COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 9.10

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 9.10.2008
COM(2008) 623 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Evaluación final del programa Fiscalis 2003-2007, de acuerdo con el artículo 15 de la
Decisión 2235/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de
2002, por la que se adopta un programa comunitario destinado a mejorar el
funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior (programa Fiscalis 20032007)
ES
ES
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Evaluación final del programa Fiscalis 2003-2007, de acuerdo con el artículo 15 de la
Decisión 2235/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de
2002, por la que se adopta un programa comunitario destinado a mejorar el
funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior (programa Fiscalis 20032007)
1.
EL PROGRAMA FISCALIS 2003-2007
El programa Fiscalis 2003-2007 fue creado mediante la Decisión 2235/2002/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2002. Se trata del tercer programa
de acción comunitario en el sector de la fiscalidad, que abarca el período comprendido entre
el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007. Pudieron participar en el mismo los 27
Estados miembros de la Unión Europea, así como Croacia y Turquía. La Comunidad Europea
y los países participantes compartieron los costes del programa.
El programa tenía como objetivo mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el
mercado interior aumentando la cooperación entre los países participantes, sus
administraciones y funcionarios. En el ámbito de la fiscalidad indirecta y, en particular, el
impuesto sobre el valor añadido y los impuestos especiales, el programa tenía los siguientes
objetivos: i) hacer posible que los funcionarios consiguiesen un elevado nivel común de
comprensión del Derecho comunitario y de su aplicación en los Estados miembros, ii)
garantizar una cooperación eficaz, amplia y efectiva entre los Estados miembros y iii) mejorar
los procedimientos administrativos. En el ámbito de la fiscalidad directa, Fiscalis tenía como
objetivo prestar apoyo al intercambio de información en el ámbito de la asistencia mutua y
aumentar el conocimiento de la legislación comunitaria vigente. En lo que atañe a los
impuestos sobre las primas de seguros, el objetivo era mejorar la cooperación entre los
Estados miembros velando por una mejor aplicación de las normas existentes. Por último, el
programa tenía el objetivo específico de cubrir las necesidades especiales de los países
candidatos a la adhesión para que adoptasen las medidas necesarias para la misma en el
ámbito de la legislación fiscal y de la capacidad administrativa.
Para alcanzar estos objetivos, el programa contaba principalmente con lo siguiente:
• acciones conjuntas, incluidos seminarios, grupos de proyectos, intercambios de
funcionarios, controles multilaterales, actividades de formación y demás acciones;
aproximadamente el 36 % del presupuesto de Fiscalis se dedicó a acciones conjuntas;
• sistemas de comunicación e intercambio de información, destinados a garantizar el
intercambio de información a través de redes informáticas transeuropeas, como por
ejemplo el sistema de intercambio de información sobre el IVA (VIES) y una serie de
aplicaciones utilizadas en el sector del IVA, los impuestos especiales y la fiscalidad
directa; aproximadamente el 64 % del presupuesto del programa se dedicó a programas
informáticos, incluida la financiación de parte de la plataforma de conexión en red
compartida con el programa Aduana 2007 (red común de comunicaciones/interfaz común
de sistemas).
ES
2
ES
La dotación financiera para los cinco años de aplicación del programa asciende a 67,25
millones de euros.
2.
OBJETIVO DE LA EVALUACIÓN FINAL
El artículo 15 de la Decisión 2235/2002/CE establece que «la evaluación final [del programa
Fiscalis 2003-2007] evaluará la eficacia y la eficiencia de las actividades del programa» con
relación a los objetivos. La pertinencia del programa se examinó ya con motivo de la
evaluación intermedia llevada a cabo en 2004-2005.
La evaluación final se inició en noviembre de 2007 y finalizó en junio de 2008; abarca todo el
período de aplicación (2003-2007).
La Comisión Europea encargó a Deloitte la evaluación final del programa Fiscalis 2003-2007.
Se examinaron cuatro criterios de evaluación:
• la eficacia del programa Fiscalis a la hora de alcanzar sus objetivos;
• la eficiencia del programa, teniendo en cuenta los recursos utilizados y los resultados
obtenidos;
• la utilidad de los resultados del programa con respecto a las necesidades identificadas y la
resolución de problemas;
• la sostenibilidad de los resultados del programa a medio y largo plazo.
El criterio relativo a la eficacia se evaluó sobre la base de siete preguntas acerca de los
objetivos e instrumentos del programa. Los otros tres criterios se evaluaron sobre la base de
otras tres preguntas. Se evaluaron las repercusiones del programa Fiscalis en general, tanto a
través de información cualitativa como de datos cuantitativos (en caso de disponerse de ellos),
con el fin de evaluar su impacto y eficacia.
3.
METODOLOGÍA
La evaluación se centró en aspectos tanto cualitativos como cuantitativos:
• la información cualitativa procedía de informes sobre las actividades del programa
(presentados por países participantes), entrevistas con funcionarios de la Comisión y de
países participantes, casos prácticos sobre tres temas seleccionados en tres países
participantes y, hasta cierto punto, la encuesta a través de Internet (véase el punto
siguiente).
• la información cuantitativa procedía de:
• una amplia encuesta a través de Internet para distintos tipos de beneficiario
(participantes en actividades del programa, equipos nacionales encargados de la
gestión del programa y funcionarios de la administración fiscal nacional que
ocupan puestos clave);
• los informes ya existentes y los datos disponibles, facilitados por la Comisión.
ES
3
ES
Los resultados de la evaluación se basan principalmente en fuentes primarias de información,
es decir, las que facilitan al evaluador información de primera mano: entrevistas,
cuestionarios con las opiniones de los encuestados y formularios de evaluación de
seminarios1.
4.
RESULTADOS Y CONCLUSIONES
Las actividades de cooperación transnacional en materia fiscal se desarrollan en un contexto
jurídico específico, a escala tanto europea como nacional. La cooperación entre los países
participantes a través de las actividades del programa Fiscalis también se desarrolló en dicho
contexto jurídico. Por consiguiente, las posibilidades de organizar determinadas actividades
del programa están sujetas a limitaciones jurídicas (por ejemplo, las Directivas y los
Reglamentos en materia de cooperación administrativa y asistencia mutua).
Los objetivos del programa Fiscalis 2003-2007 se formularon de forma amplia, por lo que los
países participantes y la Comisión pudieron proponer una amplia gama de actividades y
temas. Gracias a la valiosa flexibilidad del programa, fue posible tener en cuenta la evolución
de la legislación fiscal y de las necesidades de los países participantes y las prioridades
establecidas por todas las partes, por lo que las actividades resultaron muy útiles para los
participantes y las administraciones nacionales. No obstante, según los funcionarios de la
administración fiscal, las actividades deben ser aún más específicas y adaptadas a las
necesidades.
De los resultados de la evaluación se desprende que el programa alcanzó su objetivo general,
a saber, aumentar la cooperación entre los países participantes, sus administraciones y sus
funcionarios. La cooperación entre éstos ha sido eficaz y amplia, concretamente a través de
los sistemas de comunicación e intercambio de información. Aunque estos sistemas pueden
mejorarse aún en términos de rapidez, exactitud y fiabilidad de los datos, han resultado ser un
medio eficaz e importante a la hora de conectar todas las administraciones nacionales,
especialmente en el ámbito de la fiscalidad indirecta. Las acciones conjuntas (es decir, los
seminarios, intercambios de funcionarios, controles multilaterales y grupos de proyectos)
fomentaron una amplia cooperación sobre distintas cuestiones y contribuyeron en particular a
la creación de redes entre funcionarios de las administraciones fiscales. La Comisión instó a
los países participantes a que aumentasen su cooperación (por ejemplo, en los controles
multilaterales). No obstante, la extensión de la cooperación depende en gran medida de los
participantes y de su posición en el seno de la administración nacional.
El principal sector objeto del programa es la fiscalidad indirecta (IVA e impuestos
especiales). El programa abarca un gran número de actividades correspondientes a este sector.
Aunque el número de actividades relacionadas con la fiscalidad directa es menor, éstas se
consideran cada vez más necesarias y se prevé un aumento de este tipo de actividades en el
futuro. El programa no financia actividades relacionadas con los impuestos sobre las primas
de seguros, ya que los países participantes no manifestaron necesidades específicas en este
sector.
1
ES
La información procedente de fuentes secundarias es limitada, como por ejemplo los informes de los
Estados miembros sobre los resultados de las actividades del programa (en caso de haberse recopilado
estos datos).
4
ES
Las actividades que se desarrollaron son complementarias y la elección de los instrumentos en
función de los resultados perseguidos responde a una lógica clara. La falta de comunicación
estructurada sobre los resultados de las actividades en los países participantes dificultó la
obtención de datos sobre los resultados del programa, por lo que no se pudieron organizar
acciones de seguimiento. Esta falta de comunicación redujo la visibilidad del programa en las
administraciones y podría explicar el limitado apoyo al programa por parte de la jerarquía.
En cada uno de los países participantes, los participantes tenían la obligación de presentar
informes y, por otro lado, surgieron algunas buenas prácticas en materia de intercambio de
conocimientos. Sin embargo, la difusión de la información se limitó a un círculo restringido,
ya que se echó en falta un planteamiento global estructurado para el intercambio de
conocimientos.
Los países que se incorporaron a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004 y el 1 de enero de
2007 participaron ya en el programa antes de la adhesión, en un pie de igualdad respecto a los
demás Estados miembros. Este hecho fue considerado positivo tanto por los antiguos Estados
miembros como por los nuevos.
En conclusión, el programa Fiscalis 2003-2007 ha resultado ser un programa eficiente, ya que
la cooperación oficial y extraoficial que ha permitido establecer aporta beneficios muy
importantes con respecto al coste del programa. Es preciso que el programa siga respaldando
la cooperación extraoficial en el futuro, con el fin de mantener las redes ya existentes y
ampliar su alcance (nuevos temas y nuevos funcionarios de la administración fiscal).
5.
RECOMENDACIONES
• La evaluación recomienda que la Comisión (CE) y/o los países participantes (PP):
• sigan garantizando la flexibilidad del programa (CE);
• creen una clasificación de las actividades del programa, que relacione cada tipo de
actividad con los objetivos del programa, de modo que la información sobre las actividades
y los resultados del programa resulte más accesible para los interesados (CE);
• desarrollen, además de los indicadores de eficacia ya existentes para los sistemas de
comunicación e intercambio de información, una serie de indicadores de eficacia y de
resultados del programa, con el fin de medir de forma sistemática el impacto del programa
(CE);
• recopilen información sobre los resultados reales de forma estructurada y establezcan un
procedimiento de auditoría para las distintas actividades; es preciso examinar la posibilidad
de utilizar instrumentos de evaluación y comunicación de información a través de Internet;
es preciso reducir al máximo la presión sobre los recursos en caso de establecerse nuevas
obligaciones de comunicación de información (CE/PP);
• mejoren y estructuren la difusión de la información sobre los resultados del programa
(CE);
• sensibilicen a los altos funcionarios de las administraciones nacionales a través de
actividades específicas destinadas a fomentar la difusión de la información y el apoyo a la
ES
5
ES
ejecución del programa; es preciso que dichos funcionarios estén mejor informados de las
posibilidades que ofrece el programa para responder a sus necesidades (CE/PP);
• garanticen que las redes de funcionarios se mantengan más allá de las actividades del
programa Fiscalis; debe examinarse la posibilidad de utilizar instrumentos de colaboración
en línea (por ejemplo, reuniones a través de Internet), teniendo en cuenta al mismo tiempo
las limitaciones jurídicas aplicables al intercambio de información (CE);
• sigan aprovechando al máximo los sistemas de comunicación e intercambio de
información e insten a los interlocutores nacionales a que aumenten la rapidez del
intercambio de datos y mejoren la exactitud de éstos; es preciso reforzar la vinculación con
las acciones conjuntas para que los Estados miembros puedan expresar oficialmente sus
necesidades y expectativas en materia de sistemas de comunicación e intercambio de
información (CE/PP);
• creen módulos de formación comunes sobre temas relacionados con la fiscalidad y sigan
fomentando el aprendizaje mixto (CE/PP);
• fomenten el uso eventual de los controles multilaterales por parte de todos los Estados
miembros; dichos controles constituyen un instrumento muy importante indispensable para
controlar eficazmente la correcta aplicación de la normativa comunitaria y luchar contra el
fraude y la evasión fiscal y tienen además un importante efecto disuasorio en los
contribuyentes que desean defraudar (CE/PP);
• contemplen la posibilidad de desarrollar actividades relativas a los impuestos sobre las
primas de seguros y sigan potenciando las actividades relacionadas con la fiscalidad directa
(CE/PP);
• sigan utilizando el programa para fomentar, antes del proceso legislativo, el intercambio
de ideas sobre los problemas que se plantean actualmente y los que se van a plantear en el
futuro (CE/PP);
• refuercen la identidad del programa Fiscalis, identificándolo con la cooperación fiscal en
la Unión Europea; ello podría suponer una utilización más amplia del logotipo del
programa para identificar los instrumentos, las actividades y los resultados del programa
(CE/PP).
ES
6
ES