Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la

C 195/84
Diario Oficial de la Unión Europea
ES
18.8.2006
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento
Europeo y del Consejo sobre calidad del aire ambiente y una atmósfera más limpia en Europa»
COM(2005) 447 final — 2005/0183 (COD)
(2006/C 195/22)
El 2 de diciembre de 2005, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.
La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los
trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de abril de 2006 (ponente: Sr. BUFFETAUT).
En su 427o Pleno de los días 17 y 18 de mayo de 2006 (sesión del 17 de mayo de 2006), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 72 votos a favor, 5 en contra y 9 abstenciones el presente
Dictamen.
1. Conclusiones y recomendaciones
2. Introducción
1.1 El CESE suscribe plenamente los objetivos generales de
la estrategia temática relativa a la contaminación atmosférica y
la propuesta de Directiva que constituye su traducción legislativa.
2.1 La estrategia temática y la propuesta de Directiva se han
elaborado en el marco del Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente (6o EAP publicado el
10.9.2002 (1)) y de la Comunicación «Aire puro para Europa»
(Clean Air for Europe — CAFE) de 2001. El 6o EAP se había
fijado como objetivo ambicioso «alcanzar niveles de calidad del
aire que no den lugar a riesgos o efectos negativos significativos
en la salud humana y el medio ambiente».
1.2 En lo referente a la estrategia temática, que no puede
disociarse de la propuesta legislativa, como se indica claramente
en el punto 4.1.1 de la estrategia:
— suscribe sin reserva la voluntad de integrar de manera transversal los objetivos relacionados con la calidad del aire en
las demás políticas comunitarias;
— propone a la Comisión que revise las hipótesis energéticas
desarrolladas en el modelo PRIMES, que parecen contener
inexactitudes, lo que conducirá probablemente a modificar
la referencia básica CAFE (Clean Air for Europe — Aire puro
para Europa).
1.3
En lo referente a la propuesta de Directiva:
— respalda totalmente la voluntad de simplificar, clarificar y
codificar la legislación relativa a la calidad del aire;
— aprueba la voluntad de garantizar una aplicación efectiva
por los Estados miembros de las disposiciones legislativas
vigentes;
— sugiere que las fechas de aplicación con respecto al cumplimiento de las obligaciones de la Directiva, se retrasen de
2010 a 2015 para los topes de concentraciones de PM2,5 y
de 2015 a 2020 para la reducción de la exposición
humana, debido al plazo de tiempo necesario para que
concluya el proceso legislativo, los plazos necesarios para la
instalación de estaciones de medición en los Estados miembros y el coste de las inversiones necesarias;
— considera que, antes de fijar unos topes vinculantes, habría
sido útil prever un período transitorio durante el cual los
Estados miembros hubieran ido acercándose a los valores
«objetivo» de concentración;
— pide que las partículas finas de origen natural se excluyan
del ámbito de aplicación de la Directiva.
En el punto 4.1.1 de la estrategia se indica que «se adjunta a la
presente Estrategia una propuesta legislativa (…)», de lo que se
desprende claramente que ambos textos están relacionados y
que, por tanto, antes de pronunciarse sobre la propuesta de
Directiva conviene examinar primero la estrategia, que, de
alguna manera, constituye su marco general y define los objetivos estratégicos de la Comisión en el ámbito de la calidad del
aire.
2.2 Una estrategia temática
2.2.1 La estrategia temática presentada define objetivos
intermediarios en materia de contaminación atmosférica. Pide
que la legislación vigente se modernice y se centre en mayor
medida en los contaminantes más nocivos, y que se hagan
mayores esfuerzos por integrar las preocupaciones relacionadas
con el medio ambiente en las demás políticas y programas.
2.2.2 Pero, en cualquier caso, a pesar de los progresos realizados para reducir las emisiones de los principales contaminantes atmosféricos, e incluso si se aplica plenamente la legislación vigente, los problemas medioambientales y sanitarios no
podrán resolverse para 2020 si no se toman medidas complementarias.
2.2.3
La Comisión, pues, propone lo siguiente:
— simplificar las disposiciones existentes y fundir la Directiva
marco de 1996, la primera, segunda y tercera directivas de
desarrollo (1999 — 2000 –2003) y la Decisión sobre el
intercambio de información (1997). La cuarta directiva de
desarrollo de 2004 se debería integrar ulteriormente por vía
de codificación;
(1) DO L 242 de 10.9.2002.
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— introducir nuevas normas de calidad del aire para las partículas finas (PM2,5) presentes en la atmósfera;
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técnicas de medición normalizadas y criterios comunes en
cuanto al número y la ubicación de las estaciones de medición
para evaluar la calidad del aire ambiente.
— revisar la Directiva sobre techos nacionales de emisión (TNE
de 2002).
Estas propuestas responden a la necesidad de simplificar la
legislación y hacerla más clara, al objeto de mejorar su aplicación.
2.2.4 El otro aspecto de la estrategia consiste en mejorar la
integración de las preocupaciones relacionadas con la calidad
del aire en las demás políticas comunitarias: energía, pequeñas
instalaciones de combustión, transporte terrestre, aéreo, marítimo, agricultura y Fondos Estructurales.
2.2.5 La estrategia será objeto de revisión en 2010, y los
resultados obtenidos se integrarán en la evaluación final del 6o
EAP.
3. La propuesta de Directiva sobre calidad del aire
ambiente y una atmósfera más limpia en Europa
3.1 La propuesta tiene por objetivo dar una aplicación práctica al aspecto legislativo de la estrategia, a saber, la fusión de
los cinco instrumentos jurídicos antes citados en una directiva
única.
3.2 El capítulo III relativo a la gestión de la calidad del aire
es el que ha sido objeto de las principales modificaciones legislativas. No se propone modificar los actuales valores límite de
calidad del aire, pero sí reforzar las disposiciones vigentes de
forma que los Estados miembros queden obligados a elaborar y
ejecutar planes, para poner fin a los casos de incumplimiento
de dichos valores.
3.3 El segundo punto importante se refiere a las partículas
finas (PM2,5). Estas partículas son más peligrosas que las de
mayor tamaño. Para controlar estas PM2,5, por tanto, se requiere
un nuevo enfoque que complete los controles existentes para
las PM10.
3.4 La Comisión propone fijar un tope de concentración de
PM2,5 en el aire ambiente que debería alcanzarse en 2010, con
el fin de prevenir los riesgos indebidamente elevados para la
población. Paralelamente, se fijarían objetivos no vinculantes de
reducción general de la exposición humana a las partículas
finas entre 2010 y 2020 en todos los Estados miembros.
3.5 El capítulo V dispone que los Estados miembros velarán
por informar al público y a los organismos y las asociaciones
interesadas por la cuestión de la calidad del aire ambiente, en
cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Convención
de Aarhus. Naturalmente, los Estados miembros también
deberán cuidar de que la información necesaria se transmita a
la Comisión. Para facilitar la transmisión de estos datos, la
Comisión propone pasar a un sistema electrónico basado en un
sistema de intercambio de información en el marco de la
infraestructura Inspire.
3.6 Por otra parte, para que los datos recabados sean suficientemente representativos y comparables, se han previsto
4. Observaciones generales
A) E str a te g i a te máti c a
4.1 El CESE suscribe los objetivos generales de la estrategia y de la propuesta de Directiva. No obstante, por
loables que sean los objetivos, las cuestiones que de verdad
se plantean son la relación coste-eficacia, la factibilidad de
las medidas previstas –relativamente sencillas para las
fuentes específicas pero mucho más delicadas para las
fuentes difusas– y su incidencia real, tanto en el ámbito de
la mejora de la calidad del aire como en el plano económico.
4.2 La Comisión estima que el coste que entrañará la
realización de los objetivos de la estrategia ascenderá a
7 100 millones de euros al año, que se sumarían a los
gastos que ya se dedican a la lucha contra la contaminación atmosférica (unos 60 000 millones de euros al año),
pero que el beneficio generado en términos de gastos sanitarios sería de 42 000 millones de euros anuales. El
impacto macroeconómico sería pues ampliamente positivo; desgraciadamente, la realidad económica cotidiana se
sitúa a nivel microeconómico. La Comisión, sin embargo,
considera que aunque se utilizaran todas las técnicas disponibles, los beneficios seguirían siendo superiores a los
costes. La dificultad radica en que mientras los costes se
pueden evaluar con relativa facilidad, esta evaluación es
mucho más difícil para los beneficios esperados, y que los
métodos para calcular los ahorros en términos de salud
pública no parecen muy claros. Sin embargo, la Comisión
señala que el coste de la reglamentación americana es
superior al que supondrá la reglamentación europea.
4.3 El deseo de simplificar, clarificar y codificar la legislación es positivo. En efecto, la complejidad y la falta de
claridad de determinadas disposiciones legislativas
conllevan inevitablemente diferencias de aplicación y
distorsiones de competencia e impiden conocer realmente
la calidad del aire en Europa.
4.4 Por ello, se debe apoyar el planteamiento legislativo
propuesto.
4.5 No obstante, cabe lamentar que la Comisión no
haya contemplado el papel que deberían desempeñar los
entes locales, en particular las ciudades, en el sector de los
transportes (política de modos de transporte alternativos,
transporte público, desviación del tráfico de camiones,
etc.). Además, en la práctica, los entes locales y en particular los municipios desempeñan un papel determinante
en la aplicación concreta de las disposiciones adoptadas a
escala europea, especialmente en lo que atañe a las
medidas.
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4.6 Del mismo modo, convendría destacar el papel que
pueden desempeñar las ONG activas en el ámbito del
medio ambiente y determinados organismos especializados
en los sectores sanitario y social, así como, de manera más
amplia, la sociedad civil organizada, para sensibilizar a los
ciudadanos acerca de las repercusiones para la salud
pública y la salud en el trabajo.
que acaba de emprenderse, de la Directiva sobre techos nacionales de emisión.
4.7 Por último, en lo que se refiere a la protección de
los ecosistemas ya se han realizado progresos en lo que
respecta a los óxidos de nitrógeno, los dióxidos de azufre y
los amoníacos. La mejor aplicación y la simplificación de
la legislación permitirán mejorar aún más estos resultados.
— una menor penetración del gas y una proporción más
importante dedicada al carbón;
B) Pr opue sta de Di r e c ti v a
4.8 Teniendo en cuenta las repercusiones de las partículas finas en la salud humana, es comprensible la
voluntad de controlar su nivel de concentración en el aire
ambiente. Sin embargo, la fijación de valores límite tropezaba con una dificultad de principio, en la medida en que
la OMS no podía definir un umbral de protección de la
salud (2). Por otra parte, se plantean serios interrogantes
respecto a la medición de las PM y a la composición
química de estas partículas, lo que influye en su mayor o
menor nocividad para la salud, lo que las técnicas actuales
aún no permiten determinar.
4.9 Cabe preguntarse, por tanto, si no habría sido preferible fijar valores «objetivo» en vez de valores límite. Por
otra parte, el plazo previsto (2010) parece bastante corto,
dado que el proceso legislativo empieza a finales de 2005,
lo cual, teniendo en cuenta su lentitud, podría dejar muy
poco tiempo a los Estados miembros para el cumplimiento
de las normas.
5. Observaciones particulares
5.1 La estrategia temática
5.1.1 El CESE acoge favorablemente la amplia consulta de
las partes interesadas que ha realizado la Comisión Europea y
suscribe sin reservas la voluntad de integrar los objetivos de
calidad del aire de manera transversal en las demás políticas
comunitarias. Sin embargo, dada la brevedad de los plazos,
quizá no se hayan podido realizar todas las comprobaciones
necesarias de los datos, lo cual tendría repercusiones en las
hipótesis estratégicas presentadas.
5.1.2 Estas hipótesis son las que se desarrollan en el modelo
PRIMES. Sin embargo, contienen una serie de inexactitudes en
relación con las previsiones de crecimiento, la penetración del
gas con respecto al carbón y el desequilibrio entre importaciones y exportaciones de energía eléctrica entre los Estados
miembros.
5.1.3 De hecho, la Comisión Europea ya se había percatado
de esta situación y había solicitado al Instituto Internacional
para el Análisis de Sistemas Aplicados (IIASA) que organizara
consultas bilaterales con todos los Estados miembros entre los
meses de abril y septiembre de 2005, con objeto, en particular,
de mejorar las hipótesis energéticas en el marco de la revisión,
(2) Por lo que se refiere a la exposición humana a las PM2,5, la OMS
acaba de proponer un umbral de 10 µg/m3.
5.1.4 Se está procediendo actualmente a una importante
actualización de las hipótesis energéticas del modelo PRIMES,
cuyas principales modificaciones consistirán en:
— una mayor coherencia entre las importaciones y exportaciones de electricidad entre Estados;
— una mayor proporción de producción de electricidad procedente de la energía nuclear;
— un reajuste de las previsiones relativas al coste de los
combustibles y a la evolución del crecimiento económico.
5.1.5 Se deberían revisar, pues, las hipótesis energéticas de
CAFE, lo que tendría como consecuencia modificar la referencia
de base CAFE y, por tanto, el nivel de ambición de los objetivos
fijados.
5.1.6 Por otra parte, convendría garantizar la coherencia
entre esta estrategia y otras políticas desarrolladas por la Unión
Europea. Por ejemplo, la combustión de leña provoca emisiones
de partículas PM2,5, pero la Comisión fomenta su utilización
como fuente de energía alternativa, lo que requeriría la utilización de técnicas de filtrado del humo. También podría citarse el
ejemplo del carbón.
5.1.7 La estrategia temática tiene sin duda el mérito de
tomar en consideración unos sectores que a menudo se suelen
descuidar, como la agricultura o la navegación marítima. Sin
embargo, no deja de sorprender que no se haya tratado la cuestión del transporte aéreo respecto a las emisiones de los aviones
durante el despegue y el aterrizaje. Cabe temer, no obstante,
que se planteen dificultades de carácter político en el momento
de su aplicación. Por ejemplo, la reducción de las emisiones de
SO2 y NOx producidas por los buques requerirá largas y difíciles negociaciones internacionales. También habrá que cuidar
de que las dificultades que se planteen para alcanzar los objetivos en determinados sectores (en el sector agrario, por
ejemplo, para el nitrógeno y el amoníaco) no acaben suponiendo una presión más fuerte sobre otros objetivos más fáciles
de detectar, como los polígonos industriales.
5.2 La propuesta de Directiva
5.2.1 El CESE suscribe la simplificación de las disposiciones
vigentes y la fusión de la Directiva Marco de 1996 con las
directivas de desarrollo primera, segunda y tercera y la Decisión
sobre el intercambio de información. Un exceso de normas
dispares es perjudicial para su correcta aplicación, por lo que
resulta útil sustituir estos cinco actos por una directiva única.
5.2.2 El CESE suscribe también la decisión de emplear
técnicas de medición normalizadas y criterios comunes en
cuanto a número y ubicación de las estaciones de medición
(capítulo II). Señala, sin embargo, que algunos entes locales han
manifestado su preocupación por el coste de instalación de
estos instrumentos de medición.
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5.2.3 El CESE respalda asimismo la propuesta de la Comisión Europea de no modificar los valores límite para la calidad
del aire, sino de reforzar las disposiciones existentes para que
los Estados miembros se vean obligados a preparar y aplicar
planes de acción con el fin de que dichos valores límite se
respeten efectivamente (artículo 13). La aplicación efectiva de
las normas existentes es un objetivo prioritario, que debería
traer consigo numerosos beneficios para la calidad del aire y la
protección de la salud humana.
5.2.4 El CESE destaca que el principal elemento de la
propuesta de Directiva es la introducción de un tope para las
concentraciones de partículas finas (PM2,5) en el aire, que deberá
alcanzarse para 2010. Tal dispositivo se completa con objetivos
no vinculantes de reducción de la exposición humana a las
partículas finas entre 2010 y 2020 (-20 %).
5.2.5 Señala que los datos disponibles sobre las partículas
finas y sus efectos son escasos y no totalmente fiables. La
propia OMS reconoce que es imposible determinar un nivel
pertinente para la protección de la salud y el Comité científico
de los riesgos sanitarios y medioambientales reconoce que, al
día de hoy, no disponemos de conocimientos suficientes sobre
las partículas finas y sus efectos para la salud a largo plazo.
5.2.6 El CESE, por tanto, considera preferible determinar, en
una primera fase, unos valores objetivo en vez de topes de
concentración. En caso contrario, el CESE teme que los plazos
fijados por la Comisión resulten demasiado cortos, teniendo en
cuenta que el procedimiento legislativo no se inició hasta
finales de 2005. El riesgo es que los Estados miembros
dispongan de muy poco tiempo para estar en condiciones de
cumplir las obligaciones previstas, cuando ya en la actualidad
algunos de ellos no consiguen respetar las normas existentes,
en parte porque tardaron en aplicarlas. Por otra parte, el
Comité observa que los topes de concentración son más difíciles de respetar por los pequeños Estados miembros, porque se
verán adicionalmente perjudicados por la menor distribución
de la contaminación ambiental. Por esta razón, sugiere fijar
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valores objetivo en lugar de topes de concentración. El cumplimiento de las normas propuestas requeriría un enorme
esfuerzo por parte de los Estados miembros y los entes locales
para instalar las estaciones de medición, y ese proceso requeriría tiempo y considerables inversiones. En efecto, si bien las
PM10 se pueden medir, y de hecho se miden, y además caen
rápidamente, convendría evaluar los resultados de las mediciones y comprobar a continuación si se pueden respetar en los
Estados miembros. La medición de las PM2,5, en cambio,
presenta grandes dificultades. Estas partículas son muy volátiles
y, por tanto, se desplazan con facilidad en la atmósfera y son
contaminantes transfronterizos. Por otra parte, existen partículas finas de origen natural, como la sal marina, que lógicamente no deberían tomarse en consideración.
5.2.7 Además, la medición de las PM2,5 aún no se ha armonizado en Europa. En la primera directiva de desarrollo se recomienda el uso de un método de referencia gravimétrica para
medir las PM. Como la utilización de este método es larga y
compleja, la directiva también permite recurrir a métodos de
medición alternativos, siempre y cuando sean realmente equivalentes a los publicados por la Comisión. En la práctica, estos
métodos presentan una desviación sistemática con respecto al
método de referencia, y los Estados miembros emplean factores
correctores diferentes, y en algunos casos no emplean ninguno.
Cabe preguntarse si en esta situación de incertidumbre respecto
a los métodos de medición es razonable comprometerse tan
rápidamente con unos valores límite jurídicamente vinculantes.
5.2.8 El CESE, por último, observa que resulta difícil evaluar
la relación coste-eficacia de las medidas propuestas, en la
medida en que se pretende comparar unos costes seguros con
unos beneficios en materia de salud pública difíciles de cuantificar con precisión. Por tanto, se corre el riesgo de que el coste
marginal de las disposiciones propuestas sea elevado y los beneficios reales escasos, lo que plantea un problema a la hora de
optar por la asignación de los recursos.
Bruselas, 17 de mayo de 2006.
La Presidenta
del Comité Económico y Social Europeo
Anne-Marie SIGMUND