Redes de política pública y construcción de agenda

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE ACADEMICA DE MEXICO
Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos
IX Promoción
2008-2010
Redes de política pública y construcción de agenda de
género en el legislativo mexicano (1997-2009)
Tesis que para obtener el grado de Maestra en Gobierno
y Asuntos Públicos presenta:
Diana Martínez Medina
Directora de Tesis: Dra. Gisela Zaremberg
Seminario de Investigación: Redes de política pública y gobernanza
México, D.F. Septiembre, 2010.
Agradezco al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), el haber otorgado
la beca que financió este posgrado.
RESUMEN. Esta investigación es un estudio de caso de corte cualitativo. En ella abordamos el
proceso de establecimiento de agenda de género en cuatro legislaturas federales (1997-2009); en ese
proceso subyacen arreglos institucionales nacidos de redes de actores sociales y actores con veto. En
1997, en contexto de apertura democrática, organizaciones feministas se posicionan como actores
relevantes en el establecimiento de agenda legislativa de género. La interfaz socio-estatal, Parlamento
de Mujeres de México, creada como espacio de interlocución sin restricciones a la participación –red
abierta- funciona en la LVII y LVIII legislaturas como procesador de diversas demandas e intereses.
A partir de ello, esas legislaturas establecen una agenda fundante, constituida por temas que no
separan ideológicamente a los actores involucrados. Con la incorporación de grupos conservadores a
la interfaz, empoderados luego del año 2000, el conflicto ideológico entre izquierda y derecha agota
la capacidad de influencia de la red y obstaculiza la construcción de nuevos acuerdos.
Consecuentemente, legisladoras de la LIX y LX legislatura privilegian una relación cerrada y
excluyente con los actores sociales, basada en vínculos previos y afinidad ideológica –red cerrada-.
Los arreglos fundantes representan el patrón dependiente en la agenda, ya que durante las LIX y LX
legislaturas, los actores no logran colocar temas nuevos, sino que se mantienen e institucionalizan
esos arreglos. Este patrón ha sido al mismo tiempo, un obstáculo para retroceder en la legislación con
perspectiva de género y para avanzar en el abordaje de temas controvertidos.
PALABRAS CLAVE: Establecimiento de agenda en el legislativo, perspectiva de género, redes de
política pública, interfaz socio-estatal, actores sociales, jugadores con veto, arreglos institucionales,
coyuntura crítica y patrón de dependencia.
ABSTRACT. This research is a qualitative case study. It addresses the process gender agendasetting in four federal legislatures (1997-2009); institutional arrangements arising from networks of
social actors and veto players underlying this process. In 1998, in the context of democratic
openness, feminist organizations emerge by themselves as stakeholders in the gender agenda-setting
process. The interface society-State, Parlamento de Mujeres de México, was created as a space for
dialogue with no restrictions on participation –open policy network- and functions as processor of
demands and interests during the LVII and LVIII legislatures. On this basis, these legislatures
establish a foundational agenda, consisting of topics that do not provoke an ideological separation of
the actors involved. With the addition of conservative groups to the interface, empowered after 2000,
the ideological conflict between left and right exhaust the capacity of the network to influence in the
agenda setting process and hinder the construction of new agreements. Consequently, legislators of
the LIX and LX Legislature favor a closed and exclusive relationship with the social partners, based
on previous links and ideological affinity –closed policy network-. Founding arrangements represent
the path dependent on the agenda, since during the LIX and LX legislatures, members of the process
fail to set new issues as part of the agenda, but maintain and institutionalize these arrangements. This
pattern has been at the same time, an obstacle to go back in gender legislation and making progress in
addressing controversial issues.
KEY WORDS: Agenda setting in legislative, gender, policy networks, society-state interfaces social
actors, veto players, institutional arrangements, critical juncture and path dependence.
i
AGRADECIMIENTOS
Durante estos dos años, he tenido la fortuna de coincidir con personas cuyo apoyo y
palabras de aliento fueron nodales en mi paso por FLACSO. En estos párrafos quiero
extender mi gratitud y reconocimiento a todas ellas.
En primer lugar, agradezco enormemente a Gisela Zaremberg, por guiar y sostener esta
tesis con sus valiosos consejos y amonestaciones, a quien atribuyo sólo lo bueno de ella.
Igualmente a mis lectores: Francisco Porras, por la seriedad y pertinencia de sus
recomendaciones y José del Tronco, por sus preguntas que me estimularon a reflexionar
y mejorar este proyecto en diversas etapas.
Agradezco a las profesoras y los profesores de la Maestría en Gobierno y Asuntos
Públicos, a mis compañeras y compañeros del Seminario de Investigación Redes de
Política Pública y Gobernanza y, en general a quienes laboran en FLACSO-México,
pues con su trabajo facilitan y hacen más agradables las largas jornadas en la facultad.
Entre las personas entrevistadas, cuyos relatos y anécdotas alimentaron esta tesis, quiero
agradecer especialmente a María Elena Chapa, por darme oportunidad de conocer de su
propia voz su admirable carrera y el tesón de su trabajo a favor de las mujeres; a Susana
Stephenson, por su franqueza sin prejuicios; a Celita Alamilla, Patricia Espinosa,
Hortensia Aragón, Maricela Contreras, Alma Vucovich, Sara Esthela Velázquez,
Lourdes Quiñones, Virginia Téllez, Patria Jiménez y Martha Tagle, quienes entre sus
múltiples actividades abrieron para mí un espacio en su agenda. Agradezco también a
Jorge Yáñez, por su disposición a describirme las entrañas de las redes feministas y por
haberme aportado información invaluable; a la Dra. Mercedes Barquet, por su calidez y
amable hospitalidad en su biblioteca personal, de donde obtuve incontable información;
a Dapthne Cuevas, Rocío Bedolla, Magdalena García y Blanca Rico por su apertura para
detallar la experiencia de sus organizaciones sociales en la construcción de agenda de
género.
Agradezco a mis amigas y amigos de clase. A Santiago, quien dedicó muchos de sus
fines de semana libres a brindar generosamente su tiempo y conocimiento para superar
con éxito mi paso accidentado por las matemáticas, la economía y la estadística. A
ii
Víctor y Ramón, por las charlas de política interminables, su amistad entrañable y su
buen humor en los momentos de mayor desaliento. A Mariana, por los momentos de
café y plática despreocupada y afectuosa. A Gaby, Claudia y Rodrigo por su agradable y
confortable compañía. También agradezco a mis amigas y amigos en la distancia con
quienes he compartido otras etapas de mi vida, por su escucha, palabras de ánimo y
cariño incondicional.
Finalmente, agradezco a mi familia, especialmente a Manu, el mejor compañero que
hubiera podido concederme la vida, cuyo amor y apoyo incondicional han sido fuente de
fortaleza para sortear las dificultades que se presentaron en estos dos años. Asimismo
quiero agradecer a mis padres y hermana, por su ejemplo y amor que son mi dirección y
sostén. A ustedes dedico este humilde trabajo.
iii
RESUMEN
i
AGRADECIMIENTOS
ii
ÍNDICE GENERAL
iv
CUADROS Y ANEXOS
vi
SIGLAS Y ABREVIATURAS
INTRODUCCIÓN
Con redes y en ausencia de redes: la paradoja del establecimiento de agenda de
género en el legislativo. ……………………………………………………………...
Dispositivo de investigación: agenda de política pública, redes y coyunturas
críticas.………………………………………………………………………………..
Estrategia metodológica……………………………………………………………...
Estructura de la exposición….………………………………………………………..
Bibliografía (1)……..………………………...………………………........................
CAPÍTULO I. Marco teórico-conceptual. Establecimiento de agenda legislativa. Vetos
institucionales, redes de política pública y cambio institucional.
1.1 Establecimiento de agenda de género en el Poder Legislativo…….……………..
1.1.1 La agenda de políticas públicas…………….………………………….
1.1.2 La tesis de los jugadores con veto en la construcción de agenda……...
1.1.3 El enfoque de redes de política pública en la construcción de
agenda………………………………………………………………………..
1.1.3.1 Redes como forma específica de gobernanza……………….
1.1.3.2 Redes como tipología de intermediación de intereses………
A. Pluralismo y elitismo……………………………………
B. Redes de política pública………………………………...
1.1.3.3 El concepto de interfaz socio-estatal de las redes…………..
1.1.3.4 El concepto de liderazgo contingente en gestión de redes….
1.2 La perspectiva de género en las leyes y en las políticas públicas………………
1.2.1 Enfoques de políticas de igualdad de género.…………………………
1.2.2 Institucionalización de la perspectiva de género en las políticas……...
1.3 Origen, estabilidad y cambio en el proceso de construcción de agenda...………..
1.3.1 Las reglas del juego……………………………………………………
1.3.2 Evolución y secuencia. Explicaciones del institucionalismo histórico
sobre el origen, la estabilidad y el cambio institucional…………..................
1.3.2.1 Coyunturas críticas………………………………………….
1.3.2.2 Patrones de dependencia…………………………………….
Conclusión Capítulo I…………………..……………………..……………………...
Bibliografía (2)……………… ...…………….………………………………………
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iv
CAPÍTULO II. ¿Gobernanza posible? Red de política pública abierta y la agenda
fundante de equidad de género 1997-2003
2.1 La huella de la IV Conferencia Mundial de la Mujer, Beijing 1995……………..
2.2 Tejiendo vínculos y compromisos: red abierta y sus acciones previas a las
elecciones federales de 1997.………...........................................................................
2.2.1 La agenda de la Asamblea Nacional de Mujeres para la Transición
Democrática………………………………………………………………….
2.2.2 La agenda de Avancemos un Trecho: por un compromiso de los
partidos políticos a favor de las mujeres………...…………………………..
2.3 Primera coyuntura crítica: consolidación de la red de política pública e
instauración de agenda fundante...................................................................................
2.3.1 Nuevas actoras en la Cámara de Diputados……………………………
2.3.2 Interfaz socio-estatal: El Parlamento de Mujeres de México………….
2.3.3 Fundando: iniciativas con perspectiva de género aprobadas durante la
LVII legislatura…………………………………………………....................
2.3.4 Vetos formales y redes: gobernanza con huella en la agenda de género
durante la LVII legislatura……………………………………………….…..
2.4 Nuevos pactos: acuerdos plurales de cara a las elecciones federales del año
2000…………………………………………………………………………………..
2.4.1 La agenda del Pacto entre Mujeres: hacia una agenda legislativa y de
gobierno por la equidad……………………………………………………...
2.4.2 La agenda del Congreso Nacional de Mujeres: Hacia la Reforma del
Estado con Equidad de Género………………………………………………
2.5 Segunda coyuntura crítica: cambios en la red y mantenimiento de la agenda
fundante………………………………………………………………………………
2.5.1 Las organizaciones de mujeres frente al nuevo contexto nacional…….
2.5.2 Efectos de la coyuntura en la red de política pública durante la LVIII
legislatura…………………………………………………………………….
2.5.2.1 Nuevos actores en la red…………………………………….
2.5.2.2Agendas divergentes y conflicto……………………………..
2.5.2.3 Organismo de Interlocución Ciudadana…………………….
2.5.2.4 Consenso sin red.……….…………………………………...
2.5.3 El patrón dependiente de la agenda de género...……………………….
2.5.3.1 Las iniciativas con perspectiva de género aprobadas durante
la LVIII legislatura…………………………………………………..
2.5.3.2 La red en la base de los cambios al statu quo legislativo de
la política de género.………………………..………………..….…..
2.5.4 Agotamiento de consenso y transición a la normalidad legislativa
durante la LVIII legislatura………………………………………………….
Conclusión Capítulo II……..………………………………………………………...
Bibliografía (3)……………………………………………………………………….
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v
CAPÍTULO III. Ruptura y cambio: red de política pública cerrada y la agenda para
la institucionalización (2003-2009).
3.1 Agotamiento de la capacidad de influencia de la red abierta durante la LIX
legislatura…………………………………………………………………………….
3.1.1 El último pacto: Un trecho más por la ciudadanía plena de las mujeres
en México……………..……………………………………………………..
3.1.2 Factores de ruptura en la interfaz socio-estatal: ausencia de reglas,
distancia ideológica e incapacidad de conducción de la red……………..…..
3.1.3 Cancelación del Parlamento de Mujeres de México…………………...
3.2 De redes a jugadores con veto. Deliberación y toma de decisiones legislativas
en red cerrada…………………………………………………………………………
3.2.1 El nuevo mecanismo de interacción: menos actores, mayor
coincidencia ideológica……………………………………………………...
3.2.2 Vínculos previos y afinidad ideológica: recursos clave para la
participación de las organizaciones sociales en contexto de red cerrada........
3.2.3 Establecimiento de agenda legislativa de género en red cerrada,
escenario de la tesis de Tsebelis mediado por coyunturas….……...…...……
3.3 El patrón dependiente en la legislación con perspectiva de género producida en
red cerrada……………………...…………………………………………………….
3.3.1 Iniciativas con perspectiva de género aprobadas durante la LIX
legislatura…………………………………………………………………….
3.3.2 Iniciativas con perspectiva de género aprobadas durante la LX
legislatura…………………………………………………………………….
Conclusión Capítulo III…….………………………………………………………...
Bibliografía (4)……………………………………………………………………….
CAPÍTULO IV. Conclusiones finales.
4.1 Redes, vetos y coyunturas para la agenda de género. Resultados del estudio de
caso…………………………………………………….……………………………..
4.2 ¿Hacia dónde se perfila el establecimiento de agenda legislativa de género?..…..
4.3 Recomendaciones………………………………………………………………...
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CUADROS Y ANEXOS
Cuadro 1. Legislaturas, coyunturas críticas, redes y agenda de género.……………………...
Cuadro 2. Tipología de redes de Rhodes y Marsh (1992).……………………………............
Cuadro 3. Punto de Acuerdo del Parlamento de Mujeres de México 1998…………………..
Cuadro 4. Agenda del Parlamento de Mujeres de México durante la LVII legislatura,
1997-2000……………………………...……………………………...……………………...
Cuadro 5. Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en
el Diario Oficial de la Federación 1997-2000……………………………...............................
Cuadro 6. Agenda del Parlamento de Mujeres de México durante la LVIII legislatura,
2000-2003……………………………...…………………………….......................................
Cuadro 7. Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en
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el Diario Oficial de la Federación 2000-2003……………………………...............................
Cuadro 7. (continuación) Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y
Publicadas en el Diario Oficial de la Federación 2000-2003……………………………........
Cuadro 8. Agenda del Parlamento de Mujeres de México durante la LIX Legislatura 20032006……………………………...……………………………...………………………
Cuadro 9. Foros Regionales previos a la 7ª Reunión Anual del Parlamento de Mujeres de
México……..……………………………...……………………………..................................
Cuadro 10. Contenido de las Declaraciones Políticas de las Reuniones Anuales del
Parlamento de Mujeres de México. ……………………………...…………………………...
Cuadro 11. Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en
el Diario Oficial de la Federación 2003-2006……………………………...............................
Cuadro 11. (continuación) Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso
y Publicadas en el Diario Oficial de la Federación 2003-2006…………………………….....
Cuadro 12. Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en
el Diario Oficial de la Federación 2006-2009……………………………...............................
Cuadro 12. (continuación) Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso
y Publicadas en el Diario Oficial de la Federación 2006-2009…………………………….....
Anexo 1. Tipo de legislación.……………………………...……………...…………………..
Anexo 2. Enfoques de política pública con perspectiva de género…………………………...
Anexo 3. Tipología de redes………………………………………………………………….
Anexo 4. Criterios de identificación de iniciativas con perspectiva de género……………….
Anexo 5. Entrevistas realizadas.…………………………………..………………………….
Anexo 6. Comentarios de ex diputadas de la Comisión de Equidad y Género e integrantes
de organizaciones sociales, respecto de los motivos que llevaron a la cancelación del
Parlamento de Mujeres de México (PMM)…………………………………………………...
Anexo 7. Balance de ex diputadas de la Comisión de Equidad y Género e integrantes de
organizaciones sociales, sobre los objetivos que cumplió el Parlamento de Mujeres………..
Anexo Fotográfico…………………………………………………………………………….
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vii
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ACTO: Acción Ciudadana por la Tolerancia, A.C.
ADIVAC: Asociación para el Desarrollo Integral de Personas Violadas, A.C.
AMDEC: Asociación de Mujeres para la Defensa de los Derechos Civiles, A.C.
ANCIFEM: Asociación Nacional Cívica Femenina
APN: Asociación Política Nacional
AQUESEX: Asociación Queretana de Educación para la Sexualidad, A.C.
CADEM: Coordinación de Apoyo al Desarrollo Municipal
CAMT: Centro de Atención a la Mujer Trabajadora
CEAMEG: Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CECADEC: Centro de Capacitación para el Desarrollo Comunitario, A.C.
CECAMO: Centro de Capacitación a la Mujer en el estado de Oaxaca
CECHACH: Centro de Capacitación y Apoyo Sexológico Humanista A.C.
CEDAW: Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (siglas
en inglés)
CEDEJO: Centro de Desarrollo Jocotepec, A.C.
CEDEN: Centro de Estudios para el Desarrollo Nacional, S.C.
CEFIM: Centro de Estudio y Formación Integral para la Mujer
CEREMUBA: Centro Regional de la Red de Mujeres del Bajío
CIMAC: Comunicación e Información para la Mujer, A.C.
CIMAS: Observatorio Internacional de Ciudadanía y Medio Ambiente Sostenible
CMD: Ciudadanas en Movimiento por la Democracia
CNC: Red Nacional de Campesinas en Acción
CODESEX: Colectivo de Mujeres y Hombres por los Derechos Sexuales A.C.
COFIPE: Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
COLSAR: Colectivo al Salario al Trabajo Doméstico, Educación y Crianza de Hij@s
COMUARTE: Colectivo de Mujeres en el Arte
CONAM: Comisión Nacional de la Mujer
CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
COPIC: Conferencia Permanente de Interlocución Ciudadana
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CORIAC: Colectivo de Hombres por Relaciones Igualitarias, A.C.
COVIAC: Colectivo contra la Violencia Intrafamiliar de Chiapas
CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
CRICP: Comisión de Régimen Interno y Coordinación Política
CUE: Ciudadanas Unidas por la Equidad, A.C.
DEMYSEX: Democracia y Sexualidad, A.C.
DHIAC: Desarrollo Humano Integral A.C.
DOF: Diario Oficial de la Federación
DOFAM: Organización Mexicana por la Defensa de Órganos Femeninos contra Abusos Médicos
ELIGE: Red de Jóvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos
ENLACE: En la Comunidad Encuentro, Instituto de Enlaces Educativos, A.C.
EVAE: Grupo de Jóvenes Pro Vida, El Verdadero Amor Espera
FRAAP: Frente Amplio de Acción Popular
FUNDAR: Centro de Análisis e Investigación, A.C.
GEM: Grupo de Educación Popular con Mujeres, A.C.
GIMTRAP: Grupo Interdisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Pobreza, A. C.
GIRE: Grupo de Información en Reproducción Elegida
GIS: Grupo Interdisciplinario de Sexología, A.C.
GRINDEM: Grupo Interdisciplinario de Estudios para la Mujer, A.C.
IFE: Instituto Federal Electoral
IMIFAP: Instituto Mexicano de Investigación en Familia y Población, A.C.
INMUJERES: Instituto Nacional de las Mujeres
ISSSTE: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
MAM: Movimiento Amplio de Mujeres
MUTUAC-MAS: Mujeres Trabajadoras Unidas, A.C.
MCD: Movimiento Ciudadano por la Democracia
MEXFAM: Fundación Mexicana para la Planeación Familiar
OIC: Organismo de Interlocución Ciudadana
ONG: Organización no Gubernamental
PAN: Partido Acción Nacional
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PMM: Parlamento de Mujeres de México
PPS: Partido Popular Socialista
PRD: Partido de la Revolución Democrática
PRI: Partido Revolucionario Institucional
PROCADES: Promotora de la Calidad Empresarial y el Desarrollo Social
PRONAM: Programa Nacional de la Mujer
PRT: Partido Revolucionario de los Trabajadores
PT: Partido del Trabajo
PVEM: Partido Verde Ecologista de México
RENAPSI: Red Nacional de Psicoterapeutas
RMALC: Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio
SEDEPAC: Servicio, Desarrollo y Paz, A.C.
SIPAM: Salud Integral para la Mujer A.C.
SITRAJOR: Sindicato de Trabajadores de la Jornada
SME: Sindicato Mexicano de Electricistas
SNTE: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
UNAM: Universidad Nacional Autónoma de México
UNPF: Unión Nacional de Padres de Familia
x
INTRODUCCIÓN
El objetivo de esta investigación es el análisis del proceso de decisión en torno a la
legislación con perspectiva de género aprobada en el Poder Legislativo mexicano
durante cuatro legislaturas (LVII, LVIII, LIX y LX), las cuales están comprendidas en el
periodo de 1997 a 2009. En este proceso, observamos los cambios en el statu quo
legislativo de la política de género en el marco de la existencia de redes de política
pública, con la intención de establecer una relación entre el tipo de red y la legislación
en la materia.
Aunque hay abundantes avances en política pública y género especialmente desde mitad
del siglo XX en adelante, a partir de 1995, la elaboración de políticas públicas con
perspectiva de género se coloca en la agenda internacional, con énfasis en la
transversalidad, como resultado de la IV Conferencia Internacional de la Mujer
auspiciada por Naciones Unidas. En esta conferencia, se estableció como prioridad en la
acción gubernamental de los Estados, la adopción de medidas legislativas y de políticas
públicas con enfoque transversal para el avance de las mujeres, en reconocimiento a la
persistente desigualdad entre mujeres y hombres impuesta por barreras de género. A raíz
de la adopción de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, el gobierno
mexicano asumió el compromiso de diseñar, aplicar y vigilar políticas y programas de
desarrollo –efectivos, eficaces y sinérgicos-, que tengan en cuenta el género y
contribuyan a promover la potenciación del papel y el adelanto de la mujer (Naciones
Unidas, 1995). Asimismo, reconoció la importancia de la participación y la contribución
de la sociedad civil, en particular de los grupos y redes de mujeres en la aplicación y
seguimiento efectivos de estos compromisos recién asumidos.
A nivel internacional, el tema de equidad de género se sitúa en el debate de las políticas
públicas en la segunda mitad del siglo XX con la emergencia de las mujeres como
sujetos de consideración sociopolítica (Osses & Barquet, 2006:56); esta emergencia
estuvo ligada desde su origen a la lucha colectiva de diversos grupos de mujeres por el
reconocimiento de derechos políticos y sociales, así como por la demanda de acciones
públicas para superar las múltiples desigualdades entre mujeres y hombres. Por tanto, a
diferencia de otros temas de política pública que en una época fueron gestionados
1
exclusivamente desde el gobierno, el tema de equidad de género aparece en el análisis de
políticas públicas estrechamente vinculado a la participación de grupos de la sociedad.
En México, la década de los 90’ fue época para la movilización de mujeres que en un
ejercicio de ciudadanía colectiva reclamaron la inclusión de sus demandas por equidad
en la agenda política y de políticas públicas. En un contexto caracterizado por la apertura
democrática, transformación institucional y participación ciudadana sin precedentes,
redes de mujeres en lucha por la reivindicación de sus derechos se posicionaron en el
espacio público para participar activamente del proceso de construcción de agenda de
género, particularmente vinculado al poder legislativo.
En esta investigación observamos al poder legislativo como un espacio estratégico e
históricamente construido para concentrar en pocos actores políticos la toma de
decisiones sobre el estatus legislativo de las políticas públicas. En este contexto,
debatimos la capacidad de las redes de política pública para influir efectivamente en el
proceso de establecimiento de agenda.
Con redes y en ausencia de redes: la paradoja del
establecimiento de agenda de género en el legislativo.
Con el objetivo de impulsar legislación y políticas públicas con perspectiva de género,
desde la segunda mitad de la década de los 90’ a la fecha, diversas organizaciones de
mujeres han permanecido vinculadas al proceso de elaboración de políticas,
principalmente a nivel del poder legislativo federal. Para colocar la problemática de
género en la agenda como problema público, las redes integradas por esas
organizaciones han sido actores centrales en el proceso de discusión, negociación y
búsqueda de consenso en torno a la definición de la política de género.
Este proceso de elaboración de la agenda de género ha sido sumamente complejo. Por un
lado, la construcción de consensos se complica en un contexto caracterizado por la
relación asimétrica entre las legisladoras y los actores sociales que integran las redes y
en un escenario donde los objetivos no siempre están alineados sino que en la mayoría
de los casos están en conflicto. Por otro lado, las transformaciones en el contexto
político nacional tienen efectos en la conformación de las redes y en el tipo de agendas
2
que desde esos espacios se promueven, dando lugar a diferencias ideológicas
importantes respecto de los enfoques, objetivos y alcances de la legislación para el
avance de las mujeres. Pese a estas dificultades, en la última década se observa un
avance importante en la legislación con perspectiva de género y en las acciones públicas
derivadas de esa legislación.
En vista de que la obtención de consenso en un proceso de toma de decisiones sobre la
agenda de políticas depende de un proceso de negociación entre los actores relevantes,
una de las corrientes de la literatura neo-institucional1 señala que mientras ese proceso
suceda en entornos complejos con un gran número de actores y grandes distancias
ideológicas, el consenso es más complicado que cuando los actores son menores en
números y sus preferencias más homogéneas (Tsebelis, 2006).
En contraste, para el enfoque de redes política pública y las nuevas tendencias de
gobernanza, el escenario donde tiene lugar la toma de decisiones sobre las políticas
públicas se enmarca en un contexto siempre complejo de relaciones de dependencia2. En
este escenario, los actores estatales no son los únicos actores del proceso de gobierno,
sino que existe una incorporación permanente de actores de diferente tipo, que participan
de manera activa y directa para influir en la definición y caracterización de problemas
públicos. Por tanto, la toma de decisiones, como señala Muller y Surel (1998:96) “no
pasa por la acción aislada de una elite político-administrativa relativamente homogénea
y centralizada, sino por la adopción de formas de coordinación multi-nivel y multi-actor,
cuyo resultado siempre incierto, depende de la capacidad de los actores públicos y
privados para definir un espacio común, de su capacidad para movilizar expertise e
implantar modos de responsabilización y de legitimación de la decisión”3.
La tesis de Tsebelis se circunscribe a espacios institucionales donde la mayoría de los
actores tienen veto, es decir, poseen atribuciones para tomar decisiones vinculantes en
1
Nos referimos particularmente a la literatura neo-institucionalista de la elección racional que enfatiza los
aspectos condicionantes de las instituciones o reglas del juego y asume que los comportamientos de cada
actor son una respuesta óptima al comportamiento de los otros jugadores y a la estructura institucional
existente (North, 1993; Tsebelis, 2006).
2
Parsons (2007) señala que la metáfora de redes supone que los actores participan en un sistema social en
el que tienen vínculos con otros actores que influyen en las decisiones de los demás, dando lugar a una
interconexión compleja.
3
Traducción propia.
3
torno a la legislación y a las políticas. Pero en contextos de redes –como en el que se ha
ubicado el establecimiento de agenda de género-, la obtención de consenso se desarrolla
en entornos aún más complejos impuestos por la presencia de actores sin veto
institucional, cuya participación no se ciñe únicamente al apoyo de iniciativas
legislativas sino que buscan influir en la toma de decisiones sobre la agenda de género a
través de la incorporación de sus intereses y demandas.
Esta realidad provoca discutir si la tesis de los jugadores con veto impera en el
establecimiento de agenda de género, o bien, si las redes no son el medio adecuado para
producir resultados de política –en este caso para producir legislación con perspectiva de
género- y para generar procesos de gobernanza4 permanentes.
Por consiguiente, ¿Cuál es el efecto de la presencia de diferentes redes de política en el
establecimiento de agenda legislativa con perspectiva de género? ¿A qué se deben los
cambios en las redes de política? Si efectivamente las redes influyen en la agenda
establecida nos preguntamos ¿Cómo cambia la agenda de género a medida que la red de
política pública se transforma? De manera particular, nos preguntamos, ¿Qué tipo de
consensos y formas de decisión se construyeron para el logro de legislación en política
de género? ¿Fueron más útiles las redes o los pactos entre un número acotado de
jugadores, los que influyeron en la toma de decisiones?
Estas preguntas serán analizadas observando la legislación con perspectiva de género –
variable dependiente- de los últimos doce años, según el tipo de red –variable
independiente- presente en el proceso discusión, negociación y generación de consenso
para el establecimiento de agenda de género.
Dispositivo de investigación: agenda de política pública,
redes y coyunturas críticas.
Esta investigación se concentra en la fase de formulación y toma de decisiones para la
agenda legislativa de género, durante el periodo de 1997 a 2009. Para responder a las
preguntas de investigación, planteamos como hipótesis, que la presencia de redes de
4
En este trabajo el término Gobernanza se comprende como un sistema en el que la interacción entre
actores públicos y privado/sociales es fundamental para la solución a los problemas actuales, en la
mayoría de los casos definidos colectivamente.
4
política pública influye y determina el cambio o la permanencia del statu quo legislativo
de la política de género. Por otro lado, sugerimos también que la red de política en torno
a la agenda de género cambia de una red de tipo abierta a una red cerrada debido a las
coyunturas críticas –factores exógenos- y a las dinámicas internas –factores endógenos-.
Finalmente, planteamos que la presencia de una red abierta en la construcción de agenda
de género permite generar un conjunto de arreglos fundantes, mientras que a medida que
se cierra la red, esos arreglos tienen a institucionalizarse ya que no existe consenso sobre
nuevos temas.
La elección de la variable dependiente –legislación con perspectiva de género, 19972009- se debe a que a partir de 1997 en el Poder Legislativo se presentan los primeros
síntomas de consolidación del proceso de democratización en México, una vez que el
partido del gobierno deja de tener mayoría en la Cámara de Diputados. Este momento
fue oportuno para incluir en la agenda legislativa y de gobierno, las demandas por la
instauración de mecanismos para la igualdad de derechos, oportunidades y el acceso
equitativo a bienes, recursos y servicios para mujeres y hombres.
Asimismo, las obligaciones5 contraídas por México para la incorporación del género en
las políticas6, propició la postulación de múltiples iniciativas de reforma y creación de
nueva legislación a favor de la equidad de género. A partir de la legislatura LVII, el
número de iniciativas en temas de género han tenido un crecimiento vertiginoso, aunque
pocas han sido aprobadas7.
En este trabajo analizamos el proceso de decisión de aquellas iniciativas que fueron
aprobadas por la Cámara de Diputados y el Senado y que fueron publicadas por el
Ejecutivo para su entrada en vigor. Seleccionamos estas iniciativas puesto que el
5
Nos referimos a los instrumentos internacionales en materia de derechos de las mujeres adoptados por
México, que en el momento de su ratificación se convierten en mecanismos jurídicamente vinculantes.
6
La incorporación del género en las políticas tiene por objetivo eliminar los obstáculos para la
participación plena de las mujeres en los ámbitos de la vida pública y privada.
7
De acuerdo con el análisis de García Hernández (2007) durante el periodo de 1997 a 2006, de un total de
150 iniciativas sólo se aprobaron 9; en ese trabajo se analiza las iniciativas sólo presentadas por diputadas
y diputados. En otro estudio realizado recientemente Zaremberg (2009) señala que durante el periodo de
1997 a 2008, de un total de 253 iniciativas, sólo 13 de ellas fueron aprobadas. En este caso, la autora
analiza iniciativas generadas también por otros actores (además de las y los legisladores) como el
ejecutivo y las Entidades Federativas. Ambos estudios subrayan el incremento de las iniciativas con
perspectiva de género presentadas en el Congreso de la Unión.
5
establecimiento de agenda se materializa cuando las propuestas son aceptadas por la
mayoría de los actores que cuentan con atribuciones para tomar decisiones respecto al
estatus legislativo de la política y en este caso no basta la aprobación de ambas Cámaras
legislativas, sino que es fundamental el veto positivo por parte del Ejecutivo para que la
legislación surta efectos y alcance sus objetivos.
Para ese análisis clasificamos las leyes y/o reformas con perspectiva de género
aprobadas de 1997 a 2009 según el cambio que proponen al statu quo legislativo8 de la
política de equidad. En ese sentido, argumentaremos que la legislación pasa de una etapa
fundacional a una etapa de institucionalización, en términos de reglas del juego y de
temáticas legisladas9. Esta clasificación surge de la observación de la legislación a partir
del contexto institucional que la condiciona, es decir, de los arreglos formales e
informales en los que se suscriben las relaciones entre los actores involucrados.
Además de esa clasificación, también analizamos las leyes según el enfoque de política
de equidad de género que introducen. Incháustegui y Ugalde (2007) señala que las
políticas de equidad de género son estrategias públicas que buscan neutralizar las
desventajas sociales que están asociadas a la diferencia sexual; tienen el objetivo de
fortalecer la ciudadanía y los derechos de las mujeres, pero a partir de diferentes
estrategias10. Esta tipología revela el grado de evolución en el reconocimiento de las
desigualdades de género como problema público.
La elección de la variable independiente –tipo de red de política pública- para explicar el
proceso de aprobación de legislación con perspectiva de género, surge del debate entre
el enfoque de redes de política pública y la tesis de los jugadores con veto. El primero
permite analizar un proceso de elaboración de políticas públicas que no es exclusivo de
actores gubernamentales, sino que se trata de un escenario en el que diversos actores con
distintas ideas, objetivos, visiones y valoraciones compiten para hacer prevalecer una
definición del problema favorable a sus intereses. El segundo, nos remite a la realidad
institucional formal del establecimiento de la agenda, en la que la toma de decisiones
8
Por statu quo legislativo de la política nos referimos al estado de la legislación al momento de la
aprobación de una nueva ley o reforma en la materia.
9
En el Anexo 1 se detalla esta clasificación.
10
El Anexo 2 se reproduce el tipo de enfoque de política que proponen estas autoras.
6
respecto del cambio o el mantenimiento del statu quo legislativo de la política de género
se atribuye a los actores con veto institucional. Por tanto, en esta investigación,
subrayamos la presencia de grupos sociales a favor de los derechos de las mujeres que
históricamente han buscado espacios para participar en el proceso de construcción de
agenda de género, pero también enfatizamos que la presencia de actores sociales en ese
proceso depende en gran medida de la voluntad política de los actores legislativos para
generar reglas informales que posibiliten su participación, puesto que el contexto
institucional no lo prevé.
El análisis de políticas con enfoque de redes se ha desarrollado dentro de paradigmas
diversos, desde la ciencia política, pasando por la teoría de la organización en sus
enfoques de relaciones interorganizacionales, hasta los estudios de proceso de política
pública, formación de agenda e implementación (Klijn, 1998). Si bien en la literatura de
redes existen numerosas tipologías, la mayoría incluye variables como número de
actores, escenarios de interacción, funciones, tipo de relaciones entre los actores, pautas
de conducta y relaciones de poder (Chaqués, 2004:57). Además, existen también
diversos enfoques para el análisis de redes, entre ellos se encuentran el de interacción
grupal, interacción personal, el análisis formal de redes y el enfoque integrador (Evans,
1998: 232; Porras, 2001:728).
El enfoque de análisis sustraído de la escuela Británico-Americana, incluye dos tipos
particulares de redes que son útiles para este proyecto; por un lado está la comunidad de
políticas y por otro la red temática, ambos conceptos fueron retomados por R.A.W.
Rhodes en sus estudios sobre los intercambios y las relaciones que suceden en redes de
política pública. La comunidad de políticas es descrita como una “red caracterizada por
la estabilidad de relaciones, la continuidad de una membresía altamente restrictiva,
interdependencia vertical basada en la responsabilidad compartida y por aislamiento de
otras redes e invariablemente del público general (incluyendo al parlamento); tienen un
alto grado de interdependencia vertical y articulación horizontal limitada” (Rhodes &
Marsh, 1992:182). Por su parte, la red temática está caracterizada por un gran número
de participantes y por su grado de interdependencia limitado.
7
Con base en esta literatura, elaboramos una tipología que puede asemejarse a la Rhodes
y Marsh, sin embargo, nuestra definición operacionalizada de la variable tipo de red
contiene otras dimensiones a ser observadas por lo que optamos por denominarlas como
red abierta y red cerrada11.
Una razón adicional que alienta el debate entre el enfoque de redes y la tesis de Tsebelis,
se basa en el hecho de la existencia de la primera interfaz socio-estatal en torno a la
agenda de género en el periodo de análisis. En este trabajo, la interfaz es entendida como
un espacio de interacción complejo, caracterizado por el intercambio y conflicto entre
actores estatales y societales (Isunza: 2006) en este caso en torno a un área de política
pública, la política de género. Denominada como Comisión Bicameral Parlamento de
Mujeres de México, esta interfaz operó a través de reuniones anuales de 1998 a 2005. El
Parlamento de Mujeres fue una iniciativa tanto de organizaciones de mujeres como de
las legisladoras de la LVII legislatura (1997-2000), para conformar un espacio de
interlocución y generar una agenda de género que reuniera las expectativas y el análisis
de diversos sectores sociales por medio del diálogo y el debate democráticos. Este
espacio se constituyó en marzo de 1998 durante la conmemoración del Día Internacional
de la Mujer en la Cámara de Diputados. Como acontecimiento histórico y primer
ejercicio de deliberación democrática para la agenda de género, el recinto de San Lázaro
fue ocupado por mujeres de diversos sectores entre los que destacaban diputadas,
senadoras, dirigentes sociales, académicas y activistas. A partir de marzo de 1999, en
que se realizó la primera reunión anual, el Parlamento de Mujeres funcionó de manera
continua durante siete años, para nutrir las iniciativas legislativas con perspectiva de
género presentadas en el Congreso por diputadas y diputados de diversos partidos
políticos.
Por otro lado, uno de los temas de mayor debate en la literatura de redes de política
pública se refiere a la influencia que éstas tienen en el resultado de las políticas 12; en este
sentido, nos parece oportuno abonar a esta discusión, a partir del análisis del proceso de
toma de decisiones para la agenda de género en el terreno en que ésta se realiza, es decir,
en el contexto institucional en que están inscritas las relaciones entre actores políticos y
11
12
En el Anexo 3 se puede revisar la tipología de redes construida para este trabajo.
Las diferentes posturas respecto a este tema se señalarán en el capítulo teórico de este trabajo.
8
sociales y en la identificación de estrategias con las cuales esas redes logran que sus
demandas, intereses y objetivos incorporadas en proyectos legislativos se materialicen
en leyes y reformas.
Como una variable de contexto, en este trabajo adoptamos el concepto de coyuntura
crítica13 para marcar momentos de cambio tanto en la red de política pública como en la
agenda de género adoptada en el legislativo. Desde la perspectiva del institucionalismo
histórico, los procesos de producción institucional no suceden en el vacío, sino que están
determinados por otros procesos que dan forma y reforman la política y el diseño de
políticas públicas (Pierson & Skocpol, 2002:7).
Durante el periodo de análisis se observan dos coyunturas críticas que produjeron
situaciones decisivas para el proceso de construcción de agenda. El primer momento de
coyuntura crítica sucede en 1997, como resultado del proceso electoral federal que
modifica la conformación de la Cámara de Diputados –por primera vez el PRI no tiene
mayoría- y posibilita la consolidación de la red de política con actores principalmente de
izquierda, cuyas agendas priorizan el avance de las mujeres y la equidad de género. El
segundo momento sucede en el año 2000, también resultado de un proceso electoral, en
el que el Partido Acción Nacional gana por primera vez la Presidencia de la República.
Con esta coyuntura, nuevos actores cuyas agendas conservadoras contrarían el avance de
las mujeres y la equidad de género, se integran en la red, generando un proceso de
transformaciones profundas en las relaciones para el establecimiento de la agenda de
género.
El siguiente cuadro esquematiza la propuesta de análisis tomando en cuenta el tipo de
red, el tipo de agenda establecida y las coyunturas críticas, durante las cuatro legislaturas
estudiadas.
13
Este concepto está tomado de la literatura del institucionalismo histórico. Coyuntura crítica (critical
junctures) puede ser definida como un cambio significativo, que ocurre de diferente manera en diferentes
países, y cuya hipótesis es que producirá distintos consecuencias o legados (Collier &Collier, 2002: 29);
Para otros autores critical junctures son entendidas como los efectos de interacción entre distintas
secuencias causales que se unen en determinados puntos del tiempo, cuyos resultados desatan mecanismos
de retroalimentación que refuerzan la recurrencia de un patrón particular en el futuro. Estos autores
señalan además que las coyunturas críticas son momentos formativos (Pierson &Skocpol, 2002).
9
Cuadro 1. Legislaturas, Coyunturas críticas, redes y agenda de género
COYUNTURA
1997
COYUNTURA
2000
LVI
2006
2003
LVIII
RED ABIERTA
LEGISLACIÓN FUNDANTE
LIX
2009
LX
RUPTURA, TRANSFORMACIÓN
RED CERRADA
LEGISLACIÓN PARA LA
INSTITUCIONALIZACIÓN
Elaboración propia.
El principal argumento de este trabajo es que el establecimiento de agenda legislativa de
género en México durante los últimos doce años, ha sido un proceso complejo
intermediado por redes de política pública que incorporaron sus intereses y demandas en
los proyectos legislativos, aún en un contexto institucional favorable a la concentración
de las decisiones en los actores políticos y a la exclusión de actores sociales del debate y
la negociación de la agenda. Las coyunturas han habilitado oportunidades de cambio y
estabilidad, tanto en el consenso sobre los temas de la agenda como en el contexto
institucional formal e informal que define las relaciones entre actores legislativos y
actores sociales y su capacidad de influencia en la toma de decisiones. La asimetría de
poder e influencia entre actores con veto institucional y actores sociales en el debate y
negociación de la agenda de género ha sido mediada por momentos temporales –
generalmente cortos- que modifican sus posiciones de poder y su capacidad de
influencia y además habilitan el consenso en determinados temas. Estos momentos son
cruciales puesto que con el tiempo, las posiciones tienden a su estado original y el
consenso sobre nuevos temas se agota, mientras que los acuerdos pactados prevalecen y
siguen la vía de la institucionalización.
Analizar el proceso de creación de políticas –en este caso a través de legislación-, como
principal resultado del sistema político (Tsebelis, 2006), implica observar cómo se
producen las relaciones, según las preferencias, posiciones, intereses y capacidades de
los actores involucrados, así como el contexto que los enmarca, de forma tal que
10
lleguemos a una comprensión más integral del complejo proceso de formación de
agenda. Sin lugar a dudas, las políticas con enfoque de género son imprescindibles en un
sistema político de cosmovisión democrática, puesto que busca crear ciudadanía y
posibilitar el acceso a oportunidades y recursos de manera igualitaria para mujeres y
hombres, contribuyendo al desarrollo y consolidación de una sociedad más equitativa.
Por ello, es necesario estudiar el espacio en el que tiene origen la legislación y las
visiones de quienes participan de ese proceso, para indagar en el propio texto legislado si
la presencia de redes incide sobre la agenda establecida y si ésta contribuye a la
consecución de dichos fines.
Estrategia metodológica.
La estrategia empleada en esta investigación es el estudio de caso de tipo cualitativo del
proceso de formación de agenda de género, llevado a cabo durante las legislaturas LVII,
LVIII, LIX y LX (1997-2009). El estudio de caso es un enfoque útil para esta
investigación, puesto que puede responder a las preguntas ¿por qué? o ¿cómo? con el
objetivo de describir un fenómeno hasta el momento poco estudiado o bien, para
identificar las causas que subyacen bajo un determinado fenómeno (Yin, 1994:6).
A efecto de contar la historia de la formación de agenda de género durante el periodo de
análisis e identificar relaciones entre las redes y la legislación aprobada, en este trabajo
relatamos detalladamente situaciones y contextos subrayando su secuencia y
temporalidad. La decisión de narrar la historia de esta forma atiende fundamentalmente a
dos razones. Primero, el análisis institucional en su vertiente histórica subraya la
importancia de analizar procesos temporalmente especificados para evitar que los
resultados importantes pasen desapercibidos, que las relaciones causales sean
malentendidas y que hipótesis valiosas probablemente no sean consideradas (Pierson y
Skocpol, 2002); de ahí que el uso de conceptos como coyunturas críticas –definida en el
apartado anterior- y patrones de dependencia14, nos permitan ligar el análisis del proceso
14
El concepto de patrones de dependencia (path dependence) se refiere a procesos dinámicos de
retroalimentación positiva, que generan múltiples resultados posibles en función de la secuencia particular
en el que se desarrollan los acontecimientos (Pierson, 2004:20). Un patrón de dependencia puede
interpretarse como la influencia de las decisiones iniciales que se tomaron para resolver un determinado
problema y que cristalizaron en una nueva institución (Zurbriggen, 2005:57). La idea nodal que subyace a
11
de formación de agenda de género con los elementos histórico- institucionales que lo
condicionan. En este caso, tratamos de ubicar las etapas iniciales del proceso de
construcción de agenda de género en México así como eventos posteriores, por un lado
para tratar de explicar por qué existe un patrón en los temas que han sido objeto de
legislación y por otro lado, para ayudarnos a comprender por qué algunas formas de
interrelación para la construcción de agenda que fueron plausibles en determinado
momento, actualmente son irrecuperables.
La segunda razón atiende a un compromiso personal por reconstruir una historia poco
documentada. Es un hecho que el aporte de la sociedad organizada en la construcción de
un sistema democrático es invaluable, sin embargo, muchas veces esa historia es
afectada por procesos de invisibilización. En el caso del movimiento feminista, tal
invisibilización no se limita al objeto de su lucha –desigualdades producto de las
relaciones de género-, sino a su propia presencia en el espacio público. Durante el
desarrollo de este trabajo notamos que la presencia de grupos de mujeres en el proceso
de construcción de agenda de género llevada a cabo en interrelación con actores
legislativos está sutilmente omitida. Aún cuando existe un reconocimiento explícito de
tal participación por parte de legisladoras y legisladores, no existe información
sistematizada para proceder a una investigación documental.
Una omisión más evidente que notamos durante el desarrollo de esta investigación,
resulta de conocer que los eventos que tuvieron como objetivo construir agenda de
género entre legisladoras y sociedad civil en el periodo de análisis, fueron documentados
y publicados con recursos del Congreso y sin embargo no hay copia de ellos en los
acervos bibliográficos y documentales de la Cámara de Diputados y del Senado de la
República. Este problema fue recurrente cuando buscamos las memorias publicadas de
las 7 reuniones anuales del Parlamento de Mujeres, pues en esas instituciones apenas es
posible obtener la memoria correspondiente al Parlamento de Mujeres de México de
1998. La información documentada de las reuniones anuales así como de otras reuniones
entre legisladoras y organizaciones de mujeres fue proporcionada por diferentes
este concepto es que la historia es un proceso de ramificación irreversible, que una vez sucedido se
retroalimenta, lo cual limita la posibilidad de transformaciones futuras.
12
personas, principalmente de organizaciones sociales que en su momento participaron en
esos procesos de construcción de agenda.
Por consiguiente, la reconstrucción histórica que se narra en esta tesis no es sólo un
esfuerzo de investigación, sino también un intento de recuperar parte de la memoria
histórica del movimiento político de mujeres en su relación con el poder legislativo para
la construcción de agenda de género. Visibilizando la presencia de esos actores sociales
en el terreno de lo público y las políticas públicas, podemos aportar a desmitificar la idea
de que ese espacio y proceso es exclusivo de los actores políticos y gubernamentales.
Respecto de los insumos para la elaboración del caso de estudio, acudimos al texto de
las leyes y/o reformas con perspectiva de género, aprobadas por el Legislativo y
publicadas en el Diario Oficial de la Federación por el Ejecutivo para la variable
dependiente. En este caso revisamos 22 leyes y/o reformas aprobadas y publicadas desde
septiembre de 1997 hasta agosto de 2009. La selección de esas leyes y/o reformas con
perspectiva de género, se realiza sobre una base de datos elaborada por la Dra. Gisela
Zaremberg para su artículo publicado en 2009, mismo que se encuentra citado en la
bibliografía. Esta base de datos contiene información sobre las iniciativas con
perspectiva de género presentadas durante la LVII, LVIII, LIX y LX legislatura15 (19972009). Los criterios para la identificación de iniciativas con perspectiva de género (ver
Anexo 4), están basados principalmente en la búsqueda de contenidos a favor de la
equidad en las relaciones entre hombres y mujeres, en ámbitos como el reconocimiento
de derechos políticos, civiles, laborales de las mujeres, a los mecanismos para hacer
efectivo el ejercicio de tales derechos y las soluciones frente a las desigualdades sociales
producto de desigualdades de género planteadas a través de políticas públicas. Estos
criterios puede ser considerados una base mínima sobre la cual sea posible perseguir un
interés colectivo sin detrimento de un grupo particular; en palabras de De Barbieri, sería
una plataforma en la que el Estado a través de la legislación asegure justicia e igualdad
15
Las iniciativas contenidas en la base de datos revisada corresponden al periodo de septiembre de 1997
hasta diciembre de 2008 –periodo de análisis en el artículo de Zaremberg (2009)-. Para completar el
periodo de la LX legislatura (septiembre 2006-agosto 2009) completamos la base de datos con
información de la Gaceta Legislativa de la Cámara de Diputados, siguiendo los mismos criterios
metodológicos de la base original.
13
en las relaciones entre hombres y mujeres y entre las propias mujeres (De Barbieri,
2004:209).
Para llevar a cabo el análisis de redes –variable independiente-, la fuente primaria de
información fue la realización de entrevistas semi-estructuradas a los actores relevantes
que han participado en el proceso de construcción de agenda de género durante el
periodo de análisis de la presente investigación. Por actores relevantes nos referimos
tanto a diputadas y diputados de las cuatro legislaturas que aborda este estudio, así como
a integrantes de organizaciones sociales vinculadas al Poder Legislativo en materia de la
agenda de género. Para esta investigación contamos con un total de 18 entrevistas16 que
se detallan en el Anexo 5.
La selección de los actores relevantes se realizó con base en los siguientes criterios.
Primero, identificamos a ex legisladoras y ex legisladores cuyas iniciativas con
perspectiva de género hayan sido aprobadas por el Congreso y publicadas en el Diario
Oficial de la Federación. Segundo, identificamos a ex legisladoras integrantes de las
mesas directivas de la Comisión de Equidad y Género de cada una de las cuatro
legislaturas. Tercero, identificamos a las integrantes de la Comisión Bicameral
Parlamento de Mujeres –diputadas y senadoras-. Cuarto, la selección de organizaciones
sociales como actores relevantes de este estudio se realizó a partir de su identificación en
fuentes documentales y luego conforme al método de muestreo por bola de nieve17
pidiéndoles que identificaran a otras organizaciones clave en el proceso.
Respecto de las fuentes secundarias relacionadas a la red de política en torno a la agenda
de género recurrimos a documentación de reuniones, foros, eventos, etc., donde se han
llevado a cabo procesos de construcción de esta agenda. Por otro lado, hicimos una
16
Algunos de los actores relevantes identificados no respondieron a nuestra solicitud para ser
entrevistados, particularmente en el caso de la LIX legislatura, lo cual es considerado un dato. En el caso
de organizaciones sociales relevantes, por razones de tiempo realizamos seis entrevistas que han sido de
gran utilidad; si bien el universo de organizaciones en muy amplio, las personas entrevistadas forman
parte de organizaciones con liderazgo reconocido en el proceso que analizamos en esta investigación.
17
Este es un tipo de muestreo que se utiliza cuando no conocemos a todos los sujetos que participaron en
el proceso de interés. Consiste en identificar sujetos que se incluirán en el estudio a partir de los propios
entrevistados. Goodman (1961: 148) señala que el proceso de muestreo por bola de nieve puede ser
definido como “una muestra aleatoria de individuos se extrae de una población finita dada. A cada
individuo se le pide que nombre las k personas diferentes en la población, donde k es una parte integrante
del total”.
14
revisión hemerográfica en algunos diarios y revistas con notas publicadas respecto de las
actividades de la red de política en torno a la agenda de género durante el periodo de
análisis. Lo anterior a efecto de documentar la mayor cantidad de información relativa a
la celebración de las reuniones anuales del Parlamento de Mujeres y al trabajo
legislativo en materia de género.
Estructura de la exposición.
La forma de exposición del caso de estudio de esta tesis tiene como propósito ir hilando
el argumento propuesto en esta investigación con la narración histórica del proceso de
construcción de agenda.
En el primer capítulo, se exponen las perspectivas teórico-conceptuales que funcionan
como marco para la discusión del estudio de caso. Pretendemos entablar un diálogo
entre distintas perspectivas y la realidad empírica del proceso de gestación de agenda.
Para tal efecto, planteamos la importancia del contexto institucional en la formación de
agenda de política pública en el legislativo; debatimos este proceso a partir de la
coexistencia de vetos formales y vetos informales en la generación de consenso para la
toma de decisiones. Subrayamos la importancia de mirar la construcción de agenda
como resultado de una relación asimétrica entre los actores legislativos y sociales, tanto
por el número como por sus distancias ideológicas.
Para contrastar esta realidad institucional con las formas menos institucionales de
construcción de agenda, hacemos un recorrido por los principales enfoques de la
literatura de redes y gobernanza, enfatizando la existencia de interfaces socio-estatales
como nodos para la interlocución, debate, negociación y generación de consenso, así
como la importancia de la gestión de redes para producir escenarios de cooperación
entre los actores de las redes que posibiliten la consecución de sus objetivos.
En este apartado también abordamos el sentido que imprime la perspectiva de género a
la legislación, como una estrategia para contrarrestar las desigualdades entre mujeres y
hombres y abordamos la importancia de la institucionalización de políticas con
perspectiva de género como mecanismo para sostener los objetivos pro equidad de
género a largo plazo.
15
Finalmente, para abordar el estudio de caso desde una visión histórico-institucional,
resaltamos la importancia de observar la creación, transformación y sostenibilidad
temporal del proceso de construcción de agenda de género. En este apartado exponemos
relevancia de las reglas del juego –formales e informales- en la estructuración y
condicionamiento de las interacciones entre los individuos y el Estado. Asimismo,
abordamos los conceptos de coyuntura crítica y patrones de dependencia como marco
para explicar el cambio institucional en el que se desarrollan las relaciones y las posibles
consecuencias de esos eventos en el tipo de legislación con perspectiva de género.
En los capítulos II y III exponemos propiamente el estudio de caso, en el que utilizamos
los conceptos desarrollados en el capítulo teórico para denominar situaciones
particulares. En el capítulo II narramos el proceso en red abierta que originó legislación
fundante para la política equidad de género. Este proceso sucede durante la LVII y LVIII
legislaturas en presencia de un espacio de interlocución en apogeo, el Parlamento de
Mujeres, aunque la coyuntura del año 2000 produce que al final de la LVIII legislatura
ese espacio entre en decadencia.
En el capítulo III relatamos la transformación de la red de política en torno a la agenda
de género que sucede durante la LIX legislatura a partir de la cancelación del espacio de
interlocución. Subrayamos que el mecanismo de interlocución abierto que posibilitó
acuerdos durante 1997 a 2003 deja de tener influencia en la LIX legislatura, cuya
prioridad es crear un mecanismo más cercano para reducir el conflicto entre posiciones
ideológicas irreductibles. Asimismo, relatamos cómo la LX legislatura privilegia este
último mecanismo con objeto de avanzar en la legislación con perspectiva de género
para institucionalizar la agenda establecida desde 1997. La legislación aprobada durante
el periodo de la LIX y LX legislaturas en contexto de redes cerradas tiende a
institucionalizar la base temática consensuada desde 1997, pero no produce legislación
fuera de esa plataforma, para evitar conflictos ideológicos potenciales.
Finalmente, el capítulo IV sintetiza los resultados de la investigación con referencia a las
hipótesis establecidas al inicio. En este capítulo se señalan las conclusiones respecto de
la influencia de las redes de política en la agenda de género establecida durante los
últimos doce años, y se perfila un escenario donde no hay posibilidad de cambios
16
importantes en el contexto. También presentamos algunas recomendaciones para la
construcción de género legislativa con base en las conclusiones finales.
17
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19
CAPÍTULO I. Marco teórico-conceptual. Establecimiento de agenda legislativa.
Vetos institucionales, redes de política pública y cambio institucional.
En este trabajo tratamos de entender el proceso a través del cual las redes de política
pública logran influenciar el establecimiento de agenda de género en el legislativo. Para
ello resulta fundamental entender el proceso elaboración de políticas públicas desde una
perspectiva amplia, que no acota la política pública sólo a lo gubernamental, sino que la
concibe como un proceso donde la interacción entre actores políticos con actores que
provienen de la sociedad civil, es determinante.
En el contexto latinoamericano, las formas de gobierno ligadas a una tradición
centralista, han hecho suponer que el poder para definir y orientar la política pública es
casi propiedad exclusiva del gobierno; sin embargo esto ha venido cambiando. En la
actualidad, el cambio de las formas tradicionales de gobernar a nuevos modelos basados
en la democratización de los regímenes latinoamericanos, ha modificado estructuras y
prácticas gubernamentales enfatizando el nuevo rol de la sociedad en espacios que le
eran ajenos.
Es innegable que el proceso mediante el cual se formulan las políticas públicas está
caracterizado por la presencia de actores muy diversos, tanto políticos y
gubernamentales como sociales e incluso supra-nacionales; sin embargo, la capacidad
de influencia de esos actores no siempre es simétrica, puesto que en la medida en que el
sistema normativo-institucional condiciona sus recursos, capacidades y poder en la toma
de decisiones, unos actores están mejor posicionados que otros para definir la política.
En el ámbito legislativo, las relaciones entre actores políticos son simétricas, ya que
todos poseen un mismo recurso que los faculta para cambiar el statu quo legislativo de
las políticas: el veto institucional; sin embargo, en contextos donde la participación de
actores sociales o no gubernamentales es crucial para el establecimiento de determinadas
políticas –como la de género- ese proceso resulta más complejo, pues si bien los actores
legislativos poseen capacidades institucionales para definir la agenda, los actores
sociales aportan proyectos y recursos que influencian y legitiman las decisiones que
aquellos toman.
20
En este trabajo, discutimos el proceso de construcción de agenda de género a partir del
enfoque de redes (Rhodes y Marsh, 1992) en debate con la tesis institucionalista de los
jugadores con veto (Tsebelis, 2006).
Por un lado, el enfoque de Redes de Política Pública18, hace referencia a la relación
interactiva que existe entre actores públicos y privados en el proceso de políticas
públicas específicas. La literatura de policy networks, se caracteriza por negar la idea de
que exista un modelo único para describir y analizar el proceso de formulación e
implementación de políticas públicas que sea dirigido exclusivamente desde el gobierno,
más bien, parte del reconocimiento de la diversidad de relaciones que tienen lugar entre
el gobierno y la sociedad en áreas de política particulares, para comprender los procesos
y resultados en torno a temas concretos.
Por otro lado, dado que la interacción en redes depende del contexto institucional en el
que ésta se desenvuelve, el establecimiento de agenda legislativa está condicionado por
las reglas que estructuran las relaciones entre los actores y les posibilitan para influir en
la toma de decisiones, esto hace relevante la tesis de los jugadores con veto. En el
terreno de lo real, las redes y los poderes de veto coexisten en el espacio legislativo,
aunque su diseño institucional atribuye la toma de decisiones para las políticas
exclusivamente a legisladoras y legisladores.
Lo anterior provoca cuestionar si en los procesos de construcción de agenda legislativa
pesan más los vetos institucionales que las redes de política pública y por qué a pesar de
un diseño institucional no favorable a la participación de las redes, algunas veces éstas
coexisten e influyen en el establecimiento de las agendas.
Observar la formación de políticas a partir de estos dos marcos nos ayuda a entender no
sólo los arreglos institucionales formales en los que se establecen las políticas, sino
también las relaciones informales de gran complejidad que acompañan ese proceso. Al
parecer, en un grado cada vez mayor, las políticas se construyen en infraestructuras
políticas informales más allá de los canales convencionales del legislativo, el ejecutivo o
18
La literatura de Redes de Política Pública en castellano han traducido este término del inglés Policy
Network.
21
las organizaciones administrativas, sin embargo, estos canales siguen siendo
importantes.
Kenis y Schneider (1991:27) señalan que “el proceso de elaboración de políticas
contemporáneo emerge de complejas constelaciones de actores e interdependencia de
recursos y las decisiones son a menudo tomadas de una manera altamente
descentralizada e informal”; no obstante, las formas tradicionales de toma de decisión
sobre las políticas no desaparecen, en ciertos momentos las redes son la mejor vía para
establecer una agenda que necesita ser legitimada, pero en otros, la influencia de esas
redes se extingue y los poderes de veto institucional prevalecen.
El análisis del proceso de construcción de agenda legislativa que realizamos en esta
investigación, está también vinculado a una perspectiva institucional en la medida en
que el debate sobre la agenda trasciende su creación y se sitúa en la forma en cómo las
políticas se transforman y se sostienen en el tiempo.
La necesidad de comprender el surgimiento e institucionalización de la política de
equidad de género en nuestro país en los últimos doce años, en términos de su
configuración institucional, sugiere la utilización de una herramienta de análisis
particular. Por ello, adicionalmente al enfoque de redes y la tesis de los jugadores con
veto en el establecimiento de la agenda, recurrimos al neo-institucionalismo histórico.
Este marco nos permitirá sostener que los arreglos institucionales importan para el
establecimiento y cambio de políticas, pero que estos arreglos no pueden ser entendidos
fuera de su dinámica temporal. En otras palabras, el tiempo juega un papel fundamental.
En este sentido, el institucionalismo histórico hace visible y comprensible contextos más
amplios y procesos que interactúan, dan forma y reforman los Estados, la política y el
diseño de la política pública (Pierson y Skocpol, 2002:7). Como señala Farfán (2007:88)
la utilidad de usar este enfoque radica en la importancia que otorga a los procesos de
gestación y adopción de decisiones políticas en su evolución y secuencias históricas.
Por consiguiente, en esta investigación utilizamos dos conceptos importantes de la
literatura del institucionalismo histórico –coyunturas críticas y patrones de
dependencia- para destacar la importancia del tiempo en el cambio, estabilidad y
transformación institucional, particularmente en la construcción de agenda legislativa.
22
En este capítulo abordamos primero el establecimiento de agenda en el legislativo a
través de la tesis de los jugadores con veto y los principales planteamientos del enfoque
de redes. En segundo lugar, señalamos los enfoques para el análisis de leyes y políticas
con perspectiva de género así como la importancia de la institucionalización de esta
política. Finalmente, debatimos sobre el planteamiento neo institucional-histórico para
comprender el origen, la estabilidad y el cambio institucional en el que se enmarca el
objeto de estudio de esta investigación.
1.1 Establecimiento de agenda de género en el Poder Legislativo.
Al analizar el Poder Legislativo como espacio de formación de agenda, asumimos que
esta etapa particular de la formulación de políticas públicas es un proceso
fundamentalmente político (Knoepfel et al., 2003). En los estados democráticos el
legislativo es un espacio indiscutible de construcción de agenda puesto que en él
convergen las voces, opiniones, perspectivas e intereses de la sociedad para la
formulación de leyes y políticas públicas; por tanto, el marco legal que legitima las
acciones gubernamentales es determinado por los actores y arreglos políticos que
suceden en el legislativo. Si bien entre los actores legislativos se discute, negocia y
establece gran parte de la agenda gubernamental, otros actores públicos –como el
ejecutivo y el judicial- y no gubernamentales están presentes en ese proceso conforme a
las reglas del juego institucional que les otorgan poder de influencia y decisión.
En el tema de políticas con enfoque de género, la modificación de los marcos
constitucionales y de la legislación particular ha significado un punto de partida. La
ausencia de compromisos explícitos por parte del gobierno para promover y mantener
una serie de medidas públicas a favor de la equidad entre mujeres y hombres, exigió la
instalación de mecanismos para el avance en esa área de política, lo que implicó un
“proceso profundo de cambio político, institucional y de procedimientos en el quehacer
del Estado” (Incháustegui & Ugalde, 2007:33). En este sentido, una de las primeras
recomendaciones emanadas de las Conferencias Internacionales de las Mujeres,
auspiciadas por Naciones Unidas desde la década de los setenta, fue que los Estados
legislaran a favor de la igualdad de oportunidades, en contra de la discriminación y en la
creación de mecanismos de vigilancia para el cumplimiento de esa legislación.
23
Las acciones legislativas a favor de la equidad de género en México se han llevado a
cabo desde hace varias décadas en diversos aspectos –entre ellas destacan el
reconocimiento constitucional en 1953 de la ciudadanía de las mujeres, posibilitando su
plena participación política19, así como las reformas laborales de 1963 y 1970 respecto
de la situación de las mujeres en el trabajo20 y múltiples programas públicos
implementados desde el ejecutivo federal para el avance de las mujeres-; sin embargo, es
a partir de la década de los noventa que las políticas públicas con enfoque de género han
tenido un gran dinamismo, en vista de las numerosas iniciativas y reformas al marco
legal del país promovido desde el Congreso Federal.
De Barbieri señala que el Poder Legislativo, es un espacio público por excelencia, donde
se elaboran leyes, se ejerce control sobre la administración pública, se discute la política
y se plantea la agenda de políticas, es caja de resonancia de la sociedad, es el espacio
privilegiado de la expresión, el enfrentamiento y la concertación entre las fuerzas
políticas y por ello constituye el lugar de la representación de la ciudadanía en el Estado
(De Barbieri: 2003). Por consiguiente, hablar de la agenda de género desarrollada por el
Poder Legislativo implica identificar en instrumentos formales –leyes- la voluntad
explícita del Estado para promover una redistribución equitativa entre mujeres y
hombres en términos de derechos y de participación, de asignación de recursos, de
oportunidades de acceso a bienes, servicios y posiciones de poder.
19
El sábado 17 de octubre de 1953 se publica en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo
34 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual señala que son ciudadanos de la
República los varones y las mujeres, que teniendo la calidad de mexicanos reúnan los requisitos de
mayoría de edad y honestidad en el modo de vivir.
20
En 1963 fueron reformados el artículo 123 de la constitución y la Ley Federal del Trabajo para incluir la
protección de la mujer en el terreno laboral. Las reformas consistieron básicamente en reconocer la
igualdad jurídica de hombres y mujeres en ese ámbito. La reforma de 1970 fue sumamente relevante dado
que se establece la prohibición a la discriminación entre trabajadores por motivo de su sexo, se suprimió la
prohibición de que las mujeres pudieran trabajar horas, se incluyó la obligación de que el Instituto
Mexicano del Seguro Social creara guarderías para que las madres trabajadoras pudieran dejar a sus hijos
mientras duraba su jornada, se dispuso la necesidad de dar prioridad en la contratación a aquellas personas
que representen la única fuente de ingreso de su familia –sin distinción de sexo-, y se establecieron los
derechos de las trabajadoras embarazadas para evitar riesgos en su salud y en la de sus hijos en gestación,
el disfrute de descanso pre y pos parto con goce de salario íntegro, el disfrute de dos reposos
extraordinarios diarios durante el periodo de lactancia para alimentar a sus hijos y regresar al puesto que
venían desempeñando siempre que no hubiera transcurrido más de un año de la fecha de parto (Sierra,
2004: 17-20).
24
La formulación de la política pública no es un proceso que sucede en el vacío, sino que
se lleva a cabo en un contexto institucional que generalmente permite múltiples
interacciones. Tales relaciones son fundamentales en la formación de agenda puesto que
al no existir una definición única del tema o problema a discutir, los actores interesados
en que se adopte su definición aprovechan sus vínculos para apoyar, contrarrestar o
mediar los distintos puntos de vista; de manera que en los procesos legislativos, la
formación de agenda está sumamente vinculada a redes.
Aunque el proyecto político particular de cada partido representado en el Congreso
alimenta el tipo de agenda legislativa que estos asumirán, las relaciones con actores
privados y sociales –no militantes pero afines a los distintos proyectos partidariossumarán o restarán apoyo a las propuestas legislativas. En este sentido, las redes
interesadas en los temas de la agenda estarán presentes en la medida en que los
legisladores y los partidos representados en el Congreso requieran de los recursos de
actores no políticos para llevar adelante sus objetivos de política pública. Este es un
escenario donde las redes representan una fuente de apoyo y legitimación de las
propuestas de los actores políticos en la toma de decisiones sobre el estatus legislativo
de las políticas.
Cuando los legisladores no requieren apoyo contundente para legitimar sus proyectos, es
decir, cuando los recursos de los actores sociales no son indispensables para apoyar o
restar apoyo a ciertas iniciativas, la toma de decisiones se reduce a la deliberación entre
los actores políticos representados en el legislativo. En este escenario, las redes no tienen
cabida en el espacio institucional donde se formulan las políticas públicas.
En suma, el establecimiento de agenda en el poder legislativo es un proceso complejo.
Por un lado, el contexto institucional formal delinea una forma centralizada de toma de
decisiones, pero algunas veces la presencia de reglas informales irrumpe en la escena
legislativa para permitir la participación de redes en el debate, negociación y
construcción de consenso. De ahí la necesidad de debatir entre el enfoque de los
jugadores con veto institucional y el enfoque de redes para el establecimiento de la
agenda de políticas públicas con enfoque de género desarrollada por el legislativo.
25
1.1.1 La agenda de políticas públicas.
A la noción de política pública como respuesta del sistema político-administrativo a un
estado de la realidad social juzgado social y políticamente inaceptable, hay que agregar
que, desde la perspectiva de redes, la política pública implica a más actores que aquellos
inscritos en el ámbito político y aquellos concernientes a la administración pública.
Existen incontables definiciones de política pública, pero la que adoptamos en esta tesis
es la elaborada por Knoepfel quien señala:
Una política pública se define como una concatenación de decisiones o de acciones,
intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y ocasionalmente
privados –cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de
decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales que, se supone, originan el
problema colectivo a resolver -grupos-objeto-, en el interés de grupos sociales que padecen
los efectos negativos del problema en cuestión -beneficiarios finales- (Knoepfel et al., 2003:
33; Knoepfel et al. 2007:9)
Esta noción de política pública nos es útil puesto que implica la unión de esfuerzos en
actividades tanto legislativas como administrativas y como señala el autor,
ocasionalmente de actores privados y sociales, que tienen por objeto la solución de
problemas públicos y porque reconoce el papel de lo político en la elaboración de las
políticas, como un elemento central en la toma de decisiones. Para estos autores, los
actores públicos son tanto autoridades políticas como administrativas, los cuales a raíz
de arreglos político-administrativos se reúnen para elaborar y ejecutar la política pública.
Es necesario enmarcar estos arreglos en redes diversas donde los actores sociales tienen
un papel fundamental. Dichos arreglos son entendidos como un “conjunto estructurado
por reglas de derecho que rigen las competencias, los procesos administrativos y por
otras reglas institucionales menos formales” (Knoepfel et al, 2007:11).
El énfasis en los actores sociales como parte del proceso de elaboración de políticas
públicas surge necesariamente del tema de política particular que se analiza en este
trabajo, esto es, el tema de equidad de género, pues como señalamos en la introducción,
no puede pensarse a la política de equidad de género desvinculada de los movimientos
26
sociales que gestionaron su puesta en la agenda como asunto de interés público. Por
consiguiente, la política pública en este trabajo es resultado de la interacción de ideas,
valoraciones, normas e intereses tanto de actores políticos como de actores
administrativos y de actores sociales.
El análisis de políticas públicas tradicionalmente ha sido realizado a partir del enfoque
de etapas21, lo cual no implica que cada una de ellas sea un proceso separado
cronológicamente de otro, con sus propias dinámicas y actores, sino que este tipo de
análisis pretende servir como dispositivo analítico para ordenar la explicación de la
política en cuestión, la cual generalmente está inmersa en contextos complejos por las
propias características de las sociedades modernas.
Tradicionalmente, la definición del problema público y la formación de agenda han sido
descritas como etapas tempranas del proceso de las políticas, sin embargo, en todo este
proceso puede haber momentos en que los problemas se redefinan y las agendas se
modifiquen, así que aunque este trabajo se concentra en la formación de agenda de la
política de género, es importante señalar que tanto la implementación como la
evaluación de esta política pueden influir en la redefinición de tal agenda.
Los diversos enfoques de formación de agenda de políticas públicas22 comparten la
preocupación de cómo los temas o problemas se convierten o no en asuntos públicos,
por tanto, lo que subyace a gran parte de este análisis es la controversia en torno a la idea
de la existencia de un mundo objetivo y cognoscible (Parsons, 2007:120). En este
sentido, los problemas son construcciones basadas en ideas, valores, creencias,
ideologías, intereses o prejuicios que influyen en la precepción de la realidad; al ser
construcciones, los problemas de políticas públicas raramente involucran definiciones
precisas o completas y de ahí su carácter público y político23.
21
Para una revisión de los principales enfoques por etapas desarrollados para el análisis de políticas
públicas ver Parsons (2007) pp. 111-113.
22
Una revisión de los enfoques para el análisis de los problemas sociales y la agenda se encuentra en
Parsons, 2007, Cap. 2, pp. 117-271.
23
Aguilar señala que la forma en cómo se elabora la agenda de gobierno deja entrever quiénes son los que
efectivamente definen y justifican los problemas públicos, cuáles grupos y organizaciones tienen
efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en políticas y prioridades de gobierno,
cuáles organismos y decisores gubernamentales están dispuestos a actuar frente a las demandas de
27
En la literatura sobre la formación de agenda se señalan dos tipos de agenda: a) la
agenda pública y b) la agenda, institucional, gubernamental o de políticas públicas24; la
primera está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad
política perciben como merecedoras de atención pública, la segunda puede ser definida
como el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa
por parte de los encargados de tomar decisiones ((Parsons, 2007:158; Aguilar,
2007b:31).
Por consiguiente, la agenda de políticas públicas puede entenderse como el “conjunto de
problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y
ordenado como objetos de su acción, más propiamente, como objetos sobre los que han
decidido que debe actuar o han considerado que tienen que actuar” (Aguilar, 2007b:29).
En los Estados constitucionales modernos, la ley tiene un rol fundamental puesto que
constituye el orden normativo e institucional que regula toda actividad humana. La
función legislativa, realizada por conducto de los órganos que la Constitución señala
para tal efecto25, implica una intencionalidad, en la medida en que “toda ley está
constituida por una manifestación de voluntad encaminada a producir un efecto de
derecho” (Fraga, 1979:42), esto significa que en la legislación existe el reconocimiento
explícito de un hecho que requiere ser regulado y más aún, que requiere de intervención
mediante la gestión directa de quien está autorizado para ello. Por lo anterior, el
principio de legalidad, fundamento del estado de derecho que legitima toda actividad
pública, supone que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza (Nava,
2007:161); así, bajo este principio, todo ejercicio gubernamental debe tener un
fundamento normativo-legal que le dote de atribuciones para actuar en determinado
ámbito de la vida social.
determinados grupos y cuál es el firmamento ideológico que otorga valor y prioridad de asunto público a
cuáles cuestiones; en suma, cuál es la estructura de poder que domina la hechura de una política. A la vez,
este proceso es la más importante decisión de un gobierno en lo que le concierne a la elección de sus
asuntos y prioridades de acción (Aguilar, 2007b:26-28).
24
Originalmente Coob y Elder (1972) denominaron estas agendas como sistémica e institucional, véase
Parsons, 2007:158 y Aguilar, 2007b:31. Aunque en el lenguaje común generalmente se habla de agenda
pública y gubernamental o de políticas públicas, conceptualmente las características de una y otra son las
definidas por Cobb y Elder.
25
En México la función legislativa corresponde al Poder Legislativo constituido por la Cámara de
Diputados y la Cámara de Senadores (CPEUM, Art. 50.)
28
La agenda a favor de la equidad de género está sumamente asociada a la representación
sustantiva26, en el sentido de que no basta con que los miembros de un grupo accedan a
espacios de representación política sino que es necesario que sus demandas se vean
efectivamente realizadas en el campo de la política pública (Zaremberg, 2009:79). Por
ello, en este trabajo subrayamos las acciones que se realizan desde el legislativo para
posibilitar la incorporación de temáticas a favor de la equidad de género, como un
elemento fundamental en el análisis de la agenda de esa política pública según la
definición que se anotó arriba. Sin embargo, no nos centramos exclusivamente en
aquellas acciones emanadas desde las representaciones políticas configuradas en el
legislativo, sino que también abordamos la agenda a partir de la existencia de interfaces
socio-estatales de las redes donde interactúan los actores políticos y sociales, de manera
que podamos entender cómo esa interrelación afecta el tipo de agenda que emana desde
ese espacio.
En el caso del establecimiento de agenda de género, los grupos a favor de los derechos
de las mujeres han sido el impulso esencial para que el problema de la desigualdad por
razón de género se colocara en la agenda de los poderes públicos, así lo señalan diversos
trabajos que abordan cómo el movimiento de mujeres, principalmente desde la década
de los 70’, logró posicionar el tema a partir de mecanismos, en algunos casos radicales,
para visibilizar la problemática de las mujeres (De Barbieri, 1986; Bustelo, 2004;
Lovenduski y Karam, 1998; Martínez, 1993, 2006; Barquet y Osses, 2006; Tarrés, 2001;
Stevenson, 1999, Zaremberg, 2009).
La agenda de género elaborada al calor del proceso de democratización en México,
estuvo fuertemente influenciada por un lado, por mujeres de la izquierda mexicana
(Martínez, 1993:; Zaremberg, 2009) cuyas demandas retomadas por los partidos
políticos, llamaban la atención del Estado para que éste asumiera un rol relevante en la
deconstrucción de las desigualdades entre mujeres y hombres reproducidas por el propio
sistema político. Por otro lado, las recientes Conferencias Internacionales de la Mujer,
particularmente la de Beijing en 1995, urgían a los Estados a asumir su responsabilidad a
26
La representación sustantiva está basada en una perspectiva de “actuar por otros”, es decir, enfatiza la
necesidad de analizar el contenido sustantivo de la actividad de representar actuando en beneficio de otro
o teniendo en cuenta sus intereses. Ver Pitkin (1985).
29
través de la modificación de leyes y la formulación de políticas públicas para el avance
de las mujeres. En ese año por primera vez, estas conferencias dejaron de ser exclusivas
para los Estados cuando se organizó el Foro Mundial de Organizaciones No
Gubernamentales en el que se abría la participación a las organizaciones del mundo para
que se desarrollara una agenda previa que influenciara a los representantes
gubernamentales que discutían la Plataforma de Acción de Beijing27.
Con estos eventos, mujeres de diferentes organizaciones sociales y también mujeres de
los diversos partidos políticos se convirtieron en establecedoras de agenda, cada una
desde sus posiciones y con sus intereses, que coincidieron en la interfaz socio-estatal
Parlamento de Mujeres, con el objetivo de intercambiar ideas para influir en la agenda
de género. Aún bajo este escenario, el diseño institucional del espacio legislativo asigna
una enorme capacidad a los actores con veto institucional para abrir el espacio o excluir
de él a los actores sociales y finalmente centralizar la toma de decisiones sobre el
establecimiento de agenda.
1.1.2 La tesis de los jugadores con veto en la construcción de agenda.
La formación de agenda de política pública que analizamos en este trabajo se realiza a
partir del proceso en el cual se toman determinadas decisiones políticas. En materia de
género en México, estas decisiones han estado insertas en contextos de redes,
particularmente luego de la coyuntura crítica detonada por las elecciones de 1997 y los
efectos que produjo en la conformación de la Cámara de Diputados; paradójicamente,
los efectos de otra coyuntura en el año 2000 han llevado a que las decisiones sobre la
agenda de género en el ámbito legislativo sean tomadas de la manera tradicional, es
decir, por actores políticos facultados para ello. En este escenario, sobresale la capacidad
de consenso que los actores involucrados han logrado para el abordaje de algunos temas.
Esta capacidad se observa tanto en contextos donde el número de actores es grande,
como en escenarios en los que la red es pequeña o prácticamente no existe. Sin embargo,
27
La historia del Foro de ONG’s celebrada en Huairou a la par de la Conferencia Internacional de
Beijing, está relatada a través de la experiencia de feministas mexicanas. Véase el artículo Imágenes de
Feministas en Beijing, en Debate Feminista, Año 6, Vol. 12, Octubre de 1995.
30
cuando observamos los temas que involucran valores en conflicto, vemos que la
capacidad de consenso se agota.
Para abordar este fenómeno, recurrimos al trabajo de Tsebelis (2006) sobre la teoría de
los jugadores con veto 28. Esta teoría subraya que los jugadores con veto son aquellos
actores individuales o colectivos señalados por las reglas o instituciones y los hay tanto
constitucionales como partidarios, según la fuente de su veto, es decir, la regla que lo
capacita para tomar decisiones respecto de la política. En este trabajo no analizamos
únicamente el papel de los jugadores con veto (legisladores y Ejecutivo), sino que
también vemos a éstos en interacción con otros actores sociales. Aún así, el concepto de
veto institucional es relevante en la medida en que en el proceso legislativo formal, el
Congreso y el Presidente son actores con veto para la aprobación de leyes.
Los vetos informales de los que hacemos referencia en este trabajo, provienen de la
capacidad de ciertos grupos sociales interesados para colocar un tema en la agenda. Si
bien éstos no están facultados para tomar decisiones sobre el estatus legislativo de las
políticas, poseen recursos para incidir en las decisiones, tales como expertise,
información, organización, influencia política, cabildeo, presión popular, entre otros. No
obstante la capacidad de influencia de los grupos sociales, en ausencia de reglas del
juego que posibiliten su participación en el debate y negociación de la agenda
legislativa, el poder institucional de los actores políticos trasciende de su función
meramente legislativa, y se sitúa en el plano de las voluntades políticas para permitir la
presencia de actores sociales en este proceso.
Siguiendo a Tsebelis (2006:2-3), el resultado de la creación de una política se explica
por las preferencias de los jugadores con veto, la posición del statu quo y la identidad
del establecedor de agenda. Primero, las preferencias de los actores están relacionadas al
tipo de proyecto político o legislativo, cuya elección parte de un ordenamiento de las
alternativas disponibles; segundo, el statu quo es el estado actual de la política sobre la
28
La teoría de los jugadores con veto de Tsebelis, -que analiza el establecimiento de agendas y la toma de
decisiones legislativas en Europa- es considerada una teoría altamente parsimoniosa y generalizable para
explicar cómo se toman las decisiones políticas. Además, el concepto de jugador con veto ha sido útil para
explorar el impacto de las instituciones políticas sobre las políticas públicas. El enfoque del autor se ubica
dentro del llamado Nuevo Institucionalismo en su vertiente económica o política, también denominado
enfoque de elección racional.
31
que se pretende tomar decisiones; el autor denomina estabilidad política a la
imposibilidad de modificar de manera importante tal statu quo; finalmente, los
establecedores de agenda son los jugadores con veto cuyas propuestas son aceptables
para los otros jugadores a la vez que tienen un control importante sobre las políticas que
reemplazan el statu quo.
El argumento de la teoría de los jugadores con veto es que con el propósito de cambiar
las políticas –cambiar el statu quo (legislativo)- un cierto número de actores individuales
o colectivos tienen que estar de acuerdo con el cambio propuesto, de manera que
mientras los jugadores con veto sean numerosos, cuando haya distancias ideológicas
importantes entre ellos y no posean cohesión interna, las posibilidades de cambiar el
statu quo son imposibles y viceversa.
En esta teoría, el consenso como resultado de la interacción lleva implícito tanto una
elección de alternativas preferidas que maximicen el bienestar colectivo, como una
situación de simetría de poder entre los actores que participan, en la medida en que el
uso de cálculos estratégicos supone que los jugadores se encuentran en posiciones
similares o equitativas.
El caso que analizamos en esta investigación observamos dos escenarios. El primero
puede no cumplir plenamente con los supuestos de esta teoría, ya que introducimos la
presencia de vetos informales como un elemento fundamental en la toma de decisiones
para la agenda de género, de modo que los actores que poseen este tipo de veto se
encuentran en posiciones asimétricas frente a los vetos formales. Esta es justamente una
de las características del enfoque de redes, el poder y la capacidad desigual entre los
diferentes actores involucrados en esos procesos.
El segundo escenario se ajusta a la teoría de Tsebelis en la medida en que el contexto
institucional favorece la toma de decisiones entre actores legislativos. Aquí la capacidad
de influencia de las redes se extingue, sus recursos no son relevantes para legitimar las
acciones legislativas y por tanto, participan del debate y negociación de la agenda
sujetos a la voluntad y permisión de los legisladores, o bien, están excluidas de ese
proceso.
32
En presencia de redes, discutimos la hipótesis del consenso a partir de la distancia
ideológica de los actores de la red, más que del número de actores con veto o la cohesión
interna entre éstos. Esto se debe a que los temas de la agenda de género históricamente
han involucrado posiciones ideológicas en conflicto, en razón de las diferentes
construcciones sociales y culturales que envuelven el tema. En este sentido, con muchos
actores cuyas posiciones ideológicas están en conflicto, el consenso sobre la agenda es
posible en los temas que acercan las diferentes posturas ideológicas representadas en la
red, y se hace imposible en el abordaje de temas no negociables29 políticamente. La
hipótesis del consenso en red cerrada –a la manera tradicional de toma de decisiones
legislativas- se discute a partir del número de actores y del tipo de veto que poseen,
puesto que una de las características de este tipo de red es la exclusión de grupos con
posturas ideológicas contrarias a aquellas que promueven acciones con perspectiva de
género o viceversa. En este sentido, en una red con pocos actores cuyas posturas
ideológicas son coincidentes, el número de actores y el tipo de veto es fundamental para
lograr consenso que posibilite la aprobación de leyes y reformas con perspectiva de
género.
La tesis de Tsebelis, encuadrada en los desarrollos analíticos de la teoría de la elección
racional, contiene una serie de supuestos30 para explicar el origen mantenimiento y
cambio de las instituciones políticas. Cuando la realidad rebasa esos supuestos, es
imprescindible analizar los procesos de construcción de agenda, sus cambios y
desenlaces a la luz de otros enfoques que comprendan la complejidad de estos procesos.
En esta tesis, elegimos particularmente el enfoque de redes para conseguir ese objetivo.
1.1.3 El enfoque de Redes de Política Pública en la construcción de agenda.
La perspectiva analítica de redes en el análisis de políticas públicas no es un enfoque
nuevo, pero sí ha tenido mayor uso en las últimas décadas en un intento de superar las
29
Generalmente los temas no negociables políticamente son aquellos que están vinculados a dogmas
religiosos como el aborto, la defensa de la vida, la educación sexual, la anticoncepción, el matrimonio
homosexual, entre otros; mismos que han sido bandera del movimiento feminista desde su creación.
30
Los principales supuestos de la teoría de la elección racional son el individualismo metodológico, la
racionalidad instrumental y las consecuencias no intencionadas de la acción. El punto de partida de esta
teoría es que el comportamiento político es producto de elecciones hechas para lograr, de la mejor manera
posible, determinados fines; el sujeto se mueve por su propio interés personal y su único objetivo es
maximizar su función de utilidad (Zaremberg, 2010:13; Zurbriggen, 2005:16).
33
limitaciones de otros enfoques -tanto de la ciencia política como de la administración
pública- en sus explicaciones sobre el proceso de elaboración de políticas públicas en el
contexto de las relaciones estado-sociedad, alrededor de lo cual existe un amplio
consenso respecto de que en el marco de estas relaciones, la capacidad gubernamental
para resolver problemas públicos se ha diversificado y complejizado.
El estilo de conducción gubernamental se modificó profundamente a partir de la década
de los 50’. Los gobiernos omnipresentes y burocracias fuertes de las décadas de los 60’
y 70’ que se hacían cargo de la producción y provisión de bienes públicos y privados, sin
límite en sus funciones y en sus recursos se caracterizaron por graves deficiencias en la
resolución de problemas públicos. A finales de los 70’ la escasa capacidad de mantener
legitimidad frente a la crisis económica obligó a los estados a reducir su tamaño y sus
funciones, a “retomar el arte de la elección racional en la política y en las políticas”
(Aguilar, 2007a:17) y con ello a estrechar su ámbito de acción; a la par, en esta época la
creencia en el Estado como actor central comenzó a debilitarse (Aguilar, 2006:72)
sumando a las dificultades económicas un sinnúmero de crisis políticas, particularmente
en los países en desarrollo. La década de los 80’ significó un cambio profundo para las
economías emergentes que frente a la crisis debieron tomar medidas respecto a su
política económica y monetaria, adoptando con ello un modelo moderno de libre
mercado31. El nuevo escenario denotaba un vaciamiento del estado en la medida en que
la transferencia de funciones originalmente públicas a agencias privadas o mixtas a
través de la privatización y limitación de las formas de intervención pública, redujeron el
tamaño del sector público y reorientaron el proceso de política pública a la luz de
problemas de fragmentación, conducción o dirección y rendición de cuentas (Rhodes,
1996:661).
31
Este modelo, conocido ampliamente como Neoliberalismo, fue adoptado por las economías
latinoamericanas como respuesta a la emergencia económica, cuyo énfasis en la ampliación del papel del
mercado y la paralela reducción del lugar del Estado en el proceso de desarrollo condujo a las élites
gubernamentales a adoptar la nueva estrategia desde la perspectiva de que los cambios institucionales eran
justificados como expedientes pragmáticos para resolver la emergencia y, a la vez, recuperar la capacidad
de gobierno. Véase Juan Carlos Torre (19998), págs. 21-36.
34
Frente a los problemas representados por modelos de jerarquías y mercados32, un
nuevo modelo de gobierno conocido como gobernanza ha sido planteado para redefinir
un sistema en el que la interacción entre actores públicos y privado/sociales es
fundamental para la solución a los problemas actuales, caracterizados por su
complejidad. Esta redefinición atraviesa tanto las estructuras como los procesos de
gobierno en todos sus niveles y asuntos de políticas públicas. El enfoque de la
gobernanza plantea, frente al modelo tradicional33, que el Estado ya no es el único actor
del proceso de gobierno, sino que existe una incorporación permanente de actores de
diferente tipo que participan de manera activa y directa para influir en el proceso de
políticas. En ese sentido, nuevas herramientas de gobierno que equilibren necesidades y
capacidades gubernamentales son necesarias para un gobierno democrático y efectivo.
El enfoque de redes considera que el proceso de elaboración de políticas públicas y la
gobernanza tiene lugar en redes de actores -individuos, coaliciones, agencias y
organizaciones- ninguno de los cuales posee el poder para determinar las estrategias de
los otros actores (Kickert, Klijn y Koppenjan, 1997:9).
El uso de este enfoque ha sido desarrollado ampliamente desde dos vertientes 34. La
escuela de la gobernanza, en la literatura europea continental, interpreta la policy
network como una forma específica de gobernanza, es decir, una forma de gobierno
propia de las sociedades modernas. Por su parte, la literatura británica y americana
interpreta la policy network como tipología de intermediación de intereses, como un
32
El uso de los conceptos de jerarquías (burocracias) y mercados, al igual que el de redes (comunidades)
refieren a metáforas y marcos de análisis para entender a las organizaciones; así, Colebatch y Lamour
señalan que los principios organizacionales de cada marco son: incentivos y precios para el modelo de
mercado; reglas, autoridad y jerarquía para el modelo burocrático y, normas, valores, afiliaciones y redes
para el modelo de comunidad (citado en Parsons, 2007:98).
33
Por modelo tradicional se entiende el Modelo Racional del Gobierno Central cuyo proceso de
elaboración de políticas públicas se caracteriza por la separación entre política y administración, donde las
relaciones con entre el gobierno y otros actores están basadas en la autoridad y la acción pública está
orientada a la consecución de objetivos previamente formulados. Véase Kickert, Klijn y Koppenjan
(1997), págs. 1-13.
34
En un intento por ordenar la variedad de conceptos y aplicaciones de la literatura de redes de política,
Tanja A. Börzel (1998) realiza una revisión del estado del arte en el campo de este enfoque. En este
artículo se identifican dos escuelas: la escuela alemana centrada en la gobernanza y la escuela británica y
americana centrada en las relaciones estado-sociedad en áreas de política determinadas. Las concepciones
de redes de política de ambos enfoques, señala la autora, comparten la tarea investigativa de demostrar
cómo las redes impactan en la elaboración de políticas y deben ser más que una caja de herramientas
analíticas para el estudio su elaboración.
35
término genérico de las diferentes formas de relación entre los grupos de interés y el
Estado (Börzel, 1998).
1.1.3.1 Redes como forma específica de gobernanza
Este enfoque, se ha desarrollado básicamente en Alemania, a partir de los trabajos de
Mayntz, Scharpf, Schnedier y Kooiman, pero también en la literatura inglesa sobre
gobernanza local de R.A.W. Rhodes. Estos autores tratan de dar cuenta de los nuevos
fenómenos en torno a la elaboración de políticas públicas en un nuevo contexto social,
económico y político asociado a la crisis del Estado de bienestar (Zurbriggen, 2003:9).
Los analistas de políticas y administradores públicos, en la década de los 70’ plantearon
la cuestión de la dirección de la sociedad (Steuerung), en vista del cambio en la práctica
gubernamental alemana, que entonces tenía que hacer frente a transformación
económica dejando atrás la producción fordista para desplazarse post-industrialmente
frente a consumidores cada vez más diferenciados; por otro lado se preguntaban si los
instrumentos directivos utilizados durante la primera mitad del siglo XX -planificación y
regulación- eran apropiados para conducir a la sociedad -caracterizada por la creciente
diferenciación e independencia- en una transformación institucional y cultural; así la
dirección gubernamental de la sociedad se volvió problema y objeto teórico, necesitando
de conocimiento y explicación, porque sobraban las razones económicas y sociales para
preocuparse teórica y prácticamente del desempeño directivo del gobierno (Aguilar,
2006:101).
El enfoque de gobernanza considera dos aplicaciones del concepto de redes de políticas.
La primera aplicación de este concepto está centrada en los actores, sus intereses y
recursos:
Muchos autores usan policy networks como un concepto analítico o modelo (especialmente
en el campo del policy analysis) para denotar “relaciones estructurales, interdependencias y
dinámicas entre actores en política y en la elaboración de políticas” (Schneider, 1999:2) En
este uso, las redes proveen una perspectiva a partir de la cual se analizan situaciones en que
una política pública dada no puede ser explicada por la acción pública centralmente
concertada hacia objetivos comunes. Más bien, el concepto de redes llama la atención a la
interacción de muchas organizaciones separadas pero interdependientes que coordinan sus
acciones a través de interdependencias de recursos e intereses. Los actores, que tienen
36
intereses en la formulación de cierta política pública y disponen de recursos (materiales e
inmateriales) que requieren para la formulación, decisión o implementación de la política de
vínculos para intercambiar tales recursos. En consecuencia, el análisis de las redes de
política permite sacar conclusiones sobre el comportamiento de los actores (Börzel,
1998:258)35.
Los vínculos que se establecen entre los diferentes actores conforman la estructura de
gobernanza, que se convierte en el punto de referencia del cálculo de estrategias
particulares de los actores36. En esta perspectiva, las redes son estructuras institucionales
no jerárquicas en las que se los actores se coordinan para alcanzar objetivos comunes.
La segunda aplicación del concepto de redes en la escuela de la gobernanza más que
centrarse en los actores señala como unidad de análisis los patrones de vínculos e
interacción y se enfoca en el proceso y estructura a través de la cual la elaboración de
políticas públicas es organizada en forma de gobernanza:
Otros autores, sin embargo van más allá del uso de las redes como un concepto analítico.
Argumentan que no es suficiente entender el comportamiento de una unidad individual dada
como un producto de las relaciones inter-organizacionales. Su supuesto es que la estructura
social tiene un gran poder explicativo más que los atributos personales de los actores
individuales…Las policy networks son concebidas como una forma particular de
gobernanza de las sociedades modernas, caracterizadas por la diferenciación social, la
sectorización y el crecimiento de políticas que conducen a la sobrecarga política y a la
“gobernanza bajo presión” (Jordan and Richardson, 1993)…En esta perspectiva, las redes
de política son entendidas como un “tejido de relaciones relativamente estable y continuo
que moviliza y reúne recursos dispersos de modo que la acción colectiva puede ser
orquestada hacia la solución de políticas comunes” (Kenis and Schneider, 1991:36)... la red
se caracteriza por relaciones predominantemente informales entre actores públicos y
privados con intereses distintos pero interdependientes, que se esfuerzan para resolver
problemas de acción colectica en un nivel central no jerárquico (Börzel, 1998:259) 37.
35
Cursivas y traducción propia.
Este análisis de las policy networks utiliza el institucionalismo centrado en actores. Esta perspectiva
analítica, pone de manifiesto que cada sector de actividad pública conforma una red de actores públicos y
privados interesados en esos ámbitos, cuyas relaciones se dan en un marco institucional e influyen tanto en
el comportamiento de los actores como en los resultados de políticas. Los principales expositores de esta
tesis son Mayntz y Scharpf (1995) y Scharpf (1997).
37
Cursivas y traducción propia.
36
37
Esta segunda perspectiva concibe entonces a las redes como una respuesta a los
problemas de eficacia de las políticas públicas, en el sentido de que ante la atomización
de recursos para la solución de problemas públicos el Estado se reconfigura en sus
procesos e instituciones de manera distinta a las soluciones desde jerarquía y mercados.
1.1.3.2 Redes como tipología de intermediación de intereses.
El estudio de redes como tipología de intermediación de intereses representa un enfoque
alternativo a los de pluralismo y elitismo. En esta escuela la etiqueta de red abarca
diferentes tipos de relación entre estado-grupos de interés. El concepto de redes puede
ser usado en conjunción con ambos modelos de distribución de poder y diferentes teorías
del Estado (Rhodes & Marsh, 1992:202), además el concepto de red en esta versión
deriva ampliamente de la noción de sub-gobiernos o subsistemas de gobierno,
desarrollada en Estados Unidos e Inglaterra ((Zurbriggen, 2003:2).
A. Pluralismo y elitismo.
Dentro de la tradición pluralista, el proceso de elaboración de políticas es una
negociación abierta, entendida como el resultado de la competición entre grupos de
interés que interactúan entre sí con el Estado con el fin de hacer prevalecer sus
demandas sobre el resto de la sociedad (Chaqués, 2004:42-43). Para Robert Dahl, uno de
los principales teóricos del pluralismo, éste no implica que todos los ciudadanos estén
dentro del proceso político, puesto que los recursos –económicos y políticos- están
distribuidos de forma inequitativa con lo cual hay múltiples centros de poder; por
consiguiente, la diversidad de intereses y recursos implican que entre el Estado y la
sociedad hay un lugar de conflicto y para que el proceso de políticas públicas produzca
respuestas pacíficas a las diferencias, debe existir un cierto grado de consenso en torno a
los valores fundamentales que puedan compartir los grupos antagónicos (Smith, 1997).
Las principales críticas al modelo pluralista de las décadas de los 50’ y 60’ giran en
torno a que sobrevalora el fácil acceso de los diversos grupos al proceso de elaboración
de políticas, dado que en las sociedades contemporáneas permanece la exclusión
explícita de grupos a través de las reglas del juego. Smith señala que “la influencia de
los grupos de presión no procede únicamente de sus recursos, sino que también se basa
38
en el contexto institucional, histórico e ideológico en el que se decide, el cual introduce
un sesgo en el proceso decisorio de forma que se privilegian más unos intereses que
otros” (Smith, 1997:223). Como respuesta a las críticas del pluralismo clásico,
Richardson y Jordan (1979) reconocen que las relaciones entre el gobierno y los grupos
de interés están con frecuencia institucionalizadas y que se excluyen a ciertos grupos del
proceso de elaboración de políticas; esto genera comunidades centradas en políticas
(policy communities) que difuminan la distinción entre gobernados y gobernantes y en
las que se produce una cooptación y una dinámica de consenso (Richardson y Jordan,
1979:57). Esta redefinición pluralista es conocida como pluralismo reformado y
representa uno de los primeros trabajos que hacen referencia a las redes de política
pública en la literatura inglesa38.
En Estados Unidos, la idea de redes de política aparece en las décadas de los 50’ y 60’ a
través de la literatura de sub-gobiernos. Esta literatura surge como otra crítica –elitistaal modelo pluralista clásico de la intermediación de los grupos de interés, por lo que
enfatiza el rol de un número limitado de grupos privilegiados cuyas relaciones con el
gobierno son estrechas, de manera que quedan excluidos otros intereses39.
Uno de los principales trabajos sobre sub-gobiernos es el de Lowi, que por un lado
ofrece una crítica a la toma de decisiones y distribución de poder del modelo pluralista,
en términos de que esta teoría ha fallado en lidiar con el problema del oligopolio o la
competencia imperfecta que está expresada en el propio sistema político. Por otro lado
Lowi señala los costos de los grupos de interés institucionalizados en la política,
argumentando que destruyen la responsabilidad política al cerrar el paso al público
creando privilegios oligárquicos y generando un impacto conservador pues las reglas del
juego y de acceso favorecen intereses establecidos (Rhodes y Marsh, 1992:200). Para
Lowi puede haber pluralismo en ciertas áreas de política cuyos beneficios no son
38
Richardson y Jordan (1979) retoman, del trabajo de Heclo y Wildawsky (1974), la idea de que los
arreglos en la comunidad de políticas son la clave para entender mejor el proceso de elaboración de
políticas en las democracias liberales estables. Desde su punto de vista, Richardson y Jordan (1979:74)
señalan que el proceso de elaboración de políticas se compone de grupos fragmentados de subsistemas:
unas series de compartimientos verticales o segmentados, cada uno de los cuales está habitado por un
conjunto diferente de grupos organizados, impenetrable para los grupos no reconocidos o para el público
en general (citado en Rhodes y Marsh, 1992:201; Marsh, 1998:6; Chaqués, 2004:44).
39
El sello más conocido de la literatura de sub-gobiernos es el de “iron triangle” (Marsh, 1998:4).
39
divisibles y donde existe una variedad de grupos de interés bien organizados (por
ejemplo en las políticas regulatorias), pero por otro lado, un elitismo plural ocurre en
aquellas áreas donde los beneficios son divisibles (por ejemplo en el caso de
subvenciones o subsidios a los impuestos), en cuyo caso algunos intereses particulares
gozan del acceso a ciertos privilegios y de relaciones estrechas con el gobierno
(Daugbjer y Marsh, 1998:56). Para Lowi este modo político de intermediación de
intereses era evidentemente dominante en el sistema político norteamericano de la
década de los 70’, lo cual implicaba la existencia de una estructura de poder elitista.
El enfoque elitista aparece vinculado al desarrollo de un tipo de intermediación de
intereses entre las corporaciones empresariales, organizaciones sindicales y el gobierno,
para hacer frente a las crisis económicas de la década de los 70’. Este enfoque plantea
una manera distinta de abordar el proceso de elaboración de políticas públicas, pues
supone que la distribución de poder entre los distintos actores es mucho más desigual de
lo que supone el pluralismo. Por ello, el proceso de elaboración de políticas no es
resultado de una interacción abierta y competitiva que garantice el funcionamiento de la
democracia, sino de un proceso cerrado y dominado por los grupos y organizaciones
más poderosas que logran imponer sus demandas sobre el resto de la sociedad (Chaqués,
2004:18).
Uno de los principales elementos que retoma el enfoque de redes de política del elitismo
es que las estructuras políticas, como la de los sub-gobiernos, tienen un efecto crucial en
los resultados del proceso político así como en la hechura de las políticas públicas
(Daugbjer y Marsh, 1998:56). Por su parte, Rhodes y Marsh (1992:197) señalan que,
particularmente las comunidades de políticas afectan los resultados de las políticas, en
términos de que limitan la agenda de políticas y dan forma a los resultados de éstas, pero
tal impacto está principalmente asociado a la continuidad de las políticas o
mantenimiento del statu quo.
En 1978 Hugh Heclo hace una crítica al modelo de los “triángulos de hierro”. Este autor
señala que este concepto es equivocado e incompleto, puesto que con él se tiende a pasar
por alto el poder y la influencia de las nuevas configuraciones a través de las cuales
interactúan y hacen negocios los dirigentes que definen y eligen las políticas.
40
Al dirigir la búsqueda hacia los pocos [actores] poderosos se pierden de vista los muchos
cuyas redes de influencia provocan y guían el ejercicio del poder. Estas telarañas, o lo que
yo llamaré “redes de asuntos” o “redes de cuestiones” (issue networks), son particularmente
relevantes para entender el intrincado y confuso tejido de las políticas sociales que se han
emprendido en años recientes (Heclo, [1978]2007:263).
Para Heclo la red de asuntos consiste en un “gran número de activistas políticos en
temas calificados procedentes de grupos de interés convencionales y sectores del
gobierno, junto a expertos de la academia y ciertas profesiones, pero sobre todo
conformada por agentes individuales independientemente de una educación formal”
(Thatcher, 1998:391).
Con lo anterior, el concepto de issue network, que es posteriormente adoptado por
Rhodes para desarrollar su tipología de redes, difiere de la noción de triángulos de hierro
y sub-gobiernos en términos de que sus participantes son numerosos y tienen diversos
grados de compromiso mutuo o independencia de los demás –dependiendo del área de
política que se trate-, por lo que es sumamente difícil saber dónde acaba una red y dónde
empieza su entorno; los participantes entran y salen constantemente de la red y ninguno
controla las políticas o los problemas, de tal forma que los miembros de esa red de
asuntos refuerzan recíprocamente su percepción sobre los intereses que tienen (Heclo,
[1987]2007:263-264). Un hecho importante que plantea este autor es que la elaboración
de políticas tiende a ser pluralista por su fragmentación a causa de la expansión de las
responsabilidades estatales modernas, la especialización y el aumento de la complejidad
de los asuntos públicos (Heclo, [1987]2007:262). La proposición de Heclo discute la
erosión y quebrantamiento de los sub-gobiernos a través del incremento e influencia de
grupos no clientelares (Jordan, 1990:300). Uno de los principales elementos introducido
por Heclo a través de sus redes de asuntos es la incorporación de la importancia de la
fragmentación y el aumento de la especialización en la elaboración de políticas,
categorías que han sido ampliamente señaladas en los estudios de políticas públicas.
El uso de los enfoques teóricos de intermediación de intereses como el pluralismo y el
elitismo tuvieron un gran auge en la segunda mitad del siglo XX para interpretar las
distintas formas de relaciones existentes entre actores públicos y privados en diversos
ámbitos de política pública, tanto en Estados Unidos como en Europa, las elaboradas
41
críticas a estos enfoques señalan los límites de las concepciones pluralistas y elitistas
para generalizar sus conclusiones puesto que ambas se centran en cuestiones de micro
nivel, ocupándose de relaciones personales entre actores clave más que en las relaciones
estructurales entre instituciones (Marsh, 1998:6). Por otro lado, se ha criticado a estos
enfoques por querer proporcionar una explicación generalizada de los mecanismos de
intermediación entre el interés público y el interés privado cuando empíricamente se ha
probado que esta relación varía significativamente en diferentes áreas de política
(Rhodes, 1999:31).
En síntesis, la ausencia del carácter estructural reconocido a los grupos de poder (Lowi,
1964) tanto por el pluralismo como por el elitismo, representa límites en la
interpretación de las diversas formas de relaciones existentes entre actores públicos y
privados. Autores como Van Waarden (1992) y Jordan y Schubert (1992) sugieren
abandonar los modelos corporativos y pluralistas, señalando la utilidad de desarrollar
una tipología en que la red sea un concepto genérico, que abarque diferentes tipos de
relación entre el Estado y los grupos de interés (citados en Börzel, 1998:256;
Zurbriggen, 2003:3). Otros autores, como Daugbjerg y Marsh, señalan que es posible
integrar el análisis de redes en alguna de las tres amplias tradiciones de la teoría el
Estado –marxismo, elitismo y pluralismo- aunque cada una conduciría a generar
diferentes hipótesis sobre la estructura y operación de las redes (Marsh, 1998: 70). Por
su parte, Rhodes señala que un enfoque alternativo al pluralismo y corporativismo es el
análisis de redes, el cual enfatiza la necesidad de desagregar el análisis de políticas
públicas y subraya que las relaciones entre grupos y el gobierno varían entre áreas de
política (Rhodes, 1999:34).
B. Redes de política pública.
A diferencia de los enfoques mico nivel de intermediación de intereses (pluralismo y
elitismo), el concepto de redes es un concepto de meso nivel que puede ser usado
conjuntamente con diferentes modelos de distribución de poder en las democracias
liberales (Rhodes y Marsh, 1992:2002); otros autores como Jordan y Schubert, 1992;
Van Waarden, 1992; Kriesi, 1994 coinciden con esta postura (citados en Börzel,
1998:256).
42
Uno de los principales expositores del enfoque de redes en la escuela de intermediación
de intereses es R.A.W. Rhodes, quien en el debate teórico sobre el concepto de
gobernanza señala que ésta se trata básicamente de gestión de redes y, en este sentido,
define la gobernanza como la existencia de redes inter-organizacionales autónomas
(Rhodes, 1996:658-660); en esta concepción, la gobernanza es una propiedad emergente
de la interacción más que de la imposición o control en la relación de diferentes grupos
con el gobierno (Pierre y Peters, 2000:45).
Las redes de política pública como intermediación de intereses retoma elementos de
diferentes enfoques –tanto de la literatura europea sobre relaciones intergubernamentales
como de la literatura norteamericana sobre sub-gobiernos- enfatizando las relaciones
estructurales entre las instituciones políticas como elemento crucial de las redes y
concentrándose también en la existencia de redes sectoriales (Rhodes, 1999:36). A partir
de ello se han desarrollado diversas tipologías, cuya principal función es la
identificación de categorías que permitan realizar un análisis sistemático y comprensivo
de las distintas relaciones que suceden en torno a una política.
En una versión inicial publicada en 198640, el modelo desarrollado por Rhodes en un
estudio sobre las relaciones entre el gobierno británico de nivel central y el de nivel
local, produjo un marco de referencia basado en la teoría de dependencia de poder. Este
marco supone la dependencia mutua de recursos entre distintas organizaciones lo que
produce necesariamente relaciones de intercambio, raíz del enfoque de redes41.
Con tales proposiciones, Rhodes define la red de políticas públicas como un “grupo de
complejas organizaciones conectadas unas con otras por dependencia de recursos”
(Rhodes, 1999:37) y elabora una tipología de cinco tipos de redes a lo largo de un
continuo desde la más integrada comunidad de políticas (policy communitie) hasta la
40
Ver Rhodes (1986) The national world of local government. London: Unwin Hyman.
Rhodes (1999:37) señala que este marco contiene cinco proposiciones: a) cualquier organización
dependen de otras organizaciones por los recursos; b) con el fin de lograr sus objetivos, las organizaciones
tienen que intercambiar sus recursos; c) aunque la toma de decisiones de una organización está limitada
por otras organizaciones, la coalición dominante conserva cierta discrecionalidad; d) la coalición
dominante emplea estrategias conocidas como reglas del juego para regular el proceso de intercambio; e)
las variaciones en el grado de discrecionalidad son producto de los objetivos y del poder potencial relativo
de la interacción de las organizaciones. Este poder potencial relativo es producto de los recursos de cada
organización, de las reglas del juego del proceso de intercambio entre organizaciones.
41
43
menos integrada red de asuntos (issue network)42. Esta tipología fue sumamente
criticada por carecer de claridad en la distinción empírica de tales redes; las diferencias
entre la comunidad de políticas y la red de asuntos parecen más claras que los otros tipos
intermedios en el continuum.
En una revisión a esta tipología, Rhodes y Marsh construyen una centrada en las
comunidades de política y las redes de asuntos como tipos de relación entre los grupos
de interés y el gobierno. Aquí las policy networks son un término genérico que varían
según la proximidad de las relaciones. Las dimensiones que caracterizan las diferencias
entre los dos tipos de redes son la afiliación, la integración, los recursos y el poder
(Cuadro 2).
42
En esta tipología se identifican cinco tipos distintos de redes que se distinguen por la pertenencia y la
distribución de recursos entre sus miembros: 1) Las comunidades de políticas, 2) Las redes de
profesionales, 3) Las redes intergubernamentales, 4) las redes de productores y, 5) las redes de asuntos.
Para una revisión a profundidad sobre esta tipología ver Rhodes, 1999:36-39.
44
Cuadro 2. Tipología de redes de Rhodes y Marsh (1992)
Dimensión
Policy Community
Issue Network
Afiliación
a) Número de miembros
b) Tipo de interés
Número limitado, algunos grupos
son conscientemente excluidos
Los intereses dominantes son
económicos o profesionales
Amplio
Existe una gama de intereses
afectados
Integración
a) Frecuencia de la
interacción
b) Continuidad
c) consenso
Elevada y de alta calidad,
interacción de todos los grupos en
todas las materias relacionadas al
asunto de política.
Membresía, valores y resultados
persisten en el tiempo.
Los contactos fluctúan en
frecuencia e intensidad.
Acceso variable
Todos los participantes comparten
Existe cierto nivel de acuerdo pero
valores básicos y aceptan la
el conflicto siempre está presente.
legitimidad de los resultados
Recursos
a) Distribución de recursos
dentro de la red
b) Distribución de recursos
en las organizaciones
particpantes
Poder
Todos los participantes tienen
Algunos participantes pueden
recursos que intercambian. La
tener recursos pero éstos son
relación básica es una relación de limitados y la relación básica es de
intercambio
consulta.
Distribución jerárquica, el líder
Distribución variada y variable y
puede ejercer control sobre otros
capacidad de regular a los
miembros.
miembros.
Existe equilibrio de poder entre los
Poder desigual, refleja la
miembros. Aunque un grupo
distribución desigual de recursos y
puede dominar, debe haber un
acceso. Relación de poder de suma
juego de suma positiva si la
cero.
comunidad tiende a persistir.
FUENTE: Rhodes y Marsh (1992:187)
Si bien existen múltiples tipologías de redes43, este enfoque ha sido muy influyente en el
terreno de los estudios de las policy networks como intermediación de intereses, puesto
que han derivado de casos de estudio empíricos (Thatcher, 1998:391). Aunque no ha
estado exenta de críticas, los propios autores señalan, en su defensa, que las
características descritas son un tipo ideal y ninguna área de política se ajustará con
exactitud a ella, de ahí la necesidad de retener el término de red de política (policy
networks) como una descripción genérica; por otro lado, es importante centrarse en las
43
Destacan las de Wilks y Wrigth (1987), Atkinson y Coleman (1989) y Van Waarden (1992). Para una
revisión resumida de estas tipologías de redes ver Chaqués Bonafont (2004) pp. 57-97.
45
tendencias propias de un área de política dada para explorar si una red ampliada deviene
más o menos integrada o un interés deviene más o menos dominante (Rhodes y Marsh,
1992:187).
Dentro de las ventajas de esta enfoque se señala que alienta la desagregación del proceso
de elaboración de políticas entre el Estado y los grupos de interés y que insiste en que la
interacción de actores debe ser examinada a detalle; este enfoque también ofrece
categorías de relaciones Estado-grupos de interés distintas e identificables cuyas
características definitorias deben ser aplicadas en estudios empíricos, por ejemplo, el
número de participantes en las decisiones de política, la estabilidad de la afiliación en la
comunidad o en la red temática o la exclusión de ciertos actores puede ser observada,
mientras que los indicadores deben ser desarrollados por otros rasgos tales como
diferenciación o especialización (Grant et al., 1988:55, citado en Thatcher, 1998:392).
En cuanto a las limitaciones del enfoque destacan la carencia de poder explicativo en las
metáforas de comunidad de políticas y redes de asuntos; la inestabilidad del análisis en
términos de que no se explica la aparición de uno u otro tipo de red; el hecho de que las
categorías son aisladas y sólo una pequeña proporción de situaciones de política conocen
sus requerimientos específicos; y respecto del impacto de estos tipos ideales en la
elaboración de políticas, se señala que o bien ha sido muy específico referidos a casos
particulares, o muy general postulando impactos vagos y mal definidos (Walker, 1989;
Campbell et al., 1989; Jordan et al., 1993; citados en Thatcher, 1998). Por su parte,
Dowding señala que las estructuras de red por sí mismas no tienen influencia en los
resultados de las políticas, más bien las redes reflejan patrones de interacción e
intercambio de recursos entre agentes y son esos intercambios de recursos los que
determinan los resultados por lo que la explicación reside en las características de los
actores (Dowding, 1995:142).
Una de las críticas más ampliamente compartidas por diferentes autores, es la que apunta
a que el concepto de policy network no posee base teórica y por lo tanto carece de poder
explicativo, tanto, que su uso ha sido exclusivamente metafórico, como dispositivo
heurístico, como enfoque descriptivo (Dowding, 1995; Thatcher, 1998; O’Toole, 1994,
Smith, 1993, citados en Börzel, 1998:266).
46
A este respecto Peters (1998:31) señala que es innegable la existencia de esta colección
de grupos de interés en las que se han caracterizado diferentes tipologías de redes de
políticas, sin embargo lo que sigue siendo poco claro es la manera en cómo debemos
entender sus estructuras y sus interacciones tanto con el Estado como entre las diversas
organizaciones de las que se componen.
El concepto de redes en este trabajo nos será útil para describir la forma que toman las
relaciones en torno a la agenda de género debatida y adoptada en el legislativo mexicano
en los últimos 12 años. Así mismo discutimos si un determinado tipo de red afecta el
proceso en la que se adopta una agenda y si incide en el tipo de legislación con
perspectiva de género, o bien la agenda establecida es independiente de la red que la
enmarca.
Por otro lado, la noción de redes que se asume en este trabajo no presupone una idea
preconcebida de cómo deben ser las relaciones Estado-sociedad, sino que representa un
marco amplio donde las relaciones actores públicos y sociales pueden tomar distintas
formas.
1.1.3.3 El concepto de interfaz socio-estatal de las redes.
Una forma de analizar la interacción entre actores públicos y sociales además del
concepto de red de política pública es acudiendo al concepto de interfaz socio-estatal
desarrollado por Long y adoptado luego por Isunza, como dispositivo heurístico para
“explorar como las discrepancias entre intereses sociales, interpretaciones culturales,
conocimiento y poder son mediados y perpetuados, o transformados en los puntos
críticos en la vinculación o en la confrontación” (Long, 2004:16).
El concepto de interfaz refiere espacios en los que los actores se interrelacionan
intencionalmente, como espacios de intercambio pero también de conflicto (Isunza,
2006:268). Long las define como sigue:
Las interfaces ocurren típicamente en puntos donde se intersectan diferentes, a veces
conflictivos, mundos de vida o campos sociales, o más concretamente, en situaciones
sociales o arenas en las cuales las interacciones giran en torno problemas de transición,
47
complacencia, segregación o disputa de puntos de vista sociales, evaluativos y cognoscitivos
(Long, 1999:1, 2004:28)44.
El concepto de interfaces ha sido desarrollado a partir de seis elementos clave (Long,
1999:1; 2004:29):
1. Es una entidad organizada de intencionalidades y relaciones entrelazadas;
2. Es un lugar para el conflicto, la incompatibilidad y la negociación;
3.
Es un sitio de confrontación de paradigmas culturales;
4. Implica una realidad donde los procesos de conocimiento son centrales;
5. Se constituye también por el poder, entendido como resultado de luchas por
relaciones estratégicas y significados;
6. Está compuesta por discursos múltiples;
7. Puede ser el espacio para la intervención planeada en los mundos de vida de los
actores sociales individuales y colectivos.
En el mismo tenor, Isunza y Hevia (2006) señalan que la perspectiva de interfaz se
resume en seis presunciones básicas:
Primera, la interfaz es un espacio social constituido por los intercambios de sujetos
intencionales. Estas interfaces se materializan en un campo concreto en el que se da la
disputa por un tipo específico de bienes. Consecuentemente, la interfaz es: a) un espacio de
conflicto y b) un espacio donde se efectúan relaciones (comúnmente) asimétricas entre
sujetos sociales (conflictos que constan de las dimensiones estratégica y comunicativa).
Segunda, la interfaz socioestatal (ISE) es uno de los posibles espacios de intercambio, y se
compone de sujetos societales y sujetos estatales. Tercera, los sujetos de la interfaz pueden
ser individuales (a, a’, b…) o colectivos (A, A’, B…). Cuarta, estos sujetos, tanto por su
lugar en el espacio social como por su historicidad, portan proyectos sociopolíticos (esto es,
una cierta configuración de estrategias de conocimiento, normas y valores). Quinta, los
sujetos establecen relaciones en las que intercambian información, bienes, prestigio,
recursos, etcétera. Y sexta, debido a que las relaciones entre sujetos implican prácticamente
siempre relaciones asimétricas, la escala es una variable fundamental para analizar los casos
concretos de interfaces, esto es, de relaciones sociedad civil-estado (citado en Hevia,
2009:57).
44
Traducción propia.
48
Los procesos democratizadores experimentados particularmente en América Latina en la
década de los 80’ y 90’, fueron clave para la apertura de diversos mecanismos de
interacción entre la sociedad civil y el Estado. En México, por ejemplo, el proceso de
desarticulación del régimen autoritario establecido por la hegemonía del PRI se tradujo
en una “mixtura de instituciones civiles y estatales” (Isunza, 2006:268) en la que nuevos
actores y nuevas autoridades aparecen como interlocutores en el proceso de
democratización del país. Este fenómeno ocurre tanto en la creación de mecanismos
formales establecidos en leyes y reglamentos –por ejemplo los consejos y comités
ciudadanos- pero también a través de espacios informales45.
El enfoque de policy network revisado en el apartado anterior, puede complementarse
con el concepto de interfaz dado que este se centra también en la forma que toman los
vínculos entre actores que tienen que ver con un tema de política especifico y para lo
cual se estructuran espacios donde éstos interactúan, es decir, puntos nodales en los que
se actualizan las relaciones. Es además importante este concepto porque permite
acercarnos a la relación sociedad civil-Estado sin perder de vista el contexto y el
momento en el que suceden esas relaciones, tal como lo refiere Isunza (2004:11-12)
“estos espacios de intercambio entre sociedad civil y Estado deben ser entendidos como
lugares estratégicos de una posible democratización de la vida pública”, porque
“denotan un interés específico en la visión contradictoria de sujetos que aportan
proyectos político-culturales y una historicidad que debe ser develada a través de la
reconstrucción de sus trayectorias y sus cambiantes redes sociales”.
El proceso que analizamos en esta investigación está mediado por una interfaz socioestatal claramente identificable en la construcción de agenda de género en México. Este
espacio es el Parlamento de Mujeres de México (PMM), diseñado intencionalmente en
1998 con el objetivo de concentrar la interlocución entre legisladoras y la sociedad civil
45
Los mecanismos informales son tanto de presión -mítines, plantones, tomas de oficinas- como de
negociación -mesas de concertación-. Además de que existen también arenas de comunicación para la
difusión y promoción de lo que hace el gobierno, así como mensajes de presión que utiliza la sociedad
civil para exigir respuestas y rendición de cuentas (Hevia, 2009:57).
49
y generar una agenda de género a partir del diálogo y debate democrático que exigía la
coyuntura histórica46.
Al igual que los tipos ideales en el enfoque de redes de política, el concepto de interfaz
implica una abstracción de la realidad que sirve como referencia analítica para entender
su complejidad. En este caso, no existe una única manera de caracterizar los espacios de
interacción entre actores políticos y sociales, más bien, esos espacios se estructuran tanto
por la política pública concreta en la que se insertan, como por los proyectos
sociopolíticos de los actores concernidos (Isunza, 2004:21, 2006:268). En palabras de
Long, la noción de interfaz socio-estatal sigue siendo una noción incompleta ya que el
valor de la idea y su metodología sólo pueden ser juzgados completamente a partir de los
estudios empíricos que con ella se realicen.
1.1.3.4 El concepto de liderazgo contingente en gestión de redes.
En el desarrollo teórico-empírico del enfoque de redes, el concepto de gestión de redes
ha resultado crucial para comprender contextos de gobernanza donde la gestión basada
en el poder y autoridad de un actor central no es posible; esto se debe a la pérdida de
centralidad del actor gobierno frente a otros actores y a la disminución en su capacidad
para diseñar e implementar políticas públicas autónomas (Kickert, Klijn y Koppenjan,
1997). Frente a la necesidad de generar estrategias alternativas que produzcan
cooperación entre el gobierno y los actores sociales o privados, Kickert y Koppenjan,
(1997:43) señalan que la gestión de redes provee a una forma de cooperación entre los
actores sin soluciones que se impongan a la fuerza o resulte superflua. Así mismo, estos
autores señalan la importancia de observar los procesos de interacción entre los
integrantes de una red, puesto que aunque las redes tengan características similares, los
resultados pueden ser completamente distintos. Por ello, si bien en indispensable
conocer los resultados de política pública generados a partir de un proceso de
gobernanza, los medios gestionados que han producido interrelaciones favorables para
46
Como se verá en los siguientes capítulos, el Parlamento de Mujeres de México puede representar un
nodo central en el análisis de la agenda de género en la medida en que se observa cómo las visiones y
representaciones del tema, en muchos casos contradictorias, han detonado distintos mecanismos de
actuación de los actores políticos y sociales, para hacer prevalecer sus intereses.
50
mantener procesos de interacción son fundamentales para distinguir el tipo de “timoneo”
de la red.
Para comprender este proceso, Zabaleta (2008) propone el concepto de liderazgo
contingente como una forma de gestionar las redes. Éste es un tipo de liderazgo explícito
de las organizaciones gubernamentales para conducir el conflicto inter-organizacional
hacia un diseño de políticas abierto y sensible a los estímulos del entorno, basado en la
habilidad de instrumentar cierto tipo de estrategias (tanto dentro como fuera de la red)
que incidan oportunamente sobre las relaciones entre los actores –eliminando focos de
conflicto potencial o aprovechando ventanas de oportunidad- de tal forma que se pueda
llegar a una solución de políticas que refleje la complejidad social del entorno (Zabaleta,
2008:40).
En términos de la elaboración de políticas públicas, alrededor de los tomadores de
decisión existe una variedad de intereses que buscan colocarse como prioridad en la
agenda gubernamental, por lo que el liderazgo contingente se erige como una estrategia
que dota a de márgenes de acción para que los tomadores de decisión incrementen sus
capacidades en el proceso de políticas públicas. Estas capacidades permitirían promover
cooperación entre los integrantes de la red, además de que podrían prevenir o corregir el
conflicto que bloquea la cooperación entre los actores.
Tomando en cuenta el marco institucional en el que se desarrollan las interacciones,
Zabaleta (2008:42) señala que la gestión de redes implica una modificación en la forma
en la que se concibe tradicionalmente el proceso de regulación, así como la actividad
gubernamental dentro del proceso de políticas, por lo que más allá del uso de
mecanismos de regulación rígida, la gestión de redes supone la instrumentación de
mecanismos selectivos de regulación contingente adaptables de acuerdo con el entorno
institucional y el sistema de intereses que se conforma en la red. Esto conduciría una
acción colectiva colaborativa y orientada a la resolución de problemas públicos.
Aunque en este trabajo no retomamos los tipos de gestión que Zabaleta desarrolla, el
concepto de liderazgo contingente resulta sumamente útil en el análisis del proceso de
construcción de agenda de género en contexto de redes. Por un lado, la presencia de
51
redes que vinculan actores legislativos y organizaciones sociales a favor de la equidad de
género, ha hecho posible que desde la década de los 90’, de manera sostenida se han
legislado diferentes temas tendientes a disminuir las desigualdades entre hombres y
mujeres. Por otro lado, durante el periodo de análisis de este caso de estudio ha habido
también un profundo proceso de transformación en la red de política, producido tanto
por situaciones del entorno, como por las dinámicas de conflicto al interior de la red.
Con la finalidad de llegar a una comprensión más completa de estos procesos, el
concepto de liderazgo contingente puede darnos luz sobre el mantenimiento de esta red
de política pública en torno a la agenda de género, así como de las razones de su
transformación.
1.2 La perspectiva de género en las leyes y políticas públicas.
La desigualdad producto de las relaciones de género, definida como una “consecuencia
de las jerarquías que mantienen y sostienen la subordinación de las mujeres, cuyo
sustento son las prácticas culturales discriminatorias o de doble estándar, naturalizadas
hasta el punto de pasar desapercibidas, que se presentan en todos los órdenes de la vida y
en las diversas instituciones” (Incháustegui y Ugalde, 2004), ha sido una causa histórica
por la que en muchos momentos y en casi todos los países del mundo, los movimientos
de mujeres han buscado el reconocimiento de derechos y el establecimiento de acciones
para su superación. Estas acciones y estrategias para contrarrestar las desigualdades
entre mujeres y hombres asociadas a construcciones sociales a partir de las diferencias
sexuales, son las políticas de igualdad de género que Bustelo define como:
El conjunto de intervenciones y decisiones, objetivos y medidas adoptadas por los poderes
públicos en torno a la promoción de la situación de la mujer y de la igualdad de género entre
mujeres y hombres (Bustelo, 2004:15).
Incháustegui y Ugalde (2004) señalan que las políticas de igualdad de género tienen por
finalidad fortalecer la ciudadanía y los derechos de las mujeres, para evitar que las
desventajas ligadas al hecho de ser mujer, que se generan desde el ámbito de la familia,
se extiendan, amplíen o perpetúen a otras esferas como: la educación, el ingreso, los
derechos, los cargos profesionales, el poder político, el prestigio y los reconocimientos.
52
La existencia de estas políticas remite a la idea de que los poderes públicos deben
intervenir para paliar esas desigualdades, es decir, nos lleva al momento en el que la
desigualdad de género ha sido definida como un problema público y por lo tanto, se han
tomado decisiones para impulsar acciones que disminuyan esa desigualdad. Estas
decisiones están plasmadas tanto en las leyes como en los planes y programas
gubernamentales, que representan mecanismos a través cuales el Estado garantizará la
equidad de género.
Las políticas son el instrumento privilegiado para la transformación de inequidades y
reflejan la medida en que el Estado se responsabiliza y asume un compromiso inclusivo
de la diversidad de su población (Barquet, 2002:365). A estas políticas se les ha
denominado como acciones de justicia deliberada que buscan compensar las posiciones
en desventaja (Incháustegui y Ugalde, 2004).
La política pública es la expresión de cómo una problemática es interpretada y abordada.
En el proceso de su formulación, el conocimiento de las percepciones y valoraciones de
los actores involucrados sobre los problemas que enfrenta una sociedad son definitorias
del rumbo que tomarán las intervenciones públicas.
En el caso de las políticas con enfoque de género, las interpretaciones de la desigualdad
y la construcción de significados sociales y culturales es un proceso inacabado. El
reconocimiento de las desigualdades producto de las relaciones de género como
problema público ha sido incremental, dadas las dificultades para modificar patrones
socialmente establecidos y fortalecidos a través de normas; por ello es importante
analizar hasta qué punto la desigualdad por razones de género ha sido reconocida por el
Estado.
1.2.1 Enfoques de políticas de igualdad de género.
En reconocimiento de la desigualdad por razones de género, se ha puesto en marcha
diferentes tipos de políticas para favorecer las oportunidades reales de las mujeres en
53
todos los ámbitos de la vida pública y privada, sin embargo, no todas tienen como
objetivo la generación de una democracia de género 47.
Inchaústegui y Ugalde (2007) señalan la evolución los principales enfoques de políticas
de igualdad de género, desde los años 70’ hasta la fecha:
1. Enfoque de igualdad de trato
2. Enfoque de igualdad de oportunidades
3. Enfoque de transformación de las relaciones de género o transversalidad
4. Enfoque de paridad o generización de la ciudadanía
Las políticas de igualdad de trato surgen a mitad del siglo XX, está basado en la idea
liberal de igualdad, que supone principalmente la igualdad jurídica sin distinciones, es
decir, la igualdad ante la ley. Como primer paso se impulsó el reconocimiento de la
igualdad de derechos civiles y políticos de hombres y mujeres; la igualdad de trato en el
trabajo, entre otras declaratorias relativas a la educación, el estatus civil y el derecho al
voto de las mujeres (Incháustegui y Ugalde, 2007). Este enfoque fue sumamente
criticado por invisibilizar las diferencias que subyacen entre hombres y mujeres y que se
materializan a través de la desventaja y subordinación.
A raíz de las críticas al enfoque de igualdad de trato48, aparece el enfoque de igualdad de
oportunidades, como parte del movimiento de Género en el Desarrollo (GED) de
Naciones Unidas durante las décadas de los 70’y 80’ (Zaremberg, 2009:102).
La
propuesta de este enfoque es la elaboración de políticas diferenciadas – a partir de las
47
El concepto de democracia de género aparece en Alemania en la década de los noventa, como un intento
por superar el estancamiento en el avance hacia la equidad de género que ya no pueden realizar las
acciones y políticas tradicionales de género e igualdad de oportunidades. Democracia de género es una
estrategia no se dirige sólo a las mujeres, sino que convoca a toda la sociedad, mujeres y hombres, para
seguir avanzando hacia la equidad de género; tiene como fin conseguir la corresponsabilidad de mujeres y
hombres en los espacios públicos y privados –nutriéndose de la diversidad que ello supone- a través de la
creación de condiciones para que el propio avance hacia la equidad de género sea también cada vez más
una corresponsabilidad de mujeres y hombres, lo que significaría un aumento de las capacidades
simbólicas de ambos géneros en la esfera privada, así como en la pública, expresado en términos de
corresponsabilidad genérica (Meentzen y Gomáriz [comp.], 2000).
48
Las principales críticas a este enfoque señalaban que al tomar al hombre como modelo y norma de los
derechos, se invisibilizaba el trato desigual dado a las mujeres, además de que se mantenía la separación
tajante entre los espacios público y privado, confinando a las mujeres a éste último, de tal forma que se
seguían reproduciendo los roles tradicionales de género, y se contrarrestaba lo logrado con el voto, la
educación y el trabajo. Ver Inchústegui y Ugalde, 2007.
54
distintas necesidades, intereses y demandas de los sujetos- que permitan cerrar la brecha
desigual en la participación, capacidad, oportunidades, patrimonio y protección entre
mujeres y hombres. A estas políticas se les conoce como acciones positivas o
afirmativas, cuya importancia radica en que busca garantizar el acceso a espacios que
culturalmente están ocupados por los hombres, como la política, los cargos de
representación, algunas profesiones y el ingreso y la propiedad sobre los bienes.
Por su parte, el enfoque de transformación de las relaciones de género se produce a
finales de los 80’ y principios de los 90’. El concepto de transversalidad 49 surge en el
contexto de las discusiones sobre cuál tendría que ser el papel del Estado en la
promoción de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres (Incháustegui y
Ugalde, 2007:31). Con este tipo de políticas se trata de incorporar la perspectiva de
género a la corriente principal de las políticas pública, es decir, superar la visión
separatista de los temas exclusivos de mujeres, actuando en distintas instancias, niveles,
procesos y acciones, de manera que sea posible identificar el impacto de toda acción
pública en la vida de mujeres y hombres. Ello ni implica sustituir las políticas de
igualdad de trato y de oportunidades, sino ampliar el ámbito de acción para transformar
efectivamente la distribución de poder y recursos que producen la desigualdad.
La transversalidad del género no sólo prevé acciones para mejorar la condición y la posición
de las mujeres, sino también plantea desarrollar intervenciones dirigidas a modificar la
condición masculina para replantear la ubicación de los hombres en los ámbitos donde han
sido excluidos o se hace necesario su reposicionamiento. En este sentido, un correlato de
este enfoque es visibilizar cómo están incorporados los hombres en el diseño de las políticas
públicas (Incháustegui y Ugalde, 2007).
Finalmente, el enfoque de paridad hace referencia al efecto de equidad o balance de
poder que se procura generar con cada intervención de política pública. Este enfoque
supone la incorporación de la identidad sexual en la definición de la persona legal que
obligaría a los poderes públicos a tomar medidas para que procure una participación
igualitaria en todas las instituciones políticas, sociales, administrativas y judiciales.
49
El término en inglés es “gender mainstreaming” definido en la IV Conferencia Internacional de las
Mujeres en Beijing como la integración sistemática de la igualdad de género en todos los sistemas,
estructuras, políticas, programas y procesos del Estado (citado en Incháustegui y Ugalde, 2004:33).
55
Inchústegui y Ugalde (2007) señalan que esta política tiene dos concepciones: a) como
acción positiva que busca que hombres y mujeres tengan la misma representación en
todas las actividades, particularmente en puestos y cargos políticos, y b) como una
fórmula para establecer una ciudadanía neutra, sin sexos y diferencias.
Estos enfoques pueden ser interpretados en términos del grado de profundidad o alcance
en cuanto al avance de la equidad de género, puesto que cada uno se ha desarrollado en
función de las limitaciones del anterior o bien como complemento necesario para la
equidad de género; así, las mayores dificultades en cuanto a las políticas de género
actuales tienen que ver con la efectividad de las medidas transversales y la posibilidad
de llegar a la paridad.
La relevancia de estos enfoques en la presente investigación radica en que permite
comparar la legislación producida en nuestro país en términos de sus avances respecto
de la paridad. Es decir, conscientes de que la legislación en los últimos doce años ha
abordado diferentes temáticas a favor de la equidad entre hombres y mujeres, tratamos
de enfatizar qué tipo de avances se han realizado, qué políticas se han privilegiado y a
qué distancia estamos de las políticas de paridad que son, hasta el momento, un
indicador de ciudadanía plena.
La legislación con perspectiva de género es un instrumento de política que devela la
forma en cómo se interpretan las desigualdades y cómo se construye el problema público
de referencia. Desafortunadamente, a través del derecho, como constructo teórico y
práctica jurídica, se ha reproducido históricamente la desigualdad entre mujeres y
hombres (García Hernández, 2007:9), de ahí la importancia observar cómo se
reinterpreta y transforma el derecho desde la perspectiva de género, a partir de las
distintas visiones de los actores que intervienen en ese proceso.
1.2.2 Institucionalización de la perspectiva de género en las políticas.
Referirnos al tema de la institucionalización de la perspectiva de género en las políticas
públicas, es una parte fundamental en el análisis de la agenda que revisamos en esta
investigación. La necesidad de crear políticas públicas a favor de la equidad que
trasciendan a la existencia de ciertas organizaciones y a la voluntad de las personas que
56
operan en ellas, ha sido un tema prioritario en el proceso de construcción de agenda de
género.
La institucionalización de la perspectiva de género en las políticas públicas es concebida
como “el proceso mediante el cual las demandas de las mujeres por la igualdad de
género, ingresan en las rutinas y normas de las instituciones públicas” (Incháustegui y
Ugalde, 2005), esto lleva a reformar parte de las estructuras gubernamentales y las
dinámicas organizacionales al interior de estas estructuras.
Colocar el tema en la agenda de gobierno, es el primer paso hacia la institucionalización,
aunque ello no implica que todos los temas de la agenda tiendan a institucionalizarse.
Las agendas están sometidas a presiones permanentes, ejercidas por actores con más
poder que aquellos que promueven la equidad de género para incluir nuevos temas,
otorgar una nueva prioridad a los problemas y por excluir aquellos considerados menos
importantes (Guzmán y Janotti, 2008:108). Por ello, aunque la modificación de normas,
creencias, valores y rutinas institucionales sea una empresa sumamente compleja, por las
distintas dimensiones desde la cual éstas operan, para la política de género, la
institucionalización es un elemento imprescindible en la consecución de objetivos
públicos de equidad a largo plazo.
Como señala Incháustegui (1999:86), desde el punto de vista del neo-institucionalismo,
las instituciones son cristalizaciones de compromisos que nacen o se construyen para
administrar un valor social surgido del acuerdo político o del consenso cultural, cuya
factura se expresa en la confección de reglas, normas, procedimientos operativos, rutinas
y estructuras estándar, que definen y defienden valores, intereses, identidades, creencias.
En este sentido, institucionalizar la perspectiva de género implica el acuerdo sobre un
valor social importante –la equidad de género- que permee en las reglas, normas, rutinas,
estructuras institucionales, de manera que su manifestación perdure en el tiempo.
Virginia Guzmán (2001:27) señala que la institucionalidad tiene restricciones de tipo
normativo, simbólico y político, tanto, que las políticas públicas son expresiones de un
determinado orden interpretativo y simbólico de la realidad, que se funda en los
mecanismos de interpretación que operan en los procesos de elaboración,
57
implementación y evaluación de políticas. Así, la modificación de dicho orden
interpretativo y simbólico es la base de la incorporación de la equidad de género como
objetivo de interés público permanente.
La legislación en materia de equidad de género tendrá mayor sentido una vez que exista
institucionalidad en esa política, pues a través de ella pueden alcanzarse los objetivos
marcados a nivel de la legislación, así como consolidarse las acciones para la equidad de
género frente a los recurrentes cambios de gobierno en los niveles federal, estatal y
municipal. En este escenario, algunas de las estrategias de institucionalización más
relevantes han sido la creación de mecanismos institucionales para el adelanto de las
mujeres50, los presupuestos etiquetados, el seguimiento y la evaluación de las acciones a
favor de la equidad de género, los programas de capacitación y sensibilización al
funcionariado público, la generación de conocimiento para la toma de decisiones
públicas con perspectiva de género, entre otros.
En esta investigación nos es útil el concepto de institucionalización ya que planteamos
por un lado, la existencia de una agenda con objetivos fundantes –crear las reglas del
juego básicas para la política de equidad- que con el paso del tiempo ha devenido en una
agenda para la institucionalización, es decir, una agenda cuyo principal objetivo es hacer
efectivo y operable en el largo plazo, las políticas a favor de la equidad incorporadas en
la legislación aprobada en los últimos años.
1.3 Origen, estabilidad y cambio en el proceso de construcción de agenda.
Para comprender el proceso de construcción de agenda de políticas públicas,
inevitablemente debemos hacer referencia a las configuraciones institucionales que
determinan qué intereses pueden prevalecer y en qué momento. Como señalamos
anteriormente, el establecimiento de agenda es un proceso político, generalmente bajo la
responsabilidad de determinados actores que toman decisiones en contextos de
50
Estos mecanismos institucionales son básicamente las oficinas gubernamentales ubicadas en niveles
altos, orientadas a diseñar, fomentar, aplicar, ejecutar, vigilar, evaluar, estimular y movilizar el apoyo de
políticas que promuevan el adelanto de las mujeres. Su tarea principal es la incorporación de la
perspectiva de la igualdad de géneros en todas las esferas de política y en todos los niveles de gobierno
(Naciones Unidas, 1995: 104-105).
58
relaciones complejas; este proceso está enmarcado en un contexto institucional que
condiciona el tipo de decisiones y sus resultados.
Consecuentemente, el análisis que se realiza en esta investigación no sólo pretende dar
cuenta de un proceso ya pasado sino de la lógica que subyace a la consideración de la
problemática de género como un asunto de interés público y de las interpretaciones
temporales que moldean la hechura de esta política en diversos contextos, es decir,
tratamos de entender cómo surge, se estabiliza y transforma el proceso de construcción
de agenda de género. Si bien diversos enfoques explican el origen y cambio
institucional, en este trabajo recurrimos a la literatura del institucionalismo histórico,
para rastrear causalidades a partir de determinados eventos sustantivos.
Bajo este enfoque, coyunturas y patrones de retroalimentación constituyen una fuente de
causalidad que ayuda a comprender la poderosa inercia que caracteriza a muchos
aspectos del desarrollo político y, además de que esos argumentos pueden revigorizar el
análisis del poder en las relaciones sociales, al mostrarnos cómo las desigualdades de
poder, quizás modestas inicialmente, son reforzadas y pueden enraizarse fuertemente en
las organizaciones, instituciones y modelos dominantes de comprensión política (Pierson
y Skocpol, 2002:13).
En este análisis subyace la idea de que las instituciones son reglas del juego, que si bien
son determinadas por los propios actores para enmarcar las relaciones y estructurar la
conducta, también están sujetas a eventos que pueden ser cruciales para desencadenar
consecuencias imprevistas de cambio o estabilidad. Desde esta perspectiva, el cambio
institucional es resultado de la interacción entre las instituciones y el ambiente, que da
lugar a un continuo proceso de adaptación (Zurbriggen, 2005:34).
En el caso del proceso de construcción de agenda, es evidente que la diversidad de
actores que participan en ese proceso imprime su sello a la temática legislada, pero el
cambio o mantenimiento del statu quo legislativo de las políticas estará sumamente
referenciado a los modelos institucionales ya existentes -reglas, normas- que están
estructurados para favorecer los intereses de unos actores sobre los de otros (Hall y
Taylor, 1998:38; Farfán, 2007:92).
59
Por lo anterior, en el análisis del proceso de construcción de agenda de género, no sólo
nos interesa subrayar las decisiones que toman los actores con respecto al
mantenimiento o cambio del estatus legislativo de la política de género, sino también,
queremos enfatizar en la importancia del contexto que enmarca esa toma de decisiones.
Con esta perspectiva, no atendemos sólo las temáticas de género legisladas, sino que
insistimos en los cambios a las reglas de interacción específicas que por un lado han
posibilitado la presencia de redes en el debate y negociación de la agenda y que luego
las han excluido.
1.3.1 Las reglas del juego.
El estudio de las instituciones ha sido un foco central en la ciencia política y también lo
es para el estudio de las políticas públicas. En este trabajo abordamos las instituciones
desde el neo-institucionalismo, el cual está dirigido a confrontar los supuestos del
conductismo y la teoría de la elección racional para incorporar la acción colectiva en el
centro del análisis (March y Olsen, 1984). Las ideas que subyacen a este enfoque
implican “restarle importancia a la dependencia de la organización política en la
sociedad en favor de una interdependencia entre instituciones políticas y sociales
relativamente autónomas; restarle importancia a la simple primacía de los micro
procesos e historias eficaces en favor de los procesos relativamente complejos y la
ineficacia histórica; restarle importancia a las metáforas de los resultados de la elección
y la asignación de recursos en favor de otras lógicas de acción y en la centralidad del
significado y de la acción simbólica (March y Olsen, 1984:738).
Uno de los conceptos de instituciones más aceptado dentro del enfoque neoinstitucionalista es el de Douglas North (1993:13), para quien las instituciones son “las
reglas del juego en una sociedad, o más formalmente, las limitaciones ideadas por el
hombre que dan forma a la interacción humana”. Estas reglas son tanto formales como
informales; las primeras abarcan reglas, normas o constituciones, mientras que las
segundas provienen de conductas, costumbres o convenciones. En la misma línea, para
Hall (1986) las instituciones son “reglas formales, procedimientos de aceptación y
prácticas operativas normalizadas que estructuran las relaciones entre los individuos y
las diversas entidades del sistema de gobierno y la economía… referido no sólo a la
60
constitución y a las prácticas formales, sino también a las redes organizativas menos
formales” (citado en Rhodes, 1997:64).
Para los autores del neo-institucionalismo histórico, las instituciones son también
procedimientos formales o informales, rutinas, normas y prácticas insertadas en la
estructura organizacional de la política que dan la pauta a los individuos para interpretar
y actuar, es decir, no sólo determinan la acción sino los fines de la acción y moldean las
preferencias de los actores (Hall y Taylor, 1998:19).
Partiendo de estas definiciones, las reglas son un marco y una herramienta del análisis de
las políticas públicas que definen la interacción, restringen o posibilitan la acción, y
establecen quienes son los actores –individuales y colectivos-, en qué espacios se
encuentran y cuáles son los recursos y objetivos que importan en la interacción. Sobre
este punto, cabe señalar la coexistencia de reglas formales y reglas informales en la
formulación de políticas. Las primeras definen quienes son los actores legítimos de la
toma de decisiones sobre las políticas, pero las segundas definen la acción de grupo
sociales y su influencia. Aunque, estos grupos no forman parte del sistema político
formal, cuentan con los recursos necesarios para lograr un reconocimiento de sus
intereses y con ello influir en la agenda y en las políticas públicas.
Como señalamos al principio de este capítulo, al debatir entre el enfoque de redes y la
teoría de los jugadores con veto, tratamos de entender no sólo los arreglos institucionales
formales en los que se establecen las políticas, sino también las relaciones informales de
gran complejidad que acompañan ese proceso. Ello nos lleva a plantear que las
relaciones de dependencia de poder entre actores –redes donde coexisten actores con
veto y actores sociales- están sujetas a un contexto institucional – reglas- que intermedia
sus relaciones asimétricas. La interdependencia entre esos actores no sólo está basada en
el intercambio de recursos para lograr incidir en la elaboración de políticas, sino también
en la posibilidad de que todos los actores interesados estén habilitados para realizar
dicho intercambio y esto lo definen las reglas del juego. Formales o informales, las
reglas limitan los recursos de los actores para incidir en un área de política, en la medida
en que puede existir exclusión para favorecer intereses institucionalizados.
61
En este trabajo, las reglas formales en torno a la construcción de agenda de género son
elementos clave para restringir las decisiones de los actores legislativos, pero éstas se
van ajustando a los cambios en el contexto político y social coexistiendo con reglas
informales que posibilitan la entrada de redes a la discusión y negociación de la agenda,
dotando a este proceso de sentido social y de legitimidad.
Por tanto, a efecto de comprender la forma en que las instituciones son mediadas por las
características contextuales de una situación dada, es indispensable analizarlas como
elementos relativamente persistentes del panorama histórico y como uno de los factores
que llevan al desarrollo mediante un conjunto de rutas (Hall y Taylor, 1998:21).
1.3.2 Evolución y secuencia. Explicaciones del neo institucionalismo histórico sobre el
origen, la estabilidad y el cambio institucional.
Las explicaciones que el neo-institucionalismo aporta respecto de la estabilidad y el
cambio en las políticas son distintas según el enfoque de que se trate 51. Dentro de la
literatura neo-institucional, el enfoque de la elección racional ha sido muy poderoso para
explicar tal estabilidad y cambio por encima de las explicaciones históricas o
sociológicas, debido al auge de la “racionalidad” que condujo a que la ciencia política
fuese interpretada a partir de supuestos de la teoría económica donde el individuo es un
agente de mercado que actúa maximizando beneficios. Sin embargo, tanto el
institucionalismo sociológico como el histórico también tienen explicaciones a la
estabilidad y cambio de las políticas. Para este trabajo debatimos brevemente entre las
explicaciones desde la corriente económica e histórica.
El neo-institucionalismo de la elección racional enfatiza a) la acción del individuo
racional para la maximización de sus utilidades, b) las políticas como resultado de
dilemas de acción colectiva, que implica que los individuos al maximizar sus
preferencias generan resultados no óptimos para la colectividad, c) el cálculo estratégico
en la interacción entre individuos racionales, y d) la existencia de instituciones basada en
el valor a las funciones que ésta realiza en referencia a los actores afectados (Hall y
51
Hall y Taylor (1998:15) señalan que aunque el nuevo institucionalismo no constituye un cuerpo
unificado de pensamiento, es posible identificar, al menos, tres enfoques analíticos distintos, el de la
elección racional, el histórico y el sociológico.
62
Taylor 1998:25-27). En este enfoque se explica el nacimiento, la persistencia y el
funcionamiento de las instituciones en marcos donde predomina el consenso entre
actores (Tsebelis, 2006) y las instituciones son entendidas como sanciones e incentivos
que dirigen el comportamiento de los individuos (Zaremberg, 2010:21).
Frente a la tesis del consenso, la vertiente histórica del neo-institucionalismo subraya las
siguientes características: a) las relaciones entre las instituciones y el comportamiento
individual son evaluadas tanto por el enfoque de cálculo como por el enfoque cultural;
b) las asimetrías de poder están asociadas con la operación y desarrollo de las
instituciones; c) en el desarrollo institucional sobresalen las rutas de dependencia y las
consecuencias imprevistas, y d) integra al análisis institucional el factor de las ideas que
afectan los resultados políticos (Hall y Taylor, 1998:18).
Este enfoque tiene una premisa fundamental: las instituciones surgen y evolucionan en
un mundo que ya está repleta de ellas (Farfán, 2007:91), por lo que las preferencias de
los individuos se forman dentro del contexto institucional y están fuertemente
influenciadas por éste. A su vez, las propias instituciones –que favorecen unos intereses
por encima de otros- han generado que un actor tenga mayores ventajas, ese actor es el
Estado, en la medida en que las reglas que regulan el comportamiento social son
administradas por él.
A diferencia del enfoque de la elección racional, en el que la persistencia y
funcionamiento de las instituciones se explica a partir del consenso entre actores cuyas
relaciones son simétricas –la teoría de los jugadores con veto es un ejemplo de este
enfoque-, el institucionalismo histórico subraya los elementos de autoridad y poder del
Estado en relación con los individuos como un fenómeno subyacente en el ámbito de las
políticas públicas (Farfán, 2007:91; Hall y Taylor, 1998:18). En este sentido, la
legislación forma parte de las reglas del juego y es una característica básica de la política
porque estructura los mecanismos para el ejercicio de la autoridad (Pierson, 2000:257),
es decir, le otorga capacidad formal al Estado para atender problemas colectivos a
través de la formulación e implementación de políticas públicas y le atribuye
capacidades exclusivas y recursos de los que los individuos en lo particular carecen.
63
Por otra parte, en la perspectiva histórica prevalece una imagen de causalidad social
(Hall y Taylor, 1998:21), un patrón dependiente. Aquí se enfatiza que las instituciones
nacen sobre la base de modelos existentes, de manera que está repleta de características
contextuales de una situación frecuentemente heredada del pasado. En este sentido la
historia es fundamental, porque “el examen de procesos temporales nos permite
identificar y explicar algunos mecanismos sociales fundamentales…los cuales contienen
una fuerte dimensión temporal” (Pierson, 2004:6). En la misma línea, Farfán (2007:92)
señala que el neo-institucionalismo histórico está preocupado por los momentos críticos,
por el desarrollo de secuencias distintivas y por las rigideces que dificultan a los actores
sociales moverse de ciertas rutas establecidas. Por consiguiente, el origen, la estabilidad
y el cambio de las instituciones están marcados por dinámicas de auto-reforzamiento o
retroalimentación positiva que son difíciles de revertir, “una vez que se establecen, los
patrones de movilidad política, las reglas del juego institucionales e incluso las formas
básicas en que los ciudadanos ven el mundo político, a menudo generan dinámicas de
auto-reforzamiento” (Pierson, 2004:10).
En esta perspectiva histórica, los patrones dependientes están fuertemente marcados por
los momentos iniciales de un proceso, en el sentido de que las primeras etapas se
caracterizan por una relativa apertura o permisividad que no poseen etapas posteriores;
esta perspectiva también subraya el vínculo entre el concepto de path dependence al de
critical junctures en la medida en que ésta última permite rediseñar las reglas del juego
de una política particular cuya modificación posterior es costosa.
Las coyunturas críticas no necesariamente son eventos dramáticos, sino que las causas
de un patrón dependiente pueden parecer relativamente pequeñas comparadas con los
efectos que producen. Lo relevante en este enfoque es que tales momentos detonan
procesos de retroalimentación positiva. Por consiguiente, conforme al enfoque neoinstitucional histórico, las reglas estructuran el comportamiento de los actores en torno a
una política, pero también, conforme trascurre el tiempo hay eventos que pueden detonar
un cambio posibilitando transformaciones en las reglas del juego; estos cambios
generalmente transcurren para reconfigurar las posiciones y relaciones entre los actores.
64
En este trabajo adoptamos el enfoque institucional histórico para narrar el proceso de
construcción de agenda de género en México durante los últimos doce años en contexto
de redes. A partir de ciertos eventos, podemos observar como diferentes coyunturas
críticas detonaron el debate de los temas de género como temas de interés público y
luego mantuvieron un patrón dependiente respecto de los temas legislados, es decir,
establecieron una base marco de temas legislables, reglas del juego que establecen qué,
quién, cómo, dónde y a través de qué instrumentos se formula la política de género,
denotando las dificultades que implica una modificación de dichas reglas para permitir
la entrada a otros actores, otros temas u otros mecanismos de actuación.
Así mismo, este enfoque nos permite analizar cómo se ha modificado la dinámica en la
que se discute la agenda de género, es decir, cómo se ha transformado la red de política
pública y cómo ha incidido esa transformación en la agenda adoptada. Aquí nos interesa
analizar hasta qué punto la coyuntura del año 2000 –que permitió la entrada de nuevos
actores a la red-, incidió en el tipo de temas legislados.
Si bien un análisis histórico busca comprender el desarrollo tanto de procesos causales
como de resultados políticos importantes en períodos de tiempo prolongados (Pierson y
Skocpol, 2002:16), nuestro análisis se enmarca en un periodo breve –doce años-. Sin
embargo, dado que la formulación de políticas con perspectiva de género es un
fenómeno relativamente reciente, nos interesa analizar los eventos sucedidos durante ese
tiempo para perfilar una tendencia del proceso de construcción de agenda de género en
México. Consideramos que este proceso se adapta suficientemente al análisis histórico,
pues observamos que más que cambios sustanciales en los temas de la agenda legislativa
de género, durante los últimos años se ha privilegiado la consolidación de las temáticas
consensadas desde 1997, a través de la institucionalización de la agenda surgida de esa
coyuntura crítica.
Por lo anterior, desde el institucionalismo histórico recuperamos la tesis del surgimiento
estabilidad y cambio de las instituciones, a partir de los conceptos de critical junctures
(coyunturas críticas) y path dependence (patrones de dependencia), para analizar la
manera en que un tema de política pública aparece en el debate público y entra en la
agenda de política pública, así como el proceso a través del cual se institucionaliza y/o
65
se transforma. Cappocia y Kelemen (2007:342) señalan que los patrones de dependencia
son mecanismos causales cruciales para el institucionalismo histórico y las coyunturas
críticas constituyen el punto de partida para muchos procesos dependientes de ciertas
huellas, por ello la importancia de ambos conceptos para entender la estabilidad y
cambio en las políticas. Por su parte Zaremberg (2010) señala que el neoinstitucionalismo histórico deja entrever que los primeros pasos de un ´proceso de
políticas son fundamentales, puesto que son momentos que dejan huella y hacen que la
transformación de de la política sea costosa, por lo que se reforzarán los patrones ya
establecidos. Así mismo, esta autora subraya el carácter fundamental de las coyunturas
críticas y los patrones de dependencia en la explicación del cambio: “las coyunturas
críticas son disparadoras de cambios en los que la agencia del individuo aumenta y la
determinación de la estructura se reduce, mientras que en momentos donde imperan los
patrones de dependencia se reduce la agencia (aunque no desaparece) y aumenta el peso
determinante de la estructura” (Zaremberg, 2010:19).
1.3.2.1 Coyunturas críticas
Las coyunturas entendidas como una combinación de circunstancias o factores que se
presentan de manera excepcional en determinado momento y lugar, han sido utilizadas
generalmente para explicar momentos o ventanas de oportunidad en la toma de
decisiones políticas o el cambio democrático. El institucionalismo histórico las
coyunturas son críticas, es decir, no sólo son momentos parteaguas en determinados
procesos, sino que colocan los mecanismos institucionales a través de patrones o
trayectorias que son sumamente difíciles de alterar (Pierson, 2004:134).
Una coyuntura crítica puede ser definida como un periodo de cambio significativo, el cual
ocurre típicamente de distintas maneras y en diferentes países (o en otras unidades de
análisis) y que se presume produce distintos legados (Collier y Collier, 2002:29)52.
Collier y Collier (2002:30) señalan que este concepto de coyuntura refiere tres
elementos centrales, el primero, se refiere a la afirmación de que
un cambio
significativo se produjo; segundo, la afirmación de que ese cambio tiene lugar de una
manera particular; tercero, una hipótesis explicativa sobre las consecuencias de tal
52
Traducción propia.
66
cambio. Pero por otro lado, también existen otros componentes a considerar: a)
condiciones antecedentes que representan la línea base a partir de la cual la coyuntura
crítica y su legado son evaluados; b) la escisión o crisis, que surge de las condiciones
antecedentes y detona la coyuntura crítica; c) tres tipos de legado: 1. Mecanismos de
producción, 2. Mecanismos de reproducción y 3. La estabilidad de los atributos
principales del legado; d) explicaciones rivales referidas a causas constantes en el
contexto; y e) el eventual final del legado.
El concepto de coyunturas críticas se emplea cuando estamos frente a breves momentos
en los cuales las oportunidades para el cambio se habilitan, aunque esos momentos luego
son seguidos por periodos de larga estabilidad (Pierson, 2004; Collier y Collier, 2002).
Este tipo de coyunturas pueden ser momentos formativos (Pierson, 2000:251),
momentos fundantes de una política, que van a marcar la huella en la ésta habrá de
realizarse. En palabras de Zaremberg (2010:23) “el concepto de coyuntura crítica es un
ingrediente fundamental para pensar los primeros pasos. Dichas coyunturas son
definidas como momentos (más o menos largos en el tiempo) en los que las estructuras
anteriores (reglas, patrones, senderos) se desmoronan dejando un espacio inusitado a la
agencia (la capacidad de decisión) de los actores”.
1.3.2.1 Patrones de dependencia
El concepto de path dependence es uno de los pilares del neo-institucionalismo
histórico. Pierson (2004:20) retoma de otros autores el concepto de patrón dependiente
señalando que:
Se refiere a procesos dinámicos de retroalimentación positiva, que generan múltiples
resultados posibles en función de la secuencia particular en el que se desarrollan los
acontecimientos (Arthur, 1994; David, 2000).
El núcleo del concepto es la idea de que la historia es un proceso de ramificación
irreversible, que una vez sucedido se retroalimenta. La comprensión de los procesos
políticos a partir del estudio de las instituciones en la historia, refieren que factores tales
como la prominencia de la acción colectiva en política, el rol central de instituciones
formales resistentes al cambio, las posibilidades de emplear la autoridad política para
67
magnificar las asimetrías de poder y la gran ambigüedad de muchos procesos y
resultados políticos tienden a la retroalimentación positiva (Pierson, 2004:19).
Cuando se estudia el papel de las instituciones en el análisis histórico de las políticas
públicas, los arreglos institucionales son extraordinariamente difíciles de cambiar, es
decir, son persistentes. Tal fenómeno atiende a dos razones, primero porque aquellos
que diseñan las instituciones y las políticas pueden desear constreñir a sus sucesores a
través de mecanismos que medien su propia incertidumbre; y segundo, porque los
propios diseñadores de políticas están obligados a restringirse a sí mismos, en la medida
en que actúan eliminando opciones futuras para hacer mejores compromisos creíbles en
el corto y mediano plazo; al restringir a otros y a sí mismos, los diseñadores crean
grandes obstáculos para el cambio institucional (Pierson, 2000:262).
En este sentido, la referencia a patrones de dependencia implica analizar los efectos
inerciales de una toma de decisión en torno a las reglas e instituciones. A este respecto
Farfán ((2007:107) argumenta que con el concepto de path dependence se pretende
esquivar una explicación determinista de las relaciones institución-actores y, si bien se
particularizan los elementos de continuidad que están presentes en las funciones de las
instituciones, esto se hace bajo el supuesto de que los procesos que caracterizan el
funcionamiento de las políticas públicas están basados en el conflicto de intereses entre
los actores y de que al interior de los arreglos institucionales subyace la semilla de su
propio cambio.
Las coyunturas críticas y los patrones de dependencia son fundamentales en el análisis
del proceso de construcción de agenda de género de este trabajo. En México, eventos
como el proceso de democratización que condujo a la reconfiguración de
representaciones políticas en el Congreso en 1997 y las acciones de la sociedad civil,
empoderada durante la IV Conferencia Internacional de la Mujer en Beijing, marcaron
huella para la agenda de género. Esta coyuntura, abrió la posibilidad de colocar el tema
de la desigualdad por razones de género como asunto de interés público y permitió la
participación de una red de política pública abierta en el debate, negociación y consenso
de esa agenda. En el año 2000, el arribo del Partido Acción Nacional (PAN) al gobierno
federal, representó una nueva coyuntura que particularmente impactó en la
68
conformación de la red al abrir la puerta a nuevos actores y modificar la dinámica de las
relaciones. Tales coyunturas han habilitado el debate y consenso de una base temática
potencialmente legislable, en la que las distancias ideológicas no suelen ser tan
marcadas, a la vez que dejado al descubierto una serie de conflictos entre las ideas,
definiciones e intereses sobre la agenda de grupos de izquierda y de derecha, llevando al
agotamiento de la capacidad de consensos en nuevos temas.
CONCLUSIÓN CAPÍTULO I.
La adopción de diversos enfoques teórico metodológicos para analizar el
establecimiento de agenda legislativa de género, tiene como propósito subrayar la
complejidad de este proceso.
En la actualidad, la toma de decisiones sobre el mantenimiento o cambio del estatus
legislativo de las políticas ha trascendido el espacio formal donde se llevan a cabo esas
discusiones –Poder legislativo-. La construcción de acuerdos estables y legítimos para
atender los problemas que demanda una sociedad en transformación, es un objetivo
indudable en la carrera hacia la consolidación democrática en nuestro país y una
responsabilidad que no ha estado únicamente en manos de los actores del sistema
político.
La movilización política y la intermediación de intereses son prácticas estratégicas en la
persecución de intereses colectivos que han existido desde que existe el Estado mismo,
aunque su manifestación ha sido distinta a lo largo de la historia. Los procesos de
democratización de finales del siglo XX, acompañados de profundas crisis en los
Estados pocos desarrollados, debilitaron la imagen de gobiernos todopoderosos y
autosuficientes, revalorizando la capacidad de grupos sociales y privados para influir en
la redefinición y orientación de la acción político-gubernamental. En este contexto, las
redes de política para intermediar intereses y generar de procesos de gobernanza han
adquirido un papel relevante.
A pesar de que en el terreno real del proceso político y la formulación de políticas
públicas es posible identificar la presencia de redes, no es tan evidente su influencia bajo
un diseño institucional que favorece la concentración de la toma de decisiones en los
69
actores con veto, sea éste legislativo, ejecutivo o partidario. Por consiguiente, los
proceso modernos de construcción de agenda de políticas públicas, están caracterizados
por la coexistencia de actores diversos y la desigualdad y asimetría de poder para tomar
decisiones. Estas disparidades suelen ser mediadas por contextos temporales que
modifican las posiciones de poder e influencia de los actores, aunque posteriormente
tiendan a su reordenación original.
Bajo este marco, tratamos de comprender el proceso de construcción de agenda de
género en México. La movilización de grupos de mujeres indudablemente ha sido el
motor de la formulación de políticas públicas tendientes a cerrar las brechas de
desigualdad entre hombres y mujeres que, en congruencia con el principio de legalidad
en un Estado de derecho, ha comenzado con la modificación de la legislación nacional.
Lo anterior sólo ha sido posible en la medida en que en el espacio de toma de decisiones
legislativas, se ha permitido la presencia de redes a favor de la equidad de género.
Esta apertura no es fortuita; coyunturas producidas en el contexto político y social han
sido cruciales para que actores políticos y sociales –comprometidos con el mejoramiento
de las condiciones de vida privada y pública de las mujeres o a favor del mantenimiento
de las desigualdades entre hombres y mujeres-, se incorporen a los espacios de
deliberación y toma de decisiones legislativas sobre la agenda de género y consigan
incorporar sus intereses. En el caso analizado este espacio tomaría la forma de interfaz
socio-estatal.
Sin embargo, las coyunturas duran poco y, la posibilidad de que los grupos sociales
permanezcan en los espacios de toma de decisiones legislativas, se agota. De ahí la
importancia de observar cómo fueron aprovechadas las coyunturas para dejar huellas en
la agenda de género establecida, lo que conforme al análisis histórico-institucional
representaría un rastro irreversible.
Cuando en una red se incorporan actores cuyos valores y percepciones son contrarios a
los de otros miembros involucrados de inicio, como en el caso de la agenda de género, la
dinámica de interrelación es siempre conflictiva. En contextos de relaciones asimétricas
como el que analizamos, la autoridad con que las reglas formales invisten a los actores
70
políticos, los coloca jerárquicamente por encima de los actores sociales de las redes,
otorgándoles también cierto control sobre las características de la interlocución y,
responsabilidad para generar conductas cooperativas y evitar el conflicto.
En ausencia de reglas formales que organicen la intermediación y el debate legislativo
en redes, las reglas informales son la vía legítima para la acción de los grupos sociales
en la definición de la agenda. Pero, cuando no hay acuerdo sobre esas reglas y cuando se
agota la capacidad de gestionar las redes, éstas entran en un proceso de profunda
transformación.
Todo lo anterior abona al debate sobre la capacidad de influencia efectiva de las redes en
el resultado de las políticas –en este caso en el tipo de legislación con perspectiva de
género-, que es una de las limitaciones más señaladas por los críticos del enfoque de
redes. En este caso, el análisis de la estabilidad y cambio institucional desde la
perspectiva histórica, nos permiten vincular el tipo de red y la agenda establecida para
apoyar la hipótesis de que las redes si logran tener influencia.
Al modificarse las configuraciones y dinámicas de relación que favorecen a ciertos
actores y excluyen a otros del debate y negociación de las políticas, consecuentemente
se favorecen o excluyen ciertas agendas. Independientemente del número de actores y de
las reglas que condicionan su interlocución, esos cambios acercan o polarizan posturas
ideológicas, lo que define en gran medida el tipo de decisiones factibles a adoptar.
Los argumentos anteriores serán explicitados una vez que se detalle el caso de estudio en
los siguientes capítulos.
71
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76
CAPÍTULO II. ¿Gobernanza posible? Red de política pública abierta y agenda
fundante de equidad de género 1997-2003.
En el capítulo anterior se discutieron las perspectivas teóricas desde las cuales se analiza
el caso de estudio de esta investigación. En este capítulo, abordamos el proceso de
formación de la agenda género legislativa entre 1997 y 2003. Este proceso esta
caracterizado por la presencia de una red abierta y el establecimiento de una agenda
fundante. En la presentación del caso de estudio, que se realiza en este capítulo y el
siguiente, subrayamos la importancia de los aspectos históricos, sociales e
institucionales que lo contextualizaron.
A raíz de la IV Conferencia Internacional de la Mujer –Beijing, 1995- y del proceso de
democratización del régimen político durante la segunda mitad de la década de los 90’
en México, las organizaciones del movimiento feminista y amplio de mujeres
aprovecharon la coyuntura para impulsar la adopción de una agenda de género
sostenible. Un factor importante para llevar a cabo ese objetivo, fue la firma de pactos
con los partidos políticos, previamente a la realización de las elecciones de 1997 y del
año 2000, comprometiendo el apoyo de las diferentes bancadas que llegarían al
Congreso para legislar a favor de las mujeres y la equidad de género.
La creación de la interfaz socio-estatal de la red, el Parlamento de Mujeres de México en
1998, fue el mecanismo de encuentro de los distintos actores, intereses, valoraciones e
ideas en torno a la agenda de género. En este escenario, caracterizado por la asimetría de
poder y capacidad de influencia en la toma de decisiones, la diversidad de agendas y el
evidente conflicto entre derecha e izquierda, se consensan temas de la agenda que no
implican posicionamientos ideológicos.
La agenda fundante surgida de este periodo está constituida por tres de las leyes y/o
reformas aprobadas durante la LVII y LVIII legislaturas, esto es, la creación de las
Comisiones de Equidad y Género, las reformas al Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales para introducir cuotas de género y la creación del Instituto
Nacional de las Mujeres. Estos temas establecen parte de las reglas del juego de la
77
política de género, es decir, quienes son los actores y desde qué espacios pueden
elaborar esta política.
2.1 La huella de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing 1995.
En 1995, los Estados Miembros de Naciones Unidas se dan cita en Beijing, China, para
participar de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer. Los resolutivos de esta
conferencia están concentrados en la Declaración y Plataforma de Acción, cuyo objetivo
fue por un lado, el reconocimiento de la desigualdad de género como un problema
público que requiere la intervención de los Estados miembros para su solución, ya no
sólo de la situación de las mujeres, sino de las relaciones entre hombres y mujeres que
producen dicha desigualdad. Por otro lado, esta conferencia marcó la renovación del
compromiso de los diferentes países para la potenciación del papel de la mujer, a través
de un programa de escala mundial –la Plataforma de Acción de Beijing-, que vincula las
estrategias de otras conferencias internacionales a favor de la igualdad, el desarrollo y la
paz, donde el papel de las mujeres es fundamental53.
La relevancia que tuvo la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer en materia de políticas
públicas de equidad de género, radica en que compromete a los Estados a garantizar la
perspectiva de género en todas las políticas y programas, transformando sus
instituciones mediante la promulgación de leyes nacionales y la formulación de
estrategias, políticas, programas y prioridades para el desarrollo, en concordancia con
los derechos humanos y las libertades fundamentales de las mujeres (Naciones Unidas,
1995:13).
La agenda de Beijing está desagregada en objetivos estratégicos y medidas a adoptar por
los gobiernos frente a 12 problemas de especial preocupación (Naciones Unidas,
1994:24): 1) La persistente y creciente carga de la pobreza que afecta a la mujer; 2)
Disparidades e insuficiencias y desigualdad de acceso en materia de educación y
capacitación; 3) Disparidades e insuficiencias y desigualdad de acceso en materia de
atención de la salud y servicios conexos; 4) La violencia contra la mujer; 5) Las
53
Para una revisión a profundidad sobre las recomendaciones emanadas de las Conferencias
Internacionales a favor de los derechos de las mujeres, ver la compilación que de ellas publica el Instituto
Nacional de las Mujeres (2008).
78
consecuencias de los conflictos armados y de otro tipo en las mujeres, incluidas las que
viven bajo ocupación extranjera; 6) La desigualdad en las estructuras y políticas
económicas, en todas las formas de actividades productivas y en el acceso a los recursos;
7) La desigualdad entre la mujer y el hombre en el ejercicio del poder y en la adopción
de decisiones en todos los niveles; 8) La falta de mecanismos suficientes en todos los
niveles para promover el adelanto de la mujer; 9) La falta de respeto y promoción y
protección insuficientes de los derechos humanos de la mujer; 10) Los estereotipos sobre
la mujer y desigualdad de acceso y participación de la mujer en todos los sistemas de
comunicación, especialmente en los medios de difusión; 11) Desigualdades basadas en
el género, en la gestión de los recursos naturales y la protección del medio ambiente; 12)
La persistencia de la discriminación contra la niña y violación de sus derechos. Esta
Plataforma de Acción es reconocida como el documento más completo que ha producido
Naciones Unidas a favor de los derechos de las Mujeres, ya que en ella se incorporan los
logros de otras conferencias.
El carácter trascendental que han tenido los acuerdos de Beijing, no sólo se debe a que
vincula a los gobiernos para asumir como agenda nacional un compromiso con la
elaboración de estrategias públicas para el avance de las mujeres, sino que también tuvo
relevancia para el movimiento de mujeres que históricamente ha abanderado esa causa.
A la par de la Conferencia Mundial de Beijing, donde se dieron cita las delegaciones
oficiales de los gobiernos que forman parte del sistema de Naciones Unidas, en Huairou
–a
70 kilómetros de Beijing- se realizó el Foro Mundial de Organizaciones No
Gubernamentales, que concentró miles de mujeres representando las visiones de las
distintas sociedades del mundo54.
En este Foro participaron mujeres del movimiento feminista de México, mujeres de los
partidos políticos, y mexicanos representantes de redes como Pro Vida y el Vaticano
(González, Mejía y Mercado, 1995:38). El objetivo del foro era presionar e impulsar
54
A raíz de este foro realizado en 1995, se creó una red global de organizaciones no gubernamentales,
cuyo objetivo es apoyar y legitimar las contribuciones de las mujeres “de base” al desarrollo, así como la
promoción de herramientas y metodologías para el aprendizaje cooperativo y la investigación de “abajo
hacia arriba” en los procesos de negociación de las agendas de las mujeres frente a los tomadores de
decisiones para el desarrollo internacional. Su página web es: http://www.huairou.org/
79
demandas y propuestas para que los representantes de las delegaciones oficiales hicieran
avanzar la agenda que las mujeres venían construyendo.
El Foro de ONG’s tuvo repercusiones a nivel de la propia Declaración y Plataforma de
Acción de Beijing, en la que la comunidad internacional reconoce la importancia de la
participación y contribución de las organizaciones de la sociedad civil en la aplicación y
el seguimiento de los acuerdos allí asumidos55. Sin embargo, una de las repercusiones
más importantes fue el impacto que ese ejercicio internacional tuvo en el tema de
ciudadanía colectiva, es decir, en la capacidad de acción colectiva de los grupos de
mujeres para expresar amplia e irrestrictamente sus preocupaciones sobre las
desigualdades de género y para compartirlas, debatirlas y reelaborarlas con otros actores,
en la formulación de políticas públicas nacionales.
La huella de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer en Beijing, tanto del foro oficial
como el foro alterno de ONG’s, está plasmada en su doble estrategia para el avance de
las mujeres. Por un lado, la transversalidad de género en todos los procesos de toma de
decisiones y en la ejecución de políticas públicas. Por otro lado, la estrategia de
empoderamiento56, cuyo objetivo es la autoafirmación de las capacidades de las mujeres
para su participación, en condiciones de igualdad, en los procesos de toma de decisiones
y acceso al poder.
Para los actores sociales, Beijing fue detonante de un activismo plural y permanente que
aglutinó múltiples organizaciones en el movimiento amplio de mujeres 57; la Conferencia
55
El Punto No. 20 de la Declaración señala que “La participación y contribución de todos los
participantes de la sociedad civil, en particular de los grupos y redes de mujeres y otras organizaciones no
gubernamentales y organizaciones de la comunidad, con el pleno respeto de su autonomía y en
cooperación con los gobiernos, son importantes para una aplicación y seguimiento efectivos de la
Plataforma de Acción” (Naciones Unidas, 1995:7).
56
El empoderamiento de la mujer tiene cinco componentes: el sentido de autoestima de la mujer; su
derecho a ejercer y determinar opciones; su derecho a tener acceso a oportunidades y recursos; su derecho
al poder para controlar su propia vida, tanto dentro del hogar como fuera de éste; y su capacidad para
determinar la orientación del cambio social para crear un orden económico y social más justo a nivel
nacional e internacional (PNUD, 2008:77).
57
La existencia del denominado Movimiento Amplio de Mujeres (MAM), se plantea en la década de los
70’ por la presencia en la escena social de diversos grupos, organizaciones, movimientos femeninos y
feministas, conviviendo así una gran diversidad de identidades. Los principales sectores que forman parte
de ese movimiento son: 1) el movimiento feminista; 2) el movimiento urbano popular de mujeres; 3) el
movimiento de campesinas e indígenas; 4) el movimiento de trabajadoras asalariadas, y 5) las mujeres
militantes de partidos políticos y funcionarias (Sánchez, 2006:26; Tarrés, 2001:219).
80
detonó la reorganización del movimiento y sus organizaciones, lo que significó
replantear la relación con los espacios institucionales donde fuera posible desplegar
iniciativas políticas destinadas a la equidad de género (Cerna, 2006:255); tuvo además
un impacto acumulativo de crear conciencia y prácticas de consenso de “cómo hacer
política” (Stevenson, 1999:524). Así, en la segunda mitad de la década de los 90’ el
vínculo entre diversos grupos a favor del avance de las mujeres se consolida, dando
forma a una red diversa, cuya interdependencia está basada en la necesidad de llevar a
cabo acciones colectivas capaces de impulsar los temas de la agenda de género y dar
seguimiento a los compromisos contraídos por México a través de la Declaración y
Plataforma de Acción de Beijing.
2.2 Tejiendo vínculos y compromisos: la red abierta y sus acciones previas a las
elecciones federales de 1997.
La acción colectiva y la actividad reflexiva del movimiento de mujeres ha tenido
periodos de gran intensidad y también de decadencia en las últimas dos décadas; si bien
desde los años 70’ el movimiento feminista y diversos sectores de mujeres comenzaron a
producir demandas, es sólo entre las décadas de los 80’ y 90’ cuando logran articular
redes y redefinir agendas de forma conjunta (Tarrés, 2001:217; 2002:122).
A mediados de la década de los 90’, en México se observa una reconstrucción de
identidades colectivas que se correspondieron con el surgimiento de una aspiración
democrática altamente compartida por la mayoría de los actores sociales (Olvera,
2001:11). Este proceso, detonado en 198858, asociado a la crisis del sistema autoritario y
al agotamiento de su proyecto de desarrollo, mostró los rostros multifacéticos de una
sociedad compleja, que buscaba dejar atrás el sistema de representación social y política
que el PRI había institucionalizado, con la exclusión y/o captura de muchos grupos 59.
58
Las elecciones de 1988 constituyen un punto de partida para analizar la transición democrática en
México, pues anunció el principio de transformaciones sustanciales dentro del sistema electoral y de
partidos, caracterizado por el deterioro de las prácticas políticas tradicionales, la aceleración de las
tendencias electorales, la aparición de nuevas fuerzas en las arenas política y electoral y la realineación
dentro del sistema de partidos, además del amplio apoyo social a la coalición centro-izquierda encabezada
por Cuauhtémoc Cárdenas, que competía por la Presidencia de la República (Méndez, 2006:44).
59
En esos años es sobresaliente el activismo colectivo de grupos dedicados a asuntos diversos como
derechos humanos, observadores electorales, grupos feministas, el movimiento lésbico-gay,
organizaciones indígenas, promotores de desarrollo rural y urbano, sindicalizados, asuntos ecológicos,
81
Así, la participación de las mujeres, de estilos y grupos muy diversos concentrados en el
movimiento amplio de mujeres, no sucede en el vacío ni de manera aislada; por el
contrario, aparece de manera paralela o al interior de otros movimientos sociales que
irrumpen en la escena pública. A este respecto, Cerva (2006:253) señala que la
importante movilización social desarrollada a fines de los 80’, tendiente a redefinir la
relación tradicional entre Estado y sociedad, se empata con procesos de carácter externo
que, para el caso de las demandas de género, implicaron una mayor apertura en la
participación de grupos organizados de mujeres, así como el avance en la legitimidad
que a nivel institucional se tenía de las problemáticas vinculadas a la igualdad de género.
Luego de Beijing las organizaciones de mujeres en México asumen un papel
fundamental en la materialización de esa agenda. El entramado de organizaciones y
grupos cuyo interés básico es el avance de las mujeres, aparece en el escenario como una
red de política pública abierta cuyo objetivo es incidir para que en la agenda
institucional se incluya efectivamente la agenda de Beijing, de manera que el
compromiso nacional no quede sólo en el discurso oficial, sino que se materialice a
través de legislación y políticas públicas. Esta red abierta estuvo caracterizada por:
1. La presencia de un gran número y diversidad de actores, tanto público-políticos
como sociales, dado que no hubo restricciones a la participación.
2. Los actores de la red son principalmente actores sociales, algunos agrupados en
organizaciones y otros que participaban a título personal.
3. A pesar del número de participantes y las diferencias ideológicas, sus agendas
coincidían en colocar en la agenda pública e institucional la problemática de las
desigualdades producto de las relaciones de género.
4. En ausencia de reglas formales, los actores basaban la interrelación en dinámicas
tradicionales de vinculación para la cooperación, aunque buscaban espacios de
interlocución formales.
jóvenes y niños, incluso algunos sectores como el campesino y urbano que han formado parte de las
estructuras corporativas del PRI, mientras que la mayoría de estos grupos aparecen en escena con la
consigna de presionar para la colocación de sus temas en la agenda pública y en la agenda institucional.
82
Durante 1996 y 1997, previo a la elección de representantes al Congreso de la Unión, las
organizaciones de mujeres iniciaron un proceso de presión en espacios legislativos,
judiciales y en la administración pública “para lograr transformaciones legislativas,
incidir en política pública, dar seguimiento a las promesas de campaña de candidatos
electos y a la gestión de funcionarios designados, así como el monitoreo sobre el
cumplimiento gubernamental de los acuerdos internacionales suscritos por nuestro país”
(Barquet, 2002:359).
Con esos objetivos en mente, la red de organizaciones en torno a la agenda de género
recorrió un camino de encuentros exitosos frente a los poderes públicos, a pesar de los
desencuentros y tensiones propios de una relación no simétrica. Los primeros frutos del
trabajo de esa red se materializan en la suscripción de compromisos hecha por los
actores políticos para el avance de las mujeres antes de la celebración de elecciones.
Estos compromisos, más simbólicos que vinculantes, sirvieron como estrategia para
establecer relaciones con actores clave en puestos de poder y presionar por la efectiva
colocación de la agenda de las mujeres en los espacios de toma de decisión de política
pública.
2.2.1 La agenda de la Asamblea Nacional de Mujeres para la Transición
Democrática.
En octubre de1996, mujeres de diversas organizaciones y partidos políticos se unieron
en la Asamblea Nacional de Mujeres para la Transición Democrática60. Esta asamblea
fue convocada por las organizaciones sociales para hacer pública la decisión de ese
sector de actuar, buscar alianzas y elaborar estrategias con el objetivo de impulsar una
60
Las organizaciones y partidos políticos participantes fueron: Asociación de Mujeres para la Defensa de
los Derechos Civiles AMDEC, A.C,; BALANCE; Ciudadanas en Movimiento por la Democracia (CMD);
Clóset de Sor Juana; Colectivo Atabal; Comisión de Mujeres Asamblea de Barrios patria Nueva;
Comunicación e Información de la Mujer A.C. (CIMAC); Red Nacional de Campesinas en Acción (CNC);
Convención Nacional de Mujeres; Coordinadora Nacional de Organizaciones de Mujeres por un Milenio
Feminista; Coordinadora Nacional Feminista para el Cambio Social; Grupo de Educación Popular con
Mujeres; Grupo de Información en Reproducción Elegida; Grupo Interdisciplinario sobre Mujer, Trabajo
y Pobreza A.C.; Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD); Mujeres en Acción Sindical A.C.;
Mujeres en la Lucha por la Democracia; Mujeres y punto; Servicio, Desarrollo y Paz A.C.; Unidad de
Capacitación e Investigación Educativa para la Participación A.C; Congreso de Mujeres por el Cambio
(PRI); Mujeres del Partido Acción Nacional; Sector de Mujeres del Partido del Trabajo; Partido de la
Revolución Democrática; Partido Revolucionario de las y los Trabajadores; Partido Verde Ecologista de
México.
83
mayor democracia, promover la participación, contribuir al fortalecimiento de la paz y
hacer posible un futuro equitativo, justo y de desarrollo real para mujeres y hombres
(Asamblea Nacional de Mujeres:1996).
La agenda de esta asamblea está fundada en cuatro puntos:
a) Respecto a la Reforma del Estado. Plantean la participación activa de las mujeres y
otros grupos sociales rezagados, en el proceso de reforma del estado. Además del
tema electoral, se demanda el voto libre, secreto individual, informado y propositivo
de la ciudadanía; un sistema de justicia independiente; un gobierno plural que haga
valer el estado de derecho; un poder legislativo independiente que responda con
eficacia a los intereses del electorado; mecanismos efectivos que permitan que las
mujeres accedan a puestos de representación popular y de toma de decisiones; la
creación de mecanismos de participación ciudadana como el plebiscito, el referendo
y la iniciativa legislativa popular.
b) Respecto de los Convenios, Acuerdos y Pactos Internacionales. Demandan que
estos instrumentos ratificados por México sean considerados en el diseño y
aplicación de políticas a favor de las mujeres; que sean difundidos a todos los
sectores de la población; que se adecue la legislación nacional de acuerdo a lo
asumido como compromiso en los diversos instrumentos internacionales.
c) Respecto del Programa Nacional de la Mujer61. Se propone generar los
instrumentos legislativos para institucionalizar el trabajo de este organismo; la
etiquetación de recursos públicos en programas que beneficien a las mujeres, en los
diferentes niveles de gobierno; la creación de mecanismos que garanticen la
participación de mujeres organizadas en el diseño, elaboración, ejecución y
evaluación de las políticas públicas; la difusión del Programa; la eficiencia en el
manejo de recursos del mismo.
61
El Programa Nacional de la Mujer, Alianza para la Igualdad (PRONAM) 1995-2000, bajo la dirección
de la Secretaría de Gobernación, se crea durante la presidencia de Ernesto Zedillo. El programa buscaba
cumplir con el compromiso asumido en Beijing respecto de la existencia de mecanismos nacionales,
creando una instancia encargada de atender la problemática específica de las mujeres. Aunque dentro de
sus objetivos no se conceptualizaron las nociones de transversalidad e institucionalización, si tenía una
visión integral que apuntaba a la necesidad de llegar a todos los niveles y dependencias. Para una
descripción más completa del PRONAM ver el artículo de Daniela Cerva (2006) citado en la bibliografía.
84
d) Respecto de las Acciones Afirmativas. Se plantea la necesidad de adoptar medidas
que eliminen los desniveles y las brechas entre hombres y mujeres.
Además de la Declaración, la Asamblea Nacional de Mujeres para la Transición
Democrática presenta una lista de propuestas relacionadas con las atribuciones de cada
poder público. De manera resumida, las propuestas realizadas al Poder Legislativo son:
1. Modificar, impulsar y crear iniciativas para el Código Civil respecto del sistema
de propiedad y los derechos patrimoniales y el Código Penal para prever
sanciones a la violencia intrafamiliar y violencia sexual.
2. Formular iniciativas de ley que garanticen el derecho social a la vivienda.
3. Impulsar reformas para modernizar la seguridad social.
4. Establecer en las leyes de planeación la participación de mujeres organizadas
para incidir en la formulación, implementación y evaluación de las políticas.
5. Conservar el sentido laico de la educación
6. Fortalecer los mecanismos para favorecer las empresas sociales de las mujeres.
7. Revisar la Ley Federal del Trabajo para eliminar prácticas discriminatorias.
Esta agenda suscrita por organizaciones y partidos políticos representa el primer pacto a
favor del avance de las mujeres en México después del proceso de Beijing. Los cambios
en el escenario político y el proceso de democratización generarían las condiciones para
el debate de la problemática de las mujeres y la entrada de esta agenda al espacio de las
instituciones nacionales. Diputadas de la LVII legislatura señalaron en entrevista la
importancia de estos pactos para el avance de la agenda de las mujeres en el legislativo.
“Trabajamos después de Beijing en la Asamblea Nacional de Mujeres y me tocaron las
negociaciones para firmar un documento sobre cuáles eran los temas para avanzar en la agenda
de las mujeres, eso a final de cuentas pues nos movió, me movió a mí personalmente a trabajar
con grupos desde los lésbico-gay hasta los más conservadores y los más avanzados de todos los
partidos” (Patricia Espinosa, ex Diputada Federal).
“Yo había estado participando en movimientos sociales, en el feminista y en el gay; en el último
tramo antes de las elecciones del 97, las mujeres feministas habíamos constituido una
organización que se llama Asamblea Nacional de Mujeres, desde ahí sacamos una agenda y
85
estábamos seguras que no íbamos a tener diferencias, no importaba el partido al que
perteneciéramos” (Patria Jiménez, ex Diputada Federal).
Independientemente de la prioridad de los temas de género en las plataformas políticas
de los partidos, las mujeres que llegarían a la Cámara de Diputados asumieron la agenda
pactada con organizaciones sociales y se comprometieron a darle cabida en la agenda
legislativa.
2.2.2 La agenda de Avancemos un Trecho: por un compromiso de los partidos
políticos a favor de las mujeres.
En junio de 1997, unos días antes de las elecciones federales para renovar la Cámara de
Diputados, el clima político-electoral fue propicio para la realización de un nuevo pacto
entre las organizaciones sociales y los partidos políticos. Esta vez, en un espacio
simbólico para la democratización de nuestro país, el Instituto Federal Electoral (IFE),
ocho partidos se comprometieron a llevar a cabo las reformas legislativas necesarias
para construir un piso básico de equidad entre hombres y mujeres.
Este nuevo foro denominado Avancemos un Trecho62 -convocado por DIVERSAreunió a mujeres de diversos ámbitos y distintas posiciones políticas y sociales
preocupadas por la agenda de género. El objetivo de este evento fue contar con el
compromiso público de los partidos políticos para que, independientemente de cuál de
ellos lograra la mayoría en el Congreso de la Unión, se legislara a favor del avance
social de las mujeres mexicanas.
“Avancemos un Trecho era digamos la pequeña agenda de DIVERSA con la que nació y que a
la fecha casi ya se concretó. Fue un avance importante logramos que se lo suscribieran todos los
partidos, incluso el PAN” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de DIVERSA, APN).
62
El Foro Avancemos un Trecho, fue realizado el 23 de junio de 1997 en las instalaciones del IFE (Yáñez,
1997). La Presidenta de DIVERSA, Patricia Mercado, fue artífice de este pacto junto con mujeres
destacadas y reconocidas de la política, la academia, los medios de comunicación y la sociedad
organizada. El Foro fue auspiciado por la Fundación Friedrich Ebert y contó con la participación de
Patricia Duarte y Patricia Mercado (DIVERSA); José Woldenberg (Presidente del IFE); Marta Lamas,
Elena Poniatowska, María Luisa “La China” Mendoza, Cristina Pacheco, Griselda Álvarez y Carmina
Narro (a nombre de las mujeres firmantes); Salvador Beltrán (Partido Acción Nacional); Lidia E. Pleites
(Partido Cardenista); Jorge Gómez (Partido Demócrata Mexicano); Ma. Antonia Pérez (Partido Popular
Socialista); Porfirio Muñoz Ledo (Partido de la Revolución Democrática); Beatriz Paredes (Partido
Revolucionario Institucional); Alberto Anaya (Partido del Trabajo), y Antonio Arévalo (Partido Verde
Ecologista de México).
86
Al igual que el pacto de la Asamblea Nacional de Mujeres, Avancemos un Trecho
colocó una agenda de cinco puntos básicos:
a) Legislar explícitamente a favor de la No Discriminación. Se demanda garantizar la
igualdad sustantiva entre hombres y mujeres. Explicitar que ninguna persona deberá
ser discriminada por razones de sexo, etnia, edad, discapacidad, orientación sexual,
posición política, creencia religiosa o cualquier otro motivo.
b) Reformar el Código Civil para regular Derechos y Responsabilidades Familiares.
Se demanda hacer expedita la justicia en relación con las obligaciones del padre.
c) Reformar la legislación laboral para prohibir la discriminación de la mujer por sus
funciones reproductivas. Se demanda eliminar el despido por embarazo y el examen
obligatorio de ingravidez.
d) Priorizar Guarderías y Centros de Desarrollo Infantil para conciliar aspectos de
familia y trabajo de las mujeres.
e) Legislar para sancionar la Violencia Intrafamiliar.
El compromiso a que refiere esta agenda no se circunscribe exclusivamente a las
acciones que el legislativo por sus atribuciones puede realizar, sino que se funda en la
responsabilidad de todos los actores involucrados, tanto políticos como sociales. Por un
lado, el reto para los primeros sería impulsar acciones legislativas que contribuyan al
avance de la equidad de género a través de acciones precisas y por otro lado, el reto para
las organizaciones de dar seguimiento al acuerdo. En el marco del fortalecimiento de
una cultura democrática que trascienda la cuestión electoral, la red de política pública en
torno a la agenda de género encuentra un espacio donde plantea estrategias para la
resolución de problemas de largo alcance relativos a las desigualdades entre hombres y
mujeres. Asimismo, la estrategia de plantarse en el escenario público, mostró síntomas
del nuevo ejercicio de ciudadanía por parte de las mujeres, con el claro mensaje a los
actores políticos de que las organizaciones sociales estarían presentes en todos los
espacios de manera permanente para hacer frente y hacer del conocimiento público el
87
desinterés de las legislaturas en la adopción de su agenda63. Así lo describen las
siguientes protagonistas del proceso, entrevistadas:
“Una cosa importante de la participación ciudadana, de la participación feminista en México, fue
la iniciativa de impulsar agendas legislativas concretas, como el caso de Avancemos un Trecho,
en donde el movimiento feminista y mujeres que aspiran a los cargos de representación o incluso
ya fueron electas a través del voto, acuerdan o pactan agendas con temas prioritarios que se
tienen que llevar a cabo” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el Diálogo
Parlamentario y la Equidad).
“En la 57 llegamos mujeres comprometidas, muchas de las cuales habíamos estado en Beijing y
además a partir de ese grupo Asamblea Nacional de Mujeres, habíamos hecho una agenda, y
luego la agenda de Avancemos un trecho…las mujeres hicimos compromisos serios” (Patricia
Espinosa, ex diputada federal).
Tanto la agenda de la Asamblea Nacional de Mujeres como la de Avancemos un Trecho,
coinciden en plantear como problemáticas prioritarias las reformas a los Códigos Civil y
Penal, la atención a la violencia contra las mujeres, particularmente la violencia familiar,
la necesidad de crear reglas laborales equitativas y no discriminatorias, así como generar
un sistema de seguridad social que permita conciliar la vida familiar y el trabajo. Sin
embargo, la agenda de la Asamblea Nacional de Mujeres parece más ambiciosa al
abordar explícitamente aspectos sociales y políticos que no sólo permitan el avance de
las mujeres sino que ayuden al fortalecimiento de una cultura democrática con inclusión
y participación plural para el ejercicio de una ciudadanía plena; mientras que
Avancemos un Trecho se concentra en temáticas mucho más concretas respecto del
avance social de las mujeres, haciendo énfasis en los temas que, a decir de sus
promotoras, son prioritarios. En palabras de Patricia Mercado, se justifica una agenda
como la de Avancemos un Trecho porque “las mujeres que solicitamos este compromiso
63
Avancemos un Trecho no solo significó comprometer la voluntad de los partidos políticos con las
mujeres. Dado que al igual que el pacto de la Asamblea Nacional de Mujeres, no se trata de un
compromiso vinculante, este foro significó hacer visible un ejercicio de ciudadanía esencial para iniciar
un proceso de vigilancia ciudadana para el monitoreo y seguimiento efectivo de ese compromiso. Marta
Lamas como moderadora del Foro señaló “todas las mujeres, a pesar de las diferencias ideológicas y
políticas que existen entre nosotras, compartimos una serie de preocupaciones que no han sido tomadas en
cuenta en las cámaras en el periodo pasado y preocupadas por lo que nos parece un desinterés
generalizado ante esas cuestiones básicas donde la diferencia sexual establece una desigualdad, un grupo
amplio de mujeres de distintas adscripciones políticas y que venimos de diversos ámbitos hemos hecho
esta solicitud a los partidos” (Yáñez, 1997:24).
88
venimos de trayectorias personales y políticas muy distintas. Nos une una misma
aspiración: construir un México donde la equidad entre mujeres y hombres permita la
igualdad con reconocimiento de las diferencias. Hemos dejado fuera de estos cinco
puntos reivindicaciones que no son compartidas por todas y que podrían generar
conflictos y divisiones” (Yáñez, 1997:57).
Para la red de política pública en torno a la agenda de género, la existencia de estos
acuerdos no garantizaba más que la posibilidad de llamar a la voluntad de los actores
políticos para que cumpliesen con ello. Fundamentalmente, durante este periodo lo que
logra la red es posicionar el tema de la desigualdad de género como asunto de interés
público; lo que siguió a ello fue el desarrollo de mecanismos de sensibilización y
cabildeo con legisladoras y legisladores, de las distintas fuerzas políticas que arribarían
al Congreso para conformar la LVII legislatura. En este contexto, las elecciones de 1997
que marcaron el fin de la transición democrática y el inicio de la consolidación de los
cambios iniciados en 1988 (Méndez, 2006:128) fueron medulares para la agenda de
género, es decir, constituyeron una primera coyuntura crítica que reacomodó las
posiciones de poder, facilitó la incorporación de los actores sociales promotores del
cambio legislativo para la adopción de políticas con enfoque de género y creó la
oportunidad para que estos temas fueran efectivamente legislados.
2.3 Primera coyuntura crítica: consolidación de la red de política pública e
instauración de la agenda fundante.
Las elecciones federales de 1997 representan una coyuntura crítica para la agenda de
género en nuestro país. Beijing sin duda fue un factor que fortaleció el trabajo político
de las mujeres en el movimiento feminista, en los partidos políticos y en la
administración pública; sin embargo, para concretar políticas públicas sostenibles a
favor de las mujeres, era necesaria la intervención del Congreso en la aprobación de
reformas y nuevas leyes que fundaran las reglas del juego de la política de equidad de
género.
Como se planteó en el capítulo anterior, la coyuntura crítica es definida como un periodo
de cambio significativo, donde las oportunidades de transformación se habilitan para dar
89
lugar a momentos formativos que dejan huella y hacen de una nueva transformación un
proceso costoso, por lo que a la coyuntura le siguen periodos de larga estabilidad
(Collier y Collier, 2002:29, Pierson, 2000:251, 2004; Zaremberg, 2010:22). En este
sentido, analizamos cómo los cambios sucedidos a raíz de las elecciones de 1997 son
una coyuntura crítica para la agenda de género.
2.3.1 Nuevas actoras en la Cámara de diputados.
La pérdida de hegemonía del partido dominante (PRI) en la LVII legislatura de la
Cámara de Diputados, fue resultado de una contienda electoral que se realizó sin
cuestionamientos por parte de los partidos políticos, del gobierno y de la sociedad. La
reforma electoral realizada en 199664, que modificó las reglas de competencia y puso fin
a la intervención del gobierno en el proceso de organización de las elecciones federales,
fue un factor que legitimó ese proceso. La Cámara de Diputados se conformó entonces
con representación de cinco partidos, PRI, PAN, PRD, PVEM y PT, ninguno de los
cuales tenía mayoría absoluta. El PRI obtuvo 239 diputaciones, 121 para el PAN, 125
para el PRD, 7 para el PVEM y 8 para el PT.
Esta conformación de la LVII legislatura y, por consiguiente las dinámicas relacionales
para lograr consensos entre las fuerzas políticas representadas en la ella, pueden
considerarse un ejemplo de coyuntura crítica para la agenda que analizamos por varias
razones. En primer lugar, la pérdida de mayoría del partido en el gobierno significó la
llegada de más actores de oposición a éste, cuyas nuevas agendas tendrían más
posibilidades de ser debatidas y negociadas sin subordinación a la mayoría aplastante de
un solo grupo parlamentario. En este escenario, a través de estrategias de negociación y
consenso, los temas de la agenda de género encontraron un espacio para su discusión.
“Al conocer la conformación de la LVII me di cuenta que sería una legislatura histórica. Ya el
PRI no tiene mayoría, desaparece la Gran Comisión, había más mujeres diputadas y todos esos
cambios sustanciales para luchar por las mujeres” (Patricia Espinosa, ex Diputada Federal).
64
Los cambios más significativos de la reforma electoral de 1996 tiene que ver con la nueva composición
del órgano de decisión dentro del IFE, las nuevas reglas de nombramiento de los Consejeros Electorales,
la creación del Tribunal Electoral como entidad del Poder Judicial de la Federación, independiente de las
autoridades electorales, la redefinición de los mecanismos de distribución y seguimiento al financiamiento
público, los cambios en las reglas de representación de los partidos tanto en la Cámara de Diputados como
en el Senado, entre otras (Méndez, 2006: 96-72; Woldenberg, 1997).
90
“Aunque ya no éramos mayoría, fue un momento muy difícil porque no estábamos
acostumbrados a compartir el poder, con las compañeras de todos los partidos acordamos
quitarnos la camiseta del partido un rato por los compromisos que teníamos con las mujeres,
pensábamos que era la única oportunidad que teníamos para hacer algo o no lo íbamos a hacer
nunca” (Sara Esthela Velázquez, ex Diputada Federal).
En segundo lugar, el Congreso se erigió por primera vez como un contrapeso real al
poder del ejecutivo federal, quien ahora negociaría con más actores la puesta en marcha
de su proyecto de gobierno. Frente a la ausencia de compromisos explícitos por parte del
gobierno para concretar políticas a favor de la equidad de género, el legislativo fue un
lugar de génesis del proceso de reformas que materializaran las demandas históricas del
movimiento de mujeres, además de ser un espacio legítimo desde donde exigir el
cumplimiento de los compromisos asumidos por el país para crear políticas de equidad.
Finalmente, si bien la LVII legislatura fue la primera en contar más mujeres diputadas 65,
nuestra perspectiva enfatiza la representación sustantiva66 de esa legislatura, en razón de
que algunas de las legisladoras tenían trayectoria en el movimiento feminista y amplio
de mujeres, particularmente las diputadas de los partidos de izquierda 67. Esto implicaba
que las legisladoras, algunas por lo menos, tendrían en su agenda los temas de equidad
de género y que para su colocación en la agenda legislativa contaban con el apoyo de un
movimiento ciudadano fortalecido en una red amplia en torno a la agenda de género.
“Cuando llegué a la Cámara, supe que era el momento [para impulsar la agenda de género] única
y exclusivamente por el tiempo político y coyuntural que estábamos viviendo; sabía que íbamos
65
Según los datos de la Cámara de Diputados, las mujeres representaron el 17.4% del total de diputados y
diputadas de la LVII legislatura, con 87 curules. Sin embargo, como lo ha apuntado Bochetti (1991)
“cuerpo de mujer no garantiza conciencia de género”, por lo que muchas mujeres cuando ejercen
posiciones de poder olvidan las reivindicaciones de género o nunca las llegan a tener; aunque también
como apunta Marta Lamas (1994) es cierto que la presencia de las mujeres ya de por sí representa un
cambio (citadas en Fernández, 1995:72).
66
Como apuntamos en el capítulo anterior, no basta con que los miembros de un grupo accedan a espacios
de representación política sino que es necesario que sus demandas se vean efectivamente realizadas en el
campo de la política pública. Incháustegui (2005:123) señala que la construcción de una representación
política de género está ligada no sólo a la mayor presencia de las mujeres en los partidos, en los congresos
o en los puestos de decisión política, sino a la lucha por el reconocimiento de los asuntos de género, como
asuntos de interés público, por ello, el fondo no es sólo ganar espacios, sino ganar los temas.
67
Desde los años sesenta grupos importantes de mujeres se beneficiaron con la expansión de la educación,
con la ampliación del mercado de trabajo, con los cambios en la estructura familiar y con un mayor
control de su fertilidad. Muchas de ellas, se incorporan desde los sesenta al abanico de los distintos
movimientos sociales y políticos reformistas y de izquierda que pugnaban por transformar la sociedad
(Guzmán, 2001:14).
91
a ir derecha a la flecha y que no iba a ver ningún problema porque la agenda llevaba respaldo,
fue un tiempo inmejorable” (Patria Jiménez, ex Diputada Federal).
Dadas estas condiciones, la LVII legislatura fue un espacio propicio para la inclusión de
la agenda de género en el trabajo parlamentario. Las expectativas de democratización
que se tenían sobre el trabajo de esta legislatura y sobre la actitud de sus integrantes,
impulsaron la entrada de temas poco abordados en la agenda legislativa.
“Realmente ese momento tan especial que estábamos viviendo en México. Hay como momentos
para todo y si entras en el momento oportuno tienes todas las de ganar, son los tiempos también
los que te marcan en qué forma te tienes que conducir para tener logros y en la LVII teníamos
todo definitivamente para impulsar la agenda de las mujeres” (Alma Vucovich, ex Diputada
Federal).
Las legisladoras y legisladores en cuyas agendas se encontraba el tema de género,
tuvieron oportunidad de aprovechar el momento histórico para responder a los
compromisos hechos con la sociedad civil, a dar continuidad a los trabajos que la LVI
legislatura a favor de las mujeres y a dejar huella a través de las Comisiones de Equidad
y Género para que las siguientes legislaturas retomaran esa agenda. En general, estas
acciones marcaron el inicio de un proyecto permanente y estable, a través de una serie
de reformas para fortalecer el papel de las mujeres en la toma de decisiones, para crear
mecanismos de institucionalización del género en las políticas públicas y para dar a la
sociedad civil un espacio formal desde donde fortaleciera el trabajo de las legisladoras, a
través de un acompañamiento sin precedente en nuestro país.
2.3.2 Interfaz socio-estatal: El Parlamento de Mujeres de México.
Como señalamos, la LVII legislatura estuvo enmarcada por un contexto de
transformaciones, tanto en la relación entre los poderes público como entre éstos y la
sociedad. Como señala Isunza (2006:268) los procesos democratizadores fueron clave
para la apertura de diversos mecanismos de interacción entre la sociedad civil y el
Estado, en los que los actores sociales aparecían en el escenario público como los
nuevos interlocutores.
En ese contexto, los grupos interesados en las temáticas de
género no fueron la excepción.
92
Las relaciones entre los grupos de mujeres y las diputadas de la LVII legislatura fueron
producto particularmente de relaciones previas, cuyo origen era muy diverso. Algunas
diputadas provenían de las filas del movimiento feminista y del movimiento amplio de
mujeres; algunas otras eran reconocidas por su trabajo a favor de las mujeres dentro de
sus propios partidos políticos; había quienes tenían carrera en la administración pública
y desde esos espacios estaban relacionadas con los grupos organizados de mujeres; otras
relaciones nacieron en espacios como la academia y en los medios de comunicación, por
mencionar algunos. La característica particular de tales vínculos fue la diversidad de
trayectorias y la coincidencia de agendas de estos actores, puesto que a pesar de poseer
trayectorias de vida, ideologías y militancias partidistas sumamente heterogéneas,
confluyeron en torno a un mismo objetivo: la defensa y reivindicación de los derechos
fundamentales de las mujeres del país.
A pesar de que la interacción en la red de política pública en torno a la agenda de género
se realizaba a través de canales tradicionales –reuniones de cabildeo y actos de presión-,
era importante colocar el tema en la opinión pública nacional y hacer frente a la
resistencia de legisladores y legisladoras de todos los partidos políticos, tanto en la
Cámara de Diputados como en el Senado, para incluir las temáticas de género en el
trabajo parlamentario. La estrategia de las integrantes de las Comisiones de Equidad y
Género de ambas cámaras fue retomar la propuesta de la Asamblea Nacional de Mujeres
y crear un espacio de interlocución, para consensar una agenda legislativa; este espacio
fue el Parlamento de Mujeres de México (PMM).
Las diputadas de la LVII legislatura entrevistadas, refirieron que la propuesta de
creación del PMM no fue bien recibida por diputados de todos los partidos políticos, que
veían en ese mecanismo una forma de violentar el Poder Legislativo y su recinto cuasisagrado. Las siguientes frases lo resumen:
“La primera guerra fueron todas las trabas que pusieron muchos diputados para que realizáramos
el primer Parlamento, en el sentido de no se puede porque es un recinto únicamente para quienes
están dentro de la legislatura” (Alma Vucovich, ex Diputada Federal).
93
Finalmente, las diputadas consiguieron el apoyo de sus grupos parlamentarios para
poder llevar a cabo el primer PMM en marzo de 1998, a pesar de la oposición de
algunos diputados.
“Llenamos el recinto de mujeres, todos los hombres estaban en contra, estaban indignados
porque, ¡cómo íbamos a llenar de mujeres que no eran legisladoras el recinto!” (Sara Esthela
Velázquez, ex Diputada Federal).
Conforme a la perspectiva de interfaz socio-estatal definida por Isunza y Hevia (2006),
el PMM reúne las características que cubren los supuestos de esa definición:
o La interfaz es un espacio social constituido por los intercambios de sujetos
intencionales. Estas interfaces se materializan en un campo concreto en el
que se da la disputa por un tipo específico de bienes. Consecuentemente, la
interfaz es: a) un espacio de conflicto y b) un espacio donde se efectúan
relaciones (comúnmente) asimétricas entre sujetos sociales.
El PMM fue un espacio creado intencionalmente para la discusión de un tipo específico
de política, la de género. La disputa por colocar distintas visiones e ideas en las
decisiones públicas para atender la problemática vinculada a la desigualdad de las
relaciones de género, hizo de este espacio un lugar de conflicto. Además, fue un lugar
donde se efectuaron relaciones asimétricas, puesto que los actores ahí reunidos aportaron
diferentes recursos para cumplir los objetivos de interés de todos.
o La interfaz socio-estatal (ISE) es uno de los posibles espacios de
intercambio, y se compone de sujetos societales y sujetos estatales.
En efecto, el PMM no fue el único espacio de intercambio entre las legisladoras y las
mujeres de las organizaciones sociales para aportar ideas a la agenda de género.
Espacios formales como los congresos, foros o reuniones de trabajo han sido un
mecanismo de vinculación que ha permitido esta relación, pero también ha habido
espacios de tipo informal –como reuniones de café o colaboraciones personales respecto
de un tema particular entre las organizaciones y las legisladoras- basadas principalmente
en el conocimiento previo y la confianza. Sin embargo, el PMM fue un espacio en el que
94
el intercambio de propuestas y recursos, se realizó a través del diálogo formal, con
compromisos concretos y acuerdos sólidos.
o Los sujetos de la interfaz pueden ser individuales o colectivos.
El PMM fue un espacio abierto a diversos tipos de actores: a) aquellos provenientes de
espacios público-políticos, como en el caso de las legisladoras de la Cámara de
Diputados y del Senado, de las legisladoras locales, Presidentas Municipales,
funcionarias y funcionarios de la administración pública tanto federal, como estatal y
municipal, mujeres de los partidos políticos; b) actores provenientes de organizaciones
no gubernamentales, sindicales, campesinas e indígenas, de instituciones académicas,
del movimiento feminista, de medios de comunicación, y c) mujeres y hombres de todo
el país interesados en los asuntos de género.
o Estos sujetos, tanto por su lugar en el espacio social como por su
historicidad, portan proyectos sociopolíticos.
La participación de los actores en el PMM no estuvo vacía de contenido. Cada uno de
ellos vio en ese espacio la oportunidad de plantear su visión, trabajo y propuestas de
solución respecto de los problemas que producen las desigualdades de género. Cada una
de las demandas de los actores en la red de política pública en torno a la agenda de
género, contenía estrategias, normas, valores y conocimiento producto de un trabajo
realizado previamente desde diversos espacios. Como establecedores de agenda, los
participantes del PMM buscaban hacer de sus propuestas, proyectos aceptables para
incidir en la transformación de la política de equidad de género.
o Los sujetos establecen relaciones en las que intercambian información,
bienes, prestigio, recursos.
El PMM fue el espacio que estructuró las relaciones en la red de política pública. Esa
relación fue de interdependencia, porque los grupos de la sociedad civil necesitaban de
los actores con veto para formalizar la agenda de género en el trabajo legislativo,
mientras que las legisladoras requerían del soporte ciudadano que visibilizara la
necesidad de legislar a favor de las mujeres y legitimara sus propuestas para obtener el
95
apoyo de sus grupos parlamentarios. En ese sentido, cada actor poseía recursos –
principalmente simbólicos- que los otros necesitaban para alcanzar sus objetivos. Como
señala Kenis y Schneider (1991), las redes son un tejido de relaciones relativamente
estable y continuo que moviliza y reúne recursos dispersos, de modo que la acción
colectiva puede ser orquestada hacia la solución de políticas comunes.
o Debido a que las relaciones entre sujetos implican prácticamente siempre
relaciones asimétricas, la escala es una variable fundamental para analizar
los casos concretos de interfaces.
Isunza y Hevia (2006) se refieren a las diversas escalas de análisis del modelo relacional
representado por la interfaz socio-estatal. Este tipo de análisis permite vincular el nivel
de la estructura con el de la agencia de los individuos, a través de la interacción. Como
caso concreto, el PMM nos permite observar y describir el espacio de interacción donde
los actores sociales y estatales despliegan sus proyectos y capacidad de agencia, a partir
del peso específico que las reglas del juego –formales e informales- imprimen en el tipo
de interrelación que ahí se observa, así como de las propias intencionalidades en la
acción de los actores de la red de política para transformar la política de equidad de
género.
La realización del PMM el 7 y 8 de marzo de 1998, fue un evento histórico que marcó
un precedente para la interlocución entre la sociedad y los actores estatales. Para las
organizaciones de mujeres del país, la expectativa a largo plazo era el mantenimiento de
ese espacio, puesto que en la medida en que el parlamento lograra institucionalizarse,
representaría la fuente de legitimación para la participación de la sociedad en la
construcción y seguimiento de la agenda de género. Aunque no logró su
institucionalización, esa fue una de las intenciones originales que encontramos en el
punto de acuerdo con el que se concluye este evento, cuyo contenido se refiere
principalmente a mantener el espacio de interlocución (Cuadro 3).
96
Cuadro 3. Punto de Acuerdo del Parlamento de Mujeres de México 1998
Mecanismo creado:
Comisión Bicameral Parlamento de Mujeres de México
Integración:
Legisladoras del Senado de la República y de la Cámara de Diputados Federal.
Objetivos
1. Elaborar propuestas legislativas que reformen, adicionen o en su caso, deroguen leyes para contribuir a
eliminar todas las formas de discrimianción de género.
2. Promover a través de las facultades del Poder Legislativo, políticas y acciones gubernamentales con
visión de género, que garanticen el respero a los derechos de las mujeres y la implementación de
programas que las beneficien en los rubros de salud, educación, trabajo, cultura, alimentación, toma de
decisiones, política y derechos humanos.
3. Impulsar la difusión de las leyes para el pleno conocimiento de la ciudadanía sobre sus derechos.
4. Impulsar las reformas jurídicas que permitan el establecimiento de mecanismos de consulta y
concertación, que correspondan a la dinámica actual del Poder legislativo y el tratamiento de la
problemática de las mujeres.
5. Que las legisladoras de las entidades de la República promuevan la creación de las Comisiones de
Equidad y Género en sus respectivos Congresos Locales.
Funciones:
1. Reflexión, deliberación y promoción de una agenda legislativa nacional y de políticas públicas para
eliminar toda forma de discriminación de género;
2. Tendrá a su cargo la elaboración de la agenda de actividades, la mesa directiva y la mecánica de
operacion el Parlamento de Mujeres de México;
3. Convocará a Reuniones Anuales;
4. Podrá apoyarse en grupos de trabajo especializados y podrá llevar a cabo consultas y solicitar asesoría
a expertas y expertos, organizaciones, ciudadanas y ciudadanos interesados en las materias de su
actividad.
FUENTE: Comisión Bicameral (1998)
Este Punto de Acuerdo fue aprobado simultáneamente en la Cámara de Diputados y en
el Senado el 29 de abril de 199868 para darle forma jurídica al parlamento. En agosto de
ese año, las Comisiones de Equidad y Género de ambas cámaras se reunieron para
instalar la Comisión Bicameral, que estuvo integrada por 10 diputadas y 9 senadoras 69.
68
Para ver la votación del punto de acuerdo en ambas cámaras, véase Diario de los Debates de la Cámara
de Diputados, Año I, Número 18, miércoles 29 de abril de 1998 y Diario de los Debates del Senado de la
República, Número 16, 29 de abril de 1998.
69
Diputadas: Sara Esthela Velázquez Sánchez (PRI), Ma. Del Carmen Moreno Contreras (PRI), Marta
Laura Carranza Aguayo (PRI), Alma A. Vucovich Seele (PRD), Martha Dalia Gastélum Valenzuela
(PRD), Angélica de la Peña Gómez (PRD), Ma. Elena Cruz Muñoz (PAN), Patricia Espinosa Torres
(PAN), Beatriz Zavala Peniche (PAN), Ma. Mercedes Maciel Ortiz (PT). Senadoras: Guadalupe Gómez
Maganda (PRI), Guadalupe López Bretón (PRI), Laura Pavón (PRI), Amalia García (PRD), Rosalbina
97
Durante la LVII legislatura se realizaron la Primera y Segunda Reunión Anual del
Parlamento de Mujeres de México, el 6 de marzo de 1999 y el 8 de marzo de 2000,
respectivamente. En el primer encuentro en 1998, las actividades fueron organizadas a
través de mesas de trabajo en la que se expusieron las distintas propuestas sobre
temáticas particulares; los acuerdos de cada una fueron presentados en una sesión
Plenaria final, con presencia de más de 1300 mujeres. Las siguientes reuniones fueron
básicamente de información y evaluación de los trabajos de la Comisión Bicameral (ver
Cuadro 4), en virtud de la falta de consenso al interior de la comisión y entre las
fracciones parlamentarias, para mantener el esquema de trabajo a través de mesas
temáticas.
Como espacio de cooperación y conflicto, la interfaz socio-estatal Parlamento de
Mujeres de México, medió y transformó los intereses, interpretaciones culturales,
conocimiento y poder diferentes entre los actores ahí reunidos. La red de política en
torno a la agenda de género, que durante años aportó un discurso con ideas valiosas para
fundar e institucionalizar la perspectiva de género en las políticas públicas, aprovechó
las condiciones para cabildear y presionar a favor de la agenda a la que se
comprometieron los partidos políticos, a través del acompañamiento y apoyo a las
iniciativas de las legisladoras.
Garavito (PRD), Layda Sansores (PRD), Ma. Elena de Villavicencio (PAN), Carmen Bolado del Real
(PAN) Ana Rosa Payán (PAN).
98
Cuadro 4. Agenda del Parlamento de Mujeres de México durante la LVII legislatura, 1997-2000
Parlamento de Mujeres de México 1998
Cámara de Diputados
1ª Reunión Anual 1999
Senado de la República
2ª Reunión Anual 2000
Cámara de Diputados
Durante este evento, se instalaron nueve
mesas de trabajo con los siguientes
temas:
1. Violencia Intrafamiliar.
2. Legislación en materia de educación.
3. Ley Federal del Trabajo, Nueva ley del
IMSS y Ley del ISSSTE.
4. Código Civil en relación con la familia.
5. Ley general de Salud en relación a la
mujer.
6. Mujeres campesinas en el Derecho
Agrario.
7. Participación de las mujeres en la
administración pública y en cargos de
representación popular.
8. Mujer indígena y Derecho.
9. Imagen de las mujeres en los medios de
comunicación
Reunión de Información y Evaluación.
No se instalaron las mesas de trabajo,
sólo se realizó la Plenaria.
Los temas centrales de la reunión fueron
Trabajo, Salud y Educación.
Las organizaciones de la sociedad civil
propusieron una agenda mínima para
legislar:
1. Sobre derechos reproductivos,
demandan el reconocimiento del aborto
como problema de salud pública y justicia
social.
2. Cumplir la CEDAW a través de
legislación contra de toda forma
discriminación.
3. Modificar las leyes laborales para
garantizar los derechos de las mujeres en
ese ámbito.
4. Atender la violencia contra las mujeres,
a través de modificaciones legislativas y
movilización nacional ante los asesinatos
de mujeres.
5. Priorizar la etiquetación de
presupuestos.
6. Garantizar las campañas de difusión
para que las mujeres estén informadas de
sus derechos.
7. Homologación de la ley contra la
violencia intrafamiliar en los Congresos
Locales.
8. Cuotas de género para garantizar
espacios de representación popular a las
mujeres.
9. Reglamentar la relación de colaboración
entre las instancias legislativas del
parlamento de Mujeres y las
organizaciones de mujeres.
Reunión de Balance.
En la propuesta original presentada por la
Presidenta de la Comisión de Equidad y
Género de la Cámara de Diputados para la
Segunda Reunión anual, se encontraban
los siguientes temas:
a) Elaboración por parte de la Comisión
Bicameral del reglamento del Parlamento
de Mujeres de México.
b) Presentar un informe sobre los trabajos
de los dos últimos años de la Comisión
Bicameral.
c) Retomar las mesas temáticas de trabajo
del Parlamento de Mujeres de México de
1998.
A falta de consenso, la 2ª Reunión Anual
sólo se realizó conforme a la primera
propuesta. Ni el reglamento ni las mesas
temáticas fueron agenda de la Comisión
Bicameral. En la Plenaria, se presentó el
informe de actividades por parte de las
legisladoras, sobre las diversas iniciativas
presentadas y los eventos organizados
por la Comisión, además de las
intervenciones de representantes de la
Asamblea Nacional de Mujeres para la
transición Democrática.
FUENTE: Elaboración propia con información de CONMUJER (1999); Comisión Bicameral Parlamento de Mujeres (1998);
Comisión de Equidad y Género (2000); Cruz Muñoz (2000); Espinosa Torres (2000).
En la LVII legislatura, la interfaz socio-estatal de la red de política pública, se mantuvo
como espacio para la cooperación pero también para la interacción asimétrica que
produjo algunos conflictos. Durante la intervención de las organizaciones de mujeres en
la Plenaria de la Segunda Reunión Anual (2000), se reprochó a la Comisión Bicameral la
falta de cumplimiento a los acuerdos previos con las mujeres. Los señalamientos se
centraron en que la falta de mecanismos institucionales para la participación de las
99
organizaciones, minimizaba la propuesta original del Parlamento a una Comisión
Bicameral, donde su agenda se reducía a luchas por espacios de poder en la propia
legislatura; incluso se señaló, que esta figura obstaculizaba cumplir con los objetivos
para los que se creó el parlamento –consolidar la democracia, garantizar la participación
y garantizar que la legislación incluyera la realidad de las mujeres-. Las organizaciones
exigían el cumplimiento de los compromisos contraídos por los partidos políticos y la
elaboración de un reglamento para que las iniciativas generadas por la sociedad civil
fuesen consideradas efectivamente. Finalmente, hicieron un llamado para elaborar
iniciativas, acompañadas de estrategias y alianzas con legisladores y partidos políticos,
que tuvieran posibilidades de aprobarse y no sólo presentarse70.
En respuesta a las organizaciones de mujeres y a manera de autocrítica, la Comisión de
Bicameral en su balance de actividades del Parlamento de Mujeres de México al final de
la LVII legislatura señaló:
De la reunión inicial presenciada por 1300 mujeres en la que se instaló la República de las
Mujeres, a la Segunda Reunión Anual donde bajó considerablemente el número de
participantes y finalmente a la última celebración protocolaria del Día Internacional de la
Mujer del 8 de marzo de 2000, el ánimo ha decaído, la credibilidad en el evento se ha visto
considerablemente menguada y lo que resta es hacer una reflexión seria en torno a la
conveniencia de mantener viva esta instancia legislativa tal como fue concebida
originalmente, como espacio idóneo para el análisis y debate de los asuntos que interesan a
las mujeres mexicanas, y contribuir al impulso de leyes, programas, políticas públicas
tendientes a su atención, así como fortalecer las relaciones de equidad entre mujeres y
hombres (Comisión de Equidad y Género, 2000:145).
Para la red de política en torno a la agenda de género, el PMM fue un espacio que
visibilizó la problemática de la desigualdad en las relaciones de género, en detrimento de
los derechos y calidad de vida de las mujeres, además de que dejó expuesta la urgencia
del establecimiento de reglas del juego, que permitieran a los actores sortear las
rigideces de dinámicas establecidas y hacer de la construcción de agenda un proceso
incluyente y efectivo.
70
Estos reclamos fueron hechos a nombre de las organizaciones de mujeres por Ana María Hernández de
Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad, Guadalupe López del Grupo de Educación Popular
con Mujeres y Claudia Cruz de la Asamblea Nacional de Mujeres por la Transición a la Democracia. Parte
de sus discursos se encuentra en Comisión de Equidad y Género (2000).
100
Desde la perspectiva institucionalista, como señalan Hall y Taylor (1998) y Farfán
(2007), el mantenimiento y modificación del statu quo está referenciado a modelos
institucionales ya existentes –reglas- que favorecen los intereses de unos actores sobre
los de otros. En este sentido, a pesar de la transformación y apertura en la que se
encontraba la Cámara de Diputados en la LVII legislatura, las dinámicas que
enmarcaron las relaciones en la interfaz de nuestra red, no escaparon a la verticalidad,
direccionamiento y control por parte de algunas legisladoras71.
Las diferencias entre legisladoras principalmente, imposibilitó el establecimiento de un
bloque fuerte que empujara todos los temas de la agenda en el trabajo legislativo, por lo
que a pesar de la trascendencia que tuvo la creación del Parlamento de Mujeres como
espacio de interlocución, interfaz socio-estatal de la red, los resultados legislados no
cubrieron las expectativas de la amplia mayoría como veremos en el siguiente apartado.
2.3.3 Fundando: iniciativas con perspectiva de género aprobadas durante la LVII
legislatura.
El establecimiento de agenda realizado por las nuevas actoras en el espacio legislativo,
se materializa cuando sus propuestas son aceptadas por la mayoría de los actores que
cuentan con atribuciones para tomar decisiones respecto de la política; por ello nos
centramos en las iniciativas con perspectiva de género que fueron aprobadas por el
legislativo y obtuvieron la sanción positiva del Ejecutivo. Conforme a la base de datos
utilizada para este trabajo, en la LVII legislatura se aprobaron tres iniciativas con
perspectiva de género (Cuadro 5).
La agenda que esta legislatura logra posicionar, trajo consigo una modificación al statu
quo legislativo de la política de equidad de género al fundar nuevas reglas del juego –
formales e informales- así como para establecer políticas públicas para atender las
temáticas o problemáticas específicas, producto de las relaciones de género.
71
Durante la LVII legislatura, la presidencia de la Comisión de Equidad y Género fue rotativa, lo que
suscitó múltiples conflictos entre las diputadas presidentas pertenecientes al PRD y al PRI. El jaloneo por
el reconocimiento como cabeza de la comisión influyó en la forma cómo estas diputadas se vinculaban
con las organizaciones, de manera que pasaban de relaciones de colaboración muy horizontales a
situaciones donde las legisladoras privilegiaban su autoridad, subestimando la capacidad y el papel de las
organizaciones en la interlocución.
101
Cuadro 5. Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en el Diario Oficial de la
Federación 1997-2000
Nombre de la ley o reforma*
Fecha de
presentación
Nombre de
quien presenta
Fecha de
Aprobación
Decreto del Ejecutivo y diputadas
La Cámara de
federales que reforma, adiciona y
Diputados
deroga diversas disposiciones del
Dip. Carolina aprueba el 27 de
Código Civil para el D.F. en materia
O’Farril Tapia a noviembre de
de fuero común y para toda la
6 de
nombre de todos
1997
República en materia Federal; del
noviembre de
los grupos
La Cámara de
Código de Procedimientos Civiles
1997
parlamentarios y
Senadores
para el D.F.; del Código Penal para
el Ejecutivo
aprueba el 13 de
el D.F. en materia de fuero común
Federal
diciembre de
y para toda la República en materia
1997
de fuero Federal, y del código de
procedimientos penales para el D.F
Fecha de
Legislatura
publicación en
que la aprobó
el D.O.F.
Enfoque de
política**
LVII
Enfoque de
transformación
30 de
de las
diciembre de
relaciones de
1997
género o
transversalidad
Decreto que expide la Ley
Orgánica del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos
Dip. Sara Esthela La Cámara de
Velázquez
Diputados
Sánchez (PRI) a aprueba el 12 de
16 de
nombre de la
junio de 1999
diciembre de
Comisión
La Cámara de
1998
Especial de
Senadores
Equidad y
aprueba el 31 de
Género
agosto de 1999
LVII
Enfoque de
transformación
3 de
de las
septiembre de
relaciones de
1999
género o
transversalidad
Decreto que reforma el artículo 24
de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado
15 de
diciembre de
1999
La Cámara de
Diputados
aprueba el 29 de
abril de 2000
LVII
15 de mayo de
2000
Senado de la
República
Enfoque de
igualdad de
trato
FUENTE: Elaboración propia con base en información de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, en la Gaceta
Parlamentaria del Senado de la República, en el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación y en el Diario
Oficial de la Federación.
* Corresponde al nombre del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
** Se refiere al enfoque de política de igualdad de género conforme a la clasificación de Incháustegui (2007).
Uno de los primeros pasos para lograr que estas iniciativas con perspectiva de género
sortearan el largo y complejo proceso legislativo, fue la conformación de una Comisión
Especial de Equidad de Género al inicio de la legislatura. Esta comisión fue el primer
espacio de apropiación de las diputadas, que aunque no tenía capacidad de dictamen,
empezó a posicionarse en la vida de un Congreso en transformación72. Desde su
72
Si bien es hasta 1999 que se concreta la reforma a la Ley Orgánica del Congreso, desde el inicio de la
LVII legislatura la nueva mayoría representada por el PAN, PRD, PT y PVEM en conjunto, inició una
ambiciosa labor para crear un régimen interno acorde a la nueva realidad de la Cámara. Con ello, se
buscaba fundamentalmente que todos los partidos se vieran obligados a construir consensos y que las
nuevas reglas del juego dotaran de autonomía al poder legislativo, que en ese entonces estaba acotado por
la hegemonía del Presidente de la República y su partido. De entrada, la Gran Comisión –conformada por
legisladores del partido en el gobierno, que de manera unilateral tomaba las decisiones en la Cámara de
Diputados- no pudo conformarse, ya que la ley exigía que un grupo parlamentario tuviera más de la mitad
102
creación, el 30 de septiembre de 1997, la comisión especial se constituyó en una
Presidencia colegiada y rotativa, por cuatro y tres meses para los grupos parlamentarios
de mayor y menor representatividad respectivamente (García V., 2004:99). La comisión
especial se instala en octubre de ese mismo año con el objetivo de “proteger y garantizar
la aplicación de los derechos de la mujer y fomentar una nueva cultura política basada en
los principios que animan la inclusión de la equidad de género en la legislación y en los
programas y políticas públicas de nuestro país” (Comisión de Equidad y Género,
2008:12). Ese espacio fue reflejo de la conformación plural de la propia Cámara de
Diputados, en el que se reunieron posturas tanto de mujeres de izquierda con agendas
progresistas, como de mujeres con perfiles más conservadores.
La Comisión Especial fue el espacio formal para la discusión de los diferentes asuntos
relacionados con la desigualdad entre hombres y mujeres a nivel legislativo73. La
conformación de la comisión exigió un esfuerzo de comunicación y construcción de
acuerdos entre las legisladoras para llevar adelante los temas, además del uso de
estrategias tanto formales –prácticas tradicionales de la negociación dentro de la
comisión-, como informales –prácticas para incluir en el debate a los grupos de mujeres
organizados, atender sus propuestas, reconocer su experiencia en los temas en discusión
y apoyarse de su cabildeo con las diferentes representaciones partidistas-, y éstas últimas
marcaron una nueva forma de hacer la política de género.
“Las organizaciones sociales hicieron un trabajo extraordinario en su vinculación con nosotras
para la agenda de género. Quienes realmente han impulsado avances en materia de género han
sido las organizaciones civiles, las ONG's, cuyas preocupaciones y causas han sido retomados
por los partidos y las han convertido en reformas legislativas” (Alicia Virginia Téllez, ex
Diputada Federal).
La interlocución permanente entre legisladoras y organizaciones sociales ayudó a que las
legisladoras superaran las trampas partidistas y se unieran para conseguir la aprobación
de iniciativas con perspectiva de género; con lo anterior, la red visibilizó la alianza entre
de los diputados; así, la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política (CRICP), que reunía a los
coordinadores parlamentarios, se consolida como órgano de gobierno de la Cámara.
73
Las legislaturas previas a la LVII, hicieron un trabajo importante a favor de la equidad de género desde
las diversas comisiones existentes en la Cámara. Sin la existencia de una comisión particular para asuntos
de género, el abordaje de esa agenda se realizaba en las comisiones que tenían relación con las temáticas
donde había propuestas. De lo contrario, el tema simplemente no era objeto de debate.
103
las legisladoras y fue el soporte y legitimación de muchas de sus acciones. Así lo
señalaron en entrevista:
“La participación de la sociedad y las organizaciones de mujeres fue fundamental, porque ahí
ellas ayudaron a que los tres partidos grandes pudiéramos sentarnos a dialogar, siempre tuvimos
el apoyo de organizaciones sociales y sindicales, de mujeres de la academia, etc.” (Patricia
Espinosa, ex Diputada Federal).
Sin la presencia de esa red, una comisión que no tenía capacidad de dictamen de las
iniciativas difícilmente hubiera logrado la aprobación de las tres reformas tanto en las
comisiones correspondientes como en el pleno y finalmente obtener el veto favorable del
ejecutivo. Las diputadas de la LVII legislatura, en entrevista enfatizaron el papel de las
organizaciones sociales vinculadas al proceso legislativo:
“En ese momento había un movimiento social muy fuerte de mujeres, yo tuve muchísimo apoyo.
Todo lo que hicimos fue producto del respaldo externo, sin ese respaldo en la Cámara no haces
absolutamente nada y aquí hubo mujeres claves que estuvieron permanentemente apoyando”
(Alma Vucovich, ex Diputada Federal).
Por otro lado, a fin de estructurar la relación de las legisladoras con los grupos
organizados y con otras legisladoras del país, esta legislatura fue pionera en la creación
de espacios de interlocución plurales. A pesar de la falta de acuerdo para
institucionalizar el PMM -nodo e interfaz socio-estatal de nuestra red-, la creación de ese
espacio otorgó dinamismo y visibilidad a la agenda de género, fue un ejercicio de
ciudadanía para las mujeres y dejó huella en la experiencia de la Cámara de Diputados
así como en la vida de las organizaciones sociales, que en la siguiente legislatura
buscarían retomar el espacio y seguir siendo establecedoras de agenda.
Estos hechos corresponden a los cambios en las reglas del juego logrados durante la
LVII legislatura, por un lado, como reglas formales: 1) la creación de la Comisión
Especial de Equidad y Género que implicó redistribuir posiciones y facultades al interior
de la Cámara de Diputados, para la atención de la problemática de género, y 2) la
creación de la Comisión Bicameral Parlamento de Mujeres, como instrumento para
regular el proceso de interlocución e intercambio en la red de legisladoras y
organizaciones sociales sobre la agenda de género. Por otro lado, las reglas informales
104
que marcaron este periodo estuvieron dadas por 1) el acuerdo implícito entre las
legisladoras para avanzar en la agenda de género a pesar de las diferencias partidistas
que las separaban, y 2) la apertura de canales informales a las organizaciones para
cabildear, con legisladores en lo individual y con los grupos parlamentarios, a favor de
la agenda de género impulsada por las legisladoras.
Además de creación de la comisión especial, en este periodo se logró la aprobación de
dos reformas más. La primera, la reforma en materia de violencia familiar tuvo como
objetivos, en términos generales, disuadir y castigar las conductas que generen violencia
física y síquica en la familia, crear medidas normativas en favor de las víctimas y
propiciar que las autoridades establezcan mecanismos de prevención, combate y
erradicación de la misma. Se incorpora la definición civil de violencia intrafamiliar y se
establece ésta como causal de divorcio y pérdida de la patria potestad. Además se
incorpora en el Código Penal la definición de violencia intrafamiliar como delito y se
sanciona con mayor penalidad el abuso sexual cometido por familiares. Esta reforma fue
producto de un esfuerzo conjunto de las diputadas y senadoras de la LVII legislatura,
pero también del trabajo realizado por la LVI legislatura que prácticamente dejó lista la
iniciativa para su aprobación. Esta reforma está fundamentalmente dirigida a crear
políticas públicas con enfoque de transformación de las relaciones de género, en la
medida en que se propone modificar las conductas que generan violencia en la familia a
través de las distintas sanciones civiles y penales. Por otro lado, esta reforma se
considera la primera en materia de derecho a una vida libre de violencia para las mujeres
en nuestro país.
La segunda temática legislada, fue la reforma a la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). El objetivo de esta reforma
fue extender los beneficios de la seguridad social a los esposos de las mujeres
trabajadoras, de la misma manera en que estaba estipulado que las esposas de
trabajadores varones tenían derecho a estos beneficios. En enfoque de la política que se
establece con esta reforma es el de igualdad de trato, puesto que plantea la igualdad
jurídica entre hombres y mujeres, como garantía de igualdad de un derecho laboral sin
105
distinción de sexo. Este tipo de reforma se extendería posteriormente a otros
ordenamientos en materia de seguridad social.
El hecho de que los temas que atañen a estas reformas hayan sido objeto de los pactos
firmados previamente las entre organizaciones de mujeres y los partidos políticos y que
hayan sido ampliamente discutidos e impulsados por las organizaciones de la sociedad
civil durante el Parlamento de Mujeres de México en 1998, favorecieron su aprobación.
2.3.4 Vetos formales y redes: gobernanza para dejar huella en la agenda de género
durante la LVII legislatura.
Los cambios acontecidos durante el periodo de ejercicio de la LVII legislatura (19972000) han sido nodales para la agenda de género. El proceso de consolidación
democrática iniciado en esa época generó un cambio institucional en el poder legislativo,
que favoreció el debate de la agenda de género y su colocación como tema de la agenda
legislativa. La modificación de las reglas formales para crear un espacio institucional
donde se abordara la problemática de género –comisiones- fue un paso trascendental
para el cambio del estatus legislativo de la política nacional a favor de la equidad,
reflejado en el reconocimiento de esa problemática como asunto de interés público. Sin
embargo, los cambios más importantes se dieron en el plano de los arreglos informales
que posibilitaron la coexistencia de actores con veto y redes, en la discusión y
negociación de la agenda de género, así como la adopción de una temática
potencialmente legislable, consensada al margen del conflicto entre posturas de
izquierda y de derecha. Estos arreglos no formalizados moldearon el juego político en el
que se negoció y estableció la base de la política de género.
Al analizar esta legislatura a la luz de la tesis de los jugadores con veto, el proceso de
establecimiento de agenda legislativa de género rebasa los planteamientos de Tsebelis
(2006). En principio, los actores involucrados en ese proceso no fueron únicamente
actores con veto formal ni tampoco fueron pocos; al contrario, los múltiples actores
sociales con demandas pro equidad de género participaron activamente para incorporar
sus intereses y aportaron todos sus recursos para influenciar la toma de decisiones. Por
otro lado, la atención a la problemática de género no era parte de la agenda ni de las
106
preferencias de todos los actores, por lo que el proceso no estuvo exento de resistencias
a adoptarla como asunto de interés público; nuevamente, los actores sociales de la red
tuvieron un papel decisivo al potenciar la capacidad de negociación y consenso de las
legisladoras para lograr la aprobación de sus iniciativas con perspectiva de género. Lo
anterior llevó a que de no tener prácticamente alguna referencia a la problemática de
género en la legislación, se concretan la voluntad para establecer políticas con enfoque
de género creando espacios y definiendo responsables.
El consenso para establecimiento de agenda de género legislativa durante los primeros
años del proceso de consolidación democrática, fue detonado por la coyuntura crítica
señalada en este apartado. El contexto complejo en el que tanto los actores con veto y las
redes lograron mediar intereses y demandas, da cuenta de que los procesos de
gobernanza no son imposibles. La flexibilidad requerida para adaptar el diseño
institucional a la intervención social e incorporar el consenso ciudadano como fuente de
legitimidad de las decisiones legislativas, fue potenciada por el momento histórico que
permitió transformar los buenos propósitos y los compromisos a favor de la equidad
entre mujeres y hombres en realidades materializadas en leyes y reformas.
La coyuntura, además de ser un potenciador de cambios institucionales, posibilitó el
establecimiento de una agenda fundante, que en términos de la literatura institucionalhistórica marca un patrón dependiente en los temas de la agenda de género legislativa.
Pierson y Skocpol (2002:17) argumentan que desde el análisis histórico, los pasos en
una secuencia son irreversibles, en el sentido de que las alternativas perdedoras son
eliminadas del rango de opciones posibles; en este sentido, el consenso de la agenda de
género detonado por la coyuntura fue posible en temas que no separan ideológicamente,
los cuales suelen estar constantemente en las iniciativas aprobadas, mientras que los
temas no consensados por contener valoraciones ideológicas poco compartidas, fueron
eliminados de las alternativas potencialmente legislables y con el transcurso del tiempo,
se han convertido en temas prácticamente inalcanzables. En este contexto, las redes
fueron un factor determinante tanto para visibilizar la posibilidad de alianzas y acuerdos
como para constatar la dificultad de incorporar ciertos asuntos a la agenda.
107
Los temas consensados desde la LVII legislatura, surgidos principalmente de arreglos
informales de las redes, como las agendas de los pactos con los partidos políticos y la
agenda del Parlamento de Mujeres, se mantendrán en la agenda de las siguientes
legislaturas con la misma fuerza porque son de temas que no separan ideológicamente a
los actores involucrados, mientras que otros temas –definidos como no negociables
políticamente- no sólo no son objeto de legislación sino que su presencia en el debate de
la agenda produce conflicto y fragmentación.
2.4 Nuevos pactos: acuerdos plurales de cara a las elecciones federales del año 2000.
Al igual que en el pasado proceso electoral, en el año 2000 las organizaciones de
mujeres llamaron a construir alianzas entre los partidos políticos para el avance de la
agenda de género; esto permitiría que independientemente de los resultados en las
elecciones federales para la renovación del Congreso de la Unión en su totalidad y del
cambio en el gobierno federal, el tema de las mujeres permaneciera como asunto de
interés público y las reglas conforme a la política de equidad se establecieran de manera
definitiva. Algunas organizaciones como Mujeres y Punto, Mujeres en lucha por la
democracia, Ciudadanas en lucha y DIVERSA, creadas en la década de los 90’, se
incorporaron al proceso electoral del año 2000 a través de la vigilancia y promoción del
voto y lograron negociar con los partidos políticos algunos espacios de representación
popular (García A., 2002:362), pero principalmente fueron impulsoras de la firma de dos
nuevos pactos entre organizaciones de la sociedad civil y mujeres de los partidos para
que al llegar al Congreso se continuara legislando a favor de la equidad de género.
2.4.1 La agenda del Pacto entre Mujeres: hacia una agenda legislativa y de
gobierno por la equidad.
El 22 de junio del año 2000, en el Centro Cultural José Martí de la Ciudad de México, se
llevó a cabo un encuentro entre candidatas y organizaciones civiles74 llamado “Pacto
74
Las organizaciones que convocaron a este pacto fueron: Acción Educativa por la Salud Sexual, A.C.;
Acción Ciudadana por la Tolerancia, A.C. (ACTO); ADIVAC; AEQUUS-Jóvenes para la igualdad A.C.;
Afluentes, S.C.; Amigos contra el Sida; Aprendo, me divierto y sigo viviendo UGA, A.C.; Asamblea
Nacional de Mujeres para la Transición Democrática; Asociación Mexicana de Educación Sexual A.C.;
Asociación mexicana de Profesionales en Educación y Salud Sexual, A.C.; Asociación para el Fomento a
la Salud y Planificación Familiar, A.C. Puebla; Asociación Queretana de Educación para la Sexualidad,
A.C. (AQUESEX); Asociación Regional Sureste contra el Sida; Ya Ax Che Médica Yucatán; Asociación
108
entre Mujeres: hacia una agenda legislativa y de gobierno por la Equidad”, con el
objetivo de construir una relación de corresponsabilidad entre los órganos legislativos y
de gobierno y la ciudadanía bajo los principios de pluralidad, diálogo, inclusión y
respeto.
Los 13 puntos de la agenda del Pacto entre Mujeres: hacia una agenda legislativa y de
gobierno por la Equidad fueron:
1. Presupuesto público e institucionalización del enfoque de género. Aumentar el
presupuesto federal para el desarrollo de políticas en beneficio de las mujeres y las
niñas en instituciones del sector público; asignar presupuesto suficiente para la
Sonorense para la Salud Reproductiva, A.C. Hermosillo, Son.; Ave de México; Balance Red de Mujeres
Jóvenes; Barra Chiapaneca de Abogadas; Campaña por la Vigencia del Laicismo; Católicas por el
Derecho a Decidi; Causa Ciudadana; Centro de Asesoría y Desarrollo entre Mujeres, A.C. de Cuetzalan,
Puebla; Centro de Capacitación para el Desarrollo Comunitario, A.C. (CECADEC); Centro de
Capacitación y Apoyo Sexológico Humanista A.C. (CECHACH); Centro de Desarrollo Jocotepec, A.C.
(CEDEJO); Centro de Estudios para el Desarrollo Rural, A.C.; Centro de Investigaciones en Salud de
Comitán, CONSAR Comitán, Chiapás; Centro de Mujeres A.C., La Paz B.C.; Ciudadanas en Movimiento
por la Democracia; Clóset de Sor Juana; Colectivo Atabal; Colectivo contra la Violencia Intrafamiliar de
Chiapas (COVIAC); Colectivo de Jóvenes de DIVERSA; Colectivo de Mujeres y Hombres por los
Derechos Sexuales A.C. (CODESEX); Colectivo Feminista, Cihuatlahtolli; Colectivo la Puerta negra,
Chiapas; Colectivo al Salario al Trabajo Doméstico, educación y crianza de hij@s (COLSAR 2000);
Comisión de Mujeres de la Asamblea de Barrios de la Ciudad de México; Comisión de Mujeres de la
Asamblea de Barrios Patria Nueva; Compañeros en Ayuda Voluntaria Educativa, A.C.; Colectivo de
Mujeres en el Arte (COMUARTE); Consorcio para el Diálogo parlamentario y la Equidad; Convergencia
por la Democracia; Colectivo de Hombres por Relaciones Igualitarias, A.C. (CORIAC); Chiltak, A.C.,
Chiapas; Defensoras Populares; Democracia y Sexualidad, A.C. (DEMYSEX); DIVERSA Agrupación
Política Nacional; El Armario Abierto S.A. de C.V.; El Lugar de la Tía Juana, A.C.; ELIGE Red de
Jóvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos; Equidad de Género: Ciudadanía, Trabajo y Familia,
A.C.; Equipo de promoción de la Salud Comunitaria, A.C.; Foro nacional de Mujeres y Políticas de
Población; Fundación Chiapaneca para la Salud Integral APIS, A.C.; Fundación Mexicana para la
Planeación Familiar, A.C. (MEXFAM); Fundación para la Equidad; Grupo de Educación Popular con
Mujeres, A.C. (GEM); Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE); Grupo Gandhi de
Educación Sexual; Grupo Interdisciplinario de Sexología, A.C. (GIS); Guanaxhii Guendabani, A.C.;
Instituto Mexicano de Investigación en Familia y Población, A.C. (IMIFAP); La Manta de México;
MUTUAC-MAS; Marcha Mundial de Mujeres 2000-Mujeres; Mujeres en Acción por México, A.C.;
Mujeres en Lucha por la Democracia Agrupación Política Nacional; Mujeres para el Diálogo; Milenio
Feminista; Modemmujer; Mujeres y Punto Agrupación Política Nacional; Patlatonalli Guadalajara, Jal.;
Prosalud Sexual y Reproductiva, A.C.; Prosexhum; PRT-Convergencia Socialista Agrupación Política
Nacional; Red de Jóvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos; Red Nacional de Abogadas; Red
Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (RMALC); Red Nacional de Psicoterapeutas (RENAPSI);
Red por la Salud de las Mujeres del D.F.; Salud y Género, A.C.; Servicio, Desarrollo y Paz, A.C.
(SEDEPAC); Salud Integral para la Mujer A.C. (SIPAM); Tahis Consultoría en Desarrollo Social S.C.;
Unidad de Atención Sicológica, Sexológica y Educación para el Crecimiento Personal, A.C.; Yoacihuatl
A.C.; Alaide Foppa; Comunicación e Información de la Mujer A.C. (CIMAC); CIMAS; Organización de
Mujeres Mexicanas en contra de Abusos Médicos (DOFAM); GIMTRAP; Mujeres Guerrerenses por la
Democracia; Milenio Feminista de Guerrero; Grupo de Empleadas del Servicio Doméstico La Esperanza;
Kinal Ansetik; Mujeres Carmelitas D.F.; Letra S y Sindicato de Trabajadores de la Jornada (SITRAJOR).
109
creación, fortalecimiento y ampliación de cobertura de los Institutos de la Mujer;
abrir espacios de toma de decisión en la administración pública para las mujeres.
2. Derecho a una vida libre de violencia. Incorporar en las legislaciones locales los
avances contenidos en la reforma contra la violencia sexual y familiar de 1997;
promover la capacitación en perspectiva de género al personal de instituciones de
administración e impartición de justicia; asegurar la protección y apoyo a las mujeres
víctimas de violencia.
3. Políticas sociales. Impulsar políticas sociales en materia de educación, salud,
vivienda y capacitación para el trabajo o la obtención de ingresos en beneficio de las
mujeres; garantizar el acceso a la información para la gestión y oferta institucional
para las mujeres en esos rubros.
4. Por el respeto a los derechos sexuales y reproductivos. Defender el derecho de
mujeres y hombres a decidir el número y espaciamiento de sus hijos en plena
libertad; favorecer la adopción y métodos anticonceptivos científicamente probados;
incorporar la educación sexual en una reforma integral a las leyes de educación;
incluir en los Códigos de Procedimientos Penales los mecanismos para garantizar el
derecho a la interrupción del embarazo por violación y las otras causales no
punibles; legislar para impedir la expulsión de mujeres en las escuelas a causa del
embarazo y garantizar la continuidad de sus estudios.
5. Participación política y ciudadana. Reformar el COFIPE para garantizar la
obligatoriedad a los partidos políticos de cumplir la cuota de género; promover
figuras legales de participación ciudadana que aporten a la construcción de un
sistema de democracia participativa; promover la creación de medidas para
ciudadanizar la revisión de la cuenta pública, la fiscalización de recursos y la
rendición de cuentas de los servidores públicos.
6. Comisiones de Equidad y Género. Fortalecer el quehacer de las comisiones de
equidad y género a nivel federal y local; promover la perspectiva de género como eje
transversal de todas las comisiones del Congreso Federal y los Congresos Locales;
crear consejos consultivos en esas comisiones, conformados por mujeres de todos los
sectores sociales; revisar y dar seguimiento a la Comisión Bicameral del Parlamento
de Mujeres.
110
7. Defensa del Estado Laico. Promover iniciativas de ley que defiendan y fortalezcan
el estado Laico,
8. Derecho a la No Discriminación. Elevar a rango constitucional la no
discriminación por razón de sexo, embarazo, etnia, edad, discapacidad, estado de
salud, diversidad sexual, estado civil, posición política, creencia religiosa, etc.;
penalizar actos discriminatorios; reconocer en los códigos civiles la existencia de
distintos tipos de familia incluyendo las uniones de hecho; impulsar leyes que
eliminen el lenguaje sexista y homofóbico; dar respuesta social al VIH-Sida.
9. Distribución equitativa de las responsabilidades familiares. Aumentar la cantidad
de guarderías y centros de desarrollo infantil; otorgar apoyos para su establecimiento
en centros laborales públicos y privados; Regular los derechos y responsabilidades
familiares con equidad entre hombres y mujeres.
10. Fortalecimiento del federalismo. Fortalecer la autonomía de Estados y Municipios
en términos financieros y económicos.
11. Derecho a la libre expresión y a la información. Reglamentar el derecho a la
información; pugnar por la difusión masiva de los avances en materia legislativa y de
políticas públicas a favor de las mujeres; promover el reconocimiento y visibilidad
de la lucha del movimiento feminista y de de mujeres en la historia, en la legislación
y en las acciones de gobierno.
12. Trabajo. Eliminar del examen de ingravidez y el despido o negación del empleo por
embarazo, discapacidad y edad; ampliar la cobertura de la seguridad social para
mujeres trabajadoras; eliminar la discriminación, hostigamiento y violencia sexuales
en los centros de trabajo; reconocer el trabajo doméstico como contribución al PIB;
crear licencias paternas por razones de nacimiento o cuidado de hijos e hijas.
13. Compromisos Internacionales. Difundir y cumplir los acuerdos internacionales
ratificados por México; garantizar la representatividad de la sociedad en las
delegaciones mexicanas en los actos internacionales.
Alrededor de 400 candidatas de todos los partidos políticos a puestos de en el Congreso
de la Unión y en los Congresos Locales, con excepción del Partido Acción Nacional (en
ese entonces en Coalición llamada Alianza por el Cambio), se comprometieron a
defender los la agenda de la sociedad civil en caso de ser favorecidas con el voto, así
111
como a impulsar políticas públicas que fortalezcan el ejercicio ciudadano de las mujeres
en igualdad de condiciones (CIMAC, 22 junio de 2000).
2.4.2 La agenda del Congreso Nacional de Mujeres “Hacia la Reforma del Estado
con Equidad de Género”.
Pasadas las elecciones en julio de 2000, la Presidencia de la República había sido ganada
por la Alianza por el Cambio encabezada por el panista Vicente Fox, mientras que por
segunda ocasión consecutiva ningún partido político obtuvo la mayoría en el Congreso.
Este nuevo escenario representaba serias preocupaciones para las organizaciones de
mujeres, particularmente por no contar con el compromiso del Partido Acción Nacional
para adoptar la agenda de las mujeres.
En este contexto, del 28 al 30 de septiembre de 2000 se llevó a cabo el Congreso
Nacional de Mujeres, a convocatoria de organizaciones y partidos políticos75. Al evento
llegaron más de 1300 mujeres de todo el país, principalmente congresistas locales y
75
La convocatoria al Congreso Nacional de Mujeres está suscrita por las siguientes organizaciones y
partidos: Coordinación Nacional de Organizaciones Civiles de Mujeres “Milenio Feminista”; Comité de la
Diversidad Sexual; Mujeres en Lucha por la Democracia, APN; Mujeres y Punto, APN; Red de Mujeres
Sindicales; Mujeres de Coahuila, A.C.; Causa Ciudadana, APN; Asociación de Economistas Mexicanas,
A.C.; Defensoras Populares, A.C.; Mujeres Liberales Revolucionarias, A.C.; El Clóset de Sor Juana, A.C.;
Nueva Generación de Jóvenes Lesbianas; Fracciones Democráticas del SNTE; Fundación Arcoíris, A.C.;
Centro de Estudios para el Desarrollo Nacional, S.C. (CEDEN); Grupo de Educación Popular con
Mujeres, A.C.; Coordinación Nacional de Mujeres del Frente Auténtico del Trabajo; Fundación
Soluciones Humanas Inteligentes, A.C.; Ciudadanas Unidas por la Equidad, A.C. (CUE); Unión Mexicana
para la Promoción y Desarrollo de la Cultura Física, el Deporte, la Recreación y las Ciencias Afines, A.C.;
DECA Equipo Pueblo, A.C.; Red Ciudadana de Ajuste Estructural; Frente Amplio de Acción Popular
(FRAAP) Comisión de la Mujer; Revista ADANes; GESS-Género, Ética y Salud Sexual, A.C.; AVE de
México, A.C.; CASA en México (Citizen Assesment Structural Adjustment); Conferencia
Latinoamericana y del Caribe de Trabajadoras del Hogar, Sede México; Otoño Plus, A.C.; Mujeres para el
Diálogo, A.C.; Red Nacional Género y Economía; Marcha Mundial de Mujeres en México; Red de
Centros Regionales CAMT, A.C., Chihuahua, PROCADES, S.C. Coahuila, CEREMUBA, Guanajuato,
CECAMO, Oaxaca y CADEM, Puebla; Foro Femenino, A.C.; Organismos Civiles de la Asamblea
Nacional de Mujeres por la Transición a la Democracia; Sociedad de Colonias Populares de Acapulco,
A.C.; Sindicato de Financiera Nacional Azucarera; Secretaría de Acción para la Mujer de la UNAM;
Sindicato Único de Trabajadores del Gobierno del D.F.; Sindicato Mexicano de Electricistas (SME);
Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana; Sindicato Único de Trabajadores de Serfín;
Secretaría de Equidad y Género de la Federación Nacional de Sindicatos Bancarios; Sindicato Nacional de
Trabajadores del Seguro Social; SEDEPAC, A.C.; Sindicato de Trabajadores del Colegio de Bachilleres;
Sindicato de Trabajadores del Banco de Crédito Rural Centro-Sur; Espacio, A.C.; Red de Género y Medio
Ambiente; Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales; Partido de la Revolución Democrática
(PRD); Partido del Trabajo (PT); Convergencia Socialista (PRT); Convergencia por la Democracia,
Partido Político Nacional.
112
federales del PRI, PRD y de último momento del PAN 76, así como organizaciones
civiles del movimiento de mujeres (Del Valle, 2000). Los objetivos de este Congreso
fueron: a) contribuir a un proyecto de nación traducido en un Estado moderno, libre,
democrático equitativo, laico e incluyente que fomente el respeto a la diversidad, el
ejercicio pleno de la ciudadanía y de los derechos humanos; b) impulsar la agenda
feminista y del movimiento amplio de mujeres frente a los tres poderes de gobierno en el
nivel federal, estatal y municipal, y c) construir un espacio plural de convergencia y
causas comunes, articulado nacionalmente para la movilización de la sociedad y el
impulso de iniciativas y acciones que favorezcan el avance de la agenda de género y
evite retrocesos en la participación equitativa de las mujeres.
Los Resolutivos Especiales77 conforman la agenda surgida de este Congreso y se refiere
a los siguientes temas:
1. En materia de Reforma del Estado. Se plantea la participación del Congreso Nacional
de Mujeres en la mesa de Reforma del Estado del Congreso de la Unión para incidir en la
incorporación de los conceptos de equidad y justicia social, igualdad de oportunidades para
mujeres y hombres y promoción de políticas públicas integrales con enfoque de género.
2. En materia laboral. Demandan la revalorización del trabajo de las mujeres tanto en
el ámbito público como en el privado para elevar el nivel salarial, erradicar todo tipo
de discriminación y violencia en la esfera del trabajo y modificar la política laboral.
Además, se pronuncian por la integración de una Comisión de Trabajo con la
participación de mueres sindicalistas que participen en la incorporación de
propuestas de reforma a la Ley Federal del Trabajo.
3. En materia de presupuesto. Se pronuncian por la incorporación del enfoque de
género en la planeación del desarrollo nacional y en el Presupuesto de Egresos de la
Federación y los que los recortes al gasto social no afecten las asignaciones
presupuestales destinadas a la política social que beneficia a las mujeres.
4. En materia del organismo de mujeres. Resuelven impulsar de manera inmediata la
creación del Instituto Nacional de las Mujeres como un organismo rector para la
76
Las militantes del Partido Acción Nacional arribaron al Congreso Nacional de Mujeres encabezadas por
Margarita Zavala, integrante del equipo de transición del presidente electo, Vicente Fox, en el área de
políticas públicas para las mujeres, así como por la Senadora Cecilia Romero.
77
El texto completo se encuentra en Sonia del Valle, 2000, pp.58-59.
113
equidad de género. Este organismo debería ser una entidad pública descentralizada
con personalidad jurídica y patrimonio propio, así como con autonomía de gestión.
5. En materia de acceso a candidaturas. Proponen a los partidos políticos una reforma
al Código Federal Electoral para que se establezca la obligatoriedad a los partidos
políticos de que en sus candidaturas a puestos de elección popular, tanto propietarios
como suplentes, no exista la representación de más de un 70% de un mismo sexo,
debiéndose establecer el procedimiento para lograr el cumplimiento de dicha norma.
6. En materia de derechos humanos de las mujeres. Se pronuncian por la
instrumentalización de mecanismos legales sobre los acuerdos internacionales
firmados y ratificados por el gobierno Mexicano para que sean respetados los
derechos humanos de las mujeres.
7. Para el seguimiento de este Congreso. Se resuelve crear una Red Nacional de
Mujeres Congresistas que incluya a todas y cada una de las organizaciones civiles,
políticas y sociales que participan en el Congreso Nacional de Mujeres, para dar
seguimiento y continuidad a las estrategias y resolutivos que emanaron de él.
Además de los resolutivos anteriores, durante el Congreso se abordó el tema del aborto,
cuyo resolutivo no se incluyó por falta de consenso. A pesar de que el tema no estaba
incluido en los documentos base de las mesas de trabajo de salud ni de derechos
sexuales y reproductivos, las congresistas del PRD y feministas propusieron la
despenalización total del aborto; ello generó que las militantes del PAN, así como la
Asociación Nacional Cívica Femenina (ANCIFEM), organización afín a este partido, se
manifestaran en contra y pidieran en las mesas mencionadas que se marcara el disenso.
Las mujeres del PRD, algunas del PRI y las organizaciones feministas señalaron que era
preciso discutir el tema y llegar a algún tipo de acuerdo; así que a pesar de la negativa de
las panistas, el 75% de las participantes aprobó demandar que las instituciones de salud
respeten y garanticen los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, que se
garantice en casos de violación la información al respecto y se proporcione la
anticoncepción de emergencia y se despenalice el aborto (Del Valle, 2000).
Finalmente, el Congreso Nacional de Mujeres en su declaración política manifestó que a
pesar de las diferencias ideológicas era posible construir nuevos escenarios de
114
coincidencia, diálogo y respeto a los disensos, de manera que la participación
responsable y comprometida de las mujeres sea una contribución al desarrollo y a la
democracia del país.
La presencia de mujeres del equipo de transición del presidente electo en este Congreso,
significó el principio de una participación activa, en la red de política pública en torno a
la agenda de género, por parte tanto de las legisladoras panistas como las organizaciones
afines a dicho partido. Quedó claro que los temas de mayor conflicto y disenso serían
aquellos relacionados con la salud y los derechos sexuales y reproductivos de las
mujeres, como lo había sido siempre, excepto que esta vez el grupo que rechazaba estos
temas de la agenda feminista, estaba más fortalecido; sin embargo, a pesar de ese
disenso, existía acuerdo en muchos otros temas de la agenda de género78.
Las mujeres panistas en este espacio, a pesar las integrantes del movimiento feminista,
marcaron una diferencia en su forma de participación posicionándose como actoras
importantes para el avance de la agenda. En el nuevo escenario, pertenecer o ser afín al
partido en el gobierno, fue un medio de empoderamiento para las organizaciones de
derecha, que aprovecharían ese espacio para tratar de que sus agendas fueran tomadas en
cuenta a la hora de debatir los temas de la agenda de las mujeres.
2.5 Segunda coyuntura crítica: cambios en la red y mantenimiento de la agenda
fundante.
En el año 2000 la nueva coyuntura política en México tuvo implicaciones para la red de
política pública en torno a la agenda de género. La existencia de compromisos por parte
de los partidos políticos previo a las elecciones para renovar el Congreso de la Unión,
permitió nuevamente a las organizaciones de mujeres ser partícipes de la construcción
de agenda y las mantuvo como interlocutoras en el debate de los temas a favor de la
equidad de género. A pesar de las diferencias en torno a las reglas que estructuraban la
interrelación entre las organizaciones y las legisladoras, el mantenimiento de la interfaz
78
Al finalizar este Congreso, Margarita Zavala señaló que “el PAN está dispuesto a ir a todos los
congresos y foros que se realicen a favor de la mujer y de la planeación del país. Las mujeres del PAN
estamos obligadas a sentarnos a dialogar, a sacar consensos y a unirnos en muchas cosas que son prioridad
para la mujer en México y por lo tanto para el PAN. Espero que con el tiempo se logren discusiones para
hacer a un lado lo que desune y sólo abordar lo que une” (Triple Jornada No. 27, 6 de noviembre de 2000).
115
socio-estatal aseguraba a las organizaciones mantenerse cercanas a un proceso de debate
y discusión de los temas de su interés, con la posibilidad de seguir influyendo en la
agenda de las legisladoras para la aprobación de iniciativas con perspectiva de género –
tal como había sucedido en la LVII legislatura- pero esta vez, con la pretensión de
institucionalizar el Parlamento de Mujeres a través de reglas claras.
En esta sección analizamos los cambios que la coyuntura trajo consigo en la red de
política en torno a la agenda de género. Sin duda, los cambios en el gobierno y en la
legislatura se vieron reflejados en la red en términos de la llegada de nuevos actores con
agendas muy disímiles a las de los actores originales. Esto produjo una serie de
conflictos al interior de la interfaz socio-estatal de la red de política, en la medida en que
las diferencias ideológicas y su radicalización, dificultaron el mantenimiento de la
interlocución.
Por otro lado, también analizamos el proceso que tuvo lugar en el legislativo para
completar la agenda fundante de equidad de género, a través de las reformas al Código
Federal de Instituciones y Procedimientos electorales y la creación del Instituto Nacional
de las Mujeres. Particularmente estas dos reformas respondieron a demandas históricas
del movimiento de mujeres, en términos de la creación de acciones afirmativas para
posibilitar el arribo de más mujeres a espacios de representación política y la
institucionalidad del género en las políticas públicas a raíz de la creación de un órgano
del Estado con atribuciones y recursos.
2.5.1 Las organizaciones de mujeres frente al nuevo contexto nacional.
En el año 2000, por primera vez en la historia reciente de nuestro país, el poder
presidencial sería transferido de un partido a otro por la vía de las elecciones. El
candidato de la Alianza por el Cambio, Vicente Fox Quesada, militante del Partido
Acción Nacional y ex gobernador de uno de los Estados más conservadores del país –
Guanajuato-, se alzaba como Presidente Electo de la República, en unas elecciones
cuyos resultados preliminares fueron reconocidos por todos los actores políticos
relevantes, incluido el presidente Ernesto Zedillo (Casar, 2001:394).
116
El resultado del proceso electoral dejaría a las organizaciones de la sociedad civil con
expectativas e incertidumbres. La contradicción entre la intolerancia y el
conservadurismo de los gobiernos panistas en los Estados y las promesas de campaña
del presidente electo fueron tema central de debate durante los días siguientes a la
elección. Para muchas organizaciones –particularmente aquellas de mayor afinidad
ideológica con el nuevo gobierno panista- el nuevo gobierno abría la posibilidad de
entablar una nueva relación con el poder público y ser plenamente reconocidas en el
nuevo régimen. Sin embargo, para las organizaciones feministas la cuestión era de
incertidumbre, pues la posición de la derecha mexicana en el ámbito cultural, la
trayectoria del propio Fox, el desempeño de los gobiernos estatales panistas en relación
con sus temas no parecía constituir un antecedente promisorio (Rabotnikof, 2001:305).
En este contexto, la relación de las organizaciones de la sociedad civil con el nuevo
gobierno tendría que ser diversificada según las diferentes percepciones sobre el alcance
de su autonomía (en relación a los partidos políticos y al gobierno), sus filiaciones
ideológico-políticas previas, su capacidad de interlocución, el alcance de sus respectivos
públicos, su consolidación organizativa, sus fuentes de financiamiento y con el mayor o
menor radicalismo extra-institucional de sus discursos (Rabotnikof, 2002:33). Para las
organizaciones de mujeres, la relación con el nuevo gobierno tenía que partir de la
creación de nuevas estrategias que dieran lugar a la interlocución, porque
ideológicamente la agenda de estas organizaciones es más coincidente con la izquierda
progresista. En su momento, Josefina Chávez de Ciudadanas en Movimiento por la
Democracia, señaló que el triunfo de Fox “significaría un reagrupamiento para las
mujeres del movimiento feminista y una redefinición de estrategias”; por su parte,
Cecilia Loría ex dirigente de Causa Ciudadana señaló que la primera preocupación para
las feministas es el hecho de que Fox jamás tuvo una postura clara respecto a asumir
compromisos de género (CIMAC, 2 de julio de 2000).
Aunque en la plataforma de campaña del entonces candidato Vicente Fox, el tema de la
igualdad de oportunidades y la promoción de una sociedad igualitaria ocupaban un lugar
predilecto, la brecha entre el discurso electoral y la posibilidad de construir consensos
entre un ejecutivo sin experiencia y un legislativo plural producían mayor incertidumbre
117
a las organizaciones. Al conocerse el resultado de la elección, mujeres representativas
del movimiento feminista mexicano expresaron que tenían un sentimiento encontrado,
“finalmente saldrá el PRI del poder, 71 años después, lo que es un hecho histórico, pero
el ascenso del Partido Acción Nacional al poder pone en peligro real la agenda feminista
y los avances conseguidos por las mujeres en el terreno internacional, los derechos
reproductivos y la cultura progresista de la sexualidad” (CIMAC, 2 de julio de 2000).
Respecto de la conformación en el Legislativo, la situación no era distinta. En la Cámara
de Diputados, el PAN obtuvo 206 curules, 211 fueron para el PRI, 50 para el PRD, 17
para el PVEM, el PT obtuvo 7, 4 para Convergencia Democrática, 3 para el Partido de la
Sociedad nacionalista y 2 para el Partido Alianza Social. Por su parte, el Senado de la
República se integró con 46 senadores del PAN, 60 del PRI, 15 del PRD, 5 del PVEM, 1
para el PT y 1 para Convergencia Democrática (Casar, 2001).
La LVIII legislatura se instaló el 1° de septiembre de 2000 bajo un nuevo régimen
interno según lo previsto en la nueva ley Orgánica del Congreso aprobada por la LVII
legislatura. Esta ley contenía a la Comisión de Equidad y Género como una comisión
ordinaria con atribuciones para elaborar dictámenes, opiniones, informes y resoluciones
en las materias de su competencia. Un mes antes de la instalación del Congreso, se
realizó un encuentro entre las diputadas de la Comisión de Equidad y Género de la LVII
legislatura y las diputadas electas, con el objetivo de intercambiar experiencias de
trabajo mediante una entrega-recepción simbólica de las acciones realizadas por la
Comisión saliente y los asuntos pendientes en materia de equidad de género 79. En este
encuentro participaron también las organizaciones de mujeres, que durante los últimos
tres años habían tenido un papel activo en la discusión de la agenda de género abordada
por el legislativo.
A manera de estrategia durante el periodo de transición de la LVII a la LVIII legislatura,
las organizaciones de mujeres dieron seguimiento y se hicieron invitar a cada reunión
entre las diputadas salientes y las diputadas electas. Su expectativa era que al mantener
79
Dado que no existe memoria escrita de este encuentro de diputadas federales de las LVII y LVIII
legislaturas, la información sobre esta reunión fue obtenida de las notas personales de la Dra. Mercedes
Barquet tomadas durante su participación como invitada a ese evento celebrado el 9 y 10 de agosto de
2000 en la Cámara de Diputados.
118
los vínculos creados a partir del trabajo realizado durante la LVII legislatura y al crear
nuevos lazos con las diputadas entrantes, podrían participar desde el inicio de los
trabajos de la Comisión de Equidad y Género, en la formación de la agenda legislativa
en la materia, además de dar seguimiento a los compromisos que los partidos políticos
habían asumido con las mujeres.
Con su estrategia de acompañamiento permanente, las organizaciones de mujeres
buscaban el reconocimiento de sus acciones realizadas durante la LVII legislatura, de
manera que fuera atractivo para las nuevas diputadas dar continuidad al espacio de
interlocución y a la agenda que se venía gestando desde 1997. Entre los asuntos
pendientes más importantes que la Comisión de la LVII heredó a las nuevas diputadas se
encontraba una iniciativa presentada por el PRD para la creación del Instituto para la
Igualdad de oportunidades, la equidad y la paridad entre mujeres y hombres, y
reglamentar la Comisión Bicameral para institucionalizar el vínculo entre las
organizaciones de la sociedad civil y las legisladoras.
2.5.2 Efectos de la segunda coyuntura en la red de política pública durante la LVIII
legislatura.
Como señalamos, las elecciones del año 2000 fueron una coyuntura crítica para el
proceso de establecimiento de la agenda de género. Los efectos de esa coyuntura se
verían reflejados en la llegada de nuevos actores cuyas agendas entraron en conflicto con
las de las organizaciones de mujeres, artífices en la construcción de vínculos con las
legisladoras desde mediados de los 90’. La Comisión de Equidad y Género de la LVIII
junto con la Comisión correspondiente del Senado, ratificaron el Punto de Acuerdo para
dar seguimiento a la Comisión Bicameral al espacio de interlocución del Parlamento de
Mujeres. Nuevamente la interfaz socio-estatal fue sitio de confrontación de paradigmas
culturales entre los grupos progresistas y los grupos de derecha, cuya presencia si bien
no era mayoritaria, si era considerable. Así, para dar continuidad al espacio formal de
vinculación legisladoras-sociedad civil, al interior de la interfaz se creó un órgano de
interlocución como medio para producir respuestas pacíficas a las diferencias y lograr un
cierto grado de consenso en torno a los valores que podrían compartir los grupos
antagónicos respecto de la agenda de género.
119
Durante la LVIII legislatura se llevaron a cabo tres reuniones anuales del Parlamento de
Mujeres de México. A diferencia de las dos últimas reuniones en 1999 y 2000, durante
las reuniones de 2001, 2002 y 2003 se retomaron las mesas de trabajo con diversas
temáticas sobre la problemática de las mujeres y las relaciones de género (Cuadro 6).
Con las organizaciones conservadoras presentes en las reuniones del Parlamento de
Mujeres, el abordaje de los temas a través de las ponencias presentadas y los
posicionamientos de las participantes generaron un clima de confrontación. Esto llevó a
la Comisión Bicameral a retomara la propuesta de la creación de un reglamento interno
en el que se estableciera con claridad los objetivos, las temáticas, las perspectivas de
análisis y los mecanismos de participación de las diferentes organizaciones.
Cuadro 6. Agenda del Parlamento de Mujeres de México durante la LVIII legislatura, 2000-2003
3ª Reunión Anual 2001
4ª Reunión Anual 2002
5ª Reunión Anual 2003
Cámara de Diputados
Senado de la República
Cámara de Diputados
Temas discutidos en mesas de trabajo: Temas discutidos en mesas de trabajo: Temas discutidos en mesas de trabajo:
1. Perspectiva de Género
2. Derechos Humanos
3. Derechos Políticos
4. Derecho a la Educación y a la
Cultura.
5. Derechos Laborales.
6. Derecho a una Vida Libre de
Violencia.
7. Derechos de las Mujeres Indígenas
y Campesinas.
8. Salud.
9. Seguridad Social
10. Pobreza.
11. Gasto Público con Enfoque de
Género.
12. Medios de Comunicación.
1. Equidad de Género en la Política
Social y en la Política Económica.
2. Medios de Comunicación y Acceso
a la Información.
3. Derechos Políticos, Cultura Cívica,
Ciudadanía y Reforma Legislativa
4. Instrumentos Internacionales en
materia de Equidad y Género.
5. Violencia y sus Expresiones.
6. Reglamento del Parlamento de
Mujeres.
1. La Violencia de Género en los
ámbitos Público y Privado.
2. Violencia: el Caso de Ciudad Juárez.
3. Derechos Laborales con Enfoque de
Género.
4. Acceso a la Salud Integral.
5. Política Social con Equidad.
6. Participación Política, Ciudadanía
Plena y Democracia.
7. Institucionalización de la
Perspectiva de Género.
FUENTE: Elaboración propia con información de la Comisión Bicameral, Parlamento de Mujeres 2001, 2002 y 2003.
A partir de la reunión de 2002, se establece especialmente una mesa de trabajo
encargada de recibir las propuestas de la sociedad civil en torno al reglamento, así como
la creación de una comisión ciudadana con representación paritaria de las posturas
confrontadas, a efecto de que fuera esa comisión la encargada de elaborar el reglamento.
Esta comisión llamada Conferencia Permanente de Interlocución Ciudadana, devendría
en el Organismo de Interlocución Ciudadana en la LIX legislatura.
120
2.5.2.1 Nuevos actores en la red.
Durante la LVII legislatura, la red de política pública en torno a la agenda de género
había estado integrada principal y mayoritariamente por grupos feministas con ideología
progresista de izquierda, aún cuando había participación de organizaciones que no se
consideraban a sí mismas como tal. Sin embargo, para la primera reunión del Parlamento
de Mujeres luego de las elecciones del 2000, los grupos de derecha afines a la ideología
panista, irrumpieron en la interfaz reclamando su derecho a participar en ese espacio.
Así lo detallaron ex legisladoras y dirigentes de organizaciones sociales, en entrevista.
“El Parlamento de Mujeres enfrentó una realidad inexorable: la incursión de organizaciones no
gubernamentales de la derecha y la ultraderecha, que reclamaron su integración en los trabajos
pre-organizativos y durante la celebración de los diversos parlamentos” (Angélica de la Peña, ex
Diputada Federal).
“La llegada del Partido Acción Nacional, creo que fue determinante porque el circulo estaba
cerrado, era exclusivo con intereses muy claramente creados para poder influir… gracias a que
llegaron es que hubo como una sensibilidad curiosa de parte de otros partidos sobre nuestra
agenda” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
Los nuevos actores en la interfaz socio-estatal fueron miembros de grupos como Red
Voz de Mujer, Voz Pública, Desarrollo Humano Integral A.C. (DHIAC), Asociación
Nacional Cívica Femenina A.C. (ANCIFEM), Asociación Nacional Pro Vida, ENLACE,
A.C., Familias y Sociedad, A.C., Unión Nacional de Padres de Familia (UNPF), Grupo
de Jóvenes Pro Vida, El Verdadero Amor Espera (EVAE); Centro de Estudios y
Formación Integral de la Mujer A.C. (CEFIM), Asociación Internacional para la
Educación Familiar, S.C., Grupo Interdisciplinario de Estudios para la Mujer, A.C.
(GRINDEM), Fe Cristiana y Desarrollo Democrático, entre otros80. Además de estos
grupos, muchas mujeres se presentaron de manera independiente, aunque quedó clara su
agenda a través de su participación en las mesas de trabajo con ponencias que contenían
temas sobre el derecho a la vida desde la concepción; la creación de un programa
nacional para la abstinencia; la promoción por parte del Estado de la solidez del
80
A falta de datos de todos los participantes en las Reuniones Anuales del Parlamento de Mujeres,
acudimos a los registros de las ponencias de cada mesa de trabajo, en la cual aparecen el nombre de cada
ponente y el de la organización que representa.
121
matrimonio a través de programas y ayuda psicológica; el establecimiento de cursos
prematrimoniales como requisitos para efectuar el matrimonio civil; la importancia de
que directivos y maestros de escuelas contaran con preparación humana, fueran fruto de
familias funcionales y legalmente constituidas para enseñar y fomentar el
fortalecimiento de la misma; la necesidad de instrumentar una educación sexual con la
participación de los padres de familia que incluya elementos como el amor, la moral
humana y la familia, entre otros temas81.
Coyunturalmente, grupos con este tipo de agenda han estado presentes en el debate
público de los temas con perspectiva de género, fundamentalmente aquellos que tienen
que ver con derechos sexuales y reproductivos. Sin embargo, los resultados de la
elección del año 2000, fueron muy significativos para ellos, pues fortalecieron su
presencia en el espacio público, ya no sólo en momentos coyunturales sino de manera
permanente.
“Que el PAN llegara al poder implicó que muchas de sus organizaciones nuevas…estas redes
Pro Familia, Pro Vida, etc., se empezaran a fortalecer, tuvieran muchos más contactos políticos
y también empezaran a tener muchos más recursos…no se excluyó [a esas organizaciones], a
veces en la memoria de muchas que no tenían claro como estaba el asunto desde adentro, creían
que las de la derecha habían llegado como que al final y nos reventaron el Parlamento, no es
verdad, estuvieron siempre” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el Diálogo
Parlamentario y la Equidad).
En la inauguración de la 3ª Reunión del Parlamento en 2001, asomaron abiertamente las
diferentes visiones del país respecto de la agenda de género. Las organizaciones calificadas como conservadoras82 e identificadas con el PAN- se quejaron de que en el
Parlamento de Mujeres la sociedad civil no estaba representada, así como que esos
grupos habían sido discriminados y sacados de la organización del evento. Por su parte,
las mujeres del movimiento feminista y amplio de mujeres acusaban a gritos la presencia
81
Tomado de las ponencias en la Mesa de Equidad de Género en la Política Social y la Política
Económica de la 4ª Reunión Anual del Parlamento de Mujeres, 2002.
82
Los temas de la agenda de estas organizaciones fueron principalmente la defensa de la vida desde la
concepción, el derecho a ser amas de casa, el rechazo a la homosexualidad, al uso de anticonceptivos y por
supuesto al aborto y el uso de la perspectiva de familia como marco de referencia y análisis contra la
perspectiva de género por ser esta última una perspectiva “conflictiva”.
122
de esas organizaciones, calificándolas de ultraderechistas83. Una de las actoras del
proceso comentó al respecto en entrevista:
“Yo me integro [al PMM] en el 2001, pero del 98 al 2001 yo empiezo a tener contacto y a dar
seguimiento con organizaciones como Voz Pública, con la Comisión Mexicana de Derechos
Humanos y CEFIM y empezamos un grupo de mujeres a organizarnos y a empezar a estudiar las
iniciativas; finalmente iba todo bien hasta que en el 2001 dijimos «ya no nos representan» esa
fue la clave para nosotras salir a la calle” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres
Unimoss).
La exigencia histórica de inclusión de las organizaciones civiles al debate sobre la
agenda de género había devenido efectivamente en la creación de espacios de
interlocución entre las legisladoras y las organizaciones. Hasta el año 2000, el conflicto
en la red de política giró en torno a la carencia de reglas de funcionamiento claras sobre
la dinámica de participación y la institucionalización del PMM. Sin embargo, la llegada
de nuevos actores a la red, posibilitada por la coyuntura política nacional de 2000, sumó
a la carencia de reglas del juego, las distintas valoraciones, ideas y perspectivas desde la
que se abordaban los temas. Lo anterior llevó a un largo proceso de transformaciones al
interior de la red de política en torno a la agenda de género, que terminaron en 2005 con
la cancelación del espacio de interlocución.
Las opiniones de las entrevistadas respecto de la presencia de actores con agendas
conservadoras al debate de la agenda de género, coinciden en que este hecho fue el
inicio de rupturas importantes al interior de la red, desgastando la relación de
cooperación entre las actoras con veto y las organizaciones sociales:
“En la LVIII [legislatura] hubo ya muchos jaloneos porque en el Parlamento ya no solamente
iban las de izquierda, porque realmente hay que reconocer que las ONG's y los grupos de
izquierda llevaban la bandera y la batuta; ya en la LVIII empezaron a tener presencia más
grupos, ellas decían de derecha, pero de otra línea, yo digo que eran de otra línea que no se
identificaban, y empezó a haber enfrentamientos” (Patricia Espinosa, ex Diputada Federal).
“En ese momento [LVIII legislatura] el Parlamento de Mujeres no funciona, queda como
escenario, nada más un acto de buena fe, porque empezaron apropiarse de los espacios los
83
Estos hechos fueron publicados por diferentes medios de comunicación, como el Sol de México,
Reforma, Novedades, La Jornada, Diario de México, Crónica, Uno más Uno, los días 9 y 10 de junio de
2001.
123
grupos partidarios, los grupos de la sociedad civil ultra-conservadores” (María Elena Chapa, ex
Senadora y Diputada Federal).
Pese al conflicto derivado por la presencia de grupos de derecha en el debate de la
agenda de género, para otras actoras entrevistadas la apertura del espacio de
interlocución a esos grupos fue una manera de manifestar el desacuerdo con la forma en
que los grupos de izquierda se habían apropiado de una agenda no compartida por todos
los actores del proceso.
“Logré abrir espacios para las organizaciones de mujeres con pensamientos afines a nosotros, yo
creo que en una democracia deben estar representados todos los pensamientos. Aún cuando
reconozco y lo dije públicamente, que el tema de género lo puso la izquierda en la mesa de
debates, no es el único pensamiento que permea, también estamos las mujeres que somos un
poco más, si quieres más tradicionales, más moderadas, que tenemos otra visión pero que
también nos interesan las cosas de las mujeres” (Susana Stephenson, ex Senadora).
El contexto institucional en el que se estableció la agenda de género a partir de la LVII
legislatura fue favorable para que los grupos progresistas influyeran en la toma de
decisiones legislativas en materia de género. Con la segunda coyuntura crítica para esta
agenda, los arreglos informales que privilegiaron esos intereses fueron modificándose a
medida que los intereses excluidos fueron reconocidos e incorporados en la discusión y
negociación de la agenda.
2.5.2.2 Agendas divergentes y conflicto.
Desde la década de los 90’, desde la perspectiva de género se coloca el tema de la
desigualdad entre hombres y mujeres en la agenda pública y luego en la agenda
institucional como problema o asunto de interés público. La lucha por garantizar los
derechos de las mujeres y la adopción de la perspectiva de género como instrumento
analizador que cuestiona muchos de los pre-supuestos sobre los que se basa nuestra
cultura (Renau, 1995:31), fueron los ejes de la Conferencia Internacional de Beijing,
paradigmática en relación a la creación de políticas públicas para el avance mundial de
las mujeres.
El movimiento feminista y amplio de mujeres en México, nutrido por la agenda de
Beijing y a través de la acción colectiva, orquestada a la consecución de políticas
124
comunes a favor de las mujeres, logró posicionar el tema y posicionarse a sí mismo a
partir de 1997 en la agenda de unos poderes públicos desinteresados en concretar
acciones para materializar sus demandas. Lo anterior significó el primer gran éxito para
el movimiento y creó expectativas sobre su capacidad de incidir en la agenda de su
interés. Para los actores recién incorporados al debate, esta red de mujeres y
organizaciones se apropió de un espacio de interlocución, un discurso y una agenda que
le era única, construida y habitada por ella:
“Finalmente tuvimos este desencuentro y nos decían «bueno nosotros somos del movimiento
feminista, este espacio es nuestro, nosotras lo abrimos, ustedes hagan lo que les toca y abran sus
espacios» un desconocimiento terrible a las demás mujeres que no nos declarábamos feministas
ni del movimiento pro-mujeres” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
“El de 2001 fue el primer Parlamento donde las mujeres de derecha, por decirlo de alguna
manera, nos movimos para que hubiera mujeres de derecha, entonces estaba nivelado y las de
izquierda se sintieron agredidas ¿por qué les tomamos su Parlamento; por qué estábamos las
“mochilonas” de la derecha, si el Parlamento era de ellas?” (Susana Stephenson, ex Senadora).
No sólo las posiciones ideológico-políticas estaban en discordia, sino que el desacuerdo
sobre la herramienta desde la cual analizar y discutir las desigualdades entre mujeres y
hombres -la perspectiva de género- también era objeto de debate:
“Sobre esta posibilidad de género decimos que no nos representa, no es la realidad de las
mujeres. Si queremos que la herramienta de perspectiva de género sirva, pues hagamos que esa
herramienta nos permita construir algo mas integrador hacia la realidad de las mujeres,
proponemos que sea más desde una perspectiva de no conflicto, porque la de género presentada
tal cual lleva mucho conflicto y mucho señalamiento de culpables” (Rocío Bedolla, Presidenta
Nacional de Mujeres Unimoss).
Para los grupos feministas, la diferencia entre su agenda y la correspondiente de los
grupos de derecha no sólo son los temas, sino el enfoque:
“El parlamento de mujeres 2001 fue muy complicado porque comenzaron a ingresar sectores de
mujeres del ala conservadora, muy respetables para mí, el problema es que tenemos diferencias
de agenda, eso es todo, de enfoque” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa, APN).
125
Por otro lado, la diferencia de agendas es más evidente en el abordaje de temas con una
importante carga ideológica, como el de derechos sexuales y reproductivos, cuya
valoración por parte de grupos de derecha está asociada a dogmas religiosos:
“El enfoque del trabajo en educación sexual, anticoncepción, incluso en violencia contra las
mujeres, es completamente distinto [entre grupos feministas y conservadores]. Desde el punto de
vista ideológico es muy difícil que pueda haber acuerdos entre estos grupos, además porque está
de por medio el asunto de la laicidad del Estado” (Blanca Rico, Coordinadora de Políticas
Públicas de GIRE).
La coexistencia de agendas distintas, confrontadas en el discurso, las ideas, las creencias
y los prejuicios de los grupos feministas y de derecha, cimbraron la frágil estructura
sobre la cual se levantaba la interlocución. En estas condiciones, el PMM que había
abrazado un ejercicio de ciudadanía plural se convertía en lugar para el no
reconocimiento, la no aceptación o la negación de la diversidad de posturas, ideas y
valoraciones en cuanto a los temas de la agenda de género. Por otro lado el PMM se
constituyó como un espacio de división entre las “conservadoras” que se declaraban
excluidas y las “radicales” que se alzaban como portavoces de todas las mujeres
mexicanas (El Heraldo, 10 de junio de 2001; Excélsior, 9 de junio de 2001).
No sólo fue la intolerancia de los grupos sociales antagónicos lo que incidió en la
generación de conflicto en la red, las legisladoras jugaron un papel definitorio. Mientras
no existiera un reglamento que precisara las normas fundamentales para regular el
intercambio y la interlocución, la Comisión Bicameral tenía a su cargo la resolución de
los problemas que surgieran a lo largo de las reuniones del Parlamento, es decir, esta
comisión fungía como gestora de la red. Sin embargo, muchas de las legisladoras que
acababan de integrarse tanto a la Cámara de Diputados como al Senado de la República,
no tenían experiencia de participación en la interfaz, no conocían su historia y eran muy
ajenas al movimiento feminista o amplio de mujeres, de manera que según sus
convicciones particulares tomaron posición a favor de un grupo y/o en contra de otro,
perdiendo capacidad de gestión o en términos de Zabaleta (2008), de liderazgo
contingente. La falta de gestión adecuada surgió cuando el proceso de deliberación de la
agenda comenzó a centrarse en temas de valoración ideológica, capturando toda la
atención de las actoras involucradas.
126
“La falta de política de algunas legisladoras, que no pusieron en primer lugar los derechos de las
mujeres, por encima de los criterios ideológicos de sus organizaciones, tanto partidarias como
sociales de las que formaban parte” (Angélica de la Peña, ex Diputada Federal).
La toma de posiciones partidistas e ideológicas por parte de las legisladoras fue
percibida como uno de los aspectos más negativos del PMM durante la LVIII
legislatura. Así lo describieron algunas de las entrevistadas:
“Lo más negativo fue ese tema de la ideologización, el no ubicarnos en el fin último de lo que
era el Parlamento y anteponer las cuestiones personales. La falta de tolerancia, la falta de
solidaridad, todas aquéllas virtudes que impulsaron y nos unieron, fue lo mismo que luego nos
separó, porque la lucha por una causa noble, el fin el último que era lograr la igualdad entre
hombres y mujeres, se perdió en el camino y se privilegió lo partidista, lo personal” (Patricia
Espinosa, ex Diputada Federal).
Antes de la 4ª Reunión Anual del Parlamento en 2002, las organizaciones feministas
señalaron públicamente que no participarían en un mecanismo que carecía de
interlocución real, debido a la falta de un reglamento de funcionamiento y seguimiento
de compromisos. Claudia Cruz, integrante de Milenio Feminista dijo a CIMAC que “no
vamos a ir al Parlamento nada más a vernos las caras y a discutir temas estériles como si
el derecho a la vida es o no desde la concepción, tal como ocurrió el año pasado,
preferimos no asistir… el parlamento va a fracasar en tanto continúe como un espacio
para la derecha, con la participación de ONG’s contrarias a los derechos de las mujeres y
a favor del conservadurismo” (CIMAC, 31 de julio de 2002). A pesar de la molestia de
las organizaciones feministas con las senadoras de la Comisión Bicameral, quienes
tenían a su cargo la organización de la reunión anual, esas organizaciones decidieron
asistir una vez que se incluyó en el programa del Parlamento de ese año, la mesa
especial para la creación del Reglamento.
Aún con el posicionamiento de algunas legisladoras a favor de un grupo u otro, la LVIII
legislatura logró mantener el espacio de interlocución para que éste sirviera de
plataforma de apoyo en la aprobación de las iniciativas con perspectiva de género más
importantes en ese momento84. En este tema, se ha reconocido el oficio político de
84
Las dos iniciativas más importantes en la LVIII legislatura fueron la de creación del INMUJERES y las
reformas al COFIPE en materia de cuotas de género.
127
algunas legisladoras cuyo liderazgo contingente posibilitó la búsqueda de alternativas
para la solución a las diferencias:
“De 1998 al 2003 [el PMM] estuvo bastante controlado porque si bien cada vez había más
presencia de los grupos conservadores, no se equivocaban las legisladoras, ni siquiera las
panistas. Se llegaba a acuerdos políticos que se respetaban y que hacían valer la legalidad que
daba certeza al Parlamento de Mujeres…se trataba pues de una operación política que daba
cierto control al devenir de los trabajos” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio
para el Diálogo Parlamentario y la Equidad).
En contexto de redes de política pública, la autoridad de las legisladoras -basada en el
veto institucional para tomar decisiones respecto de la agenda de género- no fue un
mecanismo de gestión de la red durante la LVII y LVIII legislaturas; la estrategia de las
legisladoras para gestionar adecuadamente la red estuvo basada en voluntad política para
generar arreglos informales de inclusión de actores sociales al proceso de definición de
la agenda legislativa, haciendo del espacio de interlocución un lugar accesible para todos
los actores. Entre estas estrategias destacan la apertura al diálogo, la inclusión de la
pluralidad, la convocatoria a la participación y la búsqueda constante de conciliación a
las diferencias. A pesar de la ausencia de mecanismos institucionales formales, estas
formas no tradicionales de gestión de las dinámicas de interrelación moldearon la
interlocución entre legisladoras y organizaciones y posibilitaron el mantenimiento de
una red abierta y diversa para la construcción de agenda de género.
2.5.2.3 Organismo de Interlocución Ciudadana.
Con el objetivo de impulsar desde el Parlamento de Mujeres la agenda legislativa en
materia de género, las legisladoras aprovecharon la situación para transformar el
conflicto en una estrategia de conciliación, a través de la instalación de una comisión
ciudadana donde miembros de los grupos en discordia tuvieran la oportunidad de crear
las reglas de funcionamiento de la interfaz socio-estatal. Las legisladoras dieron muestra
de un tipo de liderazgo contingente en la gestión de la red que por un periodo corto de
tiempo logró mermar el conflicto entre los grupos antagónicos.
Luego del Parlamento de 2001, la Comisión Bicameral optó por elaborar el Reglamento
–pendiente desde la LVII legislatura- por un lado, para regular las distintas
128
problemáticas que obstaculizaban los acuerdos en la interfaz socio-estatal y por otro
lado, para institucionalizar al espacio de interlocución, de manera que no estuviera
sujeto a la voluntad política de cada nueva legislatura. Esto último en reconocimiento al
carácter jurídico endeble del Parlamento de Mujeres, creado a partir de un punto de
Acuerdo que se tenía que ratificar por cada legislatura.
“Dado que el Parlamento ni siquiera fue un espacio legalmente constituido en el Congreso –no
se modifico la ley Orgánica para institucionalizar ese espacio-, el reglamento que nos dimos iba
a servir para dar certeza a las relaciones, era necesario para dirimir conflictos y para organizar la
participación” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el Diálogo
Parlamentario y la Equidad).
A fin de incluir de manera paritaria a las organizaciones representadas en el Parlamento
y tener un vínculo más cercano, que permitiera dirimir los conflictos entre tales
representaciones antes de que estallaran en las Plenarias, la Senadora Martha Tamayo
propuso la creación de una comisión ciudadana al interior de la interfaz, denominada
Conferencia Permanente de Interlocución Ciudadana (COPIC). Dicha comisión fue
integrada por 10 organizaciones, cinco de ellas en representación de grupos de mujeres
feministas –Milenio Feminista, Diversa APN, Red de Mujeres Profesionistas y
Empresarias, Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad y Mujeres del
SNTE; las otras cinco organizaciones representaban a los grupos de derecha –Voz
Pública, Agrupación Política Femenina, Familia y Sociedad A.C., Centro de Estudios y
Formación Integral de la Mujer A.C. (CEFIM) y Asociación Nacional Cívica Femenina
A.C. (ANCIFEM)85. En entrevista algunos actores sociales de este proceso señalaron la
importancia de la creación de la comisión ciudadana y del reglamento del PMM para
una mejor interlocución y una posible institucionalización del espacio:
“La posibilidad de que naciera el Organismo de Interlocución Ciudadana [primero como
COPIC] y hacer un reglamento permitió que pudiéramos tener esta interlocución permanente,
que no estuviera sujeta a legislaturas ni a quien estuviera dirigiendo la presidencia de la
Comisión de Equidad y Género” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa, APN).
85
Información proporcionada en entrevista por el Lic. Jorge Yáñez, ex Vicepresidente Nacional de
DIVERSA APN y representante de esa organización en la Conferencia Permanente de Interlocución
Ciudadana, posteriormente Organismo de Interlocución Ciudadana (OIC).
129
“La elaboración del reglamento fue tanto para regular el procedimiento de trabajo de las mesas y
todas las formas de participación, para lograr los acuerdos y provocar los consensos, así como
para dar institucionalidad a la interlocución” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres
Unimoss).
La COPIC entregó la propuesta de Reglamento del Parlamento de Mujeres de México86
a la Comisión Bicameral luego de la 4ª Reunión Anual de 2002, en noviembre de ese
año. Este reglamento establece las bases para las convocatorias, instalación,
funcionamiento y seguimiento a los acuerdos que se adoptaran en cada reunión. Entre
otras cosas, el reglamento establece para el registro de las ponencias, que éstas deberían
respetar las normas nacionales e internacionales conquistadas a favor de la equidad de
género, así como que se garantizaría la manifestación de todas las posturas en las mesas
de trabajo, siempre y cuando éstas no transgredan o contravengan los derechos
alcanzados en beneficio de la equidad de género. Estas clausulas fueron e principal
argumento de los grupos feministas para impedir el debate y colocación de las agendas
de los grupos de derecha en la agenda:
“Hicimos un reglamento y pusimos claramente un candado que decía que éste es un espacio que
sirve para A, B, C y D, en ningún caso en este espacio se podrán presentar o aceptar iniciativas
que contraríen derechos ya consignados por las leyes nacionales e internacionales de derechos
para las mujeres, no puede ser un espacio que conculque derechos a las mujeres, es un espacio
de conquista de nuevos derechos” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el
Diálogo Parlamentario y la Equidad).
El Reglamento también establece la creación de un Órgano de Interlocución Ciudadana
(OIC) como mecanismo de participación de la sociedad civil organizada ante la
Comisión Bicameral, que fomente una relación de comunicación, cooperación y
seguimiento de la agenda emanada del PMM. Sin embargo, la creciente polarización de
86
El único registro respecto de la aprobación del reglamento está en un informe de la Comisión de
Equidad y Género del Senado (Noviembre 2002-Febrero 2003), en el apartado de Reuniones de la
Comisión Bicameral. Según este informe, el reglamento fue aprobado por la Comisión el 21 de enero de
2003. Aunque el mismo documento señala que en la reunión del 28 de enero de ese mismo año, el
Organismo de Interlocución Ciudadana presentó una contrapropuesta de Reglamento, la cual sería
revisada. En la última reunión de la Comisión el 12 de febrero de 2003 se deja pendiente la resolución por
parte de la Comisión Bicameral a la contrapropuesta del Organismo de Interlocución Ciudadana con
respecto del documento final de Reglamento Parlamento Mujeres de México 2003.
130
los grupos de izquierda y derecha fue un obstáculo permanente en la consecución de
esos objetivos:
“Después de la reunión de 2002, donde hubo ruptura de acuerdos, vino la necesidad de elaborar
un reglamento, líneas generales para ver como funcionábamos. Se formo una comisión, la
Senadora Martha Tamayo del PRI dijo que la mitad pertenecía a un bloque y la mitad a otro
bloque, lo complicado de esto fue que mis compañeras [feministas] no querían interlocutar con
nadie de ellas, de derecha” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa, APN).
Este reglamento sirvió como base para la planeación de la 5ª Reunión Anual del
Parlamento de Mujeres, llevada a cabo los días 13 y 14 de marzo de 2003 en la Cámara
de Diputados, a pesar de que se presentó una contrapropuesta respecto del documento
final, la cual no fue discutida, por falta de consenso entre las integrantes de la Comisión
Bicameral y las organizaciones sociales representadas en el OIC.
A pesar de los consensos a los que se llegaba al interior del OIC y de la Comisión
Bicameral, ninguno de estos dos órganos pudo contener el desorden y la confrontación
en las reuniones anuales del PMM.
“Nosotros como organizaciones sabíamos de la exigencia que nos imponía trabajar en la mesa
de interlocución, de ponernos de acuerdo y lo logramos y en aquello que no lográbamos
ponernos de acuerdo lo sabíamos posponer mediante un buen dialogo una buena comunicación,
fuera de la mesa de interlocución, era distinto” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional Mujeres
Unimoss).
Particularmente el acuerdo en ambos órganos fue abordar los temas en los que había
coincidencias tanto en los temas como en los criterios establecidos por el reglamento.
Sin embargo este acuerdo no fue respetado por las organizaciones afines a los grupos
antagónicos y la interfaz socio-estatal se convirtió en un campo de batalla para hacer
prevalecer una u otra definición para la agenda de género.
“Salió el reglamento y pudimos empezar a operar, pero a la hora de los Parlamentos pues
hicieron el proceso difícil, sobre todo en esa mesa siempre se reventaban los acuerdos, en la
mesa de derechos sexuales y reproductivos” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa, APN).
La estrategia impulsada por las legisladoras para gestionar la red –en términos de
contener el conflicto y conciliar agendas para producir acuerdos- sólo produjo resultados
131
a corto plazo, durante el periodo de la LVIII legislatura. Por ello, aún con la existencia
de las reuniones anuales del PMM, en este periodo comienzan a desvincularse las
dinámicas de la red de la dinámica legislativa en la que se discutían las iniciativas con
perspectiva de género.
2.5.2.4 Consenso sin red.
Lejos de la primera coyuntura que potenció la influencia de los actores sociales a favor
del establecimiento de agenda de género en el legislativo y, a raíz del conflicto
interminable entre ideologías representadas en la red de política, el debate y la toma de
decisiones sobre la agenda de género transitó del espacio de interlocución al espacio
institucional exclusivo de las legisladoras.
“Cuando el PAN llegó al poder [el PMM] era un foco residual donde colocar sus iniciativas que
no habían podido avanzar, como el aborto, salud reproductiva, sobretodo salud reproductiva. Yo
pienso la agenda ya estaba caminando por otro lado, sin embargo se mantuvo [el PMM] porque
era parte de una agenda partidaria” (María Elena Chapa, ex Senadora y Diputada Federal).
Este cambio fue necesario debido que en la red no se producían resultados consensados
que respaldaran la negociación de las iniciativas con perspectiva de género entre actores
legislativos. A pesar de que se mantenía el espacio de interlocución, su capacidad de
influencia empezó a extinguirse. Esto nos lo señalaron en entrevista:
“[El PMM] fue como un ejercicio de intercambio de experiencias y de solidaridad en el tema de
mujeres, no concretó lo suficiente para la agenda legislativa” (Hortensia Aragón, ex Diputada
Federal).
La dinámica que enmarcaba el proceso legislativo de los temas de género fuera de la
interfaz socio-estatal era completamente ajena a lo que sucedía en ella, puesto que tanto
las diputadas como las senadoras se concentraron en sacar de la mesa de debate lo no
negociable y centrarse en temáticas donde la distancia ideológica no obstaculizara la
aprobación de las iniciativas con perspectiva de género por ambas cámaras y su
publicación por parte del ejecutivo. Las razones para mantener en el debate la agenda
consensada desde 1997 fueron, como en el periodo de la LVII legislatura, evitar temas
que separaban ideológicamente a las actoras:
132
“En el trabajo cotidiano de la Comisión de Equidad y Género, buscamos lo que nos unía y
dejamos fuera aquellas posiciones radicales en las cuales nunca nos íbamos a poner de acuerdo”
(Celita Alamilla, ex Diputada Federal).
Evidentemente, el tema del aborto, abordado en los tratados internacionales como un
ámbito de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, es el que genera mayor
conflicto y por lo tanto se acordó no tocarlo:
“Desde el principio logré decirles «si vamos a poner en la mesa de debates el tema que nos
separa, no vamos a llegar a ningún lado, si ese es el tema que va a permear, o sea el aborto, no
vamos a llegar a ningún lado porque ese si es mi irreductible, yo no estoy a favor del aborto en
ningún caso, pero creo que si nos proponemos podemos encontrar muchos temas que nos
acerquen, yo les propongo dejemos ese tema a un lado, no lo toquemos y busquemos donde
podemos trabajar, donde tenemos coincidencias»” (Susana Stephenson, ex Senadora).
La despenalización del aborto, es un tema que ha sido eliminado de la agenda de género
legislativa en México. La dificultad de llegar a consensos en este tema es un ejemplo de
cómo los procesos dependientes de la trayectoria generados por una coyuntura crítica
generan retroalimentación positiva en un patrón determinado -en este caso en una
agenda temática consensada desde 1997- y provocan que las alternativas descartadas en
ese momento sean irrecuperables en el futuro.
Una de las entrevistadas con larga trayectoria en la política, refiere cómo desde su
primera participación en el debate de la agenda de género, la creación de una agenda
consensada por los diferentes grupos es necesaria para avanzar en la consolidación de
los derechos de las mujeres, sin necesidad de llegar al conflicto entre posiciones
irreductibles:
“Yo nada mas hice lo que me tocaba aún con el PRD, aún con el PAN, eso aprendí desde que
llegue la primera vez [en 1988], o subes el nivel de la discusión o te enredas ahí con el aborto o
con cualquier tema crítico. Al fin hay una agenda común, quitábamos los imponderables y
empezamos ahí a trabajar con todas, hacíamos una agenda mínima” (María Elena Chapa, ex
Senadora y Diputada Federal).
La estrategia de las diputadas y senadoras de las comisiones de Equidad y Género en la
LVIII legislatura, fue la de acordar una agenda mínima y darle seguimiento en los
grupos parlamentarios para obtener el apoyo de la mayoría, puesto que se requería de un
133
consenso amplio para consolidar la agenda fundante en materia de género,
particularmente con la aprobación de la Ley que crea el Instituto Nacional de las
Mujeres y la modificación a la ley electoral para hacer de las cuotas de género en los
partidos políticos una realidad. En este periodo la red comenzó a dejar de ser el centro de
debate de la agenda y el lugar de proyección de los intereses de género.
2.5.3 El patrón dependiente de la agenda de género.
Si la coyuntura del año de 1997 tuvo efectos en la agenda y en la red de política pública
que analizamos, la coyuntura del año 2000 transformó la red durante la LVIII
legislatura, pero no tuvo los efectos esperados en la agenda de género87. Del análisis de
las leyes que fueron aprobadas por la LVIII legislatura y obtuvieron la sanción del
ejecutivo, se desprende que los compromisos de los partidos políticos con la agenda de
las mujeres –realizados antes de las elecciones del 2000 y durante la transición- fueron
prioritarios para legisladoras y legisladores de todos los partidos, más allá de los
acuerdos y desacuerdos producidos en la interfaz socio-estatal.
La LVII (1997-2000) legislatura comenzó un proceso de génesis, fundando las reglas del
juego de la política de equidad en el sistema político. La creación de las comisiones de
Equidad y Género fue un espacio ganado para las mujeres dentro de un poder público, el
legislativo, pero debía tener resonancia en el ejecutivo y en los partidos políticos, para
garantizar la existencia de mujeres en espacios de toma de decisión. Esos temas, que no
son ajenos a la agenda de Beijing ni a las demandas históricas del movimiento feminista,
fueron objeto de presentación de iniciativas durante la LVII legislatura, las cuales
quedaron pendientes, y fueron objeto también del acuerdo entre los partidos antes de
llegar al Congreso. Por ello, aún con la entrada de nuevos actores a la red de política, los
temas de sus agendas no formaron parte de las temáticas legisladas por la LVIII
legislatura88.
87
Recuérdese que con el arribo del PAN al gobierno federal, las integrantes de la red de política en torno a
la agenda de género esperaban fatalmente que la ideología de ese partido permeara en la legislación y se
aprobaran leyes contrarias a los derechos ganados.
88
Durante la LVIII legislatura, legisladores del Partido Acción Nacional presentaron diversas iniciativas
en un intento por incorporar restricciones legales en ámbitos de salud y los derechos reproductivos. Entre
ellas se encuentra la Ley sobre investigación, fomento, desarrollo, control y regulación del genoma
134
2.5.3.1 Las iniciativas con perspectiva de género aprobadas durante la LVIII
legislatura.
El trabajo de la LVIII legislatura respecto de las reformas y nuevas leyes con perspectiva
de género aprobadas fue sumamente significativo: la expedición de dos nuevas leyes –la
del Instituto Nacional de las Mujeres y la Ley para prevenir y eliminar la
discriminación- así como las reformas a la Constitución en materia de no discriminación,
a la ley orgánica de la Administración Pública Federal, al Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) para introducir cuotas de género, a
la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas y al Código Penal
Federal, además del seguimiento a la etiquetación de recursos en los presupuestos
anuales89 (Cuadro 7).
humano y las modificaciones a la ley General de Salud respecto del derecho a la vida; ninguna fue
aprobada (citadas en el Balance de la LVIII legislatura en materia de equidad y género, elaborado por
Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad, Milenio Feminista y Foro Nacional de Políticas de
Población, 2006).
89
A pesar de la etiquetación de recursos para programas dirigidos a las mujeres, que desde principios de
la década de los 90’ se realizó en distintos ramos del presupuesto federal, estas asignaciones no tuvieron
un marco jurídico regulatorio ni fueron un ejercicio articulado desde su planeación hasta su seguimiento y
evaluación, sino que se realizaron en función de las propuestas especificas de la sociedad organizada y de
la voluntad de las legisladoras en turno para impulsarlas durante la discusión anual del presupuesto.
Debido a que la construcción de presupuestos pro equidad de género parte de dos estrategias
complementarias, la etiquetación de gastos para las mujeres y la transversalización de la perspectiva de
género (Guzmán Gallangos, 2006:231), no es hasta la LIX legislatura que la perspectiva de género se
convierte en uno de los principios de elaboración de presupuestos en México. Por lo anterior, estas
asignaciones no aparecen en nuestro análisis hasta la LIX y LX legislaturas.
135
Cuadro 7. Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en el Diario Oficial de la
Federación 2000-2003
Nombre de la ley o
reforma*
Fecha de
Nombre de quien
presentación
presenta
Fecha de
Aprobación
La Cámara de
Diputados aprueba
Dip. Concepción el 14 de diciembre de
Decreto que reforma el
González Molina
2000
artículo 5º, de la Ley
7 de diciembre
(PRI) a nombre de
Federal de las Entidades
de 2000
la Comisión de
La Cámara de
Paraestatales.
Equidad y Género Senadores aprueba
el 21 de diciembre de
2000
Fecha de
Legislatura
publicación
que la aprobó
en el D.O.F.
Enfoque de
política**
LVIII
Enfoque de
transformación
4 de enero
de las
de 2001
relaciones de
género o
Transversalidad
Dip. Maria Elena
La Cámara de
24 de octubre
Chapa Hernández Diputados aprueba
de 2000
(PRI)
el 29 de dciembre de
Decreto por el que se
2000
expide la Ley del Instituto
La Cámara de
Nacional de las Mujeres
Dip. María Elena Senadores aprueba
24 de octubre
Alvarez Bernal el 21 de diciembre de
de 2000
(PAN)
2000
LVIII
Enfoque de
transformación
12 de enero
de las
de 2001
relaciones de
género o
Transversalidad
Decreto por el que se
adicionan un segundo y
Poder Ejecutivo al
tercer párrafos al artículo 7 de diciembre
Senado de la
de 2000
1°; se reforma en su
República
integridad el artículo 2°, y
se deroga el párrafo
primero del artículo 4°; se
adicionan un sexto
párrafo al artículo 18°; un
Senado de la
último párrafo a la
26 de abril de República a ala
fracción III del artículo
2001
Cámara de
115, todos de la
Diputados
Constitución Política de
los Estados Unidos
Mexicanos.
LVIII
14 de
agosto de
2001
Enfoque de
igualdad de
trato
LVIII
24 de junio
de 2002
Enfoque de
igualdad de
oportunidades
Decreto por el que se
reforma el Código Federal
9 de
Instituciones y
noviembre de
Procedimientos
2000
Electorales
Dip. Hortensia
Aragón Castillo
(PRD)
La Cámara de
Diputados aprueba
el 28 de abril de 2001
La Cámara de
Senadores aprueba
el 18 de julio de 2001
La Cámara de
Diputados y la
Cámara de
Senadores aprueban
el 30 e abril de 2002
FUENTE: Elaboración propia con base en información de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, en la Gaceta
Parlamentaria del Senado de la República, en el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación y en el
Diario Oficial de la Federación.
* Corresponde al nombre del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
** Se refiere al enfoque de política de igualdad de género conforme a la clasificación de Incháustegui (2007).
136
Cuadro 7. (continuación) Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en el Diario
Oficial de la Federación 2000-2003
Nombre de la ley o
reforma*
Fecha de
Nombre de quien
presentación
presenta
Decreto por el que se
reforman, adicionan y
derogan diversas
disposiciones de la Ley 24 de octubre
del Instituto de
de 2002
Seguridad Social para las
Fuerzas Armadas
Mexicanas.
Dip. Araceli
Domínguez
Ramírez (PRI)
Decreto por el que se
28 de
Ejecutivo Federal
expide la Ley Federal para
noviembre de
a la Cámara de
Prevenir y Eliminar la
2002
Diputados
Discriminación
Decreto por el que se
reforma el inciso b)
24 de enero de
Fracción I del Artículo 85
2002
Código Penal Federal
Fecha de
Aprobación
Fecha de
Legislatura
publicación
que la aprobó
en el D.O.F.
Enfoque de
política**
LVIII
9 de julio de
2003
Enfoque de
igualdad de
trato
LVIII
Combina los
enfoques de
igualdad de
11 de junio trato, igualdad
de 2003
de
oportunidades
y
transversalidad
LVIII
12 de junio
de 2003
La Cámara de
Diputados aprueba
el 29 de abril de 2003
La Cámara de
Senadores aprueba
el 30 de abril de 2003
La Cámara de
Diputados aprueba
el 10 de abril de 2003
La Cámara de
Senadores aprueba
el 29 de abril de 2003
La Cámara de
Diputados aprueba
el 10 de abril de 2003
Dip. Hortensia
Aragón Castillo
(PRD)
La Cámara de
Senadores aprueba
el 29 de abril de 2003
Enfoque de
igualdad de
oportunidades
FUENTE: Elaboración propia con base en información de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, en la Gaceta
Parlamentaria del Senado de la República, en el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación y en el
Diario Oficial de la Federación.
* Corresponde al nombre del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
** Se refiere al enfoque de política de igualdad de género conforme a la clasificación de Incháustegui (2007).
Las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal tuvieron como
objetivo dotar al nuevo Instituto de las Mujeres de autonomía en cuanto a la estructura
de sus órganos de gobierno y vigilancia, no así respecto de su funcionamiento,
operación, desarrollo y control, ya que para estos temas se regiría por las disposiciones
de la Ley de Entidades Paraestatales. A partir de esa modificación y la creación del
Instituto Nacional de las Mujeres, México cumplía con uno de los compromisos
internacionales para crear un mecanismo nacional que se ocupara de impulsar y
fortalecer el avance de las políticas públicas y de la sociedad, en favor de la igualdad
jurídica y la equidad de género90. El enfoque de política de equidad que contienen ambas
90
El INMUJERES fue concebido para dar coordinación a la política de género y ser responsable del
proceso de transversalidad del enfoque de género en todas las acciones, procesos y órganos del gobierno.
137
acciones, es el de transversalidad, puesto que tienen al modificar la estructura del
Estado, pretenden incorporar sistemáticamente el principio de equidad de género en las
políticas, procesos, proyectos y sistemas de las instituciones públicas a nivel federal.
Por su parte, la reforma constitucional y la nueva ley en materia de no discriminación,
corresponden a políticas de igualdad de trato que no plantean transformaciones en las
instituciones sino que están basadas en el principio de igualdad universal entre los
individuos. Esta reforma eleva a rango constitucional la igualdad jurídica entre hombres
y mujeres ya que se reconocen por primera vez de manera explícita las diferencias de
género como una fuente de discriminación. Por otro lado establece la garantía de
protección a los derechos de las mujeres indígenas, aunque de manera contradictoria
señala el respeto a los usos y costumbres de las comunidades indígenas 91. La ley para
prevenir y eliminar la discriminación tiene por objeto establecer la normatividad que
permita prevenir cualquier forma de discriminación y alcanzar una igualdad real de trato
para todas las personas que se encuentren dentro del territorio mexicano, es una ley que
profundiza sobre la reforma constitucional en la materia. Ambas iniciativas fueron
presentadas por el Poder Ejecutivo, pero la perspectiva de género fue introducida por
Congreso durante el análisis y discusión.
Respecto de las reformas al COFIPE cabe señalar que desde 1996 se asentó en ese
instrumento una recomendación a los partidos políticos para que promovieran una mayor
participación política de las mujeres y que sus candidaturas a diputados y senadores no
tuvieran más de un 70% de representantes del mismo sexo. El hecho de no haber
establecido sanciones condujo a la no aplicación de tal precepto. Con la reforma
realizada por la LVIII legislatura, se establece como derecho de los ciudadanos y la
obligación de los partidos políticos la igualdad de oportunidades y la equidad entre
Hasta el año 2000 existió el Consejo Nacional de la Mujer (CONAM), que formaba parte de la estructura
de la Secretaría de Gobernación, pero conforme a las recomendaciones internacionales, para que éste tipo
de mecanismos institucionales –como se les denominó- lograran sus objetivos tenían que estar situados en
posiciones jerárquicas de alto nivel y contar con los recursos y la autoridad suficiente para acceder a los
círculos de toma de decisión e influir en el conjunto de políticas públicas.
91
La contradicción entre el respeto a las garantías individuales, derechos humanos y dignidad e integridad
de las mujeres indígenas y el derecho sus pueblos a la libre determinación y a la aplicación de sus propios
sistemas normativos, se refiere al hecho de que en muchos pueblos indígenas en México las mujeres son
todavía consideradas seres inferiores sin derecho a la toma de decisiones sobre su propia vida y sobre el
devenir de su comunidad.
138
hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular. Así mismo, se
establecen por primera vez sanciones a los partidos políticos que incumplan con las
cuotas de género que marca el COFIPE. Con esta reforma se cumple otro de los
compromisos del Estado Mexicano para la implementación de acciones afirmativas –
políticas de igualdad de oportunidades- como medidas diferenciadas tendientes a cerrar
la brecha de desigualdad entre mujeres y hombres en el acceso a puestos públicos y de
toma de decisiones.
Las modificaciones al COFIPE significaron un hito en la historia de nuestro país en el
proceso de reconocimiento de derechos políticos a las mujeres, iniciado con el
movimiento sufragista de mitad del siglo XX que culminó con la obtención del derecho
al voto en 1953. Estas reformas colocaron a las mujeres en posibilidad de tomar parte en
la estructuración política de la sociedad de la cual son miembros y responden a una
necesidad democrática en la vida interna de los partidos políticos para crear condiciones
de equilibrio entre los hombres y las mujeres. Para las mujeres, la posibilidad de obtener
una candidatura a raíz de esta reforma se incrementó, incluso para aquellas no militantes
de los partidos políticos dado que la mayoría de ellos en México –a excepción del PRItienen la figura de candidaturas independientes, esto ha permitido a muchas mujeres del
movimiento feminista colocarse como candidatas de elección popular y acceder a cargos
públicos.
La reforma a la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas es
similar a la reforma realizada por la LVII legislatura a la Ley del ISSSTE. La reforma
aprobada por la LVIII legislatura reconoce por primera vez la figura del concubinario de
la mujer militar para acceder a prestaciones por concepto de seguridad social. Esta
reforma trae aparejada una política de igualdad de trato para mujeres y hombres en el
Ejército, en lo que se refiere a derechos derivados del trabajo.
Finalmente, la reforma al Código Penal Federal establece sin distinción de sexo la
posibilidad de que los individuos sentenciados por transportación de narcóticos accedan
a la libertad preparatoria siempre y cuando sean primo-delincuentes, hayan observado
buena conducta durante la ejecución de su pena y se sujeten a las medidas que el Juez
dicte para su inserción a la sociedad. La iniciativa señala la urgencia de atender la
139
problemática de las mujeres que son utilizadas como vehículo de droga, debido a
factores como ignorancia, sometimiento, pobreza, violencia física y sexual. Esta reforma
se inscribe dentro de las políticas de igualdad de oportunidades en materia de
impartición de justicia.
2.5.3.2 La red en la base de los cambios al statu quo legislativo de la política de
género.
El establecimiento de agenda que realizó la LVIII legislatura, al igual que la legislatura
anterior, modificó fuertemente el statu quo legislativo de la política de género,
particularmente con la creación del Instituto de las Mujeres (INMUJERES) y las
reformas al COFIPE. Ambas reformas, junto con la creación de las Comisiones de
Equidad y Género en el Congreso, son reglas marco que otorgan espacios a las mujeres
para la toma de decisiones en sectores estratégicos de nuestro sistema político y que
fueron parte del trabajo de la red de torno a esta agenda.
“Del Parlamento de Mujeres surge el compromiso de crear el Instituto Nacional de las Mujeres y
el compromiso de crear las Comisiones Ordinarias de Equidad de Género en las Cámaras y estos
dos compromisos se cumplen y son nodales para la vida política del país. Se pacta también en un
Parlamento la necesidad de impulsar finalmente una ley de cuotas que garantice la llegada de las
mujeres al poder político y finalmente en 2002 la ley se aprueba” (Daphtne Cuevas, Directora
Ejecutiva de Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad).
La mayoría de los actores involucrados en este proceso de establecimiento de agenda,
subrayan la importancia de la interlocución entre legisladoras y grupos sociales a favor
de la equidad de género que se llevó a cabo a través de la creación de la interfaz
Parlamento de Mujeres:
“[Desde el Parlamento] se pudieron empujar muchas cosas como el INMUJERES y el
sistema de Cuotas, pues la condición particular de la agenda de género en ese momento era
la necesidad de que más mujeres comenzaran a ocupar espacios y la necesidad de legitimar
muchas cosas que estaba verdaderamente mal desde el gobierno, por eso para nosotros fue
medular tener interlocución con el legislativo” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa,
APN).
140
Una de las acciones más importantes de la red fue el apoyo para lograr la aprobación de
la ley que creó el INMUJERES, porque además de que con ella se pretendía
institucionalizar la política de género, se abrían espacios para la participación
permanente de la sociedad civil, tanto en el Consejo Consultivo como en el Consejo
Social del Instituto, los cuales estarían integrados por mujeres de la sociedad civil
organizada, de la academia, de las organizaciones políticas y del sector privado.
“Para efectos de sacar adelante esta iniciativa de conformar el Instituto Nacional de las Mujeres,
las organizaciones de la sociedad civil jugaron un papel importantísimo para lograr consenso
desde dentro de la Cámara y desde afuera” (Celita Alamilla, ex Diputada Federal).
Conjuntamente con el cabildeo para la aprobación de la ley del INMUJERES, el apoyo
de las organizaciones de la red fue imprescindible para conseguir el aval de los
diferentes grupos parlamentarios en la aprobación de las reformas al COFIPE.
“Las iniciativas del Instituto, de la ley de cuotas, entre otras, se aprobaron previo a un trabajo
muy intenso que hicimos todos los partidos, en un Congreso Nacional de Mujeres, en donde por
primera vez participa la derecha. Estos temas se subieron al Pleno de la Cámara de Diputados y
ahí se tomó el acuerdo de apoyar a través de las comisiones. Tienes un congreso de mujeres
afuera, tienes diputadas adentro, jalas a los responsables y luego con los interlocutores logras
que se aprueben en el Pleno para el avance en los temas de mujeres” (Hortensia Aragón, ex
Diputada Federal).
La creación de Oficinas de la Mujer y de acciones afirmativas son temas que formaron
parte de la agenda feminista surgida en el marco de las Conferencias Internacionales
sobre la Mujer –particularmente la de Nairobi en 1985 y la de Beijing en 1995-, además
de que son temas que no separan ideológicamente. Por ello, tanto la creación del
INMUJERES como la reforma al COFIPE fueron acciones prioritarias que contaron con
el apoyo de todos los actores involucrados.
“Esas grandes leyes eran como las más inmediatas
y las más necesarias, porque eran
compromisos asumidos repetidamente desde el 94 y porque formaban parte del diagnostico que
el movimiento no sólo feminista sino de mujeres global había aterrizado en la reunión de
Beijing” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la
Equidad).
141
Para algunas actoras entrevistadas, la legislación de estos temas fue producto de la red
que los colocó en la agenda legislativa desde la coyuntura crítica de 1997, tanto en los
pactos entre sociedad civil y partidos políticos como en los acuerdos derivados del
PMM.
“Desde 1997 la Asamblea Nacional de Mujeres sacamos una agenda donde estaban las
propuestas de crear el Instituto de las Mujeres, la cuestión de la Comisión de Equidad y Género
y las cuotas, fue un trabajo desde la sociedad civil” (Patria Jiménez, ex Diputada Federal).
La presencia de la sociedad civil en el proceso de establecimiento de agenda en el poder
legislativo, posibilitó también el mantenimiento de un vínculo mucho más permanente
con los actores políticos, superando los canales estrictamente electorales. De ahí, la
trascendencia de la agenda de género aprobada, construida desde la sociedad civil.
“La ley del Instituto, los presupuestos etiquetados y las reformas al COFIPE para la
obligatoriedad de las cuotas son ganancias históricas importantísimas derivadas de la lucha
permanente de las organizaciones sociales para tener un vínculo directo con la representación en
la Cámara” (Mercedes Barquet, académica y activista feminista).
Las reformas aprobadas durante la LVIII legislatura fueron resultado de un proyecto
compartido por la mayoría de los actores en la red de política pública. La poca distancia
ideológica en el debate de estos temas, condujo al establecimiento de la base sobre la
cual edificar una política de género de largo plazo, independiente de la voluntad política
de los actores con veto en turno. Pero además, insistimos en que estas acciones de
carácter innovador fueron posibles gracias a las coyunturas críticas. Como bien señala
Virginia Guzmán (2001:20) al hablar de las oficinas de la Mujer en América Latina, las
coyunturas extraordinarias “se caracterizan por una mayor receptividad de los actores
políticos y de las autoridades públicas a las demandas sociales, lo que permite a los
actores sociales movilizados atraer la atención hacia sus propuestas”. En el caso del
INMUJERES aprobado en 2001 y las reformas al COFIPE aprobadas en 2002, la
coyuntura de referencia es la de 1997, que facilitó la definición de una agenda
consensada por la mayoría de los actores, en la que se encontraban estos temas.
142
2.5.4 Agotamiento de consenso y transición a la normalidad legislativa durante la
LVIII legislatura.
La LVIII legislatura (2000-2003) fue testigo de los primeros cambios inducidos por la
segunda coyuntura crítica para la agenda de género. El agotamiento de consenso entre
actoras con veto y grupos sociales fue producto de la llegada de actores de derecha al
espacio de interlocución construido por los grupos feministas. El conflicto entre agendas
contrarias capturó el debate de la agenda de género en el espacio de interlocución,
transformando a éste en el lugar de batalla para definir quien ostentaba la representación
legítima de los problemas de las mujeres del país.
Las legisladoras no fueron inmunes al conflicto entre las posturas de los grupos sociales;
el beneplácito de algunas de ellas con la presencia de grupos conservadores en el debate
de la agenda y la desaprobación por parte de otras, condujo a la polarización y
rompimiento de las relaciones cooperativas entre todos los actores involucrados.
Además, la ausencia de reglas de funcionamiento del espacio de interlocución reforzó la
discrecionalidad de las legisladoras para conducirse y tomar decisiones en beneficio de
un grupo y en detrimento de otro.
Las estrategias para mediar el conflicto ideológico y producir insumos al trabajo
legislativo desde el espacio de interlocución, rindieron frutos temporales al interior de la
Comisión Ciudadana, cuyo principal resultado fue el consenso para crear el reglamento
de funcionamiento del PMM. Sin embargo, ese acuerdo sustancial quedó en el aire al no
ser formalizado. Por consiguiente, el arreglo informal que posibilitó la coexistencia de
vetos formales y redes en el debate de la agenda perdió fuerza y la posibilidad de
institucionalizar el espacio de interlocución con un arreglo formal que trascendiera el
periodo de ejercicio de las legislaturas, fue prácticamente cancelada.
Con ese escenario en el espacio de interlocución, las legisladoras optaron por construir
consensos entre sí y sus respectivos grupos parlamentarios, con el objetivo de lograr la
aprobación de importantes iniciativas pendientes en la agenda desde la LVII legislatura.
La red dejó de ser el centro de la discusión de la agenda pero se mantuvo como una
fuente de apoyo y legitimación a los proyectos legislativos con perspectiva de género.
143
En el análisis del establecimiento de agenda de género en esta legislatura, observamos
que este proceso se acerca notablemente a la tesis de los jugadores con veto (Tsebelis,
2006) y se aleja de las redes. Aunque los actores seguían siendo numerosos por la
presencia de organizaciones sociales en el PMM, sus intereses dejaron de ser
incorporados en la agenda y su polarización favoreció una toma de decisiones a la
manera tradicional entre actores con veto. En este contexto, la existencia de redes fue
nodal para apoyar y legitimar iniciativas con perspectiva de género, pero no para afectar
la toma de decisiones puesto que los temas legislados estaban ya en la agenda
consensada desde la LVII legislatura.
Los cambios al estatus legislativo de la política de género producidos durante la LVIII
legislatura, logran consolidar la agenda fundante, puesto que terminan de crear los
espacios institucionales y definir a los actores de la política de género. Este periodo es
evidencia de que los arreglos al amparo de una coyuntura de apertura a los intereses de
género – consensados al margen de la polarización ideológica -, marcaron la trayectoria
que habría de seguir la política de género, mientras que los arreglos posteriores a la
coyuntura del año 2000 terminaron por definir el ámbito de lo posible en materia de
legislación con perspectiva de género.
CONCLUSIÓN CAPÍTULO II.
En este capítulo argumentamos que el proceso de establecimiento de agenda de género,
durante el periodo de la LVII y la LVIII legislaturas, produjo una agenda fundante al
amparo de la coexistencia de vetos formales y redes de política pública.
En 1997, el sistema de decisión legislativa, basado en el consenso entre pocos actores
con veto, se flexibilizó para permitir la participación de actores sociales en el debate y
negociación de la agenda; sin embargo, este cambio fue transitorio y en 2003 se percibía
la acostumbrada rigidez de ese contexto institucional.
Los motores de apertura y posterior cierre fueron paradójicamente dos coyunturas
críticas. La primera, descrita a raíz de la conformación de la Cámara de Diputados de la
LVII legislatura en el contexto de transición democrática de la década de los 90’,
representa un momento histórico y formativo para la política de género en nuestro país, a
144
través del reconocimiento de la desigualdad de género como un problema público
apremiando la intervención gubernamental, en un marco de legalidad. La segunda,
caracterizada por la incorporación de agendas no compatibles con los intereses de
género, es una representación de la realidad compleja que acompaña la hechura de las
políticas públicas en temas fuertemente ideologizados, desincentivando procesos de
gobernanza de largo plazo.
Las asimetrías de poder y capacidad de influencia de los diferentes actores involucrados
en el establecimiento de agenda son mediadas por eventos críticos, que suelen ser
efímeros pero también detonadores de cambios excepcionales, difícilmente reversibles.
Ya que conforme pasa el tiempo, las oportunidades de cambio se cierran, aprovechar el
periodo de la coyuntura para incorporar intereses y marcar cambios es crucial para los
actores que tradicionalmente están al margen de la toma de decisiones legislativas.
En nuestro análisis, observamos que ambas coyunturas empoderaron a los grupos de
mujeres –tanto de izquierda como de derecha- para que pudiesen influir en el proceso de
toma de decisiones legislativas sobre la agenda, aunque no surtieron el mismo efecto en
cuanto a los resultados de ese proceso. Como resultado de la primera coyuntura se
observa claramente la incorporación de algunos intereses y demandas históricas del
movimiento feminista en la agenda consensada; mientras que como resultado de la
segunda, no se desarrollaron posibilidades para que los grupos de derecha –ahora más
empoderados- incorporaran sus intereses, más bien observamos la dificultad en la
generación de consenso sobre nuevos temas. Esto se explica por la instauración del
patrón dependiente en los temas de la agenda, producto de la coyuntura de 1997.
Los arreglos institucionales, particularmente los no formales- derivaron en una agenda
consensada entre la mayoría de actores involucrados, compuesta por temas cruciales
para las reglas del juego de la política de género y con contenidos poco conflictivos
ideológicamente. Aunque no todos estos temas pudieron ser legislados, marcaron la ruta
de la agenda durante las siguientes legislaturas.
Una parte de la agenda fundante de este periodo fue la legislación en materia de reglas
del juego, comprendida en la creación de las comisiones de equidad y género en el
145
Congreso, en la creación del Instituto Nacional de las mujeres y en la introducción de
cuotas de género para garantizar la participación política de las mujeres. La legislación
en estos temas representó una garantía para que más allá de los vaivenes políticos, las
mujeres permanecieran relativamente en espacios de toma de decisión, desde donde
impulsar acciones a favor de la equidad de género de manera permanente y estable. La
cercanía ideológica entre los actores del proceso en torno a estos temas, posibilitó que
fueran aprobados por el Congreso y obtuvieran el veto positivo del Ejecutivo para su
entrada en vigor. La otra parte de la agenda fundante, está comprendida en los acuerdos
concertados por actores políticos y organizaciones sociales a través de pactos, así como
en las agendas del Parlamento de Mujeres.
Este periodo fundacional, en el que se instaura el patrón dependiente en la agenda de
género, terminó en medio de un contexto de incertidumbre. La posibilidad de seguir
legislando temas más allá de la agenda consensada, fue anulada por el conflicto
ideológico que obstaculizaba llegar a nuevos acuerdos, por lo que el establecimiento de
agenda durante las legislaturas LIX y LX tuvo como objeto institucionalizar la agenda
ya consensada. A este respecto, Collier y Collier (2002) han señalado que “los procesos
dependientes de la trayectoria pueden operar para institucionalizar arreglos políticos
específicos que, en última instancia, son vulnerables ante un evento o proceso emergente
en una etapa posterior del desarrollo político”. En el siguiente capítulo, abordaremos a
partir de esa perspectiva el proceso de construcción de agenda legislativa de género.
146
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150
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El Universal, 10 de junio de 2001
Excelsior, 9 de junio de 2001
La Crónica, 9 y 10 de junio de 2001
La Jornada, 9 de junio de 2001
La Prensa, 9 de junio de 2001
Milenio, 10 de junio de 2001
Novedades, 9 de junio de 2001
Reforma, 10 de junio de 2001
Triple Jornada número 27, Lunes 6 de noviembre de 2000
Uno más Uno, 9 de junio de 2001
151
CAPÍTULO III. Ruptura y cambio: red de política pública cerrada y agenda para
la institucionalización (2003-2009).
En el capítulo anterior abordamos el proceso legislativo de la política de género durante
la LVII y LVIII legislaturas federales. En contexto de red y de su interfaz socio-estatal,
este proceso de gobernanza incidió en el establecimiento de agenda de la política pública
de género, particularmente a través de las leyes y reformas que fueron aprobadas por el
Congreso y obtuvieron el veto favorable del ejecutivo.
Las coyunturas críticas de 1997 y del año 2000 tuvieron efectos similares en la red de
política pública en torno a la agenda de género, no así en cuanto a las temáticas
legisladas. Respecto de la red, ambas coyunturas aumentaron la capacidad de agencia de
las organizaciones de mujeres, permitiendo a estos movimientos crecer y poder influir en
la agenda del legislativo, a través de su acción colectiva concretada en la interfaz.
Independientemente de las orientaciones ideológicas y las posturas frente al avance de la
equidad de género o al mantenimiento del statu quo reproductor de desigualdades, esos
grupos han tenido espacios para capitalizar sus luchas, reivindicar sus propuestas y
sobretodo posicionarse en el espacio público-político como actores importante.
Respecto de la agenda, básicamente la primera coyuntura produjo un patrón dependiente
que se observa hasta la LX legislatura, a través de la aprobación de legislación fundante
y en los arreglos no formalizados –agendas de pactos y del PMM-, cuya característica
principal es que no entrañan valoraciones ideológicas en conflicto. Con la segunda
coyuntura, las agendas particulares de los grupos feministas y de derecha tienen menor
peso en la agenda legislativa, ya que se mantienen los temas consensados desde 1997
con la misma fuerza en el debate. Por consiguiente, ni los grupos que demandaban
ampliar el consenso a nuevos temas más controvertidos, ni aquellos que pretendían
colocar en la agenda temáticas contrarias a resolver desigualdades de género, pudieron
incorporar sus intereses en la toma de decisiones sobre el estatus legislativo de la
política. El resultado fue un nuevo statu quo en el que no hay nuevas fundaciones
controvertidas ni tampoco regresiones catastróficas, es decir, ni se avanza hacia nuevas
temáticas conflictivas ni se retrocede de manera sumamente regresiva.
152
En este capítulo subrayamos que la falta de reglas de interlocución, la polarización
ideológica y la ausencia de gestión de las legisladoras para incentivar comportamientos
cooperativos, alentaron la ruptura de la red y la cancelación del espacio de interlocución,
modificando también los mecanismos de interrelación entre las organizaciones sociales
y las legisladoras federales durante el periodo de la LIX y LX legislaturas.
Las desigualdades y asimetrías de poder entre actores con veto y actores sociales,
mediadas por coyunturas en las legislaturas anteriores, recuperan su lugar central como
base de la intermediación y la toma de decisiones para el mantenimiento o cambio
legislativo de la política de género. En este escenario, la tesis de Tsebelis (2006) cobra
importancia, ya que transitamos de un proceso de construcción de agenda de género en
redes a un proceso legislativo de toma de decisiones centralizada en los actores políticos
representados en ese espacio. Los actores sociales no desaparecen de esta escena, pero
su presencia está sujeta a la voluntad unilateral de los actores con veto, que deciden qué
grupos, en qué momento y bajo qué formato participan.
La trayectoria que sigue la agenda de género desde la LVII legislatura ha facilitado el
mantenimiento de la agenda consensada en el debate legislativo y ha sido un freno a los
intentos por retroceder en la legislación con perspectiva de género, aunque al mismo
tiempo, ha sido un freno para avanzar en temas controvertidos. Frente a los obstáculos
impuestos por la divergencia de agendas, a través de los pactos con los partidos políticos
principalmente, se mantuvo el compromiso de esos actores para avanzar en la legislación
con perspectiva de género, al menos estabilizando los logros anteriores, sin retomar los
temas paralizados por la distancia ideológica. Esto condujo a un proceso de
institucionalización de la agenda fundante, particularmente a través de la ley General
para la Igualdad entre Hombres y Mujeres, la ley General de Acceso de las Mujeres a
una Vida Libre de Violencia, las nuevas modificaciones al Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales para aumentar la cuota de género -aunque sin
llegar a la paridad-, las reformas a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria y a los decretos anuales de Presupuesto de Egresos para avanzar en la
construcción de presupuestos con perspectiva de género.
153
3.1 Agotamiento de la capacidad de influencia de la red abierta durante la LIX
legislatura.
En 2003, la Comisión de Equidad y Género de la LIX legislatura asume funciones y
hereda un espacio de interlocución en decadencia con la sociedad civil. Luego de tres
años de desgaste y confrontación entre ideologías divergentes, la falta de reglas claras, la
pérdida de capacidad de gestión de la red por parte de las legisladoras y la poca
colaboración de las organizaciones para el mantenimiento de la interlocución plural,
conduce a la cancelación del Parlamento de Mujeres cuya última reunión anual se llevó
a cabo en 2005, visibilizando la pérdida de capacidad de influencia de la red,
concentrada en esa interfaz desde 1998.
3.1.1 El último pacto: Un trecho más por la ciudadanía plena de las mujeres en
México.
La práctica política de la firma de pactos para impulsar la agenda de género, es un
fenómeno que fue ampliamente explotado por las organizaciones de mujeres, con la
finalidad de comprometer a los partidos políticos para que legislen a favor de la equidad
de género. Nuevamente en 2003 las candidatas a puestos de elección popular de todos
los partidos políticos acuden a la firma del Pacto por la Equidad92 convocado por
Senadoras de la Comisión Especial para la Conmemoración del 50 Aniversario del Voto
Femenino en México y por las organizaciones de mujeres integrantes de la red de
política pública desde 199793. Este pacto tuvo por objeto reafirmar la agenda creada en
la década de los noventa, enfatizando temáticas que no han tenido eco en la agenda
legislativa:
92
“Un trecho más por la ciudadanía plena de las mujeres en México” fue el nombre del documento
firmado por las mujeres de los distintos partidos políticos. Este evento tuvo lugar en el Instituto Federal
Electoral, el 26 de junio de 2003.
93
Entre las organizaciones participantes se encuentran Afluentes, S.C., Católicas por el Derecho a Decidir,
Campaña las multilaterales en la Mira de las Mujeres-México; Coordinación Nacional de Mujeres de
Organizaciones Civiles por un Milenio Feminista, Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad,
A.C.; Convergencia Socialista; Diversa; Elige Red de Jóvenes por los Derechos Sexuales y
Reproductivos; Equidad de Género, Ciudadanía, Trabajo y Familia, A.C.; Espacio Autónomo A.C;
Marcha Mundial de las Mujeres en México, Mujeres para el Diálogo, Foro Nacional de Mujeres y
Políticas de Población, Red Nacional Género y Economía, Red de Género y Comercio, Salud Integral para
la Mujer, A.C.
154
1. Fortalecimiento de la perspectiva de género en el Congreso. Referida a
institucionalizar esta perspectiva en el trabajo de todas las comisiones y dar
continuidad y fortalecer al Parlamento de Mujeres de México, garantizando su
institucionalización y la del Organismo de Interlocución Ciudadana.
2. Reforma Laboral. En el ámbito laboral se mantienen las demandas de los otros
pactos.
3. Respeto del Estado laico. Mantener el estado laico como marco imprescindible
de las garantías individuales y la paz social.
4. Responsabilidad pública en el combate a la violencia de género. Posicionar la
lucha contra la violencia de género como un eje transversal y prioritario de
emergencia nacional a través del quehacer legislativo.
5. Presupuestos públicos. Introducción de la perspectiva de género en la
elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto. Promoción de
beneficios fiscales a favor del trabajo de las mujeres.
6. Derechos sexuales y reproductivos. Garantizar el derecho a la información en
materia de salud sexual y reproductiva, tanto en la educación como en las
políticas públicas sanitarias. Acceso universal y sin discriminación a todos los
métodos anticonceptivos, así como garantizar el derecho a elegir el número y
espaciamiento de los hijos.
7. Reconocimiento y apoyo a las mujeres y comunidades indígenas. Promover el
diseño de políticas públicas que respondan a las necesidades particulares de las
mujeres indígenas, especialmente de las mujeres migrantes o de aquellas cuyas
familias dependen de los ingresos de trabajadores migrantes.
8. Compromisos internacionales y mecanismos de seguimiento. Realizar el
seguimiento a los compromisos adquiridos por México a través de los diferentes
instrumentos internacionales, así como crear mecanismos que aseguren su
cumplimiento.
9. Desarrollo sustentable. Impulsar los cambios legislativos para que las mujeres
campesinas e indígenas de las localidades y comunidades de México cuenten con
pleno acceso, manejo, control, toma de decisión y beneficios sobre los recursos
naturales, tales como tierra, bosque, agua, etc.
155
10. Derechos políticos de las mujeres. Profundizar en la aplicación de las acciones
afirmativas en los procesos electorales, hacia el logro de la paridad en la
representación política y la administración pública. Institucionalizar la
participación ciudadana en el poder legislativo hacia la construcción de una
democracia que trascienda el voto como único espacio de participación.
11. Reformas estructurales para la mejora en la calidad de vida. Garantizar que
toda reforma estructural incorpore el pleno ejercicio y goce de los derechos
humanos de las mujeres y las niñas.
En la agenda de este pacto, es claro el patrón dependiente producido por la primera
coyuntura crítica en 1997. Como se observa, los temas difieren poco de las agendas de
otros pactos políticos firmados previamente y aunque las temáticas parecen recicladas de
acuerdos pasados, estas acciones son elementos para dar continuidad a la legislación con
perspectiva de género, particularmente en los temas que no han sido objeto de
aprobación por parte del Congreso.
3.1.2 Factores de ruptura en la interfaz socio-estatal: ausencia de reglas del juego,
incapacidad de conducción de la red y distancia ideológica.
El cambio que experimentó la red de política pública a raíz de la segunda coyuntura,
facilitó la pérdida de influencia de las organizaciones sociales en el establecimiento de
agenda de género. Si bien durante la LVIII legislatura se presentaron los primeros signos
de conflicto entre intereses contrarios, la interlocución en la red se mantuvo y se
aprovecharon los valiosos recursos de las organizaciones sociales para conseguir apoyo
en la aprobación de iniciativas con perspectiva de género. Las legisladoras mostraron
capacidad de gestión en la red al fomentar la participación de las organizaciones en la
creación de su propio reglamento y en la solución de sus propios conflictos al interior de
la interfaz PMM. A pesar de que el reglamento no tuvo carácter vinculante y de que el
conflicto fue intermitente, existe un balance positivo de la influencia de las redes en
términos de apoyo y legitimación a los proyectos legislativos con perspectiva de género
aprobados.
156
Con el establecimiento de legislación fundante, la participación de las organizaciones
sociales se expandió, teniendo más espacios desde donde incidir en la agenda, pues ya
no sólo estaban vinculadas a las comisiones de equidad y género del Congreso, sino que
también desde los consejos del INMUJERES. Sin embargo, el nodo de la interlocución
permaneció en el PMM, aunque para algunas actoras del proceso, este espacio comenzó
a ser una simulación, puesto que dejó de cumplir sus objetivos.
El proceso de descomposición de la interlocución fue intensificado en la LIX legislatura
en ausencia de reglas, ante falta de capacidad de gestión de la red por parte de la
Comisión Bicameral de la nueva legislatura y por episodios que profundizaron las
diferencias ideológicas. En este periodo se observa de manera más acentuada la toma de
posición de las legisladoras a favor y en contra de determinados intereses y grupos.
Las legisladoras integrantes de la Comisión Bicameral de la LIX legislatura retomaron
los trabajos preparativos para la celebración de la 6ª Reunión Anual del PMM, en
febrero de 2004. En dicha reunión preparatoria, las diputadas del PRD y del PRI
lamentaron la ausencia de representantes de la sociedad civil, puesto que a diferencia de
los últimos años en que la Comisión Ciudadana había participado desde el inicio de los
trabajos preparatorios de las reuniones del Parlamento, esta vez sólo estuvieron
presentes integrantes de ANCIFEM, agrupación vinculada con el Partido Acción
Nacional (CIMAC, 9 de febrero de 2004).
Los días 5 y 6 de marzo de 2004 se llevó a cabo la 6ª Reunión Anual del Parlamento de
Mujeres, mientras que la 7ª Reunión se realizó los días 17 y 18 de marzo de 2005, ambas
tuvieron lugar en la Cámara de Diputados (Cuadro 8).
157
Cuadro 8. Agenda del Parlamento de Mujeres de México durante la LIX Legislatura 2003-2006
6ª Reunión Anual 2004
Cámara de Diputados
Temas discutidos en mesas de trabajo:
7ª Reunión Anual 2005
Cámara de Diputados
Temas discutidos en mesas de trabajo:
1. Hacienda pública con perspectiva de género.
2. Procuración y administración de justicia con
perspectiva de género.
3. Acciones afirmativas para el empoderamiento de las
mujeres.
4. Transversalidad de la perspectiva de género.
5. Reformas estructurales y equidad de género.
6. Fortalecimiento, evaluación y cumplimiento de los
compromisos internacionales por la equidad de
género.
1. Transversalidad de la perspectiva de género.
2. Procuración y administración de justicia con equidad de
género.
3. Violencia contra las mujeres.
4. participación política y ciudadanía de las mujeres.
5. Presupuestos para políticas públicas de salud con
perspectiva de género.
6. Pobreza: alternativas de desarrollo para las mujeres.
FUENTE: Elaboración propia con información de la Comisión Bicameral, Parlamento de Mujeres 2004 y 2005.
Si bien las convocatorias fueron realizadas con base en el reglamento, tal como ocurrió
en la 5ª reunión anual, las dos últimas reuniones se realizaron sin apego las reglas sobre
la dinámica de participación en las mesas de trabajo, lo que generó nuevamente
confrontaciones entre los distintos grupos participantes.
En medio del rechazo a la ratificación de la Presidenta del Instituto Nacional de las
Mujeres para un nuevo periodo94, se inauguró la 6ª reunión del Parlamento de Mujeres.
Desde la creación del INMUJERES, las organizaciones sociales en la red de política,
colocaron en los consejos del instituto a mujeres procedentes de sus filas, por lo que la
dinámica conflictiva del proceso de interlocución no sólo se mantuvo a nivel legislativo,
sino que trascendió con las mismas características al ejecutivo federal.
A principios de 2004, legisladoras y legisladores del PRD y grupos feministas con
representación en los consejos consultivo y social del propio instituto, así como en el
PMM, habían solicitado la no ratificación de la funcionaria, argumentando la falta de
resultados durante su gestión; por su parte, la Comisión Bicameral encargada de la
organización del PMM se pronunció por una reforma estructural al INMUJERES con el
fin de resolver la serie de problemas que padecía el organismo (CIMAC, 24 de febrero y
3 de marzo de 2004). Las razones de estos pronunciamientos fueron las mismas con que
94
Patricia Espinosa Torres, ex diputada federal panista en la LVII legislatura y presidenta del
INMUJERES desde su creación en 2001 fue ratificada en el cargo por el Presidente Vicente Fox, un día
antes de la realización de la 6ª Reunión anual del Parlamento de Mujeres.
158
se justificaba la falta de acuerdos y resultados en la interfaz: la captura del instituto por
parte de la derecha conservadora.
Al mismo tiempo que protestaban por la captura de espacios, el rechazo de los grupos
feministas para debatir con los grupos de derecha fue una forma de autoexclusión que
afectó el mantenimiento de la interlocución, así lo señala una actora del proceso
entrevistada.
“Patricia Espinosa era abierta en términos de las posibilidades de articulación con el feminismo
por su trayectoria, por lo que había hecho en la Cámara, por sus vínculos. Una de las críticas
más sustantivas es la permanente obstaculización de las feministas a todo lo que se hacía en el
instituto. Creo que el feminismo tomo una decisión ideológica que fue muy perjudicial, que fue
retirarse de la posibilidad de negociar y de mantener la presencia pública, entonces dejas el
espacio vacío y dejas que otros tomen las decisiones y dejas que otras organizaciones se
apropien o tomen el lugar que tu dejaste” (Mercedes Barquet, académica y activista).
La ruptura del espacio de interlocución sucede durante la 6ª reunión anual, luego de
cuatro años de confrontación entre los grupos feministas y las organizaciones de derecha
que había rebasado el PMM y estaba instalado en los consejos del INMUJERES. Más
allá del episodio con que se rompe la interlocución95, la reunión de 2004 representó la
vuelta al carácter tradicional de las relaciones asimétricas entre organizaciones sociales y
legisladoras, a medida que éstas últimas desconocieron los acuerdos tomados por las
organizaciones. Este hecho evidenció la pérdida de incidencia de la red abierta en el
establecimiento de agenda, dadas las desigualdades de poder y posición de los diferentes
actores políticos y las organizaciones sociales dentro de un espacio institucional que
restringe a éstas últimas, como lo es el legislativo.
“En el parlamento de 2004, uno de los casos más emblemáticos de ruptura fue cuando se leyeron
los acuerdos, quien encabezaba la mesa donde había ponencias sobre derechos sexuales y
reproductivos, era la senadora Lucero Saldaña del PRI y estuvo horrible porque una cosa fue lo
que se acordó y otra fue la que se fue a leer. Nos costó mucho detener a los medios de
95
En la reunión anual de 2004, el conflicto pasó de las mesas de trabajo a la sesión plenaria final,
particularmente por la mesa 5, denominada Reformas Estructurales y Equidad de Género, cuya oradora, la
Senadora Lucero Saldaña Pérez enfrentó gritos y reclamos y no logró concluir la lectura de los resolutivos,
en vista de que su lectura contrariaba los acuerdos tomados. Luego de un breve receso, la relatora de la
mesa 5 tomó la palabra, aludiendo al reglamento del parlamento se limitó a señalar que, tanto los acuerdos
como las posiciones divergentes tomadas en dicha mesa, serían consignados en la memoria
correspondiente (Versión estenográfica de la Plenaria de Clausura del Parlamento de Mujeres 2004).
159
comunicación para que no se publicara nada. Ahí empezaron yo creo que rupturas fuertes que se
vieron reflejadas en los parlamentos regionales” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa,
APN).
El incidente que condujo a la no lectura de los resolutivos de la mesa 5, tuvo lugar
durante el primer día de la 6ª Reunión Anual. Según el reporte de participación de esa
mesa elaborado por Gabriela Delgado Ballesteros, desde su instalación no se siguió el
reglamento del parlamento96. El desorden en la participación condujo a que durante la
votación de los temas, los grupos feministas perdieran por primera vez la mayoría de sus
propuestas frente a los grupos conservadores. Así lo relatan algunas entrevistadas tanto
del movimiento feminista, como de las organizaciones conservadoras:
“En los últimos parlamentos, la derecha decidió que ya basta de aborto, basta de píldora, basta
de anticoncepción de emergencia, basta de diversidad sexual, entonces empezaron a ser mayoría
y nos ganaban las votaciones mano levantada” (Patria Jiménez, ex Diputada Federal y activista).
“Cada vez avanzamos mejor en las temáticas, nos poníamos de acuerdo en qué temas teníamos
que trabajar, pero también cada vez era más evidente que esta agenda rígida de género no era
representativa de la mayoría, porque por votación en la mayoría de las mesas se les iban de las
manos y bueno nosotras nos sorprendimos de que en cada parlamento nuestras organizaciones
iban creciendo” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
La 6ª Reunión Anual del Parlamento de Mujeres terminó en medio de un clima de crisis
política –a la luz de los escándalos de corrupción protagonizados por la élite de algunos
partidos políticos durante los primeros meses de 2004-, de denuncias por el desvío de
recursos públicos a la organización ultraderechista ProVida, del rechazo a la ratificación
de la presidenta del INMUJERES y de la intolerancia por parte de los grupos feministas
y conservadores.
96
Durante los trabajos de esta mesa se leyeron aproximadamente 140 trabajos, de los cuales sólo 83
habían sido inscritos antes de la reunión. A pesar de que algunas ponentes registradas no portaban gafete
autorizado, se decidió que tendrían voz y voto. La mayoría de las ponencias no estaba referida a la
temática de la mesa de trabajo y contenían perspectiva de familia en lugar de perspectiva de género, sin
embargo se permitió la lectura de dichas ponencias (Para mayor detalle ver la Versión estenográfica de las
Mesas de Trabajo, citada en la bibliografía).
160
Unos meses más tarde, las organizaciones feministas97 elaboraron un Balance del
Parlamento de Mujeres que fue entregado a las integrantes de la Comisión Bicameral en
una reunión celebrada en el Senado de la República el 8 de septiembre de 2004. En
dicho documento, se motiva y
reclama la urgente transformación del espacio de
98
interlocución . Estas organizaciones anunciaron que de mantenerse el espacio de
interlocución bajo las mismas condiciones, se retirarían; así lo refirieron en entrevista:
“Presentamos un balance, un documento avalado por la mayor parte de las organizaciones
feministas, donde se valoro la pertinencia de que si no cambiaban las condiciones de estar
supeditando a presencia del tipo cuota de partido, pues se acababa el parlamento. Entonces se
decidió prácticamente detener el proceso, queríamos que tuviera más fortaleza el Organismo de
Interlocución Ciudadana” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa, APN).
Con este balance, las organizaciones del movimiento feminista y amplio de mujeres
acusaron también que los objetivos del PMM no se habían cumplido, que no existía
memoria histórica de los resolutivos de cada reunión anual y que no había trascendencia
de las declaraciones políticas a falta de institucionalidad y seguimiento a los acuerdos;
por ello anuncian la terminación de su participación como bloque de organizaciones
feministas en el Organismo de Interlocución Ciudadana. Las razones de esta decisión
fueron principalmente la ausencia de apego a las reglas del Parlamento y la incapacidad
de las legisladoras para conducir las reuniones.
97
Las organizaciones firmantes son: Afluentes, S.C., Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la
Equidad, A. C, Convergencia de Mujeres, Diversa APN Feminista, Elige: Red de Jóvenes por los derechos
sexuales y reproductivos, Equidad de Género, Ciudadanía, Trabajo y Familia, Foro Nacional de Mujeres y
Políticas de Población, Incide Social, Junta de Mujeres Políticas, Milenio Feminista, Red de Mujeres
Profesionistas y Empresarias, Salud Integral para la Mujer, A.C.
98
Entre los motivos argumentados por los grupos feministas en ese documento se encuentran los
siguientes: 1) La deficiente planeación de la reunión, en vista de que las coordinaciones de las mesas de
trabajo no contaron ni con las ponencias que se presentarían ni con los documentos base; 2) El no
funcionamiento del Organismo de Interlocución Ciudadana puesto que no contaron con la información
necesaria para asumir su responsabilidad; 3) La falta de condiciones y voluntad política del equipo técnico
de la Comisión Bicameral para realizar una revisión previa de las propuestas, lo que generó la lectura de
propuestas inconexas y sin sustento, particularmente en la mesa cinco, donde las reformas estructurales
fueron apenas mencionadas, a causa de que las organizaciones conservadoras se mantuvieron presionando
contra los derechos sexuales y reproductivos en esa mesa; 4) En la mesa de justicia se amenazó con usar la
fuerza pública contra algunas feministas que exigían se cumpliera con la normatividad para la votación,
generando con ello una crisis que sólo se resolvió con la presencia de varias diputadas y senadoras que
lograron acuerdos con las representantes de las organizaciones; 6) El esquema de votación de resolutivos
en las mesas de trabajo, generó que numerosos grupos de jóvenes se movilizaran para detener o imponer
temas de la agenda de derechos sexuales y reproductivos y, 7) La falta de conocimiento del reglamento
por parte de las coordinadoras de las mesas de trabajo.
161
“En la evaluación nuestra hicimos un balance diciendo que era momento de parar. El parlamento
dependía de que las legisladoras que estaban a cargo hicieran cumplir el reglamento, pero no lo
hacía. No todas tenían un compromiso con la agenda feminista, ni siquiera con la de género,
entonces en ese sentido se volvía en un espacio donde no era fácil de controlar lo que de ahí
emergiera y podían emerger cosas contrarias a derechos, de ahí la definición nuestra de no puede
continuar” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el Diálogo Parlamentario y
la Equidad).
Por su parte, las organizaciones conservadoras hicieron llegar a la Comisión Bicameral
una evaluación y pronunciamiento99 respecto de la 6ª Reunión Anual, en la que ratifican
su presencia en el OIC y su participación en la generación de propuestas a favor de la
familia, la sociedad y las mujeres100.
A diferencia de las organizaciones feministas, estos grupos no plantearon la posibilidad
de abandonar el Organismo de Interlocución Ciudadana ni otros espacios de debate de la
agenda de género; pero de la misma forma en que lo hicieron las organizaciones
feministas, estos grupos plantearon su inconformidad con la conducción de la
interlocución por parte de las legisladoras:
“Los grandes errores de las legisladoras fueron justamente no darle a este proceso un
reconocimiento de pluralidad, no supieron trabajar con la pluralidad, no supieron escuchar sobre
los temas en que no nos sentíamos representadas; inmediatamente se volvía una necesidad para
ellas de tener el control como de dividirnos en ideologías y no en necesidades. No se les dio el
reglamento de participación a todas las asistentes previamente, entonces a la hora de ponerlo en
aplicación se hacía de forma unilateral” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres
Unimoss).
99
Este documento fue presentado en la reunión de la Comisión Bicameral el 8 de septiembre de 2004 en
una versión no terminada, firmado por Rocío Bedolla Tamayo, integrante del OIC por parte de la
organización Voz Pública y posteriormente por la Comisión Mexicana de Derechos Humanos,
actualmente es presidenta nacional de la Red Mujeres Unimoss.
100
Estas organizaciones rechazaron: 1) La intolerancia de algunas organizaciones y particularmente de las
legisladoras y legisladores que aprovechando el lugar que ocupan, procuran la división, el insulto, el uso
del lenguaje soez, la discriminación y descalificación contra quienes no piensan igual, que convocan a las
mujeres para dividir más a las mujeres, exaltan las diferencias por encima del mandato que les ha sido
conferido; 2) El desprecio manifestado públicamente por parte de legisladoras hacia sus organizaciones; 3)
La parcialidad y desconocimiento de las legisladoras para conducir las mesas de trabajo con apego al
reglamento; 4) El intento de manejo de las mesas de trabajo sin observar ética, respeto y pluralidad; 5) La
falta de oficio político, parcial y perverso por parte de quienes tenían la obligación de mantener orden y
cohesión entre las mujeres (por lo sucedido en la mesa 5).
162
La falta de reglas claras sobre el funcionamiento de las reuniones del parlamento,
llevaron a la toma de decisiones discrecionales por parte de quienes coordinaban los
trabajos de las mesas temáticas, produciendo confusión y desorden; por otro lado, la
escasa capacidad de las legisladoras integrantes de la Comisión Bicameral para plantear
una estrategia clara de conducción del espacio de interacción, produjo ingobernabilidad
en la interfaz socio-estatal y planteo la necesidad de revisar la utilidad de ese
instrumento para la agenda de género.
Luego de los pronunciamientos de las organizaciones sociales participantes del
Parlamento de Mujeres, las diputadas integrantes de la Comisión de Equidad y Género
plantearon la pertinencia de revisar a profundidad ese mecanismo de interlocución a fin
de adecuarlo a los nuevos tiempos y hacerlo más eficiente, por lo que plantearon que la
7ª Reunión Anual del Parlamento de Mujeres se realizara a través de un nuevo formato
con la celebración de Foros Regionales previos a dicha reunión101. El objetivo de tal
propuesta fue buscar mayor acercamiento, dialogo e intercambio en el ámbito local 102,
pero fundamentalmente las legisladoras esperaban que al descentralizar el debate de los
temas y la participación de las organizaciones de mujeres, evitarían episodios de
confrontación ideológica.
Antes de la 7ª Reunión, durante el mes de febrero y marzo de 2005, se llevaron a cabo
cinco Foros Regionales (Cuadro 9); la agenda de estas reuniones fue conforme a las
temáticas definidas para la Reunión Anual que detallamos en el cuadro 8.
101
Cabe señalar que en la declaración política de la 6ª Reunión Anual del Parlamento de Mujeres, las
legisladoras locales participantes se pronunciaron por llevar el espacio de interlocución a los Estados de la
República, con el objetivo de incidir en las agendas políticas y legislativas locales y homologar la
legislación con perspectiva de género que hasta 2004 había sido aprobada a nivel federal.
102
Esta información está contenida de manera muy breve en el 2° Informe de labores de la Comisión de
Equidad y Género, LIX legislatura de la Cámara de Diputados.
163
Cuadro 9. Foros Regionales previos a la 7ª Reunión Anual del Parlamento de
Mujeres de México.
Sede Regional
Nuevo Vallarta, Nayarit
Morelia, Michoacán
Monterrey, Nuevo Léon
San Cristobal de las Casas,
Chiapas
Puebla, Puebla
Estados
Baja California , Baja California
Sur, Colima, Jalisco, Nayarit,
Sinaloa, Sonora
Guanajuato, Guerrero, Estado
de México, Michoacán
Aguascalientes, Chihuahua,
Coahuila, Durango, Nuevo
León, querétaro, San Luis
Potosí, Tamaulipas, Zacatecas
Campeche, Chiapas, Oaxaca,
Quintana Roo, Tabasco,
Veracruz, Yucatán
Distrito Federal, Hidalgo,
Morelos, Puebla, Tlaxcala
Fecha
17 y 18 de febrero de 2005
18 de febrero de 2005
21 de febrero de 2005
26 de febrero de 2005
11 de marzo de 2005
FUENTE: Elaboración propia con información de la Comisión Bicameral, Parlamento de
Mujeres 2005.
La propuesta de regionalizar el Parlamento de Mujeres, fue bienvenida por
organizaciones que trabajan por los derechos de las mujeres a nivel local y por las
legisladoras de los Congresos de los Estados, puesto que representó la oportunidad para
incorporar en el debate de las entidades federativas la agenda de género. Sin embargo,
esa regionalización no fue respaldada por algunas organizaciones feministas que fueron
artífices en la construcción de ese espacio. Estos grupos denunciaron la realización de
foros regionales como una estrategia político-electoral de cara a las elecciones federales
de 2006, a raíz del anuncio de la regionalización con base en las cinco circunscripciones
que conforman el mapa electoral del país, por parte de las legisladoras de la Comisión
Bicameral (CIMAC, 15 de diciembre de 2004). Así lo refirió en entrevista un actor del
proceso:
“Los parlamentos regionales en realidad eran para mover las bases de partido que cada quien
tenía. Según la región geográfica que te tocaba, movías a tus Estados y ya era otra cosa que no
tenía que ver con el objetivo original, que era avanzar la agenda legislativa con materia de
equidad y género” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa, APN).
164
Aunque el balance de los foros del PMM en 2005 es positivo en términos de las
propuestas consensadas en ellos103, la confrontación ideológica entre organizaciones
sociales fue el común denominador104. En entrevista, se refirieron a las votaciones de los
acuerdos, donde los grupos conservadores se impusieron:
“Como estrategia para evitar todo lo que había pasado [en el último parlamento] las legisladoras
dijeron «O.K., quieren ser representativas de las mujeres del país, dicen que esta agenda no es,
pues bien, vámonos a hacerlos regionales»…y sorpresa, se les fueron de las manos todos los
Estados” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
En estos foros se observó tanto el abandono de espacios por parte de los grupos
feministas –cuya acción más importante se concentra en el Distrito Federal-, como el
crecimiento que las organizaciones de derecha tenían a nivel local, cuyas filas llenaron
las reuniones regionales con propuestas de una agenda con perspectiva de familia:
“Me tocó ir al Parlamento Regional como especialista en el de Nayarit. Llego y empiezo hablar
–me toco para colmo hablar sobre presupuestos públicos con perspectiva de equidad y género en
materia de salud- cuando veo que el 99% eran organizaciones de derecha; yo les dije
simplemente «escuchen, este es el planteamiento teórico, cuando ustedes presenten sus
propuestas tienen libertad de ármalo como gusten» y efectivamente veías sus documentos con
propuestas de presupuestos públicos en materia de salud con perspectiva de familia” (Jorge
Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa, APN).
103
Al término de la 7ª Reunión Anual del Parlamento, las integrantes de la Comisión Bicameral
elaboraron una compilación de las propuestas vertidas por las y los participantes en las mesas de trabajo
de los cinco foros regionales, con el objetivo de darlo a conocer a los poderes públicos locales a fin de que
incorporen las propuestas a sus agendas de trabajo. Dichas propuestas están divididas en acciones
legislativas, políticas públicas y procuración e impartición de justicia, conforme a las temáticas de las
mesas de trabajo y según el nivel de gobierno al que están referidas –federal, estatal, municipal(Parlamento de Mujeres, 2005).
104
Las organizaciones feministas denunciaron la toma de la mesa de salud por parte de grupos de derecha
en el foro de Nayarit, debido a que violando el reglamento, dicha mesa fue presidida por una persona del
público en lugar de una legisladora; esto implicó que se tomaran como acuerdos la cancelación de la
campaña de medios contra la homofobia y la prohibición de la píldora de anticoncepción de emergencia,
así como la promoción de la abstinencia sexual como método de planificación (CIMAC, 18 de febrero de
2005). Durante la inauguración del foro regional celebrado en Puebla, las organizaciones conservadoras
gritaban que no se podía discutir el aborto, mientras que una vez iniciados los trabajos se atrincheraron en
el salón donde se discutía el tema de políticas públicas de salud, señalando la falta de apego al reglamento
que permite aprobar un acuerdo por mayoría sin necesidad de que se logre consenso. Por su parte, las
organizaciones feministas exigían el mantenimiento de las políticas del gobierno tanto a nivel federal
como estatal, para mantener informada a la sociedad sobre los riesgos que representa tener una vida sexual
sin información (CIMAC, 14 de marzo de 2005). Integrantes de organizaciones feministas señalaron que
la intromisión de la derecha a un espacio creado por el movimiento feminista y las organizaciones de
mujeres, amenazaron con no validar los acuerdos de la 7ª Reunión del Parlamento y se pronunciaron el
mantenimiento de la interlocución, aunque a través de otros mecanismos (CIMAC, 17 de marzo de 2005).
165
La importancia de los foros regionales, respecto de la incorporación de problemáticas
locales a la agenda de género en los distintos niveles de gobierno, fue disminuida por el
tono fundamentalista, violento e intolerante del debate, particularmente por lo que toca a
temas de derechos sexuales y reproductivos. Sin embargo, los intentos de los grupos de
derecha por filtrar sus posiciones ideológicas en los acuerdos del parlamento no fueron
suficientes para afectar la agenda de género impulsada desde la interfaz socio-estatal, ya
que, como podemos observar en el siguiente cuadro, sus posturas no se vieron reflejadas
en las Declaraciones Políticas Finales de las versiones del Parlamento de Mujeres de
México, luego de la coyuntura crítica del año 2000105.
105
No hay registro de Declaraciones Políticas para las reuniones del Parlamento de Mujeres de 2001 y
2002.
166
Cuadro 10. Contenido de las Declaraciones Políticas de las Reuniones Anuales del Parlamento de Mujeres de
México.
Declaración Política 2003
1. No ceder en la lucha por la
reivindicación de los derechos humanos,
políticos, sociales y laborales de las
mujeres.
Declaración Política 2004
1. Fortalecimiento, evaluación y
cumplimiento de los compromisos
internacionales contraídos por México
sobre derechos de las Mujeres.
Declaración Política 2005
1. No ceder en la lucha por la
reivindicación de los derechos humanos,
civiles, políticos, sociales y económicos
de las mujeres.
2. Manifiesto a favor de la paz y por una
salida pacífica al conflicto en Irak.
2. Introducción de la perspectiva de
género en las reformas estructurales.
2. Celebrar la ratificación de la Plataforma
de Acción de Beijíng.
3. Defensa del principio de la laicidad en
la educación y en la vida política, por ser
salvaguarda de derechos y soberanía.
3. Transversalidad en todas las instancias 3. Mantenimiento de la educación laica
y niveles de gobierno y de procuración y como salvaguarda de la igualdad de
administración de justicia.
oportunidades, las libertades, los
derechos y la soberanía.
4. Exhorto al jefe del Ejecutivo para atraer
al fuero deferal las investigaciones sobre
los asesinatos de mujeres en Ciudad
Juárez.
4. Esclarecimiento de los homicidios de
4. Seguimiento a la etiquetación de
Mujeres en Ciudad Juárez y la atención a presupuestos para las mujeres para lograr
la violencia sistémica contra las mujeres presupuestos con perspectiva de género.
en todo el país.
5. Institucionalización de la Comisión
Bicameral Parlamento de Mujeres.
5. Formulación de un pacto Nacional
contra la violencia hacia las mujeres.
5. Denuncia de la violencia contra las
mujeres en todas sus manifestaciones.
6. Continuidad en el trabajo legislativo
para lograr un presupuesto con
perspectiva de género, así como mayores
asignaciones en los rubros prioritarios de
las mujeres.
6. Institucionalización de mecanismos
ciudadanos que promuevan la
transparencia, rendición de cuentas,
evaluación y fiscalización en todos los
niveles de la administración pública.
6. Refrendo del compormiso para el
esclarecimiento de todos los casos de
feminicidios de mujeres y niñas en todo el
país, particularmente en Ciudad Juárez.
7. Exigencia de cumplimiento irrestricto a
las reformas al Código Federal de
Instituciones y Procedimientos
Electorales en materia de equidad en la
participación política.
7. Transparencia y rendición de cuentas 7. Repudio a la represión de mujeres en
periódicas por parte del Instituto Nacional todo el mundo al manifestarse por los
de las Mujeres.
derechos de las mujeres en el marco del
Día Internacional de las Mujeres.
8. Avance en los derechos políticos de las
mujeres para ganar espacios de decisión y 8. Mantenimiento del trabajo legislativo
representacipin hasta lograr paridad.
para lograr una reforma laboral con
enfoque de género.
9. Análisis, planeación, evaluación y
etiquetación de presupuestos,
9. Búsqueda de soluciones a la
construcciónn de indicadores de impacto problemática regional, así como a la
con perspectiva de género.
valoración de la diversidad y la
multiculturalidad del país, planteada en
10. Evolución del concepto del
las mesas de trabajo de las reuniones
Parlamento de Mujeres para acercarlo
regionales.
regionalmente a las mujeres de todo el
país.
10. Manifiesto contra todo tipo de
intolerancia, fundamentalismo y limitación
11. No permitir retrocesos en cualquier
a las libertades democráticas.
materia en que haya logrado conquistas
para las mujeres.
12. Rechazo a todo tipo de intolerancia,
fundamentalismo y limitación a las
libertades democráticas.
13. Creación de una ética para la acción
política femenina.
14. Necesidad de generar liderazgos con
identidad política de género que
anteponga la ética a la política.
FUENTE: Elaboración propia con información de la Comisión Bicameral, Parlamento de Mujeres 2003, 2004, 2005
167
En medio de un clima de intolerancia, concluyó la última reunión del PMM, con
acusaciones por parte de los grupos feministas del acarreo de mujeres jóvenes afines a
los grupos conservadores para reventar la reunión. La presencia de mujeres jóvenes, sin
trayectoria en las agrupaciones representadas en la interfaz y vinculadas a grupos de
derecha, pronunció las marcadas diferencias ideológicas entre los diferentes grupos. Así
lo refirieron algunas entrevistadas:
“En el último parlamento traían a chicas de las secundarias y preparatorias que no tenían
realmente un vínculo con la sociedad civil, pero que estaban de alguna manera siendo usadas
para exponer visiones totalmente conservadoras de los temas que ahí se proponían” (Martha
Tagle, ex Diputada Federal).
“Al final, los grupos de la sociedad civil ultra conservadores empezaron a llenar [el Parlamento]
de muchachitas vestidas de blanco con un moñito, con una vela, y empezaron a traer los temas
difíciles para abrir la agenda” (María Elena Chapa, ex Senadora y Diputada Federal).
Los temas difíciles, evidentemente fueron los que tocaban la agenda de derechos
sexuales y reproductivos:
“Ya en el Parlamento de 2005 todo se estaba volviendo un proceso muy extraño, porque más
allá de los temas de fondo que estábamos discutiendo tenias que lidiar con escuelas completas,
con las hijas de las dirigentes de las organizaciones de derecha. Estaban en el palco adolescentes
tapándose los oídos y gritando «vida si, aborto no», eran niñas con las que no te puedes estar
peleando” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de Diversa, APN).
Respecto de este hecho, Rocío Bedolla justificó que la presencia y participación de
jóvenes interesadas en la agenda de género se realizó conforme a la convocatoria:
“Ya se venía generando una amplia participación de mujeres jóvenes de todos los bandos,
entonces llega una académica que es de la Universidad Panamericana, no la conocíamos sino
que de esa Universidad nos buscaron para preguntarnos con quien podría vincularse. Yo me
entero que viene ella, se mete a una de las mesas y justamente ella convoca a sus alumnas pero
también pasa esto de la [Universidad] Anáhuac, también empiezan a participar. La mayoría de
las chicas que empezaron a involucrarse, a través de esas universidades si nos buscaron a
nosotros por vía del Partido Acción Nacional. En verdad solo se ciñeron a la temática de
procedimiento de participación, ellas tenían que identificar cuáles eran sus temas de interés para
vincularse en esas mesas y tener posibilidad de ponencia; muchos maestros decidieron que esas
iban a ser las prácticas para ellos de su materia y su evaluación. Lo que pasó fue que justamente,
168
ya con el prejuicio, empezaron a querer bombardear la participación de las jóvenes, entonces
nosotras decíamos «no a ver espérame, la participación de las jóvenes no la podemos limitar
porque está en la agenda de género» (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
La intolerancia entre las organizaciones de ideologías contrapuestas y la ruptura entre
esas organizaciones y las legisladoras fue manifiesta en los discursos pronunciados
durante la inauguración de la reunión. Las legisladoras rechazaron la intolerancia,
agresiones e intentos de imposición de una u otra ideología, advirtiendo también que el
Parlamento de Mujeres no era propiedad ni rehén de nadie, mientras que las
organizaciones conservadoras se pronunciaban a favor de la perspectiva de familia y las
feministas defendían los avances a favor de la equidad de género (Parlamento de
Mujeres, 2005).
Consecuentemente, el espacio creado en 1998 para fortalecer la democracia con equidad
de género, se convirtió en un campo de batalla que no aportaba nada a la agenda en
construcción. En un contexto político nacional marcado por la disputa política para la
elección federal de 2006, tuvo lugar el reconocimiento por parte de legisladoras y
organizaciones del agotamiento de la interfaz como espacio de interlocución y la
necesidad de buscar opciones alternas para dar continuidad a ese lugar intermedio entre
la representación política y la participación ciudadana106.
3.1.3 Cancelación del Parlamento de Mujeres de México.
La interfaz socio-estatal Parlamento de Mujeres, fue cancelada en 2006, en medio de un
proceso político-electoral sumamente reñido, de desencuentros entre las legisladoras de
la Comisión Bicameral, de división entre las organizaciones de la sociedad civil y de la
exigencia de las organizaciones feministas por un Parlamento de evaluación y rendición
de cuentas.
106
En su momento, Malú Micher (PRD) diputada federal en la LIX legislatura señaló, que el Parlamento
de Mujeres se agotó debido a las continuas confrontaciones promovidas por los grupos más conservadores
e intolerantes de derecha; Lucero Saldaña (PRI), senadora en la LIX legislatura, manifestó que las
legisladoras no pretendían cerrar el diálogo con la sociedad civil sino buscar nuevas alternativas para
futuros encuentros; mientras que Dapthne Cuevas de Consorcio para el Diálogo Parlamentario la Equidad
declaró que el movimiento de mujeres buscaría nuevas estrategias para crear otro espacio de interlocución
entre la sociedad civil y las legisladoras, donde las propuestas conservadoras no tuvieran posibilidad de
ganar (CIMAC, 30 de marzo de 2005).
169
Un año antes de la elección presidencial de 2006, diversas organizaciones feministas se
unieron a la defensa del pre-candidato presidencial de izquierda –Andrés Manuel López
Obrador-, frente al proceso de desafuero que se seguía en la Cámara de Diputados.
Concentradas en defender los derechos conquistados por las mujeres, integrantes de Red
Género y Economía, Milenio Feminista, Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la
Equidad, Mujeres Rurales, Foro de Mujeres y Población, Mujeres Sindicalistas del
Campo, entre otras, se declararon agraviadas por la involución democrática que
significaba ese proceso y definieron su posicionamiento – a favor de dicho candidatopara contribuir a recuperar el espacio entre las sociedad y las instituciones (CIMAC, 27
de abril de 2005). Por otro lado, organizaciones feministas como DIVERSA, Católicas
por el Derecho a Decidir, Equidad de Género, Ciudadanía, Trabajo y Familia, entre
otras, así como la comunidad lésbica, gay, bisexual, transgénero, transexual y travesti
apoyaban la candidatura de Patricia Mercado107, por el Partido Alternativa
Socialdemócrata y Campesina. Finalmente, el candidato del Partido Acción Nacional –
Felipe Calderón Hinojosa- contaba con el apoyo de una red de organizaciones civiles,
creada por la Secretaria de Promoción Política de la Mujer del Comité ejecutivo
Nacional del PAN, Margarita Zavala. Esta red agrupó organizaciones de diversos
perfiles, entre las que se encuentran grupos que desde 2001 participaron en el PMM,
cuyas agendas fueron conocidas por su carácter conservador, de enfoque contrario al de
género108.
Durante los primeros meses de 2006, la Comisión Bicameral se reunió para iniciar los
preparativos de la 8ª Reunión anual del Parlamento de Mujeres de México. En enero, la
presidenta de la Comisión de Equidad y Género en la Cámara de Diputados, señaló que
el Parlamento se transformaría ese año para hacerlo un espacio de compromisos con
candidatos presidenciales y para tener como tema único de discusión, la violencia de
género (CIMAC, 27 de enero de 2006). Durante febrero, ya con la presencia del
Organismo de Interlocución Ciudadana, la Comisión Bicameral no logró ningún
consenso; las organizaciones sociales representadas en dicho órgano, en rechazo al
107
Patricia Mercado, reconocida luchadora social desde la década de los 80’ y activista feminista, fue
fundadora de DIVERSA, APN, que promovió la firma de pactos entre organizaciones sociales y partidos
políticos para el avance de la agenda de género en el legislativo en 1997, 2000 y 2003.
108
Con información de los diarios El Universal, 29 de marzo de 2003 y Reforma, 1° de abril de 2006.
170
formato monotemático y la invitación a los candidatos presidenciales para suscribir una
agenda contra la violencia hacia las mujeres, exigían una reunión de evaluación del
parlamento y de las acciones legislativas logradas a raíz de su realización ininterrumpida
durante siete años (CIMAC, 9 y 20 de febrero de 2006). En marzo se anunció el
aplazamiento de la 8ª Reunión Anual del Parlamento de Mujeres, para dar lugar a un
ejercicio de evaluación entre las legisladoras de la Comisión Bicameral y 19
representantes de organizaciones de la sociedad civil (CIMAC, 29 de marzo de 2006).
Algunas actoras entrevistadas refieren las dificultades para transformar el espacio de
interlocución, que finalmente llevarían a su cancelación:
“En ese periodo se enfrentaron muchas dificultades que desgastaron tanto a las legisladoras
como a las mujeres de las ONG’s. Ya no hubo condiciones para lograr que se transformara. [El
Parlamento de Mujeres] era un mecanismo de interlocución de las legisladoras y las mujeres de
la sociedad civil organizada que cumplió su objeto, pero cuando hubo resistencia para que se
cambiara el objetivo, se clausuró” (Angélica de la Peña, ex Diputada Federal).
“Las legisladoras cerraron con que los Parlamentos habían dado muchos insumos y los temas
estaban suficientemente agotados. Queríamos saber cómo se iba a clasificar la información,
cuáles son los acuerdos que se integrarían en la agenda, cuáles son los que se van a estar
desarrollando. La respuesta fue «ya estaremos en contacto, el presupuesto se agotó, los grupos
parlamentarios ya no quieren más Parlamento de Mujeres por lo que ha detonado» y entonces
fin, se acabó” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
Los resultados de la elección presidencial de 2006 terminaron por fragmentar la red de
política pública, puesto que las organizaciones en la interfaz se dividieron en torno a los
proyectos políticos del candidato de izquierda Andrés Manuel López Obrador, del
candidato de derecha Felipe Calderón Hinojosa, y de Patricia Mercado, única candidata
mujer.
“El movimiento feminista ya no pudo tener un embate muy fuerte después de las elecciones del
2006, porque prácticamente se dividió como si hubiera sido un bloque de organizaciones
adherentes a determinado partido político. Yo podía entender que había desacuerdo con los
resultados de quién era el nuevo presidente, pero no sobre quiénes quedaban como legisladores,
entonces lo que pasó fue que se desentendieron de los procesos de la Cámara, se replegaron
aquí en el GDF y eso tuvo costos para la agenda legislativa a nivel federal. Desafortunadamente
los resultados electorales del 2006 polarizaron a la sociedad civil, la desarticularon, la
171
dividieron sobretodo porque las organizaciones adherentes al PRD casi decían «si no hablas en
mis términos, estas en mi contra» y fue muy doloroso y muy difícil. Muchas compañeras
estaban en esa dinámica cuadrada y para no terminar faltándonos al respeto hubo
distanciamientos. Creo que cuando partidizas procesos ciudadanos y agendas públicas el asunto
se viene al traste, no se puede y eso fue lo que paso” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente de
Diversa, APN).
La confrontación política de 2006 se reflejó en el Parlamento de Mujeres, cancelando
toda posibilidad de interlocución entre actores con ideologías de izquierda y derecha;
además la asunción de posiciones político-partidarias aniquiló el carácter ciudadano con
el que nació el PMM, perdiendo sentido y legitimidad.
“El asunto terminó en un tema de manipulación política, como muchos de los temas sociales
que cuando los agarramos los partidos políticos les damos en la torre, porque los partidizamos,
los volvemos parte de la confrontación política que hay afuera. Justo, en el 2006 que venimos
de esta confrontación y diferencias políticas importantes, el abrir un Parlamento de las Mujeres,
iba a hacer que allí también llegara ese conflicto que estaba en las calles, no podíamos permitir
que las mujeres se confrontaran” (Martha Tagle, ex Diputada Federal).
En medio de la elección más reñida de la historia reciente de nuestro país, la no
realización de la 8ª Reunión Anual pasó desapercibida, el ejercicio de evaluación del
Parlamento de Mujeres de México no fue realizado como se había acordado y tampoco
existen registros de la cancelación formal del espacio de interlocución por parte de las
legisladoras ni de las organizaciones sociales. El compromiso con la agenda de género,
que en otras coyunturas electorales había sido renovado por las distintas fuerzas
políticas, no apareció en el debate público y las organizaciones de mujeres –por primera
vez desde 1997- no refrendaron su apoyo y acompañamiento abierto a las legisladoras y
legisladores recién electos para la LX legislatura.
Entre las razones que condujeron a la cancelación del Parlamento de Mujeres en la LIX
legislatura, la falta de capacidad de gestión de la red por parte de las legisladoras –
particularmente de las diputadas- tuvo mayor peso que la ausencia de reglas claras. Entre
los argumentos de las entrevistadas que respaldan esta conclusión se encuentran el
carácter jerárquico privilegiado por las legisladoras en su relación con las organizaciones
sociales, la resistencia de las legisladoras a empoderar a las organizaciones sociales a
172
través de la institucionalización del espacio de interlocución, la partidización de ese
espacio y la falta de compromiso político para la construcción de acuerdos109.
Por su parte, las diputadas de la Comisión de Equidad y Género de la LX legislatura,
refirieron en entrevista las razones por que optaron no volver a convocar al Parlamento
de Mujeres:
“La cancelación fue la decisión que tomamos nosotras, consultamos con las organizaciones
civiles que habían sido las promotoras de estos espacios, y ellas convinieron con nosotras que ya
no se hacían, lo consideraron también como un horror” (Maricela Contreras, ex Diputada
Federal).
“En la LIX legislatura, el último parlamento habían llegado a condiciones de ingobernabilidad,
ya no se podían tomar acuerdos, había confrontación entre las mujeres. Había detrás intereses de
otras personas, se estaba ya manipulando la participación de las mujeres en esos espacios y eso
era una cuestión que no se podía permitir, y una decisión difícil pero al final de cuentas
necesaria, se tuvo que tomar en la LX legislatura de no continuar con ese mecanismo” (Martha
Tagle, ex Diputada Federal).
A raíz de ello, en 2006, la transformación de la red se concreta con la cancelación del
PMM, para dar lugar a una interlocución menos abierta:
“Nosotras pusimos en la mesa que era necesaria su transformación [del PMM], no podía seguir
el mismo procedimiento de los otros años que ya no lograba incidir en acuerdos. Nosotras
propusimos que no fuese tan abierto, sino que fuese más especializado, cuestión que no fue
aceptado por el PAN. Las sesiones últimas de la Comisión Bicameral fueron lamentables”
(Angélica de la Peña, ex Diputada Federal).
A pesar de los eventos que condujeron a la cancelación del espacio de interlocución
entre legisladoras y organizaciones de la sociedad civil, existe un balance positivo en
términos de los objetivos conseguidos a partir de la existencia de esa interfaz socioestatal que es compartido por diputadas de las LVII, LVIII, LIX y LX legislaturas, así
como por integrantes de las organizaciones de la sociedad civil. Aunque se destaca
positivamente la inclusión, la pluralidad y la visibilidad a la problemática de género
desde el espacio de interlocución, hay opiniones menos optimistas respecto de lo que
109
Por motivos de espacio y considerando la importancia de la opinión de los s actores relevantes de este
proceso, los fragmentos de las entrevistas que abordan el tema de la cancelación del PMM y que son muy
reveladores, pueden leerse a cabalidad en el Anexo 6.
173
representó ese espacio para la agenda legislativa, pues según estas opiniones, el PMM no
concretaba propuestas suficientemente consensadas para alimentar proyectos legislativos
que pudieran ser presentados en el Congreso110.
Además de lo anterior, es importante señalar que los grupos de derecha hacen un balance
muy positivo del PMM, ya que esa experiencia les permitió crecer como organizaciones,
más allá de los logros para la agenda. Una actora de este proceso refirió en entrevista
que, a raíz de su participación en el PMM desde 2001, estas organizaciones han
adquirido la expertise y capacidad de cabildeo, lo cual les ha facilitado mantener su
presencia pública y su incidencia en la toma de decisiones sobre la agenda de género,
particularmente en contextos más cerrados, luego de la cancelación del PMM.
“El Parlamento nos permitió madurar como organizaciones, nos permitió en nuestros procesos
internos dar impulso real a nuestras agendas y a la vinculación y el lobbying con los tomadores
de decisiones; aprendimos y nos fuimos profesionalizando en el cabildeo, logramos formalizar
más nuestra agenda, no nada más por darle mayor fundamentación sino para poderla hacer más
integradora hacia toda la agenda política; nos permitió darnos cuenta del poder verdadero que
podemos tener la sociedad civil, poder de incidencia y la necesidad de vincularnos con todos los
partidos, hoy igual nos juntamos con legisladoras de todos los partidos” (Rocío Bedolla,
Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
Tal aprendizaje y el crecimiento que estos grupos experimentaron luego de la coyuntura
del año 2000, ha cerrado brechas en cuanto a la capacidad de influencia entre las
agendas conservadoras y la agenda feminista y pro equidad de género en la actualidad.
3.2 De redes a jugadores con veto. Deliberación y toma de decisiones legislativas en
red cerrada.
La descomposición en el panorama político nacional, acabó por transformar las
relaciones al interior de la red de política que venía impulsando la agenda de género.
Este proceso de transformación sucede desde la LIX legislatura y se mantiene hasta la
LX, puesto que paralelamente a la existencia de la interfaz socio-estatal de la red, las
110
Los comentarios emitidos en entrevista por las actoras relevantes, respecto al balance sobre el
cumplimiento de los objetivos del PMM, pueden leerse en el Anexo 7. La disposición de los fragmentos
de entrevista corresponde primero a balances positivos e incrementalmente se leen aquellos balances más
negativos.
174
legisladoras trabajaban de manera más cercana con algunas organizaciones para superar
con éxito el proceso legislativo de las iniciativas con perspectiva de género.
En la sección anterior desarrollamos el proceso de establecimiento de agenda desde la
red de política pública abierta durante la LIX legislatura, el cual fue sumamente
complicado debido a la falta de acuerdo sobre la orientación temática de la agenda, a la
ausencia de reglas de interlocución claras y a la pérdida de capacidad para gestionar una
red poco cooperativa. Consecuentemente, el establecimiento de agenda realizado por
esta legislatura tendió a institucionalizar acuerdos previos y no a generar una agenda con
nuevos temas consensados.
En esta sección abordamos la estrategia impulsada por legisladoras de la Comisión de
Equidad y Género de la Cámara de Diputados, consistente en trabajar de manera más
cercana con organizaciones sociales –especializadas en los temas objeto de iniciativas
con perspectiva de género-. Ésta fue una manera de mantener la interlocución, aún
cuando con ello se cancelaba la posibilidad de consensar nuevos temas y de que sectores
y grupos poco organizados y especializados participaran abiertamente en el debate de la
agenda.
En este periodo, los recursos más importantes de las organizaciones para mantenerse en
el debate de la agenda de género y poder influir en la toma de decisiones, fueron tanto
los vínculos previamente establecidos y la afinidad ideológica entre éstas y las mujeres
de los partidos políticos, así como la expertise en los temas de la agenda.
Este nuevo mecanismo significó un cambio de rumbo en las relaciones entre la sociedad
civil y los actores con veto en el legislativo, a la vez que instauró la institucionalización
de la agenda consensada en 1997, al margen de la diferencia ideológica irreconciliable.
Además, el debate de la agenda se descentralizó de la Comisión de Equidad y Género a
otros espacios del propio legislativo, aunque en todos ellos, la toma de decisiones se
mantuvo en manos de los actores con veto.
175
3.2.1 Nuevo mecanismo de interacción: menos actores, mayor coincidencia
ideológica.
Durante la LIX legislatura, el establecimiento de agenda con perspectiva de género fue
un proceso que se apartó de la red de política abierta y de su interfaz. La presencia de
legisladoras feministas111 en la LIX legislatura, así como su capacidad para cabildear el
apoyo de legisladoras y legisladores en el Congreso, fueron factores que incidieron en la
generación de leyes y reformas con perspectiva de género112. Por su parte, la LX
legislatura contó también con legisladoras cuyas trayectorias y agendas revelan su
compromiso con la equidad de género, además de que por primera vez, estas actoras no
se concentraron en la Comisión de Equidad y Género, sino que de manera estratégica
ocuparon posiciones en comisiones importantes, particularmente en la de presupuesto y
en la junta de coordinación política113, así lo refiere una actora del proceso entrevistada:
“En la LX legislatura hicimos un trabajo más allá de la comisión de equidad, había mujeres que
no estaban en la comisión pero que traían el mismo espíritu que nosotras y que desde las
comisiones en donde estaban nos fortalecíamos” (Martha Tagle, ex Diputada Federal).
Con el objetivo de mantener el vínculo con las organizaciones de la sociedad civil, las
diputadas de la LX legislatura promovieron diversos espacios temáticos:
“En cada tema nosotros fuimos convocando a las compañeras de la sociedad civil, si era de
salud, con la Red por la Salud de las Mujeres, había otra red de abogadas, había organizaciones
que trabajan los temas de ciudadanía, los temas de presupuesto, el tema de la incorporación de
las mujeres al ámbito de lo económico” (Maricela Contreras, ex Diputada Federal).
111
Entre las diputadas de la LIX legislatura con destacadas trayectoria en el movimiento feminista y en la
academia, así como con conocimiento de la perspectiva de género se encontraban Angélica de la Peña,
Marcela Lagarde y Malú Micher.
112
Torres Pacheco (2008) realiza un análisis de la formulación de la Ley General de Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en el que detalla las relaciones entre los actores de la LIX
legislatura, involucrados en dicho proceso. La autora subraya la trayectoria feminista y el conocimiento
sobre la perspectiva de género de las legisladoras, la voluntad política de los actores involucrados, el
apoyo de organizaciones sociales especializadas en el tema y la capacidad de negociación y consenso de
las legisladoras, como aspectos que posibilitaron la aprobación de esta ley a nivel legislativo.
113
Estas legisladoras fueron Maricela Contreras Julián, Martha Tagle Martínez, Claudia Cruz Santiago,
Araceli Escalante Jasso, y Yolanda Rodríguez Ramírez en la Comisión de Equidad y Género. En la
Comisión de Presupuesto estuvieron Elsa conde y Susana Monreal, mientras que en la Junta de
Coordinación Política, como coordinadora de un grupo parlamentario se colocó Marina Arvizu.
176
Aunque las legisladoras no tenían el objetivo de reemplazar el PMM, abrieron espacios
para la participación de la sociedad organizada, especializada en ciertos temas:
“Si bien nos faltó el poder diseñar un mecanismo alterno [al PMM], cada una de alguna manera
buscó la forma de seguir con esa cercanía con las organizaciones, yo organicé el encuentro de
mujeres munícipes, no era amplio ni masivo, pero tenía una agenda muy definida de desarrollo
de las mujeres en los municipios. Otro caso fue el de presupuestos, con la instalación de la mesa
interinstitucional había organizaciones de la sociedad civil especializadas en los temas de
transparencia, de presupuesto, de problemas muy específicos que íbamos a etiquetar” (Martha
Tagle, ex Diputada Federal).
Fuera del mecanismo de interlocución abierto y masivo entre los grupos sociales y las
diputadas, en estas dos legislaturas se otorga centralidad a una modalidad de interacción
más cercana y menos incluyente para la preparación, discusión y negociación de las
iniciativas con perspectiva de género; además fue una buena estrategia para frenar el
conflicto entre las organizaciones.
“En los últimos Parlamentos hubo una lucha de poder con las organizaciones, pero también
encontrábamos esta disposición a solas de las legisladoras, lo que en colectivo era desastroso en
lo individual era muy constructivo, con todos los partidos, encontramos una posibilidad de
influir que era más real que lo que pasaba en el Parlamento de Mujeres” (Rocío Bedolla,
Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
Por otro lado, este proceso transitó también de la Comisión de Equidad y Género a otras
comisiones, con las que las organizaciones comenzaron a tener mayor relación. Esto lo
señalan en entrevista, organizaciones sociales vinculadas al establecimiento de agenda:
“Trabajamos de manera directa en muchas reuniones con integrantes de comisiones que son
específicos y que son aliados, construimos relaciones de confianza con legisladores de las más
fuerzas que se pueda, construimos relaciones muy cercanas por lo menos en términos de poder
sentarnos todo el tiempo a discutir cosas, a ponerlas sobre la mesa en un dialogo respetuoso”
(Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la
Equidad).
Este tipo de relación, que da forma a una red cerrada en torno a la agenda de género está
caracterizada por:
177
1. La presencia de pocas organizaciones. Existe exclusión puesto que la
participación depende de la vinculación y afinidad ideológica con las
legisladoras y en menor grado con la especialización que las organizaciones
posean en los temas objeto de iniciativas,
2. Los actores involucrados son en su mayoría actores con veto –legisladoras y
legisladores-,
3. El número y la selectividad de actores disminuye las distancias ideológicas en
torno a las perspectivas y alcances de las acciones propuestas, y
4. Las reglas del juego –formales e informales- son compartidas por los
participantes, en términos de la existencia de reglas institucionales del proceso
legislativo y de que se conocen los objetivos y alcances de la participación de las
organizaciones sociales.
Bajo este nuevo mecanismo de interrelación sobresale el tipo recurso de los actores para
generar decisiones a favor del establecimiento de la agenda de género. Los actores
legislativos poseen un veto institucional que los capacita para tomar las decisiones en el
proceso legislativo, además del conocimiento en la materia derivado de la agenda y
trayectoria personal de algunas legisladoras; por su parte, para las organizaciones
sociales, los vínculos creados previamente, la afinidad ideológica con determinados
proyectos políticos y el conocimiento y/o especialización en los temas, son los recursos
que les posibilitan mantenerse en el proceso e influir en el contenido sustantivo de las
iniciativas con perspectiva de género, además que las legitima para cabildear el apoyo de
las diferentes bancadas representadas en el Congreso y conseguir aprobación a dichos
proyectos.
En el nuevo contexto de interrelación entre legisladoras y organizaciones sociales, el
número de actores involucrados en la construcción de agenda y su tipo de veto adquiere
relevancia por encima de la distancia ideológica, como principales recursos para
conseguir consenso en torno a los temas con perspectiva de género a legislar. La
transformación de la red genera un escenario donde -a diferencia de la red abierta- la
distancia ideológica sigue siendo un factor importante, pero es mediada porque de origen
178
hay exclusión en cuanto a las posturas ideológicas presentes en el debate de la agenda 114.
Por consiguiente, el número de actores con veto institucional, en presencia de una red
cerrada, es fundamental para contener la imposición de una agenda contraria a los
derechos de las mujeres, o bien, orientar una política con sesgo de género, según las
preferencias de dichos actores115.
Este tipo de interrelación, resulta más congruente con el contexto institucional
subyacente en la relación sociedad civil-actores legislativos que la interrelación en redes,
puesto que de entrada se reconoce la desigualdad de poder entre los diferentes actores
que participan en la elaboración de políticas públicas y a partir de ello se intermedian los
diferentes intereses políticos y sociales. En consecuencia, los actores legislativos ejercen
cierto tipo de control sobre los actores sociales, en la medida en que los primeros pueden
tomar decisiones respecto a la forma y sentido de la participación de los segundos.
En suma, el establecimiento de agenda en este periodo es un proceso cerrado y
dominado por ciertos grupos que logran imponer sus intereses por encima de los
intereses de otros, a diferencia de procesos plurales y abiertos como el PMM cuya
influencia tiende a agotarse y su mantenimiento devienen en una simulación, útil a
ciertos intereses.
3.2.2 Vínculos previos y afinidad ideológica: recursos clave para la participación de
las organizaciones sociales en contexto de red cerrada.
El establecimiento de agenda de género en el Congreso federal durante la LIX y LX
legislaturas, ha sido posible gracias a la presencia de legisladoras cuyas trayectorias y
agendas son cercanas a organizaciones del movimiento feminista y amplio de mujeres.
114
No descartamos que en la discusión de la agenda de género siempre habrá posturas ideológicas en
conflicto, tratando de imponer su definición sobre el problema y sus propuestas de solución. Sin embargo,
el propio contexto institucional ha creado condiciones para incluir o excluir posturas, según la orientación
que le otorga a la agenda el tipo de actores que en determinado tiempo y espacio están a cargo de su
definición.
115
Esta conclusión es relevante, en la medida en que observamos que en el ámbito federal la tendencia en
los últimos años ha sido la legislación a favor del avance de la agenda de género, gracias a que las redes de
política en torno a esta agenda están integradas mayoritariamente por actores comprometidos con la
perspectiva de género. Por su parte, esta conclusión explica cómo en contextos de redes integradas
mayoritariamente por actores con agendas conservadoras, se han producido legislaciones en detrimento de
los derechos de las mujeres, particularmente en el ámbito estatal con la aprobación de reformas
constitucionales para garantizar el respeto a la vida desde la concepción.
179
Este vínculo en la trayectoria de las legisladoras también incrementa la posibilidad de
que las organizaciones puedan estar cerca del proceso de construcción de agenda.
Además, la presencia legisladoras feministas y organizaciones que trabajan a favor de la
equidad de género cercanas al proceso legislativo, ha sido un factor para contener el
avance de la agenda de grupos conservadores que cada vez están más posicionados en el
debate público.
Cuando los vetos formales pesan más que las redes, los grupos sociales que trabajan a
favor de la equidad de género redefinen y reconstruyen su estrategia de acción para
influir en la agenda, poniendo énfasis en mantener sus vínculos y especializarse en algún
tema –lo cual también ha facilitado el acceso al financiamiento público para sus
actividades116-. Estas estrategias les han permitido estar cerca del debate y ser actores
relevantes para el establecimiento de agenda de género:
“Los espacios de asesoría especializada, de acercamiento, de información han sido espacios que
hasta hoy se mantienen porque son esos de muy en corto, muy puntual, muy de organización
especialista; mantenemos relaciones cercanas con integrantes de las comisiones que nos parecen
prioritarias, a saber equidad de género, derechos humanos, presupuesto y cuenta pública, grupos
vulnerables, salud, participación ciudadana; siempre hemos venido construyendo puentes”
(Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la
Equidad).
Por otro lado, para las organizaciones sociales ha sido indispensable abrir sus campos de
especialización para incidir en el establecimiento de agenda de género, ya no sólo en la
Comisión de Equidad y Género sino en otras comisiones:
116
En la década de los 80’, las organizaciones sociales pertenecientes al movimiento feminista empezaron
a formalizar sus acciones en torno a temas específicos respecto de las múltiples problemáticas de las
mujeres producidas por las relaciones de género. El tema del financiamiento al activismo feminista, en
medio de la fractura del propio movimiento, fue un factor que llevó a que este proceso de formalización y
especialización se profundizara a partir del año 2000. Con la creación en 2003 de la Ley Federal de
Fomento a las Actividades realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil –que señala la
promoción de la equidad de género como una de las actividades objeto de fomento por parte del Estado-,
muchas organizaciones que trabajan temáticas de mujeres y género, ingresaron a una dinámica de
financiamiento condicionado a múltiples requisitos, como estar constituidas legalmente, no perseguir fines
de lucro ni realizar proselitismo político-electoral o religioso, inscribirse en un registro nacional especial
para esas organizaciones, contar con un domicilio fiscal y con órganos de representación y/o dirección, en
caso de ser beneficiarias de financiamiento son sujetas a un sistema de fiscalización de los recursos, entre
otros. Necesitadas de apoyos o estímulos públicos para llevar a cabo sus actividades, algunas
organizaciones han dejado el activismo feminista en segundo plano y están concentradas en la
presentación de proyectos anuales cuyo financiamiento les permite subsistir.
180
“El darnos a la tarea de profesionalizarnos nos permitió caminar ya con esta necesidad más
clara, buscando ser más representativas [a través de nuestra agenda] y no nada más de un grupo
de debate, por eso empezamos a dar seguimiento a las dependencias, a las legisladoras, nos
metimos en otras comisiones” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
Las organizaciones sociales y el sector académico han tenido un papel importante como
fuente de información y conocimiento de la situación de las mujeres en nuestro país,
además de la participación colectiva que realizan para colocar demandas por la equidad
de género en la agenda pública e institucional. Si bien las legisladoras cuentan con
equipos profesionales de asesoría en la materia, la actividad realizada en este ámbito por
las organizaciones ha sido reconocida como fuente principal para la elaboración de
algunas iniciativas, en vista de su cercanía a las distintas problemáticas de las mujeres 117.
La actividad de investigación en áreas como violencia, pobreza, presupuestos de género,
salud reproductiva y conciliación vida-trabajo, principalmente, es un recurso explotado
por las organizaciones, que les capacita para influir en la agenda legislativa en la
materia. Sin embargo, la expertise por sí misma no basta para colocarse en una posición
de influencia; las relaciones creadas por estas organizaciones con mujeres de los partidos
políticos y fortalecidas a través de su presencia en redes, así como la afinidad ideológica
con los actores legislativos, define su participación. Así lo refiere una ex legisladora en
entrevista:
“Los avances que pudimos tener en la LX legislatura se debió a trabajo anterior con
organizaciones de la sociedad civil, particularmente con todas las organizaciones feministas. La
clave para poder hacer algo en favor de los derechos de las mujeres son esas alianzas que
tejimos y que obviamente no se dan ese momento, sino que se vienen construyendo con
anterioridad” (Martha Tagle, ex Diputada Federal).
En consecuencia, cuando los espacios de interlocución son cerrados, la participación de
las organizaciones en la construcción de agenda depende en gran medida de las
117
Las ex diputadas entrevistadas para este trabajo, señalaron el importante papel que las organizaciones
sociales y la academia han tenido como proveedoras de información para la agenda de género durante los
últimos doce años. En el Congreso, aunque no todos los grupos parlamentarios cuentan con equipos
externos encargados de la información para la elaboración de iniciativas –como en el caso del PAN con su
Fundación Miguel Estrada Iturbide-, legisladoras y legisladores cuentan con recursos para la contratación
de asesores que apoyen su trabajo parlamentario. Sin embargo, en materia de la agenda de género, la
opinión, información, diagnóstico por parte de las organizaciones es fundamental por su expertise y su
trabajo de muchos años cerca de la problemática de las mujeres.
181
temáticas que trabajan y del grado de especialización en ellas, pero los elementos que les
otorgan posibilidad real de influencia son los vínculos creados y la afinidad ideológica
con las legisladoras en turno. Por ello, actualmente las organizaciones feministas y
conservadoras compiten en circunstancias similares por posiciones de incidencia.
Estos elementos han permitido que las organizaciones sociales se mantengan vinculadas
al espacio legislativo, a pesar de que no poseen un lugar privilegiado en materia de
información y conocimiento para la agenda de género desde la LIX legislatura, puesto
que uno de los principales espacios a desde donde se define y actualiza esa información
desde 2005, es el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de
Género (CEAMEG).
En este sentido, el potencial de influencia de las organizaciones dedicadas a generar
conocimiento e información en la materia, está más asociado en mayor medida a
vínculos y simpatías ideológicas entre éstas y las legisladoras, que a la expertise que
posean respecto a los temas. Lo anterior se debe fundamentalmente a que el CEAMEG
tiene como función la asesoría al trabajo legislativo con perspectiva de género y
derechos humanos, a través del apoyo técnico especializado y de la generación de
información analítica útil para la toma de decisiones respecto de la agenda legislativa en
temas de equidad de género.
La creación de este centro de estudios ha fortalecido al Poder Legislativo en términos de
la especialización de sus cuerpos de apoyo técnico y le ha dado mayor independencia
respecto de la existencia o no de investigación con perspectiva de género que puedan
realizar las organizaciones sociales y la academia. Sin embargo, para algunas diputadas
y organizaciones entrevistadas, la existencia de este centro se debe a razones políticas
más que a necesidades técnicas:
“El CEAMEG fue un logro importante de la 59 legislatura, pero hacia la siguiente legislatura el
tema se convirtió nuevamente en un asunto de botín político. Las comisiones, centros de estudio,
todo se distribuye en la Cámara de acuerdo a las cuotas que les corresponden a los partidos,
entonces el problema es que como es una posición más de poder desde donde influir, no importa
si [el partido] tiene o no gente capacitada para atender ese tema en particular” (Martha Tagle, ex
Diputada Federal).
182
Como nos señalaron en algunas entrevistas, mucho del trabajo que el CEAMEG realiza
actualmente, era una labor que aportaban tanto las organizaciones sociales como la
academia, a partir de arreglos no formales entre éstas y las legisladoras. De ahí que su
creación haya sido vista por muchos actores como un hecho no necesario:
“Sobre ese centro yo no estuve muy de acuerdo en que se creara, es costosísimo. Hay muchos
espacios que te proveen de la información; todos los centros de estudio de la mujer, la UNAM,
el Colegio de México, las diferentes universidades, las mismas organizaciones te generaban todo
esto” (Patricia Espinosa, ex Diputada Federal).
El CEAMEG comenzó a funcionar cuando se cancela el PMM y parecía ser una buena
oportunidad para restablecer las relaciones entre las organizaciones y las legisladoras, a
manera de intermediación post conflicto. No obstante, sucedió lo contrario, pues la
politización y partidización de los intereses género se infiltró en todos los espacios de
discusión y elaboración de la agenda.
“El CEAMEG lo crea Diva Gastélum para que provea de insumos a las y los parlamentarios
sobre diferentes aspectos en materia de equidad y género, lo que a veces hacíamos sociedad civil
proveer los insumos, diagnósticos y demás, el problema de CEAMEG es que le paso lo mismo y
se politizo. En la LX legislatura el espacio se lo disputaron y se lo quedó acción nacional” (Jorge
Yáñez, ex Vicepresidente de DIVERSA, APN).
Como hemos enfatizado en este trabajo, la construcción de agenda de género no se
circunscribe al ámbito exclusivo del Estado, sino que está ligada desde su origen a la
lucha colectiva de grupos y organizaciones sociales. En este sentido, el vínculo
elemental para el establecimiento de agenda entre actores políticos y sociales, está
ausente en las reglas formales de funcionamiento del CEAMEG, pero también en los
arreglos informales, dada la ausencia de voluntad política de su directiva para abrir
canales de comunicación y colaboración con todas las organizaciones.
La desvinculación de este centro de estudios y los grupos ciudadanos con intereses de
género, es un aspecto más que caracteriza el establecimiento de agenda en red cerrada,
pues observamos que la influencia en la toma de decisiones para la agenda de género
transitó de las redes a manos de las legisladoras. De manera que la posibilidad de que las
organizaciones puedan incidir en la agenda a través del CEAMEG, está sujeta también a
183
los vínculos y afinidad que éstas tengan con el partido político que preside su comité;
esto se desprende de las entrevistas realizadas a dirigentes de organizaciones sociales.
Por un lado, la Presidenta de Mujeres Unimoss señaló que mientras el PRD presidió el
Comité del CEAMEG, su organización no estuvo vinculada a ese centro, pero desde que
lo preside el PAN si lo están:
“Cuando se crea el CEAMEG nosotras estábamos vinculadas en lo individual con las
legisladoras. Se le dio el poder al grupo parlamentario del PRD para que pudiera decidir quién
quedaba, acordaron que sería Incháustegui y no nos permitió vincularnos, olía a algo no
feminista y ¡fuera! Ahora cuando más bien queda en el PAN, la presidenta de la comisión,
Limas Frescas, nos decía «oye pues aquí está el CEAMEG, trabajemos y luego propónganos
nombres», pues propusimos, igual fuimos trabajando con quien tenemos vínculos, que sabemos
podemos influir y bueno pues así fue y nos vemos más de cerca a partir de que le quedó esta
prorrogativa al PAN” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
Por su parte, las organizaciones del movimiento feminista entrevistadas, señalaron no
mantener ningún tipo de relación con el CEAMEG actualmente, tampoco han sido
convocadas a participar en mesas de debate y generación de conocimiento para la
agenda de género desde ese espacio:
“No trabajamos con el CEAMEG porque no
hay condiciones. Valoro mucho el trabajo
académico que hace el CEAMEG porque tiene un rigor metodológico importante, pero creo que
lo pensó Diva como un sustituto de las organizaciones y aunque nos guste o no, las
organizaciones de la sociedad civil somos las que conocemos más las problemáticas del tejido
social, porque somos las más cercanas y sabemos cuando están cambiando las cosas, cuándo los
paradigmas se tienen que replantear, orientarse hacia otro lado” (Jorge Yáñez, ex Vicepresidente
de DIVERSA, APN)
“No valoro mucho el CEAMEG y su producción de información, creo que la información por
más estadística que sea tiene interpretaciones y no coincido con muchas de las interpretaciones
que el CEAMEG arroja porque al final de cuentas ahí hay juegos políticos, hay posiciones
políticas, hay intereses y visiones” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el
Diálogo Parlamentario y la Equidad).
Como señalamos, la afinidad ideológica y los vínculos creados previamente con mujeres
de partido, que luego obtienen espacios en el legislativo, han sido el canal por medio del
cual las organizaciones consiguen intervenir en la agenda de género, desde la LIX
184
legislatura. Ambos recursos forman parte de arreglos informales, es decir, formas
básicas de relación, vinculación y colaboración entre legisladoras y organizaciones con
intereses de género o contra esos intereses; el auto-reforzamiento de esos arreglos ha
posibilitado la institucionalización de la agenda legislativa que es referencia de las
políticas con enfoque de género, aún cuando grupos con enfoques contrarios están
fuertemente posicionados.
3.2.3 Establecimiento de agenda legislativa de género en red cerrada, escenario de
la tesis de Tsebelis mediado por coyunturas.
Los efectos de la ruptura de la red y del cambio en las relaciones entre los actores
políticos y los actores sociales en el establecimiento de agenda legislativa de género,
coloca este proceso en un escenario semejante al que subyace en la tesis de los jugadores
con veto (Tsebelis, 2006).
Las coyunturas críticas modificaron el contexto institucional del legislativo, para
permitir la participación de la sociedad civil en el debate y negociación de la agenda. En
ese contexto, se modificaron las posiciones de poder e influencia de los diferentes
actores, posibilitando que las demandas e intereses de la red abierta fueran incorporadas
en los proyectos legislativos con perspectiva de género y en los arreglos no formales, de
los que surgió una agenda fundante.
Durante el periodo de las legislaturas LIX y LX, la influencia de la red abierta,
debilitada al final de la LVIII legislatura, se extingue por completo. No sólo se dejan de
incorporan los intereses de los grupos sociales en la agenda legislativa, sino que la red
pierde su sentido de apoyo y legitimación a los proyectos legislativos, convirtiéndose en
un obstáculo constante a la construcción de consensos.
En este periodo, el contexto de apertura a las redes se agota y las posiciones de poder e
influencia de los actores se reordenan a su estado original; por tanto el establecimiento
de agenda vuelve a manos de los actores legislativos. Los actores con veto, concentran la
toma de decisiones no sólo sobre la agenda sino también sobre la inclusión o exclusión
de los actores sociales en ese proceso.
185
Asimismo, aunque se desconcentra el debate y la negociación de la Comisión de
Equidad y Género, la participación de las organizaciones sociales en otros espacios
depende en gran medida de la voluntad de los actores legislativos, más que en la
expertise que posean las organizaciones respecto a los temas de la agenda. Dicha
voluntad la configuran tanto los vínculos previos como la afinidad ideológica entre los
actores políticos y las diferentes organizaciones.
Con base en la teoría de los jugadores con veto, el cambio o mantenimiento del estatus
legislativo de la política de género, se funda en la capacidad de consenso de los actores
legislativos. Como resultado de ese consenso en tal contexto, esperaríamos dos
escenarios; en el primero, una mayoría progresista con intereses de género podría
colocar en la agenda los temas objeto de mayor conflicto ideológico, como los derechos
sexuales y reproductivos; en el segundo, una mayoría con intereses contrarios a los de
género, lograría establecer una agenda a favor de sus demandas más conservadoras. Sin
embargo, estos resultados no se observan ni en la LIX ni en la LX legislatura, pues las
coyunturas críticas han sido determinantes para que ninguna mayoría haya conseguido
colocar sus intereses en la agenda.
Por lo anterior, planteamos que el establecimiento de agenda de género entre jugadores
con veto, está dado tanto por el número como por la distancia ideológica de esos actores,
pero sus preferencias son elegidas de las alternativas disponibles que están contenidas en
la agenda fundante consensada durante la primera coyuntura. Consecuentemente, el
mantenimiento o cambio del statu quo legislativo de la política de género en manos de
pocos actores legislativos, está condicionado al abordaje de esa agenda. Esto conduce a
que aún cuando haya distancias ideológicas importantes entre los legisladores, el
consenso sea posible en los temas de la agenda fundante mientras que cuando el debate
gira en torno a temas no consensados en ella, la construcción de acuerdos es
prácticamente imposible y muchos temas queden paralizados.
En la siguiente sección, del análisis de las iniciativas con perspectivas de género
aprobadas por la LIX y LX legislatura, podemos ver que los temas de esos proyectos no
se apartan de la agenda fundante, sino que se mantiene un patrón dependiente a esa
agenda.
186
3.3 El patrón dependiente en la legislación con perspectiva de género producida en
presencia de una red cerrada.
La aprobación de iniciativas con perspectiva de género, es un fenómeno ininterrumpido
desde 1997, basado en la agenda consensada desde esa época. Este patrón dependiente
consiste en la institucionalización de la agenda fundante, llevada a cabo por las últimas
dos legislaturas, a través de la aprobación de reformas y nuevas leyes, que
fundamentalmente incorporan la perspectiva de género en las estructuras y rutinas
institucionales para materializar los objetivos de lo establecido por consenso en la
legislación y garantizar su permanencia en el tiempo.
A diferencia de la agenda creada por la LVII y LVIII legislaturas, durante las últimas
dos legislaturas se aprobaron reformas y nuevas leyes que más allá de crear una nueva
plataforma temática, concretaron la institucionalización de la agenda consensada, con el
objeto de consolidar los avances y posibilitar la operación de las disposiciones de las
reformas y nuevas leyes aprobadas, a partir del énfasis dado a los presupuestos públicos
y el involucramiento de la mayoría de las dependencias del poder ejecutivo federal, así
como de los estados y municipios, en el ámbito de sus competencias.
3.3.1 Iniciativas con perspectiva de género aprobadas durante la LIX legislatura.
La LIX legislatura estableció una agenda sumamente relevante en la que destacan las
leyes de Igualdad entre Mujeres y Hombres y de Derecho de las Mujeres a una Vida
Libre de Violencia, sin embargo, también tuvo un papel fundamental en la consolidación
del tema de presupuestos con perspectiva de género, a través de la nueva ley que rige la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto público federal
(Cuadro 11).
Con la primera reforma aprobada durante el periodo de la LIX legislatura, se crea el
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. El enfoque
de política pública que contiene esta reforma es de transversalidad de la perspectiva de
género, en la medida en que propone una transformación institucional para integrar la
equidad de género como un valor en la elaboración de iniciativas de reforma o creación
de nuevas leyes.
187
Su objetivo es crear un órgano interno en la Cámara de Diputados que lleve a cabo la
tarea de “sistematizar información; elaborar análisis; realizar estudios de derecho
comparado, de seguimiento y evaluación de la ejecución de las políticas públicas y los
programas orientados a asegurar el desarrollo y adelanto de las mujeres, así como el
ejercicio y goce pleno de sus derechos humanos y libertades fundamentales; de
seguimiento y evaluación sobre el ejercicio de los recursos presupuestales asignados a
dichos programas; formular proyectos sustentados en los resultados de los estudios
realizados; proporcionar a los órganos de la Cámara de Diputados, información y
análisis estadístico, bibliográfico, documental y jurídico especializados en materia de
equidad de género, de derechos humanos y libertades fundamentales de la mujer, y
presentar a la Cámara de Diputados y poner a disposición del público en general, toda la
información que tenga en su poder”118.
118
Objetivos delineados en la Iniciativa de Reforma al numeral 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica del
Congreso Federal de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por la Diputada Diva Gastélum.
188
Cuadro 11. Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en el Diario Oficial de la
Federación 2003-2006
Nombre de la ley o
reforma*
Fecha de
Nombre de quien
presentación
presenta
Decreto por el que se
reforma el numeral 3, del
artículo 49 de la ley
3 de febrero
Orgánica del Congreso
de 2005
General de los Estado
Unidos Mexicanos
(Creación del CEAMEG)
Dip. Diva
Hadamira
Gastelum Bajo
(PRI)
Fecha de
Aprobación
Fecha de
Legislatura
publicación
que la aprobó
en el D.O.F.
La Cámara de
Diputados aprueba
el 28 de abril de 2005
Decreto por el que se
expide la Ley Federal de
Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria
Decreto por el que se
expide la Ley General
para la Igualdad entre
Mujeres y Hombres
15 de
dieciembre
de 2005
Minuta de la
Cámara de
Diputados al
Senado
LIX
Enfoque de
transformación
3 de agosto
de las
de 2005
relaciones de
género o
Transversalidad
LIX
Enfoque de
transformación
9 de enero
de las
de 2006
relaciones de
género o
Transversalidad
LIX
Enfoque de
transformación
30 de marzo
de las
de 2006
relaciones de
género o
Transversalidad
LIX
Enfoque de
igualdad de
oportunidades
y de
2 de agosto
transformación
de 2006
de las
relaciones de
género o
Transversalidad
La Cámara de
Senadores aprueba
el 20 de julio de 2005
La Cámara de
Decreto por el que se
Diputados aprueba
reforman y adicionan
el 3 de noviembre de
diversas disposiciones a
11 de
2005
Dip. Socorro Díaz
la Ley del Servicio
diciembre de
Palacios (PRD)
Profesional de Carrera de
2003
La Cámara de
la Administración Pública
Senadores aprueba
Federal
el 22 de noviembre
de 2005
La Cámara de
Senadores aprueba
el 2 de marzo de
2006
La Cámara de
Diputados aprueba
el 9 de marzo de 2006
Sen. María Lucero
Saldaña Pérez
9 de
(PRI)
noviembre
Sen. Enrique
La Cámara de
de 2004
Jackson Ramírez Diputados aprueba
(PRI)
el 18 de abril de 2006
La Cámara de
Senadores aprueba
Senado a la
el 27 de abril de 2006
28 de abril de
Cámara de
2005
Diputados
Enfoque de
política**
FUENTE: Elaboración propia con base en información de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, en la Gaceta
Parlamentaria del Senado de la República, en el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación y en el
Diario Oficial de la Federación.
* Corresponde al nombre del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
** Se refiere al enfoque de política de igualdad de género conforme a la clasificación de Incháustegui (2007).
Si bien la reforma se aprueba en agosto de 2005, el tema ya estaba incluido en el
Presupuesto de Egresos de la Federación para ese ejercicio fiscal, aprobado el 18 de
189
noviembre de 2004, donde se otorgan 25 millones de pesos a la Comisión de Equidad y
Género para creación de este centro.
Cuadro 11. (continuación) Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en el
Diario Oficial de la Federación 2003-2006
Nombre de la ley o
reforma*
Fecha de
Nombre de quien
presentación
presenta
18 de
noviembre
de 2004
Decreto por el que se
expide la Ley General de
Acceso de las Mujeres a
una Vida Libre de
Violencia
2 de febrero
de 2006
Sen. Aracely
Escalante Jasso
(PRI)
Sen. Enrique
Jackson Ramírez
(PRI)
Fecha de
Aprobación
Fecha de
Legislatura
publicación
que la aprobó
en el D.O.F.
La Cámara de
Diputados aprueba
el 26 de abril de 2006
Dip. Diva
Hadamira
La Cámara de
Gastelum Bajo
Senadores aprueba
(PRI)
el 19 de diciembre de
Dip. Marcela
2006
Lagarde y de los
Rios (PRD)
Dip. Angélica de
la Peña Gómez
(PRD)
LIX de la
Cámara de
Diputados
LX del
Senado
Enfoque de
política**
Enfoque de
transformación
1° de
de las
febrero de
relaciones de
2007
género o
Transversalidad
FUENTE: Elaboración propia con base en información de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, en la Gaceta
Parlamentaria del Senado de la República, en el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación y en el
Diario Oficial de la Federación.
* Corresponde al nombre del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
** Se refiere al enfoque de política de igualdad de género conforme a la clasificación de Incháustegui (2007).
La reforma a la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública
Federal (reforma a los artículos 2, párrafo tercero, 14, fracción III y 32, párrafo segundo;
adición de un inciso f) a la fracción IV del artículo 13 y un tercer párrafo al artículo 30),
parte de un enfoque de políticas de igualdad de oportunidades en la medida en que
introduce como principios el de equidad de género e igualdad de oportunidades, para el
acceso, la movilidad y la permanencia a los cargos públicos de la Administración
Pública Federal, sin violentar principios como el mérito y la capacidad. Esta reforma
surge de la necesidad de generar un sistema de equidad entre mujeres y hombres para
cerrar la brecha de participación en los puestos y/o cargos públicos, particularmente de
alta responsabilidad, donde la representación femenina es sumamente baja.
190
El decreto que expide la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, es
fruto de aproximadamente 26 iniciativas, presentadas tanto por el Poder Ejecutivo, como
por diputados y senadores desde el año 2000119. Aunque en ninguna de las iniciativas
está contemplada la perspectiva de género, durante la discusión y dictamen de este
decreto en la Cámara de Diputados, fue incorporado en artículo 1° y 75 fracción III, el
principio de equidad de género como uno de los criterios sobre los que se deberá
programar, presupuestar, aprobar, ejercer, controlar y evaluar los ingresos y egresos
públicos federales. La etiquetación de recursos para programas dirigidos a las mujeres y
a la equidad de género, es un proceso que inicia en la década de los 90’, particularmente
durante el periodo de la LVII legislatura (Guzmán Gallangos, 2006) y que se extiende
hasta la fecha. Sin embargo, para hablar de presupuestos pro equidad de género es
necesario identificar dos estrategias complementarias, la etiquetación de gastos y la
transversalización de la perspectiva de género. Esa segunda condición intenta ser
atendida con las disposiciones de esta nueva ley, en la medida en que establece la
observancia al principio de equidad de género en la cadena de producción de la política
presupuestaria. Con esta disposición en vigor, la LX legislatura introdujo modificaciones
importantes a los presupuestos de egresos anuales.
La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, tiene su origen en lo
dispuesto por el artículo 4° constitucional –que consagra el principio de igualdad
jurídica entre hombres y mujeres-, aunque va más allá de la igualdad jurídica y se sitúa
en el plano de la igualdad sustantiva. Esta ley combina dos enfoques de política pública,
el primero, es el enfoque de igualdad de oportunidades, en términos de su primero
objetivo: generar las condiciones y mecanismos que deriven en igualdad sustantiva,
garantizando el ejercicio y goce pleno de los derechos humanos y libertades
fundamentales en igualdad de condiciones para mujeres y hombres en todos los ciclos de
vida. El segundo enfoque se refiere al de transversalidad, pues con esta ley se establecen
119
Estas iniciativas están sistematizadas por el Sistema de Información Legislativa que produce la
Secretaría de Gobernación. Puede consultarse en la siguiente enlace:
Con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Presupuesto y responsabilidad Hacendaria.
191
los mecanismos, lineamientos y atribuciones de los gobiernos para incorporar la
perspectiva de género en las políticas públicas a nivel federal, estatal y municipal. Con
esta ley se busca institucionalizar la política nacional de igualdad a través de un Sistema
Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, entendido como “el conjunto
orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos
que establecen las dependencias y las entidades de la administración pública federal
entre sí, con las organizaciones de diversos grupos y con las autoridades de los Estados,
el Distrito Federal y los municipios, a fin de efectuar acciones de común acuerdo
destinadas a la promoción y la procuración de la igualdad entre hombres y mujeres”
(Artículo 23 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres).
La última temática en la agenda establecida por la LIX legislatura fue sobre violencia,
con la creación la una ley que explícitamente establece el derecho de las mujeres a una
vida libre de violencia. Aunque este derecho se desprende de lo dispuesto por párrafo
cuarto del artículo 4° de la CPEUM, el cual señala que toda persona tiene derecho a un
medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, la Ley General de Acceso de
las Mujeres a una Vida Libre de Violencia hace evidente la urgencia de implementar
mecanismos para garantizar efectivamente este derecho, dadas las prácticas
discriminatorias y violatorias de derechos de las mujeres que atentan contra su
integridad y su vida. El objetivo de esta ley es dotar de mecanismos a los gobiernos
federal, estatal y municipal para brindar seguridad a través de prevención, atención,
medidas de protección y sanciones en caso de violencia contra las mujeres; con ello, se
involucra a todos los niveles de gobierno para que desarrollen y apliquen acciones para
atender la violencia contra las mujeres. Muy parecida a la ley de Igualdad entre Mujeres
y Hombres, esta ley incluye una política de transversalidad, en la medida en que busca
generar un cambio institucional que impacte de manera positiva en la vida de las
mujeres, generando toda una estructura institucional para la erradicación de los distintos
tipos de violencia, tanto en el ámbito público como en el ámbito privado.
Aunque la LIX legislatura no es recordada por fortalecer los lazos entre el legislativo y
la sociedad civil respecto al establecimiento de agenda de género, el trabajo legislativo
en la materia ha sido fundamental en la atención a demandas históricas –como la de
192
violencia contra las mujeres-, así como en la institucionalización de la perspectiva de
género en el Estado. A partir de las reformas y nuevas leyes aprobadas por esta
legislatura, la política de equidad de género se fortalece con el involucramiento de
nuevas dependencias en distintos ámbitos y niveles de gobierno.
3.3.2 Iniciativas con perspectiva de género aprobadas durante la LX legislatura.
Durante la LX legislatura, se mantuvo el patrón en la agenda de género,
fundamentalmente a través del impulso a políticas de transversalidad, en diversos temas.
Como se observa en el Cuadro 12, la prioridad de esta legislatura –particularmente de la
Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados- fue la de generar
presupuestos pro equidad de género, aunque también se legisló en materia de trata de
personas y en materia igualdad de oportunidades para las mujeres en la política y en la
educación.
En materia presupuestal, la LX legislatura logró la aprobación de tres Presupuestos de
Egresos (2007, 2008 y 2009) que además de la etiquetación de recursos a programas y
proyectos para el avance de las mujeres y la equidad de género, contaban con
mecanismos específicos para la ejecución, el seguimiento y la evaluación de los recursos
etiquetados.
En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007, por primera
vez se dedica un apartado exclusivo para hacer explícito que el Gobierno Federal deberá
promover el ejercicio de los recursos públicos con perspectiva de género. Aunque esta
disposición se encuentra en los artículos transitorios 17 y 18 del decreto presupuestal
para ese año, a partir de 2007 las instancias federales, estatales y municipales en manejo
de recursos federales, están obligadas a contribuir en la concreción de presupuestos pro
equidad de género.
193
Cuadro 12. Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en el Diario Oficial de la
Federación 2006-2009
Nombre de la ley o
reforma*
Decreto de Presupuesto
de Egresos de la
Federación para el
Ejercicio Fiscal 2007 (Art.
Transitorios Décimo
séptimo y Décimo
Octavo)
Decreto por el que se
expide la Ley para
Prevenir y Sancionar la
Trata de Personas
Fecha de
Nombre de quien
presentación
presenta
***
Decreto que expide el
Código Federal de
Instituciones y
Procedimientos
Electorales
Decreto de Presupuesto
de Egresos de la
Federación para el
Ejercicio Fiscal 2009
(Mantener art. 25 y
Anexo 9A)
Comisión de
La Cámara de
Equidad y Género Diputados aprueba
de la Cámara de el 22 de diciembre de
Diputados
2006
Sen. Enrique
Jackson Ramírez
(PRI)
La Cámara de
9 de diciembre Sen. Ramón Mota
Diputados aprueba
de 2004
Sánchez (PRI)
el 26 de abril de 2007
Sen. Miguel Sadot
Sánchez Carreño
La Cámara de
(PRI)
Senadores aprueba
el 27 de octubre de
Senado de la
2007
24 de octubre República a ala
de 2000
Decreto de Presupuesto
de Egresos de la
Federación para el
Ejercicio Fiscal 2008 (Art.
25 y Anexo 9A)
Fecha de
Aprobación
***
Enfoque de
política**
LX
Enfoque de
transformación
4 de enero
de las
de 2001
relaciones de
género o
Transversalidad
LX
Enfoque de
transformación
27 de
de las
noviembre
relaciones de
de 2007
género o
Transversalidad
LX
Enfoque de
transformación
13 de
de las
diciembre
relaciones de
de 2007
género o
Transversalidad
Cámara de
Diputados
Comisión de
La Cámara de
Equidad y Género Diputados aprueba
de la Cámara de
el 12 de noviembre
Diputados
de 2007
La Cámara de
Grupos
Senadores
aprueba
4 de diciembre parlamentarios del
el
5
de
diciembre
de
de 2007
PAN, PRI y PR en
2007
el Senado
La Cámara de
Senado de la
Diputados aprueba
6 de diciembre República a ala el 11 de diciembre de
de 2007
Cámara de
2007
Diputados
***
Fecha de
Legislatura
publicación
que la aprobó
en el D.O.F.
Comisión de
La Cámara de
Equidad y Género Diputados aprueba
de la Cámara de
el 11 de noviembre
Diputados
de 2008
Enfoque de
igualdad de
oportunidades
LX
14 de enero
de 2008
LX
Enfoque de
transformación
28 de
de las
noviembre
relaciones de
de 2008
género o
Transversalidad
FUENTE: Elaboración propia con base en información de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, en la Gaceta
Parlamentaria del Senado de la República, en el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación y en el
Diario Oficial de la Federación.
* Corresponde al nombre del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
** Se refiere al enfoque de política de igualdad de género conforme a la clasificación de Incháustegui (2007).
*** Las propuestas de incorporación de la perspectiva de género en el Presupuesto de Egresos de la Federación se realizaron
durante los trabajos de análisis de la iniciativa presupuestal del Ejecutivo Federal.
194
Cuadro 12. (continuación) Reformas con perspectiva de género aprobadas por el Congreso y Publicadas en el
Diario Oficial de la Federación 2006-2009
Nombre de la ley o
reforma*
Fecha de
Nombre de quien
presentación
presenta
Fecha de
Aprobación
La Cámara de
Dip. Lourdes
Diputados aprueba
Decreto por el que se
Quiñones Calanes el 6 de octubre de
Reforman diversas
(PRI)
2007
disposiciones de la Ley 8 de marzo de
Dip. Aracely
General de Acceso de las
2007
Escalante Jasso
La Cámara de
Mujeres a una vida libre
(PRI)
Senadores aprueba
de Violencia
el 2 de diciembre de
2007
La Cámara de
Diputados aprueba
el 14 de octubre de
Decreto por el que se
2008
reforman y adicionan
28 de
Dip. Jorge
diversas disposiciones noviembre de Quintero Bello
La Cámara de
de la Ley General de
2006
(PAN)
Senadores
aprueba
Educación
el 3 de abril de 2008
Fecha de
Legislatura
publicación
que la aprobó
en el D.O.F.
Enfoque de
política**
LX
Enfoque de
transformación
20 de enero
de las
de 2009
relaciones de
género o
Transversalidad
LX
Enfoque de
igualdad de
oportunidades
y de
19 de abril
transformación
de 2009
de las
relaciones de
género o
Transversalidad
FUENTE: Elaboración propia con base en información de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, en la Gaceta
Parlamentaria del Senado de la República, en el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación y en el
Diario Oficial de la Federación.
* Corresponde al nombre del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
** Se refiere al enfoque de política de igualdad de género conforme a la clasificación de Incháustegui (2007).
En dichos artículos se establece que a) el ejecutivo federal incorporará la perspectiva de
género en el ejercicio de recursos públicos federales; b) todo programa del gobierno
federal que contenga patrones de beneficiarias y beneficiarios, procurará generar
información desagregada por sexo, grupo de edad, región del país, entidad federativa y
municipio; c) todo programa federal dirigido a las mujeres y a la promoción de la
equidad de género, procurará actualizar de manera trimestral la información de la
población beneficiaria desagregada por sexo así como el monto de los recursos
ejercidos; d) las dependencias de sector y los organismos públicos autónomos que
ejerzan presupuesto para programas dirigidos a mujeres y a promover la equidad de
género, procurarán no realizar adecuaciones presupuestales en ese rubro; e) en los
informes trimestrales se procurarán presentar indicadores de resultados desagregados por
sexo y por grupo de edad, y f) el Instituto Nacional de las Mujeres deberá enviar a la
Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados, un informe trimestral
detallando los objetivos específicos por programa, población objetivo y sus
195
modificaciones, localización geográfica, programación de erogaciones, modalidades y
criterios de evaluación.
El año siguiente la Comisión de Equidad y Género conjuntamente con el Instituto
Nacional de las Mujeres y el CEAMEG, convocaron a la instalación de la primera Mesa
Interinstitucional120 para la elaboración del Presupuesto de Egresos de 2008. Como
resultado del trabajo de este grupo, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el
Ejercicio Fiscal de 2008 incluye un artículo específico -artículo 25- para la
incorporación de la perspectiva de género en el diseño, elaboración y aplicación de los
programas de la Administración Pública Federal a través de a) la generación de matrices
de indicadores; b) identificación de población objetivo diferenciada por sexo, grupo de
edad, región del país, municipio o demarcación territorial y entidad federativa,
incluyendo sus padrones de beneficiarias y beneficiarios; c) establecer metodologías
para la generación de indicadores con perspectiva de género y su aplicación en la
evaluación. Se establece que estas acciones serán obligatorias para los programas
sociales, mientras que se realizarán en la medida de lo posible en otras áreas. Con este
decreto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público adquiere un lugar importante en el
seguimiento y evaluación de los recursos destinados al avance de las mujeres y la
equidad de género. Este decreto también señala de manera especial la obligación de la
federación, los Estados y los municipios para promover programas y acciones que
permitan ejecutar el sistema nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación
de la Violencia contra las mujeres, y el Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres
y Hombres, en términos de las leyes que les crearon. Además, se incluye un Anexo 9A
donde se concentra la información sobre los montos autorizados en los programas y
actividades dirigidos a las mujeres y a la equidad de género.
120
La mesa interinstitucional –que trabajó para el presupuesto de 2008 y 2009- estuvo integrada por las
Comisiones de Equidad y Género de la Cámara de Diputados y del Senado de la República, legisladores
de las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, de Hacienda y Crédito Público, y de Vigilancia de la
Auditoría Superior de la Federación, así como el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la
Equidad de Género, todos ellos por parte del Poder Legislativo. Por parte de del Ejecutivo Federal, la
Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función
Pública, el Instituto Nacional de las Mujeres y el CONEVAL, y por parte de la sociedad civil, FUNDAR
A.C., en representación de varias organizaciones.
196
El Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009,
contiene un nuevo capítulo denominado “de la perspectiva de género”, en el que se
reproduce casi en su totalidad el artículo 25 del decreto anterior, aunque se enfatiza el
seguimiento y evaluación de resultados de los programas federales. También se
adicionan algunas responsabilidades al IMUJERES, a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público y al Consejo Nacional para la Evaluación de las Políticas de Desarrollo
Social, para la emisión de criterios de evaluación con perspectiva de género. Destaca
también la invitación a las dependencias federales para que incluyan en sus programas y
campañas de comunicación social, los contenidos que promuevan la igualdad entre
mujeres y hombres, la erradicación de la violencia de género y de roles y estereotipos
que fomenten cualquier forma de discriminación.
Los montos aprobados por la LX legislatura para programas dirigidos al avance de las
mujeres y la equidad de género fueron incrementados de un año a otro, logrando en 2009
un presupuesto de más de 8,981.6 millones de pesos, distribuidos en 27 ramos que
incluyen al poder legislativo, poder judicial, dependencias de la administración
centralizada, al Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, al consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, al Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, ISSSTE e IMSS, entre otros (Informe General de Actividades
2006-2009, Comisión de Equidad y Género).
Gracias al trabajo de la LX legislatura en materia presupuestal, ha sido posible operar las
leyes y reformas con perspectiva de género aprobadas hasta la fecha –particularmente
aspectos de la Ley de Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley de Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de
Personas-, además de que fue posible extender la política de equidad al Poder Judicial,
con la creación de tres unidades de género –en la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en el Tribunal Electoral del Poder Judicial y en el Consejo de la Judicatura
Federal-.
Además del trabajo en materia presupuestaria, la LX legislatura emitió una nueva Ley
para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas. Esta ley introduce en la legislación
nacional los lineamientos y principios para prevenir, tipificar y sancionar la trata de
197
personas, con especial atención a las mujeres y los niños, así como la protección,
atención y asistencia a las víctimas. Según lo dispuesto por el artículo 5 de esta ley,
comete el delito de trata de personas “quien promueva, solicite, ofrezca, facilite, consiga,
traslade, entregue o reciba, para sí o para un tercero, a una persona, por medio de la
violencia física o moral, engaño o el abuso de poder para someterla a explotación sexual,
trabajos o servicios forzados, esclavitud o prácticas análogas a la esclavitud,
servidumbre, o a la extirpación de un órgano, tejido o sus componentes”. Esta es la
primera definición amplia de trata de personas que se establece en la legislación
nacional, dado que tanto en el código Penal Federal como en la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada estaban tipificados delitos vinculados con la explotación y
privación de la libertad de las personas, bajo la única modalidad de explotación sexual.
Por ello, al mismo tiempo de la expedición de esta ley, se reformaron la Ley Federal de
Delincuencia Organizada, el Código penal Federal y el Código de procedimientos
Penales, para armonizar algunas de sus disposiciones. Esta ley establece un la creación
de una Comisión Intersecretarial para coordinar las acciones de sus miembros en la
materia, además de elaborar y poner en práctica el Programa Nacional para Prevenir y
Sancionar la Trata de Personas, así como la protección y atención a las víctimas de
delito; en esta Comisión podrá haber participación de hasta tres representantes de
organizaciones de la sociedad civil y tres expertos académicos vinculados con la trata de
personas. La comisión intersecretarial deberá considerar la perspectiva de género y los
derechos humanos –con especial referencia a niñas, niños, adolescentes y mujeres- como
principios rectores de sus acciones. La estrategia que impulsa esta ley en materia de
equidad está referida a una política de transversalidad, en términos de una intervención
intersectorial para atender de manera integral la problemática de las trata de personas. A
partir de 2009, la operación de esta ley fue posible gracias a los recursos que la LX
legislatura de la Cámara de Diputados asignó a la Procuraduría General de la República,
para el programa “Refugio de Mujeres víctimas de violencia y de trata”, básicamente.
En el contexto de la reforma política de 2008 –que tuvo por objeto modificar las reglas
del juego electoral a través de la expedición de un nuevo Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE)-, diputadas y senadoras de la LX
legislatura trataron de introducir una política de paridad en materia de derechos políticos
198
de las mujeres, sin embargo sólo consiguieron aumentar la cuota de género un 10%
respecto de la reforma de 2002, por lo que la política de igualdad de oportunidades se
mantiene. El decreto que expide el nuevo COFIPE contiene nuevas reglas respecto de
los porcentajes máximos de candidatos de un mismo género; se señala como obligación
de los partidos políticos garantizar la equidad y procurar la paridad de los géneros en sus
órganos de dirección y en las candidaturas a cargos de elección popular, pero sólo se les
sanciona por violar la regla que establece que en las listas de candidatos plurinominales,
el criterio de equidad de género se traduzca en al menos dos lugares escalonados dentro
de cada tramo de cinco candidatos, lo que significa llevar la norma a un 60 por ciento
máximo de candidatos de un mismo género, y 40 por ciento para el otro, sin perjuicio de
los mayores avances que los partidos políticos tengan establecidos en sus respectivos
estatutos. Además de la cuota 60-40 en candidaturas plurinominales, el nuevo COFIPE
establece la obligación de los partidos políticos de destinar el 2% anual del
financiamiento público ordinario a la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo
político de las mujeres.
La reforma a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
realizada por la LX legislatura, tuvo dos propósitos fundamentales; el primero fue llenar
una laguna de competencia para introducir explícitamente en el cuerpo de la ley al
Distrito Federal, quien al igual que las otras autoridades señaladas, deberá participar en
la consecución de los objetivos de la ley. El segundo propósito de la reforma es eliminar
la palabra “desamor” en el tipo de violencia psicológica, dada la subjetividad del
concepto. Con esta reforma se mantiene la política de transversalidad establecida por la
LIX legislatura, únicamente –como se señala en la Exposición de Motivos de la
iniciativa de reforma a esta ley- se perfeccionan algunas de las disposiciones que fueron
motivo de controversia luego de la aprobación de la ley en 2006.
La última reforma aprobada durante el periodo de la LX legislatura fue para crear
políticas de igualdad de oportunidades y transversalidad de la perspectiva de género en
materia de educación. Por primera vez en el texto de la Ley General de Educación se
introducen acciones afirmativas a favor de las mujeres (niñas y adolescentes) para que
tengan las mismas oportunidades de desarrollo educativo que los varones. Las reformas
199
a esta ley tienen como objetivo garantizar el establecimiento de políticas públicas que
posibiliten el acceso, permanencia y egreso de las mujeres en condiciones de adversidad
económica y social en el sistema educativo nacional, a través de la prestación de
servicios educativos para atender a quienes abandonaron el sistema regular, del
otorgamiento de becas y apoyos económicos, así como de la creación de programas
destinados a las madres, padres y tutores para que apoyen en igualdad de circunstancias
a sus hijos e hijas en edad escolar. Por otro lado, establece orientar la política educativa
contra la violencia, especialmente la ejercida hacia las mujeres y los niños y niñas. La
reforma introduce también una obligación a las autoridades para generar indicadores en
planes y programas para la prevención y eliminación de discriminación y violencia, los
cuales deberán alimentar la evaluación del sistema educativo.
Las leyes y reformas aprobadas por la LIX y LX legislaturas, apuntan a la
institucionalización de la agenda fundante. Estas iniciativas abordan temáticas que
fueron consensadas de 1997 a 2003, tanto en los pactos entre organizaciones sociales y
partidos políticos, como en las agendas del PMM. A través de la creación de estas leyes
y reformas, en los últimos seis años el legislativo ha dotado de herramientas al Poder
Ejecutivo, al Poder Judicial, a los Estados y Municipios –en el ámbito de sus
competencias- para que generen políticas que permitan reducir las brechas de
desigualdad por razones de género. A pesar de los obstáculos ideológicos que
caracterizan la discusión de la agenda de género, en estas dos legislaturas fue posible
consolidar los logros de otras legislaturas, sólo en los ámbitos de consenso, para
defender los avances y hacer efectivo el derecho de las mujeres a vivir con justicia social
y sin discriminación (Informe General de Actividades 2006-2009, Comisión de Equidad
y Género).
La legislación con perspectiva de género, aprobada por la LIX y LX legislaturas, ha
creado posibilidades para un cambio institucional que refleje y represente los intereses
de las mujeres. A través de la modificación de estructuras y procesos gubernamentales,
de la creación de nuevos sistemas de coordinación que alberguen la política de equidad y
de herramientas de política pública como los presupuestos pro equidad de género, el
legislativo ha buscado acelerar los cambios estructurales necesarios para reducir la
200
brecha de desigualdad entre mujeres y hombres. Si bien es cierto que la legislación por
sí misma no garantiza un estado de equidad real entre los individuos, las leyes y
reformas con perspectiva de género aprobadas durante los últimos doce años, han
permitido que el debate sobre la equidad de género adquiera importancia sociocultural y
política, lo que la mantiene en la agenda de políticas públicas, independientemente del
grupo en el poder político.
CONCLUSIÓN CAPÍTULO III.
Con la segunda parte del caso de estudio desarrollada en este capítulo, damos cuenta del
establecimiento de agenda de género en un contexto cerrado y dominado por actores
legislativos, cuyo consenso tiende a institucionalizar la agenda establecida durante las
dos legislaturas previas.
La incorporación de grupos conservadores al debate y negociación de la agenda de
género, profundizó las distancias ideológicas y políticas de los actores involucrados en el
proceso y condujo al agotamiento de la capacidad de influencia de la red, contenida en
su interfaz socio-estatal. Como espacio de interlocución, el Parlamento de Mujeres
transitó de ser un prototipo de gobernanza a uno de ingobernabilidad, pues la ausencia
de reglas, la polarización ideológica y la falta de liderazgo de las legisladoras para
manejar el conflicto, generaron una crisis irreversible que canceló todas las posibilidades
de mantenimiento de la red y de creación de nuevos consensos para la agenda.
A diferencia del periodo anterior, durante la LIX y LX legislaturas dejaron de coexistir
vetos formales y redes plurales, ya que las asimetrías de poder entre legisladoras y
organizaciones predominaron en todos los espacios de debate y negociación de la
agenda de género. En este contexto, tanto la forma como el sentido de la participación de
organizaciones sociales se supeditaron a la voluntad de los actores políticos en turno,
inclinada por sus vínculos y su afinidad ideológica con los intereses y demandas de unos
u otros grupos.
En este escenario, el número y la distancia ideológica de los actores con veto podrían
definir el cambio o el mantenimiento de la agenda legislativa de género. Sin embargo,
pese a la similitud en las condiciones del legislativo de los últimos seis años con los
201
supuestos de la teoría de Tsebelis (2006), los resultados del establecimiento de agenda
son matizados por la presencia de coyunturas críticas y el patrón dependiente instaurado
por ellas.
Aunque las legislaturas cambien en su composición, hay arreglos formales e informales
que permanecen y son reforzados con el transcurso del tiempo. Por ello, no obstante han
cambiado las condiciones en que se debate la agenda y los actores que participan de ese
proceso, las propuestas aceptables contenidas en los arreglos fundantes se han
mantenido con la misma fuerza y siguen siendo fuente de consenso, pues no polarizan
ideológicamente. Esto se observa en la legislación con perspectiva de género aprobada.
202
BIBLIOGRAFÍA (4)
Guzmán Gallangos, Flérida (2006) La Comisión de Equidad y Género en el proceso de
construcción de un presupuesto de egresos de la federación pro equidad de género, en
Cámara de Diputados y Editorial Santillana, “Compendio de avances de la perspectiva
de género en las acciones legislativas”. Comisión de Equidad y Género, LIX Legislatura,
pp. 225-251.
Incháustegui, Teresa. Yamilet Ugalde (2006) La trasnversalidad del género en el
aparato público mexicano: reflexiones desde la experiencia, en Cámara de Diputados y
Editorial Santillana, “Compendio de avances de la perspectiva de género en las acciones
legislativas”. Comisión de Equidad y Género, LIX Legislatura, pp. 201-223.
Ortiz-Ortega, Adriana (2006) Dilemas de la institucionalización del género en México,
en Cámara de Diputados y Editorial Santillana, “Compendio de avances de la
perspectiva de género en las acciones legislativas”. Comisión de Equidad y Género, LIX
Legislatura, pp. 183-199.
Torres Pacheco, Miriam Guadalupe Alejandra (2008) ¿Dónde inician las leyes? Poder
Ejecutivo y Poder Legislativo en el proceso de formulación de la Ley General de Acceso
de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, Tesis para obtener el grado de Maestra en
Gobierno y Asuntos Públicos. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede
México.
Tsebelis, George (2006) Jugadores con veto. Cómo funcionan las instituciones políticas.
Fondo de Cultura Económica, México.
Zabaleta Solís, Dionisio (2008) La gestión de redes como una estrategia gubernamental
de liderazgo contingente: dos proyectos de conservación del patrimonio cultural urbano
en la ciudad de México. Tesina para obtener el grado de Maestro en Administración y
Políticas Públicas, CIDE, México.
DOCUMENTOS
2° Informe de labores abril-diciembre 2004. Comisión de Equidad y Género, Cámara de
Diputados, LIX legislatura.
Balance Feminista del Parlamento de Mujeres de México, VI Reunión Anual, 2004. 7 de
septiembre de 2004.
Carta de evaluación de la 6ª Reunión del Parlamento de Mujeres de México, dirigido a
las Integrantes de de la Comisión Bicameral Parlamento de Mujeres de México, firmado
por Rocío Bedolla. Documento recopilado por la Dra. Mercedes Barquet.
Informe general de actividades 2006-2009. Comisión de Equidad y Género, Cámara de
Diputados, LX Legislatura.
Mesas de Trabajo de la 6ª Reunión Anual del Parlamento de Mujeres, 2004. Versión
estenográfica, 5 y 6 de marzo de 2004.
203
Pacto 2003 por la Equidad de Género: Un trecho más por la ciudadanía plena de las
mujeres en México. Firmado en el Instituto Federal Electoral el 26 de junio de 2003.
Parlamento de Mujeres 2004. Comisión Bicameral. Cámara de Diputados, Senado de la
República, LVIII Legislatura. Disco Compacto.
Parlamento de Mujeres 2005. . Comisión Bicameral. Cámara de Diputados, Senado de
la República, LVIII Legislatura. Disco Compacto.
Plenaria de Clausura de la 6ª Reunión Anual del Parlamento de Mujeres, 2004. Versión
estenográfica, 6 de marzo de 2004.
Reporte de Participación en la Mesa 5: Reforma Estructural y Equidad de Género.
Elaborado por Gabriela Delgado Ballesteros, integrante de la mesa de trabajo, para la
Comisión Bicameral. Documento recopilado por la Dra. Mercedes Barquet.
PÁGINAS ELECTRÓNICAS
CIMAC, Comunicación e Información para la Mujer, A.C.
Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados
Gaceta parlamentaria del Senado de la República
Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación
PERIÓDICOS
El Universal, 29 de marzo de 2003
Reforma, 1° de abril de 2006
204
CAPÍTULO IV. Conclusiones finales.
En esta investigación, contestamos para el caso de establecimiento de agenda legislativa
de género, el efecto que han tenido diferentes tipos de redes de política pública durante
las últimas cuatro legislaturas federales (1997-2009). Nos cuestionamos también por los
factores que provocan cambios en las redes de política pública y, finalmente, cómo
cambia la agenda a medida que las redes se transforman. Para responder a estas
preguntas de investigación, observamos el tipo de redes en torno a la construcción de
agenda de género –variable independiente- y el tipo legislación con perspectiva de
género, consensada entre los actores involucrados en ese proceso –variable dependiente. Además, estas variables están situadas en contextos distintos, instaurados por eventos
temporales de cambio o coyunturas críticas.
Las posibles respuestas a nuestras preguntas de investigación se enmarcan en el debate
de dos perspectivas teórico-conceptuales, la literatura de redes y la teoría de los
jugadores con veto, en el establecimiento de agenda legislativa. Como hemos destacado
a lo largo de este trabajo, del enfoque de redes subrayamos la multiplicidad de actores
gubernamentales y no gubernamentales, que compiten para incorporar sus ideas,
intereses, demandas y valoraciones en la definición de los problemas públicos e influyen
en la toma de decisiones sobre el mantenimiento o cambio del estatus legislativo de las
políticas. Por otro lado, desde la teoría de los jugadores con veto, el establecimiento de
agenda legislativa estaría en manos de los actores políticos con veto institucional, cuyo
número y cercanía ideológica son la base del consenso para el mantenimiento o cambio
del estatus legislativo de las políticas.
Aunque esta última perspectiva tiene explicaciones muy poderosas del mantenimiento o
cambio institucional, sobre todo en contextos como el del legislativo, el enfoque de
redes nos ha permitido establecer un vínculo entre la toma de decisiones de actores
legislativos y la influencia de actores sociales en el establecimiento de agenda género,
dado el papel trascendental que históricamente estos actores han tenido en el
reconocimiento de la desigualdad de género como problema y asunto de interés público.
205
En este trabajo, planteamos como respuesta probable a la primera pregunta de
investigación, que la presencia de redes de política pública influye y determina el
cambio o la permanencia del statu quo legislativo de la política de género, dado que los
intereses y demandas de los diferentes actores vinculados al establecimiento de agenda,
son incorporados en los arreglos formales e informales que constituyen la agenda
legislativa, tanto para modificar fuertemente el estado legislativo de la política de género
como para mantenerlo sin cambios. Mientras que los mayores cambios suceden en
presencia de una red abierta y plural, la estabilidad del statu quo legislativo opera en
presencia de redes cerradas.
Respecto de la segunda pregunta de investigación, planteamos que las redes cambian
tanto por factores externos como internos. Los primeros son generados por coyunturas
críticas que tienden a modificar las posiciones de poder e influencia de los diferentes
actores involucrados en el establecimiento de agenda, mientras que los segundos son
generados por las dinámicas internas, particularmente de conflicto entre los actores de la
red, derivado de sus diferencias ideológicas irreconciliables, así como de la falta de
reglas y gestión de la red.
Nuestra hipótesis a la tercera pregunta de investigación se refiere a que a medida que las
redes cambian, la agenda consensada entre los diferentes actores tiende a reflejar esos
cambios. En este caso, debido a las coyunturas críticas y las dinámicas internas de
conflicto ideológico transitamos de una red abierta y plural, con numerosos actores
sociales a un escenario de red cerrada, constituida fundamentalmente por actores con
veto. La primera red generó arreglos fundantes, consensados al margen de las
diferencias ideológicas más marcadas, mientras que la segunda produjo arreglos que
tienden a institucionalizar la agenda fundante pero no a consensar nuevos temas, puesto
que ello implica conflicto entre valoraciones ideológicas contradictorias.
Enmarcadas en el debate sobre la influencia de las redes en el resultado de las políticas
públicas, con la contrastación de esta hipótesis y la realidad empírica del establecimiento
de agenda de género realizado por la LVII, LVIII, LIX y LX legislaturas, pretendemos
aportar argumentos que contribuyan a la adopción de modelos de interrelación entre el
206
Estado y la sociedad con resultados eficientes, a partir de la construcción de metas
definidas colectivamente.
4.1 Redes, vetos y coyunturas en el establecimiento de agenda legislativa de género.
Resultados del estudio de caso.
Uno de los resultados más importantes derivados de este caso de estudio, es la
importancia de los eventos temporales que tienden a modificar fuertemente los procesos
de construcción de agenda legislativa. La coyuntura crítica, es una variable que puede
enriquecer tanto el enfoque de redes como la teoría de los jugadores con veto y que está
en la base de los argumentos de esta investigación para explicar el cambio y
mantenimiento del estatus legislativo de la política de género.
El estudio muestra que si bien existe una relación entre las redes y el tipo de arreglos
consensados para producir legislación con perspectiva de género, esta relación no es
directa. Las coyunturas críticas son un factor que intermedia entre las redes y la
legislación aprobada, ya que crean o eliminan las oportunidades de consenso. La
coexistencia de actores legislativos y sociales y la natural asimetría de poder y de
influencia de ellos en la toma de decisiones legislativas, fueron mediadas por la primera
coyuntura crítica pero con el transcurso del tiempo, las posiciones de estos actores
tendieron a su ordenación original. Muy cerca de la primera coyuntura, la red abierta
logró incorporar intereses y demandas históricas del movimiento feminista en los
proyectos legislativos y en los arreglos no formales entre los diferentes actores
involucrados. Sin embargo, incrementalmente, esa capacidad de influencia se agotó con
la incorporación grupos de derecha luego de la segunda coyuntura, cancelando toda
posibilidad de nuevos consensos.
Bajo este contexto, nuestra primera hipótesis coincide parcialmente con la realidad
compleja del proceso de construcción de agenda. La presencia de redes es insuficiente
para determinar los resultados del proceso político en espacios institucionales como el
del legislativo, que constriñe la influencia y participación efectiva de otros actores que
no sean legisladores, a menos que ese contexto sea mediado por una coyuntura favorable
a los intereses de género de los actores sociales.
207
Las redes pudieron influir en el establecimiento de agenda en el momento de apertura
detonado por la coyuntura de 1997, no sólo incorporando sus intereses en los arreglos
formales e informales, sino como fuente de consenso y legitimación a las decisiones
legislativas, durante la LVII legislatura. Con la segunda coyuntura, que acentuó las
distancias ideológicas entre los diferentes actores involucrados en ese proceso, los
intereses de la red dejaron de ser incorporados en los arreglos formales e informales
producidos por la LVIII legislatura, aunque la red se mantuvo como fuente de apoyo y
legitimación a los proyectos legislativos discutidos en el Congreso. Durante la LIX
legislatura, la influencia de la red se agota totalmente, favoreciendo un proceso de
establecimiento de agenda centralizado en las decisiones de los actores legislativos.
Finalmente, en la LX legislatura, dado que las redes no son un mecanismo viable de
intermediación de intereses, se concreta un nuevo tipo de relación entre actores sociales
y legisladoras, cerrado y controlado por éstas.
Respecto a nuestra segunda hipótesis sobre el cambio en las redes, esta investigación
apunta a que en efecto, tanto los factores externos a la red –coyunturas- así como las
dinámicas internas –gestión de la red, reglas de interlocución y conflicto ideológicoinciden en su transformación.
Bajo estos argumentos, en esta investigación hemos dado cuenta de un proceso de
construcción de agenda legislativa de género que transitó de un escenario de redes a un
escenario de actores con veto institucional. En nuestra tipología, el primer escenario es
de una red abierta, con numerosos actores sociales y pocos actores con veto, cuya
interlocución se produjo en la interfaz socio-estatal Parlamento de Mujeres, espacio
abierto a la participación de todos los sectores interesados en la agenda de género, sin
reglas claras. El segundo escenario es de una red cerrada, con una mayoría de actores
con veto y pocos actores sociales, cuya interlocución, en ausencia de interfaz socioestatal, depende de los vínculos creados previamente, la afinidad ideológica entre
legisladoras y organizaciones sociales y en menor medida de la expertise de las
organizaciones respecto a los temas en discusión legislativa.
El factor exógeno de cambio de una red abierta a una red cerrada fue la coyuntura crítica
del año 2000. Los efectos de esa coyuntura se producen con la incorporación de actores
208
de derecha al espacio de interlocución entre actores con veto y organizaciones sociales,
en 2001, modificando la composición de la red. Este hecho fue el inicio del agotamiento
de consenso en la interfaz socio-estatal y de su pérdida de influencia, puesto que el
espacio de interlocución creado para fortalecer el proceso de construcción de agenda
legislativa de género, se convirtió en el espacio de confrontación de intereses
ideológicos de izquierda y derecha.
Entre los factores internos de cambio en la red, observamos por un lado la falta de
capacidad de gestión del espacio de interlocución por parte de las legisladoras, cuyo
posicionamiento a favor o en contra de determinados grupos representó un impedimento
para manejar el conflicto y produjo polarización y rompimiento de relaciones
cooperativas. Aunado a ello, la ausencia de reglas de interlocución claras, generó
confusión sobre los objetivos perseguidos en la interfaz y favoreció la discrecionalidad
en la toma de decisiones por parte de las legisladoras para favorecer intereses de algunas
organizaciones sociales. Finalmente, las diferencias ideológicas irreconciliables entre
las organizaciones feministas y las organizaciones de derecha representadas en el
espacio de interlocución, generó una ruptura irreversible en las relaciones entre los
diferentes grupos, puesto que aún cuando había posibilidades de acuerdo en algunos
temas, el consenso fue imposible frente a la radicalización del conflicto ideológico.
Con esta crisis en el espacio de interlocución, la red de política pública perdió su sentido
de apoyo y legitimación a la agenda legislativa de género, convirtiéndose en un
obstáculo permanente a la generación de consenso y facilitando la concentración de la
toma de decisiones sobre la agenda en los actores con veto institucional.
Los arreglos no formales que habilitaron a las organizaciones sociales para participar
abiertamente del debate y negociación de la agenda de género, fueron sustituidos por
nuevos arreglos en los que a partir de la voluntad y discrecionalidad de los actores
legislativos, sólo algunas organizaciones se mantuvieron en ese proceso. De manera que
en este escenario, los vínculos creados previamente así como la afinidad política e
ideológica entre las legisladoras en turno y las organizaciones sociales, fueron los
recursos que permitirían a éstas últimas mantener su presencia en el espacio legislativo.
Aunque también hemos señalado que una de las estrategias para permanecer en el debate
209
y negociación de la agenda de género por parte de las organizaciones ha sido la
especialización y/o profesionalización de sus actividades, este factor pierde peso en la
medida en que todos los espacios de construcción de agenda de género representan
cuotas de poder para el partido político que encabeza comisiones y comités del Congreso
donde se discute esta agenda.
En este contexto, conviene abordar nuestra hipótesis respecto a cómo cambia la agenda
de género a medida que las redes se transforman. Como respuesta tentativa a esta
cuestión, planteamos que al tiempo que transitamos de un proceso en redes abiertas a
uno en redes cerradas, la agenda fundante, consensada en el primer escenario, tiende a
institucionalizarse en el otro. Con este tipo de arreglos, subrayamos la importancia de la
dimensión temporal del proceso de formulación de políticas públicas, cuyos resultados
no están sujetos únicamente a las preferencias y elecciones de los actores en turno, sino
que están condicionados por arreglos previos que limitan la toma de decisiones.
En la base de las explicaciones respecto al cambio o estabilidad institucional, subyace el
factor consenso, tanto en la intermediación de intereses en las redes –para definir
objetivos comunes y adoptar formas de coordinación y cooperación interdependiente
entre todos los actores-, como en la negociación simétrica entre actores con veto –para
construir mayorías que les posibiliten cambiar o mantener el estatus legislativo de las
políticas-. Sin embargo, dado que las preferencias de los individuos están moldeadas e
influenciadas por el contexto institucional, el consenso no es suficiente para explicar el
cambio. Por ello, abordamos este fenómeno a partir de las explicaciones del
institucionalismo
histórico
cuyos
argumentos
rebasa
los
planteamientos
del
mantenimiento y cambio institucional elaborados a partir del consenso.
En nuestra explicación del cambio en la red y su efecto en la agenda de género,
subrayamos que el consenso es mediado por coyunturas, pues éstas posibilitan arreglos
que dejan huella, mientras que las alternativas no consensadas en esos arreglos, con el
paso del tiempo son irrecuperables. En este sentido, se instaura un patrón dependiente a
los arreglos iniciales, que son difíciles de alterar. Consecuentemente, este patrón
representa un freno tanto para revertir los avances a favor de la equidad de género, como
para construir consensos en temas tan controversiales como la agenda de derechos
210
sexuales y reproductivos, pero también en otros temas menos polémicos, como la
agenda de derechos económicos y laborales, esencialmente.
La coyuntura de apertura de 1997 fue fundacional para la agenda de género. Los arreglos
formales y los no formales consensados a raíz de esa coyuntura representan el ámbito de
lo posible en materia de legislación federal con perspectiva de género, al menos hasta la
actualidad. Como observamos en los capítulos II y III, la legislación aprobada en esta
materia por las cuatro legislaturas que comprende este estudio, giran en torno a las
agendas consensadas tanto en los pactos entre organizaciones sociales y partidos
políticos como en las agendas consensadas por el Parlamento de Mujeres de México.
Estos arreglos, generados entre los actores involucrados durante la LVII y LVIII
legislatura contienen por un lado las reglas del juego de la política de género a nivel
nacional, estableciendo qué actores y desde qué espacios participan de las decisiones
respecto a esa política y por otro lado, contienen los temas con perspectiva de género
que son potencialmente legislables, cuyos contenidos poco conflictivos ideológicamente
fueron la base del consenso. En contraste, durante la LIX y LX legislaturas, los arreglos
operaron para institucionalizar la agenda fundante, no así para generar nuevos
consensos, particularmente en temas controvertibles.
En cuanto al avance en el reconocimiento de las desigualdades de género como
problema público, de acuerdo a los enfoques de política pública de igualdad de género,
en la legislación aprobada observamos tres enfoques: el de igualdad de trato (4 leyes y/o
reformas), igualdad de oportunidades (2 leyes y/o reformas) y transversalidad (13 leyes
y/o reformas), también tenemos 2 leyes y/o reformas que combinan los enfoques de
igualdad de oportunidades y transversalidad, además de otras 2 que combinan los
enfoques de igualdad de trato, igualdad de oportunidades y transversalidad; en tanto que
no se ha aprobado ninguna iniciativa que contenga políticas de paridad.
Entre los temas de la agenda consensada que han sido legislados se encuentran violencia
intrafamiliar y derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, seguridad social –
para las trabajadoras del Estado y de las fuerzas armadas-, institucionalización de la
perspectiva de género en el Estado, participación de las mujeres en la administración
pública, no discriminación, cuotas de género, impartición de justicia, igualdad
211
sustantiva, gasto público con enfoque de género y educación; mientras que en los temas
de esa agenda que no han sido legislados, como ya señalamos sobresale la agenda de
derechos económicos y laborales, cuyas múltiples iniciativas siguen paralizadas en
ambas cámaras, así como algunos temas de la agenda de salud de las mujeres y
participación de las organizaciones sociales.
Por otro lado, a raíz de los cuestionamientos e hipótesis generales, durante el desarrollo
de esta investigación surgieron preguntas sobre el tipo de consensos y formas de
decisión más útiles para el establecimiento de agenda legislativa con perspectiva de
género y sobre el agotamiento de la capacidad de influencia de las redes en este proceso.
Aunque para estas preguntas no elaboramos respuestas probables de inicio, con los
resultados de esta investigación planteamos algunos argumentos que respondan a dichos
cuestionamientos o bien, constituyan nuevas líneas de investigación.
Respecto al tipo de consenso útil para el establecimiento de agenda legislativa con
perspectiva de género, podemos señalar que con base en nuestro análisis, los acuerdos
más fructíferos se han producido en los temas de la agenda de género que no involucran
posiciones ideológicas en conflicto. A lo largo de este trabajo hemos observado que la
fragmentación de las relaciones y el disenso en cuanto a la agenda de género son
provocados por las distancias ideológicas de los actores frente a determinados temas. El
abordaje de la agenda de derechos sexuales y reproductivos, particularmente, ha
polarizado las posiciones ideológicas y capturado toda la discusión, frenando el debate
de otros temas. Consecuentemente, el consenso para avanzar en la legislación con
perspectiva de género ha estado condicionado por el abordaje de temas de valoración
ideológica no conflictiva, que si bien ha paralizado la discusión en algunos temas, ha
posibilitado que otros temas lleguen a la agenda gubernamental.
Por lo que hace a las formas de decisión útiles para el establecimiento de agenda
legislativa de género, en este trabajo abordamos dos escenarios, en redes y en contexto
donde los actores con veto concentran la decisión. En contextos de múltiples actores, la
toma de decisiones es sumamente compleja, puesto que es necesario alinear intereses,
demandas y objetivos a veces contradictorios de los diferentes actores involucrados en
ese proceso. En nuestro análisis, la toma de decisiones en redes fue posible en la medida
212
en que los diferentes actores compartieron objetivos e intereses de género comunes, esto
es, entre los grupos progresistas y legisladoras de izquierda. Sin embargo, cuando se
posicionan con fuerza actores con ideologías conservadoras, el consenso para la toma de
decisiones en red se agota incrementalmente. En este contexto, fue más útil optar por
escenarios cerrados, donde la toma de decisiones se concentra en pocos actores y donde
la distancia ideológica es disminuida por la exclusión de intereses contrarios. Sin
embargo este escenario tiene también desventajas para la agenda de género, puesto que
de la misma forma en que los actores con agendas progresistas pueden controlar el
establecimiento de agenda, pueden hacerlo los actores con agendas conservadoras, como
ha sucedido recientemente en las legislaturas locales.
En el caso de la agenda de género establecida a nivel federal, la toma de decisiones en
redes abiertas ha devenido poco fructífera, por el conflicto ideológico entre los
diferentes grupos; por ello el avance en la legislación es habilitado actualmente en
contextos poco plurales, en los que los grupos feministas han podido permanecer en el
debate gracias a sus vínculos y afinidad ideológica con algunos actores legislativos.
Consecuentemente, este tipo de escenario ha sido más útil para la toma de decisiones
convenientes a la agenda de género actualmente.
Sin embargo, de nuestro estudio no podemos desprender una conclusión definitiva y
generalizable respecto al escenario más favorable para la agenda de género, por lo que
habría que analizar a profundidad este tema, de acuerdo a los contextos específicos en
los que se toman las decisiones para esta agenda. En este caso, proponemos como una
línea de investigación el análisis comparado de la toma de decisiones para la agenda de
género en los Congresos de las Entidades Federativas, cuyos contextos y dinámicas
socioculturales difieren de los del caso de estudio presentado en este trabajo.
Finalmente, respecto a la extinción de la capacidad de influencia de las redes, de este
análisis podemos concluir que en el tema de género, la distancia ideológica fue el motor
principal de pérdida de influencia y legitimidad de la red abierta. En la narración de los
eventos específicos del establecimiento de agenda legislativa de género durante el
periodo de estudio, el conflicto ideológico revela de manera indubitable la dificultad y
complejidad para construir consensos, cuando las concepciones y construcciones
213
culturales sobre la agenda de género no encuentran un lugar común a los intereses de
todos los actores. Dado que en la formulación de políticas públicas, un grado mínimo de
consenso en torno a los valores fundamentales que puedan ser compartidos por los
diferentes grupos, es una condición indispensable para producir respuestas pacíficas a
las diferencias, en este estudio observamos que en escenarios de redes con muchos
actores cuyas agendas divergen enormemente, no hay lugar para el mínimo consenso.
De ahí que la distancia ideológica entre los actores contraviene totalmente el supuesto de
dependencia de poder, ya que en ausencia de objetivos comunes no existen recursos que
intercambiar y por tanto las redes no tienen razón de ser.
4.2 ¿Hacia dónde se perfila el establecimiento de agenda legislativa de género?
Con base en las conclusiones de esta investigación, es posible perfilar un escenario de
mediano plazo en el que el proceso de establecimiento de agenda legislativa de género
no denota cambios importantes.
Dadas las condiciones sociales y políticas actuales, la posibilidad de que los actores
sociales en redes plurales puedan ocupar un lugar central en la discusión de la agenda de
género, son muy pocas, fundamentalmente porque la polarización política derivada de
las elecciones presidenciales de 2006, incidió negativamente en la cohesión que desde la
década de los noventa tuvieron los grupos sociales con intereses de género.
Mientras conformaron un solo bloque, la vinculación de los grupos feministas a los
espacios de formulación de políticas públicas facilitó la incorporación de la problemática
de género a la agenda gubernamental, en cuyos arreglos formales e informales se
reflejaron algunos intereses y demandas de ese movimiento. Desafortunadamente, los
grupos sociales artífices de la creación de redes amplias y plurales, abandonaron el
movimiento ciudadano para apostar por proyectos partidarios, en contextos de crisis de
legitimidad del sistema político y de sus instituciones. Este hecho ha perturbado al
movimiento feminista y de mujeres dejando vacíos que son ahora ocupados por grupos
conservadores cuyas agendas están siendo colocadas en espacios institucionales más
cercanos a la esfera pública y privada de mujeres y hombres, como en los Congresos de
los Estados de la república.
214
Por otro lado, la pérdida de influencia y legitimidad de las redes, así como la falta de
institucionalización de las relaciones estado-sociedad, sujetan la presencia de actores
sociales en la discusión de la agenda, a la voluntad política de los gobernantes en turno.
La posibilidad de modificar al diseño institucional del legislativo, para crear reglas
formales que doten a la sociedad organizada de poder e influencia en la toma de
decisiones, es realmente baja, puesto que contraviene los intereses de poder político de
la mayoría de los partidos representados en ese espacio. En este contexto, la vía electoral
sigue siendo el canal de ejercicio de ciudadanía más importante y también el freno a la
construcción de una sociedad más democrática basada en la participación ciudadana más
allá de lo estrictamente electoral.
Por otro lado, los principales cambios en el proceso de establecimiento de agenda
legislativa de género, fueron detonados por una coyuntura de apertura que modificó las
posiciones de poder e influencia de los actores sociales y legislativos, habilitando la
incorporación de intereses y demandas de equidad de género en una agenda consensada
al margen del conflicto ideológico entre los diferentes grupos. Este proceso fundacional
fue corto pero marcó la ruta que ha seguido el establecimiento de agenda de género en el
legislativo. En consecuencia, es altamente probable que los arreglos fundantes sigan
estando en la base de la discusión de la agenda de género, mientras que los temas
ausentes de esos arreglos seguirán paralizados.
En este contexto, una nueva coyuntura sería el motor de transformación del proceso de
establecimiento de agenda legislativa, ya que habilitaría nuevos arreglos institucionales
en la relación legisladores-grupos sociales y permitiría modificar el patrón en la agenda
de género a través de un nuevo consenso sobre los temas que a la fecha se mantienen al
margen de la agenda gubernamental.
4.3 Recomendaciones.
De los resultados de esta investigación podemos plantear algunas recomendaciones para
fortalecer al proceso de establecimiento de agenda legislativa de género en nuestro país.
En vista de la centralidad que tienen los actores políticos en la toma de decisiones sobre
la agenda de políticas públicas, el contenido sustantivo de las acciones de las
215
legisladoras y legisladores a favor de los intereses de género es fundamental para
materializar las demandas por los derechos de las mujeres. Por ello es importante que
quienes ostentan poder de decisión, conozcan la problemática y los procesos previos
relacionados a la incorporación de intereses de género en la agenda legislativa.
Asimismo, es necesario que estos actores fortalezcan sus vínculos con los actores y
organizaciones de la sociedad civil, lejos de las prácticas hegemónicas de la lucha por el
poder político y la búsqueda de votos.
Dada la naturaleza rígida del diseño institucional en el que esta agenda se debate, se
requieren arreglos institucionales formales y no formales que habiliten la participación
de actores sociales en ese debate, de manera que los proyectos legislativos con
perspectiva de género no sólo tengan sustento jurídico y factibilidad económica, sino
que cuenten con apoyo y legitimación social. En todo proceso de construcción de agenda
de género, es admitible el involucramiento de actores no gubernamentales, cuyos puntos
de vista y perspectivas son necesarios para definir objetivos comunes y construir
consensos.
Por otro lado, los actores legislativos tienen un papel nodal en la intermediación de
intereses conflictivos de los grupos en el debate de la agenda de género, en este sentido
es fundamental el conocimiento de los procesos previos de toma de decisión en redes,
para elaborar estrategias de negociación y manejo de conflicto, buscando cooperación.
Además, es preciso un grado de neutralidad por parte de las legisladoras y legisladores,
para no asumir posiciones ideológico-partidarias a favor de los intereses de grupo, que
engrandecen las distancias ideológicas y bloquean la posibilidad de consenso.
Las organizaciones sociales vinculadas al establecimiento de agenda de género en la
actualidad, requieren fortalecer su presencia pública visibilizando sus acciones a favor
de los derechos de las mujeres y mantener los vínculos creados con actores políticos y
otras organizaciones con intereses de género, de manera que en presencia de coyunturas
de apertura, puedan capitalizar sus relaciones e incidir en la toma de decisiones sobre la
agenda de género. Además, es importante ampliar los alcances de sus acciones a nivel
local, vinculándose con organizaciones que en esos ámbitos trabajan de manera
permanente a favor de los derechos de las mujeres.
216
Por otro lado, las organizaciones con intereses de género requieren renovar sus
estrategias de acción colectiva, de manera que conviertan sus demandas en prioridades
no sólo para el movimiento mismo, sino para otros sectores sociales. Asimismo, es
necesario fortalecer el movimiento ciudadano a favor de la equidad de género
manteniendo alianzas con el mayor número de actores relevantes en el establecimiento
de agenda legislativa, sin que ello signifique apostar por proyectos político-partidarios y
vaciar de contenido social su acción.
Finalmente, es fundamental para las organizaciones sociales con intereses de género, no
abandonar los espacios de discusión y toma de decisiones, sobretodo en contextos donde
los grupos conservadores están fuertemente posicionados. Dada la imposibilidad de
eliminar las diferencias ideológicas entre los grupos feministas y los de derecha, es
importante articular agendas compartidas, aunque ello signifique paralizar el avance de
algunos intereses. No todos los temas de la agenda de género son susceptibles de
confrontación ideológica, por lo que los diferentes grupos pueden convenir espacios de
incidencia sin que ello implique abandonar sus causas más esenciales.
Estas recomendaciones dependen en gran medida del avance democrático que
experimente nuestro país. Desafortunadamente, en las relaciones entre actores políticos
y sociales operan aún prácticas arraigadas en una cultura política de rasgo autoritario,
poco congruente con el discurso democratizador de los últimos años; de ahí que
fenómenos como el corporativismo y el clientelismo están a la orden del día. Sin
embargo, creemos que recuperar procesos como el que abordamos en este trabajo, puede
contribuir de manera esencial a la deconstrucción de esquemas de relación Estadosociedad totalmente verticales.
La lucha por colocar una definición particular de la problemática de género en la agenda
gubernamental –para el avance de la perspectiva de género o para el mantenimiento de
las desigualdades- es un fenómeno inacabado en la elaboración de políticas públicas con
perspectiva de género. Las distintas corrientes ideológicas concentradas en el legislativo,
cada una con una visión y perspectiva propia respecto al avance de la equidad de género,
hacen de él un espacio idóneo para la construcción de agenda de género. Este proceso
político sustenta el carácter legítimo de las acciones gubernamentales en la elaboración
217
de políticas; por ello, en un espacio público como el legislativo tiene sentido la política y
la construcción de políticas, en este caso, de políticas de equidad.
218
Anexo 1. Tipo de legislación.
La legislación aprobada es clasificada a partir del cambio al statu quo legislativo de la
política de género y a las temáticas.
Por statu quo legislativo de la política de género se entiende el estado de la legislación
con perspectiva de género en el momento de la aprobación de nuevas leyes y/o reformas,
tanto respecto de las reglas del juego como de las temáticas que abordan.
Respecto de las reglas, cuando no existe una política pública de equidad de género, la
primera legislación tiene por objeto fundar reglas del juego, definiendo quiénes son los
actores que intervendrán en la política y desde qué espacios. Por el otro lado,
observamos legislación que más que fundar nuevas reglas, redefinen las existentes para
permitir la participación de nuevos actores y fortalecer a los que ya estaban participando
en la política.
Respecto de las temáticas legisladas, durante la etapa fundacional se define una base
temática legislable –el ámbito de lo posible-, consensuada sobre temas que no
comprenden posiciones ideológicas; esa base temática se institucionaliza durante
procesos posteriores a la etapa fundacional, en la medida en que sólo los temas en
consenso son legislados, mientras que temas no acordados en la etapa fundante se
mantienen excluidos durante el proceso de institucionalización.
Tipo de leyes y tematicas legislables.
Legislación fundante
Reglas del
juego
Temáticas
Legislación para la institucionalización
Crean espacios institucionales para la Redefinen o modifican las reglas del juego para
elaboración de la política de género. permitir la entrada de nuevos actores.
Define a los actores que participan en Fortalecen a las entidades públicas encargadas
la elaboración de la política de género. de la política de género para mantener las
acciones.
Establecen una base temática
potencialmente legislable. Se excluyen Aborda los temas establecidas en consenso
los temas que involucran posiciones durante la etapa fundante. No se amplía el
ámbito temático potencialmente legislable.
ideológicas.
Elaboración propia.
219
Anexo 2. Enfoques de política pública con perspectiva de género.
Enfoques de la política de igualdad de género.
Basado en el principio de igualdad universal. Busca la inclusión de las mujeres
Igualdad de Trato en el mundo tal cual es. No plantea transformaciones en las instituciones ni en
las leyes de manera que éstas son concebidas como neutrales e imparciales.
Igualdad de
Oportunidades
Basado en acciones positivas, como medidas diferenciadas para igualar las
oportunidades de mujeres y hombres, partiendo del reconocimiento de que uno
de los efectos de la desigualdad de género es que los hombres tienen mayores
oportunidades de acceso al mercado laboral, a los puestos públicos y de toma
de decisiones.
Transformación de
Propone la incorporación sistemática del principio de equidad de género a todos
las relaciones de
los sistemas, estructuras, políticas, programas, procesos y proyectos del Estado
género
Se concentra en el efecto de equidad o balance de poder que se procura con
cada intervención política y sobre todo con el efecto agregado de la
acumulación de acciones en los diversos ámbitos de las relaciones de género.
Paridad
Discute y problematiza la idea de una ciudadanía neutra, sin sexos ni
diferencias. Plantea introducir la identidad sexual en la definición de la persona
legal
Fuente: Incháustegui y Ugalde (2007).
220
Anexo 3. Tipología de redes.
Conforme al planteamiento de la hipótesis de esta investigación y retomando aspectos
centrales de la literatura de redes de políticas públicas, nuestra tipología es la siguiente:
Tipología de red
Actores
Agendas
Reglas de
interacción
Especio de
interacción
Red abierta
Numerosos y heterogéneos. No hay
límites a la participación. Pocos
actores con veto.
Red cerrada
Pocos y poco diversos. Los actores en
su mayoría son actores con veto.
Agendas compatibles sobre temas que
Agendas compatibles, cercanía
no involucran valores e ideologías,
ideológica, acuerdo en torno a la
diferencias ideológicas marcadas,
perspectiva y alcances de las acciones.
desacuerdo sobre las perspectivas.
Ausencia de reglas formales. Reglas
informales poco claras y no
reconocidas por todos los actores.
Interfaz socio-estatal plural. Hay
cooperación y conflicto sobre las
múltiples interpretaciones de la
agenda.
Establecidas de manera formal e informal
y compartidas por los actores.
Interfaz socio-estatal ausente o con
exclusión de actores.
Elaboración propia.
Por tipo de red se entiende la estructura que adopta el espacio de interacción entre
actores gubernamentales y no gubernamentales involucrados en el proceso de
construcción de agenda de género. Así, la red está caracterizada por los actores que
participan en ella, la agenda que impulsan, la cual está determinada tanto por sus
intereses como por sus perspectivas ideológicas en torno a los temas, la existencia de
reglas del juego que regulan la interacción y distribuyen los diferentes recursos con que
cuentan los actores y finalmente, la existencia de interfaces socio-estatales o espacios
donde se lleva a cabo la interacción.
Respecto de los actores hacemos énfasis en el tipo de veto que poseen, el cual está
referido a la capacidad de influir en las decisiones, sea de manera formal -porque se
posea un veto institucional- o bien, sea de manera informal –porque a pesar de carecer
del atributo institucional, el actor posee otro tipo de recursos que lo posibilitan a influir
de manera decisiva en la agenda-. La agenda de género promovida por los actores está
asociada a los asuntos que representan un problema público para el actor en términos de
221
que se considere son fuente de desigualdades por razones de género, a partir de lo cual
se esté a favor de la intervención pública para solucionar o aminorar tal problemática.
Esta característica está asociada a la trayectoria del actor, es decir, a los lugares y
posiciones por los cuales ha pasado el actor a lo largo de su vida en espacios públicopolíticos. Estos dos aspectos forman parte del análisis a nivel micro, centrado en los
actores. Las reglas y el espacio de interacción, son elementos que definen la estructura
de los vínculos entre los actores y las reglas del juego a las que la interacción está sujeta.
Por un lado, planteamos la existencia de una red abierta que está caracterizada por una
gran cantidad de actores, gubernamentales y no gubernamentales, que interactúan en un
espacio definido, donde muchos de ellos tienen los recursos y la capacidad para
concentrar simultáneamente información y poder de decisión, lo que les provee de un
nivel de influencia en las decisiones sobre la agenda de género. Por otro lado, tenemos
una red cerrada caracterizada por la presencia de pocos actores, donde actores con veto
–legisladoras de las Comisiones de Equidad y Género de las cámaras- concentra la
información y el poder de decisión.
222
Anexo 4. Criterios de identificación de iniciativas con perspectiva de género.
La base de datos revisada para este trabajo está elaborada a partir de cuatro criterios para
identificar las iniciativas con perspectiva de género (Zaremberg, 2009:100):
Primero: Claramente género, contiene aquellas iniciativas en las que se puede
identificar con claridad:
a) el propósito de resolver una desigualdad de género largamente planteada por los
movimientos mencionados como igualdad de trato entre hombres y mujeres ante
ley,
b) una acción afirmativa histórica y claramente planteada también por los
movimientos de mujeres y/o feminista, y
c) una propuesta para incorporar un contenido de género de manera transversal en
la corriente principal de políticas.
Segundo: Contiene iniciativas que:
a) incorporan vagamente a las mujeres o al género en su contenido,
b) que lo hacen desde una perspectiva asistencial que no se propone ni el logro de
igualdad de trato ni una acción afirmativa ni transversal para solucionar una
desigualdad, o
c) que incorporan un contenido de género ambiguamente junto con un contenido
sesgado en ese sentido.
Tercero: incluye todas aquellas iniciativas que proponen un reconocimiento de derechos
y demandas relacionadas con la diversidad de identidades sexuales.
Cuarto: reúne todas aquellas iniciativas en las que se detecta un claro sesgo de género.
223
Anexo 5. Entrevistas realizadas.
Detalle de las Entrevistas realizadas para este estudio.
Ex Legisladoras
Nombre
Partido Político
Hortensia Aragón Castillo
PRD
Maricela Contreras Julián
PRD
Celita Trinidad Alamilla Padrón
PAN
Susana Stephenson Pérez
PAN
Alma Angélica Vucovich Seele
PRD
Lourdes Quiñones Canales
PRI
Sara Esthela Velázquez sánchez
PRI
Alicia Virginia Téllez Sánchez
PRI
Angélica de la Peña Gómez
PRD
Patricia Espinosa Torres
PAN
Elsa Patria Jimenez Flores
PRD
María Elena Chapa Hernández
PRI
Martha Angélica Tagle Martínez
CONVERGENCIA
Legislatura
LVIII
Diputada
LX
Diputada
LVIII
Diputada
LVIII y LIX
Senadora
LVII
Diputada
LX
Diputada
LVII
Diputada
LVII
Diputada
LVII y LIX
Diputada
LVII
Diputada
LVII
Diputada
LIV y LVIII
Diputada
LV y LVI
Senadora
LX
Diputada
Fecha y lugar de la entrevista
15 de febrero de 2010, Cd. de México
22 de febrero de 2010, Cd. de México
22 de febrero de 2010, Cd. de México
10 de marzo de 2010, Guanajuato, Gto.
11 de marzo de 2010, Cd. de México
11 de marzo de 2010, Cd. de México
16 de marzo de 2010, Cd. de México
17 de marzo de 2010, Cd. de México
Por correo electrónico
30 de marzo de 2010, Cd. de México
13 de abril de 2010, Cd. de México
14 de abril de 2010, Monterrey, N.L.
26 de abril, de 2010, Cd. de México
Organizaciones Sociales
Nombre y cargo en la Organización
Nombre
Dapthne Cuevas Ortiz
Consorcio para el Diálogo
Directora Ejecutiva
Parlamentario y la Equidad
Jorge Yáñez
DIVERSA, Agrupación política
Ex Vicepresidente
Feminista
Magdalena García Hernández
Milenio Feminista, Red Nacional
Coordinadora General
Mercedes Barquet Montané
Académica y activista
Rocío Bedolla Tamayo
Red de Mujeres Unimoss
Presidenta Nacional
Blanca Rico
Grupo de Información y
Coordinadora de Políticas Públicas Reproducción Elegida, GIRE
Fecha y lugar de la entrevista
7 de abirl de 2010, Cd. de México
22 de abril de 2010, Cd. de México
23 de abril de 2010, Cd. de México
28 de abril de 2010, Cd. de México
29 de abril de 2010, Cd. de México
11 de mayo de 2010, Cd. de México
224
Anexo 6. Comentarios de ex diputadas de la Comisión de Equidad y Género e
integrantes de organizaciones sociales, respecto de los motivos que llevaron a la
cancelación del Parlamento de Mujeres de México (PMM).
“El Parlamento se agotó porque algunas diputadas no tenían ningún compromiso ni tampoco
conocimiento del mismo, además tampoco tenían la intención, es como el carnaval de los egos y
ahí si no hay compromiso, convencer es rete complicado...Vi la incapacidad de las compañeras
de poder amplio para articular nuevamente un espacio de acuerdos” (Patria Jiménez, ex
Diputada Federal).
“Era un buen mecanismo y lo que no supieron fue como instrumentarlo. Si hubiera habido más
generosidad, más tolerancia, más visión de futuro, hubieran dejado sus inclinaciones y
diferencias personales y partidistas a un lado y le hubieran buscado. Yo creo que las compañeras
de la LIX legislatura tiene un papel fundamental en la desaparición del Parlamento y en el
descrédito un poco de la Comisión de Equidad y Género, qué pena decirlo” (Patricia Espinosa,
ex Diputada Federal).
“En la LIX [legislatura] no se modificó la Ley Orgánica para institucionalizar ese espacio. Había
una iniciativa donde las organizaciones feministas del comité ciudadano serian una especie de
secretariado técnico para acompañar los trabajos, justo por eso no se aprobó porque las
legisladoras siempre tuvieron resistencia, dicha expresamente u oculta lo más que podían, pero
al final de cuentas nunca legislaron en esa materia porque ellas eran las representantes
populares, quienes tenían el mandato de la legislación y las únicas que podían saber cómo estaba
su trabajo; entonces creían que abrir un espacio que reconocía la participación de las
organizaciones era darnos la capacidad de legislar a quienes no éramos representantes y eso
violentaba la democracia mexicana” (Daphtne Cuevas, Directora Ejecutiva de Consorcio para el
Diálogo Parlamentario y la Equidad).
“Las legisladoras se posicionaron en su papel, procedimentalmente fueron descomponiendo la
relación con la sociedad civil pese a que nosotros ya estábamos mucho mejor coordinados en el
Organismo de Interlocución Ciudadana. Malú, Diva y Blanca me parece que generaron un
proceso de descomposición terrible” (Rocío Bedolla, Presidenta Nacional de Mujeres Unimoss).
“[La diputada presidenta de la Comisión de Equidad y Género] nunca entendió ni lo que era el
Parlamento ni el valor de las organizaciones civiles, de hecho ella tenía una sensación de
repudio diría yo hacia las organizaciones civiles, ella viene del esquema totalmente
revolucionario institucional de la vieja guardia, entonces eso dificultó las cosas” (Jorge Yáñez,
ex Vicepresidente de Diversa, APN).
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Anexo 7. Balance de ex diputadas de la Comisión de Equidad y Género e
integrantes de organizaciones sociales, sobre los objetivos que cumplió el
Parlamento de Mujeres.
“[El PMM] sirvió para unificarnos, para hablar el mismo lenguaje, tener el mismo pensamiento,
para crear la sinergia necesaria para que los problemas que eran relativos a las mujeres se
visibilizaran… tuvimos en la LVII legislatura ahora sí que un ejemplo contundente de lo que es
el apoyo de la sociedad civil en su conjunto…por supuesto que sí cumplió sus objetivos,
producto de ese parlamento se pudo lograr lo que se logro a través de la Comisión de Equidad y
Género, gracias al apoyo de todas las organizaciones…yo no encuentro nada negativo, para mí
cuando me fui, uno de los placeres mayores como servidora publica fue que estaba dejándolo en
ese momento consolidado y que sabía que podía rendir frutos posteriores muy interesantes”
(Alma Vucovich, ex Diputada Federal).
“Lo más positivo fue, bueno pues tener ahí a la sociedad civil también compartiendo con
nosotras un espacio que era antes restringido. El Parlamento fue un buen escenario para que no
sólo se expresaran ahí las Diputadas y las Senadoras, sino principalmente las organizaciones que
tenían ahí un espacio. La Comisión Bicameral tuvo mucho éxito para ver precisamente la
agenda legislativa con todos los temas de género, presupuesto etiquetado, políticas públicas, etc.,
eso lo hicimos y creo que nos salió muy bien” (Sara Esthela Velázquez, ex Diputada Federal).
“Yo creo que en la LVII Legislatura [El PMM] fue muy importante porque nos sirvió de punto
partida para hacer todas las propuestas de ley. De allí venían los temas de demanda, no eran
temas nuevos, pero estaban legitimados. Todo ese trabajo legislativo que se fue posicionando
que a lo mejor después no se aprobó, pero que después tuvo su repercusión en la LVIII y LIX
sigue teniendo su repercusión, es punto de partida… Lo más positivo es eso, el tener un bagaje
real de las demandas de la sociedad respecto a los derechos de equidad de las mujeres y de
igualdad. Yo creo que todo ese escuchar voces anónimas de todo el país, de todos los órdenes de
gobierno, porque además venían desde los municipios. Creo que es lo más positivo de un
parlamento, éste es un mecanismo público que también posiciona los temas pero que se
dignifica, se eleva el tema, no queda nada más en voces sueltas” (Patricia Espinosa, ex Diputada
Federal).
“Lo positivo es que se pudieron centrar condiciones para que se hiciera el INMUJERES, que
finalmente hubiera algo desde el gobierno que trabajara política pública y que se entendiera el
papel. Creo que se pudieron empujar muchas cosas eso del instituto, el sistema de Cuotas, la
atención a los casos de Juárez. Creo que fue un espacio importante porque también le sirvió para
formar tablas a muchas organizaciones y profesionalizarse… evidentemente fue un espacio
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donde se permitió la pluralidad y eso fue donde todas aprendimos” (Jorge Yáñez, ex
Vicepresidente de Diversa, APN).
“El Parlamento para mí fue un extraordinario esfuerzo de suma de las académicas, las
investigadoras, la sociedad civil, de todos colores, rosas, amarillas, verdes, negras, como venga,
al fin que hay una agenda común que íbamos a trabajar… La suma, la inclusión, la pluralidad y
diversidad para mi es lo más positivo” (María Elena Chapa, ex Diputada Federal).
“Yo creo que cumplió su objetivo porque como te decía era ese espacio donde las mujeres
estábamos buscando que hubiera interlocución y que de alguna manera se definiera una agenda
concreta, y el parlamento sirvió para eso, hay sendos documentos de sus resultados y tú lo
puedes comparar con la legislación que se ha aprobado desde los parlamentos… Yo creo que en
el tema que más incidió fue en el tema de la participación política de las mujeres y también el
Instituto Nacional de las Mujeres…Lo más positivo sin duda es la participación de las mujeres,
creo que estamos en un momento en el que se requiere de eso, de la participación activa para
poder generar los cambios que se requieren, de no nada más exigir los cambios, sino de ser
partícipes de los cambios, y creo que esa es la parte más positiva, creo que ese es un mecanismo
que nos ayudaba a que la sociedad estuviera participando de esas decisiones” (Martha Tagle, ex
Diputada Federal).
“[El PMM] cumplió y se desgastó. Creo que muchas de las propuestas fueron posibles impulsar,
otras han sido difíciles y siguen estando pendientes de resolución… [lo más positivo fue] que se
logra impulsar los mecanismos de las mujeres, que se impulsaran algunas reformas, que se
lograra etiquetar presupuestos para programas a favor de los derechos de las mujeres y las niñas,
que se lograra a veces con grandes dificultades, sentar en las mesas a mujeres de una gran
diversidad a veces contrapuestas. Logramos que el recinto parlamentario fuese ocupado por
mujeres “comunes”, por no legisladoras” (Angélica de la Peña, ex Diputada Federal).
“[El PMM] cumplió sus objetivos hasta algunos años, los primeros años si después fue tal el
encono de tomarse el parlamento como un lugar de disputa de agenda” (Patria Jiménez, ex
Diputada Federal).
“Cuando nos promueven [el PMM] nos pareció muy interesante porque era donde íbamos ir a
discutir, a discernir y a buscar consensos, acompañado de los disensos de las diferentes
posiciones y posturas, buscando siempre el avance de las mujeres, pero se dio en primer lugar
que eran discusiones estériles, que no pasaba nada, las legisladoras locales no llevaban esas
iniciativas o esas propuestas de iniciativas a sus Congresos estatales, y a nivel federal lo mismo.
En un principio sí cumplió sus objetivos, a lo mejor tres o cuatro años cuando mucho” (Lourdes
Quiñones, ex Diputada Federal).
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“[El PMM] era necesario pero no dio los resultados que esperábamos, no creo que haya logrado
todos sus objetivos. La riqueza del parlamento, fue el haber convencido al otro 50%, en la
Cámara, para llegar a hacer un evento de esa magnitud, para buscar mejores opciones para las
mujeres. Las participaciones de las mujeres tanto en la tribuna como en las mesas temáticas no
lograron cuajar desde mi punto de vista, para convertirlas ni en políticas públicas ni en
propuestas legislativas” (Alicia Virginia Téllez, ex Diputada Federal).
“[El Parlamento de Mujeres] no cumplió sus objetivos, son sesiones de catarsis, punto. Siendo
objetiva y todo, sí hubo cosas positivas, creo que el encuentro de mujeres en la diversidad puede
llevarte a cosas buenas, hay muchas cosas que las mujeres podríamos hacer, que podríamos
impulsar, pero nos andamos peleando, nos perdemos en regodearnos en lo mismo, en lo mismo
y salen propuestas y salen más propuestas y pasan los años y ahí están las propuestas” (Susana
Stephenson, ex Senadora).
“[El Parlamento de Mujeres] no cumplió sus objetivos, yo creo que ninguna de las cosas que se
puedan hacer para seguir fortaleciendo la lucha por los derechos de las mujeres debe de
agotarse, lo que creo es que debe re- revisarse, para hacer más, este, atractivos sus alcances,
finalmente tiene poca repercusión el trabajo del Congreso” (Hortensia Aragón, ex Diputada
Federal).
“Creo que faltó mucho [para que el Parlamento de Mujeres cumpliera sus objetivos], en los
Parlamentos de la LVIII legislatura todavía las relaciones con las organizaciones eran poco
ríspidas y yo creo que eso devino en que los Parlamentos ya no se volvieron a realizar ni se
volvieron a llevar a cabo. Quizá con un formato diferente, mucho más aterrizado, hubiera
funcionado mejor, para recoger sus propuestas [de las organizaciones sociales] y subirlas a las
posibilidades de iniciativas, de proyectos de iniciativas de ley” (Celita Alamilla, ex Diputada
Federal).
“Los Parlamentos de Mujeres que se hicieron desde la Cámara de Diputados y del Senado
fueron espacios propuestos por las organizaciones de la sociedad civil de feministas. Eso se
logró y se llevó a cabo en varias legislaturas, pero finalmente no dieron lo que se esperaba, se
convirtieron en espacios de guerra entre las mujeres de la derecha y las feministas y entonces
aquello no dio un solo fruto legislativo. Los Parlamentos desde mi perspectiva no cumplieron su
objetivo y sirvieron como espacio de confrontación de las mujeres desde sus diferentes
posiciones ideológicas” (Maricela Contreras, ex Diputada Federal).
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ANEXO FOTOGRÁFICO
Parlamento de Mujeres de México
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