlocutor fiable en la relación transatlántica” (punto 5).2
El objetivo político del informe era mantener el consenso
logrado hasta el momento en el Parlamento sobre la PESD frente
a las hondas divisiones entre Estados miembros sobre la guerra
preventiva llevada a cabo por los Estados Unidos contra Iraq.
Así pues, el informe tenía también la intención de influir en el
debate que se producía simultáneamente en el Grupo “Defensa”
de la Convención Europea dirigido por Barnier y apoyaba las
siguientes propuestas: que las misiones de Petersberg se ajusten a
las nuevas amenazas, tales como los Estados en descomposición y
la proliferación de armas de destrucción masiva; que se cree una
agencia europea de armamentos; que se posibilite una coopera-
2. Informe de Morillon de 27 de
marzo de 2003 sobre la nueva arquitectura europea de seguridad y
defensa – prioridades y lagunas,
A5-0111/2003.
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ción reforzada entre Estados miembros en materia de política de
seguridad y defensa; que se introduzca una cláusula de solidaridad
para proteger a la población civil en caso de atentados terroristas;
y que se cree el cargo de ministro europeo de asuntos exteriores.
No obstante, el principal mensaje del informe Morillon era que
si Europa tiene que aparecer como un actor creíble en la escena
internacional y ser tratada como un socio del mismo rango por los
Estados Unidos, necesita unas capacidades militares modernas
que mantengan su capacidad de formar parte de una coalición
dentro de la OTAN en el ámbito de operaciones de combate y que
aseguren que el papel de los europeos no se vea reducido a la realización de operaciones de “mantenimiento de la paz” o de “limpieza” (tras otras operaciones).
Estas capacidades no son gratuitas. Sin embargo, al igual que el
Consejo de Ministros, el Parlamento fue incapaz de ponerse de
acuerdo sobre un porcentaje del PNB, refiriéndose más bien a una
financiación “adecuada” del gasto militar. Hubo, sin embargo,
consenso en que lo más importante era racionalizar los contratos
de suministro mediante una mayor cooperación entre Estados y la
puesta en común de fuerzas armadas a nivel multinacional. Los
Estados miembros de la UE poseen colectivamente el segundo
mayor presupuesto militar (unos 160 mil millones ) en el mundo
después de los Estados Unidos. Si el dinero se gastase de manera
eficaz y con perspectivas de futuro, y si los Estados miembros evitasen la duplicación y abandonasen conceptos anticuados de fuerzas armadas, esta suma debería bastar tanto para la defensa territorial de la población europea como para el establecimiento de
una fuerza de intervención europea eficaz, interoperativa y normalizada para la gestión de crisis internacionales.
No obstante, las últimas amenazas terroristas y el hecho de que
las regiones de crisis y de conflicto se encuentren cada vez más
cerca de las fronteras exteriores de la UE ampliada ilustran que los
dividendos de la paz que se esperaba obtener al final de la Guerra
Fría hace tiempo que han desaparecido y que la defensa de Europa
tendría unas necesidades de aproximadamente un 2% del PNB
para contar con una sólida base financiera.
Posiblemente una de las fases más importantes del desarrollo
de la PESD fuera el acuerdo alcanzado entre la UE y la OTAN en el
acuerdo “Berlín plus” de diciembre de 2002 sobre el acceso garantizado de la UE a la estructura de planeamiento y de mando de la
OTAN en SHAPE. A este respecto puede contarse una anécdota
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interesante relacionada con la correspondencia entre el Comité de
Asuntos Exteriores del PE y el DSACEUR, Almirante Feist, en
agosto de 2003. La respuesta de este último llevaba como encabezamiento “Cuartel General de Operaciones de la UE”, SHAPE,
Mons, destacando así su papel de jefe de operaciones militares de
la UE en la ERYM (Macedonia).
Desde la experiencia positiva de la operación Concordia, parece
que las sospechas y desconfianzas entre la OTAN y la UE han ido
desapareciendo gradualmente, siendo sustituidas por relaciones
de trabajo normales. Las reuniones conjuntas de los comités militares de ambas organizaciones contribuyen a ello, al igual que los
intercambios de oficiales que tienen lugar entre sus respectivos
Estados Mayores.
Respecto a las capacidades de planificación y mando, es importante no perder de vista la diferencia de escala de las dos organizaciones: mientras que en el SHAPE de Mons, Bélgica, están empleados 3000 funcionarios, son unas 200 las personas que llevan a cabo
las funciones de mando y planificación en el Estado Mayor de la
UE en el edificio Cortenbergh de Bruselas. En una reunión
conjunta del Comité de Asuntos Exteriores del PE y de tres comités
de la asamblea parlamentaria de la OTAN celebrada el 17 de
febrero de 2004 en Bruselas, el DSACEUR y el teniente general
Herreweghe del Estado Mayor de la UE pudieron declarar que los
militares estaban dispuestos a cooperar estrechamente y que 50
años de práctica conjunta en la OTAN modelaban sus relaciones
de trabajo. Al mismo tiempo, toda la modernización de las fuerzas
armadas europeas contribuye también a desarrollar la PESD y a
reforzar el pilar europeo dentro de la OTAN.
Además, la función complementaria de la OTAN y de la UE en
la gestión de crisis internacionales se hace cada vez más clara.
Donde es más patente es en los Balcanes, en los que, hasta la fecha,
el trabajo se ha dividido de la manera siguiente: la OTAN proporciona seguridad mediante medios militares (SFOR, KFOR), y la
UE organiza la reconstrucción civil, asume funciones de policía y
abre el camino para el desarrollo político y económico. La sustitución de la SFOR por una EUFOR a partir de 2005 no es más que el
siguiente paso lógico para la UE, mediante el cual concentra en sus
manos todos los instrumentos de prevención de conflicto y gestión de crisis en su zona de vecindad geográficamente más
próxima y políticamente más importante. Esto no sólo representa
un paso importante en la maduración de la PESD, sino que tam199
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bién contribuye a configurar el futuro de la UE en términos de
desempeño de un papel importante en la escena internacional.
El segundo teatro que brinda un ejemplo positivo de la cooperación entre la OTAN y la UE de manera recíprocamente complementaria es Afganistán.3 Con la transformación de ISAF en una
operación de la OTAN bajo mando europeo, que consta fundamentalmente de soldados europeos y en la que la UE es el principal
contribuyente para la reconstrucción económica y estatal, se pone
de manifiesto la complementariedad recíproca de las funciones de
la OTAN y de la UE.
En Iraq también resulta cada vez más claro que la guerra es algo
más que un mero ejercicio de tiro; sin misiones de estabilización
militar y consolidación del Estado existe el riesgo de que no se
logre el objetivo por el que se hizo la guerra.
Mientras que las operaciones basadas en el modelo Berlín plus
constituyen la opción más probable para las futuras acciones
(sobre todo porque las apoya Gran Bretaña tal como lo confirmó
recientemente el Secretario de Estado para la Defensa Geoff Hoon
dirigiéndose al Comité de Asuntos Exteriores del PE4), las operaciones dirigidas autónomamente, como Artemis en el verano de
2003 en la RDC, siguen siendo opciones perfectamente válidas.
Con la operación Artemis en la región de Ituri, la UE demostró
que era perfectamente capaz de realizar independientemente operaciones militares de gestión de crisis a petición de las Naciones
Unidas y operando a partir de un cuartel general nacional organizado en régimen multilateral; en este caso concreto, Francia fue el
país líder. El objetivo era también dar una señal política de que
África no podía seguir quedando abandonada a sí misma como el
“continente olvidado” y deberá incluirse una vez más en el futuro
en la esfera de responsabilidad de la política europea. La operación
de apoyo policial prevista en Kinshasa se propone dar una nueva
señal de que los Estados en descomposición y el terrorismo en
África son también importantes para la seguridad Europa.
Ya en una fase inicial, el PE destacó la importancia para la PESD
de la industria europea de armamento racionalizada y competitiva.
La comunicación de la Comisión presentada en 2003, “Defensa
europea – cuestiones industriales y de mercado”5 se remite a una
iniciativa del PE.6 En su informe de diciembre de 2003 sobre esta
cuestión,7 el Parlamento apoyó la creación de una agencia europea
de armamentos y apeló a que se estableciera progresivamente un
mercado europeo de armamento. El Parlamento considera que
3. Véase Brok/Gresch 'Afghanistan – Lehren für ein komplementäres Zusammenwirken von
NATO und EU im internationalen
Krisenmanagement - Der ISAFEinsatz der Bundeswehr aus europäischer Sicht' (Afghanistan –
Lessons in mutually complementing cooperation between NATO
and the EU in international crisis
management - ISAF operations by
the Bundeswehr from a European
perspective'): German Defense Mirror, 2004.
4. Geoffrey Hoon ante el Comité
de Asuntos Exteriores del PE el 30
de marzo 2004 en Estrasburgo.
5. Comunicación de la Comisión
de 11 de marzo de 2003 sobre defensa europea - cuestiones industriales y de mercado. Hacia una
política de la UE en materia de
equipo de defensa (COM (2003)
113)
6. Resolución de 10 de abril de
2002 sobre las industrias europeas de defensa, P5 TA((2002)
0172.
7. Informe Queiró de 6 de noviembre 2003 sobre defensa europea -cuestiones industriales y de
mercado- hacia una política de la
UE en materia de equipo de defensa, A5-0370/2003.
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esta es una buena oportunidad para mejorar el equipo y el armamento de las fuerzas europeas destinadas a operaciones de crisis.
Es necesaria una normalización del equipo y los procedimientos,
que reduciría los costes dando mayor interoperabilidad a las fuerzas. Teniendo en cuenta el carácter ajustado de los presupuestos
públicos, debería proseguir el debate ya iniciado, sobre especialización por funciones y puesta en común de recursos en el ámbito
militar extendiéndolo a otras fuerzas de seguridad tales como la
policía, las fuerzas paramilitares y la policía de fronteras.
Una de las tareas de la PESD para los próximos cinco años será
no sólo optimizar las capacidades militares y aumentar el número
de soldados disponibles para su despliegue con vistas a las operaciones de crisis –en el marco de la OTAN, la cifra en la actualidad es
de 55.000 de un total de 1,4 millones de soldados europeos– sino
mejorar también la interconexión de las capacidades militares y
civiles. Europa podría abrir el camino en este ámbito, como lo han
hecho los Estados Unidos en el ámbito de la actividad militar centrada en las redes.
En el concepto originario de la PESD se integraba ya un componente civil, relacionado con los ámbitos de la policía, el Estado
de Derecho, la modernización de la administración y la protección
civil. No es casualidad que las primeras operaciones de la PESD
hayan sido misiones de policía (en Bosnia, Herzegovina y en Macedonia).
No obstante, después del 11 de septiembre 2001, y a raíz de la
Estrategia Europea de Seguridad (EES) elaborada después de la
guerra de Iraq, que identifica cinco amenazas fundamentales (el
terrorismo, la proliferación ilícita de armas de destrucción masiva,
los conflictos regionales, los Estados en descomposición y la delincuencia organizada), será necesario en el futuro reestructurar de
manera significativa la totalidad del sector de la seguridad y de sus
actores: ejército, policía, policía de fronteras, defensa civil, servicios de inteligencia, unidades paramilitares.
Los atentados de Madrid el 11 de marzo 2004 demostraron que
la seguridad de estos ciudadanos no sólo debe defenderse en el
Hindu Kush, sino que también es necesario garantizar su protección en nuestras propias ciudades. La conexión se establece
cuando la amenaza terrorista se importa de los campos de entrenamiento de Estados en descomposición a nuestras ciudades.
La Estrategia Europea de Seguridad presentada por Javier
Solana y adoptada por los Jefes de Estado y de Gobierno en
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diciembre de 2003 destacaba esta conexión. La EES es probablemente el documento más importante de la UE sobre política exterior, de seguridad y defensa desde Helsinki en 1999.
Conjuntamente con las propuestas presentadas por la Convención Europea en relación con los aspectos institucionales, brinda
una buena base para movilizar la voluntad política necesaria a fin
de traducir los conceptos en acciones concretas. La iniciativa
franco-británica sobre la creación de agrupaciones tácticas multinacionales de unos 1500 hombres cada una representa un paso en
este sentido, destinado a garantizar que la UE disponga de la capacidad necesaria para reaccionar a la crisis a fin de ser un actor internacional con credibilidad.
La cuestión de la dimensión parlamentaria de la PESD tiene,
naturalmente, una importancia particular para el PE. Incluso después de la adopción de una nueva constitución, los derechos formales del Parlamento quedarán limitados a ser informado y
consultado sobre aspectos fundamentales, así como a los poderes
presupuestarios en relación con el elemento civil de la PESD, por
ejemplo, la asignación para los costes conjuntos de las misiones de
policía.
La situación es insatisfactoria, tanto más si se tiene en cuenta
que las decisiones sobre adquisición de armamentos y equipamiento de las fuerzas armadas, así como el envío de soldados para
que participen en operaciones europeas, son competencia de los
parlamentos nacionales. Esta responsabilidad compartida entre
los parlamentos nacionales y el PE, que tiene la responsabilidad,
en particular, de todos los programas de gastos del presupuesto
comunitario y del presupuesto de la PESC, supone un riesgo de
control parlamentario inadecuado.
El PE ha procurado minimizar el riesgo solicitando activamente que se le informe con arreglo al artículo 21 del TUE y
haciendo de su Comisión de Asuntos Exteriores, responsable de la
política de seguridad y defensa, un punto de contacto parlamentario central entre el Consejo, la Comisión y los militares. Es
importante que el Parlamento desarrolle su propia competencia
en materia de política de seguridad. En la próxima legislatura su
Comisión de Asuntos Exteriores se verá por lo tanto apoyada por
una subcomisión de seguridad y defensa.
Tradicionalmente, la Comisión de Asuntos Exteriores es periódicamente informada por la Comisión (Patten en 22 ocasiones) y
la Presidencia (su Ministro de Exteriores en 19 ocasiones, el Minis202
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tro de Auntos Europeos en 14 ocasiones). Desde la Presidencia
francesa de 2000, los Ministros de Defensa han informado periódicamente al Parlamento (nueve ocasiones en total). El Alto Representante Javier Solana ha comparecido diez veces ante la Comisión
y ha hablado y respondido a preguntas en sesiones plenarias en
momentos de crisis (Oriente Próximo, Irán, Iraq, terrorismo: once
veces). Por parte militar, la información ha sido facilitada por el
Presidente del Comité Militar de la UE, General Hägglund, el Jefe
del Estado Mayor, General de brigada Schuwirth, y su suplente, el
General de división Herreweghe, y por parte de la OTAN, por su
Secretario General (Lord Robertson y Jaap de Hoop Scheffer), así
como por el DSACEUR, Almirante Rainer Feist.
La creación de una delegación permanente para las relaciones
con la Asamblea Parlamentaria de la OTAN en diciembre de 2001
ha resultado particularmente útil.8 El PE, que es miembro asociado de la AP de la OTAN, participa con diez miembros en los
períodos de sesiones de primavera y otoño de la Asamblea, y cada
mes de febrero la Comisión de Asuntos Exteriores invita a las
comisiones de la AP de la OTAN a una reunión conjunta en Bruselas a fin de cambiar impresiones sobre aspectos de la PESD. La
labor de esta delegación, que los grupos políticos consideran muy
productiva, ha aportado un soplo de cultura de seguridad al PE,
que sin duda debería de reforzarse mediante una nueva subcomisión de seguridad y defensa.
Una interesante innovación que se ha producido recientemente es que el Consejo, que durante mucho tiempo respondía
más a la imagen metafórica de una misteriosa “caja negra” que a la
de un socio político del Parlamento en materia de PESC, se está
abriendo progresivamente al Parlamento. El Director General
Robert Cooper y el personal responsable de las operaciones PESD,
los jefes de operaciones y representantes especiales se ponen cada
vez más a disposición de la Comisión Parlamentaria. Además,
desde el procedimiento presupuestario de 2003, se está facilitando
periódicamente información a las oficinas de las Comisiones de
Relaciones Exteriores y Presupuestaria acerca de aspectos de
actualidad relacionados con la financiación de la PESC. El desencadenante de esto fue la cuestión de la financiación de los costes
conjuntos de la misión de policía en Macedonia, en cuya ocasión el
Parlamento vinculó la liberación de fondos a una mejor información previa sobre futuras operaciones. Esto es importante, pues
permite al Parlamento dar una opinión sobre las misiones PESD
8. Anteriormente, el PE sólo había
estado representado de forma
ocasional en los períodos de sesiones de la AP de la OTAN, por
tres diputados cada vez.
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planificadas basándose en información solvente y con derecho
propio, dado que no es consultado formalmente por el Consejo
sobre las acciones comunes, situación que el Parlamento ha criticado reiteradamente.
La creación de la Comisión Especial para el acceso del Parlamento a datos de inteligencia con arreglo al acuerdo interinstitucional entre Consejo y el Parlamento de 20 de noviembre de 20029
viene a completar la mejora del acceso del Parlamento a la información.
La Comisión Especial consta del Presidente de la Comisión de
Asuntos Exteriores y otros cuatro diputados. Se reúne aproximadamente cada seis semanas con el Alto Representante o el representante del mismo para tratar de información confidencial.
La PESD exige una amplia legitimación parlamentaria. Las
operaciones de guerra no pueden dirigirse contra la voluntad del
pueblo. Deben darse razones plausibles para gastar dinero en
armamentos y las medidas de seguridad deben ser acordes con la
necesidad de protección del pueblo. Es tarea de los Parlamentos
llevar a cabo este debate.
El PE se muestra por lo tanto sumamente crítico respecto del
establecimiento por parte de los Estados miembros de un presupuesto adicional destinado a financiar los costes conjuntos de las
operaciones militares de la UE. El fondo Athena no está sometido a
la fiscalización parlamentaria de los parlamentos nacionales ni a
la del PE. La existencia de diferentes mecanismos de financiación
de este tipo para los costes conjuntos de las operaciones civiles y
militares contribuye poco a la coherencia y transparencia de la gestión de crisis europea.
Directamente después de los acontecimientos del 11 de septiembre 2001, la Comisión de Asuntos Exteriores del PE invitó a
los representantes de las comisiones de asuntos exteriores y
defensa de los parlamentos nacionales a participar en la reunión
conjunta con Javier Solana y Chris Patten y Louis Michel como
representante de la Presidencia belga, a fin de debatir sobre la posición europea sobre los atentados terroristas de Nueva York y de
Washington. Llevándose consigo en sus equipajes las opiniones
del PE y de los parlamentos nacionales, la troika viajó el día
siguiente a Washington y, el fin de semana siguiente, en un
Consejo Europeo extraordinario celebrado en Bruselas el 21 de
septiembre, se emitió una declaración conjunta del Consejo, la
Comisión y el Parlamento en nombre de la UE sobre la lucha
9. Acuerdo interinstitucional de
20 de noviembre de 2002 entre el
Parlamento Europeo y el Consejo
relativo al acceso del Parlamento
Europeo a la información sensible
del Consejo en el ámbito de la
política de seguridad y de defensa,
DO C 298 de 30.11.2002, p. 1 - 3.
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contra el terrorismo internacional.10 Desde entonces, la Comisión
de Asuntos Exteriores del PE ha invitado a las comisiones de asuntos exteriores y defensa de los parlamentos nacionales al menos
dos veces al año a reuniones conjuntas en Bruselas a fin de debatir
aspectos actuales de la PESC y la PESD con el Sr. Patten, el Sr.
Solana, la Presidencia u oficiales de alta graduación con funciones
en la UE o la OTAN. Esta práctica ha resultado valiosa. Debería
mejorarse aún en el marco de la nueva legislatura con reuniones
trimestrales conjuntas entre el PE y los parlamentos nacionales,
así como con una reunión anual entre la Comisión de Asuntos
Exteriores y la Asamblea Parlamentaria de la OTAN bajo la presidencia del presidente de esta última.
La política exterior y seguridad es la última “obra en curso” en
la construcción de la Unión Europea. Javier Solana afirma en la
Estrategia Europea de Seguridad que una Unión de 25 estados con
más de 450 millones de personas que producen un cuarto del producto nacional bruto mundial tiene una responsabilidad en la
seguridad mundial. Sobre todo, esto significa que también debe
asumir una responsabilidad en la protección de su propia población. Si es cierto que el terrorismo internacional ha difuminado la
línea divisoria entre lo interior y lo exterior, esto deberá tener necesariamente consecuencias en las orientaciones de la PESD.
Para el PE, así como para la Unión, es esencial mantener y fortalecer el consenso sobre la PESD logrado hasta la fecha tras la
ampliación del 1 de mayo de 2004, garantizando que antes de 2010
la obra se haya convertido en un sólido edificio.
10. Véase el informe anual de Brok
del 11 de septiembre de 2002
sobre la PESC, A5-0296/2002.
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Cinco años es un periodo breve para la política de seguridad y
defensa: por lo general, los planeadores de defensa trabajan con
perspectivas de varias décadas. Tanto más breve resulta aún este
tiempo cuanto más tiene uno presente que la PESD partió de cero y
que hubo que acordar todo, primero entre 15 miembros, y después
entre 25. Además, la PESD no es esencial para la política de defensa
ni de seguridad de ninguno de los Estados miembros, al menos por
ahora. Para los Estados miembros que pertenecen a la estructura
militar de la OTAN, ésta es probablemente su primera prioridad
desde el punto de vista internacional. Así pues, la PESD, a pesar de
constituir para muchos Estados miembros un elemento importante de la visión a largo plazo de la Unión Europea, tuvo al principio, en la mente de algunos ministros de Defensa y planeadores de
defensa, una existencia marginal. Tampoco fue creada la PESD
para hacer frente a una amenaza concreta y visible, como lo fue la
OTAN: una amenaza que hubiera tenido un efecto galvanizador.
La PESD pertenece al mundo posterior a la Guerra Fría, en el cual se
trata de crear fuerzas contra posibles contingencias y no contra
amenazas concretas. Esto, a la larga, puede ser una ventaja, pero
para una organización que parte de cero, no lo es.
Además de estas dificultades estructurales, la PESD tuvo que
hacer frente a una serie de problemas coyunturales. Por ejemplo, su
nacimiento tuvo lugar en un momento difícil de las relaciones
entre la UE y Turquía. Mientras no se fueron resolviendo estos problemas, no pudo establecerse una relación sólida entre la UE y la
OTAN. Dado que los acuerdos "Berlín plus" forman parte de la
estructura básica de la PESD, esa relación era fundamental para
que la PESD avanzara. Los cinco años transcurridos desde su nacimiento han pasado también por los altibajos típicos de las relaciones transatlánticas, incluido un período especialmente difícil
relacionado con la guerra de Iraq. Esto también ha supuesto la posibilidad de que surjan problemas para la PESD, la cual necesita un
cierto grado de apoyo de Estados Unidos.
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El tercer bloque de dificultades a las que tuvo que hacer frente la
PESD deriva de la naturaleza de la propia UE. La Unión Europea
nunca fue concebida como una organización de política exterior en
el sentido tradicional del término. Aunque sus objetivos siempre
han sido políticos, la UE fue creada para acabar con el sentido tradicional de la política internacional como juego de alianzas y
conflictos. Mientras casi todas las demás asociaciones permanentes de Estados han tenido por objetivo principal la acción exterior o militar, la UE centra su actividad deliberadamente en cuestiones de política interior. Incluso la política comercial común, en
cierto sentido, no es otra cosa que la consecuencia externa del mercado único interior. La UE ha desempeñado un papel estratégico
vital en la creación de una nueva clase de relaciones entre los países
de Europa, pero en su actuación exterior ha carecido, a menudo, de
visión estratégica. Por ejemplo, la política relativa a Yugoslavia fue
durante años una cuestión de contingentes arancelarios y subvenciones a proyectos en Yugoslavia, lo que dejó a Europa sumamente
mal preparada para las crisis políticas de la década de 1990. La
Cooperación Política Europea coexistía con la política comunitaria, pero con frecuencia parecería guardar con ella sólo una relación
distante -excepto en aquellas ocasiones en que los Estados miembros imponían sanciones- y tuvo, en cualquier caso, una existencia
relativamente débil. Dentro de la maquinaria de la UE en Bruselas,
la cultura estratégica era poca o inexistente.
En estas circunstancias tan poco prometedoras, la PESD ha
hecho progresos asombrosos. La creación del cargo de Alto Representante para la PESC dio una visión a la política exterior (aunque
existen suficientes voces competidoras como para que la visión no
sea todavía todo lo aguda que debería). Con el Alto Representante
llegó la Unidad Política, y de esta surgió el centro de situación y la
colaboración en materia de información. Tanto la plantilla militar
como la civil han aumentado, de modo que ahora hay en la Secretaría del Consejo unas 200 personas más que hace cinco años trabajando en cuestiones militares y de seguridad. Además, también
han sido creados el Comité Político y de Seguridad y sus comités de
apoyo. Todo esto ha exigido que cada uno de los Estados miembros
de la UE (por no hablar de la Comisión) haya tenido que poner de su
parte más personal y organización.
También ha sido digno de atención observar cómo, una vez
conseguida la base de un acuerdo con la OTAN, en un plazo de unas
semanas la UE llegó a siete acuerdos por separado con la OTAN
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para que pudiera funcionar el pacto "Berlín plus". La negociación
de acuerdos entre dos organizaciones multilaterales, una de 19
miembros y otra de 15, cada una con su propio personal, suele llevar años.
Las relaciones entre la UE y la OTAN aún no se han resuelto
totalmente, lo que no debe sorprendernos pues las dos organizaciones están en transición. Pero se están logrando progresos sorprendentes, en particular en el contexto de una posible operación
en Bosnia. Como siempre, la práctica resulta ser más fácil que la
teoría.
En los dos años y medio transcurridos desde el acuerdo, la UE
ha iniciado dos operaciones militares y dos operaciones civiles (las
dos más recientes de cada categoría aún están en marcha).
Además, hay otras en preparación. Este nivel de actividad es impresionante, tanto a la vista del escaso tiempo transcurrido desde la
iniciación de la PESD como de los relativamente escasos recursos
disponibles.
Cada una de estas operaciones ha aportado su propia contribución y sus propias lecciones. La Operación Concordia en la ERYM
fue organizada rápidamente, mientras se negociaban los acuerdos
"Berlín plus". De esta operación pudieron extraerse varias lecciones, tanto sobre la colaboración con la OTAN como sobre la
coordinación en la UE. Algunas de estas serán valiosas en el
contexto de una operación en Bosnia. En la Operación Artemis
quedamos sorprendidos de la rapidez con la que resultó ser posible
responder a una solicitud de la ONU. Aprendimos mucho sobre los
pros y los contras de las operaciones autónomas que utilizan un
Estado Mayor nacional de la UE (sería interesante saber si una operación de "Berlín plus" podría organizarse tan rápidamente), así
como de la incidencia política que podía tener una presencia militar de la UE sobre el terreno.
Las dos operaciones militares tenían una característica hasta
cierto punto poco común: llegaron a terminarse. Otras operaciones, en los Balcanes o en otros lugares, que son concebidas como
breves despliegues, a menudo duran años. No siempre es fácil terminar una operación. La Operación Artemis es la única operación
militar de las que tengo experiencia directa que acabó exactamente
dentro de su plazo.
Las dos operaciones de policía nos han aportado enseñanzas
tanto positivas como negativas. Me impresiona la insistencia de la
MPUE en la calidad: los agentes de policía han sido seleccionados
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con arreglo a unos perfiles de función, de un modo mucho más
riguroso de lo que ha sido habitual en las misiones de policía de la
ONU. Esta operación, en la que intervienen aproximadamente 500
agentes de policía durante un período de tres años, es un ejemplo
sorprendente de algo que la UE puede hacer y de lo que probablemente ningún Estado miembro podría hacerse cargo por sí solo.
Tanto la MPUE en Bosnia como la Operación Próxima en la ERYM
han demostrado también las dificultades de operar dentro de un
sistema (por ejemplo, con respecto a las compras de material) que
no estaba concebido originalmente para la gestión de crisis.
Aún hay quienes piensan que las operaciones civiles de la UE son
una duplicación del trabajo que ya hace la Comisión. Sin querer
entrar en esta discusión, vale la pena cuando menos destacar que
las misiones establecidas por el Consejo recurriendo a fuerzas aportadas directamente por los Estados miembros producen -en cooperación con la Comisión- un grado de compromiso y de autonomía
más elevado que los programas organizados por la Comisión, que
son más distantes. Parece probable, además, que tengan una incidencia mayor sobre el terreno.
En la Estrategia Europea de Seguridad -antes de la PESD ¿cabía
siquiera imaginar que llegase a existir tal documento?- la UE se ha
comprometido a ser más activa, más capaz y más coherente. ¿Cómo
responde a estas pruebas?
El balance de los cinco últimos años, y sobre todo de los últimos dos años y medio, es notable por su actividad. Pero lo que
importa no es sólo la cantidad de actividad, sino también su calidad. No cabe duda de que la UE ha llegado a ser una organización
más política y, en cierto sentido, más seria. Si una política exterior
ha de ser seria, debe tener presente la posibilidad de la fuerza, la
razón última. Cuando un país o una organización se plantea el
despliegue de fuerzas, la atmósfera cambia, la ambigüedad ya no
cabe, las decisiones se elevan a los niveles más altos: los riesgos, los
costes y el compromiso son de un orden diferente de los que caracterizan otras acciones (hacer declaraciones o aportar ayuda). Así,
también lo es la incidencia en el terreno sobre el cual se despliegan
las fuerzas, ya sea en sentido positivo o negativo. El proceso de
desarrollo de la dimensión de la fuerza en la política exterior de la
UE no ha hecho más que empezar, pero su incidencia ya es visible.
En ámbitos como el de la no proliferación, la UE es más activa que
antes; en la ONU es tomada más en serio. Pero aún queda camino
por recorrer.
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Hasta dónde llegará la UE va a depender de las capacidades. El
progreso en este aspecto ha sido menos claro. Aún quedan por
cumplir muchos elementos importantes del objetivo de fuerzas de
Helsinki, y no están claros los planes para cumplirlos. No obstante,
se está avanzando en la concepción y equipamiento de fuerzas de
despliegue rápido, en particular por medio del concepto de "agrupación táctica" (una serie de pequeños bloques de fuerzas concebidas específicamente para un despliegue rápido, por ejemplo en
misiones de mantenimiento de la paz). La inmediata creación de
una Agencia de capacidades es otro paso importante. Pero esto
también es más una promesa que un logro. La prueba más importante para la PESD será lograr resultados en este ámbito.
Las capacidades diplomáticas no son menos importantes que
las militares. Aquí, la referencia que hace la Constitución a un Servicio Europeo de acción exterior ha suscitado mucho interés. También en este caso, queda por ver hasta dónde puede llegar este
proyecto, y a qué ritmo. La PESD sólo tiene sentido en el contexto
de una política exterior más unificada.
En cuanto a la coherencia, igualmente, queda aún mucho
camino por recorrer al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros. Algunas de las respuestas podrían hallarse en el Tratado
Constitucional. También puede llegar a ser importante la creación
de una célula de planificación civil y militar. Pero, como siempre,
habrá que ver hasta dónde se pone en práctica el potencial existente.
Así pues, aún queda camino por recorrer. Pero podemos estar
orgullosos de los primeros pasos. A fin de cuentas, es difícil imaginar un comienzo mejor.
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Al final de los años ochenta, a pesar de la inminente implosión de
los Balcanes y el hundimiento del sistema comunista en la Unión
Soviética, los embajadores de la Unión Europea evitaron la palabra
que empieza con “d”. Cada vez que se planteaba la mera mención de
la palabra “defensa”, algunos embajadores salían sin más de la sala
donde se celebraba el debate. La palabra “defensa” era tabú. Pertenecía al lenguaje de las capitales, no a la eurolengua de Bruselas.
La política de seguridad y defensa de la UE ha hecho un largo
camino desde entonces. La defensa y la seguridad son hoy términos
vernáculos de la UE. La Unión, que empezó a constituir sus instituciones defensivas a partir de la nada tras la cumbre de Niza de
diciembre de 2000, tiene hoy cerca de 200 oficiales y demás personal militar en su sede de Bruselas. También tiene el visto bueno de
los Estados miembros para establecer su propia unidad de planificación en esa ciudad. Intenta dar cuerpo a la nueva Agencia de
Defensa que tendrá la poco envidiable tarea de intentar coordinar
el gasto de defensa y producir en la práctica unas capacidades interoperativas para Europa. En otras palabras, la Agencia de Defensa
recibirá la tarea de evitar las redundancias.
Las ambiciones europeas en materia de defensa son también
visibles sobre el terreno: una misión de policía de la UE en Bosnia y
Herzegovina, una pequeña misión militar en Macedonia, la operación Artemis del pasado verano en la República Democrática del
Congo y más tarde en este mismo año, la Unión Europea asumirá la
amplia misión dirigida por la OTAN en Bosnia. Los diplomáticos
de la UE insisten en que estos ejemplos ponen de manifiesto que la
política europea de seguridad de defensa está tomando cuerpo.
El objetivo de este breve texto no es, sin embargo, encomiar estos
avances. Es más bien destacar las contradicciones y tensiones a que
se enfrenta el empeño de sacar adelante una política de seguridad y
defensa para Europa. Ciertamente, la Estrategia Europea de Seguridad de Javier Solana sólo podrá tener un impacto duradero si los
Estados miembros se ponen de acuerdo sobre lo que entienden por
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seguridad, por defensa y, sobre todo, lo que entienden por hacer de
la UE un “actor mundial”.
En esto el nuevo Tratado constitucional para Europa, una vez
acordado y ratificado, podría tener una enorme importancia. Ya
existe acuerdo entre los Estados miembros para “mejorar la cooperación” en materia de defensa. Esto permitiría a un grupo de países
tomar la delantera en determinadas iniciativas, tal como ocurrió
con la Unión Monetaria y el sistema de Schengen que abolió los
controles fronterizos entre la mayoría de los Estados miembros de
la UE.
También la guerra de Iraq ha desempeñado un papel al centrar
la atención de la UE al menos en lo que se refiere a cuestiones de
defensa. Las encuestas del Eurobarómetro muestran una vez tras
otra que los ciudadanos de la Unión desean una identidad de
defensa más fuerte para la UE y no ser enteramente dependientes de
los Estados Unidos, sin por ello competir con estos últimos. Donde
surgen dificultades es cuando se llega a la cuestión del aumento del
gasto defensivo: la respuesta habitual es “no”.
Curiosamente, a pesar de esto, las cuestiones de defensa y de
seguridad han experimentado avances mucho mayores que la política exterior de la UE. La Comisión, el brazo ejecutivo de la Unión
(para determinados asuntos), y el Consejo, que representa a los
Estados miembros, se han enfrentado reiteradamente y han protegido sus propios “feudos” por lo que se refiere a Rusia, China, la
Europa ampliada o incluso Galileo, el sistema de navegación por
satélite de la UE. Ambas instituciones despilfarran recursos y
tiempo al elaborar informes y documentos de estrategia separados
sobre cuestiones que deberían ser comunes. El resultado es que las
decisiones se ven retrasadas o aguadas para lograr un consenso.
Existe una auténtica esperanza de que si se fusionan los cargos de
Javier Solana y Chris Patten, el comisario saliente de Relaciones
Exteriores, la toma de decisiones se verá acelerada, reduciéndose las
interminables disputas internas entre instituciones.
La realidad es que, independientemente de lo que ocurra en Iraq
o de que sea o no reelegido este otoño el presidente George W. Bush,
la política exterior europea seguirá siendo débil durante algún
tiempo hasta que los gobiernos nacionales otorguen competencias
genuinas a un futuro ministro de asuntos exteriores europeo
–suponiendo que se ratifique el Tratado Constitucional.
El gran impulso para que Europa tenga una fuerte política de
seguridad y defensa provino de Tony Blair, primer ministro britá214
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nico, y de Jacques Chirac, presidente de la República Francesa. En
su histórica reunión de St-Malo de diciembre de 1998 afirmaron la
necesidad de que Europa tuviese su propia “fuerza de reacción
rápida”. La impresionante incapacidad de Europa para actuar
durante las guerras balcánicas reforzó en Londres y París la opinión
de que la UE debería poseer una capacidad de defensa propia.
Respaldada por los Estados miembros, la UE acordó entonces
crear una fuerza de 60.000 hombres, capaz de desplegarse en un
plazo de 60 días. La idea fue encomiada en su momento como si
fuera la panacea para todas las debilidades de Europa en materia de
seguridad y de defensa. Los últimos años han puesto de relieve que
estos objetivos eran demasiado poco realistas para ser alcanzados.
La UE, por ejemplo, no estaba hablando de sólo 60.000
hombres, puesto que esto habría supuesto al menos 180.000, dada
la necesidad de rotación. Basta ver las dificultades a que se enfrentan los Estados Unidos para intentar establecer una rotación de
tres o incluso de seis meses para los soldados que están en el terreno en Iraq. Los soldados deben verse apoyados por fuerzas que
los alimenten, los protejan, los transporten, los curen y les permitan dormir.
En segundo lugar, y éste sigue siendo uno de los principales problemas que afectan a la PESD, existe una grave insuficiencia de
capacidades, sin mencionar el número de soldados suficientemente entrenados que se necesita para las misiones de mantenimiento de la paz.
Europa carece de capacidades, en particular en lo que se refiere
al transporte aéreo estratégico, las comunicaciones y la logística.
Tras años de aplazamientos, a finales de la década en curso los europeos tendrán su transporte aéreo A400M. Mientras tanto, seguirán
alquilándolo o recurriendo a los recursos de la OTAN. Si la intención de la UE de convertirse en un actor mundial fuese seria, su
mayor prioridad debería ser reestructurar su industria de defensa y
sus fuerzas armadas. Sin ello, la PESD tendrá un valor limitado.
Los diplomáticos presentes en el cuartel general de la OTAN en
la otra punta de Bruselas tienen pocos motivos para frotarse las
manos de satisfacción pensando que el hecho de que la UE carezca
de capacidades sólo puede ser una buena noticia para la alianza
militar dirigida por los Estados Unidos. Después de todo, la alianza
sigue viendo la futura política de defensa de seguridad europea
como un elemento de competencia o de amenaza. Sin embargo, las
capacidades de defensa de la UE y de la OTAN son en gran medida
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las dos caras de una misma moneda. Tras las dos últimas ampliaciones de la alianza y de la UE, 19 de los 25 Estados miembros de la
UE son miembros de la OTAN y 19 de los 26 países de la OTAN pertenecen a la UE. La mejora de las capacidades de una parte afecta a
la otra.
Así, cuando Alemania acordó enviar tropas a Afganistán en el
marco de la fuerza internacional de asistencia a la seguridad de las
Naciones Unidas (ISAF), cuyo mando fue asumido por la OTAN el
pasado mes de agosto, ni siquiera disponía de transporte aéreo para
las tropas. Estas fueron enviadas por tren desde Turquía y el mal
tiempo retrasó su llegada. En otras palabras, uno de los grandes
obstáculos que han pesado sobre la política de seguridad y de
defensa europea han sido las expectativas excesivas y carentes de
realismo, la inexperiencia y, en la mayoría de los casos, unas fuerzas
armadas que no han sido profundamente reestructuradas desde
los días de la Guerra Fría.
Otro aspecto que sigue afectando negativamente a la PESD es la
ambigüedad existente entre Londres y París sobre la función exacta
de una política de seguridad y defensa. St-Malo merece mención en
el sentido de que mostró cómo las dos principales potencias militares de Europa pueden trabajar juntas para desarrollar una política de defensa para la UE. Sin embargo, en cuanto ambos dirigentes regresaron a sus capitales, la administración Clinton de
aquel entonces telefoneaba al señor Blair pidiéndole que aclarase el
papel preciso de la PESD. Madeleine Albright, que era en aquel
momento Secretaria de Estado de los Estados Unidos, se manifestó
contra cualquier duplicación de los recursos y cualquier auténtica
política de defensa de la UE independiente. Ningún proyecto de
defensa europeo debía competir con la OTAN.
Este fue uno de los motivos por el que varios Estados miembros,
dirigidos por Gran Bretaña, insistieron en que la PESD debería utilizar los recursos de la OTAN si la Alianza no deseaba dirigir una
misión y si las ambiciones de defensa europea no parecieran competir con la OTAN. Sin embargo, no se trataba sólo de poder acceder a unas capacidades muy necesarias. También se trataba de que
la OTAN pudiera tener cierto derecho de observación sobre las
misiones de la UE que optasen por recurrir a lo que se denominan
dispositivos “Berlín plus”.
De todas formas, en el marco de esas normas, la OTAN se ocuparía de la planificación a través del jefe adjunto del SHAPE (cuartel general supremo de las potencias aliadas en Europa).
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La UE llegó a un consenso sobre los dispositivos “Berlín plus” y
si no hubiera sido por las largas y amargas disputas entre Grecia y
Turquía sobre el papel de Turquía a la hora de conceder a la UE
acceso a los recursos de la OTAN, la PESD podría haber despegado
bastante antes. La objeción turca era básicamente la siguiente:
como todos los miembros de la OTAN, tiene derecho de veto y amenazó con utilizarlo si la UE deseara acceder a los recursos de la
OTAN sin que Ankara se pudiese pronunciar sobre el modo en que
se utilizarían esos recursos. El problema se resolvió finalmente en
2002, abriendo así camino para que la UE y la OTAN trabajasen
juntas.
En cuanto a los Estados Unidos, su actitud respecto a la defensa
europea ha evolucionado un poco, si bien ha sido en general incoherente, en gran medida porque la OTAN se convirtió en elemento
de disputa entre el Pentágono y el Departamento de Estado una
vez instalada la administración Bush en la Casa Blanca a principios de 2001. El problema de la administración es que no puede
decidirse sobre si apoyar una política de defensa europea más
fuerte y más enérgica o una más débil. De todas formas, los Estados Unidos han insistido en que Europa asuma una parte mayor
de las cargas, particularmente en los Balcanes. Hasta hace muy
poco, cuando la UE insistió en asumir la misión dirigida por la
OTAN en Bosnia y Herzegovina, el Pentágono se mostró recalcitrante. Por un lado, en general el Pentágono desea mantener el
control político sobre la OTAN, pero por otro, ha debilitado el sentido de la OTAN como organización de defensa colectiva al optar
por coaliciones voluntarias.
Estas oscilaciones tienen repercusiones en la política de
defensa propia de la UE y en particular en el modo en que Gran
Bretaña y Francia colaborarán en el futuro. En el primer aspecto,
cuanto más utilicen los Estados Unidos a la OTAN como una mera
caja de herramientas, más tenderán los otros miembros de la
Alianza a dirigir sus recursos hacia la UE. En el momento presente,
la UE y la OTAN se enfrentan a una extraña situación : se solicita a
los países que son miembros de ambas organizaciones que contribuyan a las dos.
Desde un punto de vista ideológico, Gran Bretaña sigue viendo
la PESD como el modo de mejorar las capacidades militares europeas, lo que a su vez fortalecerá el vínculo transatlántico. Francia,
sin embargo, cree que a largo plazo Europa debería y podría contar
con su propia capacidad de defensa independiente.
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Ciertamente la operación Artemis realizada el pasado año en la
República Democrática del Congo (RDC), bajo mando francés,
mostró que los europeos podían realizar una misión de este tipo
con rapidez y sin utilizar los recursos de la OTAN. Los Estados Unidos no estaban entusiasmados por la idea de que la UE actuase
independientemente. Pero tampoco deseaban intervenir en modo
alguno en la RDC. La operación en la RDC mostró que era posible
compartir las cargas y, dada la experiencia francesa y británica en
África, los Estados Unidos aceptaron que la OTAN no tenía
muchos motivos para estar presente en esa parte del continente
africano.
Desde la misión en la RDC, Londres y París han cooperado cada
vez más en materia de defensa de la UE. La última idea fue crear
“agrupaciones tácticas” consistentes en pequeñas unidades de
combate dotadas de gran movilidad y flexibilidad. Estas agrupaciones se podrían desplegar en unos días y podrían entrenarse para
el desempeño de misiones muy especializadas. Varios países de la
UE han declarado su voluntad de participar en estas “agrupaciones
tácticas”, que operarían bajo mandato de las Naciones Unidas.
El propio concepto de “agrupación táctica” muestra en qué
medida se han alejado Gran Bretaña y Francia de la idea de una
pesada fuerza de 60.000 hombres a la que dio tanta importancia la
UE en 2001 y 2002. Esta idea se abandonó tranquilamente cuando
Javier Solana, influido por la nueva doctrina emergente en Londres
y París, se centró en unidades y capacidades más pequeñas. Sobre
todo, Gran Bretaña, como si regresara a sus raíces originales de StMalo, aceptó en la última cumbre de la UE de diciembre pasado que
la Unión debería disponer de su propia unidad independiente de
planificación militar. Por decirlo con suavidad, Washington quedó
sorprendido por la decisión del señor Blair.
Así, después de cinco años de PESD, Europa está examinando
críticamente los progresos del pasado y los desafíos del futuro. En
primer lugar, existe ahora consenso en que la defensa de la UE tendría un éxito e influencia limitados si no se reestructuran las fuerzas armadas europeas. Los europeos, tanto en el marco de la UE
como en el de la OTAN, están de acuerdo en que la UE (la OTAN)
tiene sólo una capacidad limitada de intervención fuera de Europa.
Si la doctrina Solana (la Estrategia Europea de Seguridad) se
tomase en serio, sería ya hora de explicar al público que la UE debe
tener los medios y las capacidades de intervenir, por ejemplo, en
Darfur, Sudán, donde cientos de miles de personas han perdido sus
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hogares y son víctimas de la violencia étnica y una política de poder
en relación con el petróleo.
En segundo lugar, la UE es aún débil a la hora de poner en práctica sus políticas. Uno de los componentes de la PESD es literalmente la prestación de seguridad. En este ámbito, la Unión lanzó la
primera misión policial de su historia en Bosnia hace un año. El
objetivo era formar a la fuerza de policía bosnia, pero hasta la fecha
sólo está presente en su destino el 75 % de las fuerzas policiales comprometidas. Al mismo tiempo, los Estados miembros tienen aún
dificultades en relación con el papel y el mandato de los funcionarios. Uno de los motivos es que unas fuerzas policiales europeas
dependen del Ministerio del Interior mientras que otras dependen
del Ministerio de Defensa. Unas son fuerzas armadas, otras no.
Estas diferencias dificultan en gran medida la coordinación y la
interoperatividad. Muestran también la necesidad de que la UE disponga de un centro de formación policial mucho más grande y
especializado si la UE sigue creyendo que podría hacerse cargo de
las fases posteriores a guerras y conflictos mediante actividades de
desarrollo de instituciones y de estructuras estatales.
Esto me lleva al otro aspecto que quería abordar. La UE no duda
en criticar a los Estados Unidos por sus fallos en materia de
construcción de estructuras estatales, pero tras los conflictos la
Unión tampoco ha sido muy eficaz en esta tarea. Sin duda, el proceso de ampliación de la UE que incorporó a los países de Europa
central y oriental puede citarse como un éxito impresionante en
materia de desarrollo de instituciones y estructuras estatales por
parte de estos propios países, con ayuda de la Unión. Es cierto que
estos países procedían de 50 años de régimen de partido único, con
sociedades civiles e instituciones independientes débiles. Sin
embargo, no salían de una guerra como los Balcanes.
La PESC y la PESD de la UE han tardado mucho en abordar el
desarrollo institucional, aspecto para el cual los presupuestos de la
PESC son excesivamente reducidos. Mientras la UE se centra con
razón en la reconstrucción de la infraestructura en los Balcanes
después de las guerras –las infraestructuras son una publicidad
visible y positiva para el donante– esto no sustituye el desarrollo
institucional, como se puede ver tanto en los Balcanes como en
Afganistán.
Por este motivo, la Estrategia de Seguridad preparada por
Solana es realmente muy importante. Está muy bien, como se desprende de esta Estrategia, intervenir en un conflicto, pero si la UE
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no está dispuesta a permanecer en la región y mantener una actitud
determinada en la construcción de instituciones policiales y judiciales imparciales, su filosofía de la prevención de conflictos y la
gestión de crisis quedará en agua de borrajas. Si esto fuera así, los
esfuerzos de la Unión Europea por establecer un precedente a la
hora de combinar los instrumentos “duros” y “suaves” que son la
defensa y la diplomacia, se verían cubiertos de ridículo.
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La política europea de seguridad y de defensa enriquece a la Unión
Europea con nuevos objetivos, incluso aunque la definición de sus
fundaciones conceptuales e instrumentos operativos distan
mucho de estar completos. El proceso sigue avanzando a la sombra
de dos crisis importantes, en Afganistán e Iraq, que, aunque lejos de
las fronteras europeas, proyectan, sin embargo, nuevas amenazas.
Al mismo tiempo, las encuestas de opinión en cada país europeo
confirman que éste es el banco de pruebas para una nueva legitimidad para la Unión Europea y la formación de un consenso entre sus
ciudadanos por lo que se refiere a sus objetivos y ambiciones.
Los acontecimientos internacionales ya han producido un acercamiento significativo de las diferencias que antes fueron tan
amplias en la Unión entre posiciones y culturas políticas, entre
países nucleares y no nucleares, entre países neutrales y miembros
de una alianza militar y entre países con servicio militar obligatorio
y con ejércitos profesionales. La convergencia entre los dos poderes
principales, Francia y el Reino Unido, dio un nuevo impulso a un
cambio que ya se manifestaba desde el Tratado de Amsterdam; un
cambio que presagia un punto casi inevitable de llegada: la integración de los mecanismos de la defensa contra las nuevas amenazas,
en contraste con las limitaciones evidentes de las respuestas puramente nacionales y de su insuficiencia cada vez mayor.
La evaluación de los progresos realizados hasta la fecha afecta a
diversos aspectos de la acción común en defensa de unos valores
compartidos, centrada en la primacía de la democracia y de la economía de mercado. La Constitución negociada no es el fin del
trayecto sino indudablemente una etapa intermedia importante,
la maduración de un largo esfuerzo que ha permitido reducir las
diferencias entre posiciones tan profundamente diversas. Las diferencias que sigue habiendo en las ideas de los distintos Estados
miembros y de los medios de que disponen hacen esencial, en el
campo de seguridad y defensa, aumentar la capacidad de toma de
decisiones de la Unión Europea (la forma de trabajar del Consejo),
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su credibilidad (la Agencia Europea de Armamentos) y su flexibilidad (cooperación reforzada), mediante unas soluciones institucionales que a la fecha siguen siendo incompletas, incluso en el
Tratado de Niza.
Al considerar el proceso en su conjunto, destacan los aspectos
de naturaleza institucional y la voluntad política de los Estados
miembros de dar un salto cualitativo en los puntos en común de las
prerrogativas soberanas que se consideran más que cualquier otra
pertenecientes exclusivamente al Estado nación. En mi opinión,
sin embargo, hay dos factores esenciales que determinarán el éxito
o el fracaso de este elemento clave del proceso de integración: cohesión en la Unión y solidaridad transatlántica.
La defensa europea ha avanzado en un contexto de nuevas amenazas (terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva, la
descomposición de Estados con diversas etnias) comparadas con la
salvaguardia tradicional de la soberanía de los Estados miembros y
de las fronteras nacionales, que era la esencia misma de la seguridad
durante la guerra fría.
El terrorismo, que algunos países europeos habían conocido y
combatido como fenómeno puramente nacional, ha pasado a ser
mundial y ha adquirido apoyo popular en no pocas partes del
mundo, es capaz ahora de perpetrar matanzas masivas, y es rico en
recursos y políticamente lúcido. Incluso aunque el terrorismo permanezca en sus límites políticos y geográficos tradicionales, es inútil preguntarse por quién suenan las campanas. Suenan por todos
nosotros. El terrorismo amenaza a sociedades abiertas, tales como
las de Europa que, por otra parte, han creado vastas áreas para la
libre circulación de personas y mercancías. La Unión tiene menos
posibilidades que ciertos países, ciertamente menos que los Estados Unidos, para centrarse en sí misma y para reducir su exposición
a unos riesgos cuyos centros neurálgicos están apenas más allá de
sus fronteras en una cadena de crisis que se extiende desde el Golfo
a los límites occidentales del Mediterráneo.
La guerra del 11 de septiembre de 2001 y 11 de marzo de 2004
es simultáneamente antioccidental e interislámica. La intención
es no sólo atentar contra el modelo democrático sino también
romper sus relaciones con una parte del mundo árabe. Los objetivos incluyen la proliferación nuclear y el control de los recursos de
petróleo. El Islam, una religión cuyos orígenes en el desierto lo alimentan con tormentas y espejismos súbitos, se utiliza como
punto de apoyo.
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Más cerca de nosotros, en los Balcanes, hay una mezcla de combatientes fanáticos de independencia y criminales endurecidos. Y
si siguiéramos dividiendo esos Estados una vez más, todas las
áreas podrían volverse a dibujar: Macedonia, por ejemplo, donde
los diversos grupos étnicos viven juntos precariamente, o Bosnia,
una federación con poca cohesión, con intercambios de tierra
como en las guerras balcánicas a principios del siglo XX. La ausencia de una perspectiva clara y viable, que únicamente puede ser la
integración regional, el anclaje a la Unión Europea y la europeización de los Balcanes, abriría de nuevo la puerta a los nacionalismos
que se combaten mutuamente (y contra la OTAN, para forzarla a
retirarse).
La Unión Europea puede defenderse, en su caso mediante la
guerra, en el caso extremo de una “guerra preventiva”. Esta estrategia debe orientar la reestructuración de sus fuerzas y decisiones
militares sobre el personal y las armas necesarios. Pero no hay ninguna justificación para la teorización sistemática de la guerra preventiva y su corolario, la exportación de la democracia a través de
la fuerza. Incluso cuando se hace el recurso a medios militares, no
podemos ignorar los criterios que el canciller Schröder también
recordó recientemente: proporcionalidad, legitimidad y multilateralismo.
La Unión Europea y sus Estados miembros individuales no pueden encontrar una solución a las nuevas amenazas en acuerdos
separados de paz. Ni puede una memoria excesivamente aguda de
las guerras, de la repulsión contra una tradición imperial que llevó
a tanto luto y opresión, justificar el no aceptar la responsabilidad
de un papel internacional. El establecimiento de las raíces de la
democracia es la mejor garantía de la seguridad. Debería intentarse
incluso donde esa “planta” tendrá que crecer en suelos muy diferentemente sedimentados, en sociedades que consideran al Corán
como la fuente de la ley y a los clérigos como jueces y no se desarrollan alrededor de la economía de mercado. Pero no sería razonable
pensar que basta con imponer la ocupación extranjera para que
una democracia representativa surja de las urnas.
El problema subyacente en el mundo musulmán es la modernidad, que ni el socialismo del coronel Nasser, ni el reformismo autoritario del Shah de Persia, ni la riqueza de los jeques de Arabia Saudí
ha logrado resolver. Crear las condiciones para el desarrollo autónomo de la democracia requiere el renacimiento de un multilateralismo capaz de reconciliar la supremacía innegable de los Estados
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Unidos con el restablecimiento de un papel eficaz e independiente
para Europa.
No sería políticamente ventajoso que la seguridad europea
deshiciera la tela de acuerdos, protocolos y arreglos que han llevado gradualmente a la transferencia al ámbito supranacional de
poderes y responsabilidades que los Estados miembros han reconocido que ya no podían ejercerse efectivamente al nivel nacional.
El entramado creado de esta manera es aún frágil, pero es capaz de
establecer las normas de un orden mundial futuro. Una parte de
ese entramado consiste en la misma actividad constitutiva de la
Unión Europea, que influirá necesariamente los equilibrios internacionales.
Sin una Constitución, Europa nunca logrará ser un actor político a nivel mundial. Seguirá siendo un revoltijo de países de diversa
riqueza, tamaño e imagen. Por el contrario, la constitución es una
respuesta a las limitaciones de la soberanía nacional y expresa las
necesidades de un mundo que ha cambiado profundamente. Una
dosis apropiada del realismo político requiere que se dé a este documento un apoyo sustancial durante su negociación y puesta en
práctica subsiguiente. La nueva Constitución permitirá que la
Unión actúe en el campo de la seguridad y de la defensa, en un
marco institucional unitario, y permitirá a los países que lo deseen
proceder de inmediato, a través de la cooperación estructurada, que
estaba prohibida explícitamente por el Tratado de Niza.
Especialmente después de los acontecimientos trágicos en
Madrid el 11 de marzo de 2004, los países europeos han logrado la
movilización de su compromiso común respecto a la lucha contra
el terrorismo, a través de la búsqueda de los canales por los cuales se
financia, del intercambio de inteligencia y de una vigilancia más
efectiva que, sin sacrificar las libertades individuales, está basada en
una estrategia política y militar única que abarca a todos los países
en peligro. No se conseguirá nada con recriminaciones o acusaciones mutuas de que ciertos países individuales están abandonando la causa, algo que no sucederá si los europeos logran dar una
nueva legitimidad a su acción común.
Éste es, pues, el segundo requisito de la seguridad europea: no
un curso independiente de la Unión y de los Estados Unidos, sino
unirse para combatir al enemigo común en la determinación de la
legitimidad internacional. En el lado europeo, no más disputas
nacionales miopes y estrechas de mira; en el lado estadounidense,
una vuelta progresiva, que está ya en curso, a relaciones más cerca224
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nas con la Unión y renuncia de las posiciones extremistas de una
ideología conservadora en favor de un pragmatismo que es más
conforme a la tradición de ese país. Esto por dos razones: primero,
el riesgo de aislamiento internacional, que al final pesaría en gran
medida; en segundo lugar, el coste en términos de vidas humanas y
gasto financiero de ocupaciones de duración indefinida. En una
determinación marcada por el renacimiento del papel de las
Naciones Unidas, junto con la Unión Europea, hay una alternativa
al abismo a que se enfrentan a los dos socios occidentales: la vía de
la legitimidad internacional en vez de constituciones exteriormente impuestas.
La clave de la seguridad europea es, pues, el abandono de “coaliciones de voluntarios” y una vuelta a la primacía de las instituciones, como condición para la victoria contra un enemigo común
y el desarrollo de la democracia, sobre todo en el mundo árabe y
musulmán. Si Estados Unidos y Europa empiezan de nuevo a razonar juntos, esto marcará la derrota estratégica del terrorismo. Es
Occidente quien debe restablecer primero su naturaleza, redescubrir la potencia combinada de la fuerza y de la razón, sin desmerecer en modo alguno el papel preponderante de la única superpotencia restante –una estrategia sin recriminaciones sobre el pasado
ni dudas sobre el futuro.
Si no se produce ese cambio de orientación, si la voluntad y la
inteligencia política de Occidente no superan la primacía de los
egoísmos nacionales, ningún orden institucional, ni siquiera la
nueva Constitución de la Unión Europea puede traer la paz y la
estabilidad o excluir los unilateralismos arrogantes que nos impiden converger hacia una estrategia lúcida y compartida.
Iraq ha mostrado que el poder de actuar no coincide necesariamente con el poder de persuadir, y que los costes del unilateralismo
surgen del fracaso a la hora de lograr el consenso. Los Estados Unidos deben apoyar la consolidación militar de la Unión Europea, y
Europa debe reconocer la esterilidad de una oposición antinatural.
Por su parte, la Alianza debe poder intervenir con una gama amplia
de acciones militares y debería ser el lugar para la formulación de la
estrategia común. En resumidas cuentas, la diferencia entre el
documento del Gobierno de EE.UU. (Estrategia de la Seguridad
Nacional) de septiembre de 2002 y el que aprobó el Consejo Europeo en diciembre de 2003 (Estrategia Europea de Seguridad) no es
tan amplia como para que no pueda superarse. No menos que la
Unión Europea, la Alianza debería quizás aumentar su flexibilidad
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a través de instrumentos tales como la abstención, no participación, e incluso coaliciones específicas, pero siempre dentro de su
marco institucional.
La democracia debe defender sus valores con todos los medios a
su disposición, incluido el más extremo e intrínsecamente artificial
de la guerra si no existe ningún otro. Pero debe defenderse preservando al mismo tiempo su carácter y no echar por la borda los derechos individuales y su protección, especialmente ahora que son
una parte integrante de una Constitución europea. Estamos obligados a asegurarnos de que los medios sean proporcionales a los
fines, los resultados a las razones para actuar. Las nuevas amenazas
se dirigen hacia un sistema de garantías compartidas, la religión
secular verdadera de Occidente, una sola cultura democrática, y la
Unión no puede actuar por medio de un mandato permanente
dado a la soberanía hegemónica de otro país.
En conclusión, necesitamos más Europa y un Occidente unido.
Éste es el único camino que pueden seguir la seguridad y la defensa
europeas en el nuevo siglo.
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Hacer balance de los cinco últimos años desde el punto de vista de
un industrial europeo de la defensa es, en primer lugar, reconocer
en el ámbito institucional los avances que ha conseguido la idea de
la política europea de seguridad y defensa, pero también evaluar el
camino que queda por recorrer para dotar a la Unión Europea de las
capacidades necesarias para garantizar su autonomía estratégica.
La razón de ser de la industria de la defensa es facilitar a las fuerzas
armadas nacionales, en este caso a las de los miembros de la Unión,
los medios materiales y técnicos necesarios para garantizarles libertad en sus decisiones políticas y la protección de sus cuidadanos y
de sus intereses.
Unos logros innegables
Ante el doble desafío de la reducción de los presupuestos de defensa
consecutiva al fin de la Guerra Fría y del aumento constante del
coste de los nuevos sistemas, las industrias europeas de defensa llevan tiempo apostando por Europa. Sus dirigentes, conscientes de
sus responsabilidades en la defensa y la seguridad de los respectivos
países, convencidos de que no podría haber una Europa de la
defensa sin una base industrial y tecnológica sólida, optaron por
trabajar juntos. Esto es cierto, en particular, en el ámbito de la
aeronáutica y de los misiles, del espacio y de las tecnologías de la
información. Por ello, son particularmente bienvenidas las medidas de coordinación de los esfuerzos de defensa de los Estados
miembros de la Unión Europea.
La cumbre franco británica de Saint-Malo, en 1998, y el Consejo
Europeo de Colonia, en 1999, pusieron en marcha la Europa de la
defensa y situaron su problemática en el centro del debate político
europeo. Esta evolución positiva responde al deseo profundo de las
poblaciones europeas, inquietas por las amenazas que gravitan
sobre la paz y la seguridad en el mundo, pero que a la vez desean que
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la Unión Europea desempeñe un papel más activo en el ámbito
internacional. Basta para convencerse de ello observar los resultados de los sondeos recientes, sea el de Eurobarómetro o el efectuado
por IPSOS para EADS en las cinco principales potencias militares
europeas: para este último sondeo, el 78 % de las personas interrogadas consideran que Europa debería ser capaz de intervenir sola,
sin el apoyo de los Estados Unidos.
Las decisiones adoptadas en los Consejos Europeos de Colonia
y Helsinki y en las conferencias intergubernamentales que les
siguieron contribuyeron innegablemente a esclarecer el futuro, al
definir las capacidades militares necesarias para que la Unión
Europea pueda participar en la gestión de las crisis que pongan en
peligro su seguridad o comprometan sus intereses, conviniéndose
en que la defensa común frente a un riesgo de mayor importancia
seguiría correspondiendo a la Alianza Atlántica, por lo que respecta
a los Estados miembros de ésta, en virtud del artículo 5 del Tratado
de la OTAN. Por último, la adopción, en diciembre de 2003, de la
Estrategia Europea de Seguridad propuesta por Javier Solana, Alto
Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC), definió una plataforma política común.
La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) ya es operativa, aun cuando no dispone todavía de todas las capacidades
que considera necesarias. Así pues, la UE ha llevado a cabo sus primeras misiones militares en Macedonia y en la República Democrática del Congo. Desde el punto de vista de los programas, el
reciente lanzamiento del avión de transporte estratégico A400M,
decisión cuya importancia es preciso destacar, podría hacer creer
que las estructuras indispensables para la constitución de la base
industrial y tecnológica común avanzan al mismo ritmo. Sin
embargo, es preciso dejar constancia de que aún no ha desaparecido el desfase que se creó entre el marco institucional europeo y
las industrias de defensa que ya han resuelto agruparse en una
perspectiva europea.
La designación de países "piloto" para el desarrollo de nuevos
sistemas, método adoptado en el marco del proceso de adquisición de las capacidades, esboza un reparto de las tareas, y a falta de
una definición de programas europeos basada en unas especificaciones operativas comunes, prepara una armonización de los
esfuerzos con objeto de evitar las redundancias. Pero este método,
por muy positivo que sea, no está a la altura de las intenciones
anunciadas.
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Los industriales europeos del armamento, y en particular los de
la aeronáutica y el espacio, de los misiles y las tecnologías de la
información, tienen unas tradiciones de cooperación que se
remontan a hace unos cuarenta años. Así pues, de modo muy natural, algunos de ellos resolvieron, en la década de 1990, llevar a cabo
en un marco europeo las reestructuraciones que la reducción de los
presupuestos de defensa hacían necesarias. Esta nueva situación les
incitó a transformar profundamente sus relaciones de cooperación, creando unas sociedades comunes que no fueran simples
sociedades de programa. Por otro lado, la agrupación de las industrias estadounidenses en cinco grandes grupos hacía necesaria esta
medida. Por estar las industrias de armamento, más que cualquier
otra actividad, sujetas al poder político, esto no era posible sin
intervención de los Estados. Así pues, en julio de 1998, Alemania,
España, Francia, el Reino Unido y Suecia convinieron, mediante la
llamada carta de intenciones (LoI, acuerdo cuya iniciativa fue de los
industriales) facilitar sus intercambios en el ámbito del armamento. Si bien es innegable que este acuerdo, que en julio de 2000
se reflejó en el tratado de Farnborough, suponía un paso importante en el sentido de la consolidación de las industrias europeas de
defensa -pues las empresas de estos cinco países representaban el
90 % de las capacidades europeas del sector-, no bastaba por sí solo
para crear las condiciones necesarias para la realización de una verdadera industria de defensa europea.
Aún queda camino por recorrer
Ha llegado, pues, el momento de integrar este gran proyecto en el
marco estructural de la Unión Europea, con la ambición de desarrollar una base industrial y tecnológica común. La decisión del
Consejo Europeo, de noviembre de 2003, que confirma la de Salónica y crea, sin esperar a la adopción de una Constitución, la Agencia de armamento, investigación y capacidades, es pues especialmente oportuna. Del estudio de la definición de sus misiones y de
sus normas de funcionamiento se ocupa un grupo de trabajo, bajo
la supervisión del señor Solana, grupo cuyas primeras conclusiones deberán ser aprobadas en junio de 2004 en Dublín. La Agencia debería pues ser capaz de ir iniciando sus actividades antes de
fin de año. No todos los Estados miembros tienen el mismo punto
de vista, pero cabe esperar que los gobiernos se pondrán de
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acuerdo en un proyecto concreto y ambicioso, que vaya más allá de
la creación de un nuevo estrato que se añada a la complejidad de las
estructuras existentes. Esta agencia debería ser capaz, a la larga, de
tomar a su cargo, en el ámbito del armamento (incluida la investigación), las atribuciones del Grupo de Armamento de Europa
Occidental (GAEO), de la Organización Conjunta de Cooperación
en Materia de Armamento (OCCAR) y de la carta de intenciones.
Cabe imaginar que la integración del GAEO en la Agencia, y por
ende, en la Unión Europea, le daría un mayor fundamento político
y le permitiría acogerse a financiación plurianual, lo que siempre
es una garantía de eficacia cuando se trata de investigación. No
obstante esta reorganización profunda no podrá, al parecer, llevarse a cabo antes de que transcurran varios años, debido no sólo a
los diferentes estatutos de estas organizaciones -la OCCAR y la
carta de intenciones, por ejemplo, se rigen por tratados internacionales- sino también a que estas diversas organizaciones
podrían prestarse a cooperaciones reforzadas siempre que éstas
resultasen necesarias.
Por lo que respecta al armamento, en el sentido más amplio de la
palabra, debería darse la prioridad a las actividades de "investigación y tecnología de defensa" (I + T), con el fin de evitar que la diferencia de inversión en Europa y Estados Unidos, que en la actualidad está en una relación de uno a cinco, acabe por llevar a una
dependencia difícilmente aceptable. A falta de poder aumentar
significativamente los recursos financieros, debería ser posible
federar sin más tardanza los esfuerzos de los Estados miembros,
más de lo que ya lo están en el seno del GAEO, con la voluntad de
profundizar la cooperación con la Comisión Europea. Efectivamente, las actividades de ésta, que ya se ocupa del programa marco
de investigación y desarrollo, aumentan rápidamente en el ámbito
de la seguridad, debido al ascenso de la amenaza terrorista.
Los esfuerzos de I + T deberían ser apoyados por unos desarrollos en la exploración y en la demostración, abiertos al máximo de
socios, con la voluntad de brindar perspectivas de cooperación a los
países más pequeños. El trabajo en común, en las primeras etapas
del proceso, favorece efectivamente la creación de una dinámica que
permite a la vez sacar partido de todas las competencias existentes
en la UE y llegar a decisiones compartidas. Además, este procedimiento podría favorecer sin duda la aparición, en la Unión, de polos
de excelencia, que una vez puestos en red, alimentarían nuestras
industrias.
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Por lo que respecta a las industrias de defensa, las consolidaciones distan de estar conseguidas, en particular por lo que se
refiere a los sistemas terrestres y navales, que es preciso agrupar
rápidamente en un marco europeo.
De modo más general, el éxito de las operaciones de consolidación en unas sociedades transeuropeas capaces de responder a las
necesidades de los Estados miembros, supone que se cumplan
determinadas condiciones, de las cuales citamos las siguientes:
a) la garantía de abastecimiento para los Estados miembros
b) la creación de un marco jurídico adaptado para las transferencias de tecnología y material dentro de la UE
c) la libertad de exportación dentro del respeto al código de
conducta de la UE, de 1998, y al espíritu de los acuerdos
Debré-Schmidt
d) la definición de unos procedimientos de concertación con
objeto de evitar que la Unión quede privada de capacidades
industriales fruto de consolidaciones o racionalizaciones llevadas a cabo con perspectiva europea
e) la aceptación de sociedades únicas que agrupen las capacidades industriales en aquellos ámbitos en los que el mercado
europeo es demasiado reducido
f) la necesidad de que, al adjudicarse los contratos, las
sociedades transeuropeas sean tratadas en pie de igualdad
con las sociedades que hayan conservado una identidad
nacional
g) la adopción de procedimientos obligatorios con objeto de
disuadir a los Estados participantes de abandonar unilateralmente programas llevados a cabo en cooperación, una
vez transcurrido un cierto nivel de avance.
Es preciso destacar que las tres primeras condiciones están recogidas como principios en la carta de intenciones, pero que, a los seis
años de su adopción, aún están por armonizar las medidas administrativas que regulan los intercambios interiores, incluso dentro
de un mismo grupo industrial europeo.
La creación de un gran mercado europeo del armamento es, por
supuesto, muy conveniente. Pero no sería realista esperar que sea
el resultado de medidas que pretendan imponer una preferencia
europea. La apertura de los mercados europeos de la defensa
debería ser más fácil de llevar a cabo, una vez que los Estados hayan
dejado de ser juez y parte en determinadas actividades. Desde este
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punto de vista, es preciso reconocer la apertura del Reino Unido,
que abre sistemáticamente a la competencia sus programas nacionales de equipamiento: así, EADS ha sido elegida para el contrato
Skynet 5, destinado a prestar al Ministerio de Defensa británico
servicios para sus telecomunicaciones espaciales de seguridad, o,
como en el caso del consorcio Air Tanker, para realizar el suministro de carburante aire-aire de la Royal Air Force; de igual modo,
Thales participará junto a BAE Systems en la realización de dos
portaaviones británicos.
El deseo legítimo de constituir una verdadera industria europea de defensa, capaz de apoyar la PESD, no dará lugar a la realización de una "Europa fortaleza", como se afirma muy a menudo al
otro lado del Atlántico. Por el contrario, la constitución de
grandes grupos europeos pondrá a éstos en situación de poder
cooperar mejor con sus homólogos estadounidenses, en particular en los ámbitos para los cuales ya no se puede mantener una
sana competencia a escala nacional. El mercado europeo del armamento es mucho más accesible que el estadounidense; la apertura
de este último permitiría ir creando las condiciones de una verdadera cooperación transatlántica, y a la vez facilitar las condiciones
de la interoperabilidad de las fuerzas.
El debate político dentro de la Unión Europea está marcado
innegablemente por el progreso de la idea de defensa. Tras los trabajos sobre la defensa llevados a cabo por la Convención bajo la
dirección de Michel Barnier, a la sazón comisario europeo, ya pueden considerarse reunidas las condiciones para tomar medidas
concretas, tanto desde el punto de vista de las instituciones como
de los programas. Es importante que la Agencia de Defensa disponga de poder real, y que se aproveche su creación para racionalizar y simplificar las organizaciones existentes.
Por lo que respecta a la preparación del futuro, es preciso que la
Agencia goce de un apoyo político fuerte, así como de los recursos
necesarios para asentar sin tardanza su autoridad sobre las actividades de I + T y crear las condiciones favorables para la realización
de un mercado europeo del armamento competitivo, y capaz de
responder a las necesidades de las Fuerzas Armadas de la Unión
Europea.
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primeros años
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Desde que se pusiera en marcha la Política Europea de Seguridad y
Defensa hace cinco años, ¿qué es lo que se ha conseguido? Desde
una perspectiva norteamericana, el reconocimiento de la necesidad
de unas capacidades militares europeas más eficaces (aun si se
desarrollan independientemente de la OTAN) ha merecido una
buena acogida, pero el avance hacia el desarrollo de estas capacidades ha sido demasiado lento. En los últimos cinco años, se ha
dedicado una enorme cantidad de tiempo y de energía de los dirigentes y funcionarios europeos en desarrollar las instituciones y
orientaciones para la defensa europea y la coordinación de estos
esfuerzos con otras organizaciones nacionales o internacionales.
Dada la gran diferencia en capacidades y tradiciones de defensa de
los 25 miembros de la UE, esta insistencia en el desarrollo institucional es probablemente inevitable especialmente en estas primeras fases del proyecto. Pero esto ha supuesto también que, desde un
punto de vista norteamericano, la PESD haya aparecido de
momento como algo que tiene que ver más con un proceso que con
unos resultados.
Muchos norteamericanos se sienten con razón frustrados por
el desequilibrio entre la insistencia de la UE en las instituciones y
su desarrollo de capacidades. También les preocupa que la PESD
duplique innecesariamente los esfuerzos de la OTAN y complique
la toma de decisiones sin aportar de hecho gran cosa desde el
punto de vista militar. Algunos son reticentes a alentar la creación
de una potencia militar, y por lo tanto política, que tenga teóricamente el potencial de rivalizar con los Estados Unidos. En última
instancia, sin embargo, los Estados Unidos tienen un gran interés
en una PESD más eficaz. Ciertamente, con la importante proporción de fuerzas militares americanas actualmente implicadas en
Iraq, el interés de los Estados Unidos por una capacidad de defensa
de la UE más capaz –y potencialmente autónoma– es hoy mayor
que nunca. Existen riesgos derivados de la autonomía defensiva de
la UE, pero no hay nada que no pueda resolverse con un poco de
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buena voluntad y de pragmatismo por ambas partes (características ambas que, debemos reconocer, han estado poco presentes en
los últimos años). Pero al considerar los grandes desafíos militares
estratégicos a los que se enfrenta hoy en el mundo, así como los
permanentes intereses comunes de Europa y los Estados Unidos,
Washington debería preocuparse más por la debilidad militar de
la UE que por su fuerza potencial.
Los cinco primeros años de la PESD no han sido naturalmente
de mero procedimiento. Durante este período, de hecho, la UE realizó sus primeras operaciones reales: actuaciones de policía en
Macedonia y Bosnia; una misión militar en Macedonia con el
apoyo de la OTAN y una misión militar autónoma de la UE en la
República Democrática del Congo.
Todas estas fueron misiones de pequeña escala y todas podrían
haberse realizado con facilidad sin intervención de la UE, tanto
mediante una coalición voluntaria en el seno de la OTAN o bajo la
dirección de uno de los países de la UE. La operación del Congo, de
hecho, fue en realidad una misión francesa apoyada por un
puñado de otros países europeos, en la que se injertó un papel de la
UE. Estas misiones balcánicas y africanas fueron sin embargo buenos indicadores del tipo de contribuciones que la UE podría realizar, de seguir desarrollando su voluntad y capacidad de actuar
militarmente. El papel de la UE tanto en Macedonia, como en el
Congo constituyó un importante símbolo de los intereses
comunes de seguridad y humanitarios de la Unión. Ambas
misiones proporcionaron lecciones útiles para determinar las
necesidades tanto institucionales como militares de la UE para
futuras misiones de este tipo. A finales de 2004, la UE asumirá
también de manos de la OTAN la misión de mantenimiento de la
paz que está en curso en Bosnia. Esta acción constituirá otro paso
importante para demostrar que la Unión puede actuar y que
puede hacerlo paralelamente a la misión de la OTAN en Kosovo
sin dar lugar a competencia y confusión en cuanto a la autoridad
política o al mando militar. La UE dista de estar en condiciones
para hacerse cargo de importantes despliegues militares sin un
amplio apoyo en materia de logística, planificación e inteligencia
por parte de la OTAN o de los Estados Unidos, pero ha empezado
a dar los primeros pasos en esa dirección.
En términos de desarrollo de capacidades militares, la UE también ha realizado algunos progresos en los últimos cinco años,
pero aún queda mucho por hacer. La insistencia política en el
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desarrollo de capacidades es en sí misma ya significativa, por
mucho que aún no se haya traducido en un aumento de recursos
para las fuerzas militares europeas, excepto en casos aislados
como el de Francia. Las reformas de la defensa a nivel nacional (a
veces inspiradas en la revisión de la defensa estratégica británica de
finales de los años 90) siguen su curso. Francia ya ha profesionalizado sus fuerzas armadas, mientras que Italia y España están aún
haciéndolo. Alemania efectuó una revisión fundamental de su
defensa en 2003 y prevé ahora desarrollar una fuerza de combate
de intervención de 35.000 hombres y una fuerza de mantenimiento de la paz de 70.000 hombres de aquí a finales del decenio
en curso. Colectivamente, los miembros de la UE se han comprometido a desarrollar una fuerza europea de reacción rápida que les
podría permitir desplegar 60.000 hombres en un plazo de 60 días
y podría mantenerse por un plazo de hasta un año. La fuerza se
declaró operativa en mayo de 2003, aunque aún no puede lograr
los objetivos declarados. Los miembros europeos de la OTAN también han asumido importantes compromisos de cara al desarrollo, de aquí a 2006, de una fuerza de respuesta de la OTAN que
constaría de unos 21.000 hombres y que podría desplegarse en un
plazo de una a tres semanas y mantenerse autónomamente
durante 30 días. La idea motriz de la fuerza de respuesta de la
OTAN consistía en alentar a los europeos a que mejorasen sus
capacidades militares y demostrasen que seguían creyendo en la
OTAN como organización militar, incluso en su intento de desarrollar la PESD. Este planteamiento parece estar funcionando.
Incluso Francia, que está fuera de la estructura militar de mando
integrado de la OTAN desde 1986 ha comprometido 1.700
hombres para la Fuerza de Respuesta de la OTAN, y oficiales franceses de alta graduación tendrán puestos de mando en la nueva
estructura de la fuerza. No todos los planes europeos de despliegue son meramente planes, por el contrario están aumentando los despliegues efectivos en el extranjero. Gran Bretaña,
Francia y Alemania tienen más de 10.000 soldados en el extranjero,
y en su conjunto, los Estados miembros de la UE han desplegado
más de 60.000 hombres fuera de las fronteras europeas.
Se está avanzando, por consiguiente, pero mucho más es lo que
queda por hacer. El compromiso retórico de desarrollar las capacidades militares ha sido admirable y coherente, pero casi todos los
presupuestos europeos de defensa siguen estancados o se reducen,
y existen pocas perspectivas de que esta situación se invierta a breve
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plazo. En cualquier caso, lo fundamental no es el gasto en defensa
para capacidades militares importantes ni el número global de
efectivos, sino la capacidad de despliegue efectiva incluso para las
operaciones de estabilidad. Los países de la UE mantienen unos
ejércitos de tierra que cuentan con aproximadamente 1.200.000
hombres, pero sólo unos 80.000 pueden desplegarse en el extranjero. Para que el concepto de autonomía militar de la UE tenga
algún sentido, esto debe cambiar. Las deficiencias en las capacidades no constituyen ningún secreto; entre ellas se cuentan el
transporte marítimo, las municiones con vectores de precisión, así
como unas comunicaciones y una inteligencia interoperativas. Los
procesos de la PESD tales como el plan de acción europeo sobre
capacidades (ECAP) han sido muy útiles para determinar estas
insuficiencias pero han sido menos eficaces a la hora de colmarlas.
Podría avanzarse mucho, sin embargo, incluso sin contar con
unos aumentos del gasto de defensa políticamente difíciles.
Actualmente, los Estados miembros de la UE gastan colectivamente cerca de 200 mil millones de dólares en defensa anualmente. Esto representa tan sólo la mitad de lo que gastan los Estados Unidos, pero sigue siendo mucho dinero y la UE no tiene ni
mucho menos los compromisos en materia de defensa que tienen
los Estados Unidos. El problema es que el dinero se gasta mal y de
manera desproporcionada en unas fuerzas militares sobredimensionadas, anticuadas y permanentes. El analista de defensa de la
Brooking Institution Michael O’Hanlon cree que, incluso sin
aumentos importantes del gasto de defensa, los Estados miembros de la UE podrían desarrollar en un futuro próximo la capacidad de desplegar unos 200.000 hombres en el exterior tomando las
decisiones adecuadas en materia de adquisición de material y
organización. Ello no sólo supondría una contribución fundamental a la seguridad de Occidente, sino que representaría también una capacidad que los responsables norteamericanos
deberían tomarse en serio.
En materia de instituciones –una parte necesaria si bien insuficiente de la PESD– los avances han sido considerables, aunque, de
nuevo, no se han producido sin dificultades. Las instituciones
decididas por la cumbre de Colonia (el Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar y el Estado Mayor de la UE) ya están
constituidas y en funcionamiento. Además, una serie de Estados
miembros ha creado una agencia conjunta de cooperación en
materia de armamento (OCCAR), y la UE tiene planes para la crea236
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ción de una Agencia en materia de capacidades de defensa que procuraría hacer que los Estados miembros cumpliesen sus compromisos en materia de gasto militar y de contratos de suministro.
Estas nuevas instituciones, sin embargo, no han sido puestas a
prueba y, quizá de manera inevitable, todavía están buscando definir sus propios cometidos. Ciertamente las pequeñas operaciones
realizadas hasta la fecha tienen que demostrar aún que la UE tiene
la voluntad política o la capacidad de planear y realizar una operación militar de grandes dimensiones.
Uno de los aspectos más controvertidos ha sido el deseo de
determinados países europeos de dotar a la UE de una capacidad
de planificación operacional autónoma. En la primavera de 2003,
durante la crisis transatlántica a propósito de Iraq, un plan propuesto por Francia y Alemania para crear dicha capacidad provocó
una dura reacción tanto de Londres como de Washington. La
administración Bush reaccionó probablemente de manera exagerada, pero la irritación que causó la propuesta franco-alemana era
comprensible. Desde una perspectiva norteamericana, la propuesta violaba el difícil compromiso alcanzado en 1999, por el
cual la UE se comprometía a realizar exclusivamente operaciones
militares autónomas "cuando la OTAN en su conjunto no interviniera" y a recurrir a un "acceso garantizado" a las capacidades de
planificación de la OTAN para evitar desacuerdos políticos y una
duplicación inútil de recursos.
Otra cosa habría sido que los europeos hubieran dispuesto de
los recursos logísticos, de inteligencia y militares, así como de la
voluntad política de llevar a cabo nuevas misiones militares y que
sólo hubieran carecido de una capacidad de planificación operacional, pero tal no era el caso. Y tampoco era probable que los Estados Unidos se negaran a permitir el acceso garantizado a la planificación de la OTAN en caso de crisis, puesto que esto conduciría
ciertamente a que la UE creara sus propias instituciones. El
momento de la propuesta, además, en mitad de la mayor crisis
transatlántica de las últimas décadas, parecía responder más bien
al deseo de aprovechar el descontento europeo con los EE.UU.
para impulsar la agenda de una defensa europea separada más que
a una necesidad real. En diciembre de 2003, cuando Gran Bretaña
deseaba reparar su relaciones con Francia y Alemania, las partes
acordaron un compromiso sobre la cuestión de la planificación.
La UE enviaría a algunos de sus propios responsables de planificación operacional al cuartel general de la OTAN en el SHAPE, al
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tiempo que añadiría otra pequeña unidad de planificación al
Estado Mayor de la UE que ya existe en Bruselas. La capacidad
inicial de la nueva unidad sería sumamente limitada, pero para
quienes proponen una defensa de la UE realmente autónoma ello
constituiría al menos un primer paso. En deferencia hacia el
gobierno británico, los Estados Unidos no manifestaron públicamente su oposición a este plan, pero las inquietudes norteamericanas sobre la necesidad y las consecuencias de la célula de planificación de la UE siguieron existiendo.
El desarrollo de una capacidad de planificación operacional
europea con carácter autónomo constituye más una amenaza para
los limitados recursos de defensa europeos que para la OTAN o los
Estados Unidos. De hecho, si la UE en algún momento realiza
auténticos progresos en términos de capacidades militares (así
como en el desarrollo de una política exterior y de seguridad
auténticamente común), una UE con la capacidad de planificar
sus propias misiones podría incluso resultar positiva para los
Estados Unidos. Contrariamente a lo que temen algunos norteamericanos, el problema de la defensa europea no es hoy que los
europeos puedan desplegar su creciente potencial militar de
forma hostil a los intereses norteamericanos, sino más bien que
resulta improbable que tengan el suficiente potencial militar para
responder efectivamente a las preocupaciones comunes estadounidenses y europeas. Las crisis que se presentan en numerosas
zonas del mundo vienen reclamando una intervención exterior y
la UE carece aún de los medios para actuar. Las últimas intervenciones militares europeas (aunque no de la UE) en Sierra Leona,
Côte d’Ivoire y República Democrática del Congo, en ninguna de
las cuales tuvieron los Estados Unidos interés en participar, han
salvado numerosas vidas y apoyado intereses norteamericanos en
una zona inestable del mundo. Los EE.UU., que ya están absorbidos por Iraq, Afganistán y potencialmente quizás por otros
lugares, deberían desear que tuvieran lugar más acciones de este
tipo, y si una actuación bajo bandera de la UE más bien que de la
OTAN inspira un mayor apoyo europeo, deberíamos felicitarnos
por ello, en lugar de condenarlo. Por último, cualesquiera que sean
los riesgos y las frustraciones, corresponde al interés de los EE.UU.
que su socio europeo tenga mayor coherencia y capacidad.
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Europa, esa realidad histórica que tantas evocaciones puede suscitar, se enfrenta hoy al reto de su unidad y construcción institucional en un presente y futuro fascinantes. Ese proyecto nacido hace ya
más de medio siglo con un objetivo de paz a través de una cooperación económica sectorial, se ha convertido hoy en una Unión de
Derecho, que engloba a veinticinco Estados, y que no deja de crecer
en tamaño y en envergadura política, económica y social.
Los tradicionales objetivos que contemplaban los Tratados, el
Mercado único, la cohesión económica y social y la Unión Económica y Monetaria, quieren ir cediendo el paso a las nuevas prioridades acordadas en la Agenda de Lisboa y el Consejo Europeo de
Goteburgo, como el Desarrollo sostenible, la Ciudadanía europea
o la propia proyección de Europa como “socio global”, con la que
se pretende reforzar la influencia de la Unión en el escenario político y económico mundial como factor de estabilidad, progreso y
solidaridad.
Esta Europa de hoy, que ha implantado el Euro en doce países y
ha consensuado un proyecto de Tratado Constitucional entre
otros muy destacados logros, debe hacer frente a los nuevos retos
del siglo XXI. Por ello resultaba imprescindible diseñar una acción
común en materia de defensa, que expresara la solidaridad entre
sus Estados Miembros y unificara su actuación ante los desafíos
del mundo actual. Con su definición se refuerza la dimensión exterior de la Unión Europea, aspecto fundamental de cualquier
modelo de integración, y se proyectan los valores de la ciudadanía
europea en el mundo contemporáneo.
La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) que nació
en el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999, acordó desarrollar este concepto para reforzar la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) en la que se integra. El objetivo era que la
Unión Europea pudiera disponer de las capacidades necesarias y
estructuras apropiadas para la prevención de conflictos y la gestión de crisis en el marco de las denominadas misiones de Peters239
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berg, en su triple naturaleza humanitaria y de rescate, de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate, incluidas las de restablecimiento de la paz. Para cumplir con
esa tarea, la Unión Europea decidió desarrollar una capacidad
autónoma que la permitiera dirigir esas operaciones, contando
para ello con la aportación voluntaria de efectivos por parte de los
Estados Miembros.
A lo largo de estos cinco años, la PESD ha realizado importantes avances pues se ha dotado ya de las necesarias estructuras
político-militares, ha avanzado en el desarrollo de las capacidades
e iniciado en 2003 las primeras operaciones de gestión de crisis,
tanto militares como civiles.
A nivel institucional se fueron creando sus principales órganos
rectores entre los que destacan la figura del Secretario General y
Alto Representante de la PESC, y órganos específicos de la PESD
como el Comité Político y de Seguridad (COPS), el Comité Militar,
el Estado Mayor Militar y el Comité de Asuntos Civiles de Gestión
de Crisis (CIVCOM), entre otras unidades.
En diciembre de 1999, el Consejo Europeo de Helsinki ya fijó
un objetivo de capacidades militares de la Unión para el año 2003,
estableciendo que los Estados Miembros debían poder desplegar,
en un máximo de 60 días y durante un mínimo de un año, fuerzas
militares de cincuenta o sesenta mil efectivos para ejecutar operaciones dirigidas por la Unión, objetivo en el que se han logrado
grandes progresos aunque existan carencias reconocidas.
Junto al despliegue de esos efectivos militares para la gestión de
crisis y mantenimiento de la paz, se hizo necesario asimismo la disposición de capacidades civiles en áreas prioritarias como las de
Policía, fortalecimiento del Estado de Derecho, Administración
Civil o Protección Civil, en las que las metas fijadas en Feira en
2000 han sido incluso superadas en algunos casos, existiendo
incluso un proyecto para articular una gendarmería europea a
medio camino entre lo militar y civil.
Todos estos progresos se han ido alcanzando en paralelo al
deseo de fortalecer las relaciones la colaboración con terceros
países y organizaciones internacionales. Sin duda, las relaciones
transatlánticas han tenido especial relevancia por su significación
política. El artículo 17 del Tratado de la Unión Europea establece
que la PESC respetará las obligaciones derivadas del Tratado del
Atlántico Norte para los Estados Miembros que consideran que su
defensa común se realiza dentro de la OTAN, lo que significa que
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la Alianza sigue siendo el fundamento de la defensa colectiva de la
Unión. Por ello, la Unión Europea se propone acometer las
misiones de Petersberg consultando a sus socios de la OTAN. Esto
es así, porque estamos firmemente convencidos de que la PESD
contribuye asimismo al fortalecimiento del vínculo transatlántico. La Unión y la Alianza deben reforzarse mutuamente, evitando rivalidades o duplicación de esfuerzos. Por eso surgieron en
marzo de 2003 los acuerdos de cooperación Unión EuropeaOTAN, también llamados “Berlín plus”, que permiten a la Unión
Europea recurrir a medios y capacidades de la Alianza para llevar a
cabo sus propias operaciones.
Pero la PESD también colabora con otros actores. Ya se ha establecido un marco de relaciones con los países europeos miembros
de la OTAN y no miembros de la Unión Europea así como las líneas
básicas de cooperación con países como Canadá, Rusia o Ucrania.
También se está avanzando en el diálogo de seguridad con los
socios mediterráneos en el marco del Proceso de Barcelona. Finalmente, se han clarificado las relaciones con el Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas en lo relativo al mantenimiento de la paz y
seguridad internacionales, y se reconoce la importancia de la labor
realizada por el Consejo de Europa o la OSCE en este ámbito.
Con estos antecedentes, la UE inició en 2003 sus primeras operaciones de gestión de crisis. La primera operación tuvo carácter
civil y fue la misión de policía EUPM en Bosnia-Herzegovina. Le
siguió la operación militar “Concordia” en la Antigua República
Yugoslava de Macedonia (ARYM), entre marzo y diciembre, y en la
que se aplicaron por vez primera vez y con éxito los mecanismos de
“Berlín plus”. Entre junio y agosto se desarrolló la operación militar
Artemis en Bunia (República Democrática del Congo), la primera
realizada con carácter autónomo por la Unión, a petición de las
Naciones Unidas. Finalmente, desde diciembre se desarrolla la operación de policía Próxima, también en la ARYM. A la vista de estas
experiencias positivas, el Consejo Europeo ha reiterado la disponibilidad de la Unión para relevar a la fuerza militar SFOR de la OTAN
en Bosnia a finales de 2004 en el marco de “Berlín plus”, según
condiciones que están siendo negociadas en estos momentos.
Con la conclusión de los acuerdos “Berlín Plus” y la puesta en
marcha de estas primeras operaciones de gestión de crisis, se puso
fin a la fase constituyente de la PESD y se ha iniciado la fase plenamente operativa.
Así, en los últimos Consejos Europeos se han adoptado impor241
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tantes decisiones para el desarrollo de la PESD, como el Documento de la Estrategia Europea de Seguridad, presentado por el
Secretario General y Alto Representante, Javier Solana, el articulado en materia de defensa del proyecto de Tratado Constitucional
europeo, la creación de la Agencia europea de armamentos o la
Célula de Planificación de Bruselas.
El documento sobre la Estrategia de Seguridad Europea, cuyo
título es Una Europa segura en un mundo mejor, describe el nuevo
entorno de seguridad creado por la globalización e identifica las
principales amenazas a las que se enfrenta la Unión, entre las que
se citan el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción
masiva, los conflictos regionales, los Estados en descomposición y
el crimen organizado. Frente a ellas, se pretende que la Unión
Europea contribuya a la estabilidad y buen gobierno en ámbitos
regionales potencialmente conflictivos, que preste apoyo a un
nuevo orden internacional basado en el multilateralismo eficaz y
que sepa y pueda contrarrestar esas nuevas amenazas. Para ello, se
aboga por una PESD activa, coherente y mejor dotada de medios y
capacidades.
El 18 de junio se alcanzó un acuerdo sobre el proyecto de Tratado Constitucional europeo, que tendrá especial trascendencia
sobre la PESD pues los artículos dedicados a la misma contienen
elementos que deberían cristalizar en una Defensa Común Europea. Entre estos destacan la actualización de la lista de misiones de
Petersberg, incluyendo ahora también el desarme, la lucha contra
el terrorismo o la reforma de los dispositivos de seguridad de terceros países; la previsión de una cooperación estructurada para los
Estados que quieran adquirir mayores compromisos en capacidades militares y respecto de misiones más exigentes; la cooperación más estrecha para la defensa mutua en caso de ataque armado
contra un Estado miembro; y, más allá del ámbito de la PESD, la
existencia de una cláusula de solidaridad que implica un compromiso de asistencia entre Estados Miembros, también con medios
militares, frente a los efectos de ataques terroristas o de catástrofes
naturales.
Desde el inicio de esta andadura, España ha impulsado el desarrollo de una auténtica política de defensa en la Unión, y ha participado plenamente en los esfuerzos para reforzarla y mejorar sus
capacidades, así como en las operaciones de gestión de crisis que se
realizan, ya sean en cooperación con la OTAN o de forma autónoma.
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La PESD debe preparar a la Unión para los nuevos retos de seguridad antes mencionados. España desea impulsar especialmente,
en este contexto, el papel de la PESD en la lucha contra el terrorismo pues estamos convencidos de que una unidad de actuación
será de gran utilidad en esta materia tan sensible. En este sentido,
la Declaración del Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002
sobre la contribución de la PESC, incluida la PESD, en este ámbito
está permitiendo avances importantes en cuestiones como la evaluación común de la amenaza terrorista, la cooperación en materia
de inteligencia, la confección de un catálogo de medios y capacidades militares disponibles para la protección de poblaciones
civiles y de fuerzas de la Unión frente a los efectos de esos ataques
terroristas, o la cooperación con la OTAN en la elaboración de un
inventario de medios y capacidades para la Protección Civil.
Los representantes españoles en la Convención sobre el Futuro
de Europa hicieron numerosas propuestas para impulsar el desarrollo futuro de la PESD, y España habría deseado incluso ir más
lejos en este ámbito. Creemos que la cooperación estructurada en
el ámbito de la defensa debe estar abierta a todos los Estados
Miembros que deseen y puedan participar sobre condiciones acordadas en común. España apoya igualmente la cláusula de defensa
mutua como otra expresión de solidaridad entre Estados miembros en una Unión cada vez más política.
España tiene la firme intención de contribuir activamente a
todas las iniciativas en curso. En concreto, el Gobierno español
quiere seguir impulsando los siguientes proyectos:
Desarrollar las capacidades militares europeas para llevar a cabo
operaciones de respuesta rápida, ya que éste es el elemento fundamental de la PESD. Sin capacidades, la PESD sería sólo simple retórica.
Participar plenamente en el establecimiento y trabajos de la
nueva Agencia europea de capacidades de defensa, investigación y
armamentos. Esta Agencia actuará bajo la autoridad del Consejo y
estará abierta a todos los Estados Miembros teniendo en cuenta las
necesidades de la PESD, la complementariedad con la OTAN y los
intereses de la industria nacional y europea de defensa. Paralelamente, España está completando su proceso de incorporación a la
organización multinacional de armamentos europea (OCCAR),
que asumirá funciones complementarias a las de la Agencia en una
primera fase.
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Actores y testigos
Promover una mayor contribución a la lucha contra el terrorismo en el marco de la PESD, movilizando esfuerzos y recursos,
mediante la plena realización de las medidas contempladas en la
Declaración aprobada en el Consejo Europeo de Sevilla y la Declaración de la UE sobre terrorismo adoptada tras los atentados del 11
de marzo en Madrid.
Desarrollar las disposiciones recogidas en el Tratado Constitucional Europeo en materia de Defensa, entre las que destacan la
incorporación de una definición más amplia de las misiones PESD
, y los compromisos asumidos con la cooperación estructurada,
la cláusula de defensa mutua y la de solidaridad entre los Estados
miembros. Estos avances en el desarrollo de la PESD serán plenamente compatibles con el papel que desempeña la OTAN en la
defensa colectiva.
Reforzar las relaciones entre la UE y la Alianza Atlántica, estableciendo una auténtica asociación estratégica en la gestión de crisis y
en otros ámbitos como la lucha contra el terrorismo. España cree
firmemente en la necesidad de reforzar aún más ese vínculo transatlántico, en el marco de una relación de seguridad más robusta y
equilibrada.
La plena puesta en práctica de la Célula Civil-Militar de la Unión
que se ocupe del planeamiento y eventual dirección de operaciones
militares y civiles, al tiempo que mejora las relaciones de enlace con
la OTAN. España desea mejorar la eficacia militar y la visibilidad
política de la Unión para realizar esas operaciones, sean autónomas
o utilizando medios OTAN, y sin duplicar las estructuras de ésta
última.
La Unión Europea ha crecido a lo largo de estos años de forma
considerable en múltiples áreas, pero toda esa realidad política,
económica y social, debe asumir el deber y la necesidad de forjar
una verdadera Política Exterior de Seguridad Común, y dentro de
ella, su vertiente en materia de Defensa con la PESD. Ese deber es
doble: frente a sí misma, para hacer frente a las grandes amenazas
del mundo actual, pero también frente a la Comunidad internacional, ante la que quiere presentarse como modelo de convivencia
en paz, libertad, justicia y progreso. Nada de esto será posible si no
afrontamos nuestras responsabilidades en materia de seguridad.
Este es el reto de todos y España no escatimará esfuerzos para
hacerlo realidad.
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PESD : Los cinco
primeros años
Ferdinando Riccardi
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En una brevísima síntesis de la historia del mundo, ¿cuáles serían
las pocas líneas dedicadas a la historia política del Reino Unido
durante el siglo XX? No serían muy distintas de las dos frases
siguientes: “Durante el siglo XX, la civilización británica basada en
la libertad y la democracia se vio amenazada dos veces por dos
agresiones armadas. En ambos casos, la amenaza provino del
continente europeo; en ambos casos, fue rechazada esencialmente
gracias a la ayuda de los Estados Unidos de América”.
Estas pocas líneas explican mejor que un largo discurso las
razones profundas de la falta de entusiasmo de la opinión pública
británica por la integración europea, y sus reticencias, o incluso su
negativa, a perder soberanía en los ámbitos de la política exterior y
de defensa. No es ésta, naturalmente, una reacción racional. Si las
opiniones públicas razonarán fríamente, la del Reino Unido comprendería que la mejor garantía contra el riesgo de que se puedan
reproducir los acontecimientos del pasado reside precisamente en
la creación de la Unión Europea, donde los agredidos y los agresores de ayer se reúnen en una única entidad gestionada por instituciones comunes. No hay posibilidad de guerras, y la política
exterior y de defensa se va unificando progresivamente. Pero no es
así como funciona el inconsciente de los pueblos, que olvida con
lentitud y reacciona de manera instintiva.
Los políticos deben tener esto en cuenta, y cada país de la UE
debe sopesar el estado de ánimo de sus socios. No se pide a nadie
que renuncie a sus convicciones y ambiciones, sino que no olvide
las realidades. Hace algunos meses, en un sondeo de opinión, los
británicos debían decir de qué país creían que llegaría la ayuda en
caso de amenaza a su libertad. La mayoría volvió a responder que
de los Estados Unidos. Así es. En determinados países de Europa
central y oriental, en particular en Polonia, la situación no es muy
distinta. Recuerdo como si fuera ayer una conferencia en Bruselas
en la que participaban concretamente Jacques Delors y Etienne
Davignon, y donde se había dedicado la parte más intensa de los
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debates al aspecto de la “defensa” del proyecto de Constitución
para Europa. El polaco Jacek Saryus-Wolski había sido muy claro,
casi brutal, al denunciar lo que consideraba el carácter caprichoso
de las intenciones de la UE. No daba ninguna importancia a la
“cláusula de defensa mutua” prevista, ya que para su país (y para
los países vecinos) sólo la cláusula análoga del Tratado de la
OTAN ofrecía garantías serias; algún día se sabrá si la garantía
europea es creíble; de momento no son más que palabras. El antiguo Ministro polaco de Asuntos Exteriores, Bronislaw Geremek,
había justificado en una entrevista esta actitud por el peso del
pasado. La memoria de los polacos recuerda que su país se vio
atrapado como en una tenaza entre Stalin y Hitler, y que los
demás países de Europa occidental lo abandonaron. Para el
inconsciente colectivo, Rusia sigue siendo una amenaza potencial y Europa occidental no brinda de momento garantías suficientes. La garantía es la participación en la OTAN, porque ahí
están los Estados Unidos.
También en este caso, la lógica indica que la participación en la
UE es aún más tranquilizadora, ya que no sólo garantiza la solidaridad en caso de agresión, sino que hace que la mera hipótesis de la
agresión resulte absurda e impracticable. Sin embargo, una vez
más, hay que tener en cuenta el sentimiento profundo de una
nación que a lo largo de los siglos tantos embates ha sufrido en su
orgullo, su identidad y su propia existencia.
La comprensión debe ser mutua
He insistido, quizá de forma un tanto pesada, sobre este punto
porque las divisiones que a veces se hacen entre los Estados miembros (de un lado los buenos europeos, del otro los malos) me parecen fuera de lugar. Existen diferencias entre países, determinadas
por la historia y por el carácter de los pueblos, que hay que comprender y respetar siempre que esta comprensión sea mutua. Se
admiten los vínculos particulares de los británicos con los Estados
Unidos y el momentáneo escepticismo de los polacos respecto de
la eficacia de los proyectos de defensa europea, deseando al mismo
tiempo que evolucionen las posturas actuales; es comprensible
incluso la posición de los países neutrales, cuya población se considera engañada en parte porque las implicaciones políticas de la
adhesión a la UE no se habían indicado claramente desde el prin246
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cipio. Pero es lícito exigir esta misma actitud respecto de las particularidades de los demás.
Si por ejemplo se pide a Bélgica que resuma en algunas líneas la
historia política del país durante el siglo pasado, el resultado sería
más o menos el siguiente: “Bélgica no ha declarado ninguna guerra
y no tenía ninguna intención de participar en conflictos, pero fue
invadida dos veces porque las Fuerzas Armadas de un país vecino,
que estaba en guerra con otro país vecino, consideraron conveniente rodear las líneas defensivas de su enemigo de entonces
pasando a través del territorio belga”. ¿Cómo extrañarse entonces
de que la política exterior belga haya tenido y siga teniendo como
primer objetivo la reconciliación entre estos dos países, es decir
Francia y Alemania? Todo el mundo debe entender por qué Bélgica
desea que la integración europea avance tanto como sea posible,
incluso en el ámbito militar, y que las instituciones supranacionales sean fuertes e independientes.
La reconciliación franco-alemana ha sido desde siempre central
para el proyecto europeo, por lo que no es de extrañar que a
menudo haya adoptado un carácter emotivo. Al recibir el proyecto
del plan Schuman, Konrad Adenauer dijo a Jean Monnet: “si este
plan tiene éxito, mi vida no habrá sido inútil”. Helmut Schmitt
quiso la moneda única contra la voluntad de la opinión pública
nacional, de los industriales e incluso del Banco Central de su país,
porque no quería que el marco alemán, demasiado potente en
aquella época, pudiera aplastar las monedas de los demás países
europeos suscitando así frustraciones y temores (si hoy la City de
Londres desea que el Reino Unido participe en el euro, las razones
no son exactamente las mismas). El acero y el carbón fueron elegidos para la primera Comunidad Europea (CECA) y fueron colocados bajo una alta autoridad supranacional, pues representaban en
aquella época el “sostén de la guerra”, y la Comunidad Europea de
Defensa (CED) había sido el segundo proyecto, antes de pasar a la
Comunidad Económica Europea (CEE). La hipótesis de unos lazos
franco-alemanes que podrían llegar hasta una auténtica fusión de
los dos Estados fue formulada por personalidades tales como Pascal Lamy o Gunther Verheugen, por citar tan sólo el proyecto más
reciente que conozco.
Por lo tanto hay que reconocer, a quienes sienten la necesidad de
avanzar más hacia integración, la posibilidad de realizar los proyectos en el marco comunitario, con una participación voluntaria (y
siempre posible posteriormente) de los demás. Existe también una
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doctrina opuesta conforme a la cual los que quieren avanzar más
rápido no deberían poder hacerlo, porque así rompen Europa. Esta
tesis fue defendida por Ralf Dahrendorf a propósito de la moneda
única: a su juicio debía abandonarse el proyecto puesto que el
Reino Unido no quería participar en él, y por lo tanto habría provocado la división de la Comunidad. Para él, los adversarios de la
Europa unida eran quienes se esforzaban por construir la Unión
monetaria, y no aquellos que la rechazaban... Huelga decir que esta
teoría me parece aberrante, sobre todo por parte de un antiguo
comisario europeo.
La costumbre de reflexionar juntos como “reflejo
europeo”
A partir de todo lo anterior se comprende que tampoco estoy a
favor de una “huida hacia adelante” y que considero inoportuna e
impracticable de momento la generalización de las decisiones
mayoritarias en política exterior y de defensa. Importantes personalidades, en particular dentro del Parlamento Europeo, preconizan esta medida al considerar de buena fe que haría avanzar la
construcción europea. En esta materia, parece preferible la sabiduría de Jacques Delors y Valéry Giscard d’Estaing que consideran
prematuro cualquier avance brusco. Giscard d’Estaing ha afirmado que una votación mayoritaria sobre la participación en la
guerra de Iraq habría destruido toda perspectiva de desarrollo de la
PESC y de la PESD, independientemente del resultado de la votación. Tiene razón. El Reino Unido, España y algunos otros jamás se
habrían plegado a una votación contra la participación en la
guerra, mientras que Francia, Alemania y algunos otros jamás
hubiesen aceptado una votación favorable. Antes de estar en condiciones de tomar por mayoría decisiones que implican la paz y la
guerra y el envío de jóvenes europeos al combate, los Estados miembros deben acostumbrarse a reflexionar juntos, a estudiar juntos
los expedientes candentes, a coordinarse. A primera vista no es
mucho, pero es la única manera de adquirir lo que Michel Barnier
(que ostenta hoy las responsabilidades que conocemos) llamaba el
“reflejo europeo”. La propia existencia de un Alto Representante
para la PESC y la manera en que Javier Solana ha desempeñado este
delicado papel han representado ya mucho para la Política Exterior
Común, y los resultados aún habrían sido más significativos si el
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“reflejo europeo” hubiese sido mayor entre los Estados miembros.
El vizconde Davignon, gran diplomático (y un genio del compromiso), tras haber leído con atención la famosa “carta de los ocho”
que apoyaba la posición norteamericana, por un lado y la adoptada
por los demás Gobiernos, por otro, y teniendo en cuenta lo similar
de las concepciones sobre la Alianza Atlántica y los vínculos entre
Europa y los Estados Unidos en las dos, pronuncio esta frase lapidaria: “cualquier joven diplomático habría podido hacer de esto un
texto único”. La tarea de unificar ambos textos habría sido quizá a
un poco ardua para un joven diplomático, pero el propio Etienne
Davignon habría podido hacerlo sin demasiada dificultad. Y la UE
habría tenido un texto común, aunque nada hubiese cambiado, de
inmediato, respecto de la participación en el conflicto. La próxima
promoción del Alto Representante al rango de Ministro de Asuntos
Exteriores de Europa aumentará aún más la eficacia del “reflejo
europeo”.
Elogio a las disposiciones sobre defensa en el proyecto de
Constitución
En definitiva, las disposiciones del proyecto de Constitución para
Europa en los ámbitos de la defensa parecen representar lo que es
deseable y posible en el día de hoy. No olvidemos que son resultado
de una profunda reflexión en la que han participado no sólo los
Gobiernos, sino también las instituciones europeas (Comisión y
Parlamento) y los parlamentarios nacionales, que los textos se han
elaborado bajo la Presidencia de Michel Barnier y que determinados aspectos fueron ultimados definitivamente por los tres Estados miembros más directamente interesados: Francia, Alemania y
el Reino Unido. Las disposiciones de la Constitución pueden resumirse en cinco puntos:
a) refuerzo y ampliación de las misiones denominadas “Petersberg”
que la Unión ya puede realizar para preservar o restablecer la paz en
países terceros;
b) “cláusula de solidaridad” que vincula a los Estados miembros en
caso de ataques terroristas (e incluso de catástrofes naturales);
c) creación de la Agencia de Armamento, elemento esencial que está
ya en construcción (aunque deben precisarse aún las tareas y el funcionamiento de esa Agencia);
d) “cooperaciones estructuradas” entre los Estados miembros que
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deseen ir más lejos en la cooperación militar, y que puedan hacerlo.
Los países que no puedan participar de inmediato han obtenido
garantías de que podrán hacerlo posteriormente. Este punto
constituye el núcleo de la evolución futura;
e) cláusula de defensa común (cuya denominación oficial es, extrañamente, “cooperación más estrecha”), que recoge el compromiso
ya existente en el marco de la Unión Europea Occidental (UEO) sin
afectar en modo alguno a la cláusula análoga de la OTAN.
Este proyecto suscita reservas y críticas, por ejemplo en el
Senado francés, debido a su pretendida insuficiencia. Sin
embargo, se han podido calmar en parte las inquietudes mediante
las aclaraciones realizadas, y he intentado explicar por qué de
momento no parece ni posible ni oportuno seguir avanzando
todos juntos, siempre que se admita que quienes lo deseen y puedan tienen derecho de hacerlo. Y lo harán. Lo que importa es que
ello sea posible en el marco de la UE, y no en un plano intergubernamental. Los recientes acontecimientos han demostrado hasta
qué punto los acuerdos basados en relaciones personales entre
algunos Jefes de Gobierno son frágiles y caducos. Basta un cambio
de mayoría de un país y todo queda trastocado; ejemplo de ello ha
sido últimamente lo acontecido en España. A falta de textos y de
instituciones, nada está garantizado. Al mismo tiempo, deben
respetarse las identidades y sensibilidades nacionales así como las
enseñanzas de la historia.
Ya estaría en la tercera guerra
Sé hasta qué punto es difícil hoy en día “vender” a los jóvenes el
significado y la importancia histórica de haber creado una zona de
estabilidad y de paz que cubre la mayor parte del continente. Ello
constituye un giro en la historia de Europa, pero para las nuevas
generaciones es algo ya adquirido, con lo que se encontraron al
nacer y que no puede, por definición, representar un ideal por
alcanzar; sin embargo cada generación debe tener su ideal. Hace
algunos años, el mejor amigo de mi hijo en el Instituto era un chico
neerlandés; intenté explicarle que, medio siglo antes, habría podido
ser su enemigo. Lejos de felicitar a la Unión por el milagro realizado,
constató con frialdad: “es que erais unos idiotas al haceros la
guerra”. En Europa, hemos intentado dejar de ser idiotas. Helmut
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Kohl se sorprendía al constatar que se había vuelto imposible “vender” Europa con el argumento de la paz. Sin embargo, basta atravesar una frontera para ver lo que ocurre fuera de la UE, por ejemplo
en Kosovo, o cruzar el mar para comprobar la situación entre Israel
y Palestina. Jacques Delors observó que, en la historia de Europa,
estallaba una guerra aproximadamente cada 20 años. A mi edad, yo
ya estaría en la tercera guerra.
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Una de las paradojas de la Unión Europea está en que, ofreciendo
un grado incomparable de seguridad a los ciudadanos del número
creciente de sus miembros, sea tan tímida a la hora de crear una
estrategia para proteger esa seguridad. La expansión de la Unión
Europea podría ser muy bien la más importante contribución a la
actual seguridad internacional; no obstante, la vitalidad sostenida
de la Unión reclama una estrategia sobre cómo se proyectará
Europa en los años por venir a fin de proteger lo obtenido para sus
ciudadanos. Tendrá que ampliarse más a fin de consolidar la Unión
y también de aclarar qué países pasarán a ser vecinos con relaciones
especiales. Y se hará necesario establecer dónde y por qué medios
hará sentir Europa su presencia a fin de evitar amenazas que alcancen sus fronteras.
El ejemplo de cómo ha tratado la Unión el problema de los Balcanes servirá para ilustrar, en otro punto de esta nota, el coste que
le ha supuesto a Europa no ejercer la voluntad política de proyectarse con confianza en terrenos en los que no debe temer introducirse.
Estas cuestiones de seguridad europea constituyen el problema central y todavía no resuelto de la política europea: cómo,
cuándo, dónde y con qué duración proyectaremos a Europa para
velar por nuestra protección. Es esto algo que aún no se ha presentado claramente a la mayor parte de los ciudadanos europeos. Los
dirigentes políticos siguen dispuestos a sustituir complejidad por
eficacia y a ocultar las difíciles decisiones políticas y económicas
que Europa tiene que adoptar en un mundo de crecientes amenazas, que reclaman nuevas formas de defensa, en una época en que
Europa ya no debe ni puede esperar sacrificios de los Estados Unidos para garantizar su seguridad. Por otra parte, Europa se
encuentra en un momento político en que debe decidir en qué
medida sus intereses coinciden con los de los Estados Unidos,
aunque esos intereses puedan no ser siempre idénticos. Con ello,
los primeros cinco años de la Política Europea de Seguridad y
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Defensa han sido la valerosa tentativa de unos pocos de dar relevancia a una política a falta de una estrategia.
Cuando ha actuado, Europa ha tendido a hacerlo por reacción y
con instituciones poco coordinadas. Se ha dado a la seguridad una
estrecha definición de seguridad “dura” y con ello se han perdido
oportunidades de sincronizar y combinar instrumentos heterogéneos a fin de conseguir la eficaz influencia acorde tanto con el
potencial europeo como con las expectativas que suscita. Los Estados miembros, entretanto, desarrollan sus propias políticas exteriores enviando señales confusas a las mismas regiones cuyo destino es de vital interés para la Unión Europea. Las palabras de
Europa crean expectativas que con demasiada frecuencia conducen al desengaño.
Estrategia presupone que los componentes más heterogéneos
de los asuntos internacionales pueden y deben aglutinarse en un
enfoque único mediante la oportuna creación o modificación de
instrumentos con que aplicarla. Seguridad, en ese contexto, se
refiere a la pobreza y sus efectos; la incapacidad de los Estados de
brindar sustento de urgencia a sus ciudadanos; la deriva de la adhesión popular hacia otras ideologías y creencias y las instituciones
que las representan, y la declinante eficacia de las fronteras. El
utillaje de ese desorden son la tecnología, el terror y la liberalización
desenfrenada de la plaza pública. Los que se sienten desvalidos se
trasladan a puertos seguros -como Europa- o caen presa de quienes
manipulan su aflicción. El dinero viaja hoy con mayor facilidad que
nunca y una creciente proporción del PIB mundial se encuentra en
manos de la economía sumergida. En ese mundo, donde el acceso a
riqueza y seguridad es privativo de unos pocos, los excluidos
reconstruyen su identidad en busca de seguridad. Es en ese punto
donde el papel de las creencias se hace tan importante.
El dilema de la seguridad europea es, en resumen, el de una
Unión basada en creencias compartidas frente a un mundo cuya
divisa es el desorden. El problema radica en si la Unión Europea
tiene bastante fe en sí misma para proyectar intensamente esos
valores en su vecindad inmediata y con ponderada determinación
más allá de ésta. A efectos prácticos, la opción se ha presentado
como la de elegir entre una Europa bien fortificada, con sus límites
extremos claramente (y para muchos culturalmente) definidos e
inexpugnables, o una Europa de círculos concéntricos de sociedades capaces de unirse según optan por suscribir las reglas de ese
club llamado Europa. Es la opción entre una Europa deseosa de
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evitar infecciones exógenas y la que prefiere inocular a otros el
ejemplo de su apertura a la participación. El primer supuesto es
quijotesco y supone una falta de temple político y conceptual. El
segundo insta a Europa a poner la vista en horizontes más amplios
que el de su ombligo. El primero es un fracaso de seguridad en gestación, el segundo es la base de una estrategia de seguridad por
desarrollar.
Entretanto, los últimos cinco años han planteado desafíos sin
precedentes en los que el clima de una PESD se ha visto dramáticamente caracterizado por la necesidad de una política europea en los
Balcanes, el ataque terrorista a los Estados Unidos del 11 de septiembre de 2001 y la guerra de Iraq. Estos hechos han respaldado
tanto a quienes desean instaurar barreras más sólidas y en torno a
Europa como a quienes creen que, para protegerse, Europa tiene
que rebasar sus fronteras. Si queremos comprender dónde reside el
potencia de seguridad europea, no debemos subestimar el impulso
derivado de los logros.
En 1999 se ofreció a los países balcánicos una vía hacia la Unión
Europea. La Unión ha aportado cinco mil millones de euros a la
región. Ha sido el catalizador que impidió la agravación del
conflicto de la Antigua República Yugoslava de Macedonia y ha
impuesto imperiosamente una unión constitucional provisional
entre Serbia y Montenegro. También se brindó a Turquía, en
diciembre de 1999, la candidatura a la Unión. Se convenció a los
países de Oriente Próximo, incluido un aprensivo Israel, de que la
Hoja de Ruta del Cuarteto de Madrid era la única vía de posible
solución del conflicto árabe-israelí y gran parte del contenido de la
Hoja de Ruta fue obra de la UE y su Representante Especial. Entretanto la Comisión prestó ayuda vital al presupuesto de la Autoridad Palestina. Ante la tragedia del 11 de septiembre de 2001, la
respuesta de los países europeos fue espontánea tanto en sentimiento como en obra. Los miembros Europeos de la OTAN respaldaron el recurso al artículo 5. Numerosos países contribuyeron a la
intervención en Afganistán, algunos quebrantando sus antecedentes históricos. La UE actuó con presteza para revisar sus medidas internas de seguridad y encontrar formas de cooperar en la
labor internacional contra el terrorismo. La UE destacó asimismo
una misión militar en el Congo antes de 2003. Y a pesar de las divisiones creadas por la guerra de Iraq, se mostró dispuesta a adoptar
en 2003, por primera vez, un documento que expone una estrategia
de seguridad.
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A nivel institucional, el Consejo Europeo acometió la organización de un servicio destinado a respaldar a un Alto Representante,
si bien mostrando en ello una tibieza que cae en lo vergonzoso. Ese
servicio ha creado un sistema de información embrionario, pese a
que la información más confidencial se retiene a nivel nacional y el
volumen de inversiones necesario para conseguir el tipo de análisis
que se propugna en estas páginas es insuficiente. El servicio ha
creado los rudimentos de una unidad militar de planificación y forjado una relación con la OTAN a fin de utilizar sus acervos. La responsabilidad recae en el Alto Representante, Javier Solana, que
merced a una gran energía personal ha puesto a Europa en el mapa,
por decirlo en términos empresariales, definido las características
de su propio cargo (ya que existe asimismo un miembro de la Comisión encargado de las relaciones exteriores), encontrado recursos
para realizar su trabajo, atendiendo a un tiempo a su consejo de
administración (los Ministros de Asuntos Exteriores) y a los deseos
individuales y colectivos de sus accionistas. Chris Patten, el miembro de la Comisión encargado de las Relaciones Exteriores, ha compartido la carga de responsabilidades tanto funcional como geográficamente, mientras que la Comisión conserva el control del
presupuesto de ayuda, con lo que contribuye al componente
económico de cualquier estrategia externa de la Unión y es el eje de
cualesquiera negociaciones sobre ayuda presupuestaria y estrategias conjuntas con las entidades financieras internacionales.
Comparado con la situación anterior, se trata de un impresionante logro para Europa. Y, aun así, subsiste la sensación de que no
se ha hecho lo bastante, de que Europa no ha seguido con éxito el
ritmo de los acontecimientos que afectan directamente a su seguridad. Se trata en parte de una cuestión de percepción y en parte de
una cuestión de fondo. Creando una impresión de cohesión, la UE
ha despertado expectativas sobre lo que Europa está realmente dispuesta a hacer. Pero al verse enfrentada a problemas de poder, se le
descubrieron deficiencias. Vista desde el exterior, esa dicotomía
resulta mucho más clara. Hemos alentado o permitido que se crearan expectativas. Y al no responder a ellas, la confianza ha menguado, como lo han hecho los estímulos para cumplir los objetivos
europeos.
En ningún lugar es esto más evidente que en los Balcanes, en
donde la realidad choca con la retórica. Y buena parte de los párrafos anteriores se inspira en la experiencia obtenida allí. La actividad
de la Unión en aquella región ha sido mucha en los últimos cinco
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años. Ha aportado más de cinco mil millones de euros, constituyendo un fondo especial con mecanismos de desembolsos rápidos. La Comisión Europea colaboró estrechamente con el Banco
Mundial para crear políticas macroeconómicas. En el capítulo de la
seguridad, el Alto Representante desempeñó un papel fundamental neutralizando la crisis de la Antigua República Yugoslava de
Macedonia. Igual caudal de energía se empleó en constituir la
unión entre Serbia y Montenegro. Cada una de esas iniciativas es
impresionante.
Pese a ello, es mucho lo que está en juego. La seguridad de
Europa sólo se verá garantizada cuando los Balcanes formen parte
de la Unión Europea. Entretanto, los Balcanes Occidentales sigue
siendo un problema de seguridad para ella debido a la falta de
confianza de la UE tanto en sí misma como en la región, para brindarle una candidatura y unos plazos para su adhesión. Unos veinte
millones de habitantes de esa zona consideran que deberían ser ciudadanos de la Unión Europea y todo indica que, si se les diera un
plazo concreto de preparación y unas normas que cumplir, estarían
dispuestos no sólo a sobrellevar las duras reformas necesarias para
el ingreso en Europa sino también a aceptar una importante dosis
de intervención europea. Eso, a fin de cuentas, es lo que supone el
proceso de adhesión a Europa. La solución de los problemas políticos que la región tiene pendientes pasaría a ser responsabilidad
europea y cuanto más fuera así, mayor sería el estímulo para reducir tensiones en materia de seguridad. La previsibilidad, de la que
sólo la UE es garante, sería el cimiento de cambios más rápidos. Los
políticos deseosos de reformar y buscar un futuro en Europa para
sus países, contarían con no poco apoyo a pesar de las penosas
reformas. Los inversores se animarían a salir a la palestra en los Balcanes. La juventud de la región optaría por un futuro en ella. A la
delincuencia organizada le resultaría mucho más difícil corromper
la política. A los políticos desaprensivos les costaría mucho más
utilizar el nacionalismo como palanca para su promoción.
Teniendo en cuenta que esa región está en territorio europeo y
que su ingreso en la Unión es inevitable, las propias inquietudes de
Europa en materia de seguridad tendrían que haber servido de persuasión política para haber ofrecido ya a esa región una vía de
acceso clara con un plazo final explícito. A falta de un marco exclusivamente europeo para orientar el proceso en aquella región, se
agravan las amenazas para la seguridad europea. Las redes de la
delincuencia internacional ven allí una cabeza de puente en
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Europa. El desmantelamiento industrial que ha sufrido la economía en el último decenio ha dejado contingentes de desempleados. La mayor parte de la juventud desea emigrar a países de la UE.
Un solo país, una sola provincia han llegado a convertirse en protectorados internacionales. Aquellos reformadores que habían
puesto sus esperanzas en las promesas de Europa, encuentran
menos persuasivo el argumento para ganar votantes. Si Europa
contara con una política para gestionar la inmigración en forma
que incrementase su productividad y contrarrestara la inevitable
necesidad demográfica de trabajadores inmigrantes, hubiera sido
posible llegar a acuerdos con los países balcánicos a fin de regular la
opción de visados temporales para que sus ciudadanos ocuparan
empleos específicos en Europa.
La clave de la solución política del problema de los Balcanes se
centra en Serbia. La confianza entre Serbia y Croacia terminará por
eliminar el irredentismo bosnio. Si a Belgrado se le da confianza,
podrá plantearse, en lo político, las inevitables concesiones en sus
tratos con Pristina. Un esfuerzo paralelo que permita a los habitantes de Kosovo asumir la responsabilidad del autogobierno y de
las consecuencias de sus acciones (en no poca medida con respecto
a las minorías y la delincuencia) introduciría una saludable dosis de
realismo en la desmesura que impregna las exigencias de los políticos kosovares y solivianta al público. En ese proceso la seguridad
entre vecinos, la Antigua República Yugoslava de Macedonia se
vería menos amenaza por el futuro incierto de Kosovo.
Resulta difícil imaginar alternativas distintas de la opción europea -una robusta opción europea- para crear la confianza capaz de
acelerar el impulso hacia la Unión. Esto hubiera requerido la voluntad política de los dirigentes europeos y cierta capacidad de no
dejarse distraer por otros acontecimientos mundiales. La mejor
respuesta que podría haber dado Europa a la crisis de Iraq hubiera
sido demostrar que al menos puede producir soluciones en su propio territorio. En lugar de eso, en la cumbre de Salónica de junio de
2003 la Unión Europea se enzarzó en medidas poco eficaces y perjudicó el discurso comunitario. Serbia debe seguir sometiéndose a
la unión con Montenegro impuesta por la UE, ejercicio que ha
demorado seriamente sus preparativos de negociación con Bruselas. El destino de Kosovo sigue hipotecado por intereses que se
sitúan fuera de Europa y ajeno a la responsabilidad de sus ciudadanos, situación que bien podría definirse como gestionar un estado
de limbo.
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Si alguna lección ofrecen los Balcanes es la de que la seguridad
de la Unión Europea y sus políticas de defensa necesitan un marco
estratégico que señale las directrices, y los medios que permitirán
a Europa rebasar cumplidamente sus fronteras. Decir que esto
debe empezar por los Balcanes no es interceder especialmente por
esa región. Es, antes bien, abogar por la necesaria disciplina de
fijar prioridades, convocar voluntad política y obtener resultados
que comiencen a cimentar una Estrategia Europea de Seguridad,
una estrategia que dé coherencia y temple a la capacidad de
Europa de ocuparse a un tiempo de la candidatura de Turquía, del
destino del Oriente Próximo y de problemas como los de la inmigración, la delincuencia organizada, la gestión de la tecnología y
los desbordamientos de sociedades en las que el Estado ha abdicado de su cometido fundamental. Sólo sobre esa base podremos
iniciar un confiado avance hacia los grandes problemas que se han
apuntado aquí.
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primeros años
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Antecedentes
La decisión del Consejo Europeo de Colonia, de junio de 1999, de
“dotar a la Unión Europea de los medios y recursos necesarios para
asumir sus responsabilidades respecto de una política europea
común de seguridad y de defensa” llamó considerablemente la
atención. Para muchos, este paso era la consecuencia lógica del proceso de integración europea, para algunos fue una sorpresa, otros
temieron que las relaciones transatlánticas salieran perjudicadas, y
hubo quienes lo vieron como una declaración de intenciones europea más que se sumaba a las ya formuladas a lo largo de los años
pero que nunca se habían hecho realidad.
No obstante, desde 1999 fueron fijándose los hitos y los objetivos de una futura Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD)
y estableciéndose los objetivos en materia de estructuras así como
de capacidades, así como absorbiéndose las antiguas funciones de
la Unión Europea Occidental (UEO). La UE iba a convertirse en la
institución europea que abarcaría todos los instrumentos necesarios para dirigir la prevención y la gestión de las crisis o la respuesta
a las mismas, en caso necesario. Las intenciones políticas tenían
que ser respaldadas por unas capacidades verosímiles, y esta es la
razón de ser de los objetivos de la PESD.
Evolución: algunas observaciones
Al cabo de cinco años, hay buenas razones para decir que hay, dentro de la UE y de su Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC), una Política Europea de Seguridad y Defensa. Existe el trabajo de los nuevos comités y de los nuevos elementos de la Secretaría General del Consejo, hay una sólida base de procedimientos
y conceptos acordados en común para las operaciones de gestión
de crisis, existe el acuerdo permanente entre la UE y la OTAN, ha
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habido varios ejercicios de gestión de crisis, y en particular desde
2003 ha habido cuatro operaciones reales bajo la responsabilidad
de la UE, dos de policía y dos militares. Sin duda, esta evolución ha
sido asombrosa por su rapidez, máxime si consideramos que el trabajo sobre la PESD en la UE partió más o menos de cero, mientras
que en la OTAN y en la UEO había una experiencia anterior de
cooperación.
Hubo el período inicial de desarrollo de 2000 y 2001. Hubo que
constituir los comités necesarios, como el Comité Político y de
Seguridad o el Comité Militar, llamado “Órgano Militar Provisional” hasta la primavera de 2001. Estos comités, que representaban
a los Estados miembros, tuvieron que desarrollar conocimientos y
experiencia, definir sus planes y métodos de trabajo y desarrollar
sus relaciones y convenciones mutuas. Así ocurrió también con los
nuevos elementos de la Secretaría General del Consejo, algunas
Direcciones nuevas en la parte civil, el Estado Mayor de la UE y el
Centro de Situación, civil y militar. Por poner sólo un ejemplo, el
establecimiento completo del Estado Mayor llevó aproximadamente un año, con actividades internas tan complejas como
concebir y resolver aspectos de infraestructuras y tecnología de
información, gestionar la entrada de personal, sus condiciones
laborales y su formación interna, aclarar su estatuto dentro de la
UE y crear las condiciones presupuestarias necesarias.
Pero los objetivos de la PESD no permitían que las actividades
se centraran únicamente en el desarrollo interno. Había que desarrollar los procedimientos y conceptos necesarios para disponer de
una base común para las operaciones de gestión de crisis dirigidas
por la UE, y había que obtener de los Estados miembros la aprobación de los mismos. Surgieron los procedimientos de gestión de
crisis de la UE, los documentos sobre cooperación civil-militar y
una amplia variedad de conceptos para diversos aspectos de las
operaciones militares o de policía, y se inició la preparación de los
ejercicios de gestión de crisis. Una parte importante del trabajo se
centró en crear capacidades militares y civiles europeas para lograr
los objetivos fijados anteriormente por el Consejo Europeo. Se
definieron unos requisitos precisos para las posibles misiones,
partiendo de unos escenarios genéricos, se hicieron inventarios de
las ofertas de los Estados miembros y de los socios, y estas capacidades fueron analizadas en comparación con los requisitos. La primera conferencia de mejora de las capacidades tuvo lugar en
noviembre de 2001, y se crearon el Plan de acción europeo sobre las
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capacidades (ECAP) y el mecanismo de desarrollo de capacidades
(MDC) con objeto de reunir las capacidades necesarias y cubrir las
carencias observadas.
Este período de desarrollo queda bien reflejado en los informes
de la PESD al Consejo o en los informes militares a la reunión
semestral de los Jefes de Estado Mayor de la Defensa a lo largo de
2001 e incluso hasta mediados de 2002. Los puntos más importantes de éstos están relacionados con el desarrollo de las estructuras, los conceptos, los procedimientos y las capacidades. El
desarrollo de las relaciones con otros pasó a segundo plano. Por
motivos políticos, hasta finales de 2002 no se llegó a una solución
a la relación permanente UE-OTAN, los llamados acuerdos
“Berlín plus”, que incluyen un acuerdo de seguridad; y dichos
acuerdos fueron ultimados en marzo de 2003. Esto no contribuyó
precisamente a la coordinación y a la cooperación en el ámbito del
desarrollo de conceptos y de capacidades.
No obstante, a la luz del progreso global logrado, el Consejo
Europeo de Laeken, a finales de 2001, declaró que la UE sería ya
capaz de llevar a cabo algunas operaciones de gestión de crisis y
que, gradualmente, llegaría a ser capaz de asumir otras más exigentes. Esto supuso un incentivo para no dejar las cosas sólo en el
nivel de las declaraciones: la PESD tenía que dar muestras de seriedad y necesitaba una justificación que le siguiera dando vida.
Mientras proseguía el trabajo relativo a los conceptos, a partir de
2002 había llegado el momento de pasar al siguiente paso del
desarrollo de la PESD, una prueba en el primer ejercicio de gestión
de crisis de la UE y la preparación de operaciones reales.
En 2003 fueron emprendidas cuatro operaciones: la misión de
policía de la UE (MPUE) en Bosnia, la operación militar Concordia,
que duró nueve meses, en la ex República Yugoslava de Macedonia
(ERYM), la operación militar de la UE Artemis en la República
Democrática del Congo, que apenas duró tres meses, y una
segunda misión de policía en la ERYM, la operación Próxima.
Lo que es más importante, las misiones han cumplido sus objetivos y han ayudado a los países interesados a lograr una mayor
estabilidad. Asimismo han demostrado que la base conceptual de
las operaciones de la PESD se había desarrollado hasta tal punto
que tanto los responsables como el personal de apoyo eran capaces
de dominar estos desafíos reales, incluida la participación de
países no pertenecientes a la UE. Concordia brindó la primera posibilidad de poner en práctica los acuerdos “Berlín plus”, incluidas
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todas las consultas necesarias entre la UE y la OTAN y el recurso a
los medios y capacidades de la OTAN, en particular estando
situado el cuartel general de la operación de la UE en el SHAPE y
siendo comandante de la operación el DSACEUR (un entorno que
fue el punto de partida del primer ejercicio UE-OTAN de gestión
de crisis, a finales de 2003). Artemis, en cambio, fue la primera operación militar autónoma de la UE en apoyo de las Naciones Unidas, recurriendo al principio de “Estado marco”, siendo este caso
Francia el Estado en cuestión. Y el proceso de preparación y decisión de esta operación mostró además la capacidad de respuesta
rápida, un objetivo que hasta ese momento sólo había dado lugar
a numerosos documentos teóricos y conceptuales. Así pues, se
adquirió confianza en que, en su momento, la UE también fuera
capaz de asumir responsabilidades mayores en Bosnia, incluida
una misión militar, también en cooperación y coordinación con la
OTAN.
Los progresos y el futuro: algunas reflexiones
El establecimiento de una PESD ha demostrado de nuevo que la
mejor manera de mantener y promover intereses comunes o compartidos es por medio de una institución común, en este caso la
UE, que ya ha sido ampliada, lo cual, naturalmente, le confiere un
peso y un perfil aún mayores. Para los antiguos Estados miembros
y para los nuevos, que anteriormente eran observadores activos, la
PESD ha contribuido a una visión común de las realidades y de los
progresos necesarios, así como de las oportunas adaptaciones. Las
sesiones periódicas del Consejo y de los comités, los programas de
la Presidencia, los informes al Consejo y las conclusiones del
Consejo exigen la atención constante de los Estados miembros
sobre los temas de la PESC y de la PESD, que afectan también a las
posiciones de cada Estado. El principio de la unanimidad contribuye a llegar a comunes denominadores o a compromisos, promueve la solidaridad, y por lo que respecta especialmente a las
cuestiones operativas, les añade legitimidad. El proyecto de
Constitución incluye nuevas disposiciones, que son importantes.
La PESC y la PESD disfrutan de un amplio apoyo público, y los
socios de la UE, tanto los países por separado como las organizaciones internacionales, han puesto muchas expectativas en ellas.
Lo que es importante para la seguridad tanto transatlántica
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común europea, la UE y la OTAN comparten los mismos objetivos
principales, una buena base de cooperación estratégica y complementariedades, si bien aún se podría profundizar más la relación
mutua.
No obstante, aún quedan desafíos. La variedad actual de
misiones de la PESD, los objetivos de capacidad y los requisitos
están orientados en primer lugar a situaciones como las experimentadas en los Balcanes. Hasta ahora, las operaciones prácticas
de la PESD han hecho frente principalmente a situaciones de estabilización después de un conflicto fuera del territorio de los Estados miembros de la UE, recurriéndose a acciones más enérgicas
sólo durante Artemis, pero siempre con el acuerdo formal de las
autoridades del país anfitrión. Esas operaciones de la PESD fueron llevadas a cabo por buenos motivos, pero hasta la fecha no ha
habido que iniciar operación alguna como reacción a amenazas
directas inminentes o agresiones. Incluso hubo tiempo para discutir diversos aspectos, incluida la cadena de mando de diversos
operaciones, durante varias semanas. Ahora bien, existe la amenaza permanente que plantea el terrorismo mundial, además de
otros factores de riesgo transnacionales conocidos, y la ampliación de la UE acercará más varias zonas de inestabilidad y de crisis.
Por ello ahora, en la Unión ampliada, es vital que los Estados
miembros hagan realidad para la PESC y para la PESD todo lo que
supone la Estrategia Europea de Seguridad: “ser más activos, más
coherentes, más capaces y más dispuestos a cooperar con los
demás”, además de las disposiciones correspondientes del
proyecto de Constitución.
Naturalmente esto requiere la voluntad política común esencial para seguir haciendo de la UE un actor respetado y creíble en el
mundo. Dando esto por supuesto, nos referimos a unas cuantas
cuestiones prácticas que sería útil tener en cuenta.
Los nuevos desafíos estratégicos exigen una respuesta común
apropiada sobre las futuras intenciones de la PESD, la medida de
lo que se ambiciona y los objetivos civiles y militares consiguientes.
Esta es una condición previa para seguir desarrollando los instrumentos y preparar su uso de modo coherente. Asimismo, la aplicación de medios y capacidades en las operaciones tiene que seguir
unos objetivos claros y unas orientaciones claras para aprovechar
al máximo las ventajas de la UE. Definir y establecer unas intenciones y objetivos ambiciosos pero factibles y dar orientación en
este sentido no son tareas nada fáciles. Se han creado especial265
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mente unos órganos para apoyar el trabajo, con el oportuno asesoramiento y el personal necesario, sobre la base de sus conocimientos y experiencia específicos, los cuales deben ser aprovechados al máximo. Además, la PESD ha llevado aparejada la mejora de
la cooperación civil-militar casi desde su comienzo, y no ha quedado olvidada la coordinación entre civiles, igualmente importante, entre los diversos pilares de la UE y en el interior de cada uno
de ellos. La nueva célula de planificación civil-militar, propuesta
en el Consejo Europeo de diciembre de 2003, no será de utilidad
hasta que se hayan resuelto las cuestiones de organización interna
y, junto con la plantilla existente, la célula esté en condiciones de
centrarse en su labor general, respaldada por la plantilla necesaria
y con contribuciones de otros recursos.
La preparación y la adopción de decisiones requieren el conocimiento de la situación y una base concisa de buena información. Se ha avanzado considerablemente con la creación del Centro de Situación Común y de la División de Inteligencia del
Estado Mayor, las cuales reciben y fusionan información de las
fuentes civiles y militares nacionales. La calidad del producto, que
beneficia a todos, depende en gran medida de las personas que
poseen dicha información y están dispuestas a facilitarla. Existe
un potencial significativo para la ampliación de la cooperación,
tanto entre los Estados miembros y la UE como dentro de los
diversos departamentos de ésta, incluido el apoyo técnico necesario, y para la recopilación de la oportuna información sobre acontecimientos, riesgos y amenazas, para elaborar una visión analítica común.
Como ya se ha afirmado, los objetivos de capacidad civil y militar se han logrado en principio. No obstante, tanto para la UE
como para la OTAN está claro que sigue habiendo carencias
importantes entre las fuerzas armadas europeas. Dichas carencias se encuentran en ámbitos típicos de las operaciones de gestión de crisis fuera del territorio de la UE: la disponibilidad, la
capacidad de despliegue, la capacidad de sostenimiento, la normalización del mando y control, la efectividad y la capacidad de
supervivencia de las fuerzas combinadas y conjuntas. El Plan de
acción europeo sobre las capacidades (ECAP), iniciado a finales
de 2001 como planteamiento ascendente, ha iniciado una serie de
grupos de proyecto con una participación voluntaria variable.
Salvo escasas excepciones, ni estos grupos de proyecto ni el mecanismo de desarrollo de capacidades han proporcionado aún sufi266
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cientes capacidades nuevas y avanzadas para brindar la seguridad
necesaria que permita llevar a cabo los tipos de operaciones de
gestión de crisis planteados hasta el presente o necesarios en el
futuro. No lo decimos por dejar de lado la labor actual de reestructuración de los ejércitos europeos y una diversidad de
proyectos e iniciativas. El reciente concepto de “agrupación táctica” es una propuesta destacada y práctica, cuyo objetivo es favorecer una capacidad real de respuesta militar rápida. Este tema
lleva, a causa de su complejidad, más de dos años tratándose en la
PESD: sus consecuencias para la preparación y la adopción de las
decisiones en Bruselas y las capitales, la disponibilidad de medios
y capacidades militares y no militares, su disposición, el mando y
control, las comunicaciones o la financiación. Ahora hay una
buena ocasión para avanzar.
Una vez hechos realidad, estos proyectos e iniciativas mejorarán con toda seguridad la situación. Pero sigue siendo necesaria
una armonización, una coordinación y una cooperación mucho
más activas en las labores de la defensa europea para lograr resultados aún mejores. La nueva Agencia puede servir para favorecer
dicho proceso, siempre que los proyectos y decisiones futuros
estén guiados por posiciones “europeas” y no nacionales. También
podría ser de ayuda plantearse si los principios actuales de contribución voluntaria y planteamiento ascendente no deberían completarse con una orientación “descendente” más fuerte. Si es cierto
que el núcleo de la PESD consiste en unas capacidades creíbles no
es menos cierto que son necesarios nuevos esfuerzos y verdaderos
progresos. El entorno de seguridad estratégica ha cambiado, los
desafíos son cada vez más complejos, son actuales y no permiten
vacilación ni tardanza.
A modo de conclusión
En sólo cinco años (en la práctica, aún en menos tiempo), la PESD
ha logrado mucho más de lo que cabía esperar. Aunque aún no es
perfecta, ha conseguido sus fines no sólo en teoría sino en la práctica. Los desafíos trasatlánticos y mundiales son exigentes. El principal reto es dar respuestas creíbles al entorno de seguridad presente y futuro. Estas exigirán una visión estratégica concentrada y
cohesionada, que deberá incluir asimismo una coordinación y una
cooperación aún más profundas con la OTAN y con otras organi267
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zaciones internacionales. La seguridad y los instrumentos necesarios para protegerla y para hacer frente a todos los riesgos y amenazas posibles siguen siendo extremadamente valiosos para todos.
Pero por más que varíen los instrumentos, lo que cuenta es
lograr el objetivo de la paz, la seguridad y la estabilidad.
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Durante los cinco últimos años, Europa ha estado ocupada en tres
proyectos complejos: la introducción del euro, la ampliación de la
UE hacia el este y la negociación de los detalles de una Constitución
para una Unión de 25 miembros. En el proceso, ha pasado desapercibida en buena medida una novedad muy significativa: la evolución gradual de una política exterior y de seguridad común. Ha ido
tomando forma un esqueleto institucional, al que se van adhiriendo también algunos músculos militares. Como ha dicho Javier
Solana, en este ámbito la Unión, que habitualmente se mueve con
lentitud, ha avanzado a la velocidad de la luz desde la creación de la
PESD en 1999.
En efecto, no obstante las divisiones del año pasado sobre Estados Unidos y su guerra en Iraq, la UE ha experimentado un salto
cualitativo. Ha creado unas estructuras políticas y militares así
como de gestión de crisis, en particular un cuartel general militar y
una agencia de armamento. Ha adoptado, por primera vez en su
historia, una estrategia de seguridad. Tras absorber la antigua
Unión Europea Occidental, llevó a cabo sus primeras operaciones
militares y misiones de policía independientes bajo la bandera
azul de las doce estrellas: en el Congo (Artemis), en Bosnia y Herzegovina (MPUE) y en Macedonia (Concordia y Proxima). Y sin
embargo, la UE no ha avanzado sólo a nivel operativo. Al mismo
tiempo, ha adquirido una dimensión estratégica con la adopción
de la Estrategia Europea de Seguridad de Solana. En este contexto
vale la pena destacar que en el proyecto de Tratado Constitucional
(que no llegó a aprobarse en diciembre pasado pero sí en junio de
2004), todas las cláusulas relativas a la PESD fueron aprobadas
por unanimidad. Por fin Europa está haciendo las cosas como
debe. Se ha dotado de una variedad de instrumentos, entre ellos el
mecanismo de desarrollo de capacidades, para hacer frente a las
carencias específicas, y la Agencia Europea de Armamento, para
coordinar la investigación, la compra y la producción. En suma, en
2003 tuvo lugar un desarrollo notablemente rápido de la Política
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Europea de Seguridad y Defensa. El trabajo preparatorio para
transformar la UE en un actor estratégico de importancia en el
escenario mundial ya está hecho.
Aún ahora, la Unión no tiene por qué ser modesta. La defensa
europea ya no es un eslogan vacío. Como dice el general Rainer
Schuwirth, el primer Director General del Estado Mayor de la
Unión Europea, “a pesar de todas sus deficiencias, los europeos no
están militarmente desdentados”. Los hechos le dan la razón.
Los europeos no son insignificantes; antes al contrario. Se han
hecho cargo prácticamente de todos los puntos conflictivos de los
Balcanes: Bosnia, Kosovo, Macedonia, Albania. Con 30.000 soldados de los Estados de la UE, tienen más tropas en los Balcanes que
los Estados Unidos. A finales de 2004, la UE asumirá por completo
la misión de Bosnia y Herzegovina. También en Afganistán, los
europeos, con un despliegue de unos 7000 soldados, superan en
número a las tropas estadounidenses, y los Estados miembros de
la UE seguirán contribuyendo significativamente siempre y
cuando la OTAN se haga cargo de todo Afganistán.
En Kabul, ha ejercido el mando un general alemán. Los barcos
alemanes y españoles patrullan el Océano Índico en torno al
Cuerno de África. Las fuerzas especiales danesas, entre otras europeas, sirven en el Afganistán meridional, y las fuerzas de asalto suecas han servido en el Congo bajo el mando de un comandante
francés.
Los europeos han llegado a darse cuenta de que no pueden llevar a cabo una política exterior efectiva sin cierto apoyo militar
creíble. Reconocen (valga como prueba la Estrategia Europea de
Seguridad) que su primera línea de defensa en el mundo sin reglas
de hoy estará a menudo en el exterior. Se han vencido las antiguas
inhibiciones a la hora de desplegar tropas fuera de la zona OTAN.
Los europeos, que abogan por una intervención temprana, rápida
y, en caso necesario, enérgica, ni siquiera descartan la acción preventiva, si bien consideran el uso de la fuerza armada sólo como
último recurso (uno entre una amplia variedad de instrumentos
diplomáticos, económicos y de política de desarrollo).
Cada vez hay más “botas europeas en el suelo”. El Eurocuerpo,
formado por unidades belgas, francesas, alemanas y españolas, sirvió de modelo tanto para el Cuerpo germano-neerlandés como
para el Cuerpo germano-danés-polaco. Aunque el proceso de creación de una fuerza de reacción rápida capaz de desplegar 60.000
hombres en 60 días durante un año entero pueda parecer insufri270
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blemente lento, está saliendo adelante, y ampliará considerablemente el marco de la cooperación, estructurada o no.
Lo que es más importante, los europeos han emprendido con
seriedad y gran determinación la corrección de las deficiencias de
sus Fuerzas Armadas. La mayoría de ellos han pasado del ejército
de recluta al ejército completamente profesional, o están a punto
de hacerlo. Bajo diversas etiquetas (“Berlín plus” u “objetivo principal de Helsinki”) están reforzando sus capacidades. Hay varios
proyectos en marcha: una flota de transporte aéreo de larga distancia (A400M), un sistema autónomo de reconocimiento por
satélite (Galileo), cientos de helicópteros de transporte ligeros,
nuevas armas guiadas de precisión. La cooperación entre las
industrias de defensa de los países de la UE se ha intensificado,
siendo el ejemplo más destacado de ello la fusión que ha dado
lugar a la EADS (European Aeronautic Defence and Space Company). Estamos empezando a concentrar nuestros esfuerzos. Decididamente, habrá más Europa en la OTAN, algo de lo que los estadounidenses siempre han declarado estar a favor.
Las disparidades, asimetrías y lagunas entre los Estados Unidos y Europa, lamentadas aún antes del fin de la Guerra Fría, eran
el resultado natural de los requisitos estratégicos impuestos a los
europeos durante el conflicto este-oeste. Los europeos estaban
orientados a la defensa de Europa occidental a lo largo del telón de
acero contra la fuerza convencional aplastante de la Unión Soviética. Durante cuarenta años, el problema consistió en llevar tropas
al telón de acero lo más rápidamente posible, y no en la proyección
de fuerza a largas distancias. Reformar los instrumentos militares
para adaptarlos al nuevo entorno de seguridad posterior a la
Guerra Fría iba a ser un proceso laborioso y prolongado, aún en las
mejores circunstancias. Desarrollar nuevas tecnologías, nuevas
estructuras de fuerza y nuevos sistemas de producción y adquisición lleva tiempo. Si bien los europeos podrían haber sido menos
lentos, es cierto que ya han pasado a la máxima velocidad.
Como es inevitable, la Unión seguirá teniendo 25 Ministros de
asuntos exteriores, 25 Ministros de defensa y 25 ejércitos. Aún así,
habrá cada vez más coherencia y cada vez más cohesión. Las
enseñanzas extraídas de la experiencia reciente en operaciones de
mantenimiento de la paz en tierras remotas no han caído en saco
roto para los europeos. Dadas las limitaciones presupuestarias, los
requisitos de las Naciones Unidas y la necesidad de resguardarse
de las nuevas amenazas, es imperativo avanzar en la integración.
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Lógicamente, el siguiente paso de la evolución de la UE debería ser
una Unión Europea de la seguridad y la defensa.
Ineludiblemente, la Unión Europea también seguirá teniendo
25 Ministros de hacienda y, por consiguiente, 25 presupuestos de
defensa. Seguirá habiendo solapamientos, duplicaciones e incluso
algún despilfarro. Estos fenómenos también existen en otros
lugares; así, el presupuesto del Pentágono es determinado a
menudo por consideraciones clientelistas, más que por las necesidades del ejército. Pero, en conjunto, no se puede negar que la
capacidad de nuestras estructuras militares combinadas es muy
inferior a la que podrían rendir o presentar unas estructuras más
integradas.
En realidad, salvo los Estados Unidos, ningún otro país se
mide con las fuerzas de la Unión Europea consideradas colectivamente. La UE de 25 tiene 1.900.000 hombres y mujeres de uniforme, más que los Estados Unidos (1.400.000). En 2002, Gran
Bretaña, Francia y Alemania gastaron 90.000 millones de dólares
en defensa, y el gasto de defensa de la UE de 25 ascendió a 175.000
millones de dólares. Esta cifra puede parecer modesta al lado de
los 350.000 millones de dólares de Estados Unidos ese mismo año
(cerca de 500.000 millones de dólares del ejercicio actual), pero
fue más de lo que Rusia, China y Japón juntos gastaron en sus ejércitos. El desafío que tienen los europeos ante sí no consiste en gastar más sino más bien en gastar más racionalmente y con más eficiencia. Eso, no obstante, sólo puede significar una cosa: gastar
juntos.
No hay necesidad de que los europeos igualen a Estados Unidos: esto no tendría sentido, dada la prodigalidad del gasto de
Estados Unidos en armamento. Europa es mundialista, pero no se
convertirá en hegemonista. Promoverá la democracia en todo el
mundo, pero no la exportará por medios militares. Europa se abstiene de las guerras de elección: guerras de democratización, guerras de desarme, guerras para erradicar el mal. Carece de ambiciones territoriales. No impondrá sus propias convicciones y
valores a otros, pues sabe muy bien que es imposible garantizar el
orden y el buen gobierno en todas partes. El progreso sólo puede
derivar de la confrontación de ideas, y no del enfrentamiento de las
armas. Si bien el “poder duro” es indispensable en un mundo amenazado por el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción
masiva, los conflictos regionales, los Estados en descomposición y
la delincuencia organizada internacional, el “poder blando” tam272
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bién tiene su uso y su lugar. La persuasión diplomática, la transacción y la conciliación, los regímenes de tratados internacionales y
los incentivos económicos no deben menospreciarse. Al igual que
durante la Guerra Fría, en la mayoría de los casos la contención
será preferible al exceso en el uso de la fuerza. Sea cual sea la clase
de poder al que se recurra, “duro” o “blando”, a la postre lo que
cuenta es que sea poder inteligente.
Europa también debería rehuir el despliegue de alta tecnología
que rodeó buena parte de la “revolución en los asuntos militares”
estadounidense. Una ofensiva relámpago de alta tecnología puede
ganar una guerra asimétrica, pero no puede ganar la paz. Puede
derrocar a tiranos, pero no puede producir por sí sola un orden
nuevo: ésa es la enseñanza aprendida una vez más en Iraq. Las
Fuerzas Armadas estadounidenses pudieron derrocar a Saddam
Hussein, pero están teniendo las mayores dificultades para vencer
a unos centenares de insurgentes que combaten en la ciudad iraquí de Faluya.
La PESD sólo tiene cinco años. No es mucho tiempo. Sabemos,
por otros esfuerzos de integración, que la unidad no surge de la
noche a la mañana. En el ámbito militar, la integración y la innovación serán aún más difíciles de lograr, si los Estados miembros se
aferran a este último símbolo de la soberanía nacional. Así ocurrió
durante el período formativo de los Estados Unidos: primero
convinieron los asuntos comerciales entre los Estados; posteriormente, crearon el dólar como moneda común; y hasta el final, tras
haber hecho sus primeras guerras con milicias de Estado, no crearon un ejército federal. No cabe duda de que Europa tendrá que
seguir la misma vía.
La Política Europea de Seguridad y Defensa es un comienzo
formidable, pero sólo un comienzo. Tendremos que desarrollarlo
sin vacilación y sin tardanza. Debemos dotarnos de unas fuerzas
flexibles, móviles y modernas capaces de llegar más allá de las fronteras de la Guerra Fría. No debería tardarse mucho en crear un
cuartel general europeo, o incluso el cargo de Ministro de defensa
europeo. En el mundo caótico de comienzos del siglo XXI, la
fuerza no es el único argumento. Pero sin una estructura militar
respetable, Europa no estará en condiciones de negociar un nuevo
acuerdo transatlántico, ni será capaz de asumir sus responsabilidades en un mundo en el cual el multilateralismo es un método
efectivo de hacer frente a las amenazas actuales y futuras, y no sólo
una argumento vacío.
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Esta musculación militar no equivale en modo alguno a una
“militarización” de la Unión Europea, como expresan algunos críticos. Es una cuestión de autoestima, de capacidad de ejercer nuestro peso en el escenario mundial, y de necesidad, si queremos hacer
frente a los nuevos peligros que han sustituido a la antigua amenaza soviética.
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Considerada durante mucho tiempo como tema de discordia
entre los Quince, la defensa europea ha terminado por acercarlos.
Aunque permaneció durante muchos años al margen de la
construcción europea, como un vago proyecto que volvía de forma
recurrente en los debates pero que pronto se descartaba porque,
francamente, las cosas no estaban maduras y, en cualquier caso,
suponían demasiados abandonos de soberanía para lograr un
consenso, a fin de cuentas ha terminado por imponerse, gracias a
un conjunto de circunstancias favorables, hasta tal punto que apareció como el único avance político de la Cumbre de Jefes de
Estado y de Gobierno de los veinticinco, de diciembre de 2003. En
aquella ocasión monopolizó los titulares de la prensa internacional, sobre todo porque ya nadie se hacía ilusiones sobre las posibilidades de obtener un acuerdo sobre la Constitución europea y la
reforma que debía remodelar las instituciones comunitarias para
acoger a los diez nuevos Estados miembros.
Hasta aquel momento, las únicas convocatorias en materia de
defensa que merecían la atención de la prensa eran las de la Alianza
Atlántica. El fin de la guerra fría, que acentuó el sentimiento de
que la OTAN sufría cierta obsolescencia (antes de que gozara de
una “segunda vida” al salir de la zona euro-atlántica), la asunción
de responsabilidades más importantes por parte de las tropas
europeas en los Balcanes, que ha puesto de manifiesto importantes carencias militares y ha hecho necesario remediarlas, también la voluntad de América de salir parcialmente de una región
cuyo destino corresponde naturalmente a los europeos, y por
último el 11 de septiembre de 2001 y sus consecuencias, empezando por la primacía de la lucha antiterrorista, son otros tantos
factores que han cambiado el orden internacional.
La atención que conceden hoy los medios de comunicación a
las reuniones de los Ministros europeos de Defensa es un signo
entre otros de la revolución que experimenta un paisaje estratégico durante años congelado, y del que emerge lentamente la
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voluntad de los europeos de asumir por sí mismos la defensa de su
continente y de participar en la resolución de los conflictos del
planeta. Ciertamente, existe una gran distancia entre esta voluntad política desigualmente manifestada en Europa y su expresión
presupuestaria. Además, puede verse que los límites del pacto de
estabilidad sirven a veces de argumento cómodo a determinadas
capitales, que saben que gastar el dinero de los contribuyentes en
“sistemas de armamento” no es la mejor receta para ganar las elecciones.
Aunque esta opinión debe relativizarse ante la creciente adhesión de los ciudadanos europeos a la política de seguridad y de
defensa común, que plebiscitan hoy en día el 74 % según un
reciente sondeo de Euro-Barómetro. El acuerdo suscrito en
noviembre 2003 por Jacques Chirac, Tony Blair y Gerhard Schröder con ocasión de la cumbre de Berlín (antes de recibir la confirmación del Consejo Europeo) fue la plasmación de una toma de
conciencia. Fue importante, pues, tuvo carácter fundador en tres
niveles. En primer lugar, para la defensa europea, ya que la creación
de una “capacidad de planeamiento y realización de operaciones”
militares europea, esto es, el embrión de un “cuartel general europeo”, es el elemento ambicionado y simbólico de la “autonomía”
de la Europa de la defensa, al menos de su primera fase. Con el establecimiento de la “cláusula de defensa mutua” y las “cooperaciones estructuradas”, que son auténticas vanguardias europeas
en materia de defensa, no es exagerado hablar de un salto adelante
en el proyecto de la defensa europea por mucho que, debido al fracaso institucional, estos dos últimos avances tengan que esperar
un poco.
El segundo lugar, el acuerdo fue importante en el plano político, ya que gracias a la defensa europea Jacques Chirac y Gerhard
Schröder han podido aproximarse a Tony Blair, del que se habían
alejado mucho cuando el Primer Ministro británico se solidarizó
sin matices con George Bush con ocasión de la intervención en
Iraq. Paradójicamente, la defensa europea, por mucho que haya
contribuido a exacerbar las relaciones entre la “vieja Europa” y
Washington, ha permitido así cicatrizar, aunque sea de forma provisional, la relación transatlántica.
Por último, fue importante para Europa, puesto que este episodio ha demostrado que cuando Francia, Alemania y Gran Bretaña
se ponen de acuerdo, su capacidad de arrastre y su fuerza de persuasión ante sus socios europeos resultan casi irresistibles. En una
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Europa de 25, donde la búsqueda del consenso será cada vez más
aleatoria, merece tenerse en cuenta esta lección, pues es probable
que prefigure el modelo de las alianzas –las “cooperaciones reforzadas” o “grupos pioneros”– que permitirán mañana a la Europa
ampliada llevar adelante su construcción.
La secuencia de los acontecimientos que condujeron a la maduración de la defensa europea es instructiva por más de un motivo,
pero, ante todo, porque subraya la fuerza y la ambigüedad del vínculo transatlántico. Tras la reunión franco-británica de SaintMalo de diciembre de 1998, la evolución de la defensa europea
sigue de cerca a la de la Alianza Atlántica. Ambas organizaciones se
han vuelto profundamente interdependientes. Han seguido una
estrategia idéntica ampliándose esencialmente a los mismos
países, exigiendo de ellos reformas curiosamente semejantes
como condición para la entrada en su “club”.
Desde hace cuatro años se han estado vigilando, se han copiado
a veces (por ejemplo al crear cada una de ellas una fuerza de reacción rápida, seguida de elementos aún más rápidos, como si se tratara de ganarle a la otra una carrera de velocidad) para acabar
tolerándose. El futuro dirá si es posible plantear algún tipo de
reparto de tareas. Sería entonces un reparto más geográfico que
político, puesto que la gama ampliada de las misiones de Petersberg cubre aproximadamente todo el espectro de misiones de prevención de conflictos y de restablecimiento de la paz que la Unión
Europea debería llevar a cabo para proteger sus intereses.
Si la defensa europea ha tenido un ascenso laborioso, ello se
debe tanto a la pusilanimidad de sus responsables políticos, la fragilidad que sus consensos, y a sus escasos márgenes de maniobra
presupuestarios, como a que la Administración norteamericana,
obsesionada desde hace tiempo con el riesgo de una “duplicación”, es decir de una competencia que debilite a la OTAN y con
ella la influencia de los Estados Unidos en Europa, no ha hecho
sino sembrar de obstáculos su camino. La defensa europea ha
labrado su trayecto “con forceps”, luchando contra las prevenciones, la desconfianza y, para ser sinceros, con la oposición de la
mayoría de los responsables estadounidenses, empezando por el
Secretario de Defensa Donald Rumsfeld, la Consejera para la
Seguridad nacional Condoleezza Rice y el “número dos” del Pentágono, Paul Wolfowitz.
Washington encontró en Lord Robertson, Secretario General
de la Alianza Atlántica, un celoso defensor de sus prevenciones
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contra la defensa europea y, sin embargo, ha sido otro británico
quien ha permitido que ésta despegara. Tony Blair ha sido el instrumento de una relación euro-americana que ha ido evolucionando del conflicto al consenso. El primer ministro británico, que
siempre ha justificado ante sus homólogos europeos la “relación
especial” que mantiene Gran Bretaña con Washington por su
vocación de “puente” entre el antiguo continente y América, es de
hecho el origen del “espíritu de Saint-Malo”, por mucho que posteriormente, llamado al orden por Washington, haya tomado ciertas distancias.
Después de su inicio con el Tratado de Amsterdam (en 1997), la
aplicación de las disposiciones de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) careció de continuidad. En la medida en que
hizo patente ante los europeos su carencia de medios estratégicos
para restablecer por sí mismos la seguridad en su patio trasero
balcánico, la crisis de Kosovo constituyó un primer desencadenante saludable. El segundo, más determinante aunque indirecto,
fue la perspectiva de lanzamiento de la moneda única europea el 1
de enero de 1999.
Tony Blair fue consciente de que gracias al expediente de la
defensa podía romper su creciente aislamiento y volver al “corazón
de Europa” para asumir una parte del liderazgo europeo. De todas
formas, el euro ya ha sido lanzado, la ampliación está encaminada
y no hace falta ser muy sabio para concluir que la única gran tarea
que tiene Europa pendiente es la elaboración de una Política Exterior y de Defensa Común. En Saint-Malo quedó dicho todo o casi
todo: “la Unión debe poseer una capacidad autónoma de acción,
apoyada en fuerzas militares creíbles, con medios para utilizarlas y
con disposición a hacerlo (...) para poder adoptar sus decisiones y,
cuando la Alianza no intervenga como tal, para aprobar acciones
militares, la Unión Europea debe dotarse de estructuras adecuadas”.
No hay más que decir. Esto no impediría que durante cuatro
años se desarrollara una guerra de posiciones, a la vez política,
conceptual y por momentos semántica (¡cuántas exégesis sobre el
término “autonomía”, sobre el “derecho de primera negativa”, qué
implicaría o dejaría de implicar la frase “cuando la Alianza no
intervenga como tal”!), entre la Alianza y la Unión. Estas tensiones
se vieron exacerbadas por el conflicto iraquí y la relación de cada
país europeo con Estados Unidos, como se vio durante la crisis de
la OTAN de enero y febrero de 2003. A pesar de los fuertes impul278
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sos decididos en las Cumbres de Colonia (junio de 1999) y Helsinki (diciembre de 1999), que permiten precisar los contornos del
“objetivo global” de 60.000 hombres, la defensa europea ha dado a
la opinión pública una impresión de inmovilidad.
Paradójicamente, el conflicto iraquí le ha permitido superar
una etapa decisiva. A medida que se despliega el engranaje militar
y diplomático de Estados Unidos y de su aliado británico en Iraq y
a la luz de revelaciones cada vez más molestas (el asunto David Kay,
la polémica sobre las armas de destrucción masiva) el seguidismo
de Tony Blair se vuelve cada vez más costoso políticamente.
Moteado por la prensa popular como el “perro faldero” de George
Bush, el primer ministro británico ha perdido muchas simpatías
en Europa, desperdiciando gravemente el capital que le valió su
reputación de ser el primer ministro británico más eurófilo desde el
final de la Segunda Guerra Mundial.
Como en 1998 en Saint-Malo, el primer ministro británico
comprendió que debía compensar los efectos negativos del proamericanismo militante de Gran Bretaña “volviendo” a Europa
mediante un gesto significativo.
Subrayar la contribución de Tony Blair para alimentar el
motor de la defensa europea no significa negar el papel fundamental de la “Cumbre de los Cuatro” del 29 de abril de 2003 en
Tervuren, que reunió a Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo.
Porque sin aquella iniciativa, que se criticó demasiado pronto por
haberse decidido con precipitación, en un momento poco oportuno (un clima transatlántico exacerbado por la crisis iraquí) que
no podía más que hacerla parecer una provocación a los ojos de
Washington y Londres, la posterior adhesión de Tony Blair a las
propuestas de Jacques Chirac y Gerhard Schröder habría carecido
de cimientos.
Los Cuatro recordaron que la Unión no tendría una auténtica
política exterior común si no se dota de una defensa creíble. La
posesión de este instrumento, que supone un acuerdo sobre sus
condiciones de utilización, acelerará la formación de un consenso
europeo sobre la situación del mundo. Esta actuación es coherente con la decisión de los 15 de elaborar una Estrategia Europea
Seguridad, a propósito de la cual se verá rápidamente que, al estar
en gran medida inspirada por los “miedos” del 11 de septiembre,
deja demasiado lugar a la “acción preventiva”, por no hablar de la
“guerra preventiva”.
Las propuestas del 29 de abril parecen innovadoras pero, en
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realidad, recogen más o menos las de la Convención sobre el
futuro de Europa (que iba a dar nacimiento a la Constitución
europea), las del documento franco-alemán de noviembre de 2002
y las de la cumbre franco-británica de Toulouse de febrero de 2003.
El aspecto de la cumbre de Tervuren más cuestionado es evidentemente la voluntad de dotarse de un “núcleo de capacidad colectiva
de planeamiento y de realización de operaciones” que hace temer a
Washington, y en menor medida a Londres, sobre una voluntad de
crear una versión europea de SHAPE, el cuartel general de las
potencias aliadas en Europa.
Las presiones norteamericanas ejercidas sobre el Primer Ministro británico para que renunciase a su compromiso de la cumbre
de Berlín se multiplicarán durante un intenso pulso diplomático.
Los socios de Gran Bretaña ayudaron sin embargo a Londres a
conseguir el plácet de Washington, en particular mediante la utilización de los medios de comunicación. Al desvelar prematuramente que Gran Bretaña se había adherido a un compromiso en
materia de defensa europea, Francia y Alemania sentaron un
hecho consumado: el acuerdo, anunciado por el diario Le Monde,
hace imposible una vuelta atrás del Reino Unido y los norteamericanos acabarán entendiéndolo y tirando la toalla.
El germen de un Cuartel General Europeo, la posibilidad de
que algunos países se conviertan en “grupo pionero” para hacer
avanzar más rápido la defensa europea (las “cooperaciones estructuradas”), la cláusula de defensa mutua, la creación de la Agencia
europea en materia de armamentos, investigación y capacidades
militares, la institución prevista de un mando europeo del transporte estratégico vinculado con el programa de Airbus A400M, la
puesta en órbita de la constelación de satélites Galileo, el programa europeo de localización por satélite, son, entre otros, los
instrumentos que terminarán por dar credibilidad a la defensa
europea.
El debate sobre si ésta debe contentarse con asumir un papel de
“pilar europeo” dentro de la OTAN o si debe adquirir una “autonomía” propia es un debate teológico, y ha sido ya superado por
los acontecimientos. La presencia de las tropas europeas en Bosnia, Kosovo, Macedonia, Afganistán y sobre todo en el Congo, es
por sí misma una respuesta a aquel debate, sin perjuicio de que los
gobiernos europeos realicen los esfuerzos presupuestarios que se
necesitan. Desde este punto de vista, la falta de movilización de
determinados países no incita al optimismo. Sin embargo estas
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deficiencias sólo podrán frenar, pero no parar, el tren de la defensa
europea. Ésta tendrá todavía numerosas fricciones con Estados
Unidos y la OTAN, pero dispone ya de las estructuras institucionales y políticas necesarias para seguir adelante.
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Anexos
Cronología
9-10 de diciembre de 1991
Tratado de la Unión Europea de Maastricht (TUE)
Los doce países miembros definen una Política Exterior y
de Seguridad Común (PESC). El artículo J.4 estipula que
“la política exterior y de seguridad común abarcará todas
las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión Europea, incluida la definición, en el futuro, de una política de
defensa común”. La Unión pide asimismo a “la Unión
Europea Occidental (UEO) que elabore y ponga en práctica las decisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa”. El TUE entra en vigor
en noviembre de 1993.
19 de junio de 1992
Declaración de Petersberg
El Consejo de Ministros de la UEO reunido en Petersberg,
cerca de Bonn, define las “misiones de Petersberg”, que
incluyen misiones humanitarias o de rescate, misiones de
mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas
las operaciones de restablecimiento de la paz.
3 de junio de 1996
Consejo de la OTAN en Berlín
Los Ministros de Asuntos Exteriores de la OTAN,
reunidos en Berlín, aceptan crear una identidad europea
de seguridad y de defensa en el seno de la OTAN, en virtud
de la cual oficiales europeos de la OTAN podrán ocupar
simultáneamente posiciones de mando en la estructura
de la UEO. Asimismo acuerdan ceder las estructuras y los
recursos de la OTAN para futuras misiones militares
dirigidas por la UEO.
16-17 de junio de 1997
Tratado de Amsterdam
Este Tratado incorpora las misiones de Petersberg en la
PESC y abre el camino para la integración de la UEO en la
UE (art. 17). Asimismo crea la figura del Secretario General y Alto Representante de la PESC (SG/AR). El Tratado
revisado entra en vigor en mayo de 1999.
Las referencias que aparecen en
negrita son hitos en la construcción de la PESD, mientras que
las que aparecen en cursiva
recuerdan otras evoluciones de
las relaciones internacionales.
Cronología elaborada con la
colaboración de Timo Behr, stagiaire en el Instituto.
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1998
Presidencia austriaca
6 de julio
Carta de Intenciones (LoI)
Alemania, España, Francia, Italia, Reino Unido y Suecia firman una Carta de Intenciones con el objetivo de facilitar
una reestructuración transfronteriza de las industrias
europeas de defensa.
9 de septiembre
Convenio de la OCCAR
Alemania, Francia, Italia y Reino Unido firman un Convenio para la creación de la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR), con el objeto
de mejorar la gestión de los proyectos conjuntos en materia
de armamento.
24-25 de octubre
Consejo Europeo informal de Pörtschach
Por primera vez, el Reino Unido deja de lado sus objeciones
a una defensa europea.
4 de noviembre
Reunión informal de los Ministros de Defensa en
Viena
Por primera vez dentro el marco institucional europeo, los
Ministros de Defensa celebran un debate en materia de
defensa.
3-4 de diciembre
Cumbre franco británica de Saint Malo
El Primer Ministro británico y el Presidente francés formulan una “declaración conjunta sobre la defensa europea”
que aboga por el establecimiento de recursos militares
“autónomos” y creíbles.
1999
Presidencia alemana
6-23 de febrero
Negociaciones de Rambouillet
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Se celebran en Rambouillet (Francia) las negociaciones de
paz en Kosovo entre serbios y albanokosovares.
12 de marzo
Ampliación de la OTAN
Hungría, Polonia y la República Checa se convierten en
miembros de la OTAN tras la decisión adoptada por el
Consejo del Atlántico Norte en julio de 1997.
13-14 de marzo
Reunión informal de los Ministros de Asuntos Exteriores de la UE
Propuesta alemana para una Política Común de Seguridad
y de Defensa.
18-19 de marzo
Firma de los acuerdos de Rambouillet
Los representantes de los albanokosovares firman un
acuerdo de paz provisional. La negativa a firmar de los representantes de la República Federal de Yugoslavia (RFY)
provoca la suspensión de las negociaciones.
24 de marzo
Guerra de Kosovo
La OTAN lanza ofensivas aéreas contra objetivos militares
situados en la RFY.
23-25 de abril
Cumbre de la OTAN en Washington
Con ocasión de la cumbre del 50º aniversario de la OTAN,
los Jefes de Estado adoptan un nuevo concepto estratégico
y una iniciativa para promover las capacidades militares.
Se declaran dispuestos a apoyar las misiones de la UE sobre
la base de la reunión “Berlín plus”. Se formula el principio
de fuerzas “separables pero no separadas”.
29 de mayo
Cumbre franco alemana de Toulouse
Propuesta franco alemana para que la UE pueda recurrir
al Eurocuerpo para operaciones de gestión de crisis.
3-4 de junio
Consejo Europeo de Colonia
En esta sesión del Consejo, se nombra SG/AR a Javier
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Solana y los mandatarios aceptan limitar la capacidad
europea de defensa a las misiones de Petersberg. Transferencia de los recursos de la UEO a la UE. “La UEO habría
cumplido su cometido como organización”.
10 de junio
Final de la guerra de Kosovo
La OTAN suspende sus ataques aéreos después de que el
Presidente Milosevic aceptara retirar sus tropas de Kosovo.
Los ataques aéreos duran 78 días.
11 de junio
Las tropas de la KFOR entran en Kosovo
21 de junio
Cumbre Estados Unidos/Unión Europea en Bonn
La UE y los Estados Unidos anuncian la nueva agenda
transatlántica con objeto de reforzar su cooperación en la
prevención o gestión de crisis.
Presidencia finlandesa (1999)
Julio
Informe ad hoc de una serie de grupos de trabajo sobre
la cuestión de la reestructuración de la industria europea de defensa
Seis grupos ad hoc, creados en virtud de la Carta de Intenciones de 1998, presentan el resultado de sus trabajos. Se
crea un comité consultivo, cuya misión es redactar un
acuerdo marco definitivo sobre esta cuestión.
20 de julio
Cumbre italo británica de Londres
Puesta en marcha de la Iniciativa sobre los recursos
europeos de defensa (EDCI).
14 de octubre
Creación de EADS
Gerhard Schröder, Jacques Chirac, Jean Luc Lagardère y Jürgen Schrempp anuncian en Estrasburgo la fusión de Dasa y
Matra Aérospatiale. El nuevo grupo se denominará EADS
(European Aeronautic Defense and Space Company).
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18 de octubre
Javier Solana toma posesión como primer SG/AR.
15 de noviembre
Primera reunión conjunta entre los Ministros de
Defensa y los de Asuntos Exteriores de la UE en
Bruselas.
19 de noviembre
Se nombra Secretario General de la UEO a Javier Solana.
22-23 de noviembre
Consejo de Ministros de la UEO en Luxemburgo
Inventario de los recursos y capacidades disponibles para
operaciones de gestión de crisis que lleven a cabo los
europeos.
25 de noviembre
Cumbre francobritánica de Londres
Declaración conjunta sobre la defensa europea que anticipa
Helsinki.
2 de diciembre
CASA se incorpora a EADS
Firma de un acuerdo para integrar al grupo aeroespacial y
de defensa español CASA en EADS.
10-11 de diciembre
Consejo Europeo de Helsinki
Los Gobiernos europeos alcanzan un acuerdo sobre el objetivo principal (headline goal) (posibilidad de desplegar
60.000 hombres para 2003 en un plazo de 60 días y cuya
misión pueda durar hasta un año), sobre las modalidades
de una cooperación plena entre la UE y la OTAN, y sobre las
condiciones de consulta con los países candidatos a la UE,
los países europeos no pertenecientes a la OTAN y los
socios de la UEO. Debe crearse una nueva estructura institucional para estas misiones, en particular, un Comité
Político y de Seguridad (COPS) provisional, un Comité Militar (CM) provisional y un Estado Mayor (EM), así como un
Centro de Situación (SITCEN). Además, se celebrarán con
regularidad reuniones ad hoc del Consejo de Asuntos Generales (CAG), si procede, con los Ministros de Defensa.
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2000
Presidencia portuguesa
28 de febrero
Los Ministros europeos de Defensa se reúnen en Sintra
La Conferencia sienta las bases para la futura Conferencia
de compromiso de capacidades militares que cada uno
prestará.
Marzo
Los Comités provisionales inician sus trabajos.
23-24 de marzo
Consejo Europeo informal de Lisboa
Se decide crear un comité de gestión civil de crisis a nivel
europeo.
27 de marzo
Vladimir Putin es elegido Presidente de Rusia.
18 de abril
El Eurocuerpo asume el mando de la KFOR durante
seis meses.
22 de mayo
La UE crea el Comité para los aspectos civiles de la
gestión de crisis.
19-20 de junio
Consejo Europeo de Santa Maria da Feira
Los mandatarios europeos deciden crear cuatro comités
ad hoc UE/OTAN para la seguridad y los objetivos de
capacidades, las modalidades de utilización de los recursos
de la OTAN y los mecanismos de consulta permanentes.
Definen asimismo un objetivo principal (headline goal) de
5.000 funcionarios de policía para todos los tipos de
misiones relacionadas con la prevención de conflictos.
Presidencia francesa (2000)
27 de julio
Acuerdo marco sobre la industria europea de defensa
Tras los trabajos de un comité de dirección para la reestructuración de la industria de defensa europea, creado en
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1998, Alemania, España, Francia, Italia, Reino Unido y
Suecia firman un acuerdo marco en Farnborough.
19 de septiembre
Primera reunión conjunta del Consejo del Atlántico
Norte y del Comité Político y de Seguridad provisional.
13 de noviembre
Consejo de la UEO en Marsella
Transferencia de las funciones de gestión de crisis de la
UEO a la UE.
20 de noviembre
Conferencia de compromiso de capacidades en
Bruselas
Los Estados miembros se comprometen a contribuir con
100.000 hombres, 400 aviones de combate y 100 buques,
lo cual constituirá la futura fuerza de reacción rápida.
6-12 de diciembre
Consejo Europeo de Niza
Los mandatarios europeos definen de nuevo los objetivos
globales, establecen estructuras militares y políticas, así
como mecanismos de consulta permanentes, y debaten la
definición y el establecimiento definitivo de las capacidades
europeas. Se ultima una nueva revisión del Tratado de la
Unión Europea. Respecto a la PESD, se incluye al COPS en el
nuevo artículo 25. Se autorizan las cooperaciones
reforzadas para las cuestiones de política exterior, aunque
no así para la defensa (art. 27). Por último, se aceptan las
directrices relativas al establecimiento de las operaciones
militares. El Tratado entra en vigor en febrero de 2003.
14-15 de diciembre
Consejo del Atlántico Norte en Bruselas
Turquía veta el acceso de la UE a las estructuras de planificación de la OTAN.
2001
Presidencia sueca
20 de enero
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George W. Bush toma posesión y se convierte en el 43º Presidente
de los Estados Unidos.
28 de enero
Se dota de estatuto jurídico a la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento
(OCCAR).
31 de enero
Primera reunión del Consejo del Atlántico Norte y el
COPS.
1 de marzo
Se nombra primer Director General del Estado Mayor
de la UE (EMUE) al General alemán Rainer Schüwirth.
9 de abril
Se designa al General finlandés Gustav Hägglund para
dirigir el Comité Militar de la UE (CMUE).
14 de mayo
Memorando de entendimiento
El memorando germano neerlandés hace hincapié en la
cooperación mutua con objeto de reforzar las capacidades
europeas de transporte aéreo.
15 de mayo
Dieciocho Estados del Grupo de Armamento de Europa
Occidental (GAEO) firman un memorando de
entendimiento (Memorando Europa).
29-30 de mayo
Cumbre UE OTAN en Budapest
Primera reunión conjunta de los Ministros de Asuntos
Exteriores de la OTAN y de la UE.
12 de junio
Consejo franco alemán de defensa y de seguridad en
Friburgo
Alemania y Francia se comprometen a promover la Política
Europea de Seguridad y de Defensa.
12 de junio
Primera reunión de los Comités militares de la UE y de
la OTAN.
15-16 de junio
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Consejo Europeo de Gotemburgo
Los mandatarios europeos acuerdan nuevos objetivos relativos a los aspectos civiles de la gestión de crisis y adoptan
el “Programa de la Unión Europea para la prevención de
conflictos violentos”.
28 de junio
Se modifica el estatuto de la UEO, que conserva un
estatuto residual en Bruselas.
Presidencia belga (2001)
17-20 de agosto
La OTAN inicia la operación “Cosecha Esencial” en Macedonia
La OTAN despliega 400 hombres en la Antigua República
Yugoslava de Macedonia con objeto de desarmar a los
rebeldes albaneses.
11 de septiembre
Ataques terroristas en Nueva York y Washington
Al día siguiente, el Consejo del Atlántico Norte invoca por
primera vez el artículo 5 del Tratado de Washington. En
una sesión extraordinaria, el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores (AGEX) expresa su solidaridad con los Estados Unidos.
21 de septiembre
Sesión extraordinaria del Consejo Europeo en Bruselas
Los mandatarios europeos expresan su solidaridad con los
Estados Unidos y elaboran un plan de acción para la lucha
contra el terrorismo.
7 de octubre
Los Estados Unidos lanzan ataques aéreos contra Afganistán
En colaboración con el Reino Unido, los Estados Unidos
lanzan ataques aéreos contra objetivos en Afganistán. Alemania, Australia, Canadá y Francia contribuyen a la
operación militar dirigida por los Estados Unidos.
19 de octubre
Reunión informal de los Jefes de Estado o de Gobierno
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en Gante
Publicación de la lista de medidas e iniciativas para luchar
contra el terrorismo.
19 de noviembre
Conferencia de la mejora de las capacidades militares
Los Estados miembros identifican 55 deficiencias en
cuanto a recursos militares y formulan propuestas para un
nuevo sistema de revisión de los recursos.
14-15 de diciembre
Consejo Europeo de Laeken
Los mandatarios europeos nombran Presidente de la Convención sobre el futuro de Europa al ex Presidente francés
Valéry Giscard d'Estaing. Ponen en marcha asimismo un
Plan de acción europeo sobre las capacidades (PAEC) y
declaran que la UE es a partir de ahora capaz de llevar a
cabo determinadas operaciones de gestión de crisis. Grecia
se opone a un proyecto de acuerdo entre la UE y Turquía
sobre las modalidades finales de las relaciones entre la UE
y la OTAN.
18-19 de diciembre
Revisión de un memorando de entendimiento para la
adquisición de A400M
Siete países europeos firman un memorando para la
adquisición de 196 aviones de transporte A400M en lugar
de los 225 previstos inicialmente.
2002
Presidencia española
1 de enero
Creación del Centro de Satélites de la Unión Europea
en Torrejón de Ardoz (Madrid).
1 de enero
Creación del Instituto de Estudios de Seguridad de la
UE (IESUE) en París.
10 de enero
El Reino Unido toma el mando de la Fuerza internacional de asistencia para la seguridad (ISAF 1) en Kabul.
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11 de marzo
Acción común del Consejo sobre la Misión de Policía
de la Unión Europea (MPUE)
Tras la sesión del Consejo AGEX en Bruselas los días 18 y
19 de febrero de 2002, la UE decide tomar el mando de la
misión de policía internacional que se encuentra en territorio bosnio bajo las órdenes de la ONU. Es la primera vez
que la UE se hace cargo de una operación de este tipo.
15-16 de marzo
Consejo Europeo de Barcelona
El Consejo anuncia que quiere tomar el relevo de las operaciones de la OTAN en la Antigua República Yugoslava de
Macedonia.
22-28 de mayo
Primer ejercicio de gestión de crisis de la UE (CME 02).
17 de junio
Consejo de Asuntos Generales en Luxemburgo
Los Ministros europeos de Asuntos Exteriores deciden un
marco común para financiar las operaciones con aspectos
militares o de defensa.
20 de junio
Turquía toma el mando de la ISAF 2.
21 22 de junio
Consejo Europeo de Sevilla
Los mandatarios europeos amplían las misiones de la
PESD a la lucha contra el terrorismo y formulan una
declaración conjunta sobre el compromiso de capacidades
en materia de Estado de Derecho.
Presidencia danesa (2002)
16 de julio
Presentación de “STAR 21” al Presidente de la
Comisión Europea, Romano Prodi
El Grupo consultivo aeroespacial europeo presenta a
Romano Prodi un informe titulado “Revisión estratégica
aeroespacial para el siglo XXI”.
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10 de septiembre
En el seno de la Convención europea se crea el Grupo
“Defensa” presidido por Michel Barnier.
17 de septiembre
Los Estados Unidos publican una nueva Estrategia de Seguridad
Nacional.
30 de septiembre
Directrices sobre el Tribunal Penal Internacional
El Consejo AGEX acepta una serie de directrices para los
Estados miembros relativas al TPI (Tribunal Penal Internacional).
24-25 de octubre
Consejo Europeo de Bruselas
El “Texto de Bruselas” permite establecer un acuerdo con
Turquía, relativo, en particular, a la candidatura de Chipre
a la UE.
8 de noviembre
Resolución 1441 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
El Consejo de Seguridad adopta una Resolución que
refuerza el régimen de inspección en Iraq y concede a Bagdad “una última oportunidad de cumplir sus obligaciones
en materia de desarme”.
19 de noviembre
Conferencia europea sobre capacidades para la
gestión civil de crisis.
21-22 de noviembre
Cumbre de la OTAN en Praga
Para 2004 se aceptará la adhesión a la OTAN de siete países
del antiguo bloque soviético. Los miembros de la Alianza
formulan un compromiso claro sobre recursos operativos
y aceptan crear una Fuerza de Respuesta de la OTAN
(NRF) de 21.000 hombres.
12-13 de diciembre
Consejo Europeo de Copenhague
En mayo de 2004 se integrarán en la Unión diez nuevos
miembros. Se firma un acuerdo final entre la UE y Turquía,
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que contempla el acceso de los europeos a los recursos
logísticos, de planificación y de información de la OTAN
en caso de misión exclusivamente europea.
16 de diciembre
Declaración conjunta OTAN UE sobre la PESD
“Berlín plus”
Tras el acuerdo con Turquía en la cumbre de Copenhague,
la OTAN y la UE celebran un acuerdo, en virtud del cual la
UE tendrá acceso a los recursos de la OTAN para la gestión
de crisis. Europa, por su parte, acepta una integración máxima de los países no europeos de la OTAN en el seno de la
PESD.
16 de diciembre
Informe final del Grupo VIII “Defensa” de la Convención Europea.
31 de diciembre
Inicio de la Misión de Policía de la UE (MPUE) en
Bosnia y Herzegovina
Se trata de la primera operación civil de gestión de crisis de
la UE en el marco de la PESD. Cuenta con 531 funcionarios
de policía y 400 civiles; su mandato es de 3 años (hasta
diciembre de 2005).
2003
Presidencia griega
22-23 de enero
40º aniversario del Tratado del Elíseo
Alemania y Francia deciden mejorar la coordinación de sus
políticas en varios ámbitos y optan por una posición
común sobre la utilización de la fuerza en Iraq.
27 de enero
Los Ministros europeos de Asuntos Exteriores aprueban la primera misión militar europea en la Antigua
República Yugoslava de Macedonia.
30 de enero
Carta conjunta de los ocho por un frente común de
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Europa y los Estados Unidos
Ocho Jefes de Estado y de Gobierno europeos firman una
carta conjunta expresando su solidaridad con la política
norteamericana en Iraq.
4 de febrero
Cumbre franco británica de Le Touquet
La declaración conjunta sobre el “refuerzo de la cooperación europea en materia de seguridad y de defensa” hace
hincapié en varios objetivos para la PESD, en particular en
materia de capacidades.
5 de febrero
Declaración del “Grupo de Vilna”
En una declaración conjunta, los diez países candidatos a
la OTAN (siete se integran en abril de 2004) expresan su
apoyo a la posición norteamericana sobre Iraq.
6 de febrero
Reunión extraordinaria del Consejo del Atlántico Norte (CAN)
Alemania, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos
se oponen a la solicitud norteamericana relativa al apoyo
de la OTAN a Turquía en previsión de una guerra en Iraq.
Estos países quieren dar prioridad al proceso de la ONU.
10 de febrero
Declaración conjunta de Rusia, Francia y Alemania
sobre Iraq.
10 de febrero
Una fuerza germano neerlandesa toma el mando de la ISAF 3
Para la dirección de la ISAF, esta fuerza germano neerlandesa recibe el apoyo de la OTAN en materia de planificación y de logística.
16 de febrero
El Comité de Planes de Defensa (CPD) de la OTAN acepta medidas de apoyo a Turquía
Con objeto de evitar el veto francés, el Consejo del Atlántico Norte (CAN) pasa el relevo al CPD para esta cuestión.
17 de febrero
Consejo extraordinario en Bruselas
Los mandatarios europeos confirman su compromiso a
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favor del trabajo de los inspectores de la ONU en Iraq y reiteran que “la guerra no es inevitable”.
21 de febrero
Cumbre italo británica
Declaración sobre defensa y seguridad.
1 de marzo
El Grupo del Plan de acción europeo sobre las capacidades (PAEC) presenta su informe final.
14 de marzo
Acuerdo UE OTAN sobre la estructura de mando para
las operaciones europeas
Se negocia un acuerdo que permite a los europeos utilizar
las estructuras de mando de la OTAN en las operaciones de
la Unión.
20 de marzo
Los primeros bombardeos norteamericanos sobre Bagdad marcan
el inicio de la guerra en Iraq.
21 de marzo
Inicio de la guerra terrestre en Iraq.
31 de marzo
Inicio de la misión Concordia en la Antigua República
Yugoslava de Macedonia
Se trata de la primera misión europea que utiliza las estructuras y recursos de la OTAN como se define en los acuerdos
“Berlín plus”. Se prevé que la misión, que cuenta con 350
soldados, dure seis meses.
16 de abril
Declaración de Atenas
Firma del Tratado de adhesión a la UE de diez países:
Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Malta, Polonia y República Checa.
16 de abril
La OTAN toma el relevo de la misión de la ISAF en Afganistán.
29 de abril
Cumbre de Tervuren
Alemania, Bélgica, Francia y Luxemburgo acuerdan cooperar más estrechamente en las cuestiones de defensa. La
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propuesta más controvertida se refiere al establecimiento
de un cuartel general militar europeo independiente en
Tervuren.
19 de mayo
Conferencia sobre capacidades
La UE declara que posee capacidad operativa en toda la variedad de las misiones de Petersberg, si bien dicha capacidad
se ve todavía limitada por algunas carencias.
12 de junio
Lanzamiento de la operación Artemis en la República
Democrática del Congo
Es la primera misión de la UE sin la OTAN fuera del continente europeo. Se encargan de la operación 1.800 militares, principalmente franceses, desplegados para estabilizar la seguridad en la ciudad de Bunia, capital de la
provincia de Ituri.
16 de junio
El Consejo prepara una respuesta europea a la proliferación de las armas de destrucción masiva
En el CAGRE, celebrado en Luxemburgo, los Ministros de
Asuntos Exteriores examinan las líneas generales de los
“Principios básicos para una estrategia europea contra la
proliferación de armas de destrucción masiva” y de un
“Plan de acción para la instauración de los principios básicos”.
19-20 de junio
Consejo Europeo de Salónica
El Alto Representante, Javier Solana, presenta una versión
preliminar de la Estrategia Europea de Seguridad. El Consejo adopta también una “Declaración sobre la no proliferación de armas de destrucción masiva”, que comprende
los “Principios básicos” así como el “Plan de acción conjunto”. Asignan a la Presidencia italiana el papel de determinar planes para la creación de una Agencia europea en el
ámbito de los armamentos.
27 de junio
Ratificación del Acuerdo marco incluido en la Carta de
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Intenciones
Italia es el último país que ratifica el Acuerdo. Por lo tanto
éste ya puede aplicarse.
Presidencia italiana (2003)
10 de julio
La Convención Europea concluye sus trabajos.
18 de julio
Valéry Giscard d'Estaing presenta el proyecto de
Tratado por el que se instituye la futura Constitución
para Europa.
21 de julio
El Consejo de Asuntos Generales amplía el mandato de
la misión Concordia hasta el 15 de diciembre de 2003.
1 de septiembre
Fin de la operación Artemis en la República
Democrática del Congo
La UE transmite los plenos poderes a la ONU, en particular
a la MONUC.
20 de septiembre
Cumbre informal britano franco alemana de Berlín
El Reino Unido aporta su apoyo al plan franco alemán relativo a una célula europea de planificación. No obstante,
los tres países no llegan a definir una posición común
sobre Irak.
25 de septiembre
Declaración conjunta sobre la cooperación entre las
Naciones Unidas y la UE en el marco de la gestión de las
crisis.
29 de septiembre
Acción común del Consejo sobre la operación policial
Proxima en la ARYM
El CAGRE decide que una operación policial debe suceder
a la operación Concordia el 15 de diciembre de 2003.
3-4 de octubre
Reunión informal de Ministros de Defensa de la UE
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Los Ministros de Defensa de la UE se esfuerzan en encontrar una solución transaccional sobre el futuro cuartel general europeo. Deciden por otro lado que la UE debe suceder
a la OTAN en las misiones de mantenimiento de la paz en
Bosnia a partir de 2004.
21 de octubre
Irán acepta las inspecciones de sus instalaciones nucleares
Los Ministros de Asuntos Exteriores alemán, británico y
francés firman un acuerdo con Irán y obtienen una cooperación total de éste con el OIEA.
17 de noviembre
Acuerdo del Consejo sobre una Agencia Europea de
Armamentos
El CAGRE acepta los principios que regulan una Agencia en
el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, investigación, adquisición y armamento. Decide también desarrollar un calendario para seguir los progresos del PAEC.
19-29 de noviembre
Primeros ejercicios comunes UE/OTAN sobre la
gestión de crisis (CMX/CME 03)
29 de noviembre
Cónclave de los Ministros de Asuntos Exteriores
europeos en Nápoles
Una propuesta de la Presidencia italiana sobre el futuro de
la defensa europea prepara el terreno para un acuerdo
global sobre las cuestiones de defensa en la futura Constitución Europea.
12-13 de diciembre
Consejo Europeo de Bruselas
La Conferencia Intergubernamental de Bruselas está en un
callejón sin salida en lo referente a la futura distribución de
los votos en el Consejo. El Consejo adopta sin embargo la
versión final de la Estrategia Europea de Seguridad, fundada en el documento de Javier Solana “Una Europa
segura en un mundo mejor”.
12 de diciembre
Los Estados miembros de la UE aprueban un plan para
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crear una Célula de planificación militar
Un compromiso inicial entre Alemania, Francia y el Reino
Unido permite que los dirigentes europeos aprueben un
plan relativo a la creación a principios de 2004 de una célula
de planificación militar europea autónoma.
15 de diciembre
Lanzamiento de la operación Proxima en Macedonia
La operación policial de 200 hombres lanzada en la ARYM
tiene por objeto ayudar a las autoridades macedonias a
desarrollar sus propias fuerzas de policía.
2004
Presidencia irlandesa
28 de enero
Nombramiento del responsable del equipo encargado
de establecer la Agencia (AET)
Javier Solana nombra a Nick Witney a la cabeza de la AET,
órgano encargado de los trabajos para establecer una
Agencia Europea de Armamentos.
18 de febrero
Propuesta franco germano británica relativa a la
creación de agrupaciones tácticas
En la Cumbre de Berlín, estos tres países proponen la
creación de nueve agrupaciones tácticas (battle groups)
integradas, cada una, por más de 1.500 soldados de alto
nivel de preparación y que puedan desplegarse muy rápidamente en lugares de crisis fuera del territorio europeo.
23 de febrero
El Consejo aprueba un nuevo mecanismo financiero
Se aprueba el nuevo mecanismo “Athena” relativo a la
organización de los gastos comunes de las misiones militares y de defensa de la Unión.
11 de marzo
Ataques terroristas de Madrid
15 de marzo
Presentación del informe “Investigación para una
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Europa segura”
Un grupo de personalidades presenta un informe titulado
“Investigación para una Europa segura” al Presidente de la
Comisión Europea, Romano Prodi. El informe defiende el
desarrollo de proyectos de investigación que resultan
útiles en el marco de la seguridad interior y las misiones de
la PESC/PESD. La UE financiará estos proyectos.
25-26 de marzo
Consejo Europeo sobre terrorismo
El Consejo Europeo crea el puesto de coordinador de las
actividades antiterroristas de la UE en el Consejo de la
Unión. Su titular proporcionará la información útil a los
Ministros de Interior y de Justicia de la UE y coordinará los
trabajos de los Estados miembros en la lucha contra el terrorismo. Se nombra para este puesto al neerlandés Gijs de
Vries.
29 de marzo
Ampliación de la OTAN
Siete nuevos Estados se incorporan a la Alianza: Bulgaria,
Estonia, Letonia, Lituania, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia. Es la quinta y más numerosa ampliación de la Alianza.
5-6 de abril
Reunión informal de Ministros de Defensa de la UE
Se aprueba el concepto de “agrupaciones tácticas”.
24 de abril
Referéndum chipriota
Los chipriotas griegos rechazan el plan de reunificación de
la ONU; Chipre será pues una isla dividida al entrar en la
Unión.
1 de mayo
Ampliación de la Unión Europea
La UE acoge a diez nuevos miembros: Chipre, Estonia,
Hungría, Lituania, Letonia, Malta, Polonia, Eslovaquia,
Eslovenia y la República Checa.
17 de mayo
Reunión del CAGRE
Aprobación del Objetivo principal para 2010 - que fija los
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principales parámetros de las capacidades militares de la
Unión hasta 2010. Estos objetivos, esencialmente de carácter cualitativo, hacen hincapié en la rapidez de la toma de
decisiones, la planificación y el despliegue, así como en la
interoperatividad y el mantenimiento de fuerzas de un alto
nivel de preparación. Se aprueba el plan de trabajo para el
PAEC y la Carta de mejora de las capacidades 2004.
Simultáneamente, se está examinando un concepto general para una futura misión en Bosnia que reemplace a la
SFOR de la OTAN.
18-27 de mayo
Tercer ejercicio de gestión de crisis de la UE (CME 04)
8 de junio
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprueba por unanimidad la Resolución 1546 relativa a un “Gobierno Provisional
iraquí soberano”.
13 de junio
Elecciones del Parlamento Europeo en los 25 países
miembros de la Unión
17-18 de junio
Consejo Europeo de Bruselas
El Consejo aprueba el proyecto de Constitución Europea.
28-29 de junio
Cumbre de la OTAN en Estambul
La OTAN decide terminar su operación SFOR en Bosnia y
Herzegovina. En adelante será la Unión Europea la que se
responsabilice de la misma.
29 de junio
Reunión extraordinaria del Consejo Europeo
Se nombra a Javier Solana Secretario General/Alto Representante para un nuevo mandato de cinco años. Se le nombrará Ministro de Asuntos Exteriores de la UE el día en que
entre en vigor el Tratado constitucional.
Se nombra a José Manuel Barroso Presidente de la
Comisión Europea.
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Bibliografía
Esta bibliografía recoge solamente documentos y libros dedicados a la PESD.
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européenne », 2003, réunis par Missiroli, Antonio, Cahier de Chaillot 67 (Paris:
Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne, décembre 2003).
« L’Europe de l’armement : les textes fondamentaux de la coopération
européenne », 2003, réunis par Schmitt, Burkard, Cahier de Chaillot 59 (Paris:
Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne, avril 2003).
« De Laeken à Copenhague. les textes fondamentaux de la défense
européenne », 2003, réunis par Haine, Jean-Yves, Cahier de Chaillot 57 (Paris:
Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne, mars 2003).
« De Nice à Laeken: les textes fondamentaux de la défense européenne »,
2002, réunis par Rutten, Maartje, Cahier de Chaillot 51 (Paris: Institut d’Etudes
de Sécurité de l’Union européenne, avril 2002).
« De Saint-Malo à Nice : les textes fondateurs de la défense européenne »,
2001, réunis par Rutten, Maartje, Cahier de Chaillot 47 (Paris: Institut d’Etudes
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Siglas
AAR
ACP
ADM
AIEA
AR
ARYM
BE
CAGRE
C3I
C4ISR
CDM
CE
CECA
CED
CEE
CIG
CIMIC
CMUE
COPS
COREPER
CP
CS
CSAR
CZ
DG
DK
DM
DSACEUR
EADS
ECAP
ECHO
ECOFIN
EMPF
EMUE
EOD
EUPOL
EUROFOR
FR
GAEO
GE
GIP
GR
GSM
Air-to-Air Refuelling
Africa, Caribe y Pacífico
Armas de destrucción masiva
Agencia Internacional de la Energía Atómica
Alto Representante de la UE para la PESC
Antigua República yugoslava de Macedonia
Bélgica
Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores
Comando, control, comunicaciones e información
Comando, control, comunicaciones, ordenadores, información,
vigilancia y reconocimiento
Capability Development Mechanism
Comunidad Europea
Comunidad Europea del Carbón y del Acero
Comunidad Europea de Defensa
Comunidad Económica Europea
Conferencia Intergubernamental
Civil-Military Cooperation
Comité Militar de la UE
Comité Político y de Seguridad de la UE
Comité de Representantes Permanentes de la CE
Comité Político
Centro de Satélites de la UE
Combat Search and Rescue
República Checa
Dirección General
Dinamarca
Deutsche Mark
Adjunto al Comandante Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa
European Aeronautic Defence and Space Company
European Capabilities Action Plan (PAEC en español)
Oficina Humanitaria de la CE
Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la UE
European Multinational Police Force
Estado Mayor de la UE
Explosive Ordnance Disposal
Misión de Policía de la UE en la ARYM
Fuerza multinacional terrestre
Francia
Grupo de Armamento de Europa Occidental
Alemania
Groupo Internacional de Policía de Naciones Unidas
Grecia
Global System for Mobile Communications
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MINUBH
MONUC
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NRF
OCCAR
OHQ
ONU
OSCE
OTAN
PAEC
PE
PESC
PESD
PL
PNB
POLUKRBAT
PT
RDC
SACEUR
SAM
SFOR
SG
SHAPE
SHORAD
SITCEN
310
Headquarters
Instituto de Estudios de Seguridad de la UE
Identidad Europea de Seguridad y Defensa
Fuerza multinacional de la OTAN en Bosnia
Fuerza multinacional de asistencia a la seguridad en Afghanistan
Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and
Reconnaissance
Italia
Investigación y Tecnología
Justicia y Asuntos de Interior
Fuerza multinacional en Kosovo
Letter of Intent (Carta de Intenciones)
Luxemburgo
Multinational Advisory Police Element
Medical Evacuation
Mecanismo de Desarrollo de Capacidades
Misión de Naciones Unidas en Bosnia-Herzegovina
Misión de Naciones Unidas en la RD de Congo
Misión de Policía de la UE
Nuclear, Biológico y Químico
Holanda
Fuerza de Reacción de la OTAN
Organisme conjoint de Coopération en matière d’Armement
Operation Headquarters
Organización de Naciones Unidas
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
Organización del Tratado del Atlántico Norte
Plan de Acción Europeo sobre las Capacidades (ECAP)
Parlamento Europeo
Política Exterior y de Seguridad Común de la UE
Política Europea de Seguridad y Defensa
Polonia
Producto Nacional Bruto
Polish-Ukrainian Peace Force Battalion
Portugal
República Democrática del Congo
Comandante Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa
Surface-to-Air Missile
Fuerza de Estabilización (Bosnia)
Secretario General
Cuartel General de las Potencias Aliadas en Europa
Short Range Air Defence
Centro de Situación de la UE
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SOF
SP
STAR 21
TBMD
TCE
TK
TUE
UAV
UE
UEO
UK
UPPAR
Special Operations Forces
España
Strategic Aerospace Review for the 21st century
(European Advisory Group on Aerospace)
Theatre Ballistic Missile Defence
Tratado de la Comunidad Europea
Turquía
Tratado de la Unión Europea
Unmanned Aerial Vehicle
Unión Europea
Unión Europea Occidental
Reino Unido
Unidad de Planificación Política y Alerta Rápida
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Sobre los autores
Martti Ahtisaari es el fundador y presidente del Internacional Crisis Group
(ICG), entidad no gubernamental independiente cuya misión consiste en
responder a los nuevos retos que plantea la seguridad. En 1994 fue elegido décimo Presidente de Finlandia. Tras abandonar sus funciones en febrero de 2000,
el Sr. Ahtisaari asumió la copresidencia del East-West Institute de Nueva York
y la presidencia del ICG de Bruselas. Forma parte del grupo de asesores del
Open Society Institute y de la red Soros Foundations, presente en distintos
países. También es Presidente de la Fundación Balcánica para la Infancia y la
Juventud y del Consejo de Acción Mundial de la Fundación Internacional de la
Juventud así como de la oficina internacional de WSP International. Ha presidido un grupo de trabajo independiente sobre seguridad del personal de las
Naciones Unidas en Iraq; ha sido asimismo Enviado Especial de las Naciones
Unidas para el Cuerno de África y Enviado Especial del Presidente en ejercicio
de la OSCE para Asia Central.
Michel Barnier, nacido el de enero de 1951, y graduado en 1972 de la Escuela
Superior de Comercio (París), es actualmente Ministro francés de Asuntos
Exteriores. Entre 1973 y 1999 ocupó distintos cargos electivos en Saboya.
También ejerció, de 1973 a 2004, funciones ministeriales, entre ellas en calidad
de Ministro de Medio Ambiente, Ministro Delegado de Asuntos Europeos y
miembro de la Comisión Europea encargado de la política regional. De 1997 a
1999 fue Presidente de la Asociación Francesa del Consejo de Municipios y
Regiones de Europa y, de 1998 a 1999, presidente de la delegación del Senado
para la Unión Europea. Es cofundador y miembro de la oficina del club
"Dialogue et Iniciative" (UMP) desde 1999 y Presidente fundador del club
"Nouvelle République". Desde 2002 es miembro de oficio de la oficina política
de la UMP y desde 2003 Presidente del Consejo de Desarrollo Viable de la UMP.
Obras publicadas: Vive la politique, Stock, París, 1985; Le défi écologique, chacun
pour tous, Stock, París, 1990; L'Atlas des risques majeurs, Plon, París, 1992; Vers une
mer inconnue, Pluriel Hachette, París, 1994; Notre contrat pour l'alternance, Plon,
París, 2001.
El Vicealmirante Jean Bétermier es actualmente consultor internacional, consejero del Centro de Altos Estudios de Armamento y miembro del Consejo
Científico de Defensa en Francia. Antiguo alumno de la Escuela Naval y de las
escuelas de pilotaje de la Marina de los EE.UU., ha seguido una doble carrera de
marino y aviador alternando mandos y puestos de Estado Mayor. Ha tenido a
su mando, en especial, la base aeronaval de Landivisiau, el portaaviones
Clemeanceau, la Flota del Atlántico y la Escuela Superior de la Armada.
También ha sido jefe de gabinete del Jefe de Estado Mayor de los Ejércitos. Jean
Bétermier es vicepresidente del Foro del Futuro y miembro del comité editorial de Comparative Strategy.
Experto en la política nacional sueca, Carl Bildt centra hoy su actividad en los
asuntos internacionales (www.bildt.net). En ese ámbito ha desarrollado una
gran actividad en relación con los Balcanes: fue Representante Especial de la
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Unión Europea en la antigua Yugoslavia y el primer Alto Representante en
Bosnia entre 1995 y 1997 y más tarde Enviado Especial del Secretario General
de las Naciones Unidas en los Balcanes entre 1999 y 2001. En Suecia fue diputado desde 1979 a 2001, presidente del Partido Moderado de 1986 a 1999 y
Primer Ministro de 1991 a 1994. Su Gobierno negoció y firmó en 1995 el
Tratado de adhesión de Suecia a la Unión Europea. Carl Bildt ha dirigido el
grupo de expertos de la Agencia Espacial Europea, asesoró a la ICANN
(www.icann.org) sobre la gestión de Internet a escala mundial y en fechas muy
recientes ha formado parte del grupo de personalidades encargado de informar
a la Comisión Europea sobre la investigación en materia de seguridad. En la
actualidad es presidente del Kreab Club de empresas de asuntos públicos
(www.kreab.com) y de la Nordic Venture Network (www.nordicventure.net).
Nacido el 14 de mayo de 1946, Elmar Brok es diputado al Parlamento Europeo
(PE) desde 1980. Es miembro de la Mesa del Grupo del Partido Popular
Europeo (cristiano demócrata) y de los Demócratas Europeos y Presidente de la
Comisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Común y
Política de Defensa. Fue Presidente del Grupo PPE en la Convención para la
Constitución Europea y Representante del PE en las Conferencias
Intergubernamentales de Amsterdam y de Niza así como en la CIG sobre el
proyecto de Constitución Europea. Estudió Derecho y política y realizó en especial una permanencia en el Centro de Estudios Gubernamentales Europeos de
la Universidad de Edimburgo. Es vicepresidente del departamento de Media
Development de la empresa Bertelsmann. Fue nombrado "Parlamentario
europeo del Año 2003" por el periódico European Voice tras una votación europea y "Míster Konvent" tras un sondeo entre miembros de la Convención, periodistas y universitarios.
Robert Cooper es Director General de Relaciones Exteriores y PolíticoMilitares en la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea. Creció
entre la Gran Bretaña y Kenya; dejó Nairobi para ingresar en la Universidad de
Oxford (Worcester College PPE) en 1966. Pasó un año en la Universidad de
Pennsylvania, de Filadelfia, y entró en la diplomacia en 1970. Ha trabajado en
Nueva York, Tokyo, Bruselas y Bonn. Su carrera diplomática se ha desarrollado
en gran parte entre Asia y Europa. Desde 1989 a 1993 dirigió el Policy Planning
Staff. Posteriormente fue Director para Asia y más tarde Subsecretario de
Defensa y Asuntos de Ultramar en el Gabinete de Primer Ministro. Antes de
instalarse en Bruselas en 2002, fue Representante Especial del Gobierno
británico en Afganistán. Ha publicado diversos ensayos y artículos sobre asuntos internacionales y, en fechas más recientes, una obra titulada The Breaking of
Nations (Atlantic Press, Oak Loan, Ill., 2003).
Judy Dempsey es corresponsal diplomática del Financial Times (FT) en Bruselas
desde 2001. Entre 1996 y 2001 fue jefa de la oficina del FT en Jerusalén, donde
trató en especial asuntos de Israel, la Autoridad Palestina y Jordania. La Sra.
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Dempsey inauguró la oficina del FT en Berlín en 1992 con objeto de informar
sobre las consecuencias económicas y políticas de la unificación de Alemania.
Entre 1990 y 1992 fue corresponsal para la Europa Oriental en Londres, donde
informó sobre las guerras de los Balcanes. De 1985 a 1990 residió en Viena,
donde informó sobre la Europa central y oriental para The Economist y el FT, tras
haberse ocupado de la Europa oriental para The Irish Times.
Lamberto Dini nació en Florencia el 1 de marzo de 1931. Licenciado en
Economía (summa cum laude) por la Universidad de Florencia (1955), desarrolló
estudios superiores en las universidades de Minnesota y de Míchigan en el
marco, entre otras becas, de una beca Fullbright del Gobierno norteamericano.
En 1959 ingresó en calidad de economista en el Fondo Monetario
Internacional, del que pasó a ser Director en 1976. En 1979 fue nombrado
Director General del Banco de Italia, cargo que ejerció hasta 1994, fecha en que
se incorporó al primer Gobierno de Berlusconi en calidad de Ministro del
Tesoro. Desde enero de 1995 a mayo de 1996 fue Presidente del Consejo de
Ministros y Ministro del Tesoro. En 1996 fue elegido al Parlamento y desde
mayo de 1996 a junio de 2001 fue Ministro de Asuntos Exteriores. Desde esa
fecha es Vicepresidente del Senado italiano, al que representó en la Convención
para el Futuro de la Unión Europea.
Jean-Louis Gergorin, director de Coordinación Estratégica de EADS, inició su
carrera al servicio del Gobierno francés en calidad de Director del Centro de
Análisis y Previsión del Ministerio de Asuntos Exteriores y miembro del Comité
franco-alemán para la seguridad y la defensa. Más tarde se incorporó al sector
privado, donde ha ocupado diversos puestos estratégicos de dirección para
Matra, Lagardère y Aérospatiale Matra. Antiguo alumno de la Escuela
Politécnica y de la Escuela Nacional de Administración (ENA), de París, el Sr.
Gregorin figura asimismo entre los antiguos alumnos del Stanford Executive
Programme.
Nicole Gnesotto es directora del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE
desde el 1 de enero de 2002. Anteriormente directora del Instituto de Estudio
de Seguridad de la UEO, profesora del Instituto de Estudios Políticos de París
(Sciences Po), responsable de misión adjunta al director del Instituto Francés
de Relaciones Internacionales (IFRI), jefa adjunta del Centro de Análisis y
Previsión (CAP) del Ministerio Francés de Asuntos Exteriores, es autora de
numerosas publicaciones sobre las relaciones transatlánticas de la Unión
Europea, entre ellas, en particular La puissance et l'Europe (Presses de Sciences Po,
París, septiembre de 1998).
Philip H. Gordon dirige el Centro sobre Estados Unidos y Europa de la
Brookings Institution de Washington, donde es también investigador. Es autor,
junto con Jeremy Shapiro, de Allies at War: America, Europe and the Crisis Over Iraq
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(McGraw-Hill, Nueva York, 2004). Fue director del departamento de Asuntos
Europeos del Consejo Nacional de Seguridad de los EE.UU durante el segundo
Gobierno del Presidente Clinton.
Norbert Gresch, jefe adjunto de división de la Secretaría de la Comisión
Permanente de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo, dirige la unidad de
Seguridad y Defensa de la subcomisión. Nacido el 13 de noviembre de 1945 en
Nienburg/Weser, cumplió su servicio militar entre 1965 y 1967. Estudió historia e inglés en la Universidad de Tubinga, donde se doctoró en ciencias políticas en 1977. Diputado al Parlamento Europeo desde 1979, fue consejero del
Grupo Socialista desde 1981 a 1988. Fue miembro del Gabinete del Comisario
Karel Van Miert de 1989 a 1991 y miembro de los Gabinetes de los Presidentes
del Parlamento Europeo Egon Klepsch y Klaus Hänsch desde 1992 a 1995. En
la Secretaría de la Comisión de Asuntos Políticos de la que forma parte desde
1995, sus campos de investigación son la Europa sud-oriental 1995-2000, la
PESC y la Seguridad y la Defensa desde 2001. Desde 1997 es profesor en la
Universidad de Lovaina, en Bélgica.
Jean-Yves Haine es encargado de investigación en el Instituto de Estudios de
Seguridad de la UE, donde se ocupa de las relaciones transatlánticas, la política exterior americana y la PESD. Es doctor en ciencias políticas por el Instituto
de Estudios Políticos de París. Fue profesor visitante del Departamento de
Gobierno de la Universidad de Harvard y profesor ayudante en relaciones internacionales en el Instituto de Estudios Políticos de París. Ha sido ponente para
la obra European Defence: a Proposal for a White Paper (mayo de 2004) y recientemente ha publicado "The imperial moment", Cambridge Review of International
Affairs, Vol. 16, nº 3, otoño de 2003; "L'Alliance superflue?", Esprit, agosto-septiembre de 2003; "The EU Soft Power: Not Hard Enough?", Georgetown Journal
of International Affairs, invierno de 2003/primavera de 2004, Vol. V, nº 1 y Les
Etats-Unis ont-ils besoin d'alliés?, Payot, París, 2004 (France-Amériques Prize
2004).
Gustav Lindstrom posee un doctorado y un DEA de Análisis Político de la
RAND Graduate School, así como una licenciatura de estudios políticos internacionales de la Universidad de Stanford. Ha ocupado diferentes cargos en la
RAND, en la Unión Europea (CdR) y en el Banco Mundial. Ha publicado varios estudios sobre terrorismo, interoperabilidad, alerta rápida, mundialización,
PESC e inmigración. Es autor de Occasional Papers nº 2 y 44. Ha dirigido el lobro
Shift or Rift: Assessing US-EU relations after Iraq, del cual es coautor, y los Cahiers de
Chaillot, nº 66 y 68 (junto con Burkard Schmitt). Recientemente, ha publicado
también “Protecting the European homeland: The CBR dimension” (Chaillot
Paper n. 69). En el Instituto, Gustav Lindstrom se ocupa de relaciones
transatlánticas, política americana en materia de seguridad y asuntos espaciales
y de seguridad interior.
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Antonio Missiroli es doctor en historia contemporánea de la Escuela Normal
Superior de Pisa y posee un máster de Orden Público Internacional de la
Universidad John Hopkins. De 1993 a 1996 enseñó ciencias políticas en el
Dickinson College de Carlisle (Pennsylvania) y en Bolonia y ha sido director de
estudios europeos del CeSPI de Roma. De 1996 a 1997 fue investigador invitado en el Centro de Estudios Europeos del St. Anthony's College de Oxford. Ha
publicado estudios sobre la PESC, Escandinavia, la oposición política, la
Europa central y la política extranjera italiana así como las siguientes obras: Die
Deutsche Hochschule für Politik, La questione tedesca, Les deux Allemagnes y Dove
nascono les elites in Europa. Escribió el Cahier de Chaillot nº 38 y el Occasional Paper
nº 45. Dirigió la publicación del Cahier de Chaillot nº 53 y de los Occasional Paper
nºs. 11, 27 y 34. Es coordinador y coautor del Cahier de Chaillot nº 64 y ha compilado los textos del Cahier de Chaillot nº 67. En el Instituto, Antonio Missiroli
se ocupa de asuntos relacionados con la ampliación y de aspectos institucionales de la PESC/PESD. También es responsable de relaciones con la prensa.
Alberto Navarro es Secretario de Estado de Asuntos Europeos en el
Ministerio de Asuntos Exteriores de España. Desde 1980, fecha en que se incorporó al servicio diplomático, ha ocupado diversos cargos en ese Ministerio y en
las Embajadas de España en Honduras y en Checoslovaquia. De 1997 a 1999
fue director de ECHO, la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión y
desde 1999 fue Jefe del gabinete del Alto Representante para la PESC, Javier
Solana, en Bruselas. En 2003 fue nombrado jefe de la Delegación de la
Comisión Europea para Brasil.
Martin Ortega doctor en Derecho Internacional público, es encargado de
investigación en el Instituto de Estudios de Seguridad de la UE. Ha sido profesor de Derecho internacional y relaciones internacionales en varias universidades españolas. Fue Director del INCIPE, un centro de estudios internacionales en Madrid. Es autor de “Military intervention and the European
Union”, Chaillot Papers nº 45 (WEU ISS, París, 2001) y de "Iraq: a European
point of view", Occasional Papers nº 40 (Instituto de Estudios de Seguridad de la
Unión Europea, París, 2002), y ha dirigido la publicación “The European Union
and the crisis in the Middle East” (Chaillot Papers nº 62, IES UE, París, 2003). En
el Instituto se ocupa del diálogo euro-mediterráneo, de cuestiones multilaterales, y de los aspectos jurídicos de las operaciones militares de la UE.
Ferdinando Riccardi ha ejercido una sola profesión durante toda su vida, la de
periodista, y su actividad profesional se ha centrado casi exclusivamente en un
tema: la construcción de la Europa unida. Comenzó a trabajar para la Agencia
EUROPA (agencia especializada en asuntos europeos), cuyas oficinas en
Bruselas inauguró en 1958. En esa época la sede principal de la agencia se
encontraba en Luxemburgo porque allí se había instalado la primera
Comunidad Europea, la CECA. Durante la primera etapa de su actividad
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colaboró simultáneamente con algunos periódicos y revistas italianos, franceses y belgas, pero a medida que la Agencia EUROPA cobraba volumen, le dedicó
lo esencial de sus esfuerzos y por último la casi totalidad de ellos. Primeramente
dirigió la oficina de Bruselas, más tarde (cuando Bruselas pasó a ser el principal centro de actividad de las instituciones europeas) fue su jefe de redacción y
en la actualidad es su editorialista. En tal concepto ha publicado una media de
cuatro comentarios por semana dedicados a la actualidad europea, actividad
que ha venido realizando, junto con otras responsabilidades, desde hace casi
medio siglo.
Alexander Rondos, griego, nació en Tanzania y estudió en la Universidad de
Oxford. Fue consejero de George Papandreou, Ministro griego de Asuntos
Exteriores, hasta las elecciones de 2004. Durante ese período fue Embajador
extraordinario y en tal concepto desempeñó el cometido de enviado del
Ministro de Asuntos Exteriores en los Balcanes, Oriente Próximo y en situaciones de urgencia humanitaria. Antes de entrar en el Gobierno, trabajó en el
Banco Mundial y ha dedicado la mayor parte de su carrera internacional a la
ayuda humanitaria y a la labor de desarrollo. En 1992 creó la primera agencia
de ayuda para la Iglesia cristiana ortodoxa y las obras cristianas ortodoxas, tras
haber trabajado con la organización Catholic Relief Services en Etiopía y
Oriente Próximo y en diversas crisis humanitarias.
Burkard Schmitt es doctor en historia contemporánea de la Universidad
Friedrich Alexander Erlangen de Nuremberg y licenciado de la Universidad de
Burdeos. De 1995 a 1998 trabajó en calidad de investigador independiente,
consultor y periodista. De 1998 a 2001 ha sido encargado de investigación en el
Instituto de Estudios de Seguridad de la UEO. Desde 2002 es adjunto del director del IESUE. Sus principales campos de investigación son la industria y la
cooperación en materia de armamento.
El Teniente General Rainer Schuwirth se incorporó a las Fuerzas Armadas alemanas en 1964. Comandó una batería de artillería antiaérea, la 8ª Brigada
Blindada en Lüneburg y el VI Cuerpo (GE) en Potsdam. Ha ocupado
numerosos puestos nacionales y de la OTAN en calidad de responsable de
información y operaciones, asistente militar del Ministro alemán de Defensa,
responsable de unidad, y más tarde en cuanto jefe de la división político-militar del Ejército Federal y consejero de defensa en la Representación Permanente
de la OTAN. De 2001 a 2004 fue el primer Director del Estado Mayor de la UE.
Theo Sommer, nacido en 1930 en Constanza (Alemania) estudió Historia,
Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad de Tubinga y
en la Universidad de Chicago. Su tesis doctoral trató de "Germany and Japan
between the Powers 1935-1940". En 1960 participó en el Henry Kissinger's
International Summer Seminar en la Universidad de Harvard. Se incorporó a
Die Zeit en 1958, del que pasó a ser jefe de redacción en 1973, editor en 1992 y
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director de publicación en 2000. Entre 1969 y 1970 dirigió el centro de análisis
y previsión del Ministerio Alemán de Defensa. Ha publicado varias obras sobre
política exterior y trabajado en numerosas comisiones y consejos, entre éstas la
Comisión Internacional para los Balcanes (Comisión Tindemanns, 1995-1996)
y la Comisión Internacional Independiente sobre Kosovo (Comisión
Goldstone, 1999 2000). Fue presidente adjunto de la Comisión sobre el futuro
de la Bundeswehr (Comisión Weizsäcker, 1999 2000). Ha sido durante 25 años
miembro del Consejo del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos.
Laurent Zecchini, actualmente corresponsal diplomático en la oficina europea
del diario Le Monde en Bruselas, seguirá los asuntos de defensa a partir del mes
de septiembre de 2004. Tras haber trabajado en el servicio político del diario Le
Figaro (1974-1977), en 1978, se incorporó a la Sección de Política de Le Monde,
antes de pasar a la Sección de Extranjero en 1983. Tras haberse ocupado de
asuntos africanos, ha sido corresponsal para Asia meridional y posteriormente
en Londres, Washington y Bruselas.
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Publicaciones del Instituto
Todas estas publicaciones
pueden consultarse en internet :
www.iss-eu.org
Libro
European defence – A proposal for a White Paper
May 2004
André Dumoulin, Jan Foghelin, François Heisbourg, William Hopkinson, Marc Otte,
Tomas Ries, Lothar Rühl, Stefano Silvestri, Hans-Bernhard Weisserth, Rob de Wijk
Chair: Nicole Gnesotto, Rapporteur: Jean-Yves Haine
Cahiers de Chaillot / Chaillot Papers
n°68
One year on: lessons from Iraq
March 2004
R. Asmus, C Bertram, C. Bildt, E. Brimmer, M. Dassu, R. de Wijk, J. Dobbins,
W. Drozdiak, N. Gnesotto, P.H. Gordon, C. Grant, G Gustenau, P. Hassner,
J. Hulsman, WA. Lejins, C. McArdle Kelleher, A. Moravcsik, J. Onyszkiewicz,
J. Sedivy, N. Serra and A. Vasconcelos; Edited by G. Lindstrom and B. Schmitt
n°67
De Copenhague à Bruxelles : Les textes fondamentaux
de la défense européenne, Volume IV
Décembre 2003
Réunis par Antonio Missiroli
n°66
n°65
Le défi de la prolifération – Perspectives européennes
Mark Smith, Bruno Tertrais et Jean Pascal Zanders
sous la direction de Gustav Lindstrom et Burkard Schmitt
Décembre 2003
Le Sud Caucase : un défi pour l’UE
Décembre 2003
Pavel Baev, Bruno Copieters, Svante E. Cornell, David Darchiashvili,
Arman Grigorian, Dov Lynch, John Roberts, Domitilla Sagramoso,
Brenda Shaffer, Arif Yunusov ; sous la direction de Dov Lynch
n°64
Partenaires et voisins : une PESC pour une Europe élargie
Septembre 2003
Judy Batt, Dov Lynch, Antonio Missiroli, Martin Ortega et
Dimitrios Triantaphyllou
Occasional Papers
n°53
Europe’s next shore: the Black Sea region
after EU enlargement
June 2004
Mustafa Aydin
n°52
Rethinking the Euro-Mediterranean political
and security dialogue
May 2004
Rosa Balfour
n°51
Crisis management in sub-Saharan Africa.
The role of the European Union
April 2004
Fernanda Faria
n°50
For our eyes only? Shaping an intelligence
community within the EU
January 2004
Björn Müller-Wille
n°49
UE cohesion in the UN General Assembly
Paul Luif
December 2003
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Desde el Consejo de Colonia en junio de 1999, la Unión
Europea ha venido desarrollando una Política Europea de
Seguridad y Defensa (PESD) bajo la égida de Javier Solana,
Alto Representante para la PESC y futuro Ministro de
Asuntos Exteriores de la UE.
Pero, ¿qué es la PESD? ¿Cuáles son las ambiciones de la
Unión en cuestiones de seguridad y defensa? ¿Cuáles son las
diferentes sensibilidades de los 25 Estados miembros sobre
el futuro de la defensa europea? ¿Cómo deberían desarrollarse las relaciones con la OTAN y los Estados Unidos? ¿Qué
impacto tendrá el Tratado Constitucional sobre la evolución
del papel internacional de la Unión?
Estas preguntas constituyen la base del presente trabajo
colectivo publicado por el Instituto de Estudios de
Seguridad de la Unión Europea. El lector encontrará aquí la
valoración crítica más exhaustiva posible de los logros de la
Unión en este campo durante los primeros cinco años de la
PESD (1999-2004). El libro se divide en dos partes:
La primera, escrita por los investigadores del Instituto,
analiza los diferentes aspectos de la PESD desde su creación
y apunta a posibles evoluciones futuras.
La segunda parte contiene los puntos de vista de diversas
personalidades que fueron actores o testigos privilegiados de
la PESD durante los últimos cinco años: periodistas, parlamentarios, expertos, empresarios, y funcionarios de la Unión.
Han colaborado en este libro:
M. Ahtisaari, M. Barnier, C. Bildt, E. Brok y N. Gresch,
R. Cooper, J. Dempsey, L. Dini, J.L. Gergorin y J. Bétermier,
P.H. Gordon, J.Y. Haine, G. Lindstrom, A. Missiroli,
A. Navarro, M. Ortega, F. Riccardi, A. Rondos, B. Schmitt,
R. Schuwirth, T. Sommer, L. Zecchini
Editado por Nicole Gnesotto
Prólogo de Javier Solana
Publicado por el
Instituto de Estudios de
Seguridad de la Unión Europea
43 avenue du
Président Wilson
F-75775 Paris cedex 16
Tel : +33 (0) 1 56 89 19 30
Fax : +33 (0) 1 56 89 19 31
e-mail: [email protected]
www.iss-eu.org
10 euros