REFORMA FISCAL INTEGRAL - Consejo Nacional de Universitarios
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CNU Volumen 10 Políticas de educación, ciencia, tecnología y competitividad Volumen 13 Desarrollo regional y urbano Volumen 14 Cambio climático y políticas de desarrollo sustentable Volumen 15 La agenda de la democracia en México Volumen 16 ¡Sí se puede! Caminos al desarrollo con equidad Volumen 17 Seguridad pública, derechos humanos y cohesión social Volumen 18 Los jóvenes de hoy: presente y futuro 5-REFORMA FISCAL INTEGRAL BETO-OK.indd 1 REFORMA FISCAL INTEGRAL José Luis Calva OBJETIVOS Primero: conjuntar nuestros esfuerzos para formular desde una perspec­ tiva universitaria un sistema integral de propuestas viables de políticas públicas capaces de superar el pobre y errático desempeño mostrado por la economía mexicana durante las últimas décadas, fortalecer la cohesión social de nuestra nación y abrir los cauces de un desarrollo sustentable, incluyente, equitativo y democrático. Segundo: contribuir de manera organizada a la formación de la concien­ cia ciudadana sobre la apremiante necesidad de que nuestro país adopte una nueva estrategia de desarrollo. Tercero: contribuir a enriquecer el contenido y a elevar la calidad del debate sobre los grandes problemas nacionales durante los próximos procesos electorales de 2012. Estos objetivos los realizaremos con espíritu de servicio a la nación y vi­ sión de Estado, con plena independencia respecto a los candidatos o par­ tidos políticos. Coordinador REFORMA FISCAL INTEGRAL Volumen 12 Derechos sociales y desarrollo incluyente CNU John M. Ackerman Genaro Aguilar Gutiérrez Marcela Astudillo Moya Hilario Barcelata Chávez Julio Boltvinik Emilio Caballero Urdiales Luis Fernando Cabrera Castellanos José Luis Calva Fortunato Cuamatzin Bonilla Mildred Espíndola Daniel Flores Curiel Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara René Lozano Cortés EN ESTE VOLUMEN • • • • • Eficiencia y probidad en el ejercicio del gasto público. Para qué recaudar. Experiencias de reformas fiscales. Caminos hacia una reforma tributaria con equidad. Potestades tributarias y potencial recaudatorio de los estados y municipios. Carlos Marichal Ma. Antonieta Martín Granados Análisis Estratégico para el Desarrollo Volumen 11 Empleo digno, distribución del ingreso y bienestar CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS POR UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO 5 Eduardo Ramírez Cedillo Análisis Estratégico para el Desarrollo Volumen 5 César Salazar López Mónica Unda Gutiérrez Jorge Noel Valero Gil Nicolás Guadalupe Zúñiga Espinoza CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS Colección Análisis Estratégico para el Desarrollo Volumen 1 Crisis económica mundial y futuro de la globalización Volumen 2 Estrategias económicas exitosas en Asia y en América Latina Volumen 3 Mercados e inserción de México en el mundo Volumen 4 Políticas macroeconómicas para el desarrollo sostenido Volumen 5 Reforma fiscal integral Volumen 6 Sistema financiero para el desarrollo Volumen 7 Nueva estrategia de industrialización Volumen 8 Crisis energética mundial y futuro de la energía en México Volumen 9 Políticas agropecuarias, forestales y pesqueras 02/02/12 17:11 Reforma fiscal integral Análisis Estratégico para el Desarrollo Volumen 5 CNU CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS POR UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO Consejo Asesor: John Ackerman (unam), Genaro Aguilar (ipn), Ivico Ahumada (flacso), Alejandro Álvarez (unam), Leticia Armenta (itesm), Norman Assuad (unam), Alberto Aziz Nassif (ciesas), Hilario Barcelata (uv), Mercedes Barquet Mon­ tané (colmex), Jorge Basave (unam), Norma Blázquez (unam), Eckart Boege (inah), Julio Boltvinik (colmex), Carlos Bustamante (unam), José Luis Caballero (uia), Luis Fernando Cabrera (uqroo), Mario Camberos (ciad), María Elena Cardero (unam), Juan Castaingts (uam), Manuel Martín Castillo (uady), Rafael Castillo Esquer (uson), Ana María Chávez Galindo (unam), Lorenzo Córdova Vianello (unam), Rodolfo Corona (colef), José Antonio Crespo (cide), Alejandro Dabat (unam), José Luis de la Cruz (itesm), Adrián de León (udg), Guillermo de la Peña (ciesas), Raúl Delgado Wise (uaz), Enrique de la Garza (uam), Mauricio de Maria y Campos (uia), René Drucker Colín (unam), Enrique Dussel Peters (unam), Jaime Estay (buap), Clau­ dio A. Estrada Gasca (unam), José Fernández Santillán (itesm), Daniel Flores Cu­riel (uanl), Patricia Galeana (unam), Celso Garrido (uam), José Luis Gómez Acu­ña (uaa), Juan González (ucol), Alfonso Iracheta (cmq), Raúl Jiménez Guillén (coltlax), Leobardo Jiménez (colpos), Gerardo López Cervantes (uas), Guadalu­ pe Mántey (unam), Carlos Marichal (colmex), Ernesto Moreno (unam), Carlos Muñoz Izquierdo (uia), César Lenin Navarro (umich), Alberto Olvera (uv), Gerar­ do Ordóñez (colef), Arturo Oropeza (unam), Javier Orozco (udg), Jaime Ornelas (uatx), Úrsula Oswald (unam), Mario Iván Patiño (uia), Ruperto Patiño Manffer (unam), Pedro José Peñaloza (unam), José Luis Piñeyro (uam), Jaime Antonio Preciado (udg), Alberto Quintal Palomo (uady), Víctor Manuel Quintana (uacj), Juan José Ramírez (colmex), Víctor Rodríguez Padilla (unam), Ignacio Román (iteso), Rosaura Ruiz Gutiérrez (unam), Adolfo Sánchez Almanza (unam), Beatriz Schmukler (i. mora), Rita Schwentesius (uach), Antonio Turrent (inifap), Juan de Dios Trujillo (uas), Carlos Urzúa (itesm), Enrique Valencia (udg), Gregorio Vidal (uam), Alicia Ziccardi (unam). Comisión Organizadora: Luis Arizmendi (ipn), Carlos Barba (udg), Graciela Ben­ susán (uam), Alfonso Bouzas (unam), José Luis Calva (unam), Axel Didriksson (unam), Rodolfo García Zamora (uaz), Manuel Ángel Gómez Cruz (uach), Arturo Guillén (uam), Benito Hernández (unam), René Jiménez (unam), Alejandro Nadal (colmex), Jesús Rivera de la Rosa (buap), Luis Quintana (unam), César Salazar (unam), Daniel Villafuerte (unicach), Omar Wicab (uan), Jorge Witker (unam). Coordinador: José Luis Calva (unam). Reforma fiscal integral José Luis Calva (coordinador) Textos John M. Ackerman, Genaro Aguilar Gutiérrez, Marcela Astudillo Moya, Hilario Barcelata Chávez, Julio Boltvinik, Emilio Caballero Urdiales, Luis Fernando Cabrera Castellanos, José Luis Calva, Fortunato Cuamatzin Bonilla, Mildred Espíndola, Daniel Flores Curiel, Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara, René Lozano Cortés, Carlos Marichal, Ma. Antonieta Martín Granados, Eduardo Ramírez Cedillo, César Salazar López, Mónica Unda Gutiérrez, Jorge Noel Valero Gil, Nicolás Guadalupe Zúñiga Espinoza Instituciones de adscripción de los autores de este volumen UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SINALOA UNIVERSIDAD VERACRUZANA UNIVERSIDAD DE QUINTANA ROO Juan Pablos Editor Consejo Nacional de Universitarios México, 2012 Los trabajos de investigación incluidos en este libro han sido arbitrados por pares académicos ANÁLISIS ESTRATÉGICO PARA EL DESARROLLO Volumen 5 Reforma fiscal integral José Luis Calva (coordinador), John M. Ackerman, Genaro Aguilar Gutiérrez, Marcela Astudillo Moya, Hilario Barcelata Chávez, Julio Boltvinik, Emilio Caballero Urdiales, Luis Fernando Cabrera Castellanos, José Luis Calva, Fortunato Cuamatzin Bonilla, Mildred Espíndola, Daniel Flores Curiel, Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara, René Lozano Cortés, Carlos Marichal, Ma. Antonieta Martín Granados, Eduardo Ramírez Cedillo, César Salazar López, Mónica Unda Gutiérrez, Jorge Noel Valero Gil, Nicolás Guadalupe Zúñiga Espinoza Primera edición, 2012 D.R. © 2012, Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19, Col. del Carmen, Del. Coyoacán, México 04200, D.F. <[email protected]> D.R. © 2012, Consejo Nacional de Universitarios para una Nueva Estrategia de Desarrollo Copilco 319, Planta Alta, Col. Copilco Universidad, Del. Coyoacán, México 04360, D.F. <www.consejonacionaldeuniversitarios.org.mx> Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael ISBN de la obra completa: 978-607-711-042-2 ISBN del volumen 5: 978-607-711-043-9 Impreso en México Reservados los derechos Índice Prólogo José Luis Calva9 Primera sección Eficiencia y probidad en el ejercicio del gasto público Por un sistema integral de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas John M. Ackerman21 Transparencia del gasto federalizado. Dilemas, obstáculos y retos Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara36 Segunda sección Para qué recaudar Estado, gasto público y desarrollo económico Hilario Barcelata Chávez57 La inversión pública y el desarrollo económico en México Fortunato Cuamatzin Bonilla87 Política fiscal e inversión en México Emilio Caballero Urdiales104 Tercera sección Experiencias de reformas fiscales Reformas fiscales comparadas: una mirada retrospectiva Carlos Marichal117 La reforma tributaria en México durante la época del desarrollo estabilizador: reformas al isr de 1961 y 1964 Mónica Unda Gutiérrez137 [7] 8 ÍNDICE Cuarta sección Caminos hacia una reforma tributaria con equidad Rezago fiscal y posible homologación del isr de México con sus socios del tlcan José Luis Calva, Mildred Espíndola y César Salazar López165 Hacia una reforma redistributiva de la Ley del iva Julio Boltvinik183 Evasión fiscal y Ley de Responsabilidad Fiscal Genaro Aguilar Gutiérrez204 Simplificación fiscal. Algunas propuestas Ma. Antonieta Martín Granados217 Evolución y causas de la informalidad en México Daniel Flores Curiel y Jorge Noel Valero Gil232 Revisión del impuesto a la propiedad en México Nicolás Guadalupe Zúñiga Espinoza242 Quinta sección Potestades tributarias y potencial recaudatorio de los estados y municipios Federalismo fiscal en México y comparaciones internacionales Eduardo Ramírez Cedillo259 Facultades y potencial recaudatorio de los estados Marcela Astudillo Moya289 Distribución de responsabilidades tributarias y eficiencia fiscal por niveles de gobierno en México Genaro Aguilar Gutiérrez305 Federalismo fiscal y transferencias en México: una propuesta alternativa Luis Fernando Cabrera Castellanos y René Lozano Cortés334 Prólogo Una estrategia económica de desarrollo sostenido con equidad es inviable sin un Estado que cumpla eficazmente sus responsabilidades en la promoción activa del bien común (en los ámbitos de la salud pública, la formación de recursos humanos, la infraestructura, la investigación científico-técnica, la erradicación de la pobreza y el fortalecimiento de la cohesión social, la preservación de nuestros recursos naturales y el mejoramiento del ambiente, la procuración del crecimiento sostenido del producto nacional y del empleo, así como en el fomento de las ramas industriales, agropecuarias y de servicios con mayor relevancia para el presente y el futuro de la economía nacional). Por eso, la construcción de un sistema tributario moderno, capaz de proveer al Estado recursos suficientes para el cumplimiento cabal de sus responsabilidades en el desarrollo nacional, constituye una de las mayores prioridades de la nación. Actualmente, México se encuentra muy por debajo de numerosos países –referidos frecuentemente como ejemplos de desarrollo económico y humano– en términos de carga tributaria como porcentaje del pib. De acuerdo con las más recientes cifras definitivas de la ocde, los ingresos tributarios del gobierno general (gobierno central más gobiernos locales, incluyendo contribuciones a la seguridad social) representaron, durante el quinquenio 2004-2008, 43.6% del pib en Francia, 42.1% en Italia, 47.8% en Suecia, 35.8% en el Reino Unido, 35.6% en Alemania, 33.1% en Canadá, 25.1% en Corea del Sur, 35.5% en España, etc., mientras que en México sólo significaron 18.5% del pib (oecd, Revenue Statistics 1965-2009, París, 2010). De hecho, México des­ taca como el país con más baja recaudación tributaria dentro de la ocde, incluso por debajo de Turquía, y nuestra tributación apenas alcanza la mi­tad del promedio de los países miembros de la ocde, que asciende a 35.1% del pib (oecd, Revenue Statistics, París, 2011). Por consiguiente, [9] 10 JOSÉ LUIS CALVA la base material para que el Estado mexicano –en todos sus niveles de gobierno– cumpla eficazmente sus responsabilidades en el desarrollo huma­ no, económico y ambiental, es inferior a los parámetros internaciona­les considerados ejemplares. Más aun, incluso en relación con casi todos los paí­ ses latinoamericanos, es notoria la pobre recauda­ción tributaria de México: de acuerdo con cifras de la cepal, durante el quinquenio 2004-2008, los ingresos tributarios del gobierno general representaron 34.4% del pib en Brasil, 30.7% del pib en Argentina, 23.1% en Costa Rica, etc. (cepal, Estadísticas e indicadores 2011). A la estrechez de la base material para que el Estado cumpla sus responsabilidades en el desarrollo, se agregan, desde luego, la notoria ineficiencia y la enorme corrupción en el ejercicio del gasto público. Por eso, es necesaria una reforma integral de toda la hacienda pública, que incluya eficaces sistemas de transparencia, rendición de cuentas y auditoría social, no sólo para asegurar la probidad en el ejercicio del gasto público, sino también su eficiencia y concordancia con el interés general de la nación. Hay que subrayarlo: no es que el Estado pueda cumplir cabalmente sus funciones simplemente mediante economías en el gasto público consistentes en: 1) reducir los sueldos y prerrogativas de los altos funcionarios; 2) re­ cortar el gasto corriente en áreas donde es redundante o innecesario, a fin de reasignarlo hacia las prioridades del desarrollo, y 3) moralizar la administración pública, eliminando o reduciendo significativamente la corrupción. Es indudable que estos tres conjuntos de acciones deben realizarse por razones de equidad, eficiencia y credibilidad de la administración pública. Sin embargo, los requerimientos de inversión y gasto público asociados a las funciones modernas del Estado son tan grandes, que las indicadas economías resultarían insuficientes para liberar los recursos que el Estado requiere para el cumplimiento cabal de sus funciones. De hecho, para evolucionar hacia una estructura fiscal moderna, convergente con los parámetros tributarios de los países más exitosos, México debe afrontar un reto triple: incrementar la recaudación (por lo menos en diez puntos porcentuales del pib), elevar la eficiencia, calidad y productividad del gasto público y, a la vez, superar las inequidades del sistema impositivo mexicano, logrando un mejor reparto social de la carga tributaria y una mejor asignación territorial de la recaudación y del poder tributario. Sin duda, la elevación de la recaudación fiscal en diez puntos porcentuales del pib, durante los próximos diez años, es un objetivo factible. Italia incrementó los ingresos tributarios del gobierno general de 26.14% del pib en 1979 a 40.6% del pib en 1992, y en España el aumento fue de 22% del pib a 33.8% del pib durante el mismo lapso (ocde, Tax Statistics 2011). En Costa Rica la recaudación tributaria del gobierno central saltó de 16.8% PRÓLOGO 11 del pib en 1980 a 22% del pib en 1995 (Banco Mundial, Informe sobre el de­ sarrollo mundial 1997). Partiendo de un nivel inferior, ¿no podremos hacer algo similar por nuestro México, incrementando paulatinamente la recaudación tributaria, a fin de que el Estado pueda cumplir eficazmente sus responsabilidades en la promoción activa del desarrollo humano, económico y ambiental? Entre las opciones de política tributaria que se han propuesto para elevar la recaudación, los impuestos progresivos sobre el ingreso constituyen el mejor de los caminos. Si bien el rezago fiscal de México es enorme en la relación recaudación total/pib (18.5% del pib, contra 35.1% del pib en prome­ dio entre los países miembros de la ocde), es aún mayor en la recaudación de impuestos directos sobre el ingreso, que en México apenas constituyeron 4.7% del pib durante el quinquenio 2004-2008, contra 12.5% del pib en pro­ medio entre los países de la ocde, 16% del pib en Canadá y 12.5% del pib en Estados Unidos, para no hablar de Dinamarca o Noruega, donde representaron 29.8 y 21.3% del pib, respectivamente (oecd, Revenue Statistics 19652009, París, 2010). Además, nuestro rezago fiscal es también enorme en materia de impuestos sobre la propiedad (0.3% del pib en México contra 1.9% del pib en promedio dentro de la ocde), así como en materia de contribuciones a la seguridad social, que en México apenas alcanzaron 2.8% del pib durante el quinquenio 2004-2008, contra 8.9% del pib en el promedio de la ocde. En cambio, los impuestos indirectos –que comprenden el iva y los impuestos especiales sobre bienes y servicios, incluyendo combustibles, tabacos, etc.– en México ascendieron a 10.4% del pib, más del doble que los impuestos indirectos en Estados Unidos (4.7% del pib) y superiores a los de Canadá (8.2% del pib). En consecuencia, una reforma tributaria basada en la elevación general de las tasas de iva debe ser descartada, porque profundizaría la inequidad del sistema fiscal mexicano en virtud de que –como ha reconocido la ocde– los impuestos indirectos “tienden a ser regresivos, es decir, disminuyen en porcentaje de la renta a medida que ésta aumenta” (oecd, Taxation in oecd Countries, París, 1994). Por esta razón, la mayoría de los países de la ocde han optado por tasas de iva diferenciadas. Aunque teóricamente –señala la ocde– el iva debería recaudarse utilizando preferentemente una sola tasa, a fin de “permitir la neutralidad del impuesto en relación con las elecciones de los productores y de los consumidores, y simplificar la gestión del impuesto tanto para las administraciones fiscales como para los contribuyentes”, en la práctica “la mayoría de los países han preferido una tasa de iva normal aplicable a la mayor parte de los bienes y una tasa reducida para ciertos productos, tales como los artículos alimenticios de primera necesi- 12 JOSÉ LUIS CALVA dad, los libros y los productos farmacéuticos”. De hecho, de acuerdo con las más recientes cifras, 31 de los 34 países miembros de la ocde tienen ta­sas re­ ducidas de iva inferiores a la normal, con la particularidad de que la tasa cero se aplica en 14 de los 34 países de la ocde (oecd, Consumtion Tax Trends 2010: vat/gst and Excise Rates, Trends and Administration Issues, oecd, 2011). Además –agregó la ocde en su Taxation in oecd Countries– “para proceder a una redistribución de las rentas”, muchos países han optado por “gravar fuertemente ciertos productos, tales como los coches de gran cilindrada, las pieles, las joyas y el caviar, así como ciertos servicios como los espectácu­ los y hoteles de lujo”. Pero “el principal argumento en favor de tasas múltiples, a pesar de las distorsiones que conllevan, es que con la aplicación de tipos reducidos a los productos de primera necesidad, que representan una parte rela­tivamente importante del consumo de los perceptores de rentas bajas, es posible reducir la carga fiscal que pesa sobre estas familias”. Por consiguiente, una reforma modernizadora del régimen de iva en México solamente debería realizarse aplicando tasas más elevadas a las compras de bienes y servicios suntuarios. Pero el camino realmente ancho para una reforma tributaria capaz de afrontar el reto de incrementar considerablemente la recaudación tributaria, y al mismo tiempo lograr una mayor equidad fiscal, se ubica en los impuestos progresivos sobre el ingreso. Se ha argumentado que el alza de las tasas máximas del isr nos haría “perder competitividad como país”, e “inhibiría la entrada de capitales extranjeros”. No es exacto: si la competitividad de las naciones y la localización o residencia de empresas y personas dependieran de las tasas de isr, los países desarrollados habrían dejado de ser competitivos y se habrían ya despoblado. De hecho, las tasas máximas de isr para empresas o corporaciones –de acuerdo con las más recientes cifras consolidadas (oecd, Tax Database, 2011)– resultaron ser de 39.2% en Estados Unidos, de 34.4% en Francia, de 39.5% en Japón, etc., mientras que en México la tasa de isr empresarial fue de 30 por ciento. Además, en todos los países realmente representativos de la ocde existe la discutiblemente denominada “doble tributación”: la empresa paga impuestos sobre sus ganancias o utilidades (antes de distribuir dividendos) y los accionistas pagan impuestos netos sobre sus ingresos por dividendos, mientras que en México estos ingresos personales no tienen gravamen neto. Así, la tasa neta de impuesto personal sobre dividendos es de 35.6% en Francia, de 26.4% en Alemania, de 41% en Irlanda, de 36.1% en el Reino Unido, de 42% en Dinamarca, de 31.1% en Corea del Sur, de 28.2% en Canadá, de 21.2% en Estados Unidos, etc.; y sólo en tres países de la ocde PRÓLOGO 13 (la República Eslovaca, Estonia y México), la tasa neta de impuestos personales sobre dividendos es cero (oecd, Tax Database, 2011). Se trata de un asunto altamente relevante también por la otra razón aducida por el entonces secretario de Hacienda, Agustín Carstens, durante el Foro Global sobre Transparencia de la ocde: “el reparto de dividendos corporativos [es] un tema que no sólo se asocia con pérdidas en la recaudación neta de impuestos, sino en algunas ocasiones con el flujo ilícito de capitales” (véase El Universal, 2/IX/09). Desde luego, las tasas máximas de isr para ingresos personales son también más altas en los países desarrollados, en la mayoría de los cuales se aplica además del isr del gobierno central, un isr provincial o local. Sumando ambos, en su caso, las tasas máximas de isr personal en 2010 fueron de 46.4% en Canadá, de 47.5% en Alemania, de 43% en España, de 41.7% en Estados Unidos, de 42.7% en Irlanda, de 47.3% en Japón, etc., mientras que en México el isr fue de 28%, aunque subió a 30% en 2011. Pero atención: hay que revisar también la progresividad del isr. Mientras que el ingreso gravable anual a partir del cual las personas pagan la tasa máxima de isr es de 316 456 dólares estadounidenses (usd) en Alemania, de 373 650 usd en Estados Unidos, de 88 333 usd en Francia, de 94 937 usd en Italia, de 78 195 usd en España, etc., en México las personas pagan la tasa máxima de isr a partir de un ingreso gravable anual de 30 811 usd (véase kpmg, kpmg’s Individual Income Tax and Social Security Rate Survey 2010), de modo que el contribuyente mexicano con ingresos poco distantes de la línea de la pobreza, paga la misma tasa de isr que Carlos Slim, el hombre más rico del mundo. Hay que corregir esta inequidad. También hay que corregir la enorme inequidad territorial del sistema fiscal mexicano. Mientras que en Estados Unidos el gobierno central re­ caudó 54.2% de los ingresos tributarios durante el quinquenio 2004-2008 (sin considerar las contribuciones a la seguridad social), los gobiernos estatales de ese país recaudaron 26.7% y sus gobiernos locales 19.1%. En Canadá, las cifras fueron 47.8, 42.1 y 10.1%, respectivamente. En México, en cambio, el gobierno central recaudó 96.2% de la tributación; nuestros gobiernos estatales recaudaron 2.4%, y los municipales 1.2% (oecd, Revenue Statistics Database 2011). En Brasil, durante el mismo quinquenio, 63% de la recaudación correspondió al gobierno federal y 37% a los gobiernos subnacionales, y en Argentina las cifras fueron 54.5 y 45.5%, respectivamente (cepal, Indicadores y estadísticas 2011). Ciertamente, la tremenda inequidad territorial en el ámbito fiscal no sólo es indicador de pobreza democrática, sino también es causa de ineficiencia recaudatoria. Como observó el Banco Interamericano de Desarrollo: “Sin impuestos locales, la descentralización política carece de sentido porque 14 JOSÉ LUIS CALVA las decisiones de gasto en última instancia estarán siempre controladas por el gobierno nacional o, a lo sumo, por el Congreso Nacional”. Además, la “brecha entre las responsabilidades de gasto y los esfuerzos de recaudación de impuestos a nivel local tiene consecuencias negativas sobre la sostenibilidad y la eficiencia de las finanzas públicas” (Lora y Cárdenas, La reforma de las instituciones fiscales en América Latina, bid, 2006). Por eso, nuestra reforma fiscal integral debe ampliar las facultades recaudatorias de los estados y municipios, sin demérito de mejorar la redistribución territorial de la recaudación fiscal del gobierno federal. A la luz de las realidades antes resumidas, los cursos de acción que permitirían a México evolucionar hacia una estructura fiscal moderna pueden resumirse en los siguientes: Primero: ampliar la base de contribuyentes y de ingresos sujetos a tri­ bu­tación. Las posibilidades recaudatorias en esta dirección son enormes: 1) gra­var los dividendos distribuidos entre los accionistas de las empresas como se hace, bajo diversas modalidades, en los países desarrollados (en Estados Unidos la tasa del impuesto sobre dividendos, de 38.6% en el rango superior, pretendió ser eliminada por el gobierno de George W. Bush bajo el argumento de la doble tributación: id est, la empresa paga impuestos antes de distribuir dividendos y los accionistas pagan impuestos al recibir los dividendos. Sin embargo, el Congreso estadounidense acordó la reducción de la tasa máxima, pero no su eliminación), y como se hacía en México hasta 1988, antes de las reformas de Pedro Aspe (véase ocde, Estudios económicos de la ocde. México, París, 1992); 2) gravar las ganancias bursátiles obtenidas por personas físicas, como ocurre en los países desarrollados; 3) gravar las herencias con elevadas progresividades, como se hace también en gran parte del mundo; 4) gravar, en general, las ganancias de capital de las personas físicas, como también se hace en los países industrializados; 5) gravar al capital golondrino extranjero; 6) gravar las transferencias de capitales mexicanos al exterior, y 7) incorporación de la grande y mediana “economía informal” al régimen tributario. Segundo: mejorar considerablemente la fiscalización y combatir resueltamente la evasión fiscal (recuérdese que diversas estimaciones sitúan la evasión entre 40 y 60% de la recaudación). Para ello es necesario: 1) considerar invariablemente como grave el delito de defraudación fiscal, cuando se trate de montos mayores al equivalente de 200 mil udi, o de 100 mil unidades cuando se realice mediante el uso de maquinaciones. Ciertamente, habrá que precisar el marco jurídico y moralizar la administración a fin de evitar aplicaciones discrecionales por la autoridad hacendaria y, eo ipso, para que esta medida no devenga en instrumento de persecución de adversarios o de gracia a los favorecidos; 2) castigar a los funcionarios corruptos, PRÓLOGO 15 comenzando por los correligionarios del partido en el gobierno (como se hizo en Chile), a fin de otorgar credibilidad al combate a la corrupción y a la evasión fiscal; 3) crear un verdadero servicio civil de carrera con base en los méritos (que premie a los funcionarios eficientes y elimine los pernicio­ sos padrinazgos políticos) y someter la incorporación de nuevo personal a rigurosos concursos de oposición; 4) establecer un eficiente sistema computacional de registro de la información tributaria, que posibilite el cruce de fuentes y permita una selección verdaderamente al azar de personas físicas y de personas morales a ser auditadas, evitando las auditorías discrecionales. Tercero: simplificación y racionalización de la legislación tributaria, elimi­ nando o corrigiendo gran parte de las exenciones tributarias y de regímenes especiales que generan distorsiones y múltiples canales de elusión tributaria. Por ejemplo, el régimen de consolidación fiscal para grupos de empresas de­ be ser simplemente suprimido (por ser un importante mecanismo de elu­sión fiscal de grandes corporaciones, incluso transnacionales); asimismo, el régimen simplificado que se aplica a las empresas de transporte terres­tre y agropecuarias, sin distinguir grandes compañías de transporte de pequeños transportistas, o grandes agrobussines de pequeñas granjas campesinas, debe ser sustancialmente corregido. En general, una eficiente simplificación y racionalización de la legislación tributaria debe facilitar a los contribuyentes el pago de sus impuestos y poner candados a las prácticas contables que reducen a niveles ridículos las ganancias gravables de las empresas. Cuarto: acentuar significativamente la progresividad del impuesto sobre la renta, preferentemente mediante la introducción de impuestos locales so­ bre el ingreso, análogos a los impuestos estatales o provinciales sobre el ingre­ so vigentes entre los otros dos socios del tlcan. En general, prácticamente todos los países desarrollados –e incluso algunos países en desarrollo– tienen tasas marginales de impuesto sobre la renta muy superiores a las de México (incluyendo los impuestos provinciales o locales sobre el ingreso, la tasa máxima de isr para personas físicas es de 42.6% en promedio entre los países miembros de la ocde: véase “oecd in Figures”, en Taxation, París, 2010). Quinto: introducir una mayor diferenciación en las tasas de iva, de manera que las tasas que gravan los bienes y servicios suntuarios (o de consumo prácticamente restringido al decil de más altos ingresos) sean muy superiores a las tasas que gravan los satisfactores de consumo generalizado, además de mantener la tasa cero o la exención para los bienes y servicios de primera necesidad. Ciertamente, esta diferenciación complica el siste­ ma del iva; pero la experiencia internacional indica que no hay que sacrificar la equidad tributaria en aras de una simplificación administrativa: prácticamente todos los países de la ocde que cuentan con régimen de iva –con excepción de Japón y Chile– tienen tasas diferenciadas. 16 JOSÉ LUIS CALVA Como criterio general, cabe observar que el temor de que el incremento de las tasas de iva para bienes y servicios suntuarios o el aumento de las tasas marginales de isr resulte contraproducente para los fines recaudatorios, por provocar una mayor evasión en el pago de impuestos, carece de fundamento. Esto fue reconocido incluso por el entonces presidente del Servicio de Administración Tributaria, Tomás Ruiz, cuando hace tres lustros señaló: la relación entre la tasa impositiva y la recaudación tributaria “normalmente es positiva”, y sólo “se invierte cuando se llega a determinados niveles de tasa”. “La experiencia internacional nos muestra que […] en el caso del Impuesto sobre la Renta estamos hablando de tasas de 55% para arriba; en el caso del iva, tasas de 30% o 35% para arriba” (El Universal, 5/ XI/97). En México estamos muy por debajo de esos umbrales. Sexto. Otorgar mayores facultades tributarias a los estados y municipios; e incrementar la eficiencia recaudatoria de las administraciones fiscales subnacionales. Por una parte, es necesario aprovechar el potencial tributario de los impuestos típicamente recaudados por los gobiernos subnacionales (por ejemplo, en Estados Unidos los impuestos subnacionales sobre la propiedad representaron 2.9% del pib nacional durante el periodo 20042008; en Canadá, significaron 3.4% del pib; en Brasil, 1.47% del pib; en Ar­ gentina, 1.53% del pib, etc., mientras que en México apenas alcanzan 0.3% del pib). Por otra parte, es necesario introducir impuestos estatales sobre el ingreso, como ordinariamente se hace en los países federales: en Estados Unidos los gobiernos subnacionales recaudan 19.4% del isr nacional; en Canadá, 36% del isr; en Argentina, 39.7% del isr nacional, etc., mientras que en México el isr estatal es 0%. (De hecho, la Ley de Ingresos para 2005, aprobada por el Congreso de la Unión, otorgó a los gobiernos de los estados la facultad de establecer impuestos sobre el ingreso con tasas de 2 a 5% sobre la misma base del isr federal para personas físicas. Pero sólo algunos estados aprovecharon la opción: para que realmente se aplique con carácter general hay que hacer obligatorio el isr estatal por ley federal). Mediante los cursos de acción antes resumidos –además de otras im­ portantes medidas de reforma fiscal integral sugeridas en este libro– es per­ fectamente factible superar el rezago tributario de México, elevando la recaudación fiscal por lo menos en diez puntos porcentuales del pib du­rante los próximos diez años y, al mismo tiempo, construir un sistema tributario más equitativo tanto en el reparto social de la carga tributaria como en la distribución territorial de la recaudación. Hay que hacerlo por el bien de las actuales y las futuras generaciones. Para fortalecer la cohesión social y el desarrollo humano de nuestra nación, una palanca primordial consiste precisamente en la construcción de un sistema fiscal que cumpla eficazmente las funciones redistributivas PRÓLOGO 17 como lo hace la fiscalidad en los países desarrollados. Hace tres años, en su entrega de Perspectivas económicas de América Latina 2009, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos analizó los sistemas fiscales de nuestra región, destacando su escaso efecto redistributivo en comparación con los sistemas fiscales de los países desarrollados miembros de la ocde, que consiguen una notable redistribución del ingreso. Para los ingresos de mercado –es decir, antes de impuestos y transferencias fiscales–, en los países europeos miembros de la ocde el coeficiente de Gini (que mide la desigualdad en la distribución del ingreso: conforme más próximo a cero resulta, menor es la desigualdad) asciende a 0.476, mien­tras que para los ingresos disponibles –es decir, después de impuestos y trans­fe­ rencias–, el coeficiente de Gini se reduce a 0.282 (en los países norteamericanos miembros de la ocde, excepto México, los Gini son: 0.485 y 0.350, respectivamente). En contraste, en América Latina el coeficiente de Gini para los ingresos de mercado ascendió a 0.516, mientras que el Gini después de impuestos y transferencias apenas se redujo a 0.496. Ergo, es casi inexistente la redistribución fiscal. La causa de este paupérrimo desempeño redistributivo radica no sólo en la baja recaudación respecto al pib (en América Latina los ingresos tribu­ tarios representan 19.59% del pib, mientras que en los países de la ocde alcanzan 35.88% del pib), sino principalmente en la estructura de la tribu­ ta­ción. En América Latina, ésta se basa principalmente en impuestos indirectos (sobre bienes y servicios), que representan 10.34% del pib, cifra próxima al promedio de la ocde (11.16% del pib). En contraste, los impuestos sobre la renta sumados a las contribuciones a la seguridad social apenas constituyen 7.78% del pib en América Latina, contra 22.17% del pib en el promedio de la ocde. “Esta diferencia –remarca la ocde– explica por sí sola el 88% de la brecha tributaria entre ambos grupos de países”. Para México, las cifras de la ocde –en sus Perspectivas económicas de América Latina 2009– son las siguientes: como porcentaje del pib, los ingresos tributarios (del gobierno central más los gobiernos locales, incluyendo impuestos petroleros), representan 19.93% del pib; los impuestos indirectos –sobre bienes y servicios– alcanzan 11.29% del pib, mientras que los impuestos sobre la renta y las contribuciones a la seguridad social apenas suman 7.94% del pib. Como resultado, la redistribución fiscal es casi inexistente: el coeficiente de Gini antes de impuestos y transferencias es de 0.510 y apenas desciende a 0.494 después de la redistribución fiscal. La prevalencia de sistemas fiscales basados en impuestos indirectos, que no reducen la desigualdad, deriva –en una típica causación circular– de la enorme concentración de la riqueza y el poder político. Hasta el Banco 18 JOSÉ LUIS CALVA Mundial lo ha reconocido: “Un nivel elevado de desigualdad económica y política suele crear instituciones económicas y mecanismos sociales que favore­cen sistemáticamente los intereses de quienes tienen más influencia” (bm, Informe sobre el desarrollo mundial 2006). Por eso, las reformas orientadas a reducir la desigualdad a través de impuestos progresivos sobre el ingreso suelen toparse con formidables obstáculos. Sin embargo, la historia universal muestra que es factible romper estos círculos viciosos de desigualdad. De hecho, los países desarrollados de la ocde no vinieron al mundo con sus sistemas hoy vigentes de redistribución fiscal. Hasta comienzos del siglo xx, Francia, Reino Unido y otros países hoy desarrollados tenían elevados niveles de desigualdad. “Sin embargo –recuerda también el Banco Mundial–, lograron reducir drásticamente la desigualdad en el transcurso del siglo xx y en periodos relativamente cortos: de dos a tres décadas” (bm, Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles, Washington, D.C., 2006). Un factor crucial fue el establecimiento de Estados de bienestar sumamente redistributivos. Es una buena noticia: la tremenda desigualdad y la ausencia de un sistema fiscal redistributivo no son condena divina. La experiencia de los más ejemplares países desarrollados demuestra que es factible la construcción de fuertes coaliciones políticas comprometidas con una tributación progresiva como camino seguro hacia la equidad y el desarrollo. Desde luego, para construir la amplia base de apoyo social y político que haga factible una modernización tributaria integral, la conformación efectiva de un sistema nacional integrado de transparencia, rendición de cuentas y auditoría social es elemento nodal de la reforma. Es, a la vez, atributo esencial de un sistema político realmente democrático. José Luis Calva iiec-unam
