Minuta Ejecutiva

FONDO DE MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA
MINUTA EJECUTIVA DE LA PROPUESTA:
“MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN INSTITUCIONAL
ASOCIADA AL ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE
ACUICULTURA POR PARTE DEL SECTOR PRIVADO”
PROPONENTE: SUBSECRETARÍA DE PESCA
Elaborada por la Dirección de Presupuestos en base al informe final presentado por el
proponente. Los juicios contenidos son de responsabilidad del autor y no representan
necesariamente la visión de la DIPRES.
SEPTIEMBRE 2008
Ministerio de Hacienda
Dirección de Presupuestos
MINUTA EJECUTIVA N° 121
FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
1. Antecedentes
Nombre Propuesta: “Mejoramiento de la gestión institucional asociada al acceso a las
actividades de acuicultura por parte del sector privado.”
Servicio(s) Público(s) sujeto(s) del mejoramiento: Subsecretaría de Pesca (SUBPESCA)
Elaborada por: Subsecretaría de Pesca (SUBPESCA).
Monto de la propuesta: M$430.000 para año 2009 y M$130.000 año 2010
2. Problema de Gestión Identificado
A.
Proceso de Gestión que aborda la propuesta: Se analiza el proceso de solicitud de
concesiones acuícolas por parte de empresas, organizaciones gremiales o personas
naturales, en las áreas de: playas de mar, terrenos de playa fiscales, porciones de agua y
fondo, rocas, dentro y fuera de las bahías, en los ríos y lagos que sean navegables por
buques de más de cien toneladas de registro grueso, y que hayan sido fijadas como
Áreas Aptas para el Desarrollo de la Acuicultura (AAA) por la Comisión Nacional de Uso
del Borde Costero.
Dentro de este proceso se identifican dos subprocesos: el proceso de solicitud de
modificación de concesión de acuicultura (obtención de la modificación del decreto de
concesión para alterar las condiciones originales de su otorgamiento, ya sea para variar
el área concedida o efectuar un cambio de especie, entre otras) y la solicitud de
autorización para la instalación de colectores2 de semillas de recursos acuícolas.
En una primera fase, el solicitante requiere la intervención de Dirección General del
Territorio Marítimo y Marina Mercante, a través de la respectiva Capitanía de Puerto o
Gobernación Marítima, entidad encargada de certificar que la solicitud no se sobrepone
sobre otras concesiones marítimas. Posteriormente, el Servicio Nacional de Pesca
(SERNAPESCA), a través de su oficina comunal, provincial o regional, recibe la solicitud
y confecciona un informe técnico que es enviado a la SUBPESCA. Esta institución revisa
el informe técnico y lo perfecciona solicitando a SERNAPESCA la inspección del banco
natural, lo que es desarrollado por las oficinas comunales, provinciales o regionales de
este último Servicio. Si la solicitud se ubica en zonas geográficas limítrofes, SUBPESCA
solicita un certificado a la Dirección de Fronteras y Límites del Estado. En ciertos casos3,
1
Esta Minuta ha sido elaborado por la Dirección de Presupuestos en base al informe final de la Propuesta “Mejoramiento de la gestión
institucional asociada al acceso a las actividades de acuicultura por parte del sector privado” adjudicada por Subsecretaría de Pesca en el
marco del Fondo de Modernización de la Gestión Pública de la DIPRES. El contenido del informe final aprobado cumple con los Términos
de Referencia y Bases Administrativas que reglamentan el Fondo. Al ser una propuesta elaborada por terceros, los juicios contenidos en
el informe son de responsabilidad de quienes elaboraron la propuesta y no necesariamente representan la visión de la DIPRES.
2
Un colector es un artefacto destinado a la captación en el medio acuático de semillas de bivalvos, en particular para ostión del norte,
ostión del sur y ostión patagónico, y mitílidos (grupo de recursos hidrobiológicos que comprenden al chorito, el choro zapato y la cholga).
3
Los criterios que determinan la necesidad de que una solicitud requiera de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) se definen en
Decreto Minecon N° 320. Este decreto determina qué solicitudes deben presentar EIA o RAMA (Reglamento Ambiental de Acuicultura),
según criterios de tipo de especie a cultivar, nivel de producción, superficie solicitada, tipo de concesión, entre otros.
1
se requiere que el proyecto presente un Estudio de Impacto Ambiental o una Declaración
de Impacto Ambiental ante la Comisión Regional del Medio Ambiente (COREMA)
respectiva, o la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). De ser así, una vez
recibida la Resolución de Calificación Ambiental favorable, SUBPESCA concluye con la
resolución de aprobación del proyecto técnico y el envío de los antecedentes a la
Subsecretaría de Marina, la que finalmente evalúa los antecedentes y determina el
otorgamiento o no de la concesión.
Entre el año 2000 y el 2008 la Subsecretaría de Pesca ha recibido 9.560 solicitudes de
concesión. De ellas, un 34,6% (3.300 aproximadamente) se encuentra en espera por el
criterio de prelación que rige este proceso, un 11,7% se encuentra en espera que se
resuelva su situación en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), o para
cumplir con el Reglamento Ambiental de Acuicultura (RAMA). Por su parte un 43,6% han
sido denegadas por diversos motivos y sólo un 10,1% han sido aprobadas.
Una solicitud que fue sometida a EIA o RAMA demoró en promedio 32,4 meses en ser
aprobada en SUBPESCA (período 2000-2008). Aquellas solicitudes aprobadas pero que
no requieren de EIA o RAMA demoraron en promedio 26,3 meses en recibir la resolución
de SUBPESCA en igual período. De este total, la duración media del trámite del EIA es
de 10,9 meses. A este período de tramitación, debe agregarse 4 a 6 meses de
tramitación en SERNAPESCA. Así, el tiempo total requerido para obtener una concesión
sometida a SEIA o RAMA es de 37,4 meses en promedio. Estos tiempos producen altos
costos administrativos tanto para la SUBPESCA como para SERNAPESCA, con un costo
estimado por solicitud de $234.000 para ambas instituciones.4
B.
Problema Identificado: Duración excesiva del proceso de otorgamiento de concesiones
acuícolas. En particular, si se compara con procesos similares realizados en países
desarrollados en términos acuícola tales como Canadá o Noruega, el proceso de
otorgamiento de concesiones tiene una duración de 8 y 6 meses, respectivamente.
Dentro de todo este proceso, sólo tienen plazos máximo definidos la tramitación del
proyecto en el Sistema de Impacto Ambiental y sus resoluciones y en las actividades de
toma de razón del decreto por parte de Contraloría. Entrevistas con los principales
actores del proceso5 identificaron como causas de este problema: la multiplicidad de
sistemas informáticos institucionales de apoyo; actividades redundantes6, en los distintos
niveles institucionales (local, regional y nacional) especialmente en SERNAPESCA y
SUBPESCA; limitada información sobre espacios y bancos naturales; bajos requisitos
para realizar una solicitud lo cual incentiva la entrada de “solicitudes basura”7 con
objetivos principalmente especulativos.
Este problema provoca efectos económicos en la población afectada (empresas
acuícolas, asociaciones gremiales como sindicatos de pescadores y cooperativas) por los
altos costos de oportunidad de los solicitantes, que se estiman en el período 2000-2008
en aproximadamente MMUS$182. La propuesta define costo de oportunidad a los
4
Este costo medio se estima en base a los costos totales en recursos humanos, equipamiento y gastos operacionales directamente
asociados a la tramitación de las solicitudes en Sernapesca y Subpesca y considerando el número de solicitudes anuales ingresadas y
sus variaciones respectivas en las distintas etapas del proceso.
5
En el marco de esta propuesta, se realizaron 22 entrevistas a: representantes de empresas salmoneras, representantes gremiales, y
asesores profesionales de pequeñas y medianas empresas de acuicultura
6
Por ejemplo, la revisión de documentación por parte de Sernapesca se repite en cada nivel organizacional, esto es comunal, regional y
nacional.
7
Los actores entrevistados estiman que un porcentaje significativo (no cuantificado) de las solicitudes presentadas no corresponden a
proyectos o emprendimientos de acuicultura que efectivamente quieran llevar a la práctica, sino se presentan con el objetivo de que una
vez aprobadas sean transadas en un mercado informal de concesiones o de solicitudes bien posicionadas. De acuerdo a datos
disponibles en Subsecretaría de Pesca, un 24% del total de solicitudes registradas (14.258) han sido presentadas por apenas 16
solicitantes. Cabe señalar que el ordenamiento jurídico no limita el número de solicitudes por persona.
2
beneficios netos no percibidos por los solicitantes, producto de la demora en el proceso
de tramitación de las solicitudes de concesión de acuicultura8.
Por otro lado, la demora en el otorgamiento de la concesión genera un incentivo a la
especulación por las concesiones de acuicultura, lo cual acentúa la demora.
3. Propuesta de Solución
A.
Objetivo de gestión: la propuesta busca disminuir el tiempo que transcurre entre la
solicitud de concesión o modificación de la misma, hasta que se obtiene la resolución
final9. Como objetivos específicos, busca la disminución de las solicitudes orientadas a la
especulación, establecer una mayor fluidez en la comunicación y coordinación entre las
instituciones involucradas en el proceso y definir los roles de instituciones.
B.
Descripción de la solución al problema de gestión identificado: Se propone la
implantación de un Sistema Informático Integrado de apoyo al proceso o de trazabilidad
de las solicitudes, que permita una mejor coordinación y fluidez de la información entre
las instituciones públicas participantes. También se propone la implantación de un
sistema de información sobre espacios disponibles y bancos naturales, que permita
mejorar la información que los usuarios y actores disponen para la realización y análisis
de las solicitudes; realizar un proyecto de análisis detallado y redefinición del proceso,
que involucre los roles de los actores, actividades y responsabilidades; y aumentar la
frecuencia y cobertura de las inspecciones de bancos naturales por parte de Sernapesca.
Esta estrategia puede operar solamente si previamente se modifica el DS Nº 290 de 1993
sobre tramitación de concesiones y autorizaciones de acuicultura, lo cual está siendo
impulsado por SUBPESCA.
C.
Componentes de la propuesta10:
a) Rediseño de procesos de solicitud y modificación de concesiones de acuicultura:
Considera un estudio que analice el proceso de solicitud o modificación acuícola actual; un
rediseño de procesos de concesiones de acuicultura y solicitudes de colectores que
involucren a todas las instituciones, asignando responsabilidades, definiendo los flujos de
información necesarios y generando indicadores de desempeño; puesta en marcha de los
procesos rediseñados mediante capacitación al personal involucrado.
b) Sistemas de información sobre espacios disponibles y de existencia de bancos
naturales: Sistema de información geográfica que entregue antecedentes a cualquier
solicitante sobre la disponibilidad de espacios georeferenciados para acuicultura y colectores.
Con esta información es posible analizar si existe algún impedimento por sobreposición o
distancias mínimas con concesiones o colectores ya autorizados o con solicitudes previas.
c) Sistema informático integrado de apoyo al proceso o de trazabilidad: Sistema
computacional integrado que permita mantener información sobre el estado de las solicitudes
y modificaciones de concesiones de acuicultura y de las solicitudes de colectores a medida
que avanzan en el proceso correspondiente (trazabilidad). Este sistema permitiría eliminar el
8
El cálculo se realiza en base a la rentabilidad media ponderada según tipo de centro de cultivo y beneficio medio por centro. La cantidad
media de solicitudes aprobadas anualmente es 108 (Fte: SUBPESCA). Valor de dólar utilizado: $511. Duración media de la tramitación de
una solicitud de concesión: 30.4 meses (Fte: SUBPESCA).
9
El proponente indica en el Informe Final que los componentes propuestos para la solución del problema no pueden operar por separado,
sino que ellos deben actuar coordinadamente, incluso, previa modificación reglamentaria (al DS Nº 290 de 1993 sobre tramitación de
concesiones y autorizaciones de acuicultura) impulsada por la SUBPESCA. Por el contrario, si sólo se llevan a cabo habilitadores o
mecanismos de solución que dependan de la sola decisión administrativa, es probable que el efecto perseguido no se logre e incluso que
se agraven los problemas detectados.
10
El proponente no explicita cuál será la articulación y sinergia con los componentes tecnológicos solicitados en la propuesta
“Modernización de la gestión administrativa de la Subsecretaría de Pesca asociada a la administración de recursos bentónicos con énfasis
en el régimen de Áreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos (AMERB)”, presentado y adjudicado por la Subsecretaría de
Pesca en el marco del Fondo de Modernización de la Gestión Pública.
3
uso de los múltiples sistemas de apoyo existentes en el proceso de concesiones de
acuicultura.
D.
La estrategia de implementación de la propuesta de solución, consta de las siguientes
etapas:
Año 2009
a) Rediseño de procesos de solicitud y modificación de concesiones de acuicultura.
Diseño: análisis de los procesos actuales y el sistema de desarrollo y rediseño los
procesos (4 meses)
Implementación: diseño de productos y especificación de las actividades (3 meses)
Implantación: transición de los procesos (3 meses)
b) Sistema de información geográfica sobre espacios disponibles y existencia de bancos
naturales
Diseño: definición de requerimientos y construcción de modelos del sistema (4
meses)
Implementación: desarrollo de aplicaciones y adquisición de recursos tecnológicos (6
meses)
Implantación: implantación del sistema en las instituciones involucradas. (4 meses)
c) Sistema integrado de apoyo al proceso
Diseño: definición de requerimientos y construcción de los modelos del sistema (2
meses)
Implementación: desarrollo de aplicaciones web (workflow) y adquisición de recursos
tecnológicos (4 meses)
Implantación: implantación del sistema en las instituciones involucradas. (4 meses)
E.
Recursos solicitados, totales y por etapas o años:
Requerimiento 2010
Requerimiento 2009
Items
Proyecto de rediseño de los
procesos de solicitud y
modificación de concesiones
de acuicultura y de solicitud de
colectores
Personal
Bienes y Servicios
Adq, Act. No financieros
Proyecto sistema de
información geográfica sobre
espacios disponibles y bancos
naturales
Personal
Bienes y Servicios
Adq, Act. No financieros
Proyecto complementario de
desarrollo de sistemas
informáticos de apoyo al
proceso
Personal
Bienes y Servicios
Adq, Act. No financieros
TOTAL
Personal
Bienes y Servicios
Adq, Act. No financieros
Etapa Diseño
Etapa Implementación
Etapa Implantación
Etapa Implementación
Etapa Implantación
60.000
20.000
40.000
0
0
60.000
20.000
40.000
120.000
100.000
0
50.000
80.000
120.000
100.000
50.000
80.000
20.000
50.000
20.000
0
0
20000
50.000
20.000
200.000
0
200.000
0
170.000
0
170.000
0
60.000
0
60.000
0
50.000
0
50.000
0
80.000
0
80.000
0
4
5.-
Resultados esperados
A.
B.
A nivel institucional los costos directos del proceso se reducirán de MM$ 167,5 a MM$
128,5, explicado por menores gastos operacionales en inspecciones y por rediseño de
actividades (eliminación de actividades). Estos resultados, considerando un aumento de
un 50% adicional del número de solicitudes que se podrán resolver anualmente, implican
una reducción para SUBPESCA y SERNAPESCA del 66% en los costos medios de
tramitación de solicitudes de concesión de acuicultura y de modificaciones de concesión.
A nivel de los usuarios la implementación de las mejoras permitirá reducir el costo de
oportunidad de los solicitantes, debido a una reducción de los tiempos totales de
tramitación. Se espera una reducción total de 21,4 meses en el tiempo de tramitación,
esto es de 37,5 meses a 16 meses en el futuro. Adicionalmente, se espera eliminar los
incentivos actuales a la especulación detectados en el proceso de tramitación de
concesiones acuícolas.
5