Nuevo rol de los municipios entrerrianos en el marco de la nueva

" NUEVO ROL DE LOS MUNICIPIOS ENTRERRIANOS EN EL
MARCO DE LA NUEVA CONSITTUCIONAL PROVINCIAL"
X SEMINARIO DE LA RED MUNI: “Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los
Municipios”
13 y 14 de Agosto 2009
Panel I: Perspectivas actuales de la modernización estatal a nivel local
Autores:
Elida María Benítez
Domicilio: Cura Álvarez 663 Dpto “A”. (ER)
Teléfono particular: 0343-4313397
María Laura Bevilacqua
Domicilio: Vélez Sarsfield 746. (ER)
Teléfono particular: 0343-4224599
Mariana Heredia
Domicilio: México 704. (ER)
Teléfono particular: 0343-4224015
1
NUEVO ROL DE LOS MUNICIPIOS ENTRERRIANOS EN EL MARCO DE LA
NUEVA CONSTITUCIONAL PROVINCIAL
1. INTRODUCCIÓN
Actualmente, la discusión en torno al tema de autonomía municipal ha cobrado
especial interés entre los municipios entrerrianos, a partir de la reforma de la
Constitución Provincial (2008), la cual, consagrando lo establecido por
la
Constitución Argentina (1994), les ha asegurado a éstos un régimen municipal
autónomo.
La reforma de la Constitución Provincial, ha restablecido el rol de los municipios
entrerrianos, lo que configura un nuevo escenario en el cual surgen nuevos
problemas y desafíos. Este fenómeno es compartido con otros municipios
argentinos, latinoamericanos y del resto del mundo, poniendo en juego su
capacidad para generar alternativas de cambios.
La unión de roles tradicionales y nuevos, da cuenta del importante papel que
juegan las administraciones publicas locales, ya que deben constituirse en
promotores del desarrollo local en sus aspectos económicos, productivos,
tecnológicos, políticos, socio-culturales. Un requisito indiscutible para cumplir
con estas nuevas funciones es el fortalecimiento institucional.
En este análisis se pretende mostrar como quedaría conformado el
mapa
institucional de la Provincia de Entre Ríos, de acuerdo a la nueva clasificación
de municipios y comunas, demostrando la capacidad de financiamiento que
poseen y que deben adecuar para conseguir la eficiencia y equidad en todo el
territorio.
Este nuevo protagonismo requiere que el estado municipal asuma el
compromiso de emprender procesos de diseño de nuevas políticas públicas,
descentralización, planificación estratégica, participación ciudadana, entre
otras, de manera de promover acciones que fortalezcan a los gobiernos locales
y garanticen la gestión exitosa de las nuevas competencias, para de este modo
lograr una efectiva autonomía.
El trabajo esta organizado de la siguiente manera: en la sección 2 se expone
el marco teórico relacionado con desarrollo, y en particular, con desarrollo
local. En la sección 3, se analiza el nuevo régimen municipal de la provincia de
Entre Ríos, derivado de la reforma de la constitución de la Provincia de Entre
2
Ríos en el año 2008. La nueva configuración de la organización municipal, y el
esquema de financiamiento de los mismos se examinan en la sección 4.
Finalmente, en la sección 5 se presentan las conclusiones.
2. DESARROLLO Y MUNICIPIO
Desde una perspectiva general, debemos exponer a que nos referimos con el
término desarrollo; asumiendo que el concepto ha tomado diversas acepciones
desde las teorías económicas clásicas hasta la actualidad.
Comenzando con una visión clásica, se presenta la asociación de desarrollo
con crecimiento, dado que se establecía que una economía que aumentaba
sus niveles de producción se encontraba en post de conseguirlo instaurando de
ésta manera, su correlación directa con las revoluciones tecnológicas; es decir,
con la creación de nuevas tecnologías e industrias.
Sin embargo, la amplitud del término fue adquiriendo relevancia, bajo una
yuxtaposición entre las teorías económicas ortodoxas y heterodoxas. Siendo en
la
década
del
´80,
cuando
el
concepto
adquirió
una
connotación
multidimensional, abarcando no sólo su faz económica sino que se enfocaba
en el cambio de las estructuras sociales,
redistribución de la riqueza,
erradicación de la pobreza y su relación directa con las instituciones.
En la actualidad, se discute la definición de desarrollo sostenible, donde se
puede significar, por un lado que el término “desarrollo” implica un cambio
direccional y progresivo (un progreso cuantitativo y cualitativo del territorio), y
“sostenible” se refiere a la permanencia en el tiempo; por lo cual al hablar de
desarrollo
sostenible
se
está
significando
un
proceso
de
cambio
(mejoramiento) que sea mantenible y constante en el tiempo.
A su vez, podemos citar la
definición establecida por el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que es la de mayor aceptación la
actualidad, donde define el desarrollo humano, como el “proceso de ampliar
la gama de opciones de las personas, brindándoles mayores oportunidades de
educación, atención médica, ingreso y empleo, y abarcando todo el espectro
total de opciones humanas, desde un entorno físico en buenas condiciones
hasta libertades económicas y políticas”
3
2. 2 DESARROLLO LOCAL
En nuestro análisis, nos enfocamos en el desarrollo local, por lo cual debemos
realizar otras especificaciones. Según Alburquerque (2008), el término
desarrollo local es utilizado, a menudo, de forma ambigua, lo cual obliga a un
esfuerzo previo de conceptualización, a fin de poder precisar la utilidad del
enfoque del desarrollo local en la práctica. La ambigüedad planteada por el
autor reside en que puede ser leído como el desarrollo en un nivel territorial
inferior, como ser un municipio o simplemente para denominar el desarrollo
endógeno de un territorio que se genera por el aprovechamiento de los
recursos locales.
Si bien acordamos con el autor que desarrollo local no es únicamente
desarrollo municipal, dado que debe existir un aprovechamiento de las
oportunidades externas al territorio que se presentan, donde se requiere de las
intervenciones de los distintos organismos públicos, donde los niveles
provinciales, regionales y nacionales deben estar alineados al logro de los
objetivos y apoyar las estrategias de desarrollo territorial.
Desde otra perspectiva, Vázquez Barquero (1988), se refiere al “proceso de
crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de
desarrollo existente en un territorio conduce a la mejora del bienestar de la
población de una localidad”. Básicamente desarrollo local, es aquel que se
logra a través del incremento de la productividad de las empresas que se
asientan en una localidad, junto al aumento de la competitividad de estos
territorios, pero buscando el mejoramiento de la calidad de vida de su población
a través de la reducción de la desigualdad social, la baja en los niveles de
desempleo, la eficiente prestación de servicios básicos a sus comunidades,
mejoras en la calidad de la educación, la salud y calidad ambiental.
Los nuevos paradigmas se enfocan en el Desarrollo Económico Local por que
destaca los valores territoriales o locales, de identidad, diversidad, y flexibilidad
que existen en las formas de producción no basadas únicamente en la gran
dimensión sino en las características de un territorio determinado, enfatizando
las economías externas generadas por las interdependencias locales, lo cual
en son parte del capital social e institucional, que acompaña a la clásica
4
economías de escala como elemento de competitividad. Estos espacios
productivos territoriales se establece un efecto de competitividad espacial con
respecto a la pequeña y mediana empresa que cuenta con una especialización
flexible y facilidades para la innovación, frente a las grandes empresas que se
basan casi exclusivamente en las economías de escala (Llorens et al, 2002).
En este sentido, las municipalidades se constituyen en promotores del
desarrollo local por su mayor proximidad a los agentes locales, la mayor
capacidad que tienen para identificar las necesidades y demandas territoriales,
la capacidad para identificar recursos potenciales endógenos, la posibilidad de
movilización social ligada a la identidad territorial, la facilidad para la
concertación estratégica entre actores locales, y el mayor control y
transparencia que puede introducirse en las diferentes actuaciones públicas
(Alburquerque, 2002) .
2.3 DETERMINANTES DEL DESARROLLO ECONOMICO LOCAL
La implantación de estrategias de desarrollo local exige un fortalecimiento de la
organización
municipal,
es
decir,
una
mayor
autonomía
administrativa, financiera y política (Llorenz et al, 2002).
institucional,
Esto implica una
transferencia de competencias cuanto a la prestación en servicios públicos
tales como los de salud, educación, sanitarios e infraestructura vial con el
financiamiento
correlativo
asegurado
para
permitir
a
los
gobiernos
subnacionales manejar un presupuesto que se ajuste a las necesidades que su
estrategia de desarrollo conlleva.
A partir de 1980 comienza
en América
Latina los procesos de descentralización, realizando importantes cambios en
las normas que rigen los gobiernos locales, profundizando la democracia y
estimulando el desarrollo local. Esto acarreó a una ampliación de los servicios
municipales y por ende del gastos municipal, en el 2005, el gasto de los mismo
en promedio es del 11.5%, muy bajo en comparación a los países europeos,
cuyos gobiernos municipales gastan en promedio un 26.8%.
En Argentina,
este proceso registra un gran retraso, para ese mismo año, el gasto municipal
en relación al gasto gubernamental total representaba el 8.4% (Rosales, 2009).
5
En buena medida se debe a las restricciones que afectan el poder fiscal de los
municipios, que hacen de su disponibilidad inmediata de recursos propios muy
baja. Hasta hace muy poco se sostenía que en esa jurisdicción el poder fiscal
era derivado y circunscripto al cobro de tasas o de los impuestos que la
Provincia autorizara. Este criterio, arcaico y poco realista frente a las
necesidades actuales, todavía es sostenido por muchos jueces (Treber, 2008)
Por
ello,
en
Argentina,
es
necesario
realizar
importantes
reformas
institucionales que afecten a los sistemas de relación entre los diversos niveles
de gobierno, esto es, la distribución de competencias, y a la asignación de los
ingresos correspondientes a las unidades subnacionales, incluida sus
capacidades de endeudamiento a los niveles territoriales más próximos a la
gente.
Asimismo,
es
necesario
resaltar
que
la
mayor
autonomía
de
las
municipalidades no opaca la importancia de las restantes administraciones
públicas territoriales de ámbito superior, sino una distribución de competencias
más eficientes y democráticas, logrando una equilibrada complementariedad
entre los diferentes niveles jurisdiccionales.
3. REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN DE ENTRE RIOS: NUEVO REGIMEN
MUNICIPAL
La Reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos1, introdujo entre
los nuevos temas y/o modificaciones un nuevo Régimen Municipal.
Asimismo, establece2 que las reformas introducidas en los, artículos 233, 234,
235, 236 y 253, regirán a partir del próximo período de gobierno, siendo
aplicable hasta el vencimiento de los actuales mandatos lo dispuesto por el
Régimen Municipal vigente.
El punto de partida del nuevo régimen municipal, es la definición de los
municipios3 expresando que “es una comunidad sociopolítica natural y
1
Con vigencia a partir del 11 de noviembre de 2008.
Artículo 290.
3
Artículo 229.
2
6
esencial, con vida urbana propia e intereses específicos que unida por lazos de
vecindad y arraigo territorial, concurre en la búsqueda del bien común”.
Requiriéndose, además una población estable mínima de más de mil
quinientos habitantes dentro del ejido para constituirse en municipio4.
Instituye el nuevo régimen municipal5 reconociendo “autonomía institucional,
política, administrativa, económica y financiera a todos los municipios
entrerrianos, los que ejercen sus funciones con independencia de todo otro
poder.”
De este modo, da cumplimiento al precepto Constitucional Nacional por el cual
el artículo 123 establece que las provincias deben asegurar un régimen
municipal con carácter autónomo.
Realizando una diferenciación entre el reconocimiento de autonomía plena y
autonomía semi-plena o relativa en función del tamaño del municipio, al
precisar que “los municipios con más de diez mil habitantes podrán dictar sus
propias cartas orgánicas”, Cabe mencionar al respecto, como elemento
destacable de la Constitución Provincial, que para el dictado de las cartas
orgánicas no requiere la ratificación legislativa, aunque establece ciertos
parámetros básicos que las mismas deberán observar en su texto6.
Aquellas comunidades cuya población estable legalmente determinada no
alcance el mínimo previsto para ser municipios constituyen comunas7. Además,
prevé que se regirán por ley orgánica los municipios habilitados para dictar sus
propias cartas mientras no hagan uso de ese derecho, y los restantes previstos
en la Constitución, se regirán por ley orgánica8.
3.1 NUEVOS ROLES Y FUNCIONES
La nueva Constitución Provincial realiza una ampliación y enunciación
pormenorizada de las funciones, atribuciones y competencias9 que tienen a su
cargo los municipios entrerrianos, a saber10:
4
Artículo 230.
Artículo 231.
6
Artículo 238.
7
Artículo 232.
8
Artículo 239.
9
Artículo 240.
10
El resaltado en nuestro, con la finalidad de destacar aquella que nuevas que implican un
papel importante en la gestión municipal.
5
7
1º. Gobernar y administrar los intereses locales orientados al bien
común.
2º. Convocar a los comicios para la elección de las autoridades
municipales. La validez o nulidad de la elección, la proclamación de los electos
y la expedición de los diplomas respectivos estará a cargo de los organismos
electorales previsto en el artículo 87, inciso 13º, de esta Constitución.
3º. Juzgar políticamente a sus autoridades en la forma establecida en la
respectiva carta o ley orgánica municipal.
4º. Nombrar y remover a sus funcionarios y agentes.
5º. Concertar convenios colectivos de trabajo y preservar los sistemas
locales de seguridad social existentes.
6º. Proponer las ternas para la designación de los jueces de paz de la
circunscripción.
7º. Regular el procedimiento para el juzgamiento de las infracciones que
corresponda aplicar y fijar las sanciones correspondientes.
8º. Establecer los órganos que intervendrán en el juzgamiento y sanción
de las infracciones municipales, organizando un régimen jurisdiccional a cargo
de jueces de faltas, fijando una instancia de apelación. Los funcionarios que
ejerzan tales roles serán designados a través de un procedimiento que
garantice la idoneidad de sus integrantes.
9º. Crear la Defensoría del Pueblo.
10º. Confeccionar y aprobar su presupuesto de gastos y cálculo de
recursos.
11º. Establecer, recaudar y administrar sus recursos, rentas y bienes
propios.
12º. Regular, disponer y administrar, en su ámbito de aplicación, los
bienes del dominio público y privado municipal.
13º. Administrar las tierras fiscales ubicadas dentro del ejido e incorporar
a través de los trámites pertinentes, los bienes que les correspondan.
14º. La atención primaria de la salud, a su expreso requerimiento, y
con la consiguiente transferencia de recursos.
15º. Establecer políticas públicas para la integración de personas
con discapacidad.
16º. Contraer empréstitos con objeto determinado.
8
17º. Disponer restricciones y servidumbres administrativas al dominio.
18º. Interesar la necesidad de expropiación por causa de utilidad
pública, solicitando a la Provincia el dictado de la ley respectiva con derecho de
iniciativa legislativa.
19º. Realizar las obras públicas y prestar los servicios de naturaleza o
interés municipal.
20º. Promover la creación de cinturones frutihortícolas.
21º. Ejercer el poder de policía y funciones respecto a:
a) Planeamiento y desarrollo social.
b) Salud pública, asistencia social y educación, en lo que sea de su
competencia.
c) Seguridad, higiene, bromatología, pesas y medidas.
d) Planeamiento y ordenamiento territorial, vialidad, rutas y caminos,
apertura, construcción y mantenimiento de calles.
e) Planes edilicios, control de la construcción, política de vivienda,
diseño y estética urbana, plazas, paseos, edificios públicos y
uso de espacios públicos.
f) Tránsito y transporte urbanos.
g) Protección del ambiente, del equilibrio ecológico y la estética
paisajística. Podrán ejercer acciones de protección ambiental
más allá de sus límites territoriales, en tanto se estén afectando
o puedan afectarse los intereses locales.
h) Servicios fúnebres y cementerios.
i) Abastecimiento, mercados, plantas de faenas, proceso y
transformación, cuya producción se destine al consumo.
j) Defensa de los derechos de usuarios y consumidores.
k)
Turismo, deportes, actividades recreativas y espectáculos
públicos.
22º. Fomentar instituciones culturales y expresiones artísticas y
artesanales.
23º. Preservar y defender el patrimonio histórico cultural, artístico
y arquitectónico.
9
24º. Concertar con la Nación, las provincias y otros municipios y
comunas, convenios interjurisdiccionales, pudiendo crear entes o
consorcios con conocimiento de la Legislatura.
25º. Ejercer cualquier otra competencia de interés municipal no
enunciada por esta Constitución y las que sean indispensables para hacer
efectivos sus fines.
Para el cumplimento de sus competencias, el municipio está habilitado11 a:
a) Promover en la comunidad la participación activa de los
pobladores, juntas vecinales y demás organizaciones intermedias.
b) Formar parte de organismos de carácter regional, realizar
gestiones y celebrar acuerdos en el orden internacional respetando las
facultades de los gobiernos federal y provincial.
c) Ejercer, en los establecimientos de utilidad nacional y provincial,
los poderes municipales compatibles con la finalidad y competencias de
aquellos.
3.2 RÉGIMEN DE FINANCIAMIENTO MUNICIPAL
Respecto al nuevo régimen de financiamiento municipal, podemos resumir y
comparar con el anterior texto de la Constitución.
Constitución Reformada
POTESTADES TRIBUTARIAS:
Constitución Anterior
Prohibía a los Municipios la facultad de
Los municipios ejercerán de modo exclusivo establecer impuestos directos e indirectos
su facultad de imposición respetando la
sobre la producción y frutos del país,
armonización con los regímenes impositivos establecimientos industriales y sus productos.
Provincial y Federal
11
Artículo 242.
10
COPARTICIPACIÓN:
Fija un mínimo a No Fija ningún mínimo. Actualmente los
distribuir:
porcentajes de distribución para la totalidad
Impuestos Nacionales: Municipios 16%
de los municipios son:
Comunas 1%
Impuestos Nacionales: 15%
Impuestos Provinciales: Municipios 18%
(Dec. 7699/08)
Comunas el 1%
Impuestos Provinciales: no existe un mínimo
a transferir. Por Dec. 1841, se estableció el
EMPRESTITOS:
12% de IIBB.
No se limita el Destino del Empréstito.
Destinados exclusivamente a la Inversión.
Los servicios de amortización por capital e
Los servicios de amortización por capital e interés
interés
no
deberán
comprometer,
no
deberán
comprometer,
en conjunto, más del 25% de la renta.
conjunto, más del 20% de la renta.
Se requiere 2/3 de los votos.
Se requiere mayoría absoluta.
EMBARGABILIDAD:
No fija ningún limite
Protege los recursos municipales limitando el
embargo de las rentas hasta un 20%.
Por
ordenanza
se
podrá
autorizar
un
embargo hasta un 35% mayor
3.3 MUNICIPIOS SEGÚN LOS ROLES QUE HAN IDO ASUMIENDO
Ameriso et al. (2006), citando a Braceli que ha realizado un relevamiento sobre
los distintos tipos de responsabilidades que asumieron los gobiernos
municipales en los últimos quince años, a través del cual intentó caracterizar la
evolución de los municipios, surgió tres grandes categorías que responden a
las siguientes tres etapas:
“Etapa I: Municipios en la concepción tradicional
11
en
•
Desarrollo y mantenimiento de infraestructura urbana local: a)
pavimentación y reparación de vías; b) Mantenimiento de parques y
recreación, etc.
•
Servicios generales urbanos: a) Recolección de basura; b)Asea de
calles; c) Alumbrado público.
Etapa II: Municipios en la transición (Mantienen los servicios prestados en la
etapa I pero incursionan en nuevas responsabilidades).
•
Servicios Sociales: a) Vivienda; b) Salud; c) Cultura; d) Asistencia social.
•
Seguridad (Seguridad Vial)
•
Justicia (Justicia de Faltas)
Etapa III: Municipios en la sociedad Moderna (Mantienen las responsabilidades
de la etapa I y II y asumen un nuevo papel como promotor del desarrollo)
•
Promotores de desarrollo económico
•
Incursión en nuevas formas de cuidado del medio ambiente”.
Asimismo, Arroyo, referido también en Ameriso et al. (2006), sostiene que
pueden establecerse distintas características y modalidades de participación de
la sociedad civil en las políticas implementadas por el nivel local. Siendo éstas:
Políticas de asistencia: responden a una lógica no participa pero si necesaria,
que es la de resolver necesidades básicas de la población en extrema pobreza.
Éstas por sí solas no apuntan a un esquema de desarrollo de la comunidad
local, pero no es un logro menor para un gobierno municipal el poder dar
respuesta a las demandas acuciantes de la población.
Políticas de promoción: Para el gobierno municipal se trata de promover las
capacidades y estas políticas solo pueden llevarse a cabo efectivamente si
existe capacidad técnica y si han realizado eficientemente las políticas de
asistencia. En este plano se fortalece la relación entre Estado y Sociedad civil
pero siempre exclusivamente en el nivel de las políticas sociales, sin
vinculación con lo económico.
Desarrollo productivo: incluyen otros a actores diferentes que provienen del
campo privado (empresas, comercios existentes en la localidad). Se trata aquí
de articular las fortalezas económicas existentes a fin de desarrollar
económicamente la región. Para ello suele no alcanzar con un solo municipio
12
sino que es necesario establecer redes o articulaciones complementarias entre
distintas comunas. Cuando esta articulación entre Estado y sector privado local
apunta exclusivamente al eje económico puede mejorar significativamente el
nivel de producción y empleo de la localidad, pero si no existe articulación con
las políticas sociales el impacto real sobre los vecinos es muy escaso.
Desarrollo local: contiene la mayor articulación entre actores debido a que no
solo participa el gobierno municipal sino también el segundo sector (lo privado)
y el tercer sector (la sociedad civil). Apuntar al desarrollo local significa
potenciar los recursos y actores existentes en función de la capacidad de
inserción de la región en el funcionamiento económico global y, a su vez,
potenciar la inserción de los vecinos de decisiones y acciones que involucran a
la comunidad local.
4. NUEVA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL DE LA PROVINCIA DE ENTRE
RÍOS
En la actualidad, Entre Ríos cuenta con 77 municipios, de los cuales, 27 son de
primera categoría (poseen más de 5.000 habitantes); mientras que los 46
restantes corresponden a los de segunda categoría (su población se encuentra
entre 1.500 y hasta 5.000 habitantes). Consecuentemente, el 27% de las
comunidades de la provincia corresponden a la categoría Municipio;
conformando el 73% restante, las denominadas Juntas de Gobierno.
A partir de la nueva constitución provincial, se establecieron cambios en las
clasificaciones anteriores, quedando una nueva clasificación, donde podemos
diferenciar, las comunas (localidades donde habiten menos de 1.500
personas), municipios (cuando la población supere los 1.500 habitantes) y
municipios con autonomía plena (comunidades que cuenten con más de
10.000 habitantes), quedando éstos municipios facultados para dictar sus
propias cartas orgánicas.
A través de un ejercicio de proyección de la población en cada uno de las
localidades de la provincia de Entre Ríos, encontramos un posible escenario de
cómo quedaría conformada la región, cuando administren las reformas
introducidas en la sección IX del nuevo Régimen Municipal.
13
NUEVA CONFIGURACIÓN DE LA PROVINCIA DE ENTRE RÍOS
Municipios
32%
70%
Comunas
68%
Con
Autonomia
Plena
30%
Fuente: Elaboración propia en base a CNP 2001 e INDEC
El escenario planteado quedaría formado por 16412 comunas, o localidades con
menos de 1.500 habitantes; asumiendo las mismas, la potestad para el dictado
de ordenanzas, facultades tributarias, ejercicio de poder de policía, realización
de obras públicas, prestación de servicios básicos, entre otros.
Asimismo, según las proyecciones de población para el año 2010, se
mantendrá la configuración actual de los municipios o ciudades con más de
1.500 habitantes, es decir, 77 localidades estarán configuradas dentro de la
categoría; con la salvedad que 23 quedarían en condiciones de ejercer su
autonomía plena, de acuerdo a la condición adquirida por la cantidad de
habitantes que establece la constitución (más de 10.000). A modo de resúmen,
el siguiente listado nos gráfica cuales serán los municipios con capacidad de
determinar sus propias cartas orgánicas:
LISTADO DE MUNICIPIOS CON FACULTADES DE PLENA AUTOMIA13
12
Se plantea una salvedad para seis casos encontrados, que actualmente sin cumplir con los
parámetros establecidos son considerados municipios, éstos son: Los Conquistadores
(Federación), Aldea San Antonio y Gubert (Gualeguaychú), 1ro de Mayo, Pronunciamiento y
Santa Anita (Uruguay), para éstos casos particulares hemos supuesto que seguirán
perteneciendo a dicha categoría
14
LOCALIDAD
DEPARTAMENTO
COLON
SAN JOSE
VILLA ELISA
CONCORDIA
DIAMANTE
CHAJARI
FEDERACION
FEDERAL
SAN JOSE DE FELICIANO
GUALEGUAY
GUALEGUAYCHU
LA PAZ
SANTA ELENA
NOGOYA
CRESPO
PARANA
VIALE
SAN SALVADOR
ROSARIO DEL TALA
BASAVILBASO
CONCEPCION DEL URUGUAY
VICTORIA
VILLAGUAY
COLON
COLON
COLON
CONCORDIA
DIAMANTE
FEDERACION
FEDERACION
FEDERAL
FELICIANO
GUALEGUAY
GUALEGUAYCHU
LA PAZ
LA PAZ
NOGOYA
PARANA
PARANA
PARANA
SAN SALVADOR
TALA
URUGUAY
URUGUAY
VICTORIA
VILLAGUAY
POBLACIÓN
2001
2010*
21.100
25.021
14.965
17.746
9.334
11.068
141.971
160.564
19.545
21.623
30.655
36.010
13.789
16.198
16.333
19.622
11.137
12.418
39.035
45.993
76.220
87.263
24.716
27.607
18.410
20.563
22.285
26.697
18.296
20.723
237.968
269.534
8.939
10.125
11.626
13.537
13.807
15.579
9.354
10.425
67.474
75.202
28.492
33.799
32.027
36.479
Nota: * Población estimada para 2010
Fuente: Elaboración propia en base a datos del CNP2001 e INDEC
Posteriormente, se analizó la distribución que adquirirán los municipios con
autonomía plena en el mapa provincial.
Configuración de la concentración de municipios con autonomía plena en
la provincia de Entre Ríos
13
Dada la metodología utilizada, queremos hacer la salvedad que puede presentar algunas
localidades como por ejemplo Viale (del departamento Paraná), con una población censada en
el año 2001 de 8.939 habitantes. Puesto que, la tasa de crecimiento aplicada fue la misma para
todo el departamento Paraná, consideramos que al encontrarse la capital provincial la mayor
densidad poblacional es posible que la misma crezca a una mayor tasa que el promedio del
departamento, quedando el resto de las localidades con una menor población que la estimada,
por lo tanto, para la comunidad de Viale, se deberá cuantificar si la misma ha alcanzado la
cantidad de habitantes establecidos.
15
Donde se observa que los departamentos Paraná, Uruguay, Colón, Federación
y La Paz, tendrán al menos dos municipios con posibilidad de ejercer la
autonomía plena, por otro lado, Islas del Ibicuy será el único que no presentará
municipios con éstas características, mientras que, el resto de los
departamentos presentará un municipio, coincidente, en general, con la capital.
16
4.1 AUTONOMÍA FINANCIERA Y DESARROLLO
Como se mencionó anteriormente, la implantación de estrategias de desarrollo
local exige una mayor autonomía institucional, administrativa, financiera y
política. Buscando que a su vez la interacción de los diferentes niveles de
gobierno debe ser establecida de manera tal que se favorezca la equidad y la
eficiencia en los territorios.
Acordamos con Finot (2005) que la competitividad de un territorio “no depende
solamente de las empresas, de los equilibrios macroeconómicos y de políticas
nacionales activas, sino de la capacidad de cada localidad de encarar su propio
desarrollo a través de procesos de concertación público-social-privada. Y para
esto es necesario que las localidades cuenten con más autonomía”.
Si bien, la nueva constitución provincial establece que los municipios constarán
con autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera;
realizamos un análisis más profundo donde se estableció el nivel de autonomía
financiera real de los municipios, analizando la capacidad de generar sus
recursos propios buscamos establecer sobre los 23 municipios que quedarán
en condiciones de adquirir la autonomía plena. Esto lo realizamos a través de
la comparación entre los recursos propios y los recursos totales, como lo indica
el siguiente gráfica:
17
Autonomía Financiera de los Municipios Entrerrianos. Recursos Propios vs.
Recursos Totales. Año 2007
SAN JOSE
FEDERACION
CONCORDIA
PARANA
VILLA ELISA
CRESPO
COLON
CHAJARI
VICTORIA
CONCEP.DEL URUGUAY
FEDERAL
DIAM ANTE
GUALEGUAYCHU
NOGOYA
GUALEGUAY
SAN SALVADOR
VIALE
VILLAGUAY
LA PAZ
BASAVILBASO
ROS.DEL TALA
SANTA ELENA
FELICIANO
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
18
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección General
Económicas Municipales de la Provincia de Entre Ríos.
de Relaciones
Los resultados obtenidos, muestras que sólo siete contribuyen en más de un
50% con recursos propios a sus recursos totales (San José, Federación,
Concordia, Paraná, Villa Elisa, Crespo y Colón); mientras que, por ejemplo,
Feliciano y Santa Elena, poseen una participación menor al 25%, con lo que
sus erogaciones quedan totalmente delimitadas por los fondos que se envían
de otras jurisdicciones.
En base a éstos resultados, interrogamos que estaba ocurriendo con el resto
de los municipios de la provincia, y encontramos que 21 de los 77 (27,3%,
aproximadamente) presentan una capacidad de generar recursos propios
menor al 10%, presentando esto una problemática para el desarrollo local,
dado que el mismo dependerá exclusivamente de los mecanismos de
transferencias establecidos entre las jurisdicciones.
A modo de resumen se exponen los diez municipios con menor capacidad
contributiva de la provincia de Entre Ríos:
Municipios con menor capacidad de recaudación de la Provincia de Entre Ríos.
Año 2007
19
Municipio
GILBERT
PRONUNCIAMIENTO
LOS CONQUISTAD.
VILLA DOMINGUEZ
PUEBLO GRAL. BELGRANO
ALCARAZ
CEIBAS
ESTANCIA GRANDE
SAN GUSTAVO
CONSCRIPTO BERNARDI
Rec Propios/
Rec Totales
5,33%
5,19%
5,07%
5,04%
4,87%
4,30%
3,57%
3,53%
2,37%
2,19%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección General
Económicas Municipales de la Provincia de Entre Ríos.
Demostrando, consecuentemente que los mecanismos de
de Relaciones
transferencias
destinadas a compensar las distintas capacidades de generar recursos propios
en los territorios, son un aspecto esencial a estudiar, debiendo entender que
los mismos deben ser diseñados con objetivos claros, buscando adquirir la
eficiencia y la equidad para que sean en pos de un desarrollo de la región.
De esta manera, analizando la distribución de la
Coparticipación de los
Impuestos Nacionales a los Municipios, la provincia de Entre Ríos destina a los
municipios el 15% del monto total recibido por la Nación. Luego para distribuir
la misma
entre los municipios, lo hace conforme a la fórmula polinómica
presentada en la Ley Nº 8.492 sobre el régimen de coparticipación provincial.
Este diseño de distribución de impuestos nacionales a municipios beneficia a
los más pequeños en términos de población, ya que terminan recibiendo una
mayor transferencia por habitante que aquellos municipios con una mayor
cantidad de habitantes. Para ilustrar este hecho, se computó las transferencias
por habitante realizadas a cada municipio por la provincia en el año 2008 en
concepto de coparticipación de impuestos nacionales, tomando los datos sobre
proyección de población publicados por el Indec en su página web 14 para el
mismo año. Comos se puede observar en las gráficas siguientes, los
14
www.indec.gov.ar
20
municipios más pequeños son lo que más recibieron en términos per capita de
coparticipación de impuestos nacionales; mientras que los más grandes, que
se corresponde justamente con los municipios que adquirirían la autonomía
plena a partir del año 2010, son los que menos reciben por habitante.
Coparticipación por habitante de Impuestos Nacionales en el año 2008 de los
10 municipios más favorecidos.
V IL L A U R Q U IZ A
S A N J U S TO
TA B O S S I
P R O N U N C I A M IE N T O
L O S C O N Q U IS T A D .
S A N G U S TA VO
S A N T A A N IT A
A L D E A S A N A N T O N IO
1º D E M A YO
G IL B E R T
0
500
1000
1500
2000
Pesos Corrientes
Fuente: elaboración propia en base a información publicado por el Gobierno de Entre Ríos
respecto a coparticipación a municipios e INDEC
21
Coparticipación por habitante de Impuestos Nacionales en el año 2008 de los
10 municipios menos favorecidos.
S A N TA ELEN A
N O G O YA
CHAJARI
LA P A Z
P ARANA
G U A L E G U A YC H U
C O N C E P .D E L U R U G U A Y
G U A LEG U A Y
V IL L A G U A Y
C O N C O R D IA
180
190
200
210
220
230
240
250
Pesos Corrientes
Fuente: elaboración propia en base a información publicado por el Gobierno de Entre Ríos
respecto a coparticipación a municipios e INDEC
Del la investigación surge que Gilbert es el municipio que mayor transferencia
recibe por habitante por este concepto mientras que en el otro extremo se
22
encuentra el municipio de Concordia, el segundo municipio más importante de
la Provincia.
Realizando la misma comparación para la coparticipación de los impuestos de
origen provincial, se percibe el mismo fenómeno. Si bien los municipios más
grandes son los que más reciben en montos totales, cuando se la relaciona
con la población, no son los que más reciben per capita.
Coparticipación Total de Impuestos Provinciales en el año 2008 de los 10
municipios que mayores transferencias totales reciben
PARANA
C O N C O R D IA
G U A LEG U A YC H U
C O N C E P .D E L U R U G U A Y
G U A LEG U A Y
CHAJARI
V IL L A G U A Y
C OLON
V I C T O R IA
C R ES P O
0
5
10
15
20
25
30
35
Millones
Pesos Corrientes
Fuente: elaboración propia en base a información publicado por el Gobierno de Entre Ríos
respecto la coparticipación a municipios
23
Coparticipación por habitante de Impuestos Provinciales en el año 2008 de los
10 municipios más favorecidos.
O R O VE R D E
V I L L A U R Q U IZ A
C AS ER OS
A L D E A S A N A N T O N IO
VA L L E M A R IA
V I L L A E L IS A
C R ES P O
V IA L E
C E R R IT O
U R D IN A R R A IN
TA B O S S I
0
50
100
150
200
250
Pesos Corrientes
Fuente: elaboración propia en base a información publicado por el Gobierno de Entre Ríos
respecto a coparticipación a municipios e INDEC
Según se observa en las gráficas anteriores, la ciudad de Paraná es el
municipio que mayor coparticipación recibe en montos totales, sin embargo no
figura entre los 10 municipios que mayor coparticipación recibe por habitante
de impuestos provinciales.
En síntesis, los municipios de menor tamaño resultan claramente auxiliados
con el sistema de coparticipación presente, y son los que en mayor grado,
dependen de las transferencias de otras jurisdicciones para afrontar los costos
de sus actividades. La otra cara es que los Municipios más importantes en
términos de población y por ende, en cuanto al aporte que realizan a la
recaudación total de impuestos tanto provincial como nacional, son los menos
beneficiados.
5. CONCLUSIÓN
24
A partir de la concepción multidimensional del desarrollo local, donde el mismo
implica no solo el crecimiento de la productividad de un territorio sino, entre
otros se debe garantizar la igualdad social de sus individuos a través una
equitativa redistribución, erradicación de la pobreza, igualdad de oportunidad,
participación ciudadana, como así también asegurar la salud y educación de
sus individuos y la calidad ambiental de su territorio.
El municipio se presenta como un actor principal en la determinación de nuevas
políticas públicas que incluyan, fomenten, articulen la concertación entre
activos políticos, sociales y privados en pos de conseguir el bienestar de toda
su comunidad.
Si bien un requisito previo para conseguir estos objetivos en otorgar autonomía
a los municipios, cuestión que ha sido reconociendo con la Reforma de la
Constitución Provincial del año 2008, otorgando nuevos roles, ampliando su
margen de acción de en la formulación de políticas. Sin embargo, los mismos
todavía se encuentran limitados respecto de su financiamiento.
Por lo tanto, es necesaria una adecuada redefinición y coordinación de las
funciones de gasto, recaudación y regulación entre los distintos niveles
gubernamentales para una eficiente y equitativa provisión de bienes y servicios
públicos que impliquen el desarrollo económico local.
Igualmente, es necesario reflexionar sobre la necesidad de modelos
alternativos
para
determinar
las
transferencias
provinciales
a
las
municipalidades de la provincia de Entre Ríos en relación a la coparticipación.
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