PI septiembre

NÚMERO 34 / SEPTIEMBRE / 2010
TRANSPARENCIA Y LAS TRANSFERENCIAS EN EL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
NORMATIVA
Constitución:
“Art. 131. Corresponde a la Asamblea Legislativa:
8º.- Decretar el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la
Administración Pública, así como sus reformas;”
“Art. 167. Corresponde al Consejo de Ministros:
3º.- Elaborar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos y
presentarlo a la Asamblea Legislativa, por lo menos tres meses antes
de que se inicie el nuevo ejercicio fiscal.
También conocerá de las reformas a dicho presupuesto cuando se
trate de transferencias entre partidas de distintos Ramos de la
Administración Pública;”
“Art. 229. El Órgano Ejecutivo, con las formalidades legales, podrá
efectuar transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo
administrativo, excepto las que en el Presupuesto se declaren
intransferibles.”
Legislación:
Pese a las disposiciones constitucionales citadas arriba, el inc. 2° del
art. 45 de la LOAFI establecía que la Ley de Presupuesto General del
Estado podría regular modificaciones presupuestarias sin tomar en
cuenta la aprobación del Órgano Legislativo.
Esto se retomaba en los arts. 2 y 6 de la Ley de Presupuesto 2010, que
obligaba a hacer transferencias mensuales a la partida de “Gastos
Imprevistos” bajo control del Presidente de la República de aquellos
ahorros logrados en las demás partidas del presupuesto, sin necesidad
de autorización legislativa.
ANÁLISIS
ANTECEDENTES
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia (CSJ) declaró que los arts. 2 y 6 de la
Ley de Presupuesto 2010 y 45 de la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Estado
(LOAFI) violaban la reserva de ley y el principio de
especialidad del presupuesto establecido en la
Constitución (Cn). También declaró como
obligación del Estado la transparencia y rendición
de cuentas en la gestión pública, ya que son
necesarias para prevenir y combatir la corrupción
y son imprescindibles para fortalecer el Estado de
Derecho. Finalmente, la sentencia reconoció por
primera vez en la jurisprudencia salvadoreña
como derecho fundamental el acceso a la
información de interés público en cualquier
materia, y particularmente, en la presupuestaria.1
El contenido normativo de los arts. 2 y 6 de la Ley
de Presupuesto 2010 databan de 1995 y ya habían
sido sometidos a control de constitucionalidad. En
sentencia definitiva del 25 de octubre de 2004, la
Sala no encontró inconstitucionalidad en estas
disposiciones. Por ello, esta reciente sentencia
implica un cambio del precedente jurisprudencial.
Los argumentos para cambiar el precedente
fueron: a) la nueva conformación subjetiva de un
tribunal sobre todo cuando de acuerdo al art. 186
inc. 3° Cn. en la CSJ están representadas las más
relevantes corrientes del pensamiento jurídico y
estas pueden ser diferentes, y b) un error
interpretativo de la sentencia anterior, pues en la
sentencia del proceso del 2004, no se sustentó
suficientemente y se limitó a considerar ciertas
disposiciones constitucionales y no a todas las
relacionadas.
En diciembre de 2009, Fusades se pronunció que
estas transferencias eran inconstitucionales y
debían transparentarse.2
El primer aspecto que debe analizarse son las razones por las que la Sala de lo Constitucional conoció por segunda vez la
inconstitucionalidad de estas normas. La doctrina deja abierta la posibilidad de reconsiderar los criterios interpretativos
usados en sentencias previas a efecto de garantizar la supremacía y funcionalidad de la Constitución. Es decir, en materia de
inconstitucionalidades, los efectos de cosa juzgada de la sentencia que tienen efectos entre las partes del proceso no existen,
puesto que los efectos de una inconstitucionalidad son erga omnes, es decir, que obliga a la totalidad de ciudadanos.
1 Sala de lo Constitucional, Sentencia de Inconstitucionalidad 1/27/28-2010, 25 de agosto de 2010.
2 FUSADES, Posición Institucional Número 25, “Transparencia Presupuestaria”, diciembre 2009.
NÚMERO 34 / SEPTIEMBRE / 2010
ANÁLISIS
Fusades comparte el argumento de que el sentido de una sentencia desestimatoria de inconstitucionalidad se puede revertir en un
proceso posterior si en la primera sentencia no hubo una adecuada interpretación, por supuesto, luego de una exhaustiva
fundamentación del cambio, como sucedió en este caso. No comparte el argumento de que es razón para revertir el precedente una
nueva conformación subjetiva del tribunal que juzga, puesto que esto resulta en una flexibilidad que depende del individuo y no de
argumentos jurídicos propiamente.
En cuanto al fondo de la sentencia, la Sala parte del principio de separación de poderes y de colaboración entre ellos, así como la
indelegabilidad de atribuciones, para luego analizar la reserva de ley o principio de legalidad del presupuesto, y específicamente, de
dos de sus manifestaciones: el principio de especialidad y, el de publicidad y transparencia.
La Sala señala que el presupuesto no está encargado a un solo poder del Estado sino que hay roles definidos para el Ejecutivo y para
el Legislativo. De esta manera, se posibilita el control interorgánico de la actividad financiera del Estado, y se hace necesaria la
coordinación entre los órganos, pero manteniéndose la prohibición de delegación de funciones. Al Ejecutivo corresponde elaborar y
ejecutar el presupuesto, y a la Asamblea, más que solo aprobar la propuesta del Ejecutivo como un proyecto de gestión, le
corresponde emitir un documento único, temporal e indivisible con carácter de ley con plenos efectos jurídicos.
La atribución de la Asamblea Legislativa de emitir la ley que ordena el gasto público es lo que se llama “principio de legalidad
presupuestaria”. La primera manifestación de este principio es la especialidad del presupuesto. De acuerdo a ella, la Asamblea
Legislativa debe aprobar la cantidad, finalidad y entidad que ha de realizar los gastos públicos en sus aspectos cuantitativo y
cualitativo. El que se permitiera al Órgano Ejecutivo modificar estos elementos luego de emitida la Ley de Presupuesto, era una
delegación de funciones contraria al art. 86 de la Constitución y un incumplimiento al concepto de reserva de ley en su
manifestación del principio de especialidad.
La otra manifestación del principio de legalidad del presupuesto que debe cumplirse es la publicidad y transparencia. La Sala en esta
sentencia declara la obligación de transparencia de los funcionarios públicos y reconoce el acceso a la información pública como
derecho fundamental de los ciudadanos, considerando que en materia presupuestaria se debe publicar la administración y destino
de los fondos públicos.
Con la finalidad de que El Salvador cuente con un Estado que rinda cuentas a sus ciudadanos, Fusades, conjuntamente con diferentes
organizaciones de la sociedad civil, está promoviendo la promulgación de una Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública que regule el ejercicio del acceso a la información. La propuesta normativa se encuentra en estudio en la Asamblea
Legislativa desde hace casi 2 años y ahora con esta sentencia de inconstitucionalidad, la promulgación se hace aun más apremiante
en cuanto es necesaria para el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
• Esta sentencia corrige una situación que además de adolecer de vicios de constitucionalidad, generaba
opacidad en el manejo de los fondos públicos.
• El contenido de la sentencia se debe considerar en futuras leyes de presupuesto a efecto de garantizar la
especialidad y publicidad del presupuesto. Por otra parte, Fusades reitera que la Presidencia de la República
puede hacer uso de fondos para gastos imprevistos en casos de emergencia, pero que esa facultad no está
exenta de rendición de cuentas.
• Por primera vez se reconoce en la jurisprudencia salvadoreña el acceso a la información pública como un
derecho fundamental, por lo que es urgente que la Asamblea Legislativa apruebe a la brevedad la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, que regule los procedimientos para el ejercicio del acceso a
la información y permita a los ciudadanos contar con un gobierno abierto con mayores niveles de
transparencia.
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