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ANÁLISIS DE LA GOBERNANZA URBANA DESDE LA
PERSPECTIVA DE LA RELACIÓN ENTRE POLÍTICA URBANA Y
ECONOMÍA
Una aproximación a América Latina
(IX Congreso de Ciencia Política AECPA)
Ana Victoria Vásquez Cárdenas
Universidad Autónoma de Barcelona y Universidad de Antioquia (Colombia)
Dirección electrónica: [email protected]
Resumen de la ponencia
El enfoque de la gobernanza requiere incluir elementos de las aproximaciones
de política urbana, particularmente de aquellas que han resaltado el papel de la
economía, para posibilitar una mirada más analítica y sustancial, que tenga en
cuenta la incidencia de factores estructurales sobre las dinámicas de las
políticas públicas urbanas y las trayectorias que estas marcan respecto de las
ciudades, en el contexto de las grandes lógicas de transformación económica.
Por ello la ponencia resalta la importancia de indagar por los orígenes del
fenómeno gobernanza. Con esa perspectiva examina los factores que han
contribuido a su configuración en América Latina, cuyos resultados, de manera
paradójica se erigen como fuertes condicionamientos de la misma.
Nota biográfica de la autora
Colombiana, licenciada en Derecho y con título de Maestría en Ciencia
Política, estudiante del doctorado Ciencia Política y de la Administración
de la Universidad Autónoma de Barcelona, profesora de la Universidad de
Antioquia (Colombia) y miembro del grupo de Investigación Derecho y
Sociedad de la misma institución.
Palabras clave
Gobernanza urbana, política urbana, políticas públicas urbanas, política y
economía, América Latina
Introducción
Las políticas urbanas representan el área de las políticas públicas en la cual se ha hecho
más evidente la necesidad de tratar problemas complejos y el trabajo conjunto entre
actores públicos y privados. La aplicación del enfoque de la gobernanza permite enfatizar
su naturaleza relacional, describir y explicar como diferentes actores públicos y privados
participan en la producción de políticas relativas a la ciudad.
En esta ponencia primero revisaré los sentidos del concepto gobernanza y algunos
problemas del enfoque, derivados especialmente de no relacionar el fenómeno con los
factores de configuración del mismo; luego exploraré los aportes que en esta vía pueden
hacer algunas aproximaciones de política urbana; en tercer lugar haré una síntesis de las
tendencias que mayormente han incidido en el surgimiento de la gobernanza; para
finalmente examinar, en el ámbito latinoamericano, la expresión que ellas han tenido y
sus implicaciones.
1. La gobernanza, nuevo fenómeno y enfoque de las políticas públicas
La gobernanza, como aproximación teórica, analiza las políticas públicas en un contexto
de transformación de la política, en el paso del “gobierno” a otro fenómeno diferente,
calificado precisamente con el término “gobernanza”; el cual supone la presencia de alta
complejidad, participación en la solución de los problemas colectivos de diversos actores,
tanto públicos como privados, con frecuencia distintos niveles institucionales y áreas de
administración comprometidos, y además implica un nuevo rol para el poder público
(Blanco,
2004).
Por
consiguiente,
la
palabra
“gobernanza”,
designa
tanto
tal
aproximación de políticas públicas, como el fenómeno que estudia.
La variedad de estudios sobre la gobernanza da cuenta de distintas interpretaciones del
concepto y énfasis en diferentes niveles y aspectos analíticos (Rhodes, 1996, 1997, Hirst,
2000). Consciente de ello, lo interpreto como forma de interacción alternativa a las
propias de las burocracias y del mercado. Como un nuevo estilo de gobierno en el que
opera la negociación y un mayor grado de cooperación entre actores públicos y privados
que se organizan en redes de carácter mixto (Mainz, 1998).
En el relato propio de la gobernanza se supone prevalecen la interdependencia, la
confianza mutua, las relaciones horizontales, los objetivos comunes. Formas de
regulación como la coordinación, la cooperación, la negociación, la persuasión y la
búsqueda de consensos, reemplazan el control y el mando jerárquico. La literatura sobre
redes y gobernanza generalmente destaca una visión positiva, un tipo ideal de
funcionamiento en el cual los actores identifican intereses complementarios o comunes,
poseen valores compartidos y dependencia mutua de recursos. La acción colectiva está
fundamentada en relaciones de interdependencia construidas a partir de la confianza, la
lealtad y la reciprocidad, los conflictos son resueltos a través de la diplomacia, y el
seguimiento de las reglas acordadas está garantizado porque los miembros tienen en
juego su reputación. Las redes son apreciadas como un orden institucional innovador,
inclusivo y eficiente (Lowndes y Prachet, 2007), se reconoce en ellas la importancia de
los lazos de capital social que las articulan y que a su vez pueden generar.
En cuanto enfoque o aproximación, la gobernanza puede asumir un sentido descriptivo o
normativo: enfoque teórico, para describir y analizar las transformaciones actuales de la
política (por la cual opto), o modelo ideal para la gestión de la complejidad en el mundo
contemporáneo. En este último, la gobernanza es planteada como una propuesta sobre el
modo de gobernar, “buena gobernanza”, en la línea de buen gobierno o buen sistema
político, o incluso, constituye la pretensión de extender la arquitectura social propia del
liberalismo a los países en desarrollo (Hirst, 2000: 14).
La gobernanza es susceptible de crítica por arropar bajo un mismo manto de
interpretación distintas situaciones, tales como la participación del sector económico y la
participación comunitaria y ciudadana, u obviar a veces, de modo ingenuo o benevolente,
los desequilibrios de poder. Por ello es necesario afinar el análisis para descifrar los
intereses a los que sirve la interacción o específicamente la negociación, detectar la
existencia de posturas divergentes o contradicciones y la diferencia entre participación e
influencia en las decisiones.
Existe también el riesgo de extraviarse en la micro-especificidad de las redes de políticas
públicas en el estudio de casos determinados, particularizando los actores y sus
relaciones internas, a tal punto, que se pierda la posibilidad de analizarlos dentro de su
contexto macro y tener en cuenta sus nexos con factores estructurales determinantes del
poder sistémico, operando así el adagio según el cual, en ocasiones, por ver los árboles
se deja de ver el bosque.
Considero que las dificultades del análisis tienen una relación directa con una deficiencia
observable en la literatura dedicada a la gobernanza: la escasa referencia a la relación
entre las características y elementos que comprende y las transformaciones que dieron
lugar a su configuración.
2. La política urbana y el énfasis en aspectos económicos
El punto clave para la definición del objeto de estudio de la política urbana y de las
políticas públicas urbanas está en su relación con la ciudad. Lo ‘urbano’ puede ser
entendido según dos dimensiones: institucional, en relación con el gobierno de las
ciudades, o sustancial, intervención pública sobre ellas (Brugué y Gomà, 1998).
Una parte considerable de las aproximaciones teóricas desde la ciencia política al tema
urbano concierne de manera amplia con el estudio de la política urbana, no directamente
de las políticas públicas. Destaco como las más relevantes, el enfoque pluralista, de
acuerdo con el cual el poder se encuentra fragmentado y descentralizado; la denominada
teoría de la elite, según la cual el poder está concentrado; la aproximación máquinas de
crecimiento, que enfatiza el papel de la comunidad de los negocios en las estrategias de
crecimiento de las ciudades; el enfoque del régimen urbano, que dirige la mirada a las
coaliciones
que buscan que los propósitos públicos sean construidos y sostenidos; la
teoría de la regulación, que focaliza en las instituciones político-económicas que
sustentan las relaciones de producción, consumo e inversión y las implicaciones de sus
cambios para el gobierno de las ciudades.
El inicio del desarrollo de la política urbana se encuentra en el debate sobre el poder
comunitario, que opuso a estudiosos de las elites y pluralistas, entre los cuales
sobresalieron Hunter (1953) con el análisis reputacional y Dahl (1961) con el análisis
decisional, respectivamente. Un interesante punto de discusión fue planteado luego por
los neoelitistas: Bachrach y Baratz advirtieron que el poder tiene dos fases, la más
evidente, relativa a la toma de decisiones, y otra, menos evidente, concerniente a las “no
decisiones”, estas tienen lugar cuando quienes detentan el poder se aseguran de que
ciertos asuntos no lleguen siquiera a ser tematizados como objeto de una decisión.
Tanto el pluralismo como el elitismo siguieron desarrollándose. El primero como
neopluralismo, donde se sitúan incluso algunos de los primeros pluralistas como Dalh y
Lindblom (1953), que reconocieron el papel preponderante de los empresarios, y como
hiperpluralismo, cuyos exponentes consideraron los procesos de políticas públicas como
inestables y la toma de decisiones fragmentada y poco efectiva. El segundo también dio
cuenta de evolución: en los trabajos neoelitistas y luego en la aproximación máquinas de
crecimiento.
La política urbana ha reconocido la relación entre política y economía, sea en la
preponderancia de ciertos actores, neopluralismo y
máquinas de crecimiento; la
formación de coaliciones para el desarrollo de las ciudades, enfoque del régimen; o la
interdependencia entre los cambios económicos y los cambios de la política urbana,
teoría de la regulación. En especial, los tres últimos, aportan elementos para hacer
análisis que trasciendan la vida local y que permitan conectar la política urbana con
procesos económicos de mayor ámbito que determinan a aquella y así, dotar a los
estudios de gobernanza de mayor sustancia en términos de intereses, actores, origen de
los mismos, fines de actuación y contenidos de las políticas que formulan.
Los trabajos sobre máquinas de crecimiento (Molotch, 1976, 1990; Logan y Molotch,
1987) tienen como centro de atención el papel preponderante de la comunidad de
negocios en las estrategias de desarrollo urbano. Les preocupa quién ejerce mayor
influencia sobre la reestructuración de las ciudades, porqué y con qué efectos (Harding,
1995: 44).
Resaltan el papel central que tienen quienes actuando como rentistas aprovechan el valor
de cambio de sus propiedades para obtener ganancia, estos buscan usos de alto valor
que incrementen la renta percibida, pretenden propiciar un clima de negocios que
permita el ingreso de capital móvil, a través de la inversión en la ciudad. Para ello
necesitan la colaboración de otros actores que por sus recursos y conocimiento faciliten
el objetivo, desarrolladores urbanos, empresas e inversionistas, entre otros. Los actores,
intereses y alianzas en búsqueda del crecimiento económico de la ciudad conforman la
máquina de crecimiento. El plan es legitimado con la idea de que el crecimiento
económico beneficia a todos. El resultado de estas alianzas es la integración de una elite
que ejerce el poder, determinando a través de sus recursos el patrón de desarrollo
urbano (Harding, 1995: 43).
En el esquema son identificables ganadores y perdedores. Opera una transferencia de
chances de riqueza y oportunidades, desde el público en general a los grupos rentistas y
sus aliados (Logan y Molotch, 1987). En el escenario nacional, o regional, las estrategias
de desarrollo urbano pueden generar simple reubicación, en lugar de generación de
nueva actividad económica. La competencia entre ciudades, impulsada por las máquinas
de crecimiento, puede producir exiguos beneficios; dado que los recursos de inversión
por los que se compite no alcanzan para todas, necesariamente habrá ciudades
perdedoras.
No obstante lo iluminadora que es esta aproximación para ver la relación entre política y
procesos de crecimiento económico urbano, es simplificadora, por enfatizar en forma
desmedida la importancia de la propiedad de la tierra urbana (opacando la importancia
de otros activos) y el papel de los rentistas locales y único propósito.
El enfoque máquinas de crecimiento ha sido considerado etnocéntrico, por describir la
situación de ciudades de Estados Unidos. Pero, si bien puede ser cuestionable la
suposición subyacente de ocurrencia de las condiciones de dichas ciudades en otras
latitudes, tal aproximación esclarece intereses y relaciones que se replican en mayor o
menor medida en todo el mundo actual.
La denominada teoría del régimen urbano, proviene principalmente de las contribuciones
de Clarence Stone, de la segunda
mitad de los años 1980. Su análisis parte del
presupuesto de la complejidad contemporánea, ve al poder fragmentado, enfatiza la
interdependencia entre actores. Los regímenes son arreglos colaborativos entre actores
gubernamentales y no gubernamentales para tratar con los desafíos económicos y
sociales, a través de la cooperación y coordinación público-privada (Stoker, 1995: 54;
Mossberger y Stoker, 2001).
Diferencia cuatro tipos de regímenes: los de mantenimiento, que pretenden preservar el
estado de cosas tal como está; los de desarrollo, que buscan realizar acciones positivas
para alcanzarlo, o al contrario declinarlo, tienen un mayor requerimiento de recursos y
enfrentan tareas más complejas; los regímenes progresistas, que pretenden protección
ambiental y control sobre el crecimiento o las ganancias provenientes del crecimiento; y
por último, los de expansión de oportunidades de las clases bajas, necesitan condiciones
para la coordinación y recursos muchas veces ausentes en las ciudades (Stoker, 1995:
61).
En su análisis están en juego diversas formas de poder (Stoker, 1995 y Judge, 1995): el
sistémico (reconoce la preponderancia del mercado), depende de la ubicación dentro de
la estructura socio-económica, determina una lógica de la situación, en tanto no requiere
que el actor que lo posee haga algo para obtener ventaja (Stone, 1980: 979); el de
mando o de control social, implica un ejercicio activo, es la capacidad de obtener
conformidad de otro o lograr resistir a otro; el poder de coalición, cuya pretensión no es
dominar sino negociar, construir coaliciones entre quienes tienen objetivos compatibles y
recursos complementarios y finalmente, el poder de producción social, que constituye un
tipo de liderazgo basado en la capacidad de solucionar problemas mediante la acción
colectiva.
En las coaliciones, los intereses representados por quienes tienen poder sistémico y
poder de mando están en situación de ventaja; empero, lo determinante para la
construcción y mantenimiento de regímenes urbanos es el poder de producción social.
Si bien los regímenes urbanos no son comunes a todos los procesos de desarrollo
urbano, tal aproximación es siempre útil para su estudio, en tanto aporta un cuerpo de
categorías a la política urbana que le permiten profundizar en posibles modelos de
gobernanza en términos sustanciales; sentido en el que es ejemplar el trabajo de Jon
Pierre (1999), que destaca como los procesos de gobernanza no tienen carácter neutral
sino que reflejan y sostienen concepciones y valores políticos.
La teoría de la regulación, proveniente de teóricos marxistas franceses en los años
setenta (Aglietta, Boyer y Lipietz), se extendió luego a la política urbana. A partir de la
interdependencia entre política y economía, plantea que los procesos políticos juegan un
rol crucial en el cambio económico; que la transición en el capitalismo de un modo de
regulación a otro tiene implicaciones en la política urbana, y que esta, también incide en
tal transición.
El concepto regulación, alude a las reglas de la vida económica. Como expresiones de la
regulación están: de un lado, el régimen de acumulación, relativo a la naturaleza de las
relaciones entre inversión, producción y consumo, que permiten expandir la acumulación
de capital a través del desplazamiento, mutación o postergación de los posibles
desbalances en el ciclo económico generadores de crisis del sistema capitalista. Y de
otro, el modo de regulación, referido a las prácticas e instituciones políticas, sociales y
culturales que aseguran tales relaciones como compatibles (Painter, 1995: 277). La
teoría de la regulación emplea los conceptos de fordismo y post-fordismo para denominar
dos etapas distintivas del capitalismo e identificar el cambio económico.
El fordismo inició su crisis en la década de 1970, según el relato de la teoría de la
regulación, la crisis fue desencadenada cuando el incremento de la productividad no pudo
ser sostenido, dando lugar a la caída de las ganancias. Las empresas multinacionales de
los países desarrollados desplazaron su producción al extranjero, buscando mano de obra
barata, lo que trajo el aumento del desempleo en los países industrializados y redujo las
reservas financieras. Por lo tanto el Estado vio disminuir sus recursos mientras se
incrementaba la demanda de servicios públicos, en parte proveniente de muchos de los
grupos que habían sido excluidos por el modo fordista de regulación, que empezaron a
organizarse. La política urbana se enfrentó a la reestructuración económica, determinada
por procesos de desindustrialización y bajo crecimiento económico, y peor aún a las
consecuencias sociales de la crisis: aumento de la criminalidad y de la pobreza (Painter,
1995).
En el paso del fordismo al post-fordismo, operó un cambio en el proceso de trabajo,
debido a la tecnología microelectrónica, que propició flexibilidad y automatización y la
posibilidad de desarticular el proceso productivo, de modo tal que pudiera distribuirse en
varios lugares, ahorrando costos laborales y administrativos. En cuanto al modo de
regulación, el mercado de trabajo y las relaciones salariales del post-fordismo, se
caracterizan por la flexibilidad y la polarización entre un núcleo de fuerza de trabajo
cualificada y con múltiples tareas y otra periférica, sin calificación, perteneciente a los
grupos sociales marginales y con altos niveles de desempleo. La organización corporativa
deja atrás las formas burocráticas y jerárquicas para conformarse de manera más plana
con una pequeña organización central y relaciones de subcontratación con agencias
externas. El dinero, sometido a la internacionalización, es suministrado por nuevos
instrumentos financieros. La compatibilidad entre producción y consumo es garantizada
por una oferta especializada y estratificada, en lugar de ser dada a partir del mercado
masivo. A partir de la internacionalización del capital aparece para el Estado el rol de
promocionar la competitividad tanto de empresas, territorios, como del sistema
económico nacional. Además tiene lugar la declinación del Estado de bienestar
keynesiano y emerge otro modelo (Jessop, 1993), cuyo papel queda limitado. Se habla
incluso de vaciamiento del Estado, pues sus competencias son desplazadas en parte a
poderes supranacionales como la Unión Europea, o a los niveles regional y local.
La aplicación del enfoque de la regulación a la política urbana tiene distintas líneas de
desarrollo:
Encuentra similitudes entre las transformaciones del proceso de trabajo con cambios
adoptados respecto de la estructura y funcionamiento de la administración pública en el
nivel urbano (Stoker, 1989), y plantea paralelismos entre las nuevas formas de
organización corporativa del sector privado y la organización del sector público; todas
ellas reformas orientadas a resolver la crisis fiscal y los problemas de legitimación de la
prestación de servicios durante el fordismo, pero cuyos efectos permiten, especialmente
en el caso de la privatización, no sólo ahorrar costos de trabajo, sino remover a los
trabajadores de las agremiaciones colectivas y establecer nuevos nichos para la
acumulación capitalista (Painter, 1995: 287).
También enfoca la atención sobre el rol jugado por la política urbana dentro de un modo
específico de regulación. Las estrategias de remedio a la crisis del fordismo se orientan a
la configuración de un tipo de Estado cuyo rol está centrado en la promoción de
productos, procesos, organizaciones, innovación de mercados y la mejora de la
competitividad a través de intervenciones laterales en un contexto de economías
abiertas. Así las políticas sociales otrora esencia del Estado de bienestar quedan
subordinadas a la flexibilidad del mercado y a la competitividad estructural (Jessop,
1993). La polarización resultante, dado el consecuente aumento de la desigualdad, es
tratada con un aumento de medidas de control social y policivo.
Las características de la transformación imponen así nuevas condiciones y objetivos a las
políticas públicas urbanas: tienen que enfrentar tanto la gestión de la división social y de
la fragmentación urbana, como las nuevas tareas de intervención económica relativas al
establecimiento de las bases que posibiliten la competitividad y la innovación (Painter,
1995: 288).
Es posible que con el uso de la teoría de la regulación pueda incurrirse en determinismo,
simplificación, o incluso
exageración al leer las transformaciones del capitalismo. Para
evitar tales problemas son necesarias investigaciones situadas que permitan tener en
cuenta, adicionalmente a las grandes lógicas de cambio económico mundial, las
condiciones del régimen y del modo de regulación en un contexto particular de un
sistema urbano específico.
Aplicada al estudio de la política urbana, brinda un panorama completo y explicativo
sobre la complejidad de los cambios ocurridos en la economía, y permite evidenciar la
relación e interdependencia de tales transformaciones con las de la política. Sin su
ayuda, difícilmente es posible entender que los cambios económicos de trayectoria global
inciden y determinan la adopción de ciertos modelos de política y políticas públicas
urbanas, y que las aparentes peculiaridades de un caso específico coinciden con las
características de otros casos, o incluso, se insertan en las lógicas de transformación de
las ciudades del mundo contemporáneo. El fenómeno de la gobernanza es, en gran
medida, expresión de esta suerte de transformaciones.
3. La indagación por los orígenes de la gobernanza
La transición del gobierno a la gobernanza responde a un conjunto complejo de factores
o condiciones interrelacionadas, que han transformado la acción política y cambiado el
contexto de gobierno. La literatura sobre gobernanza en ocasiones toma por dado el
fenómeno, sin indagar en las razones que llevaron a su configuración, en otras ocasiones
simplemente se remite a un relato que da cuenta de la transformación a través de varios
modos de gobernanza, que empieza con la burocracia en los años 70s, pasando a los
mercados en los 80s, hasta la gobernanza en red desde los 90s.
Evidentemente existe el riesgo de incluir dentro de una narrativa totalizadora desarrollos
que corresponden a diversas experiencias; es usual, dado el carácter pionero del caso
británico, que su recorrido se asuma en ocasiones como un caso de alcance general.
Cuando se intenta salir de esta versión localista de la gobernanza lo más común es que
las comparaciones se hagan con los Estados Unidos o se queden en los países europeos.
De todos modos, es posible afirmar que existen tendencias, que pese a tener desarrollos
o aplicaciones diversas en las distintas regiones y países del mundo, pueden aportar
alguna claridad sobre la transformación que ha tenido lugar para dar configuración a la
gobernanza1. Algunos estudiosos, aunque no se inserten de manera central en las teorías
de política urbana que involucran en sus análisis aspectos económicos, entre ellos Pierre
y Peters (2000), John (2001), Stoker (1998, 2004), Denters y Rose (2005), enfrentan
la cuestión de cuáles han sido los factores o tendencias determinantes en la
transformación hacia la gobernanza. Particularmente considero que ésta es una vía en la
que se halla una conexión entre política y economía, clave para el estudio de la
gobernanza y que, de cierto modo, puede inspirarse en los aportes de la teoría de la
regulación.
Crisis del Estado Bienestar.
Ante ella la gobernanza apareció como una opción por
varias razones: la inclusión de actores privados en la prestación de servicios permitía,
pese a las limitaciones presupuestales, brindar la continuidad de los servicios; el carácter
participativo de la gobernanza hacía que esta fuera la “cara aceptable de los recortes
presupuestarios” (Stoker, 1998, p. 39); la incorporación del sector privado en la
prestación de servicios y el uso de estrategias distintas a las tradicionales eran
atractivos, en un momento en que era baja la legitimidad del Estado y estaban
cuestionados su poder y capacidad de resolver los problemas sociales (Pierre y Peters,
2000: 54 y 64).
Cambio ideológico. Como afirman Pierre y Peters (2000), el interés por la gobernanza
en parte puede explicarse por un cambio ideológico que pasó de una cultura política de
carácter colectivista a una individualista, en esta visión el mercado cumple un papel
preponderante, mientras el gobierno se asume no como solución a los problemas
sociales, sino como un problema en sí mismo.
Los gobiernos que adoptaron más
claramente esta ideología fueron los de Thatcher y Reagan, para quienes la liberalización
1
En el mundo Europeo un factor determinante ha sido la llamada “europeización”, fruto del proceso de
integración de la UE, cuyas expresiones centrales se notan en un cambio en el balance de poder entre los
gobiernos subnacionales y nacionales (que ha dado lugar a la llamada gobernanza multinivel) y la creciente
conformación de redes de políticas públicas en torno a la Unión Europea.
del mercado era la prioridad global. El Estado tuvo que redefinir su papel, se asumió que
su función de dirección implicaba una acción concertada con las empresas privadas en
lugar de una relación de enfrentamiento.
Globalización e Internacionalización. Las organizaciones económicas originalmente
dependientes del Estado nación se disocian cada vez más de las fronteras nacionales y
de su control político (Jonh, 2001), por otra parte, las decisiones políticas orientadas a la
desregulación y liberalización han impulsado la globalización económica (Pierre y Peters
2000). Los distintos procesos ligados al mercado se internacionalizan, y por ende, la
competencia económica se da en el marco del mercado global. Ello tiene fuertes
repercusiones para el caso de la política urbana. Uno de los efectos más visibles es el
hecho de que los negocios y empresas escogen las localidades según los cálculos de
ventajas globales y como respuesta, los líderes políticos llevan a cabo políticas para
complacer el mercado (John, 2001: 9). Además, una clara incidencia del mercado
internacional en el nivel local, es la intensificación de la competencia entre las ciudades y
la configuración de diferentes grupos de ciudades, tales como las ciudades mundiales
(Sassen, 1991).
Tales procesos han conducido a la conformación de nuevas formas de relación, tanto
entre los Estados y el sector privado, como entre este y las localidades. Se conjugan
acciones y estrategias público-privadas en diferentes niveles para enfrentar los desafíos
de la globalización, teniendo en cuenta la interdependencia entre el sector político y el
empresarial (Pierre y Peters 2000: 60).
Transformación hacia el Estado posburocrático. Aquí tiene un papel central el
modelo de la nueva gestión pública. Entre sus postulados centrales está la crítica a la
jerarquía burocrática y la defensa de la medida de los resultados del gobierno, así como
el quiebre entre el establecimiento de objetivos y los medios y técnicas para proveer su
materialización. Dicho paradigma plantea la descentralización de funciones y la
administración por microagencias o unidades descentralizadas, controladas y reforzadas
por altos niveles de gobierno con una función reguladora, así como una serie de
mecanismos administrativos diseñados para mejorar la eficiencia.
Las consecuencias para la gobernanza son de gran calado (Jonh, 2001: 13-14): la
disolución de organizaciones y la creación de microagencias establecen incentivos para la
aparición de redes, la contratación externa involucra los intereses privados en la toma de
decisiones, la complejidad aumenta en un contexto institucional fragmentado; se pierde
el control directo por los tomadores de decisiones sobre la implementación de sus
políticas.
Intervención del sector privado. Si bien los empresarios siempre han tenido
ingerencia en las políticas de su área, el entorno de competencia económica determina la
necesidad de asegurar la competitividad de su ambiente, afectado por asuntos de la
agenda tales como la eficiencia de las redes de transporte o la calidad de la fuerza
laboral (John, 2001:11), lo que los hace participar de las políticas públicas. El proceso de
privatización y liberalización del mercado implicó la asunción por parte de actores
económicos de funciones otrora monopolio del Estado, estas tareas representan para los
empresarios nuevos nichos de mercado, cuya asunción implica que también tomen parte
en la solución de problemas colectivos.
En cuanto a la participación de las comunidades y de los ciudadanos, por un lado, es
resultante de que los servicios sociales también queden a su cargo ante el retroceso del
Estado, y por otro, de que la defensa de intereses colectivos les lleve a involucrarse en
las políticas públicas correspondientes a su campo específico. La brecha entre sociedad
civil y Estado, en que la primera demandaba derechos y políticas, mientras el segundo
los definía e implementaba de manera unilateral, tiene cada vez más puentes.
Localismo, urbanización y metropolización. Al igual que la globalización, el
localismo, como “conjunto de procesos
que presionan y desplazan las capacidades de
gobierno hacia la proximidad territorial”
(Brugué, Gomá y Subirats, 2002: 300),
también desafía el poder estatal conduciendo a la articulación de redes en los territorios.
Los dos impulsan a las ciudades y regiones para instituirse como actores políticos,
portadoras de proyectos propios (Borja y Castells, 2004). Para alcanzar las metas
correlativas es indispensable la cooperación entre agentes públicos y privados, tal
cooperación interna constituye un medio para lograr la competitividad externa (Brugué,
Gomá y Subirats, 2002)
El creciente proceso de urbanización multiplica la complejidad de los problemas urbanos
y provoca el aumento de las jurisdicciones políticas y agencias que tienen competencias
sobre ellos. La metropolización, independientemente de dar lugar o no a la configuración
de una autoridad de alcance metropolitano, hace aún más complejo el gobierno urbano,
pues exige coordinación entre diversas autoridades.
Cambios en la participación política. Hoy la ciudadanía es más crítica y menos
dispuesta a canalizar su voluntad a través de los mecanismos tradicionales (Denters y
Rose, 2005). Tienen así aparición mecanismos innovadores para tomar parte en lo
público, de los cuales son ejemplos los
presupuestos participativos y
las asambleas
ciudadanas (Smith, 2005; Gains y Stoker, 2008).
Nuevos desafíos sustanciales para las políticas públicas. Las políticas públicas
enfrentan no solo los desafíos de satisfacer necesidades sociales, que en muchos casos
han sufrido un proceso de agravamiento, sino de incidir y encontrar soluciones para
nuevos intereses. Los ciudadanos establecen nuevas demandas sustantivas y de muy
diversa índole (Denters y Rose, 2005), que requieren respuestas que trascienden las
capacidades de las autoridades públicas. Tal complejidad conduce a que los gobiernos
tengan que ser más flexibles, innovadores y requieran una mayor capacidad de
adaptación. Se incrementan las redes de tomas de decisiones involucrando un variado
tipo de agencias y actores, pues son necesarias nuevas fuentes de conocimiento y
experiencia (Pierre y Peters, 2000). Además los actores privados buscan aliarse con el
Estado para asumir los retos que tienen que enfrentar, pues este les facilita diversos
recursos y la posibilidad de incidir en las políticas públicas de su área.
Cuando se tienen en cuenta las condiciones que dieron lugar a la configuración del
fenómeno gobernanza, entendidas en el sentido de procesos que se refuerzan
mutuamente (Newman, 2005: 10), se abre la posibilidad de adicionar a la fotografía que
el concepto gobernanza da de una nueva realidad, un horizonte explicativo; a partir del
cual identificar en el contexto urbano el origen de los actores, su posición, los intereses
en juego, y analizar con mayor precisión las características de las estructuras en que se
organizan, la operatividad del poder en tales estructuras, el rol que desempeña el Estado
en la gobernanza y de manera particular la gestión de las redes, las finalidades de las
políticas que producen y los proyectos de ciudad que asumen.
Para lograr hacer viajar a la gobernanza a otros ámbitos es necesario ser consciente de
las
diferencias
entre
regiones,
países
e
incluso
ciudades,
en
los
procesos de
transformación antes mencionados, como se evidenciará a continuación.
4. La gobernanza en América Latina
Los factores propicios para la configuración de la gobernanza, cuando son visualizados en
el escenario latinoamericano, presentan unos referentes comunes; en tanto coinciden, en
mayor o menor grado, con la aplicación en la región de una serie de medidas de ajuste
económico,
programas
complementarios
de
acento
institucional
y
el
proceso
democratizador experimentado. Los resultados de estas reformas se erigen, a su vez,
como fuertes condicionamientos para la gobernanza.
La expresión “Consenso de Washington” ha sido usada como síntesis del conjunto de
políticas económicas de ajuste estructural que, durante los noventa constituyeron el
programa que se creía, debían poner en práctica los países latinoamericanos para lograr
el crecimiento. Tal denominación se debe al economista John Williamson, quien en 1989
integró en una lista de diez puntos lo que era aceptado, como solución para los
problemas latinoamericanos, por organismos y dependencias gubernamentales de los
Estados
Unidos,
los
organismos
Internacional y Banco Mundial)
financieros
internacionales
(Fondo
Monetario
y los grupos de expertos con asiento en Washington:
disciplina fiscal para reducir el déficit, priorización del gasto público, reforma tributaria
con impuestos indirectos, liberalización de las tasas de interés, tasas de cambio
determinadas por el mercado, liberalización del comercio internacional, apertura a
inversiones extranjeras, privatización de las empresas públicas, desregulación y
protección de derechos de propiedad (Williamson, 1990).
La mayor parte de estas soluciones habían sido impulsadas por los gobiernos
neoconservadores de Thatcher y Reagan, ante la crisis del Estado Bienestar, y luego
fueron exportadas al resto del mundo, especialmente a los países en desarrollo. Su
adopción en América Latina obedeció no sólo a los condicionamientos impuestos por los
organismos
financieros
internacionales,
sino
a
presiones
ejercidas
por
poderes
económicos nacionales, empresas multinacionales y países del mundo desarrollado con
interés en la región.
La precaria situación de los países latinoamericanos había tenido su momento de mayor
gravedad con la crisis de la deuda externa de 1982. El diagnóstico hecho por el consenso
atribuía los problemas de déficit a varias causas: políticas de industrialización, que
habían buscado la sustitución de importaciones décadas atrás, con un marcado
proteccionismo; la existencia de un exagerado intervencionismo sobre el mercado; un
Estado muy grande e ineficiente; y además, gobiernos populistas, que no eran capaces
de controlar las demandas sociales y el gasto público.
El programa pretendía modificar la concepción y el papel del Estado, ya no orientado a
redistribuir la riqueza, impulsar directamente la economía y proveer servicios sociales,
sino a garantizar la interacción entre los agentes económicos y posibilitar así la inserción
dentro del mundo globalizado. Las medidas buscaban conformar un modelo de desarrollo
orientado hacia el mercado, se basaban en la reducción del Estado, la liberalización y la
apertura económica. El paquete de reformas implantado asumía que, una vez las
economías estuvieran estabilizadas e insertas en el mercado mundial, aparecería un
crecimiento sostenido, sus efectos se distribuirían por toda la población, extendiendo la
riqueza y por ende, aumentaría el nivel de vida.
Las reformas económicas tuvieron un reverso político, sintetizado en la expresión
“modernización del Estado”, ya usual en la región hacia finales de los años ochenta y
principios de los noventa, la cual no sólo enfocó como objetivos la privatización y la
desregulación, sino también la descentralización territorial.
Luego aparecieron propuestas sobre la manera en que debían
reconfigurarse los
organismos estatales, como una segunda generación de reformas estimadas como
necesarias para que el mercado tuviera un adecuado soporte institucional2. Durante la
década del noventa los organismos financieros internacionales ya empezaban a referir al
término governance, en ocasiones traducido al español por gobernabilidad y en otras por
gobernanza; tal referencia tenía como trasfondo la concepción de que existía una relación
entre desempeño económico y buena política del sector público, por consiguiente, para
alcanzar el desarrollo, los países debían llevar a la práctica una serie de reformas de
diversa índole que hacían parte de la preocupación por la governance, pese a que el
concepto era usado con muy diversos significados.
Esta segunda generación de reformas tiene como trasfondo al neoinstitucionalismo,
según el cual existe una recíproca influencia entre el ambiente institucional y el
comportamiento económico (North, 1993). Combinada esta concepción con orientaciones
neoliberales, las reformas de las instituciones, en Latinoamérica, fueron
orientadas a
disminuir los costos de transacción para la economía de mercado. Esto es, de manera
específica: garantizar condiciones de seguridad y certeza para la inversión privada.
Se ha tratado de recomendaciones que han tenido un marcado carácter selectivo. Así, al
decálogo de las primeras reformas se fueron sumando entre otras: la mayor
flexibilización del derecho laboral, la elaboración de códigos de conducta y estándares
financieros, la creación y fortalecimiento de instituciones de supervigilancia (no de
intervención) de diversas áreas de la economía, la promoción de específicas políticas
sociales y el aumento de los mecanismos de control social y punitivo (Rodríguez y
2
Muestra de ello es que el Informe sobre el Desarrollo Mundial, elaborado por el Banco Mundial en 1997,
parte del reconocimiento de las tareas estatales para la reducción de la pobreza y estima que su consecución
sólo puede lograrse mediante la combinación apropiada de actuaciones del mercado y del Estado, pero acto
seguido, ello es traducido en la atención de los requerimientos del mercado (Banco Mundial, 1997: 7).
Uprimny, 2006: 116). Es obvio que algunas de estas medidas pretendían precisamente
contrarrestar los excesos de la primera ola de desregulación y liberalización, pero al
mismo tiempo, otras buscaban asegurar las condiciones para su permanencia.
De manera central se planteó una nueva forma de “hacer” administración pública,
siguiendo los postulados de la nueva gestión pública, y de nuevo las reformas tuvieron
como fuentes principales las recomendaciones de los organismos internacionales3.
Las reformas institucionales cambiaron el Estado en su estructura y funciones y, de modo
especial, la provisión de servicios públicos, que o bien pasaron a ser prestados por el
sector privado, o bien, fueron sometidos a regímenes de derecho privado. Estas
transformaciones condicionan la configuración de un tipo de relaciones entre la sociedad
civil, el mercado y el Estado más propicias para la gobernanza que las existentes con
anterioridad a su implantación. En criterio de Aguilar (2007) existen evidencias de que
tanto las aplicaciones de la corriente de políticas públicas, como las de la nueva gestión
pública, que tenían como propósito inicial “robustecer la gobernabilidad o capacidad
directiva del gobierno”, generaron en América Latina situaciones y practicas que dieron
progresivamente forma a un modo de gobernar compartido, participativo, asociado, o en
red.
En conclusión, tanto los efectos de las reformas económicas de ajuste estructural,
especialmente las resultantes de la privatización y la apertura de los mercados, como las
reformas
de
carácter
institucional
examinadas
con
antelación,
influyeron
en
la
emergencia de nuevas formas de relación entre el Estado y la sociedad, entre el Estado y
el mercado, entre lo público y lo privado, que hoy pueden cobijarse dentro del concepto
abarcador de gobernanza.
En unas ocasiones simultáneamente, y en otras, posteriormente, a la instalación inicial
de
3
las
medidas
de
ajuste
estructural
derivadas
del
consenso
de
Washington,
En ese sentido es destacable un estudio del Banco Mundial realizado en 1998, sobre las reformas
institucionales necesarias en relación con América Latina y el Caribe (Burki y Perry, 1998). Considera que el
consenso de Washington no tuvo en cuenta la importancia de los cambios institucionales para respaldar el
desarrollo y para consolidar los regímenes democráticos.
Latinoamérica vivió otros procesos de cierta manera también conectados a tal suerte de
transformación: la transición hacia la democracia en los países que tuvieron regímenes
militares y en general, la ola de democratización expresada en un fortalecimiento de las
instituciones y en un aumento de mecanismos de participación política.
El discurso académico sobre la gobernanza normalmente parece dar por supuesta la
existencia de regímenes democráticos, se asume incluso que las nuevas expresiones de
acción colectiva público-privada constitutivas de la gobernanza trascienden la noción de
régimen democrático, fuertemente ligado a los procesos electorales. La gobernanza no
necesariamente requiere hacer parte de un contexto democrático, pero lo cierto es que la
existencia o no de tal contexto y su singularidad, necesariamente determina sus
características y alcance. Por ejemplo, la existencia de grandes desequilibrios entre los
actores sociales constituyen serias limitaciones a la democracia y en términos de
gobernanza dan lugar a formas de interacción en las que unos actores están
subordinados o sometidos al designio de unos pocos, situaciones en las que, no todos los
afectados por las decisiones de políticas públicas tienen la oportunidad de participar en la
red correspondiente o en las que, si acaso participan, cuentan con escasos recursos
respecto de quienes ostentan el mayor poder.
La singularidad de la democracia en la región es sintetizada en un informe reciente del
PNUD en un triángulo, en uno de sus vértices está la difusión de la democracia electoral,
en el segundo la pobreza y en el otro la desigualdad; el informe no afirma que no se
presente la existencia conjunta de democracia, pobreza y desigualdad en otros partes, lo
que señala “es que la democracia latinoamericana convive en la totalidad de una región
con niveles extensamente difundidos de pobreza y situaciones de desigualdad” (PNUD,
2004a: 39). Los avances están centrados en el régimen democrático, y aunque este es
necesario para la democracia no es suficiente, también el Estado y el contexto social en
general son componentes importantes (O`Donell, 2004), si es que la democracia implica
no sólo reconocer derechos políticos sino también derechos civiles y sociales.
4.1 Las implicaciones de los resultados de las reformas para la
gobernanza
Son múltiples las voces que han considerado el fracaso de las medidas de ajuste
económico, la parcialidad de las reformas institucionales y las falencias de los procesos
de democratización. Los países latinoamericanos no adoptaron las reformas de la misma
forma y con igual intensidad, pero todos lo hicieron en algún grado, lo cierto es que el
balance de los resultados muestra algunos resultados positivos y muchos negativos.
Si bien con las reformas económicas se obtuvo la reducción de la inflación, y en general,
mayor estabilidad macroeconómica en la región, la riqueza alcanzó un grado de
concentración más alto, la pobreza aumentó y por consiguiente la desigualdad.
Latinoamérica es hoy la región más desigual del mundo. Miradas las relaciones
interestatales hubo países que se lucraron bastante de las privatizaciones y de la
apertura a la inversión extranjera, sobresale el caso de España.
Los resultados negativos de la puesta en práctica del consenso de Washington muestran,
entre otros aspectos, que es necesario distinguir entre crecimiento económico y
desarrollo social, pues lo uno no conduce necesariamente a lo otro.
La trascendencia en lo social y en la vida democrática, de las medidas implementadas, es
importante; pues ellas implicaron la adopción de fuertes reestructuraciones en el ámbito
de las relaciones sociales (Lechner, 1995), la extensión de los valores liberales
individualistas, la aparición del discurso de la competitividad y su aplicación no sólo en la
vida empresarial, sino también a los territorios e incluso a la vida personal; así como la
precarización y flexibilización de las relaciones laborales, que llevaron a un incremento de
la informalidad, el debilitamiento y reducción de los sindicatos, y en general a la
desestructuración de intereses de clase4.
4
Según Panfichi el impacto de las reformas económicas neoliberales ha propiciado “la creación de nuevos
intereses que, compartidos, pueden servir de base para la emergencia, articulación y consolidación de
importantes actores colectivos – como ha sucedido en nuestra región con las organizaciones no
gubernamentales y asociaciones que se coordinan sobre la base de temáticas como género, ambiente,
derechos humanos y participación ciudadana” (Panfichi, 2002). En un sentido similar son sugerentes las
tesis de que las segregaciones espaciales en las ciudades, resultantes del cambio económico, favorecieron la
formación de movimientos sociales en los barrios o que en respuesta al debilitamiento de los sindicatos
surgieron nuevos movimientos urbanos (Portes, et al (eds.), 2005).
Entonces, la desigualdad reforzada por las reformas, sumada a rasgos tales como el
patrimonialismo, el clientelismo, la corrupción (males endémicos para América Latina que
no fueron eliminados por las medidas de libre mercado adoptadas, sino en algunos casos
exacerbados), como también el recurso a la violencia (especialmente en Colombia por la
permanencia del conflicto armado), constituyen características condicionantes de la
gobernanza.
Las mayores consecuencias de las políticas del consenso de Washington tuvieron lugar
respecto del Estado. Durante las décadas anteriores a la reforma, en vigencia del modelo
de
sustitución
de
importaciones
o
de
desarrollo
hacia
adentro,
el
Estado
en
Latinoamérica, pese a sus precariedades, había cumplido un rol central en la economía
como impulsor del desarrollo; no sólo a través de instrumentos de intervención en la
economía como regulación, inversión y subsidios, sino actuando incluso como empresario
y asumiendo directamente el monopolio de muchas funciones relativas a la provisión de
servicios, que con las reformas fueron relegadas al mercado. Lo anterior no significa, sin
embargo, que sus actuaciones no hubieran favorecido a las elites económicas y la
concentración de la riqueza.
El Estado constituía el principal agente modernizador de la sociedad; pese a que, en
muchas ocasiones, hubiera modernización sin modernidad. Y teniendo en cuenta que en
Latinoamérica la construcción de la nación devino después de la construcción del Estado,
este tuvo un papel definitivo en la configuración de la ciudadanía y en la integración
social. Las reformas desmontaron la matriz estadocéntrica 5, redujeron la capacidad de los
Estados6 y además hicieron mella en su legitimidad, la crisis se imputaba a su deficiencia,
por eso implantar las medidas pasaba por un proceso previo de descrédito. En este
sentido, de manera particular, hubo una cierta instrumentación de la corrupción
5
El concepto matriz estadocéntrica es empleado por Marcelo Cavarozzi (1991), para significar que el Estado
en Latinoamérica constituyó desde finales de la primera guerra mundial hasta los 80´s, el eje estructurante
para la integración y el desarrollo.
6
Tal debilidad toma forma tanto respecto del poder del Estado en relación con otros actores que resultaron
fortalecidos, como en la incapacidad para enfrentar los desafíos que plantea la problemática de la región: “La
debilidad económica del Estado y su creciente fragilidad política también han favorecido una inédita influencia
de los grupos económicos locales y transnacionales en la vida económica y política de nuestros países. Así las
cosas, la política pública se muestra muy insuficiente en su responsabilidad reguladora para enfrentar la
concentración económica, defender a los consumidores y trabajadores de las fallas del mercado, proteger el
medio ambiente y apoyar a los pequeños empresarios” (Pizarro, 2005: 125).
(Montoya, 2000): la intensificación de un discurso sobre la misma y sus consecuencias
negativas, fueron estratégicas para impulsar la privatización y la apertura de nuevos
mercados para los inversionistas.
El Estado resultó deslegitimado como jugador en el proceso de desarrollo. Ante la
sistemática erosión de la efectividad de la hechura de políticas públicas y de la capacidad
del Estado en esta materia, la toma de decisiones macro-económicas fue localizada en
los mercados y en las manos de las organizaciones financieras internacionales, poniendo
en peligro tanto la consolidación democrática como el desarrollo (Lechini, 2008:11).
Obviamente ello implicó la afección a la soberanía estatal, que en algunos de los Estados
ni siquiera había sido un proceso acabado respecto de su interior.
De especial relevancia es la reflexión sobre cómo se han compaginado las medidas
adoptadas con las condiciones propias de la región; por ejemplo, la descentralización
territorial con la existencia de poderes de facto, alternos a los oficiales, muchas veces no
solo informales sino ilegales, o la inclusión de actores privados en la resolución de los
problemas colectivos en un contexto de gran desigualdad económica y social.
Joan Prats (2006) entra en esta reflexión al enfatizar la ingenuidad del segundo paquete
de reformas, por partir de premisas discutibles:
“El supuesto básico era que las reformas burocráticas, con su aporte de racionalidad
gerencial y legal que tanto contribuyeron al desarrollo de los países industrializados, se
habían completado en lo esencial en América Latina durante los años treinta y que la gran
reforma pendiente era la que estaban viviendo los países desarrollados: la reforma gerencial.
Desde luego no se desconocía que subsistían en la gran mayoría de nuestros países grandes
enclaves de burocracias patrimoniales, pero eran vistos como buropatologías en vías de
extinción, no se establecía ninguna relación significativa entre este tipo de patrimonialismo y
el sistema económico y político vigente. De hecho, el patrimonialismo no era considerado,
junto con otros rasgos como el clientelismo, el prebendalismo o el corporativismo, un rasgo
fundamental del sistema a reformar, sino como excrecencia histórica en vías claras de
autoextinción, que no podían constituir el foco central de la reforma” (Prats, 2006:483).
Así, la mezcla de los ingredientes de la nueva gestión pública con características previas
de las burocracias, regímenes políticos y sociedades, pudo ser contraproducente o al
menos funcional al estado de cosas previamente existente. Prats comenta como los
indicadores internacionales de desarrollo institucional no permiten registrar avances
significativos y en ocasiones muestran retrocesos inquietantes, remite al estudio
realizado por el Banco Mundial (2005) sobre indicadores de la gobernabilidad, lo cierto es
que el reporte actualizado a 2007 (Banco Mundial, 2008), conduce a conclusiones
similares, con excepción de pocos países (Chile y Costa Rica).
Como mencioné antes, reforma económica y reforma política se conjugaron. Ocampo
observa que con algunas excepciones, la ola de democratización “asumió las reformas
económicas orientadas a la ampliación de las esferas del mercado como su propia
agenda” (Ocampo, 2004: 358). Los ingredientes de libertad económica y libertad política,
en un contexto de pobreza y desigualdad, pueden no generar como resultado, ni el
fortalecimiento de la democracia en un sentido pleno, ni un desarrollo de la economía
que permita mejores condiciones de vida para toda la población. Cobra así sentido la
interpretación según la cual, la debilidad de las democracias y la desigualdad son
fenómenos interdependientes que se retroalimentan mutuamente en América Latina
(Adelantado y Scherer, 2008: 18).
El informe sobre democracia del PNUD, sin que establezca que necesariamente existan
relaciones causales entre las reformas económicas y políticas y la situación de pobreza y
desigualdad en América Latina, sostiene que los ciudadanos latinoamericanos han
experimentado en forma más o menos simultánea los efectos de las variables que las
integran, y reconoce que la “percepción de una parte importante de los ciudadanos es
que las políticas seguidas produjeron insuficiente crecimiento aceptable, pobreza y
desigualdad crecientes y desmejoramiento de la situación laboral (con su consiguiente
impacto sobre la desigualdad y los ingresos futuros provisionales)” (PNUD, 2004a: 42).
El balance realizado por el este estudio compara las variables reformas estructurales,
reformas democráticas, evolución del Producto Interno (PBI) per cápita, pobreza,
indigencia, concentración del ingreso y situación laboral, y arroja resultados sugerentes
en este sentido:
Tabla 1: Balance de Reformas y Realidades (extracto tomado de PNUD, 2004a : 42).
Índice
de
Índice
de
Crecimiento
Pobreza
Indigencia
Coeficiente
Desempleo
reforma
democracia
del PIB real
%
%
de Gini
urbano %
económica
electoral
percápita
46.0
42.8
42.8
20.4
18.3
17.7
0.551
0.574
0.577
8.4
8.8
10.4
anualizado
1981-90
1991-97
1998-02
0.58
0.79
0.83
0.64
0.87
0.92
%
0.7
0.6
1.2
Desde el 2003 hasta el 2007 América Latina experimentó un crecimiento económico
generalizado, la economía de la región creció un 5% medio anual con un incremento del
3% del ingreso per cápita (CEPAL, 2008a). Aunque hubo reducción de la pobreza y de la
desigualdad durante los años de expansión, América Latina sigue siendo la región con
mayor desigualdad en la distribución del ingreso, el coeficiente de Gini 2007 llegó a 0,53
con un rango de variación de entre 0,59 y 0,43 (CEPAL, 2009). Y pese a la debilidad del
Estado, o precisamente por ella, la región experimenta un fortalecimiento del
presidencialismo, tanto en los países de gobierno de izquierda como de derecha.
Es posible valorar la incidencia de las reformas en los municipios y ciudades. Uno de los
aspectos más evidentes es que, en contraste con el debilitamiento de los Estados el
escenario local obtuvo mayor protagonismo, originado no sólo de manera directa de los
procesos de descentralización, sino de la repercusión de la transformación del modelo
económico mundial que trajo consigo la relocalización de los procesos productivos y la
competencia entre regiones y ciudades por inversión.
Las regiones que poseían rasgos más modernos y tenían mayor desarrollo fueron las más
favorecidas con la inversión extranjera. Esto profundiza los desequilibrios económicos
entre las zonas de crecimiento y expansión de oportunidades de inserción a las nuevas
condiciones económicas y las zonas de rezago y deterioro (Cabrero, 2005: 81).
La desigualdad entre regiones, reconocida en el último informe del Banco Mundial “Una
Nueva Geografía Económica” (Banco Mundial, 2009), aparece como efecto negativo del
modelo económico, pero también como condición necesaria para el crecimiento, pues se
considera que para que este sea posible se requiere de la concentración de la producción
económica; ello supone la aceptación cínica, aunque obvia por demás, de que la
competencia entre regiones y ciudades produce ganadores y perdedores, ahora de lo que
se trata es de ensayar fórmulas de integración económica para ocuparse de los
perdedores.
El desequilibrio tiene varias escalas, pues se presenta no sólo entre regiones o ciudades,
sino en el interior de las mismas. La desmejora del empleo y la fuerte tendencia hacia la
informalidad son constantes en todas las ciudades latinoamericanas desde la década del
80. La pobreza y desigualdad tienen expresión clara en el incremento de la criminalidad y
de la inseguridad, además en procesos de discriminación social y segregación espacial
(Caldeira, 2007).
Tales situaciones aumentan el conjunto de asuntos a cargo de los municipios urbanos;
quiénes deben ahora ocuparse de políticas de seguridad, de empleo y en general,
políticas sociales, que puedan paliar de alguna manera dichos problemas de carácter
estructural. Además, dado el nuevo contexto mundial que alienta la competitividad de las
ciudades, también se ven avocados a asumir tareas relacionadas con su promoción
económica.
Por otra parte, también hay desequilibrios en los efectos de las medidas de carácter
institucional aplicadas, los cuales dependen del grado de modernización e incluso de
modernidad que previamente hubiesen existido. La profundización de la descentralización
territorial y el grado de autonomía que esta supone, al igual que el traspaso de funciones
públicas a los particulares, no se viven de la misma manera en territorios donde el poder
político estaba realmente en manos del Estado, que en aquellos donde imperaban
poderes fácticos (en algunos casos ilegales), los cuales con tales transformaciones
obtuvieron más recursos y nuevas ventanas de oportunidades.
Esto significa que las
medidas de índole institucional implementadas pudieron exacerbar la corrupción, el
clientelismo7 y la consolidación de poderes fácticos que disputan la soberanía estatal8.
Unos y otros, son problemas complejos y asuntos que son interdependientes, pues en el
modelo imperante, si una ciudad o territorio no se hace competitivo no puede mejorar el
empleo, pero si presenta altos niveles de inseguridad y criminalidad, en gran medida
derivadas del desempleo, no puede hacerse competitivo. De otro lado, las falencias en
cuanto a modernidad y modernización impiden un desarrollo económico que beneficie a
la mayor parte de la población. Tal escenario implica grandes desafíos para los
municipios urbanos, pero buena parte de las ciudades de la región presentan un
panorama con gobiernos débiles en lo institucional y en lo administrativo, estrechos
campos de acción en la conducción de políticas públicas, una acción pública desarticulada
y actores sociales insuficientemente implicados en ella (Cabrero, 2005: 83).
Sin embargo, también es verificable una tendencia de experimentación con propuestas
innovadoras que delinean un estilo de gobierno más activo y abierto: se ensayan nuevos
instrumentos consultivos y de rendición de cuentas, se facilita una planeación
participativa, se incluyen actores diversos en la definición del modelo de ciudad y en la
formulación de las políticas públicas correspondientes, las ciudades empiezan a
interactuar de manera autónoma en relación con otros territorios (de lo cual es una
muestra la configuración de redes de ciudades) e instituciones.
Se trata de dos tendencias que convergen: una de carácter político y social que busca
radicalizar la democracia en el ámbito local y que está ligada a la profundización de la
descentralización, no sólo administrativa y territorial, sino también política. Y otra de
carácter económico, la adopción de un papel estratégico y pro-activo por parte de los
gobiernos locales en la economía, que entraña un cambio en las relaciones entre el
7
Al respecto comentan Adelantado y Scherer: “La política clientelar no es nueva, pero su relevancia política,
social y cultural ha avanzado desde comienzos de los 90, coincidiendo con la aplicación de reformas
neoliberales” (Adelantado y Scherer, 2008).
8
Diversas investigaciones han relacionado en Colombia la descentralización territorial con la consolidación de
la guerrilla y los grupos paramilitares (Sánchez y Chacón, 2006).
sector público y el sector privado económico, para a través de alianzas público privadas
lograr la transformación económica y la inserción internacional.
Estas tendencias son centrales en el nuevo protagonismo de las ciudades en América
Latina, así como dos lógicas diferentes y simultáneas en la gobernanza urbana. Se trata
de procesos que dependen en cierto grado de la decisión política de los gobiernos, pero
también de la voluntad de los actores económicos y sociales para involucrarse en
proyectos conjuntos. Su éxito tendría que medirse no sólo en el cómo se hacen las cosas,
es decir, en términos de mayor apertura, participación y democratización, sino en el para
qué se hacen, esto es, en cuanto a generación de bienestar social, allanamiento de la
desigualdad estructural y no sólo mayor desarrollo económico.
Haciendo un balance puede afirmarse que en términos de la gobernanza existe una
paradoja en América Latina:
Las tendencias propicias para su aparición, ligadas a la aplicación de medidas de ajuste
económico e institucional, se tradujeron en el incremento de la desigualdad y en el
agravamiento de problemas preexistentes, que, en conjunto, constituyen un fuerte límite
para la configuración de una gobernanza de carácter democrático.
A todas luces es evidente que el Estado (en todos sus niveles) no puede ser un actor más
en la solución de los problemas colectivos en América Latina, su papel tiene que ir más
allá del rol limitado que le asignan las concepciones de gobernanza que presumen
condiciones de horizontalidad y por ello lo señalan como un simple catalizador. Teniendo
en cuenta que la situación de desequilibrio entre los actores privados es de gran
envergadura, el Estado, en esta región, tiene que asumir un papel mucho más activo que
en los países desarrollados.
Por otra parte es necesario prestar atención a que, en contraste con los países centrales,
América Latina todavía tiene sin resolver cuestiones básicas de desarrollo social, político
y económico, las cuales “no se resolverán por una mera sumatoria de desarticulada de
voluntades, o por una agregación espontánea de energías sociales dispersas” (Camou,
2004: 76).
Conclusiones
El enfoque de la gobernanza muestra muchos aspectos importantes para la comprensión
de los cambios de la política y de las políticas públicas en el mundo contemporáneo,
particularmente en el sector urbano, pero también corre el riesgo de no hacer visibles u
opacar otros. Poder iluminar dichos aspectos requiere que en el análisis sean incluidos
elementos surgidos en el estudio de la política urbana. Son claves cuestiones como la
concentración del poder, los modelos de desarrollo urbano, los tipos de poder que entran
en juego, la existencia de coaliciones e incluso los procesos de transformación
económica.
Es necesario tener en cuenta el contexto macro que condiciona
la configuración de la
gobernanza, por ello son especialmente relevantes los aportes que pueda proveer en tal
sentido la teoría de la regulación. De modo específico, es importante la indagación por
los diversos procesos que anteceden su aparición en el escenario de la política. Considero
que el enfoque de la gobernanza difícilmente puede superar su alcance descriptivo, si no
tiene en cuenta el origen del fenómeno que estudia y el contexto en que se inserta.
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