Estado de Situación

ELABORACIÓN DE LÍNEA DE BASE Y HERRAMIENTA DE MEDICIÓN DE LOS INDICADORES
GENERALES DEL PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO EN DESARROLLO DE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA
EN ECUADOR 2011 - 2014
DOCUMENTO 1. ESTADO DE SITUACIÓN DE LAS MUJERES EN ECUADOR
Consultora: María de Lourdes Larrea
Quito, septiembre 2011
PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
CONTENIDO
1.- INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 3
2.- CONTEXTO GENERAL ............................................................................................. 5
3.- SITUACIÓN DE LAS MUJERES EN ECUADOR ........................................................... 7
3.1.- ASPECTOS GENERALES .............................................................................. 7
3.2.- MARCO LEGAL………………………………………………………………………………………..9
4.- TEMAS ESPECÍFICOS ............................................................................................ 22
4.1.- VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES .......................................................... 22
4.2.- DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES .................... 43
4.3.- MODIFICACIÓN DE PATRONES SOCIOCULTURALES ................................. 55
4.4.- CALIDAD DE VIDA DE LAS MUJERES ........................................................ 58
4.5.- AUTONOMÍA ECONÓMICA DE LAS MUJERES .......................................... 72
4.6.- MUJERES INDÍGENAS Y AFROECUATORIANAS ......................................... 82
4.7.- MUJERES EN MOVILIDAD……………………….………………………………..………..84
5.- BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 86
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1.- INTRODUCCIÓN
Los temas de interés presentes en la CEDAW y en los informes alternativos, así como en las
agendas de las organizaciones de mujeres, son principalmente: Violencia contra las mujeres, en
particular, violencia intrafamiliar; participación política; y derechos y salud sexuales y
reproductivos. Han sido trabajados principalmente por iniciativa de organizaciones no
gubernamentales, redes y plataformas de mujeres, principalmente urbanas, sectores medios.
Las agendas de organizaciones de mujeres rurales, étnicas y urbano periféricas han estado
volcadas principalmente a los derechos de identidad, culturales y étnicos (algunos tardíamente); y
a los temas relacionados con desarrollo y derechos económicos y sociales, en espacios
comunitarios, locales y zonales, pero no se han constituido en plataformas con agendas
concertadas, ni con peso para incidencia y abogacía de marcos legales o de políticas.
Estos énfasis se han visto reflejados en los temas en los que se ha enfocado la acción de las
organizaciones y movimientos de mujeres, y a su vez, refleja los terrenos que han sido más
disputados en las políticas públicas.
Existe falencia de profundización y tratamiento de otros temas emergentes, tanto en las
agendas de las organizaciones como en las políticas y debates sobre los que se incide:
 Diversidades desde muchos ángulos, por ejemplo, la diversidad étnica y cultural, para
enfrentar las necesidades y problemas de mujeres afro y de mujeres indígenas. En este
punto cabe destacar iniciativas puntuales y trabajos interesantes desde organizaciones de
mujeres afro (Conamume) y de temas de justicia para mujeres indígenas, pero que no
llegan a tener una dinámica de conjunto. En diversidad sexual, se encuentran algunas
iniciativas localizadas y puntuales.
 Los Patrones culturales, los estereotipos en la publicidad, la educación y la cultura están
poco tratados y constituyen formas de violencia de género y perpetuación del sistema
patriarcal.
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 La relación de género en el trabajo, las problemáticas y demandas específicas de las
trabajadoras mujeres en todos los ámbitos es un tema casi inexistente. Destaca la
preocupación que se ha observado respecto del Trabajo doméstico y al Trabajo
reproductivo en las agendas de los movimientos de mujeres y políticas.
 Mujeres privadas de libertad, donde los informes sombra han señalado algunas situaciones
críticas que afectan a este grupo, en cuanto a su integridad física, su salud, sus derechos
sexuales y reproductivos, entre otros.
 Control del cuerpo ligado con movilidad (migración), derechos sexuales y reproductivos
(decisiones), imposición de modas y consumismo, es un debate que no se ha abierto aún.
 Los problemas estructurales de fondo, derivados del modelo económico, las relaciones
sociales, las relaciones patriarcales, la cultura.
 Crecimiento de actividades delictivas que involucran o afectan a las mujeres: trata, uso de
mujeres en delitos, narcotráfico y cómo afecta a la vida de las mujeres.
 El Feminicidio es un problema que cada vez se va hablando más.
El contexto actual, a partir de 2008, plantea y trae a la palestra nuevos temas. Se puede decir
que inaugura un segundo momento, un nuevo marco de lucha por los derechos de las mujeres,
que tienen que acoplarse y responder a los desafíos abiertos por la Constitución: los derechos de
la naturaleza, la noción del Buen Vivir, el modelo de garantías y derechos, que en estos momentos,
debería pasar a ser el centro de las prioridades de interés.
El reto actual pasa por la educación y crear cultura de exigibilidad y garantía de derechos, a la
par que el fortalecimiento organizacional y la autonomía para aprovechar las fortalezas de la
sociedad civil. Lo primero teniendo como horizonte y bandera la Constitución; lo segundo teniendo
como referente los nuevos marcos y paradigmas recogidos en la Constitución, el PNBV (BV), pero
manteniendo la autonomía y yendo más allá de las políticas públicas, cuando sea necesario.
Identificar qué aspectos fortalece a la sociedad civil, en una línea de independencia, y los temas
críticos.
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2.- CONTEXTO GENERAL
Como tendencia general de la población ecuatoriana, en las últimas décadas, se puede
identificar el alto nivel de urbanización, llegando al 67% en 2010. La población femenina
representa en Ecuador el 50.4% habitantes, que en 2010 alcanza los 7.3 millones de personas (INEC
2010).
Importantes cambios se observan en la composición familiar en las últimas décadas. Según los
resultados del Censo de Población 2010, el tamaño promedio de los hogares ha disminuido, de 4.2
miembros en promedio en 2001, pasa a 3.8 miembros en promedio en 2010, con dos hijos
promedio por hogar y 1.6 perceptores. Este promedio nacional está influenciado, indudablemente,
por el cambio en la familia urbana y la disminución de la tasa de natalidad en esa área. En los
hogares rurales, el tamaño de la familia es mucho mayor, llegando a un máximo de 14 hijos/as por
hogar.
De los 3.6 millones de hogares del país, el 73,3% está regentado por hombres y el 26,7% por
mujeres, es decir, poco más de uno de cada 4 hogares tienen jefatura femenina1. El 33% de las
madres jefas de hogar ostentan estado civil separadas, mientras que el 21,8% se encuentran
viudas, el 13,6% solteras, el 9,4% divorciadas, el 9,2% casadas y el 6% en unión libre. En el campo
educativo, el 44,2% de las madres jefas de hogar tiene educación básica, el 32,2% educación media
y el 12,4% universitaria.
El nivel de pobreza de los hogares ecuatorianos medidos en términos de NBI llegó a 52.8%
según la ECV-2006. La pobreza por ingresos de los hogares con jefatura femenina presenta un
porcentaje de 33.6% de pobreza, frente a 32.4% de pobreza en los hogares con jefatura masculina.
(SENPLADES, en base a ENEMDU-2010, en Pérez, 2011). De igual modo la proporción de hogares
con jefatura femenina en extrema pobreza es mayor que la misma situación para hogares con
jefatura masculina.
1
Probablemente la proporción de jefatura femenina esté subregistrada, pues por razones culturales, las mujeres tienden a no
reconocer este hecho en los censos y encuestas y a atribuir la jefatura a un varón, aunque sea ausente o inferior en edad y /o
responsabilidad -hijo, nieto, yerno.
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Otra característica general de la población ecuatoriana se observa en relación a las dinámicas
de formación/disolución de hogares. Así, sorprende que el número total de matrimonios
registrados ante autoridad civil, no haya variado en una década, pues de 74.875 que se
presentaron en 2000, se pasa a 74.800 en 2010. De otro lado, los divorcios que fueron 10.796 en
2000, pasan a 18.231 en 2010 (INEC, Anuario 2010).
Adicionalmente, se observa que no se ha modificado la tendencia a los matrimonios jóvenes,
pues el 53.6% de las mujeres y 55.2% de los hombres que contrajeron matrimonio en 2010 tenían
entre 20-29 años, aunque las mujeres con una edad promedio de 26.6 años frente a 29.6 años de
los varones. Llama la atención, que casi un 20% de mujeres contrajeron matrimonio siendo
adolescentes, entre 15 a 19 años, lo que ocurre en mucha menor proporción entre los hombres,
siendo el 8%. En ambos sexos la edad mínima de matrimonio es de 12 años.
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3.- SITUACIÓN DE LAS MUJERES EN ECUADOR
3.1.- ASPECTOS GENERALES
En las últimas décadas la región latinoamericana ha presentado logros en el campo político,
con democracias constitucionales en todos los países, gradual reducción de la pobreza y un
crecimiento económico lento pero persistente. Estos logros de mayor bienestar, sin embargo, no
esconden la persistencia de graves desigualdades que tienen raíces estructurales, culturales,
económicas y políticas históricas y que se han potenciado con la actual globalización.
Frente a esta situación, la respuesta desde el Estado ha sido el reforzamiento y recuperación
del rol del aparato estatal, desde una óptica de superación del modelo neoliberal y basada en el
enfoque de derechos y garantías, avalada en los cambios constitucionales e institucionales. Esta
nueva situación coloca un fuerte desafío para la vigencia de los derechos humanos en vista de que
el Estado reconoce su responsabilidad en la promoción, garantía y protección de los derechos de
las personas sin discriminación alguna, generando mecanismos y políticas a tal efecto. En general,
en la región de América Latina y el mundo se observa un retroceso en la situación de las mujeres y
sus derechos, lo que se expresa en la re-feminización de la pobreza, entre otros.
En la lucha por los derechos de las mujeres en Ecuador se pueden mencionar varios aspectos
críticos:
 En cuanto a la participación política, la tendencia ascendente que se venía observando
respecto al porcentaje de participantes mujeres en procesos electorales, sufrió un descenso
en las más recientes elecciones pluripersonales.
 Un tema de grave preocupación es la poca institucionalización para la defensa de los
derechos de las mujeres. Esto debe ser analizado no solo desde los problemas del interior
del movimiento de mujeres, sino también desde la propuesta de AP contraria a esta
institucionalización.
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 Otro aspecto reconocido es el debilitamiento de la organización de mujeres. Identificar los
elementos determinantes de esta situación requiere un análisis más profundo, pero se
pueden aventurar varias hipótesis:
1) La lucha priorizada por las organizaciones en décadas pasadas, se centraba, como ya se
indicó más arriba, en los temas de violencia contra las mujeres, participación y Derechos
y salud sexual y reproductiva, los que se fueron agotando o pasando a otro nivel de
respuesta, en la medida en que gran parte de las demandas fueron incorporadas a
cuerpos constitucionales, normativos y de políticas.
2) El movimiento no ha sabido responder a las necesidades y demandas de amplios
sectores de mujeres en otros temas urgentes, ni se han adaptado sus estructuras a los
cambios en la composición de las organizaciones de mujeres y de las mujeres de base.
3) Otra situación a destacar es que muchas representantes de los movimientos de mujeres,
intelectuales o activistas, han pasado en los años recientes a cargos en la administración
pública, pero llegada a esta posición, no han podido impulsar las agendas para
institucionalizar la política pública por las prioridades del gobierno central o gobiernos
seccionales, reacios a dar espacios a los temas de género y de mujeres y a diluirlos en los
demás “grupos de atención prioritaria”. También se observa una brecha generacional
como limitante para el desarrollo organizacional, como es que las agendas de las
organizaciones y movimientos de más peso en el contexto nacional y local, no reflejan
los intereses y los discursos de las jóvenes.
Tampoco hay un ejercicio serio de memoria histórica para recuperar y transmitir las
experiencias, lecciones, avances y debates del movimiento de mujeres. No hay una
institucionalidad que sea depositaria natural de esta memoria, ni desde la academia, ni desde el
mecanismo público por los derechos de la mujer, ni desde la sociedad civil. Existen estudios, tesis,
investigaciones, sobre temas y/o casos específicos de la memoria histórica, pero no así de la
historia reciente, tan significativa en cambios, ejercicio que permitiría extraer lecciones para la
acción política presente y la lucha por los derechos de las mujeres.
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3.2.- MARCO LEGAL PARA ELIMINAR LA DISCRIMINACIÓN
CONTRA LAS MUJERES
INSTRUMENTOS INTERNACIONALES RELACIONADOS CON EL DERECHO DE LAS MUJERES
SUSCRITOS POR EL ECUADOR.
El Estado ecuatoriano se compromete a garantizar, proteger y asegurar los derechos de las
mujeres al haber ratificado varias convenciones internacionales que defienden estos derechos,
como:
Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de Discriminación en Contra de la
Mujer- CEDAW - Adoptada en 1979 y ratificada por el Ecuador en 1981. Publicada en
Registro Oficial suplemento No. 153 de 25 de noviembre de 2005.
La CEDAW reconoce la obligación del Estado de proteger, garantizar y promover
activamente políticas y programas dirigidos a eliminar todas las formas de discriminación
contra la mujer, prohíbe la discriminación tanto en el ámbito público como en el privado y
establece la potestad de los Estados de adoptar medidas especiales encaminadas a acelerar
la igualdad de facto entre hombres y mujeres.
Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de
Discriminación en Contra de la Mujer -1999. Ratificada por el Ecuador en 1981: crea un
procedimiento para la presentación de denuncias, de carácter individual o colectivo, ante el
Comité de Expertas de la Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de
Discriminación en Contra de la Mujer.
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar La Violencia Contra la
Mujer (Convención de Belem de Pará). Celebrada en 1994 y ratificada por el Ecuador en
1995. Define la violencia contra la mujer como cualquier acción o conducta basada en su
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género que cause muerte, daño o sufrimiento físico, mental o psicológico a la mujer, tanto
en el ámbito público como el privado. (Artículo 1). Se entenderá que la violencia contra la
mujer incluye la violencia física, sexual y psicológica.
Pacto Internacional de los derechos económicos, sociales y culturales.
Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
La instancia nacional encargada de informar sobre los avances en el cumplimiento de los
Convenios Internacionales es en la actualidad el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en
coordinación con la Dirección de Derechos Humanos de la Cancillería ecuatoriana. Los Informes se
presentan al Comité de Seguimiento de la CEDAW de Naciones Unidas.
El seguimiento a la Convención de Belém do Pará es realizada por el Mecanismo de
Seguimiento creado el 2004 que forma parte de la Comisión Interamericana de Mujeres. Al crearse
el Consejo de Igualdad de Género deberá hacer el seguimiento al cumplimiento de los derechos de
las mujeres.
NORMATIVA NACIONAL
El nuevo marco constitucional (2008) tiene avances importantes en materia de derechos de
las mujeres y de derechos sexuales y reproductivos, reconoce los derechos de las mujeres
ecuatorianas ya establecidos en la Constitución de 1998 y otros derechos.
Un cambio sustancial es que establece que Ecuador es un Estado de derechos lo que
supone, que el quehacer político público no solo se tiene que dirigir a garantizar el ejercicio de los
derechos, sino que su misma construcción debe fundamentarse en ellos. Se trata de un Estado
garantista del “buen vivir‟ y esto se concretiza entre otras cosas en un amplio catálogo de
derechos humanos y de principios, incorporando y garantizado los derechos humanos de las
mujeres.
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Entre los determinantes básicos relacionados con los derechos de las mujeres están:
 Estado laico;
 La no discriminación por identidad de género, estado de salud, o portar VIH;
 La equidad de género en la educación;
 Los servicios de promoción y atención integral de salud sexual y salud reproductiva con
enfoque de género;
 La garantía de seguridad social a las personas que realizan trabajo no remunerado en los
hogares;
 Asistencia humanitaria especializada para niñas, adolescentes, mujeres embarazadas,
madres con hijos e hijas menores;
 Los derechos de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia;
 El reconocimiento y garantía de la vida, incluido el cuidado y protección desde la
concepción;
 El tratamiento preferente y especializado para mujeres embarazadas y en período de
lactancia que se encuentren privadas de la libertad;
 La práctica del derecho propio o comunitario de las comunidades, pueblos y nacionalidades
sin vulnerar los derechos constitucionales, en particular los derechos de las mujeres, niñas
y adolescentes;
 La garantía de aplicación de los derechos colectivos de los pueblos sin discriminación y en
condiciones de equidad entre hombres y mujeres;
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 La aplicación de criterios de equidad y paridad de género para garantizar la participación en
el desempeño de empleos y funciones públicos;
 La promoción de la representación paritaria de hombres y mujeres en los cargos de
nominación o designación de la función pública, en sus instancias de dirección y en los
partidos y movimientos políticos;
 La garantía a una vida libre de violencia en el ámbito público y privado, en especial para
mujeres, niñas y adolescentes, la adopción de medidas contra la violencia, la esclavitud y la
explotación sexual;
 El derecho a la igualdad formal, igualdad material y no discriminación;
 El derecho a tomar decisiones libres e informadas, voluntarias y responsables sobre su
sexualidad y su vida y orientación sexual;
 El derecho a tomar decisiones libres, responsables e informadas sobre su salud y vida
reproductiva y a decidir cuándo y cuántos hijos tener;
 La prohibición de trata de seres humanos en todas sus formas;
 El reconocimiento de la familia en sus diversos tipos;
 El reconocimiento de la unión estable y monogámica entre dos personas libres de vínculo
matrimonial como generadora de los mismos derechos y obligaciones que tienen las
familias constituidas mediante matrimonio;
 La protección de los derechos de las personas integrantes de la familia incluyendo a las
jefas de hogar;
 La posibilidad de declarar contra el cónyuge o parientes en casos de violencia intrafamiliar,
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sexual o de género;
 La prohibición de re victimización de las víctimas de delitos penales;
 La conformación paritaria de hombres y mujeres en las organizaciones políticas;
 La paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres en las elecciones pluripersonales;
 La creación de consejos nacionales para la igualdad de género;
 La garantía de participación y decisión de las mujeres en las funciones jurisdiccionales de
las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas;
 La garantía de igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres en el acceso a
la propiedad;
 La garantía a las mujeres en el acceso al empleo, la prohibición de acoso a las mujeres en el
ámbito laboral;
 El respeto a los derechos reproductivos de las personas trabajadoras, la estabilidad sin
limitaciones por embarazo, número de hijos e hijas, la prohibición de despido por
gestación, la discriminación vinculada a roles reproductivos;
 Se invalida la elección a un cargo de elección popular si el candidato/a adeuda pensiones
alimenticias
 El reconocimiento como labor productiva del trabajo en los hogares y la extensión
progresiva de la seguridad social;
 La obligación de desarrollar políticas específicas para erradicar la desigualdad y la
discriminación hacia las mujeres productoras en el acceso a los factores de producción;
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 La obligación de asegurar que las entidades educativas impartan educación en sexualidad,
con enfoque de derechos;
 La obligación de desarrollar programas de vivienda para las mujeres jefas de hogar;
 La garantía de financiamiento de la maternidad gratuita.
 Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional estarán sujetas a un sistema de ascensos y
promociones con base en méritos, respetando siempre el principio de equidad de género.
(CLADEM, 2009).
A partir del marco Constitucional, que plantea como principio básico la Igualdad y no
Discriminación, las Leyes Orgánicas aprobadas a partir del 2008 recogen dicho principio:
 Código de la Democracia, Ley reformatoria a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones
Políticas del Ecuador (Registro Oficial Suplemento 578 del 27 de abril de 2009). Consagra el
principio de paridad en candidaturas y alternancia en las listas plurinominales, tanto en
principales como en suplentes. Establece prohibición de ser candidato(a) por deuda de
pensiones alimenticias, retiro de inmunidad para autoridades electorales y candidatos(as)
en casos de violencia de género. La paridad se extiende a los organismos electorales
(Humanas, 2011).
 Código Orgánico de la Función Judicial (Registro Oficial suplemento no. 544 de 9 de marzo
de 2009). Establece la obligatoriedad de Jueces/juezas de velar por el cumplimiento de la
Constitución, instrumentos internacionales de derechos humanos y otros ratificados por el
Estado ecuatoriano. Señala la paridad entre hombres y mujeres para el ingreso a la función
judicial, como mecanismo deseable.
 Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Registro Oficial
suplemento No. 22 de 9 de septiembre de 2009). Como parte de los principios para los
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procesos de participación proclama la igualdad de derechos, condiciones y oportunidades,
respeto y el reconocimiento del derecho a la diferencia, desde los distintos actores sociales,
sus expresiones y formas de organización; y la interculturalidad. Establece la representación
paritaria de hombres y mujeres de manera secuencial y alternada en su conformación y la
inclusión de al menos una o un integrante, tanto principal corno suplente, proveniente de
pueblos y nacionalidades indígenas, afro ecuatorianos o montubios.
 Ley Orgánica de Participación Ciudadana publicada en Registro Oficial suplemento No. 175
de 20 de abril de 2010.
 Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional publicado en Registro
Oficial suplemento No. 52 de 22 de octubre de 2009.
 Código de Garantías y Procedimiento Penal, con reformas en 2009. Inclusión de perspectiva
de género tanto en lo sustantivo como en lo procedimental.
 La Comisión de Transición ha elaborado un Anteproyecto de Ley de Igualdad que será
marco para los Consejos de igualdad así como para la aplicación de normas
antidiscriminatorias.
Se encuentran vigentes también otras leyes relacionadas con derechos de las mujeres:
 Código Orgánico de Salud, aprobado en 2007, demanda la atención integral de la violencia
basada en el género en el conjunto de unidades de salud, además de la articulación con el
Ministerio Público para implementar acciones dirigidas a armonizar las normas de atención
e instrumentos de registro para los distintos tipos de violencia y delitos sexuales,
unificándolos en un manual de procedimientos de aplicación obligatoria en el Sistema
Nacional de Salud.
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 Código de la Niñez y Adolescencia, Ley 100 publicado en el Registro oficial No. 737 de fecha
3 de enero de 2003.
 Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia. Ley 103, publicada en Registro Oficial No. 839
de 11 de diciembre de 1995. En relación al derecho a la integridad física, psicológica y a una
vida libre de violencia, esta Ley define a la violencia intrafamiliar y establece las infracciones
y procedimientos para el juzgamiento y las medidas de amparo para las personas
violentadas. Sin embargo el Ecuador aún no tipifica como delito a la violencia intrafamiliar
ni al femicidio en su Código Penal.
 Reformas al Código Penal, realizadas en 2005 impulsadas por CONAMU-UNICEF y el
Consejo de la Niñez y Adolescencia que significó la ampliación de los tipos penales de
violencia contra las mujeres, el endurecimiento de las sanciones para los delitos sexuales y
la incorporación de nuevas conductas contrarias a los derechos humanos como la trata de
personas y la explotación sexual de niños, niñas y adolescentes.(CONAMU, 2008 proyecto
 Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia.
 La Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria: incluye principios de no
discriminación y equidad de género, promueve la participación paritaria de hombres y
mujeres en la elaboración de leyes y políticas relativas a este tema.
Se suman los acuerdos ministeriales en el campo educativo:
Tratamiento de delitos sexuales en el sistema educativo. Acuerdo Ministerial 4708 (R.O. 738
Ene/6/2003).Este reglamento establece los procedimientos y mecanismos que deben
cumplir los docentes, personal técnico administrativo y autoridades del sistema educativo
que ejerzan sus Funciones en escuelas, colegios, institutos y otros establecimientos
educativos, para el conocimiento y tratamiento de los delitos sexuales en el sistema
educativo.
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Reglamento para el tratamiento de delitos sexuales educativos. Acuerdo Ministerial 3393
(R.O. 431 Sep/29/2004). Para elaborar e implementar una política de prevención de los
delitos sexuales en el espacio educativo, que asegure a niños, niñas, adolescentes y
jóvenes, con absoluta igualdad de género.
MARCO INSTITUCIONAL PÚBLICO RELACIONADO CON
LA PROTECCIÓN EFECTIVA DE LAS MUJERES CONTRA TODO ACTO DE DISCRIMINACIÓN
Institución
Consejo Nacional de las Mujeres.
Funciones
Creada mediante Decreto Ejecutivo No.764 publicado en el
Registro Oficial No.182 del 28 de octubre de 1997 para ser
organismo rector de políticas públicas de promoción y
protección de los derechos humanos de las mujeres y la
equidad de género; formular y ejecutar políticas para
alcanzar la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres; la Constitución 1998 le otorga capacidad de
formular y ejecutar políticas como organismo especializado.
Estuvo vigente hasta 2009.
Creada mediante D.E.1733, R.O.601 de 25 de mayo de 2009,
Comisión de Transición para la que deroga el Decreto que regulaba CONAMU. Su función es
Definición de la Institucionalidad diseñar la estructura institucional para garantizar la igualdad
Pública que garantice la Igualdad entre hombres y mujeres y preparar los proyectos de
entre Hombres y Mujeres.
reforma normativa para la creación del Consejo Nacional de
Igualdad de Género.
Grupo
Parlamentario por los Derechos
Humanos de las Mujeres - Asamblea
Nacional.
Defensoría del Pueblo-
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Formado para velar por la garantía de los derechos de las
mujeres en la legislación y acción parlamentaria, desde
2009.
Función: Tutela y exigibilidad de derechos humanos de los
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Coordinación Nacional de
Protección Prioritaria.
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grupos de atención especial y prioritaria en temas de
Género, Generacionales, Colectivos y étnicos, Personas en
Movilidad y Otros que requieren atención o sean víctimas de
otras formas de exclusión y vulneración de derechos.
El Departamento de Violencia Oficina de carácter administrativo, técnico operativo, que se
Intrafamiliar es una unidad adscrita ocupa de brindar protección policial y asesoría a mujeres y
a la Dirección Nacional de la Policía familias víctimas de violencia intrafamiliar.
Judicial.
Comisarías de la Mujer y la Familia- Función: Administración de justicia para casos de violencia
Ministerio del Interior.
intrafamiliar, creadas desde 1994, su jurisdicción es cantonal.
Juezas y Jueces de Violencia contra Creados por el Código Orgánico de la Función Judicial, en
la Mujer y la Familia.
2009.
Rectoría y seguimiento a la aplicación de la ley Contra la
Dirección Nacional de Géneroviolencia a la Mujer y la Familia en lo contravencional tanto
Ministerio de Gobierno (hoy
en las Comisarías de la Mujer y la Familia como en las demás
Ministerio del Interior).
instancias que determina la ley en éste ámbito.
Dirección Nacional de la Policía Función: prevención, intervención y capacitación a favor de
Especializada para niños, niñas y los niños, niñas y adolescentes.
adolescentes, DINAPEN.
Ministerio de Justicia,
Humanos y cultos.
Derechos Creado por Decreto Ejecutivo 748, de 14 de Noviembre de
2007.
Investigación especializada de casos de violencia contra las
Unidades de Delitos Sexuales y
mujeres en el ámbito familiar y casos de delitos sexuales;
Violencia Intrafamiliar- Fiscalía
gestión del programa de protección a víctimas y testigos.
nacional.
Operan en Quito, Guayaquil, Cuenca y Machala.
Fiscalía general del Estado- Fiscalías Conocer y tratar la justicia indígena en relación con los
indígenas.
derechos colectivos. 11 fiscalías.
Unidad ejecutora de la Ley de Ejecución de las prestaciones estipuladas por la Ley en forma
Maternidad Gratuita y Atención a la coordinada con los niveles desconcentrados y
descentralizados.
Infancia en el MSP.
Unidad de género - Ministerio de Impulsa
Estado de Situación
la
institucionalización
de
metodología
de
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Finanzas.
MESA DE GÉNERO
presupuesto sensible al género (Proyecto “Incorporación de
Género en la Política Fiscal del Ecuador” MEF-CONAMUUNIFEM 2005-2008) .
En el campo de la institucionalidad pública, debe plantearse la interrogante sobre la
Defensoría del Pueblo, instancia a la vez autónoma y pública que podría ser un puntal en la
defensa de los derechos de las mujeres. Sin embargo todavía es un tema pendiente la creación de
una Defensa Pública eficiente e integral. (CLADEM, 2008).
Las Comisarías se encuentran en proceso de cambio de nominación y funciones. Las
comisarías de la mujer no solo son insuficientes sino que están débilmente institucionalizadas
como un mecanismo real de acceso a la justicia de las mujeres que sufren violencia intrafamiliar; la
función judicial no logra asimilar los delitos contra las mujeres en su real dimensión doctrinaria y
de administración de justicia; las mujeres indígenas y afrodescendientes siguen estando al margen
de la visión del Estado que lucha por homogenizar las políticas por encima de su
autodeterminación como pueblos y nacionalidades diversos.
En la Constitución de 2008 se establece la creación de los Consejos Nacionales para la
Igualdad, que serán los órganos responsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio de los
derechos consagrados en la Constitución y en los Instrumentos Internacionales de Derechos
Humanos. Los Consejos ejercerán, de acuerdo con la Ley, atribuciones en la formulación,
transversalización, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas relacionadas con
las temáticas de género, étnicas, generacionales, interculturales, de discapacidades y movilidad
humana; se integrarán de forma paritaria, por representantes de la sociedad civil y del Estado y
estarán presididos por quien represente a la Función Ejecutiva. Hasta la presente fecha junio 2011,
no se ha promulgado la Ley que regule el funcionamiento de los Consejos Nacionales de Igualdad y
del Consejo Nacional de Igualdad de Género, ni éstos han sido integrados. Desde el Estado esta es
una gran tarea pendiente, pues se mantiene una anómala situación de transición continua.
Estado de Situación
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ECUADOR
MESA DE GÉNERO
MARCO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Las políticas actuales deben formularse en el marco de la Constitución de la República,
cuyos principales postulados en materia de derechos de las mujeres y no discriminación fueron ya
enumerados más arriba. Para efectos de aplicar el enfoque de igualdad de género, las entidades
sectoriales -ministerios- deben abrir instancias de género en su interior.
Según la misma Constitución, el instrumento de política pública que marca la ruta y los ejes
fundamentales de las políticas sectoriales es el Plan Nacional de Desarrollo, a cuyos objetivos y
metas nacionales deben apuntar las políticas sectoriales.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 responde a un enfoque de derechos,
consecuente con la Constitución. En su objetivo 3: “Mejorar la Calidad de Vida”, que incluye como
política nacional la promoción de los derechos sexuales y reproductivos, el fortalecimiento de
acciones y servicios para garantizar este derecho y mejorar las prestaciones en la calidad de los
servicios de salud. El Plan incluye algunas metas para el año al 2013: i) disminuir en un 35% la
mortalidad materna; ii) reducir en un 25% el embarazo en adolescentes; iii) reducir en un 25% la
tasa de mortalidad por Sida; iv) reducir en un 35% la mortalidad neonatal precoz.
Para el cumplimiento de estas metas se han definido en el Plan Nacional del Buen Vivir
diversas políticas entre las que se cuenta con la Política 3.4 de Brindar atención integral a las
mujeres y a los grupos de atención prioritaria, con enfoque de género, generacional, familiar,
comunitario e intercultural. El Objetivo 9 a su vez se refiere a la administración de justicia
independiente, eficaz, oportuna, imparcial y adecuada (Senplades, 2010).
La Agenda Social del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social direcciona la atención a
las mujeres desde su condición de pobres y su posición de exclusión económica, pero no las incluye
como ciudadanas íntegras en igualdad de condiciones sobre las cuáles el Estado tiene la
responsabilidad indelegable de garantizar el conjunto de derechos por su condición humana y por
el ser mujeres.
Estado de Situación
20
PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
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MESA DE GÉNERO
Una iniciativa a destacar es la de incorporar los intereses de las mujeres en los presupuestos
públicos sectoriales bajo la lógica de “Presupuestos Sensibles al Género”. Esta iniciativa, impulsada
fue puesta en marcha en el Ministerio de Finanzas, a partir de la cual se ha definido herramientas
de presupuestos y de catalogación del gasto (Factor K y criterios de inversión) para transparentar la
inversión del Estado en materia de igualdad entre hombres y mujeres.
Hasta 2009 estuvo vigente el Plan de Igualdad de Oportunidades, 2005-2009, que según el
CONAMU, recogía la demanda de las mujeres diversas del país y proponía políticas públicas
fundamentadas en derechos universales y específicos de las mujeres. Fue declarado política de
estado en 2006, mediante Decreto Ejecutivo No 120-A, para asegurar su obligatoria aplicación por
las entidades públicas sectoriales.
La planificación en los gobiernos descentralizados (municipales y provinciales) se constituyó
en plataforma y oportunidad para incorporación de la perspectiva de género y para promover
diversos mecanismos institucionales pro-igualdad de oportunidades, tales como los planes de
igualdad de oportunidades y programas y servicios de atención, protección y prevención. Conamu
(2008) refiere la existencia de esos mecanismos en al menos al menos treinta municipios y cinco
gobiernos provinciales. Algunos instrumentos locales de planificación incorporan enfoque de
género.
El Plan de Ordenamiento para una gestión integral y compartida de la Cuenca Catamayo-Chira,
dentro del Proyecto Binacional Catamayo-Chira, incorpora a partir de 2003 una política de género
del proyecto y a partir de entonces se desarrollan acciones para la generación de capacidades
institucionales (formación del personal, generación de indicadores, creación de instancia de género
– Plataforma Binacional- dotación presupuestaria, etc) y mecanismos de empoderamiento de las
mujeres y sus organizaciones en las instancias de decisión del proyecto, entre otras. Actúa bajo un
enfoque de manejo de cuencas con el enfoque transversal de género (Proyecto binacional, sf).
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
4.- TEMAS ESPECÍFICOS
4.1.- VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES
Sin duda alguna, la violencia contra las mujeres en Ecuador es un problema no resuelto. La
violencia de género en sus diferentes manifestaciones, violencia sexual, violencia física, psicológica,
económica o patrimonial y en sus diferentes escenarios de expresión, intrafamiliar, pública, laboral,
constituye una forma de discriminación y violación a los derechos de las mujeres.
Con los datos disponibles de la ENDEMAIN2 (CEPAR, 2004) se conoce que 4 de cada 10
mujeres ecuatorianas en edad reproductiva, reportaron que alguna vez fueron violentadas
psicológicamente por su pareja, 3 de cada 10 fueron víctimas de violencia física y 12% de violencia
sexual.
LAS CIFRAS DE LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES
Datos
En el año 2004
41% de mujeres entre 15 y 49 años de edad refieren haber vivido violencia psicológica,
31% violencia física y 12% violencia sexual, alguna vez en la vida, por su pareja.
Para el mismo grupo de mujeres, 15% recibió violencia psicológica, 10% violencia física y
4% violencia sexual, en los últimos 12 meses, por su pareja.
Sólo el 7.4% de éstas busca algún tipo de apoyo o denuncia, 4% buscó ayuda de la
Comisaría de la Mujer, 3% fue a la policía y 2% buscaron ayuda la ayuda de la Iglesia,
organizaciones de mujeres o un establecimiento de salud.
Antes de cumplir los 15 años de edad:
2 La Encuesta Demográfica y de Salud Materno Infantil de 2004 es el último oficial para determinar la prevalencia del
problema de violencia de género y otros aspectos relacionados con la salud y los derechos sexuales y
reproductivos de las mujeres ecuatorianas. A la fecha se estaría preparando una nueva ronda para 2012.
Estado de Situación
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31% de mujeres reportan haber recibido algún tipo de maltrato.
28% recibió maltrato físico.
25% recibió maltrato psicológico.
Según etnia: 44-45% de las mujeres indígenas, 35-39% de mujeres mestizas y 34-38% de
mujeres de otras etnias reportan haber observado violencia psicológica o física entre sus
padres.
(ENDEMAIN,2004)
En el año 2007
548.289 niños, niñas y adolescentes han sufrido algún tipo de abuso sexual, de los cuales el
46,9% son hombres y 53,1% son mujeres; el 38.5% es afrodescendiente, 20.9% mestizo,
14% indígena (CLADEM, 2009b, en base a DNI, 2009).
Entre enero y septiembre, 1.468 niños, niñas y adolescentes escaparon de sus casas
huyendo del maltrato; y se recibieron 1.169 denuncias por maltrato infantil en la DINAPEN.
(Cladem, 2009b)
En el año 2009
La tasa de violación (enero-julio) es de 8.2 de cada 100.000 habitantes.
1 de cada 4 mujeres sufre violencia durante el embarazo (Ministerio del Interior, 2009).
62 mujeres han sido muertas a manos de su esposo o conviviente. (Comisión de Transición
2011).
Fuentes: ENDEMAIN (2004), CEPAR/CONAMU/UNFPA/UNIFEM (2006); CLADEM (2009b); Comisión de Transición
(2011), Policía Judicial y Unidad de Seguridad-Ministerio de Gobierno (2009), ConVivir sin Violencia (2009).
El problema de violencia contra las mujeres es una realidad con la que conviven y
superviven una gran mayoría de personas en el país y está vinulada con las relaciones de poder
históricamente desiguales entre las mujeres y los hombres que se refleja en la vida pública y
Estado de Situación
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privada. Esto se demuestra claramente en los datos arrojados por la ENDEMAIN en cuanto a
violencia sexual: en la mayoría de casos de sexo forzado el victimario es su pareja o ex pareja
sentimental: esposo/compañero (27%), ex-esposo/ex-compañero (20%), novio/ex-novio (16%),
primo/tío/hermano (6%), padre/padrastro (3%). La inseguridad para la integridad de las mujeres
frente a posibles abusos sexuales en su entorno de vida se evidencia en que 14% reportan haber
sido víctimas de sexo forzado por vecinos/conocidos y 8% por desconocidos y 25% haber sido
abusadas sexualmente por vecinos/amigos/conocido (CONAMU, 2008 Proyecto 2).
Cabrera (2011) cita a la Defensoría del Pueblo según la cual 83.000 mujeres al año sufren en
Ecuador algún tipo de violencia física, psicológica o sexual, siete mil mujeres al mes son agredidas y
230 por día.
Un estudio realizado por CEDEAL en el 2010 en la población rural del Cantón Eloy Alfaro, de
Esmeraldas, encontró que el 66% de personas encuestadas dicen conocer que las mujeres son
maltratadas por sus parejas dentro de las comunidades, y el 63% que las mujeres son maltratadas
en su familia. Preocupantemente, el 13% de los y las encuestadas dijeron conocer casos de
mujeres asesinadas por la pareja dentro de la familia y 11% dentro de la comunidad. (Cabezas,
2010)
Los datos presentados en el cuadro señalan que las mujeres indígenas son en mayor
proporción víctimas de violencia. Esto es corroborado por el testimonio de mujeres indígenas
campesinas, sobre elevados niveles de violencia contra las mujeres dentro de las familias y
comunidades, de la zona rural de Cotopaxi (Intermón-Oxfam, 2010). En estos casos, al maltrato
físico y psicológico continuo en el hogar, se suma la exigencia de trabajos pesados en el campo y en
las labores domésticas y las prohibiciones para salir, estudiar o para participar con su propia voz en
las actividades organizativas. Como lo han reconocido las mujeres organizadas de la OMICSE,
luchar contra la violencia pasa por fortalecer procesos organizativos que transformen las
condiciones de vida social, económica, cultural y política de las mujeres.
El estudio publicado en enero 2011 por la Comisión de Transición realizado con apoyo de la
AECID sobre femicidio, el primero sobre esta temática, señala que Ecuador mantiene una tasa de
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
homicidios de mujeres moderada, en comparación con los países de la región latinoamericana. Las
tasas de homicidios de hombres presentan una tendencia creciente entre 2001-2008, pasando de
29 a 33 por 100 mil hombres, mientras las tasas de homicidios de mujeres se han mantenido
alrededor de 3 por cada 100 mil mujeres. El estudio señala que si bien esta constatación es
tranquilizadora, porque no ha aumentado el riesgo contra las mujeres, alerta a considerar que una
situación similar se vivió en países como los de Centroamérica donde en pocos años llegó a
duplicarse. La diferencia con las tasas de homicidios de hombres llevarían a creer también que los
homicidios de mujeres no obedecen a las mismas condiciones de inseguridad y violencia social y
más bien respaldan la hipótesis de que gran parte de esos homicidios pueden ser femicidios.
Otro elemento de preocupación proviene de las grandes diferencias en las tasas en el nivel
provincial, donde se encuentran casos como Esmeraldas con la tasa de 6.64 homicidios por 100 mil
mujeres, la más alta del país y similar a la de Guatemala en 2004. Mientras en Guayas y Manabí se
encuentran tasas de 3,85 y 3.56 superiores a la media nacional de 3.4 en el 2007. Respecto a los
suicidios las tasas encontradas en Azuay (10.5 por 100 mil mujeres) son alarmantes, puesto que se
sitúa ya en niveles que la OMS considera para declarar epidemias. (Comisión, Femicidio).
Analizando los registros de causas asociadas a las muertes de mujeres y circunstancias que
rodearon la muerte, el estudio mencionado encontró que entre 2005 y 2007, en las ciudades de
Cuenca, Guayaquil, Esmeraldas y Portoviejo, de un total de 170 muertes, 80 corresponden a
homicidios o sospechas de homicidios, de los cuales el 77.5% son femicidios y el 16.3% son
sospecha de homicidio, ratificando que la mayor parte de homicidios de mujeres corresponden a
femicidio, lo que concuerda con los resultados encontrados en otros países de América Latina. Este
hecho lleva a cuestionar la forma en que estos hechos son indagados por las autoridades, puesto
que en los procedimientos policiales ni judiciales actuales no se considera la posibilidad de que el
homicidio sea una expresión de violencia contra las mujeres (Comisión, Femicidio).
En cuanto a las circunstancias que rodean el femicidio, el estudio mencionado encontró que
son las parejas, ex-parejas o familiares las responsables de aproximadamente de 76% de femicidios
en las 4 ciudades, lo que revela que la violencia presente en las relaciones familiares y más
cercanas. Aunque muy inferiores, los siguientes grupos de escenarios en los que se producen estos
Estado de Situación
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femicidios son preocupantes, así, 1 de cada 6 femicidios fueron cometidos en el contexto de
violencia o control sexual; y 1 de cada 16 casos se presentan con altas dosis de ensañamiento y
venganza. (Comisión de Transición, 2011).
Respecto a las características de las mujeres asesinadas por razones de género, el estudio
referido indica que las mismas tenían edades entre 14-15 hasta 66 años de edad, eran amas de
casa en un 27% y las demás con variadas ocupaciones fuera del hogar (trabajadoras domésticas,
profesionales, comerciantes, artesanas y hasta vigilantes). Lastimosamente no se dispone de datos
para identificar la ocupación en más de la mitad de casos de femicidio. En cuanto a su condición
conyugal, 6 de cada 10 mujeres víctimas de femicidio tenían relación de pareja estable
(casada/unión libre), llevando la atención nuevamente a los escenarios familiares de violencia. No
se cuenta con datos suficientes para analizar la posible relación de los casos de femicidios
cometidos a mujeres jóvenes, incluso adolescentes, sin relación conyugal permanente en el
momento del homicidio, con la trata y explotación sexual, pero se puede debe tener en cuenta
para las acciones de protección y prevención.
En estos casos de absoluta violación a los derechos de las mujeres, la impunidad del
perpetrador y su anonimato ha sido la tónica. De la mitad de responsables se desconoce su
identidad, ocupación. De los pocos que se cuenta con datos, las edades oscilan entre 15 y 77 años,
con un promedio de 32 años, de diversa ocupación (policía, guardias, obreros, empleados,
profesionales, comerciantes, estudiantes, desocupados). Tan solo 8 de los 66 femicidas fueron
apresados, mientras 4 más se entregaron o llevaron la mujer al hospital (pretendiendo pasar el
hecho por accidente o suicidio), es decir 8 de cada 10 femicidas siguieron impunes. (Comisión de
Transición).
De otro lado, el sistema penal ecuatoriano no considera ninguna de las circunstancias en las
que se pudiera sospechar o identificar los casos de femicidios, a pesar de que existe una clara
desigualdad social que afecta a las mujeres. Los parámetros por lo que se interpretan y analizan a
los homicidios son iguales sean las víctimas hombres o mujeres, y el proceso en general está
plagado de sesgos androcéntricos y visiones patriarcales. No se consideran los agravantes surgidos
de la situación de violencia previa o la imposibilidad de la víctima de acceder a la justicia.
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Adicionalmente, las modificaciones -sean recientes o anteriores- introducidas en el marco
jurídico ecuatoriano en defensa de los derechos de las mujeres, no han sido incorporadas en la
práctica cotidiana del sistema de justicia, como lo señala Fernández (2010, citada en Comisión
2011) Por ejemplo, algunas sentencias siguen refiriéndose al uxoricidio (muerte de una mujer
causada por su marido), término que no figura en la legislación penal actual y que responde a un
contexto de justificación de dicho acto, a pesar de que la figura de “crimen pasional” que
justificaba la violencia contra las mujeres ya ha sido eliminada del sistema actual.
El estudio de Fernández, que analiza las respuestas judiciales en Quito del 2005 al 2007 en
los casos de femicidio, identifica algunos nudos críticos que atraviesan todo el sistema de justicia
en el país que abona a la invisibilización del femicidio y la impunidad del perpetrador (desde el
propio registro del hecho, el sistema de categorización, hasta el proceso judicial). Fernández
constató que los magistrados no perciben la importancia del tema, por tanto consideran que
existen suficientes figuras penales para abordar estas formas de violencia; y que, bajo el criterio de
“igualdad ante la ley”, niegan la necesidad de un enfoque diferenciado para los homicidios
perpetrados contra mujeres. Eso deriva en desinterés por la víctima y las circunstancias que
rodearon el hecho para quienes investigan y juzgan. Los vacíos en el sistema son evidentes al
encontrarse sentencias muy dispares en casos similares y a la alta tasa de impunidad, con penas
que varían entre 8 y 25 años (máxima pena). (Fernández, 2010 en Comisión 2011)
La investigación y acusación de casos judiciales está a cargo de la Fiscalía, entidad que cuenta
con posibilidades de realizar una investigación sistemática que de oficio dirige la investigación pre
procesal y procesal penal, según las atribuciones que le confiere el Código Orgánico de la Función
Judicial (art.282). Los jueces por su parte tienen el rol de garantizadores de derechos y de
determinantes en la existencia o no de la infracción y la correspondiente imposición de la sanción.
Ahora bien, se observa una clara diferencia cuando la investigación de los homicidios está a
cargo de la Unidad de delitos sexuales y violencia intrafamiliar de la Fiscalía, pues cuando
interviene esta unidad especializada hay mayor posibilidad de que la indagación sea más profunda
y se consideren informes sociales del entorno de la víctima, por tanto la posible historia de
violencia previa, igualmente estos datos permiten definir los casos de femicidios y los perfiles de
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víctimas y victimarios. Sin embargo esta Unidad solo opera en Quito y Guayaquil; en los demás
casos los homicidios son investigados por la Unidad de Delitos contra la vida o bien, que no tiene
capacidad para realizar la indagación específica. Además, a pesar de este avance en la indagación,
en los casos investigados por la Unidad especializada, en la etapa de juzgamiento no se sopesan
adecuadamente los informes especializados. Del total de 64 procesos estudiados por Fernández en
la fiscalía de Quito, 45 no tienen información de cómo se desarrollaron. De los 19 casos con
información, 7 concluyeron en condena (la pena fue rebajada en muchos casos). Muchos juicios no
concluyen por dilación del proceso, terminando en libertad o porque el sospechoso huyó o se
suicidó. En los procesos, Fernández encontró que no se contemplaron las normas que contiene el
Código Penal, aunque insuficientes, para sancionar la violencia contra las mujeres, la más común es
no indagar sobre el vínculo entre la mujer y el victimario y los antecedentes de violencia familiar.
En suma, el sistema de indagación y de administración de justicia presenta graves debilidades para
enfrentar la violencia contra las mujeres, aún en su forma más grave como el femicidio.
Adicionalmente, los hallazgos sobre los casos referidos en las noticias, a partir de la revisión
de 192 notas de femicidios publicadas entre 2005 y 2007 en los siete periódicos de mayor
circulación de Quito, Guayaquil y Cuenca3 ratifican los escenarios ya identificados como
predominantes, siendo los esposos, convivientes, novios, ex parejas y amantes como los
principales perpetradores. También se identifica a algunos pretendientes como acosadores y la
participación de familiares como padres y padrastros, vecinos, compañeros de estudio/trabajo o
jefes, como otros protagonistas de los crímenes.
Este estudio sí reveló el comercio sexual y del sicariato como elementos que llevan a pensar
en escenario distintos, con posible presencia de redes o grupos delictivos. También se identificaron
casos de ataque sexual por extraños que terminaron en homicidio, algunos perpetrados en medio
de actos de violencia social -asaltos, robos. Aunque son más comunes los casos en que el atacante
es una persona conocida del ámbito familiar o cercano. Las víctimas referidas en las notas de
prensa son mayoritariamente jóvenes (entre el 60-69% menores de 30 años); mientras al igual que
3
Este estudio incluye suicidio de mujeres como “femicidio por resultado” cuando estos hechos están ligados a situaciones de
violencia particular y reiterada. El estudio cuantitativo sobre los registros de homicidios para determinar la magnitud de
femicidio en Guayaquil, Portoviejo, Cuenca y Esmeraldas excluye suicidios.
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los femicidas, dentro de un rango de entre 16 y 50 años. (Cordero y Maya 2010, en Comisión
2011). A diferencia de las indagaciones policiales, fiscales y judiciales, la información de prensa
incluye variados testimonios que permiten establecer la historia previa de malos tratos, agresiones
y amenazas en al menos el 20% de los femicidios ocurridos en escenarios de relaciones de pareja.
Sin embargo, se permea en las notas de prensa la prevalencia de patrones socioculturales
que justifican el femicidio, desde concepciones patriarcales y de poder, alegando “engaño de la
mujer”, conformación de nueva pareja, que haya salido a trabajar (se entiende que contra la
voluntad de la pareja), o cualquier gesto o palabra de la mujer criticado por el victimario. También
se identificaron casos de violencia económica o patrimonial, estando de por medio disputa sobre
bienes en situaciones de separación o divorcio (Cordero y Maya 2010, en Comisión 2011).
INSTITUCIONALIDAD DE INVESTIGACIÓN Y JUZGAMIENTO
Denuncias por Violencia Intrafamiliar a las Comisarías de la Mujer y la Familia, Ecuador, 1999-2008
Año
Número de Comisarías
Número de denuncias por violencia
intrafamiliar
1999
nd
47.132
2003
nd
49.146
2004
30
56.845
2005
30
57.385
2008
31
64.821
2009
32
72.848
2010
34
79.090
Fuente: Ministerio de Gobierno, Dirección Nacional de Género del Ministerio de Gobierno, (en Pérez, 2011).
Estado de Situación
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En 1994 se crean las Comisarías de la Mujer y la Familia para atender casos y víctimas de
violencia intrafamiliar. En el país, a 2011, existen 34 Comisarías, número que resulta insuficiente
pues es evidente que la mayor visibilización de la violencia de género incide en el aumento de
denuncias.
La Ley orgánica de la Función Judicial (2009), establece que las Comisarías de la Mujer y la
Familia actualmente existentes, desaparezcan y se creen como parte de la Función Judicial los
Juzgados Contravencionales de Violencia contra la Mujer y la Familia, que serían las encargadas de
la aplicación de la Ley (que también deberá ser reformada). Su ámbito de aplicación será
igualmente, cantonal. Este proceso de transición está a cargo del Ministerio del Interior, con la
participación del Ministerio de Justicia, el Consejo de la Judicatura y la Comisión de Transición
hacia el Consejo de Igualdad de Género. (Humanas, 2011)
Las Tenencias Políticas como instancias de administración actualmente existentes en los
cantones, desaparecerán y serán sustituidas por jueces de paz que no tienen potestad para tratar
los casos de violencia. Este nuevo contexto legal pone a las mujeres campesinas e indígenas en un
alto nivel de riesgo al no existir ninguna instancia que las proteja judicialmente. Es poco probable
que las mujeres recorran largas distancias para poner la denuncia, sea por el tiempo que esto
supone, la dificultad para conseguir permiso en el trabajo o por la falta de recursos.
Los protocolos médico legales para víctimas de violencia intrafamiliar y delitos sexuales
fueron aprobados por la Fiscalía General del Estado, mediante resolución No. 005-FGE-2009, el 21
de abril del 2009. El objetivo de los protocolos es ofrecer una atención oportuna y ágil, exentos de
criterios subjetivos y prejuicios sexistas, étnicos o de cualquier otro tipo, para coadyuvar con
información objetiva para el esclarecimiento de los casos denunciados ante la fiscalía. Tiene un
enfoque de derechos, de evitar la revictimización, dar un trato digno y de recoger las evidencias
dejadas por agresiones físicas de manera que la administración de justicia cuente con criterios
técnicos para resolver.
Otra institucionalidad para obtener la justicia en los casos de violencia son 12 oficinas
especializadas en el tema que existen a nivel nacional en el seno de la Policía Nacional. La Policía
Estado de Situación
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Nacional, creó una Unidad Especializada Antitrata y Explotación Sexual. El departamento de
Violencia Intrafamiliar (DEVIF) de la Policía Nacional ejecuta las decisiones emanadas de las
Comisarías de la Mujer y otras dependencias policiales como Migración y DINAPEN, coordina con
el Ministerio de Inclusión Económica y Social, la atención a las víctimas de trata de personas y la
restitución de sus derechos. La institución también coordina con el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos y la Fiscalía (Arboleda y Villagómez, 2009, en Humanas, 2011).
La baja tasa de justiciabilidad es evidente en los casos de violencia de género. Según los
datos encontrados, la tasa de reporte a las Comisarías de la Mujer, sería de no más de 4% de los
casos de violencia intrafamiliar o abuso sexual, un 3% a la Policía, pero de esos apenas un 3%
recibe sentencia. En las 2 Comisarías ubicadas en Esmeraldas, entre 2009 y enero a septiembre
2010, se recibieron 3603 denuncias, siendo resueltas apenas el 13.7% de ellas. Del total de las
sentencias el mayor porcentaje corresponde a absoluciones, siendo apenas el 17% de las
sentencias condenatorias con prisión.
La poca eficacia de la acción se puede ilustrar con el caso de las Comisarías de la Mujer y la
Familia en Esmeraldas, donde el número de resoluciones corresponden apenas al 13.7% de la
carga procesal ingresada, y un promedio de casos sentenciados por año en cada Comisaría (123)
muy inferior a la capacidad estimada (1000 causas por año). (Ministerio del Interior-DINAGE, citado
en Cedeal, Plan cantonal)
La revisión de los Informes del Ministerio Público del 2005 al 2007 confirman la alta
impunidad en casos de violencia de género y por ende su naturalización y persistencia.
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
Denuncias por Violencia Intrafamiliar y abuso sexual ante el Ministerio Fiscal, Ecuador, 2005-2008
Año
Denuncias presentadas
Sentencias
% de sentencias
2005
8.735
131
2006
7.930
190
1.9%
2007
10.204
320
3.1%
2008
10.672
300
3.1%
Fuente: Unidad de Estadísticas Judiciales del Ministerio Fiscal/ Secretaría del Plan Nacional de Erradicación de la
violencia de género- Ministerio de Gobierno; Conamu, 2008.
Otro dato que refleja la magnitud de la problemática de la violencia contra las mujeres es el
16.6%, 2.754, experticias médico legales realizadas corresponden a lesiones provocadas por
violencia intrafamiliar y el 6.73%, 1.363, a delitos sexuales, entre enero y junio 2009.(Humanas,
2011)
El sistema judicial está lejos de ser un servicio en que las mujeres pueden exigir la restitución
de sus derechos, no brinda las condiciones mínimas de acceso ni justiciabilidad. Los juicios pueden
durar un promedio de 730 días, y su costo suele ser muy alto, desalentando a las víctimas a
proseguir en el encauzamiento. (CONAMU, 2008)
La investigación realizada en 2005 por CONAMU y el Centro Ecuatoriano para la Promoción y
Acción de la Mujer, CEPAM de Guayaquil sobre la ruta de denuncia de los delitos sexuales en el
Ecuador detectó nudos críticos importantes que se relacionan directamente con la falta de
sensibilización y capacitación en derechos humanos de las mujeres de los operadores de justicia,
además de no contar con instrumentos adecuados como protocolos de atención a víctimas de
violencia.
La normativa judicial secundaria continúa desconociendo la diversidad sexual de las mujeres y
de los grupos LGBTI, lo cual se traduce en la negación a este sector de su condición de ciudadanía y
de sujetos jurídicos. Los colectivos LGTBI del país han denunciado prácticas discriminatorias y de
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
negligencia por parte de líderes religiosos y/o funcionarios públicos como notarios/as, en relación
al ejercicio de sus derechos para la legalización de sus uniones de hecho, violando la Constitución
(Arts. 11, 66 y 68) (Arboleda, Villagómez, 2009, en Humanas, 2011).
Los colectivos por los derechos LGBTI han denunciado recientemente la existencia de una
forma de violencia, como es la existencia de “Clínicas” privadas en las cuales se realizan
tratamientos para “curar” a personas con identidades sexuales diferentes, y específicamente
lesbianas, hechos agravados por “internaciones” forzadas, violaciones y agresiones sexuales,
tratamientos inhumanos, entre otras graves violación a todos sus derechos. La existencia de estos
centros de tortura ha sido denunciada a las autoridades de Salud, Fiscalía, sin efecto.
Adicionalmente, estudios realizados por estos propios colectivos determinan que se presentan
lesbofóbia de manera frecuente en espacios públicos educativos, instituciones de salud, espacios
laborales, instituciones de justicia. (Humanas, 2011)
En relación a la situación de violencia sexual en los centros de rehabilitación femeninos, la
CEDHU ha documentado delitos cometidos por el personal masculino, “lo que determina que la
integridad física, psicológica y sexual de las mujeres privadas de libertad en Ecuador esté en
permanente riesgo y se vulnere el derecho a la protección jurídica de la que deben gozar, al estar
bajo la responsabilidad absoluta del Estado” (Cladem, 2009).
El acceso a la justicia indígena por parte de las mujeres indígenas es más limitado y revela
profundas inequidades en el tratamiento a hombres y mujeres. En la investigación de CEDIS, se
establece que: “los cabildos (autoridades indígenas) poco intervienen en asuntos familiares que
interesan o afectan en mayor dimensión a las mujeres: violencia intrafamiliar, abandono del hogar
por infidelidad, violaciones *...+ las mujeres sienten que no se hace verdadera justicia.” Otras
experiencias, por el contrario, las mujeres de las comunidades indígenas han logrado la
construcción de mecanismos de protección comunitaria frente a casos de violencia intrafamiliar, a
través de procedimiento de mediación para la resolución efectiva de conflictos con dos instancias:
la comunitaria directa y la instancia garante (OMICSE-UNOCANC). La comunidad, así, se constituye
en red de protección comunitaria, promoviendo la investigación del hecho, la mediación del
conflicto o su correspondiente sanción.
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
Por su parte los operadores de justicia reiteradamente remiten a las mujeres indígenas hacia
sus comunidades para que se juzgue allí el hecho de violencia; ligado a esto, las amenazas que
tanto las mujeres como las autoridades reciben por parte de los familiares del agresor. Las
conclusiones de investigaciones sobre las formas de resolución de la violencia contra las mujeres
indígenas en las provincias de Imbabura, Chimborazo y Sucumbíos (Bonilla, 2009), con la
participación de organizaciones de mujeres indígenas proponen fortalecer una administración de
justicia intercultural. Se rescata el trabajo de organizaciones de mujeres de Sucumbíos y de
Cotacachi que fomenta las normas del buen trato, en función de prevenir la violencia contra la
mujer en la relación de pareja.
En los espacios locales, se encuentra mayor carencia de institucionalidad de protección y
apoyo. Están representadas fundamentalmente por comisarías, tenencias políticas y policía
nacional, y los juzgados de la niñez y la adolescencia. Tomando como ejemplo las provincias de la
Zona sur: existe una Comisaría de la Mujer y la Familia por cada provincia, a pesar de las
diferencias marcadas entre ellas en términos de población. Los servicios legales y de atención
integral especializada en espacios locales y particularmente rurales, son escasos y pertenecen en
su mayoría a ONGs. No existe en las tres provincias ni una Casa de Acogida para víctimas de
violencia. Existe una casa de Acogida con atención gratuita de calidad, en Cuenca. En Machala
existe una Casa de Acogida para niñas víctimas de trata y explotación sexual, que surgió por
iniciativa de una ONG (Fundación Quimera). Ambas instituciones funcionan en convenio con el
MIES en el marco del PNEVG, al igual que todos los convenios entre ONGS y el MIES para ofrecer
servicios de atención a víctimas de violencia. En ninguna de esas provincias existe una Unidad de
Delitos Sexuales con personal especializado. Machala cuenta con una Fiscal de Delitos Sexuales y
en esa ciudad funciona el programa de Protección a Víctimas y Testigos en la Fiscalía y la Policía
Judicial, si bien teóricamente este servicio podría ser requerido por cualquier fiscal, no es
suficientemente conocido. En la provincia de Esmeraldas existen 2 Comisarías de la Mujer y la
Familia, ambas localizadas en la capital provincial.
Es general la falta de voluntad política y ausencia de institucionalidad como la Defensoría
Pública, la DINAPEN, juzgados penales y un médico legista en muchos municipios. Algunos
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
gobiernos municipales están avanzado en una coordinación institucional de casi todos los actores,
exceptuando la Fiscalía, que dice coordinar solo con la policía. La coordinación en los espacios
locales es más un deseo que un hecho efectivo. No existe una red de atención que permita dar un
servicio eficiente a las personas que son objeto de violencia intrafamiliar y sexual.
La debilidad del sistema de registros de casos de violencia abona a mantener la invisibilidad
del problema así como a la impunidad. El único dato disponible sobre la prevalencia del problema
constituye la Encuesta Demográfica de Salud Materna e Infantil -ENDEMAIN, cuya IV encuesta se
aplicó en 2004. Al parecer se realizará la quinta ronda en 2012, es decir, con 3 años de retraso,
pues debía ser aplicada quinquenalmente.
En el país, el único sistema de registro continuo de casos de violencia contra las mujeres es el
de denuncias en Comisarías de la Mujer y la Familia y en la policía especializada en Violencia
Intrafamiliar, así como en la Fiscalía y policía judicial, en casos de delitos. En las Comisarías el
sistema de registros no permite identificar el domicilio de la denunciante, ni otros datos sobre las
circunstancias y si es primera vez o subsecuente. Para identificar los casos ocurridos en las áreas
rurales, se cuenta con los registros de la Comisaría de Policía, las tenencias políticas y las
organizaciones de mujeres o las casas de acogida, si las hubiere. Estos diversos registros no están
homogenizados, muchas veces están desordenados y aún inscriben con criterios discriminatorios y
condenatorios para las mujeres.
No se llevan registros especializados en los servicios de salud, de manera que en los casos de
emergencias se confunden los casos de violencia de género entre todos los casos de “violencia”
que incluye otras causas. Los registros de mortalidad tampoco presentan información desglosada
que permita medir la magnitud del femicidio.
ENTRE EL SILENCIO Y LA IMPUNIDAD.
Todos los datos anteriores sobre violencia y el vía crucis que deben seguir las mujeres para
buscar la aplicación de la justicia, explican la falta de confianza de las mujeres en las instituciones
Estado de Situación
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estatales y en su capacidad para prevenir, investigar y sancionar los hechos de violencia
intrafamiliar.
Las mujeres no creen en las instancias públicas, por lo que no acuden a denunciar. Más aún
las mujeres de las áreas rurales, quienes no se sienten amparadas por las Comisarías ni por las
medidas públicas en favor de sus derechos. La realidad en la que viven en las comunidades,
cercanas a los propios victimarios y maltratadores, con el peso de las relaciones patriarcales.
Las carencias y demoras abonan para que se profundice y reproduzca el ciclo de violencia,
indefensión, impunidad y naturalización de la violencia. Otro elemento que agrava la desconfianza
y desanima a las mujeres a denunciar es que el sistema de administración de justicia ha sido
revictimizante, discriminatorio e ineficaz.
RESPUESTA DESDE LA POLÍTICA PÚBLICA
El Plan Nacional para la eliminación de la Violencia de género
Mediante Decreto ejecutivo 620 de 10 de septiembre de 2007, se promulgó el Plan Nacional
para la Eliminación de la violencia de género hacia la niñez, adolescencia y mujer, colocándola
como política de estado. El Plan Nacional de Erradicación de la Violencia de Género hacia Niñez,
Adolescencia y Mujeres, ha desarrollado 5 ejes estratégicos para enfrentar esta problemática:
1. Transformación de patrones socio culturales. Apunta a desnaturalizar la violencia de género, a
través de procesos de sensibilización e información.
2. Creación y/o fortalecimiento del Sistema de protección integral: Apunta a garantizar la
protección y restitución de derechos de las víctimas de violencia de género, asegurando el
diseño y funcionamiento del sistema de protección integral con la institucionalidad y
competencias que lo sustentan, los servicios articulados de salud, educación y protección.
3. Acceso a la justicia: Busca reducir la impunidad a través de garantizar a las víctimas de la
violencia de género, el acceso a la justicia con gratuidad, celeridad e inmediación; procesos de
Estado de Situación
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investigación no revictimizantes; y, la sanción de los delitos.
4. Construcción de un Sistema de registro unificado: Desarrollar sistemáticamente información,
cualitativa, así como sustentos tecnológicos sobre la violencia de género en sus distintas
manifestaciones para el desarrollo de políticas públicas
5. Fortalecer la institucionalización de la política de Estado de erradicación de la violencia de
género: Crear los mecanismos necesarios y pertinentes en cada institución, la articulación
intersectorial.
El plan es asumido por los Ministerios del Interior (antes de Gobierno),de Educación, de Salud,
de Justicia y de Inclusión Económica y Social (antes de Bienestar Social), y por dos comisiones: la
Comisión de Transición hacia el Consejo de Igualdad de Género (antes CONAMU) y el Consejo
Nacional de la Niñez y Adolescencia-CNNA y el Instituto Nacional de la Familia (antes Instituto
Nacional del Niño y la Familia) (Secretaría Técnica 2008, Conamu 2008).
Si bien el desarrollo de estos ejes es un importante avance pues permite concentrar los
esfuerzos de acción y coordinación de las diversas instituciones que constituyen el Plan, los logros
son aún escasos.
Entre los avances reportados por el Plan entre 2008 y 2010 están:
Mejoramiento de espacios de atención como las Comisarías de la Mujer y la Familia.
Gratuidad en servicios especializados de atención y protección en 17 Centros de Acogida
en el país
La campaña Nacional contra el Machismo, “Reacciona Ecuador: El machismo es violencia”,
como causa principal para la existencia de la discriminación y violencia contra las mujeres.
Es considerado uno de los logros más evidentes y de mayor impacto entre las campañas
públicas. Ha sido liderada por la Comisión de Transición hacia el Consejo de las Mujeres y la
Igualdad de Género y su población objetivo son los hombres, con la finalidad de sensibilizar
Estado de Situación
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a la población y provocar un cambio de actitud con respecto a los comportamientos
machistas que violentan los derechos humanos de las mujeres.
Cambios en el Sistema de Protección Integral. Se mencionan proyectos piloto de creación
de centros estatales de atención integral de la violencia de género, que estarían en varias
ciudades como Machala (ESF 2010), Chone, Durán y Quito. (Humanas, 2011)
Salas de primera acogida en algunos hospitales del MSP, cuya finalidad es brindar atención
especializada con servicio médico, sicológico y social para víctimas de violencia sexual e
intrafamiliar en Chone, San Lorenzo, Riobamba, Ambato y Coca.
Revisión y actualización de los protocolos de atención de violencia sexual.
El MIES apoya financieramente 5 casas de acogida para mujeres y sus hijas e hijos en las
ciudades de Guayaquil, Cuenca, Quito, Lago Agrio y Coca, así como casas de acogida para
niñas, niños y adolescentes víctimas de explotación y violencia sexual. (Hay preocupación
por la reducción de presupuesto asignado a su funcionamiento)
En el marco del Plan se crearon redes interinstitucionales impulsadas por el entonces CONAMU
con gobiernos locales y seccionales a fin de que asuman la prevención y protección de las víctimas
la violencia intrafamiliar y sexual especialmente contra las niñas y las adolescentes, desde los
diversos roles de sociedad civil y autoridades locales en Sucumbíos (Lago Agrio), Esmeraldas,
Imbabura, Carchi, Chimborazo, Orellana, Azuay y Manabí (Manta y Portoviejo) (CONAMU, 2008).
En 2007 contaban con planes o programas de erradicación de la violencia de género
institucionalizados los municipios de Cotacachi, Manta, Portoviejo, Lago Agrio y Guayaquil. En esa
misma fecha, 7 municipios impulsaban servicios para la prevención y atención de la violencia de
género: Cotacachi, Manta, Portoviejo, Quito (con 6 Centros de Equidad y Justicia), Lago Agrio,
Daule, Santa Lucía y Salitre con apoyo de CEPAM Guayaquil. (CONAMU -Indicadores.)
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
En el nivel desconcentrado de la administración pública, si bien las instancias nacionales son
parte de la Secretaría del Plan Nacional de Erradicación de la violencia hacia niñez, adolescencia y
mujeres, sus entidades desconcentradas en muchas ocasiones no conocen el propio plan y por
tanto tampoco lo aplican, o lo hacen de forma no homogénea entre ellos. Mayor preocupación se
ha dado desde el hoy Ministerio del Interior, antes Ministerio de Gobierno, del que dependen las
gobernaciones, las comisarías y la policía Nacional, con incidencia nacional, cantonal y parroquial.
POLÍTICAS EN LOS ÁMBITOS SECTORIALES
Desde el enfoque de derechos el problema de violencia ha ingresado como preocupación
en diversos ámbitos sectoriales: salud pública, justicia, lucha contra la pobreza, consecuencias
económicas, modificación de conductas desde la educación y la cultura, etc. Como problema de
salud pública, se lo ha conectado como un componente de la salud física y psíquica a la que las
personas tienen derecho. Como problema legal, se ha relacionado con esfuerzos de modernización
de la justicia, los códigos penales y las instituciones encargadas de protegerlos. Entendido como
problema vinculado a la pobreza, se lo ha asociado como parte de los nuevos enfoques de lucha
contra la pobreza que ven su erradicación como un esfuerzo imprescindible para dotar a las
personas de las capacidades mínimas para llevar a cabo una vida decente: la violencia es un
componente de la pobreza y puede ser un agravante de ésta. La violencia también se ha estudiado
desde la perspectiva de sus consecuencias económicas sobre el gasto público y el costo adicional
que implicaría a los servicios de salud, o los beneficios que su erradicación reportaría a la atención
de otros males que aquejan nuestra sociedad. La violencia contra las mujeres aparece también
como preocupación dentro de las políticas de seguridad ciudadana y se analizan sus relaciones con
preocupaciones más amplias por la seguridad de las personas (CEPAL, 2002, en Ernst, M.2010).
En 1998 el Ministerio de Salud Pública declaró a la violencia intra-familiar como un
problema de salud pública. El Plan Nacional de Salud Sexual y Reproductiva vigente incorporó la
línea de acción sobre violencia de género, específicamente violencia sexual. En el año 2007 se
aprobó el Código Orgánico de Salud, que demanda la atención integral de la violencia basada en el
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
género en el conjunto de unidades de salud, además de la articulación con el Ministerio Público
para implementar acciones dirigidas a armonizar las normas de atención e instrumentos de
registro para los distintos tipos de violencia y delitos sexuales, unificándolos en un manual de
procedimientos de aplicación obligatorio en los distintos niveles de salud y en el Sistema Nacional
de Salud.
En cuanto al tema de delitos sexuales, el Acuerdo Ministerial Nº062 de febrero de 2006 del
Ministerio de Educación, avala el Plan Nacional para la erradicación de los Delitos sexuales en el
ámbito educativo y el Acuerdo Ministerial Nº3393 del mismo ministerio norma dicha erradicación.
(CONAMU, Indicadores).
TRATA DE MUJERES Y EXPLOTACIÓN SEXUAL4
A pesar de que los fenómenos de la trata de personas y la explotación sexual es un
problema que ha sido concitado la atención mundial por la magnitud que ha cobrado en los
últimos años, en particular por la relación con la migración masiva y los enormes flujos de dinero
que representan5, en Ecuador no se tienen datos que den cuenta de su magnitud.
Algunos datos, tomados de Paz y Desarrollo (2010) pueden dar indicios de la situación para las
mujeres:
De enero a diciembre de 2006, de acuerdo a la Policía judicial, en el Ecuador hubo 65 casos
de trata de personas denunciados ante esta instancia (Policía Nacional del Ecuador,
Dirección de la Policía Judicial, Sección Estadística).
Durante el 2008 las autoridades ecuatorianas abrieron 85 casos de trata en todo el país y,
en 38 casos de años anteriores, lograron condenas de cuatro a doce años de
encarcelamiento. Dichos resultados constituyen un aumento considerable de los esfuerzos
4 Art.6 CEDAW
5 Se estima que las actividades de tráfico de personas generan cerca de 9,5 mil millones de ingresos anuales, casi tanto como el
narcotráfico, con al menos 4 mil millones de dólares atribuidos a la industria del burdel en todo el mundo. (Paz y Desarrollo, 2010)
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
al compararlos con lo realizado en 2007, cuando se abrieron 76 casos y condenaron a cinco
delincuentes por la trata de personas.
La mayoría de las víctimas de la trata en Ecuador son mujeres a quienes se transporta
dentro del país desde las zonas fronterizas y el altiplano central a los centros urbanos para
explotación sexual comercial, así como también para trabajos domésticos en servidumbre,
mendicidad forzada y trabajo forzoso en minas y otras tareas peligrosas.
Las principales provincias de destino de la trata de personas son Pichincha, Guayas,
Esmeraldas y Manabí. Los/as niños/as ecuatorianos/as son enviados/as a Colombia,
Venezuela, Chile y la República Dominicana para trabajos forzosos, principalmente para la
mendicidad callejera, venta forzada y servicios domésticos.
Las mujeres ecuatorianas se destinan a Colombia, Perú, Venezuela y Europa occidental para
la explotación sexual comercial. En menor medida, Ecuador es país de destino de la trata de
mujeres y niñas colombianas y peruanas para la explotación sexual comercial,
principalmente en zonas fronterizas, la región amazónica y ciudades como Quito, Santo
Domingo y Esmeraldas. Ecuador es país de tránsito para asiáticos/as con rumbo al
Hemisferio Occidental; si bien algunos/as migrantes consienten en pasar de contrabando
por el Ecuador durante el viaje, otros/as caen víctimas de los tratantes de personas.
En el Ecuador, la trata de personas es recurrente en niños/as indígenas que son
trasladados/as a Colombia y Venezuela. Esa fue la conclusión de Tania Moreno, funcionaria
del Ministerio Público, quien abordó el problema durante un taller en la ciudad de
Riobamba (provincia de Chimborazo). Se conoce que en muchos casos la explotación
(laboral o sexual) "se realiza con el consentimiento de sus padres".
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
RESPUESTA DESDE LA POLÍTICA PÚBLICA
El Plan Nacional para el combate a la Trata, la explotación sexual, laboral, otras formas de
prostitución de Mujeres, Niños, Niñas y Adolescentes, Pornografía Infantil y Corrupción de
Menores, fue aprobado mediante Decreto Ejecutivo Nº 1823 publicado en Registro Oficial Nº 375
de 12 de octubre 2006, impulsado por CONAMU. Mediante el cual el Ecuador ha asumido el reto
de generar políticas integrales para enfrentar el fenómeno de la trata de personas. Este Plan
continúa acciones del Estado iniciadas a partir del año 2004 y declara como política prioritaria de
Estado el combate a la trata de personas.
La legislación penal ecuatoriana reconoce nuevos delitos como la trata de personas y hace
importantes modificaciones sobre los delitos sexuales, partiendo de su reconocimiento con tal
denominación. Aunque no considera la trata de personas con fines de explotación sexual, ni
tampoco establece responsabilidades para los clientes de trata. Situaciones que van en contra de
las mujeres, mayormente víctimas de estos tipos de delitos. (Humanas).
La Fiscalía creó unidades especializadas en violencia intrafamiliar y delitos sexuales (trata,
violencia sexual, explotación sexual y pornografía) en Guayas, Galápagos, Pichincha, El Oro y
Manabí, a fin de que no queden en impunidad. La Policía Nacional creó una Unidad Anti-Trata. Esta
acción institucional busca la recuperación de víctimas de trata de personas (explotación sexual
comercial, explotación laboral, mendicidad y pornografía infantil) y detener a los tratantes.
Adicionalmente, se procura la reparación-restitución de los derechos de las víctimas (Comisión de
Transición, 2009).
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
4.2.- DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES6
PARTICIPACIÓN EN CARGOS CLAVES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La participación de las mujeres en cargos claves de la más alta decisión política sin duda ha
aumentado en el último período, especialmente en el gabinete Ministerial (42.1%) y en el Consejo
de Participación Ciudadana (57.1%), lo que responde a expresa acción de propugnar una paridad
de género en esos ámbitos.
Este avance hacia la paridad y la aplicación de la Ley de Cuotas se observaba ya entre el
2002 y el 2007, período en que el número de mujeres autoridades se incrementó casi 9 veces, de
183 a 1643.
Como se indica en el documento de ESF (2010) es en 1998, a partir de la llamada Ley de
cuotas, reformatoria a la Ley de Elecciones, cuando se legitima la participación de las mujeres en
las listas de los partidos políticos y se establece como obligatoria una cuota del 30% en las mismas
y luego, con la legislación del 2000 se dispone la alternancia y secuencialidad, y el incremento
progresivo del 5% en cada elección hasta llegar a la paridad. Finalmente, la Constitución de 2008
deja sentada la paridad, alternancia y secuencialidad entre hombres y mujeres como elementos
básicos del principio de igualdad y no discriminación y la Ley de Elecciones institucionalizó la
paridad en las listas electorales.
En los cargos de elección popular pluripersonales no se logró la paridad en las listas, puesto
que las candidaturas ocupadas por mujeres llegaron a 47% para la Asamblea Nacional y a 44% para
Concejos Cantonales, sin embargo ocupan cargos de asambleístas y de concejeras, el 32% y el 29%
respectivamente. Para 2007 Ecuador figura en la lista de las 10 países latinoamericanos con
mejores porcentajes en la elección de concejalas (27%), no así para cargos más cotizados como de
alcaldesas y prefectas, teniendo en cuenta además que el acceso a esas candidaturas y su logro,
6
Art. 4 CEDAW-Medidas especiales de carácter temporal
Estado de Situación
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ECUADOR
MESA DE GÉNERO
requiere un acumulado político a favor de las mujeres, no siempre presente.(ESF, 2010)
Es notorio el incremento de mujeres en alcaldías y prefecturas, aunque aún claramente
insuficiente. En el primer caso, se pasa de 6 Alcaldesas (de un total de 215 municipios) es decir, un
2.8% en el año 2000, a 13 alcaldesas electas en 2009, de un total de 221 municipios, lo que
representa el 5.9%. De igual manera en el año 2000 no existía ni una sola mujer en cargo de
Prefectura, y en 2009 se cuenta con un 8.6% de prefectas para 2009, sin embargo, en 2004 las
mujeres electas para prefecturas representaban un 9.2% del total, ratificando que no es aún un
proceso sostenido, sino expuesto a los vaivenes de los intereses partidarios. (Consejo Nacional
Electoral, en: Rodriquez, Arboleda, 2009)
Otra constatación que cabe hacer es que para 2009 se alcanzó un 39% (10 de 23) mujeres
en las Viceprefecturas, esto gracias a la aplicación obligatoria de la fórmula de alternancia por sexo
en el binomio para elecciones de autoridades uninominales.(ESF, 2010) También se debe analizar
los obstáculos reales que enfrentan las mujeres para lograr la elección popular para Alcaldesas y
Prefectas, debido a los criterios utilizados por las organizaciones políticas al momento de armar sus
estrategias de campaña.
Mujeres en cargos de decisión política 2011
Puestos de decisión política
Gabinete ministerial.
% del total
De 21 ministerios sectoriales, 14 están dirigidos
por hombres y 7 por mujeres (Inclusión social,
Educación, Transporte, Industrias, Ambiente,
Cultura y Justicia).
De 8 ministerios coordinadores, 5 están dirigidos
por mujeres (Producción, Desarrollo Social,
Política Económica, Patrimonio, Política).
Secretarías: 4 Secretarías (Migrante, Pueblos y
Nacionalidades, Gestión de Riesgo; Cooperación
internacional) (datos a junio 2011)
Estado de Situación
44
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MESA DE GÉNERO
Gobiernos Municipales (cargo de elección
popular).
6.3% de alcaldías.
Concejos cantonales (cuerpos pluripersonales de
elección popular).
44.1% candidatas a concejalas.
Gobiernos Provinciales (cargo de elección
popular).
8.7% de prefecturas.
Juntas Parroquiales (cargo de elección popular).
21.9% de presidentes de juntas.
Asamblea Nacional (cuerpo pluripersonal de
elección popular).
47.5% de las candidaturas.
Comisiones Especializadas
38 % de las Presidencias de las Comisiones.
Permanentes de la Asamblea Nacional
54% de las
Comisiones.
Comisiones Especializadas ocasionales de la
Asamblea Nacional.
28.6% concejalas.
32.3% de escaños.
Vicepresidencias
de
las
32% de Asambleístas
comisiones.
miembros
de
29% de asambleístas
Comisiones.
miembros
de
25% de presidentes y vicepresidentes de
comisiones ocasionales.
Corte Nacional de Justicia (designación).
4.8% jueces/juezas
Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social.
Conformado por 4 mujeres y 3 hombres.
Parlamento Andino (cargo de elección popular).
60% de parlamentarios.
Corte Constitucional.
2 mujeres frente a 7 hombres.
Consejo Nacional Electoral.
se integra por 3 hombres y 2 mujeres.
Tribunal Contencioso Electoral.
Compuesto por 2 hombres y 3 mujeres.
Veedurías a la conformación del Consejo de
12 hombres y 12 mujeres.
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
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MESA DE GÉNERO
Participación Ciudadana y Control Social.
Fuente: Pérez, A, Comisión de Transición, 2011, en base a registros del Consejo Nacional Electoral; Humanas, 2011.
En el nivel del gobierno central, como se aprecia en el cuadro es destacable la presencia
numérica de mujeres en las máximas instancias de gobierno, lo que evidencia la sensibilidad por
respetar los principios de paridad e igualdad de oportunidades. Sin embargo, dicha presencia no se
ha traducido en significativo impacto e incidencia para promover la agenda de derechos de las
mujeres, aunque varias autoridades han estado cercanas al movimiento de mujeres y casi todas
muestran sensibilidad a las demandas de género, la propia política gubernamental es reacia a
comprender respecto a la necesidad de incorporar una Agenda de Género y, contrariamente, toma
distancia con las organizaciones, impidiendo establecer puentes de acercamiento y compromisos .
Analizando algunos datos a nivel local se confirma lo anterior. Así, en el caso de las tres
provincias de la zona Sur (El Oro, Loja y Zamora), a pesar de se logran importantes avances en la
elección de concejalas urbanas en las tres provincias, en ninguno de los 39 cantones se eligió una
Alcaldesa. (ESF, 2010). En el caso de las concejalías urbanas, Loja alcanza 30% de mujeres electas
concejalas, en El Oro representan 41% y en Zamora 37%.
La situación es inversa para las concejalías rurales, donde los porcentajes de mujeres
electas para esos cargos es significativamente inferior. El promedio nacional se ubica en 25%. Como
ejemplo local, en la provincia de El Oro, las mujeres alcanzan apenas el 15% de puestos, mientras
en Loja y Zamora el número de concejalas rurales llega a 28% y 33% respectivamente. (ESF, 2010).
Esta situación refleja una concentración de los esfuerzos de los actores políticos por los
derechos de las mujeres y el énfasis de la acción de los Municipios, en las áreas urbanas y la
ausencia de planes dirigidos a mujeres del área rural.
Otro espacio de participación abierto para las mujeres rurales es en las Juntas Parroquiales.
Ya la Constitución de 1998 dio la categoría de gobiernos seccional autónomo a las Juntas
Parroquiales rurales, papel que se refuerza en la Constitución de 2008, con lo que se dio un
Estado de Situación
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ECUADOR
MESA DE GÉNERO
empuje para la acción de lideresas locales, convirtiéndose en uno de los espacios de mayor
participación de las mujeres rurales, que han tenido que sortear numerosos obstáculos y carencias
de conocimientos, instrumentos legales, recursos entre otros. No se observa aún que la inclusión
en los espacios locales rurales haya sido un mecanismo para un acumulado de experiencia política
y reconocimiento que permita a las mujeres de esos espacios pasar a ocupar espacios en el nivel
municipal, o provincial o nacional. En general en el país es débil la inclusión de mujeres jóvenes,
lideresas populares, indígenas y afrodescendientes en espacios de decisión política, por elección o
por designación.
Para las elecciones de asambleístas en 2007 el Tribunal Supremo Electoral, por primera vez,
acogió la resolución del Tribunal Constitucional que precautelaba los principios de alternancia y
secuencia como garantes de la paridad en los procesos electorales. Esto significó un importante
impulso para la inclusión de mujeres candidatas en los partidos y movimientos políticos en todos
los puestos de lista. El Tribunal Supremo Electoral asumió, además, la responsabilidad de calificar
las listas que cumplieran con estos requisitos guardando así, por primera vez, el espíritu de la Ley.
La tendencia histórica de presencia de mujeres en el ente legislativo y Asambleas
constituyentes muestra un avance sostenido desde el retorno a la democracia en 1979, año en el
que no se encuentra ni una sola mujer de los 69 diputados, a 42 escaños ocupados por mujeres en
la Asamblea Nacional actual, entre 129 asambleístas, es decir un 32.6%. El punto más alto de
representación se dio en la Asamblea Constituyente de 2007, con 44 mujeres entre 130
asambleístas (33.8%) (Arboleda, 2009, citado en ESF) Más allá del número, la constituyente
representó un espacio de incidencia política de gran trascendencia para el movimiento de mujeres,
que estuvieron presentes con propuestas construidas desde múltiples y diversas corrientes, como
parte de las listas y en sitios claves en las Mesas y lograron posicionar elementos importantes que
se resumen en los contenidos de la Constitución y defendiendo sobretodo el enfoque de derechos
y garantías y la progresividad. Es decir, la presencia y acción de las mujeres asambleístas que
incidieron para la inclusión de los derechos de las mujeres, estuvieron respaldadas por los
movimientos y colectivos. Cabría señalar también que el movimiento de mujeres llega a la ANC
dividido en al menos dos tendencias, la primera, en la que el CONAMU se abandera de los
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
colectivos y centra la discusión en los derechos sexuales y reproductivos y en no permitir
retrocesos de lo ganado en 1998, y la segunda, con colectivos dispersos, que plantea temas de
trabajo, economía, diversidad, etc.
La demanda de las mujeres organizadas es contar con paridad en la integración de los
organismos, no solo en las listas, puesto que se ha podido constatar que la sola cuota en la
integración de las listas no es suficiente. Como ejemplo, se puede mencionar la elección de
asambleístas provinciales, así solo 1 de cada asambleístas provinciales fue electa por Loja, igual
situación para El Oro. De los 2 asambleístas por Zamora, una es mujer, mientras que en otras 4
provincias amazónicas, para los dos puestos de asambleístas por provincia fueron elegidos varones.
(ESF, 2010)
CUERPOS COLEGIADOS
Llama la atención el evidente retraso que existe en cuanto a la conformación de un cuerpo
colegiado como la Corte Nacional de Justicia, donde a la fecha, apenas se cuenta con menos del 5%
de juezas, a pesar de las disposiciones respecto a la paridad entre hombres y mujeres en el Código
Orgánico de la Función Judicial (proclamado en 2009). El Consejo de la Judicatura, máxima
instancia institucional, está conformado por 10 hombres profesionales en derechos y no cuenta
con ninguna mujer. En el cargo de Juezas de Juzgados y Tribunales están 148 mujeres y de ellas 14
son Presidentas de estas instancias operadoras de Justicia exhibiendo una injusta subrepresentación (Humanas, 2011).
El sistema de acceso a la función judicial presenta trabas que redundan en discriminación
de género, pues se relaciona con tiempos de ejercicio profesional, estudios superiores, cargos
anteriores de alta responsabilidad jurídica estatal o en la administración de justicia, reproduciendo
la exclusión.
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
LAS ORGANIZACIONES DE LAS MUJERES
Para diciembre 2007, el CONAMU reportaba 1238 organizaciones de mujeres legalizadas y
registradas en ese organismo. Además de 2 observatorios ciudadanos en temas de derechos de las
mujeres y/o de género (el de CEPLAES y el de GAMMA), 143 Comités de Usuarias de la LMGYAI), 7
Comités de Vigilancia para la Erradicación de los Delitos en el ámbito educativo, (CONAMU,
Indicadores de la Situación de las Mujeres Ecuatorianas. PIO, Línea Base 2004-2008).
En esa misma fecha se reconocía el surgimiento de nuevas y diversas expresiones del
movimiento de mujeres compuestas por mujeres indígenas, jóvenes, afro-descendientes,
populares, trabajadoras sexuales, lesbianas a más de la enorme diversidad de organizaciones y
expresiones del movimiento a nivel territorial. Por otro lado, se mantenían las vertientes
tradicionales identificadas con los paradigmas más convencionales del movimiento de mujeres
internacional, como la participación política; la promoción y el ejercicio de los derechos específicos
de las mujeres (la no violencia, por ejemplo); y, las que se agrupan bajo definición claramente
feminista del proceso de conquistas.
Todo ese caudal organizativo se expresó ampliamente en momentos de debate y
construcción de propuestas a la Asamblea Nacional Constituyente y con presencia diversa en ese
espacio, para obtener la inclusión de los articulados que reflejan, de una parte la no regresividad
de las conquistas obtenidas en la Constituyente de 1998, y, de otra, el reconocimiento de
importantes avances.
En los últimos años se han creado espacios importantes que agrupan a mujeres autoridades
como la Asociación de Mujeres Municipalistas-AMUME, la Asociación de Mujeres Consejeras
Provinciales-ACOPE y la Asociación de Mujeres de Juntas Parroquiales Rurales-AMJUPRE. Otro
impulsor importante del cumplimiento del derecho a la participación política de las mujeres es la
participación efectiva de las mujeres como autoridades locales y en los espacios de incidencia de
los organismos seccionales autónomos.
Sin duda la fuerza de la organización de mujeres se ha desplazado hacia el ámbito
principalmente local, combinando las agendas políticas de género con las demandas comunitarias,
Estado de Situación
49
PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
de productoras, campesinas, políticas, ambientales, etc. Existe amplia participación de mujeres en
asociaciones y otras formas organizativas relacionadas con la producción local, especialmente
agrícola, micro emprendimientos de economa popular y solidaria, soberanía alimentaria,
microfinanzas, manejo de agua y cuencas, la defensa del Seguro Social Campesino, el derecho a la
vivienda, etc. en las cuales la reivindicaciones de género no están directamente presentes. Esto
obedece a la apremiante necesidad de acceso y control de los recursos productivos, financieros y
no financieros por parte de las mujeres, es decir alcanzar sus derechos económicos y sociales, a la
vez que sus demandas específicas de género (Intermón-OXfam, 2008 Informe).
Algunos movimientos locales han tenido amplia participación de las mujeres de las áreas
rurales y presencia en el quehacer político y comunitario, tales como las mujeres rurales de Loja,
que ha contado con el apoyo de organizaciones como CODEMUF-Consorcio de Mujeres de
Frontera. El Movimiento de Mujeres de El Oro ha sido referente en la exigibilidad y vigilancia de los
derechos de las mujeres de esa provincia. Temas importantes de estas organizaciones han sido el
fortalecimiento de liderazgos para la participación, en derechos sexuales y reproductivos, salud
(conformando los Comités de Usuarias de la Ley de Maternidad Gratuita) y en las juntas
parroquiales. Nuevas iniciativas son la Plataforma Binacional de Mujeres para articulación de
políticas, impulsada en 14 cantones de Loja por el CODEMUF con apoyo del Proyecto CatamayoChira.
Las mujeres vinculadas al movimiento indígena del Ecuador, “apuestan estratégicamente a
reivindicarse como mujeres dentro del reconocimiento de sus derechos como pueblos y
nacionalidades; y, desde esta convicción se posicionan tanto frente al conjunto de mujeres como
hacia los otros procesos sociales”, como lo señala el estudio de caso sobre la Organización de
Mujeres Indígenas Campesinas Sembrando Esperanza-OMICSE, de Toacaso, Cotopaxi (IntermónOxfam, 2011). El caso de esta organización de segundo grado ilustra la lucha organizada de mujeres
indígenas por mejores condiciones de vida y la gestión comunitaria del territorio y de los recursos
naturales, articulada con la lucha contra la discriminación y violencia contra las mujeres, y la
discriminación étnica. En ese proceso la OMICSE se ha abierto espacios y reconocimientos en los
procesos comunitarios y sus directivas; ha introducido el cuestionamiento a la discriminación,
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
violencia y control ejercidos sobre las mujeres en la agenda de las organizaciones comunitarias;
visibilización y valorización del trabajo dentro del hogar y la comunidad, entre otros.
En el período post-Constituyente, desde varios frentes se reconoce que se vive en el país un
proceso complejo y contradictorio, en el cual, a la par de la multiplicación de organizaciones de
mujeres con diversos ejes de acción y con alcance geográfico variado, la representación de las
organizaciones para actuar como representa un sujeto político interpelante del Estado nacional se
encuentra debilitado. Como lo constata el Informe de Derechos Humanos 2009-2010 para Ecuador
(Humanas, 2011) diversas organizaciones de mujeres que abanderaron propuestas y
reivindicaciones (citan entre otras a la Coordinadora Política de Mujeres Ecuatorianas, el Foro
Nacional de la Mujer, el Movimiento de Mujeres Luna Creciente, el Colectivo de Mujeres de
ECUARUNARI y de la CONAIE, la Asamblea de Mujeres) actualmente están ausentes del escenario
político. Su presencia es puntual particularmente en acción de veeduría y control social en casos
emblemáticos.
Se han creado también otros espacios de participación y articulación sectorial de
organizaciones de mujeres y grupos profesionales. Ejemplo de esto es la Red de Salud de las
Mujeres Latinoamericanas y del Caribe, RSMLAC, que desde la década de 1980 viene impulsando
procesos de sensibilización, información, formación e incidencia política sobre derechos de las
mujeres en el campo de la salud. (Cabrera, 2011)
Este tema merece un análisis particular y profundo, que rebasa el alcance de este documento.
Podemos señalar algunos límites y desafíos en relación a la organización de las mujeres:
Es reconocida por las propias organizaciones y por el mecanismo de la mujer, las
dificultades de las organizaciones y articulaciones para extenderse a lo largo y ancho del
país. Las dificultades que atraviesa el movimiento de mujeres han sido asociadas con varios
factores, como la gran heterogeneidad geográfica, étnica y social del país, la inscripción en
complejas trama de relaciones e influencias políticas y diversos activismos (CONAMU,
2008). En referencia a la multiplicidad de organizaciones y redes populares y de mujeres,
con muy diversos planteamientos y formas de accionar, Yerbabuena (2010) considera que
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
esa diversidad, aunque rica, ha dificultado el reconocimiento mutuo, la cohesión de
agendas y el trabajo coordinado a nivel nacional, lo cual ha generado un debilitamiento del
movimiento de mujeres del Ecuador para convertirse en múltiples movimientos y distintas
agendas.
El movimiento de mujeres no es son ajeno a la crisis de representatividad y de identidad
que viven los movimientos sociales tradicionales.
La transversalización de género ha sido la estrategia de los movimientos y del Estado para
insertar a las mujeres en tanto sujetos políticos y en tanto derechos concretos. En la gestión
política, que en muchos organismos está en manos de técnicos sin contacto ni
conocimiento con la lucha histórica de las mujeres, la transversalización se ha traducido en
simple retórica o se ha diluido en mecanismos operativos, donde el sujeto político y a veces
los propios derechos de género han desaparecido del horizonte. (Corporación Humanas)
De otro lado, con el gobierno actual se abren grandes desafíos para la organización de
las mujeres y demanda un posicionamiento claro frente a las políticas públicas. De una
parte la Constitución y las expresiones gubernamentales señalan su vocación
participativa y democrática. De otro lado, la acción gubernamental y su discurso
redundan en la pérdida de espacios de representación y/o diálogo por parte de las
organizaciones indígenas, de maestros, de estudiantes universitarios y servidores
públicos, para dar paso y lugar a la “ciudadanía” anónima. La Secretaría de Pueblos,
Movimientos y Participación Ciudadana se crea para la formulación y ejecución de
políticas “en favor de los pueblos y nacionalidades”, sin embargo, la tónica de su
accionar es el control y la restricción. El Decreto Ejecutivo 982 de 8 de abril de 2008,
obliga a todas las organizaciones, incluyendo a las conformadas por mujeres, a cumplir
una serie de requisitos financieros, normativos y de control estatal que limitan la
autodeterminación de los grupos organizados e impiden la renovación de las directivas
y su alternatibilidad (Yerbabuena, 2010). Se ha creado así un impasse con las
organizaciones sociales, incluyendo las organizaciones de mujeres y con los
movimientos sociales, que abonan al desconcierto y la no cohesión. Se observa en este
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
impasse una falta de la capacidad del gobierno para encausar las demandas sociales y
los conflictos que de ellas se derivan.
El accionar de la Comisión de Transición ha sido poco participativo con las
organizaciones de mujeres, más allá de procesos de consulta y socialización de
propuestas.
Las organizaciones y movimientos tienen nuevas posibilidades de creación de redes y
articulaciones para potenciar su accionar con el acceso a las tecnologías de la
comunicación-TICs y las mayores facilidades de transporte y la coincidencia de intereses
en plataformas que trascienden lo local e incluso nacional. A pesar de ello, falta mayor
presencia de las organizaciones por los derechos de las mujeres para presionar a las
agendas nacionales a través del marco legal e institucional nacional y de los
mecanismos internacionales de protección de derechos humanos, sean estos
específicos como la CEDAW o la Convención Belén do Pará o generales como el Consejo
de Derechos Humanos o el Comité de Derechos Humanos, entre otros (Humanas).
Otro elemento señalado por Humanas, es la dificultad que han tenido las
organizaciones de mujeres para articular y entrelazar las agendas de género con las de
etnia y derechos colectivos y dotarlas de un mayor impacto, de modo que las
organizaciones de mujeres sean parte de un movimiento más amplio de derechos
humanos y tengan mayor fuerza en las iniciativas frente a los sistemas de protección de
derechos humanos a nivel regional e internacional.
La articulación género-etnia plantea desafíos para las organizaciones de mujeres indígenas
y afroecuatorianas, con miras a que las mujeres puedan ocupar un papel protagónico en la
reconstrucción, no solo preservación de la identidad de los pueblos. Las experiencias
muestran muy diferentes maneras en que se relaciona el género y la pertenencia a un
pueblo, y cómo esto es vivenciado por los diferentes grupos de mujeres indígenas –
considerando su nivel de organización, conciencia y práctica política–. Entre las tensiones
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
de tal proceso, está en que, como parte de un pueblo ancestral se les asigna el rol de
“guardianas de la cultura”, lo que inmoviliza o condiciona la posibilidad de cuestionar
relaciones con las que no estén de acuerdo en el interior de la comunidad, a la vez, las
mujeres indígenas se empoderan de valores y principios ancestrales sobre los cuales buscan
reconstruir relaciones colectivas de complementariedad.
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
4.3.- MODIFICACIÓN DE PATRONES SOCIOCULTURALES7
El Comité de la CEDAW recomendó expresamente al Estado desarrollar políticas e
implementar programas que contribuyan a garantizar la eliminación de estereotipos asociados con
roles tradicionales de la familia, educación, empleo, política y sociedad. Específicamente, se
recomendó al Estado ecuatoriano adoptar medidas para erradicar el uso de mensajes sexistas en
los medios de comunicación y para promover cambios sustanciales en las concepciones
tradicionales de género en los ámbitos familiar, educativo, laboral, y de salud (CLADEM, 2008).
Son aún débiles las acciones para lograr cambios de patrones culturales y estereotipos. Si bien
es importante el impacto de la campaña “Reacciona Ecuador, el machismo es violencia” y los
preceptos constitucionales, aún no se observan acciones sostenidas y de cambios relevantes en
este ámbito.
LAS ENTIDADES PÚBLICAS
En cuanto a las entidades públicas, el CONAMU (2008 proyecto) señala cómo en las
diferentes entidades públicas de carácter nacional o local perviven estructuras y cultura
institucional patriarcales que reproducen y recrean las relaciones de género que subordinan a las
mujeres. Esta situación persiste en la actualidad puesto que las prácticas y procesos de diseño y
gestión de las políticas públicas, se mantienen invisibles a las relaciones de género y las brechas de
acceso y oportunidad entre hombres y mujeres de la población, así como carecen de mecanismos
eficaces de incidencia y participación de las mujeres y sus organizaciones en la definición e
implementación de políticas, establecidas en marcos de acción jerárquicos. Esto se evidencia en las
entidades de control y justicia a cargo de investigar, juzgar y sancionar los casos de violencia de
género.
En cuanto a los ministerios a cargo de aplicar políticas públicas como el Plan Nacional de
Erradicación de Violencia de Género, algunas iniciativas se han realizado de sensibilización y
7
Art.5 CEDAW
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
capacitación de los funcionarios en la materia: educación, salud, profesionales de los Centros de
Protección de Derechos del INFA, operadores y operadoras y administradores y administradoras de
Justicia (Policías, Guías penitenciarios, jueces, juezas y abogados/as litigantes), a través de acciones
de los proyectos de CONAMU, Humanas, acción del PNVEG (CONAMU, Humanas 2011).
En el caso de justicia, destaca la producción de materiales educativos, metodologías y
mecanismos de validación en materia de derechos humanos, dirigidos a fortalecer procesos de
formación en importantes instituciones del Estado, que están en actual reestructuración: Policía
Nacional, Fuerzas Armadas, Funcionarios de Rehabilitación Social (Corporación Humanas, 2009).
Otra iniciativa destacable para formación de capacidades de funcionarias y funcionarios de
la función judicial es el Diplomado en Género, Justicia y Derechos Humanos, en la FLACSO,
terminada en 2010. Así como los esfuerzos para transversalización del enfoque de género al
interior de algunas instituciones públicas, en la ley de personal de la Policía Nacional y reglamentos
internos fuerzas armadas (Humanas 2011).
LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
En los medios de comunicación se constata una creciente extensión de la crónica roja,
sobre todo en la prensa escrita y televisión, nutrida por datos sobre abortos, violencia intrafamiliar, misoginia y homofobia. Tampoco se ha generado opinión pública género-sensitiva al
respecto. Al respecto relatamos los resultados del estudio de Tatiana Cordero y Gloria Maira (2010)
sobre el papel de la prensa escrita ecuatoriana para favorecer u obstaculizar una adecuada
comprensión del problema del femicidio (Comisión, 2011).
El estudio de Cordero y Maira (2010, en Comisión 2011), realizó un análisis crítico del
contenido, estructura e imagen utilizados en las notas de prensa que cubrieron casos de femicidio
en los principales periódicos del país. Este estudio pone en evidencia algunas constataciones sobre
dicho comportamiento de la prensa. La primera es que dan mayor cobertura a asesinatos y
violaciones contra las mujeres, y en menor medida hechos de acoso sexual, explotación sexual y
otras formas de violencia contra las mujeres (lo que lleva a pensar en qué buscan los medios para
dar importancia al tema y hacerlo noticia: el hecho de sangre).
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
Tampoco se amplía la investigación a las circunstancias cuando éstas no abonan a la
dramaticidad del caso para el tratamiento mediático marcado por el sensacionalismo, el no respeto
a las víctimas, los juicios de valor y las veladas o expresas justificaciones en titulares y crónica. La
sola inclusión de estas notas en la crónica roja revela un sesgo en su tratamiento que busca
presentar los casos como espectáculo y en ningún caso como indicio de graves violaciones a los
derechos de las mujeres que refleja una palpable violencia contra las mujeres. Son vistos como
hechos aislados antes que como una culminación de una violencia continua en el medio en que
esas mujeres vivieron.
El uso de fotografías de alto contenido violento en los medios impresos se ha reducido en
los últimos años, por disposiciones normativas), sin embargo, a la imagen violenta remplaza el
relato violento y el detalle de las escenas del crimen, del hecho violento, del cuerpo, las autopsias y
demás elementos, que favorecen la morbosidad y dramatismo a la lectura. La imagen de la mujer
es colocada entre lo trivial y lo erótico y en muchos casos, a través de testimonios de testigos o
conocidos, se acaba atribuyendo la culpa a la mujer asesinada. La mirada patriarcal de la mujer
reaparece en los relatos: de un lado la mujer “buena”, víctima débil, pasiva, indefensa; por otro
lado la mujer fuerte, provocadora, digna de castigo. Esta culpabilización de las mujeres revictimiza
a la mujer asesinada e irrespeta a sus familiares. Inversamente la imagen de los agresores está
protegida en los medios de prensa, en dos sentidos: se entrega mayor información que permite
identificar a la mujer víctima que al homicida, lo que contribuye a que se escuden en el anonimato.
Por otro lado, Cordero y Maira señalan la paradoja de que se otorga un rol protagónico a los
femicidas en el relato “su voz, sus razones y sus conductas hilan la noticia”.
El tratamiento de la violencia, los mensajes utilizados en el relato periodístico, revelan
patrones socioculturales denigrantes y discriminatorios hacia las mujeres y que finalmente incitan
a disculpar socialmente el crimen y atenuar el castigo. Es común apelar al crimen pasional, muerte
por amor, como causas del homicidio, mensajes sesgados que reproducen patrones de dominio y
control sobre las mujeres. También se alimentan estereotipos de clase y racistas en la selección de
los casos y la forma de relatarlos (Cordero y Maira, 2010, en Comisión, 2011).
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
4.4.- CALIDAD DE VIDA DE LAS MUJERES
DERECHO A LA EDUCACIÓN8
ANALFABETISMO
La tasa general de analfabetismo de la población de más de 15 años era del 9.1% en el
2006, siendo de 10.7% en las mujeres y 7.4% en los hombres (INEC, ECV 2006). Para 2009, la tasa
de analfabetismo femenino descendió a 9.1%, manteniendo la brecha de casi 3 puntos respecto a
la tasa masculina de 6.3% (INEC, ENEMDU 2009). El último Censo de Población, 2010, identificó
una tasa general de analfabetismo de 6.8%, 7.7% en la población femenina, 5.8% en la población
masculina. Es decir, si bien ha disminuido la brecha, se mantiene aún una diferencia de 2 puntos.
Se mantienen importantes diferencias respecto del promedio general en la población indígena,
que detenta la mayor tasa de analfabetismo con el 20,4%, seguido por los montubios con 12,9%.
Geográficamente, las provincias de Bolívar, Cotopaxi, Chimborazo y Cañar- con altas
concentraciones de población indígena, tienen las más altas tasas de analfabetismo, por encima de
12% (INEC, 2010).
El analfabetismo funcional, es decir las personas de 15 años o más con 3 años o menos de
educación general, por zona de residencia es más agudo en las provincias con mayor población
indígena y afroamericana en las cuales llega a 22% de la población femenina mayor de quince
años, reflejando una situación estructural de inequidad y discriminación (Humanas, 2011).
ACCESO AL SISTEMA EDUCATIVO
La brecha educacional entre hombres y mujeres se ha reducido desde 1990. Los índices
promedios de acceso al sistema educativo, en base a la tasa neta de matriculación, presenta ligeras
diferencias por género, siendo la diferencia más significativa en la educación superior mientras en
8
Art. 10 CEDAW
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
la educación primaria llegan casi a la paridad en la matrícula.
Tasa neta de matriculación en el sistema educativo formal-2010
Nivel educativo
Mujeres %
Hombres %
Educación básica
95.0%
94.2%
Bachillerato
62.8%
57.0%
Superior
62.0%
51.8%
Fuente: INEC, ENEMDU 2010, en Pérez, A. Comisión de Transición, 2011.
La tasa de escolaridad, medida en años terminados en el sistema educativo formal para la
población femenina ha aumentado de 6,58 años en 2001 a 9,03 en 2010, sin diferencias
significativas por género. Se encuentra la brecha de la tasa de escolaridad de la población rural,
con 7.3% de años promedio terminados, frente 10.1 años en la población urbana. Se encuentran
diferencias significativas también entre provincias. En efecto, llama la atención que solamente
Pichincha, Galápagos y Guayas tienen tasas iguales o superiores al promedio nacional (INEC, 2010).
No obstante los incrementos en matrícula, el rezago educativo es un problema latente en el
sistema educativo formal ecuatoriano. En 2010, según el Censo de Población, 9 de cada 100
personas mayores de 15 años no había culminado la educación básica (INEC, 2010) Este rezago
afecta sobre todo a las mujeres, como ya se había detectado con la Encuesta de Condiciones de
Vida en 2006. En efecto, apenas 33.4% de las mujeres del país habían alcanzado la secundaria
completa, frente a 36% de los hombres. Es ilustrativo el análisis de las causas aducidas para el
retiro del establecimiento escolar, en el caso de las mujeres rurales se señalan: problemas de salud
(22.5%), embarazo (13%), problemas familiares (13%). Los problemas de dinero motivan la
deserción en 16% de las mujeres y 14% de los varones. (INEC, Encuesta de condiciones de Vida,
2006).
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
En cuanto al acceso a la educación superior, entre la población de 5 años y más el 14% ha
accedido a la educación superior, considerando el grado más alto al que alcanzó. Esta proporción
es ligeramente superior en mujeres que en hombres, de manera que en 2010 se registraron
117.792 más mujeres en el nivel de educación superior frente a los hombres. De otro lado, el 6.3%
de la población tiene título superior (universitario o no), con una diferencia de 51.267 más mujeres
que hombres con dicho título.
La respuesta desde la Política Pública, está enmarcada en el mandato de la Constitución
2008 que garantiza a toda la población el derecho a una educación laica, gratuita y obligatoria
hasta el bachillerato, permaneciendo la gratuidad hasta el tercer nivel y del mismo modo el acceso
al conocimiento de la tecnología. La Constitución garantiza igualmente la obligatoriedad de la
política pública de incorporar el enfoque de género en sus planes y programas. En aplicación a este
mandato constitucional, el Ministerio del ramo ha generado estrategias para alcanzar hasta el 2015
la universalización de la educación básica y la erradicación del analfabetismo, objetivos que
constaban en el Plan Decenal de Educación y que fueron ratificados en el Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009-2013.
ACCESO A LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN
En los últimos años se ha ampliado en el país el acceso a ciertos medios de las TICs como el
uso del teléfono celular, el internet y la computadora. Esta ampliación de la cobertura se ha dado
con ligeras diferencias de género. En efecto, el 52.6% de las mujeres en Ecuador utilizan teléfonos
móviles (celulares), frente a alrededor de 56% de hombres. El acceso a internet de manera directa
es sensiblemente menor, en ambos sexos, con un 24.3% en mujeres y cerca de 26% en hombres. A
su vez, una de cada 3 mujeres hacen uso de la computadora, con una proporción ligeramente
mayor en hombres (32%). (INEC, 2010)
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
DERECHO A LA SALUD9
La esperanza de vida al nacer, para la población ecuatoriana de ambos sexos, ha ido en
constante incremento desde la década del 70, pasando de 67.5 años en el quinquenio 1985-1990,
a 75.0 años en el período 2005-2010, según proyecciones del INEC. Las mujeres tienen una
expectativa de vida más larga que los hombres, pues una mujer nacida en el quinquenio 19851990 podía esperar llegar casi a los 70 años, mientras un hombre nacido en ese mismo período
podía aspirar a llegar a los 65 años. La diferencia se amplía en el período 2005-2010, siendo de 78
años para las mujeres y de 72.1 para los hombres (INEC -proyecciones).
Esto representa el resultado de tendencias históricas de mejora en varios sentidos de
condiciones de vida, pero a la vez de acceso a servicios sanitarios y sobre todo a cuidados del
embarazo, parto y puerperio, así como atención a enfermedades infecciosas como la tuberculosis.
Esta mejora es efecto también de la disminución de la mortalidad infantil en menores de 1 año,
que ha pasado de 17,5 en el 2001 a 12.7 por 1000 nacidos vivos en el año 2010 (Cabrera, 2011) El
aumento de la esperanza de vida plantea retos para las políticas públicas que deben, de un lado
reforzar y mantener niveles de atención adecuados y segundo, desarrollar nuevas intervenciones
para la población de adultas mayores.
Hay que tomar en cuenta que las estimaciones de Esperanza de vida al nacer se refieren a
cifras globales nacionales, que no revelan necesariamente la situación real de las mujeres por
ejemplo, en los ámbitos rurales, urbano-periféricos y de sectores pobres.
SALUD MATERNA, DERECHOS SEXUALES Y REPRODUCTIVOS
La mortalidad materna por causas evitables ha sido declarada como inadmisible e injusta
por las propias autoridades sanitarias nacionales, puesto que las muertes de mujeres relacionadas
con embarazo/parto son evitables a la fecha, si tomamos en cuenta que existen estrategias
9 Art.12 CEDAW
Estado de Situación
61
PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
probadas (de emergencias médicas y comunitarias) para disminuir estas muertes que se producen
en edades productivas y que conllevan secuelas como aumento de la mortalidad neonatal,
perinatal y de niños/as menores de cinco años.
Las cifras históricas muestran logros en ese sentido. La tasa de mortalidad materna en el
año 1990 era de 117.2 por cada 100.000 n.v. y en el año 2007 de 52.46, mostrando una tendencia
irregular, que aún se mantiene alta (MSP, 2008).
La mayor parte de las muertes maternas se debe a hemorragias obstétricas (43.3%) y de
éstas la hemorragia post-parto corresponde al 31.8%; como segunda causa está la eclampsia
(32.7%) y la SEPSIS (1.7%). (OPS, 2008) En el primer caso se evidencia la carencia de una estrategia
segura de provisión de sangre en el sistema nacional de salud.
La anemia y la desnutrición durante el embarazo subsisten como problemas frecuentes en
mujeres embarazadas, factores que constituían causas importantes de muertes maternas en la
década de los noventa y 2000. Estas causas aducen a condiciones de pobreza y a carencias en la
calidad de los servicios de salud.
En 2009, el aborto no especificado figura como primera causa de egreso hospitalario con
una tasa de 31,3 por cada 10.000 mujeres. (INEC- Estadísticas de Salud). La tasa ha bajado,
considerando que en el año 2003 fue de 47.7 por 10.000 mujeres. Sin embargo, es una situación
preocupante, que pues refleja la alta incidencia de aborto inseguro. Según Cabrera (2011) el
Consorcio Latinoamericano contra del Aborto Inseguro-CLACAI, encontró un 36,6% de mujeres
ecuatorianas que experimentaron algún tipo de aborto, de hecho Ecuador es el país con más
abortos en la región. En el período 2005-2009 se registraron 43 defunciones por causas
relacionadas con el aborto, 95.000 abortos al año, 260 al día, 18% muertes maternas son a
consecuencia de abortos inseguros y clandestinos (Cabrera, 2011).
El porcentaje de mujeres en edad fértil que se realizan controles de medicina preventiva es
bajo, según la Encuesta de Condiciones de Vida 2006, apenas 23.3% se realizó control de cáncer
cérvico-uterino y solo 7 de cada 10 se realizaron un examen de mamografía en los últimos dos
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
años (INEC- ECV, 2006). Se esperaría que el incremento de las campañas respectivas en los años
subsiguientes hayan mejorado esas bajas tasas de cobertura, sin embargo, debemos recordar que
los controles de medicina preventiva para cáncer cérvico-uterino, cáncer de mama, entre otros, no
se realizan en las unidades de salud que existen en las zonas rurales y urbano-periféricas porque no
cuentan con los implementos para las pruebas respectivas.
Se reconoce la persistencia de brechas e inequidad en salud sexual y reproductiva por etnia
y área geográfica, la situación de las mujeres se agrava por la discriminación por condición étnica
que se suma a la discriminación y violencia de género. Las provincias de la sierra y Amazonía tienen
promedios más altos de mortalidad materna que el promedio nacional. Napo tiene el 1% del total
de nacimientos vivos en el Ecuador, sin embargo concentra el 3% de las muertes maternas. Casos
similares son Pastaza, Chimborazo, Imbabura y Cañar.
Especialmente vulnerables son las mujeres rurales y las madres adolescentes, agravado el
caso por el alto número de embarazos en su vida reproductiva. El número promedio de controles
durante el embarazo en mujeres rurales está por debajo de la norma (9) y de la media nacional (2.7
controles en el área rural frente a 3.8 en el área urbana). La atención profesional del parto (que a
nivel nacional llega al 74%) en mujeres indígenas apenas alcanza a 30% (FCI, 2009 b) y en mujeres
rurales de Esmeraldas llega solo a 47% (CEDEAL).
El Informe sombra (CLADEM, 2006) presenta como uno de los puntos no contemplados en
el Informe oficial, en esta temática, el caso de las Mujeres embarazadas privadas de libertad, que
constituye un atentado a los derechos a la libertad personal y a una vida libre de violencia:
La legislación ecuatoriana establece la prohibición de detener a mujeres embarazadas y la
obligación de sustituir la prisión preventiva por el arresto domiciliario en caso de mujeres
embarazadas y de la Tercera Edad. Sin embargo, la práctica policial de detener a mujeres
embarazadas ha persistido sistemáticamente, con el agravante de que el recurso de hábeas corpus
no ha constituido una garantía constitucional eficaz para las mujeres. Se ha evidenciado casos en
los que, al tratarse de detenidos hombres de la Tercera Edad de sectores política y/o
económicamente influyentes, se ha concedido el hábeas corpus, no así en el caso de las mujeres, lo
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
ECUADOR
MESA DE GÉNERO
que constituye discriminación, en los términos del Art. 1 de la CEDAW. Algunos de estos casos han
sido presentados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH.
EMBARAZO ADOLESCENTE
Es un tema de interés particular y de alta preocupación el incremento del embarazo en
adolescentes. Si bien la tasa de fecundidad general ha descendido en el país, la tasa específica de
fecundidad en adolescentes se ha incrementado. La tendencia de embarazos en adolescentes
menores de 15 años en la última década es mucho más alta que en mayores de 15 años, 74%
(2.086) frente a 9% (60.623) (Cabrera, 2011).
Si en términos generales, el 7.7% de las mujeres en edad fértil (12-49 años) está
embarazada o en periodo de lactancia y el promedio de hijos por mujer es de dos niños, el 39.1%
tiene sus hijos entre los 16 y 19 años. La tercera parte de los adolescentes y jóvenes embarazadas
declaran que no deseaba quedar embarazadas Las estadísticas vitales indican que el 23.1% de
niños/as nacidos/as en 2008 e inscritos en 2009, tuvieron madres con edades menores a 20 años.
En ese grupo hay situaciones más preocupantes aún pues 0.8% de los partos es de niñas menores a
15 años y poco más de 1 de cada 5 partos es de adolescentes entre 15 y 19 años de edad (INEC,
Estadísticas Vitales).
El impacto en la vida de las adolescentes es evidente si recordamos que la primera causa de
muerte en mujeres adolescentes está relacionada con complicaciones de embarazo, parto y
posparto. La incidencia de abortos en madres adolescentes es también alta, con 17% y 16% de los
casos de abortos espontáneos y no especificados, respectivamente.
La calidad de vida se ve afectada por el embarazo temprano pues al menos 4 de cada 10
adolescentes embarazadas no vuelve a estudiar. La incidencia de embarazo es mayor en las áreas
rurales y en adolescentes con menor instrucción, lo que señala también la relación de esta
problemática con inequidades en la calidad de vida, acceso a instrucción, baja proporción de uso
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
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MESA DE GÉNERO
de anticonceptivos, modificaciones de comportamientos tradicionales por cambios económicos y
sociales, entre otros. Un sector especialmente afectado por esta problemática se encuentra en las
áreas rurales de Esmeraldas, por ejemplo, en el cantón Eloy Alfaro, la vida en pareja de las mujeres
inicia entre los 14 y 15 años (Cedeal, Plan Cantonal).
El Ministerio de Salud, a través de la Dirección Nacional de Adolescencia y en aplicación del
Plan Nacional de Reducción del Embarazo Adolescente, ha creado 36 Servicios de Atención
Diferenciada a los Adolescentes dentro de los servicios de salud y está capacitando a equipos
multidisciplinarios para prestar servicios amigables y con enfoque de derechos e intergeneracional
a adolescentes.
A pesar de la estas políticas todavía la atención es insuficiente en términos de acciones
integradas de prevención y protección de su salud y de precautelar sus oportunidades, de cara al
desafío que representa la situación de la adolescencia no solo en el problema de embarazo
adolescente sino en otros aspectos como la infección del VIH/sida y la violencia de género
(Humanas, 2011).
Por su parte el Ministerio de Educación (Acuerdo Ministerial 423 ratificado por el artículo
89) garantiza el acceso a la educación hasta el bachillerato y la prohibición de expulsión de los
centros educativos y la negación de la matrícula. El Ministerio tiene programas de reintegración al
sistema educativo en todos los niveles manteniendo una oferta y modalidades flexibles para los
jóvenes que son padres y trabajan (Humanas, 2011).
ENFERMEDADES DE TRANSMISIÓN SEXUAL Y VIH-SIDA.
Según el Programa Nacional del SIDA, del MSP, en 2010 la epidemia de VIH-SIDA se
encuentra en fase concentrada con tendencia al crecimiento. En el país se conocieron, en 2009,
4041 casos notificados de infectados por VIH (2434 en hombres, 1535 en mujeres) y 1295 de SIDA
(919 en hombres, 376 en mujeres). La población menor de 15 años y el grupo de 1 a 4 años
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
presenta el mayor número de casos de infectados por VIH (70.6%) y el 52% de casos de Sida. La
proporción de casos en hombres de infectados con VIH es casi 59% mayor que en mujeres,
mientras los casos de SIDA son casi 2.5 veces más en hombres que mujeres. Sin embargo, se está
observando una tendencia creciente de los casos en mujeres, lo que preocupa por su posible
relación con razones de género y casos de violencia sexual. (MSP, 2010)
Los registros del Programa indican una prevalencia inferior a 1% en gestantes siendo la más
alta (5%) en grupos que la entidad oficial considera como “prácticas de riesgo”, bajo las que
clasifica a “hombres que tienen sexo con otros hombres”. La enfermedad se transmite en casi la
totalidad de casos por vía sexual (97%), explicada por el bajo índice de uso de protección y el
incremento de las infecciones de transmisión sexual. El 2.6% de casos fueron producto de
transmisión madre-hijo. Los registros de casos desde el 2001 presentan un alza a mediados de la
década y un pico marcado en 2008-2009, debido, en parte a la campaña de aplicación de pruebas
de detección del virus en todo el país, en especial en las mujeres embarazadas. Al respecto, cabe
mencionar que la prevención de la transmisión materno-infantil es una política de salud pública,
de detección temprana por medio de pruebas rápidas de diagnóstico de VIH en gestantes y recién
nacidos de madres sero-positivas, para las cuales se asegura también el tratamiento. (Humanas,
2011).
En la región Costa se ubica el mayor porcentaje de personas que viven con VIH y la
provincia de Guayas acumula el mayor número de casos de VIH y de SIDA y la provincia de
Pichincha el segundo. Algunas zonas del país, como Machala, son consideradas de alta prioridad
para el programa. La epidemia se concentra en las ciudades. Las personas jóvenes, entre 20 y 39
años de edad, representan el mayor porcentaje de personas viviendo con VIH y/o SIDA en el país.
(FCI, 2009b).
Si bien las cifras de infección y enfermedad no señalan como grupo prevalente a la
población indígena, el desconocimiento del tema y las formas de prevención constituyen
elementos a que pueden aumentar el riesgo para las mujeres indígenas. Según la ENDEMAIN 2004,
las mujeres indígenas tienen menor conocimiento de las infecciones de transmisión sexual, del
Estado de Situación
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VIH/SIDA y de las formas de prevención o la aplicación de las pruebas de detección que las otras
etnias. Es extremadamente baja la proporción de mujeres indígenas que se han realizado la prueba
de VIH y solo una de cada 3 percibe el riesgo de infectarse. (en FCI, 2009a) Esto refleja el poco
acceso de esta población a información y que estos temas de salud sexual y reproductiva no ha
sido colocado en la agenda de interés de las organizaciones indígenas, salvo algunas excepciones y
experiencias puntuales que lo han incorporado como parte del componente de salud preventiva
(por ejemplo, Sucumbíos, caso citado en FCI).
Las trabajadoras sexuales son un grupo reconocido de mayor vulnerabilidad y exposición a
la infección por VIH. La información relativa a la prevalencia de VIH en Trabajadoras sexuales a
nivel nacional es escasa, poco consistente y de calidad limitada, como lo reconoce la Fundación
Kimirina (documento de Proyecto). En dicho documento se presentan estimaciones realizadas por
instituciones y organizaciones muy dispares, pero que constituyen una aproximación a la
prevalencia de VIH en trabajadoras sexuales. Así, la estimación de Trabajadoras sexuales infectadas
es del 1 por 10 mil según el Centro de Salud Número 1. Utilizando el registro de Tarjetas de Salud
Integral de las trabajadoras sexuales reportado por 10 provincias en 2009 (total 2546 registros), la
prevalencia de VIH en esa población sería de 0.08%, aunque esta información adolece de
duplicación de registros y a la vez subregistro por cuanto se basa en aquellas trabajadoras cuya
actividad está regulada. La Universidad de San Francisco de Quito -USFQ encontró en 2007 una
prevalencia de VIH del 3,7% en esa población. No existen datos exactos sobre violencia contra las
trabajadoras sexuales, pero los testimonios y trabajos de las organizaciones señalan que estas
trabajadoras se exponen a situaciones de violencia por parte de clientes, dueños de los locales,
parejas estables, personal de policía. La relación entre violencia y mayor exposición al VIH e
infecciones de transmisión sexual es reconocida, al implicar una menor capacidad por parte de las
trabajadoras sexuales para protegerse del VIH y mantener una buena salud sexual, ya sea por
violación, escasa capacidad para negociar un sexo seguro con clientes y parejas íntimas, coacción
por parte de los dueños de los locales para llevar a cabo conductas de mayor riesgo (conductas
sexuales, uso de drogas y alcohol) (Kimirina).
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
OTROS PROBLEMAS DE SALUD DE LAS MUJERES Y SU RELACIÓN CON CONDICIONES DE VIDA
En general, las principales razones por las que las mujeres en el Ecuador acuden a los
hospitales del sistema de salud, se refieren a los procesos de la reproducción humana como
aborto, complicaciones del embarazo. Otras morbilidades femeninas que se ubican entre las
primeras 10 causas de egresos hospitalarios son procesos infecciosos del sistema digestivo,
pulmonar y otras muchas de ellas prevenibles. (MSP, boletines epidemiológicos)
La desnutrición es un problema de salud pública, por su magnitud, persistencia y graves
repercusiones en las oportunidades de niños y niñas de tener una calidad de vida adecuada en su
edad adulta, además por estar estrechamente determinada por las condiciones de vida y el acceso
a alimentación adecuada desde el embarazo y la primera infancia y a condiciones sanitarias dignas.
La tendencia observada entre 1998 y 2004 señalan la disminución de la desnutrición
crónica (baja talla), pasando de 21% a 17%, así como de la desnutrición global (bajo peso), que
pasó de 17% a 15% (SIISE). En ambos casos, afecta más a los varones que a las mujeres con
diferencia de hasta 4 puntos porcentuales. La situación es más crítica para los niños y niñas del
área rural, con déficits de talla y peso sensiblemente superiores a la media nacional (27% baja talla,
18% bajo peso), llegando a niveles alarmantes en la población indígena (47%).
RESPUESTAS LEGISLATIVAS Y DE POLÍTICAS PÚBLICAS
La mortalidad materna, la violencia de género, el embarazo adolescente y en general la salud y
los derechos sexuales y reproductivos han sido considerados prioritarios por el Estado, como se
evidencia en la elaboración y puesta en marcha de planes, programas y normas específicas:
 Política nacional de Salud y Derechos Sexuales y reproductivos (2005) y su Plan de Acción
(2006).
 Plan Nacional de Prevención del Embarazo Adolescente (2007).
Estado de Situación
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 Plan Nacional para la eliminación de la Violencia de género (2007).
 Plan Nacional de la Reducción Acelerada de la Mortalidad Materna e Infantil (2008).
 Norma
y
protocolo
de
atención
de
la
violencia
de
género
(2008).
El Ministerio de Salud Pública incluyó el tema de violencia para su reporte en la historia
clínica y, en el año 2008, construyó las normas de atención integral a la violencia basada en
género y la violencia sexual contra niñas, adolescentes y mujeres.
 Norma y Protocolo de Atención Materna (2008).
 Norma y protocolo de Atención Integral a la Adolescencia (2008).
 Norma y Protocolo de Planificación familiar (2010).
 Estrategia Nacional de Planificación Familiar (2010 ).
 Programa "Ecuador, Desnutrición Cero" (2011).
Aún es necesario lograr la correcta aplicación de la Ley de Maternidad Gratuita para que
cumpla con el objetivo de la prevención y erradicación de las muertes maternas prevenibles; las
niñas y adolescentes siguen siendo sujetos privilegiados de la protección especial lo que podría
implicar una pausa desde la doctrina integral de derechos.
Para mejorar el promedio de chequeos durante el embarazo y por ende reducir la desnutrición
infantil, el Programa Desnutrición Cero ha iniciado la entrega de incentivos monetarios (US$10 a
por cada control prenatal). El programa incentiva también la atención profesional del parto,
mediante un bono de $60 si el parto se realiza en un centro de salud. El programa abarca a 98 mil
madres en 303 parroquias.(MSP, 2011, notas de prensa).
El Ministerio de Salud ha incorporado entre sus protocolos la interculturalidad y el tratamiento
adecuado a las diversidades de pertenencia étnica. En particular en octubre del 2010 a través del
Subproceso de Medicina Intercultural implementó la Política de Salud Intercultural para las
Estado de Situación
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mujeres rurales; así como el protocolo para el Parto Intercultural de 2008. (Humanas 2011)
Al tiempo, subsiste la penalización del aborto y la atención deficitaria y prejuiciosa en los
servicio de salud, más aún si se trata de abortos en curso que llegan a las unidades de salud. La
reivindicación por los derechos sexuales y reproductivos ha sido objeto de arduas y enconadas
luchas del movimiento de mujeres enfrentadas a la oposición tenaz de los grupos de extrema
derecha autodenominados “provida” inspirados por la Iglesia, que logran eco en los espacios
legislativos. Estos grupos emprendieron amplias campañas de desinformación y de manipulación
sobre la PAE, el aborto y el uso de los preservativos, tratando de deslegitimar las posturas más
avanzadas y científicas sobre la sexualidad, vistas éstas como amenazas a la familia (patriarcal), a la
educación (sexista), al derecho (androcéntrico), a la vida (sojuzgada) y a la heterosexualidad
(impuesta). (Villagómez Gayne, 2006). Esto se evidenció también en la Constituyente, donde las
limitaciones en el logro de los avances se relacionaron con el hecho de que el debate se entrampó
en la discusión sobre el aborto y derechos sexuales y reproductivos, y derechos de diversidad
sexual, desde ópticas moralistas.
El 23 de mayo del 2006, el Tribunal Constitucional (Resolución No.14-2005-RA) confirmó la
sentencia del juez a quo, que suspendió la inscripción del medicamento de anticoncepción de
emergencia, denominado Postinor 2 y su certificado de registro sanitario, afirmando que el uso de
este medicamento viola el derecho a la vida desde la concepción. Esta resolución contraviene la
doctrina del Comité de Derechos Humanos que entiende que “la cabal protección del derecho a la
vida requiere medidas para la protección de la salud pública.” (CLADEM,2009).
Además, en esta resolución “No se considera la realidad social de abortos clandestinos (que
podrían disminuirse con el acceso a anticonceptivos) de la muerte de miles de mujeres en tales
prácticas (la sentencia no hace referencia a la protección de la vida de las mujeres), de la violencia
sexual, de los embarazos producto de violación e incesto, de la falta de información y acceso a
métodos anticonceptivos, de los límites de la educación sexual. Las grandes ausencias en la
resolución son claramente las mujeres como titulares de derechos y los derechos que entrarían en
conflicto con el derecho a la vida desde la concepción, esto es, el derecho a decidir sobre su vida
sexual, a decidir sobre la procreación, a tener acceso tanto a la información como a la educación y
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
a los medios que le permitan ejercer estos derechos, además de disfrutar de los avances
científicos, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la salud y ciertamente el
derecho a la vida”. (Salgado, 2009).
Según Humanas, para 2010 en el Ecuador existe un gran avance normativo respecto de
anticoncepción de emergencia. Está en las normas de planificación familiar, en las de violencia, y
está en los formularios que se utilizan en los protocolos de atención médico legal del sistema de
administración de justicia. Se presenta información de que las unidades de salud del sistema
público han recibido AE durante el año 2009, sin embargo, no ha sido demandada por las mujeres
en los servicios, por lo cual habría sido devuelto al Ministerio de Salud evidenciando que falta
difusión y que subsisten barreras para que las adolescentes con riesgo de embarazo no deseado,
mujeres violadas y otros grupos que podrían necesitar no conocen la existencia del mismo o no
saben cómo obtenerlo en los servicios públicos.
En el caso del VIH-SIDA, se ha puesto en vigencia el Plan Estratégico Multisectorial de la
Respuesta Nacional al VIH/Sida 2007-2015 del Ecuador (MSP/ ONUSIDA) consensuado entre el
Estado y sus asociados. El MSP con la colaboración de las Agencias de Naciones Unidas (OPS,
ONUSIDA, UNFPA) y organizaciones de la sociedad civil está realizando un proceso de generación
de información estratégica sobre prevalencia y conocimiento de VIH, Infecciones de Transmisión
Sexual, conductas de riesgo, en las poblaciones más expuestas. En el país el conocimiento del
panorama actual del VIH e Infecciones de Transmisión Sexual se basa fundamentalmente en el
reporte rutinario de casos a través del Sistema de Vigilancia Epidemiológica, sin que exista hasta el
momento un sistema de vigilancia de segunda generación que amplíe la información en los grupos
de población más expuestos, tal y como se recomienda en el caso de epidemias concentradas. En
las poblaciones de hombres trabajadores sexuales y trabajadores sexuales trans ya se ha iniciado el
proceso de diseño y posterior implementación de este tipo de estudios, sin embargo aún no se
cuenta con una iniciativa que contemple la generación de dicha información en el grupo de
trabajadoras sexuales (Kimirina).
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
4.5.- AUTONOMÍA ECONÓMICA DE LAS MUJERES
ACCESO A TRABAJO Y EMPLEO10
Ecuador ha seguido la tendencia mundial de mayor incorporación de las mujeres al
mercado de trabajo y de inclusión en la economía. La PEA femenina ha aumentado
progresivamente en las tres últimas décadas pasando de representar el 21% del total de la PEA en
1982, al 26,4% en 1990, al 30,4% en el año 2001. Como señala CONAMU (proyecto), este proceso
no ha tenido su correlato en el mejoramiento de las oportunidades y condiciones de empleo para
las mujeres y en la disminución de las brechas de ingreso entre hombres y mujeres. Considerando
los indicadores de empleo y salarios más recientes, esas brechas subsisten, aunque en términos
generales han mejorado en comparación con los años de la crisis.
La tasa global de participación laboral de las mujeres en 2010 (INEC, ENEMDU 2010) es de
42.5%, frente a 68% de participación laboral de los hombres, lo que indica una brecha significativa
de desigualdad en el acceso a trabajo por parte de las mujeres frente a los hombres. La tendencia
en los últimos años, desde el 2003, de la tasa de acceso femenino al trabajo se ha mantenido
alrededor de 47-50%.11
La tasa de subempleo es superior con 6 puntos para las mujeres frente a los hombres
(57.1%, 45.3% respectivamente), mientras el desempleo abierto afecta también en mayor
proporción a las mujeres que a los hombres en edad de trabajar (7.2%, 5.3% respectivamente). La
brecha es más pronunciada en la población joven (16-29 años), grupo en el que 12.9% de mujeres,
frente a 8% de hombres está desempleada. La tasa promedio de desempleo presenta un descenso
marcado y sostenido desde 15% en 2003 a 7.2% en 2010. (INEC, ENEMDU.2010)
Una de las desigualdades estructurales de más difícil intervención se da en relación a los
ingresos, el acceso a los recursos y a las oportunidades laborales reales. Para 2006 el ingreso
promedio de las mujeres representaba un 78% del ingreso promedio de los hombres; es decir que,
10 Art. 11 CEDAW
11 Para comparar los datos tendenciales se debe tener cuidado pues corresponden a diseños distintos.
Estado de Situación
72
PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
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MESA DE GÉNERO
por cada 100 dólares que recibían los hombres como ingreso medio laboral, las mujeres percibían
únicamente 78 dólares (INEC, SIEH). Para 2010, el ingreso promedio de las mujeres es el 80.5% del
ingreso de los hombres a nivel nacional y en el área rural es de 72.43%. El salario promedio de una
madre jefa de hogar es de 319,7 dólares mensuales, frente a 430,08 dólares para un padre jefe de
hogar, lo que indica que persiste la desigualdad de ingresos en contra de las mujeres (INEC,
ENEMDU-2010; Censo 2010) Esa inequidad en la remuneración se presenta en las distintas
categorías de ocupación, tanto en el sector público como en el privado, y respecto de cualquier
variable que se estudie: edad, etnia, o territorio.
Las oportunidades de acceso al mercado de trabajo en actividades de mejor productividad
determinadas por la instrucción superior de las mujeres han mejorado sensiblemente entre 19992006, pasando de 16% a 30.8% la PEA femenina ocupada con nivel de instrucción superior (ECV1999, ECV-2006). Las mujeres indígenas y afroecuatorianas tienen las menores oportunidades de
educación y formación, pero además son discriminadas por su condición étnica. La necesidad de
compatibilizar el trabajo reproductivo no remunerado con el trabajo remunerado, hace que las
mujeres acepten con mayor facilidad que los hombres trabajos de peor calidad, con menor
protección laboral y de seguridad social a cambio de flexibilidad en horarios.
En los ámbitos laborales de las empresas modernas, se percibe aún la presión para que las
mujeres trabajadoras no se queden embarazadas. En el sector financiero se ha convertido en una
práctica generalizada el hacer firmar renuncias por anticipado para hacer uso de éstas, en caso de
quedar embarazadas. Estudios de casos observaron prácticas atentatorias al derecho de las
mujeres y su pareja a decidir sobre su embarazo y al derecho a trabajar de las mujeres embarazada
en actividades agroindustriales; en el Magisterio, en muchos casos las maestras deben correr con
los gastos del reemplazo.
Conforme el Estudio preparado por CONAMU/ILDIS/ISP/SENRES la incorporación de las
mujeres al empleo público creció en el período intercensal 1982-2001, de 27,8% a 38,4% y se
mantiene el crecimiento para 2007, donde representa el 42% -sin incluir Fuerzas Armadas- (en
base a INEC, Encuestas de Hogares). Cabe recordar que se trata del período de reducción del
estado y en el que el empleo público oscilaba entre el 7-8% de la PEA Total. Al mismo tiempo, las
Estado de Situación
73
PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
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MESA DE GÉNERO
mujeres se ubican principalmente en ramas de actividad “femeninas”, como la salud y servicios
sociales (71% son mujeres) y enseñanza (con 57% de Mujeres).
En cuanto a la formación profesional, encontramos en el sector público una alta proporción
de mujeres con educación superior (77%, frente a 55.4% en Hombres). Esto no garantiza su acceso
a los puestos directivos. Aún en la rama de Actividades de servicios sociales y de salud, donde la
presencia de mujeres es mayoritaria y donde existe casi el doble de mujeres que de hombres que
tienen un nivel de instrucción superior mayoritaria (49.455 mujeres frente a 27.514 hombres), el
72% de directivos está constituido por hombres.
Lamentablemente, el empleo público no es una excepción en la inequidad de ingreso por
género; así el ingreso medio laboral de las mujeres (USD 555) representa un 82% del ingreso de los
hombres
(USD
677),
brecha
que
subsiste
en
todos
los
niveles
de
instrucción.
y, paradójicamente, precisamente en el nivel de instrucción superior es donde se encuentra la
diferencia más grande (197 dólares). Destaca la brecha en el grupo de Profesionales científicos e
intelectuales, en donde los hombres percibían un ingreso promedio de $877, frente a $574 de las
mujeres.
Esta
brecha
salarial
por
género
persiste
en
todas
las
edades.
(CONAMU/ILDIS/ISP/SENRES).
Los datos presentados revelan la desvalorización cultural y económica del trabajo femenino
así como la existencia de patrones de discriminación sexista en los sistemas de selección,
promoción y evaluación del empleo público.
En el segmento de la enseñanza superior, un estudio realizado en 2008 entre docentes de la
Pontificia Universidad Católica del Ecuador, ubicada en Quito, dio cuenta de una limitada presencia
de mujeres en puestos de decisión, puesto que se observa una amplia mayoría de hombres en los
mismos: Rectorado 75%, directores 62%, decanos, 64% docentes 59% personal administrativo y
seguridad. En el alumnado, la distribución por género es paritaria, pero subsisten carreras
femenizadas (enfermería) o masculinizadas (ingenierías). Adicionalmente, la institución no acepta
la aplicación de acciones afirmativas para mujeres porque son percibidas como discriminación
(PUCE/UNIFEM/DECIDE, 2008).
Estado de Situación
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MESA DE GÉNERO
Especial preocupación manifiestan las organizaciones del movimiento de mujeres por las
trabajadoras del servicio doméstico, por las condiciones laborales de su contratación muy por
debajo de los trabajadores en general. Además de la posibilidad de contratar menores de edad
para estas tareas, sin autorización de sus padres, colocándolas en especial situación de riesgo.
SEGURIDAD SOCIAL12
En Ecuador la cobertura de seguridad social está lejos de ser universal para trabajadores/
trabajadoras del país, si bien debe reconocerse el incremento de cobertura reciente, a partir de las
medidas de política pública para ampliar la afiliación y para ejercer control sobre el incumplimiento
de este derecho social básico.
Del total de la población económicamente activa, sólo el 25% es afiliada cotizante al seguro
social y de la población total del Ecuador, sólo el 17% está protegida por el IESS. Para 2010, del
total de ocupados el 29% estaba afiliado a la seguridad social. En ese marco, las mujeres están
entre los grupos de mayor desprotección en materia de seguridad social. Efectivamente, apenas el
22% de la PEA femenina se encontraba afiliada al seguro social en 2006 (INEC-Sistema Integrado de
Encuestas de Hogares, en CONAMU, indicadores)
En el empleo público los niveles de aseguramiento son mayores, sin embargo no son
universalmente cumplidos, afectando sobre todo a las mujeres. Así, en la Encuesta de Empleo
2007,el 86.3% de mujeres que laboran en el sector público se encuentra afiliada a la seguridad
social (IESS, ISSFA o ISSPOL),frente al 91.5%,evidenciando que no se cumple la normativa de
afiliación no importa el tipo de contrato (aún los temporales).
No tienen acceso al derecho a la seguridad social las mujeres que sobreviven en actividades
precarias del sector de la denominada “economía informal”, las trabajadoras inmigrantes, las
trabajadoras temporales agrícolas y cientos de mujeres que trabajan en el sector privado con
diferentes formas de flexibilización y es baja la cobertura de trabajadoras domésticas.
12
Art.9 Pacto Internacional de Derechos económicos y sociales.
Estado de Situación
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PLAN DE ACCIÓN DE GÉNERO – LÍNEA DE BASE
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MESA DE GÉNERO
La Constitución 2008 establece la universalización de la seguridad social y el IESS ha
emprendido una campaña de ampliación de la cobertura abriendo mecanismos más flexibles para
la afiliación de sectores informales, del autoempleo, etc. Se espera que la aplicación de lo
dispuesto en la pregunta de la última consulta popular sobre la penalización como delito a los
patronos que no afilien a sus trabajadores/as redunde en incremento de la población cubierta por
el Seguro Social público.
En el caso de las mujeres es emblemática la campaña para afiliación de las mujeres
trabajadoras domésticas. El texto constitucional también establece el reconocimiento del trabajo
doméstico no remunerado, y se están discutiendo en el Estado mecanismos para la extensión de la
cobertura de pensiones a las amas de casa que solamente realizan trabajo doméstico. (Entrevista
Pérez, A.).
TRABAJO DOMÉSTICO Y DE CUIDADO HUMANO -NO REMUNERADO
La falta de reconocimiento y valoración del trabajo doméstico no remunerado invisibiliza la
esfera de la reproducción y la producción doméstica de la vida.13 En la actualidad el costo que
implica el trabajo reproductivo en la familia no tiene valor y por lo tanto no se incluye en el sistema
de cuentas nacionales; forma parte de una economía no oficial.
En 2010, según el INEC, el 80% de las mujeres realiza quehaceres domésticos frente al
57,3% de hombres que realizan esta actividad. De ellas, el 19,1% dedica entre 21 a 30 horas
semanales a realizar quehaceres domésticos, de las cuales 5h30m son dedicadas al cuidado de los
niños.
La carga de trabajo doméstico no remunerado se presenta en todas las edades de las
mujeres, desde la infancia hasta la tercera edad, concentrándose con más fuerza de los 28 a los 42
años de edad, rango en que las mujeres llegan a trabajar en labores domésticas alrededor de 50
13 La Plataforma de Acción de Beijing planteó entre sus compromisos la necesidad de un “conocimiento más integral de todas las
formas de trabajo y empleo”.
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hasta 60 horas semanales. (INEC, ENEMDU -2010)
La carga global de trabajo, señala en general una situación injusta para las mujeres
ecuatorianas: las mujeres de todas las etnias presentan jornadas más largas que los hombres: 76
frente a 61 en la población mestiza, 79.3 frente a 60.5 en población afroecuatoriana. Esta carga es
más pesada aún para las mujeres indígenas, que dedican 88.05 horas semanales frente a 65.6
horas dedicadas por los hombres indígenas. Es decir, las mujeres trabajan más de dos jornadas a la
semana, lo que está relacionado con las tareas de trabajo no remunerado y reproductivo, aún si
desempeñan trabajo remunerado. Las mujeres en relación de pareja estable (unida o casada)
ostentan mayor carga de trabajo doméstico, sin importar su grado de escolaridad. Esta carga limita
a las mujeres de todas las edades del derecho a la recreación en su tiempo libre, pero esta
situación está mediada por las condiciones sociales de los hogares. (EUT-2007)
En el caso de las empleadas públicas, subsiste la sobrecarga del trabajo doméstico sobre el
trabajo remunerado y el alargamiento de la jornada total. Así, en 2007, según el estudio de
CONAMU/ILDIS/ISP/SENRES las mujeres dedican a la semana en promedio 24 horas al trabajo
doméstico, frente a 9.8 horas que lo hacen los hombres, es decir, la carga global de trabajo de las
mujeres se extiende a 64 a la semana, con lo que cumplen 1.5 semanas legales.
Esta sobrecarga incide en las decisiones de capacitación o formación y en las de asumir
cargos de mayor responsabilidad, así como también en las oportunidades de participación en
organizaciones laborales. Llama la atención que la dedicación al trabajo doméstico no se reduce
aún cuando las mujeres ocupen puestos de mayor calificación o incluso de nivel directivo.
CONAMU/ILDIS/ISP/SENRES.
En las poblaciones indígenas, los roles reproductores asignados a las mujeres se refieren no
sólo a las actividades vinculadas con la reproducción biológica –dar a luz y criar a las hijas e hijos– o
con el mantenimiento diario de la fuerza de trabajo –preparación de alimentos, recogida de agua,
limpieza de la casa, y otras labores de abastecimiento–, o las labores de cuidado –atención
emocional a los miembros de la familia, y cuidado del bienestar de la comuna–, sino también a las
involucradas en la reproducción cultural como pueblo indígena –socialización de hijas e hijos,
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mantenimiento de vínculos comunitarios y familiares de apoyo, guardia de la cultura y trasmisión
de saberes ancestrales: principios de vida comunitaria, cosmovisiones, valores, lengua, mitos, ritos,
vestimenta, preparación de alimentos, entre otras (Intermón-Oxfam).
RESPUESTA DESDE LAS POLÍTICAS PÚBICAS
En Ecuador se han dado pasos importantes para el reconocimiento del trabajo no
remunerado y del trabajo reproductivo. El tema del trabajo no remunerado (doméstico y de
cuidado humano) ha sido colocado en la agenda de las organizaciones de mujeres, logrando
colocarlo en la agenda pública, en primer lugar para visibilizar su magnitud y para realizar acciones
de política pública para su valoración, siendo el mayor logro su incorporación en la Constitución
2008.
El reconocimiento desde el Estado “al trabajo familiar no remunerado de las mujeres”, sin
duda posiciona con fuerza en la opinión pública ecuatoriana un tema de interés estratégico para la
vida de las mujeres y se espera que “este paso inicial”, como ha sido reconocido por la Ministra del
MIES, permita trascender hacia propuestas de valoración económica del trabajo no remunerado de
las mujeres en las cuentas nacionales. Este proceso, sin embargo, es aún incipiente y muchas veces
tibio pues no representa impactos positivos visibles para disminuir significativamente la
discriminación por razón del uso del tiempo.
Para el cuidado de los hijos, el Código de Trabajo estipula la obligación de contar con
“guarderías” en los sitios de trabajo que tengan por lo menos 50 personas ocupadas. Sin embargo,
el cumplimiento de esta norma ha sido parcial, focalizada y muchas veces no eficaz. En casos
reconocidos se han dado especialmente en ramas con fuerte presencia de la organización sindical,
fruto de luchas reivindicativas particulares, antes que un proceso de incidencia política.
El Instituto Nacional de la Familia-INFA, con su red de Centros de Desarrollo Infantil, ofrece
una respuesta a la demanda de espacios de cuidado infantil, que cubre a una parte de la población
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urbano-marginal y rurales, con presión urbana. Sin embargo, no constituye una respuesta
institucional integral como políticas públicas que apunten a “conciliar” o “acoplar” el trabajo
doméstico y el trabajo extra doméstico y promuevan una participación equitativa de hombres y
mujeres en el trabajo del hogar, tanto en el sector público como privado (ILDIS, 2008).
La reforma educativa, por su parte, no toma en consideración la conciliación entre el
trabajo laboral y las tareas de padres de familia del hijo o hija escolar, tarea que es realizada
mayoritariamente por mujeres. Al contrario, se exige una fuerte participación en tiempo y recursos
a los/las padres y madres en el proceso educativo, sin considerar, ni valorizar su función laboral.
ACCESO A RECURSOS
El acceso a recursos es uno de los temas críticos para la autonomía económica de las
mujeres, en sus diversas formas: créditos, tierra, insumos, conocimientos tecnológicos, etc. Es
también un campo donde es evidente la carencia de información amplia, confiable y desagregada
de fuentes oficiales.
Aunque los programas de microcrédito tienen como beneficiarias mayoritariamente a
mujeres, esta inclusión responde más bien a la visión de que las mujeres son mejores pagadoras y
a la estructura de la familia, antes que a una medida de acción afirmativa donde las variables de
género estén presentes para garantizar que el endeudamiento responda a intereses estratégicos de
las mujeres y no solo a las necesidades prácticas de las familias. De las personas que realizaron
créditos según la Encuesta de Condiciones de Vida (2006), la mayor parte lo hizo para consumo
(alimento, bienes, muebles, electrodomésticos, entre otros) y para pagar deudas. Solo un 15.4%
obtuvieron préstamos para negocios y un 32.6% solicitó este préstamo en una institución bancaria.
La proporción de hogares con negocio propio dirigidos por mujeres alcanza un 14.4% (Encuesta de
Condiciones de Vida, 2006)
En el tema de la tenencia de la tierra, la mayoría de titulares son hombres debido a que las
políticas estatales reconocen como tales a quienes las cultivan. Las mujeres son encasilladas como
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responsables de las tareas domésticas y son “propietarias” solo en tanto mantengan el
compromiso de pareja.
La proporción de hogares con jefatura femenina que no poseen vivienda propia, según la
ECV 2006, llegaba a 64.2%, solo 55.4% de los hogares con jefatura femenina cuenta con agua
potable conectada a la red pública dentro de la vivienda.
El tema de la tierra y el acceso a los recursos se enmarca, en las comunidades –
principalmente indígenas, con la reivindicación de la gestión comunitaria del territorio y de los
recursos naturales. En ese proceso, las mujeres indígenas son parte activa de la construcción de la
propuesta de economía comunitaria y alternativa a la economía de mercado, están presentes en
las juntas administradoras de agua, el cuidado de las fuentes y en la defensa de la tierra. De otro
lado, diversas organizaciones reconocen que el punto crítico para las iniciativas de economía
alternativa, comunitaria, es la comercialización y el limitado acceso a recursos, falta de protección
social, impacto negativo de las políticas estatales de tributación, impacto en la producción por
cambios climáticos, etc.
BÚSQUEDA DE ALTERNATIVAS ECONÓMICAS
La propuesta de soberanía alimentaria desarrollada por los organizaciones campesinas,
indígenas y populares urbanos, incluye muchas de las demandas sociales y de los pueblos
indígenas. Las alternativas económicas en la producción y consumo se manifiestan en experiencias
muy variadas que tienen en común la conciencia frente al cambio climático y la necesidad de
revertir sus efectos, a través cambios en patrones de producción y consumo. Las mujeres, en áreas
rurales y urbanas, en todo el país se han abanderado de estas corrientes de la economía para la
vida en lugar de la vida para la economía, del modelo del capital.
Los debates más complejos que resultan de esta situación para asegurar la soberanía
alimentaria y dar respuesta al cambio climático, como se evidencia, recaen en pensar alternativas
al modelo económico –viables y con alcance local, nacional e internacional (Intermón- Oxfam,
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2011).
Una segunda vertiente rebasó el esquema reivindicativo para abarcar propuestas
alternativas que contribuyen el enfoque del buen vivir: economía social solidaria, reconocimiento
del trabajo reproductivo y la economía del cuidado, la ampliación de la concepción del derecho a la
vida considerando la naturaleza, etc., se trató de grupos de mujeres, articulados en variada medida
con los movimientos populares, campesinos, de trabajadores, de economía popular. (León, M.
entrevista) Esta corriente consideró que la propuesta presentada por la comisión del Conamu no
recogió la riqueza de estos planteamientos alternativos de las propuestas de los colectivos de base
que coinciden con las demandas sociales de igualdad, no discriminación, oportunidades, derechos
económicos, sociales y culturales; otro desarrollo; economía para sostenibilidad de la vida humana
en equilibrio con la naturaleza. (Sesión 08/02/2008).
El movimiento de mujeres tiene coincidencias también con el planteamiento de los derechos
de la naturaleza. “Las mujeres apoyaban el tema de los derechos de la naturaleza porque hacen un
paralelo de que la naturaleza también ha sido víctima de la dominación y de las relaciones
patriarcales que el movimiento señala como negativo en la sociedad y en los espacios domésticos”
(Martínez, E. entrevista).
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4.6.- MUJERES INDÍGENAS Y AFROECUATORIANAS
El movimiento indígena ha tenido un papel protagónico en la escena política ecuatoriana por
sus derechos colectivos y su afirmación cultural identitaria. En el reciente proceso constituyente y
subsiguientes esfuerzos por avanzar en el sentido del Estado Plurinacional, este protagonismo se
muestra con fuerza. No obstante, se encuentran lagunas notorias en la participación de las mujeres
indígenas en los procesos de institucionalización de género.
En las regiones con poblaciones mayoritariamente indígenas se presentan a su vez las más
altas concentraciones de pobreza extrema con secuelas graves de desnutrición, analfabetismo, el
más alto índice de muerte materno infantil (INEC, SIISE), así mismo son regiones tradicionalmente
expulsoras de hombre y mujeres en edad productiva tanto a ciudades internamente como a nivel
internacional.(Humanas)14
El derecho a vivir una vida libre de violencia, los derechos sexuales y reproductivos y el
derecho a una ciudadanía política de las mujeres indígenas y afrodescendientes siguen siendo
vulnerados (Humanas).
Casos como la OMICSE-Organización de Mujeres Indígenas y Campesinas, cuya organización
fue motivada por los altos índices de violencia intrafamiliar de que eran víctimas, sumada a la
violencia pública por su condición de indígenas, ilustra acciones positivas para enfrentar ese
problema.
La Constitución 2008 precautela los derechos de las mujeres indígenas y se establece la
participación igualitaria como parte de los derechos colectivos: “Las autoridades de las
comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales, con base en
sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su ámbito territorial, con garantía de
participación y decisión de las mujeres. Las autoridades aplicarán normas y procedimientos propios
14 Existe debate sobre la magnitud de la población indígena en el país. Datos del Censo 2001 indicaban un 8.3% de población
indígena. Esta cifra ha sido cuestionada por el movimiento indígena, pero no hay datos fidedignos que indique la real magnitud.
El Censo 2010 tres preguntas de identificación étnica: adscripción o pertenencia a un pueblo o nacionalidad; auto-identificación
racial o cultural; y, lenguas e idiomas indígenas materno.
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para la solución de sus conflictos internos, y que no sean contrarios a la Constitución y a los
derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales. El Estado garantizará que las
decisiones de la jurisdicción indígena sean respetadas por las instituciones y autoridades públicas”
(Art. 171 Constitución de la República, 2008).
Las instituciones indígenas y afroecuatorianas han conformado conjuntamente con el Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos INEC la Comisión Nacional para Estadísticas Indígenas y
Afroecuatorianas CONEPIA y han levantado el Sistema Nacional de Información Inter Étnico
Estadístico (siet.sni.gob.ec). Esta importante herramienta, sin embargo, no presenta datos que
representen el cruce de etnia y género y/o edad, para mejor comprensión de la situación de las
mujeres.
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4.7.- MUJERES EN MOVILIDAD
MUJERES EMIGRANTES
Los saldos migratorios de los últimos treinta años muestran que las mujeres siempre han
estado presentes en la emigración, en grados ligeramente inferiores a los varones. La diferencia
entre hombres y mujeres se acentúa en los primeros años de la década de los noventa, cuando la
emigración masculina casi duplica la femenina. Esta corresponde a la emigración del sur del país,
de las provincias de Azuay y Cañar, que ha sido tradicionalmente una emigración masculina. Sin
embargo, al final de la década del noventa, en los años 1997 y 1998, antes de la crisis económica,
la emigración femenina sobrepasa la masculina. Presumiblemente, se empezaron a crear las redes
en destino que más tarde permitieron la emigración masiva a Europa. En el momento del ascenso
de la emigración, la salida de hombres y mujeres es muy similar. A partir del 2004, son los varones
los que registran un mayor saldo migratorio.
En cifras, la mujeres emigran menos que los hombres, 45.7 % frente a 54,3%
respectivamente en 2007 (ENEMDU-2007), sin embargo, la emigración femenina es más alta que la
masculina en Guayaquil: 55,9% mujeres versus 44,1% hombres; la relación mujer-hombre
emigrante es casi igual en Quito, 48,7% mujeres y 51,3% hombres; mientras la emigración es
marcadamente masculina en Cuenca, 67% versus 33%. Según polos de destino, la emigración
desde el sur que se dirige principalmente hacia Estados Unidos es principalmente masculina,
mientras que la que se dirige a España desde la misma ciudad es cuatro veces mayor que la
masculina. El número total de emigrantes para otros destinos como Italia es sensiblemente menor,
sin embargo es predominantemente femenina 66,4% mujeres, 33.6% hombres, según los datos
de ENEMDU 2007. El perfir educativo de las emigrantes es variado, alrededor de la mitad tiene
nivel de educación secundaria, significativos grupos de mujeres y hombres emigrantes cuentan con
educación superior y otro grupo similar con educación primaria (FLACSO, 2008).
Las mujeres migrantes ocupan nichos laborales de pronunciada fragilidad y con pocas
posibilidades de movilidad social como son el trabajo doméstico y en la industria sexual. Esta
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realidad.
El abuso sexual y la violación son muchas veces parte del relato de las violaciones a sus
derechos de las mujeres migrantes en su tránsito hacia los Estados Unidos. El impacto de la
migración sobre las mujeres que se quedan no es motivo de ningún tipo de política en el país.
Además de los problemas emocionales que repercuten sobre esposas, hijos e hijas que se
caracterizan por altos niveles depresivos, se presentan problemas sociales que no son abordados
por el Estado: sobrecarga de trabajo sobre niñas y jóvenes y adultas mayores que quedan al
cuidado de menores; jefaturas femeninas en situaciones económicas muy difíciles; control sexual y
estigma frente a la conformación de familias atípicas; violencia intrafamiliar por parte de familiares
del esposo. (EPU)
Uno de los impactos sociales más importantes del flujo migratorio es la situación de relativo
abandono en que quedan los hijos e hijas y la sobrecarga para abuelas y otros familiares. Según la
ENEMDU 2007, casi 4 de cada 10 madres y padres que emigraron dejaron al menos un hijo/a en
Ecuador.
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5.- BIBLIOGRAFÍA
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PUCE/UNIFEM/DECIDE (2008). Entre cristales y sombra. Derechos Humanos y Equidad de
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Villagómez Gayne, El Derecho frente a la Diversidad Sexual: Breve Análisis de la Legislación
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la eliminación de la discriminación de género en el Ecuador. Documento de proyecto 20082010.
 CONAMU- Fortalecimiento de las Políticas Públicas de Género para la Prevención y
Protección del Derecho a una Vida Libre de Violencia. Documento de Proyecto 2008-2009.
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 Corporación Humanas (2010) Generando capacidades para la promoción y defensa de los
derechos de las mujeres con particular énfasis en mujeres indígenas a nivel nacional,
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 ESF (2010). Diagnóstico de género. Zona de Planificación 7-Sur, El Oro, Loja, Zamora.
 Family Care International/Interarts/Ecuarunari (2009a) Horizontes interculturales en salud y
VIH. Una mirada intercultural en las políticas públicas de respuesta al VIH y al SIDA en
Ecuador.
 Family Care International/Interarts/Ecuarunari (2009b) En la intimidad del Buen Vivir. Una
aproximación a conocimientos, actitudes y prácticas sobre ITS, VIH, SIDA de los pueblos
indígenas del Ecuador.
 Fundación Yerbabuena (2010) Fortalecimiento de las organizaciones para la participación
política y empoderamiento de las mujeres ecuatorianas. Segunda Fase. Documento de
Proyecto.
 Intermón-Oxfam (2011). Las pequeñas productoras sudamericanas son actoras económicas.
Estudio de caso de la Organización de Mujeres Indígenas y Campesinas Sembrando
Esperanza- OMICSE, Cotopaxi, Ecuador.
 Kimirina. Antecedentes. Documento de Proyecto.
 Paz y Desarrollo (2010). Fortalecer la autoestima y percepción sobre sí mismas de mujeres
en situación de prostitución y/o víctimas de la trata de personas con enfoque en sus
derechos: económicos, sexuales y reproductivos, mediante el fomento y acompañamiento
en procesos de formación socio-productiva. Documento de proyecto.
 Proyecto Binacional Catamayo-Chira. Actuaciones de Género 2001-2007 y Proyecto de
fortalecimiento 2009-2011.
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