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Escuela de Gestión Pública Plurinacional
Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado”
Módulo 9 – Autonomía Municipal
Curso 1: Marco conceptual y estado de situación de las autonomías municipales
Rodrigo Puerta Orellana
---------------------------------------------------------------------------------------------------------Rodrigo Puerta Orellana:
Estimados amigos y amigas, sean bienvenidos a esta nueva tele clase. En esta
oportunidad vamos a conversar sobre autonomías, vamos a conversar sobre cartas
orgánicas municipales. Inicialmente vamos a hacer una introducción conceptual de lo
que significa la normativa, el modelo conceptual que está detrás de nuestra nueva
Constitución Política del Estado (NCPE). Pero además vamos a hablar de la gestión y
los resultados que deben tener los gobiernos municipales autónomos.
Inicialmente hay que hacer una rememoración de cómo era nuestro sistema de
democracia, que era una democracia representativa y participativa fundamentalmente,
un modelo básicamente occidental, pero que a partir de la NCPE y la Ley Marco de
Autonomías vamos transitando hacia un nuevo modelo de democracia un poco más
consociativa. ¿Qué significa esto? Que tenemos un nuevo rol de los actores sociales, de
las organizaciones sociales en la construcción de su normativa, de sus políticas públicas,
pero fundamentalmente en el acompañamiento de la gestión de sus autoridades, en este
caso de las autoridades municipales. Es importante enfocar cuando hablamos de
autonomía estos dos lados de la medalla, por un lado lo que tiene que ver con la
normativa y los modelos conceptuales y por otro lado lo que tiene que ver con la gestión
y los resultados. ¿A qué nos referimos con la normativa y los modelos conceptuales?
Fundamentalmente a todo este proceso que nos ha llevado a tener una nueva
Constitución, es un marco normativo nuevo, a tener una nueva Ley Marco de
Autonomías. Pero a partir de ello también tenemos que ir construyendo la legislación
municipal, las Cartas Orgánicas Municipales, la reglamentación municipal y una serie
de normas que van sumando a todo el cuerpo normativo de nuestro Estado; pero este es
el primer lado de la medalla para ir construyendo autonomías. El otro lado de la medalla
para la construcción de las autonomías también es la gestión y los resultados. Porque el
ciudadano, el comunario, la gente de a pie va a percibir mejoras en su vida en el día a
día de su municipio precisamente si hay una buena gestión y si hay resultados y no
simplemente si se tiene una buena Carta Orgánica, una buena legislación, sino que
ambos elementos van estrechamente relacionados.
Estos elementos, estos ambos lados de la medalla, nos llevan a definir tres elementos
fundamentales que hacen al marco autonómico sobre los cuales las autoridades
municipales, la ciudadanía, el nivel central del gobierno, debemos seguir trabajando en
pro de ir consolidando la autonomía para buscar el vivir bien. Esto se puede resumir en
tres elementos fundamentales: por un lado estatutos, cartas orgánicas, legislación y
normativa autonómica, que es algo que vamos construyendo poco a poco; vamos a
hablar en toda esta tele clase del proceso precisamente de la construcción de las cartas
orgánicas municipales. Por el otro lado, otro elemento fundamental son las leyes y las
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normas nacionales, más adelante [veremos] una serie de normas nacionales que van a
hacer al quehacer autonómico en el ámbito municipal que están en proceso de
construcción y para lo cual se requiere, por supuesto, de una activa participación de las
organizaciones sociales, de los actores en este proceso. Pero hay un tercer elemento que
también es fundamental y es el de la gestión actual, más allá de estos modelos
conceptuales que van determinando nuestra normativa, nuestra Constitución, la Ley
Marco, la Carta Orgánica, la legislación municipal, también es de vital importancia la
gestión actual. ¿Cómo estamos en casa en este momento en cada uno de nuestros
municipios? ¿Tenemos una buena ejecución presupuestaria? ¿Tenemos buenas políticas
para nuestra sociedad? ¿Tenemos una buena planificación? Esto es importante también
enfocarlo y discutirlo en función de este nuevo modelo de democracia que va tendiendo
hacia la consociatividad, que significa la mayor participación de las organizaciones
sociales.
Las normas que van acompañando al proceso de la construcción de cartas orgánicas y
de la autonomía municipal son las siguientes:
Tenemos inicialmente un listado de 14 normas que van construyendo también la
autonomía municipal. Primero una ley básica de control gubernamental, la CPE y la Ley
Marco [de Autonomías] nos definen que la ley básica de control gubernamental debe
estar establecida de manera específica. Actualmente tenemos la Ley 1178 que mezcla lo
que es la administración y el control gubernamental partiendo de esta nueva
Constitución, la ley básica de control gubernamental deberá estar establecida como una
ley específica. Luego, dos leyes importantes que ya están aprobadas son la Ley de
Regulación y Clasificación y Creación de Impuestos en las Entidades Territoriales
Autónomas; en este marco tenemos un marco general para el cobro de los impuestos en
los municipios. Luego tenemos una Ley de Deslinde Jurisdiccional que
fundamentalmente se refiere a la jurisdicción en la justicia originaria campesina pero
allá donde exista [ésta].
Otras leyes importantes que tendremos, que aún no están aprobadas, son por ejemplo la
Ley de Endeudamiento Público, la Ley de Gestión Presupuestaria (esto es fundamental
para una mejor gestión de los presupuestos de los gobiernos municipales). Otras que son
fundamentales y que tienen una relación mucho más estrecha con los gobiernos
municipales son la Ley de Regiones Metropolitanas que nos manda la Constitución, nos
dice que en las áreas conurbanas con habitantes superiores a los 500.000 se establecerán
regiones metropolitanas; esta es una ley importante fundamentalmente para La Paz,
Cochabamba y Santa Cruz donde la gestión municipal por supuesto tiene que tener una
interrelación muy activa con los municipios que conforman toda esta área
metropolitana. En este mismo sentido, pero más referido a lo que es el área rural
fundamentalmente a acciones que tiendan a tener mejores políticas en función de
desarrollo económico está la Ley de Mancomunidades. Esta ley va a permitir tener un
nuevo marco que va a regular las relaciones entre los gobiernos municipales para que
tengan una visión conjunta en algunos temas que consideren fundamentales para su
desarrollo.
Otras leyes importantes son, por ejemplo, la Ley de Participación y Control Social que
deberá nacer de las organizaciones sociales (es un mandato de la Constitución que esta
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ley nazca y sea propuesta por las organizaciones sociales). Tenemos también una Ley de
Responsabilidad Fiscal, una nueva Ley de Unidades Territoriales y Límites, una Ley del
Fondo Desarrollo Productivo Solidario que fundamentalmente tendrá la función de
establecer algunos mecanismos para que las asimetrías en cuanto a la distribución de
recursos y en cuanto a los tiempos de “vacas gordas” y “vacas flacas” mantengan una
constante en la distribución de recursos. Luego tenemos, por supuesto, una nueva Ley
de Gestión Pública o de administración pública que va a definir el nuevo contexto ya en
sustitución de la Ley 1178 que esté adecuado a las autonomías, a todos los tipos de
autonomías que tenemos, porque todo el marco normativo en la administración ha sido
desarrollado antes de que entremos en este nuevo Estado Plurinacional y con
autonomías.
Luego tenemos la Ley de Planificación Integral del Estado, esto es fundamental, porque
[ésta] nos va a permitir establecer políticas públicas desde el nivel central. Pero además
que cada una de nuestras políticas públicas como municipios esté integrada a las
políticas públicas desde el nivel central pero además que cada una de nuestras políticas
públicas como municipios esté integrada a las políticas públicas nacionales, pero
también esté integrada también esta planificación entre los diversos tipos de
autonomías. Cómo nos integramos con la planificación departamental, cómo nos
integramos con la planificación regional e incluso cómo hacia adentro de nuestro propio
municipio podemos tener una buena planificación a partir de la distritación y de las
necesidades que tiene cada uno de los distritos de nuestro municipio. Esto es importante
y es algo en lo que se está trabajando.
Finalmente [tenemos] la Ley de Gobiernos Locales. Ésta, es importante mencionarlo,
tiene un carácter supletorio. Las Cartas Orgánicas Municipales van a suplir a la Ley de
Gobiernos Locales. Allá donde no se haya podido aprobar o elaborar la Carta Orgánica
Municipal entrará en vigencia la Ley de Gobiernos Locales. Esto significa que
posiblemente algunos municipios vayan a demorar un poco más en la elaboración de su
Carta Orgánica, allá donde suceda esto habrá un marco normativo suficiente para que
puedan continuar con su gestión. Esto va en sustitución y además para dar un mejor
orden a lo que es en este momento la Ley 2028 de Municipalidades. Entonces, este
carácter supletorio de la norma va a permitir tener todos los elementos jurídicos en el
municipio para continuar con nuestra gestión si es que la Carta orgánica todavía no se
desarrolla.
Entonces los elementos fundamentales de esta primera parte tienen que ver primero con
el tránsito que tenemos de una democracia participativa y representativa a un tipo de
democracia más consociativa establecida en la Constitución Política del Estado como el
nuevo rol de los actores sociales y de la sociedad civil en la construcción y generación
de políticas públicas y en la construcción de su normativa, en este caso la Carta
Orgánica Municipal.
Un segundo elemento importante es el que tiene que ver con poder comprender que el
proceso autonómico no se refiere solamente a la construcción de estatutos, leyes, cartas
orgánicas sino que para que un proceso autonómico tenga éxito necesariamente el lado
de la gestión, los buenos resultados del alcalde, del Concejo Municipal y su interacción
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con la sociedad deben traducirse en resultados. Este es un segundo elemento importante
que marca los dos lados de la medalla en una gestión autonómica.
Y finalmente, el tercer elemento importante es que hay una serie de normas desde el
nivel nacional que están en un proceso de construcción, otras ya construidas, que van a
determinar un marco suficiente para una nueva gestión en el ámbito municipal.
------------------------------------------------PAUSA-----------------------------------------------En esta primera parte se han abordado los siguientes temas:
El tránsito de una democracia representativa/participativa a una democracia
consociativa como marco de las autonomías municipales.
El proceso autonómico no sólo se refiere a una buena construcción de normas, sino
también a los buenos resultados de una eficiente gestión administrativa.
El marco normativo de 14 leyes que deben acompañar a las autonomías
municipales.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------Rodrigo Puerta Orellana:
Al hablar de Cartas Orgánicas Municipales tenemos que ver cuán sui generis es este
proceso que tenemos en nuestro país. Con esto me quiero referir fundamentalmente a
que hay pocos Estados en el mundo que tengan esta particularidad y aquí se conjugan
algunos elementos importantes. Primero, en casi todos los Estados, o países, del mundo
existen municipios con algún grado de autonomía, en algunos casos habrá mayor
autonomía, en otros casos menor, pero existen municipios como gobiernos locales o
como entidades territoriales, esto es un primer elemento. Un segundo elemento que se
conjuga es que, ya no en todos los Estados del mundo sino en muchos menos, existe la
potestad legislativa, esto es uno de los elementos sui generis que hace a nuestro
proceso. En nuestro Estado tenemos al nivel departamental y al nivel municipal con la
misma potestad; tienen equipotencia bajo nuestra Constitución, esto significa que tanto
en el ámbito de las competencias departamentales como en el ámbito de las
competencias municipales, como en el ámbito de las competencias indígena originario
campesinas existe la posibilidad de legislar y las entidades territoriales no están
supeditadas unas a otras. Este es un segundo elemento fundamental a la hora de hablar
de cuán particular es este nuestro sistema municipal. Y el tercer elemento que se
conjuga es que Cartas Orgánicas o normas institucionales básicas en los gobiernos
municipales existen en muy pocos Estados del mundo. Tenemos un par de ejemplos
cercanos como es el caso de Argentina y otro es el caso de Brasil donde se llama “Ley
básica-Ley orgánica del municipio”, en Argentina se llama también carta orgánica. Pero
tienen una diferencia fundamental en este proceso, en ambos ejemplos a la hora de
aprobar la norma fundamental básica, que es la Carta Orgánica, no se va a un
referéndum.
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Entonces aquí conjugamos tres elementos sumamente importantes. El primero [es] que
existe una tradición de organización territorial municipal en nuestro país. Un segundo
elemento es que existe la capacidad legislativa establecida por nuestra Constitución con
el mismo rango constitucional de otras entidades territoriales autónomas. Y el tercer
elemento, que definitivamente lo convierte sui generis en nuestro modelo, es que se
tiene un referéndum por el cual la sociedad es la que aprueba. Otro elemento
fundamental es que en el proceso de construcción de nuestras cartas orgánicas
municipales el elemento fundamental es la participación. Y esto tiene que ver con lo que
les mencionaba anteriormente de un modelo de democracia un poco más consociativa;
la participación es fundamental en la definición de un pacto social en el municipio. Este
pacto social debe traducir las políticas de largo plazo, debe traducir las necesidades del
municipio pero además debe generar un ambiente saludable de trabajo entre las
autoridades y las organizaciones sociales. Entonces, estos tres elementos conjugan
básicamente un modelo único en el mundo, sui generis, que nos permite avanzar con la
autonomía municipal.
Pero también es bueno mencionar que el tema de la autonomía municipal no es nuevo
en nuestro país, pero que ha tenido en muchos casos aciertos, déficits, algunos
desaciertos. Van 17 años de construcción de las autonomías municipales y en este
sentido tenemos que remarcar algunos avances en este proceso. Primero, es innegable
que los gobiernos municipales son referentes para la generación de democracia local, el
ejercicio pleno de la ciudadanía y además han permitido sentar presencia del Estado en
todo el territorio nacional. Segundo, [los gobiernos municipales] han sido positivos
referentes en el ámbito local en cuanto al desarrollo institucional y la erradicación de la
pobreza al constituirse en las entidades que están más cerca del ciudadano. La inversión
pública en los gobiernos municipales se ha visto incrementada significativamente en los
últimos años. Y si podemos ver una línea de tendencia desde hace 17 años atrás donde
hubo el primer techo presupuestario, vamos a ver que si en algún momento hubo alguna
disminución en los techos presupuestarios, la tendencia siempre ha sido al incremento.
Siempre ha habido una tendencia a incrementar los recursos de los gobiernos
municipales, más en los últimos tiempos a partir, por supuesto, de las transferencias del
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y a partir de otros programas que también
tienen transferencias como el “Evo cumple” o el programa “Mi agua”.
Los municipios han servido también como base de tránsito hacia las autonomías
indígenas, tenemos 11 autonomías indígenas en este momento que están en proceso de
elaboración de sus estatutos autonómicos. Las mancomunidades municipales también
han sido otro elemento importante de este proceso como instrumento de coordinación,
trabajo conjunto entre los gobiernos municipales, pero además como base para la
construcción de regiones que tienen un lineamiento principal de establecerse como
espacios de planificación, y en el futuro podrán optar por constituirse como regiones
autónomas.
Otro de los avances, en cuanto a participación y control social, [son los] altos niveles de
incorporación de la ciudadanía. Un elemento fundamental es el que tiene que ver con la
consolidación de la autonomía municipal plena, ésta se traduce a través de la potestad
legislativa y de la posibilidad de hacer cartas orgánicas, este es un elemento
fundamental de lo que se ha llamado la autonomía municipal plena.
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Finalmente, un elemento más a destacar es el que tiene que ver con el sistema asociativo
municipal. Este sistema asociativo municipal está consolidado, hay asociaciones de
municipios en todo el país, hay una [Federación de Asociaciones Municipales] FAM
que representa a los gobiernos municipales y que tiene estos dos roles fundamentales, el
de representación y el de fortalecimiento de la gestión de los gobiernos municipales.
Entonces, estos son elementos que en estos 17 años han hecho avanzar este proceso
autonómico municipal. Pero también es importante que podamos reflexionar sobre
cuáles son los elementos que han sido debilidades del proceso y que podemos tal vez
establecerlos como déficit. En primer lugar hemos heredado un inviabilidad de muchos
municipios, inviabilidad por su relación entre población y territorio, hubo un balance
inadecuado entre población y territorio; debe ser muchísimo más difícil ser alcalde de
un municipio del área rural con una gran extensión territorial con población dispersa
donde el construir una obra o el atender con servicios a su población es mucho más
difícil y complicado que hacerlo en área urbana donde tienes los elementos necesarios
para tu gestión más a la mano. Esto por supuesto se ha traducido en que la viabilidad de
la gestión de muchos municipios sea un poco más difícil.
Otro de los elementos que hacen de debilidad al proceso es de rentismo y pereza fiscal.
Muchos municipios no han logrado consolidar su capacidad de ingresos propios. Más o
menos es un 5% del presupuesto total de los municipios lo que ellos pueden generar.
Hay municipios que generan por ingresos propios 30% o 40 % pero en la mayor parte y
fundamentalmente en las áreas rurales, los municipios rurales la generación de recursos
es prácticamente nula, en muchos casos escasa. Entonces, esto ha generado que se
dependa muchísimo de las transferencias del nivel central del Estado.
Otro de los elementos de déficit es que en muchos casos se ha podido ver
desaprovechamiento de la inversión por una inadecuada coordinación/concurrencia.
Esta concurrencia que debe darse entre los gobiernos municipales y los gobiernos
departamentales, en muchos casos por no haberse dado una buena planificación, termina
dispersando esfuerzos. Esta concurrencia no determina en muchos casos factores clave,
factores críticos, de la política pública de un departamento, de un municipio. Estos
factores críticos son los que hay que atacar.
Otro de los elementos que tal vez sea una debilidad del proceso es que han habido
criterios uniformizantes que han dado lugar a un inequitativo desarrollo de acciones.
Esto significa que las normas han sido muy generales para muchos tipos de municipios:
tenemos municipios de categoría A, B, C, D, de acuerdo a su población y las normas
siempre han sido definitivamente las mismas para todos. Esto por supuesto ha generado
que municipios pequeños con escasos recursos tengan menores posibilidades de poder
contar con toda la maquinaria administrativa para mínimamente con muchas de las
normas.
Otro elemento, que más que un elemento de déficit es uno de los más feos del proceso
de municipalización en nuestro país, es el de la ingobernabilidad y la inestabilidad
institucional municipal. Esto tiene que ver mucho con un modelo que se tenía
anteriormente que era básicamente parlamentarista mediante el cual los concejales
elegían al alcalde. Si bien se iba a elecciones para elegir a los concejales finalmente, si
es que no se tenía la mayoría absoluta de un candidato que iba como primer concejal,
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era el concejo el que elegía. Y además esto iba acompañado del voto constructivo de
censura, un elemento pernicioso que lo que ha generado ha sido inestabilidad porque el
concejo municipal le podría retirar la confianza al alcalde y simplemente determinar su
sustitución. Esto ha generado definitivamente ingobernabilidad pero además ha
generado en muchos casos una cultura entre las autoridades municipales, concejales, de
ver quién podría tener una mejor carrera hacia la silla edil, hacia el poder municipal. Y
esto determinaba que se dé retraso en obras, congelamiento de cuentas y, por supuesto,
todas las necesidades de la población de ese municipio se veían perjudicadas por estas
peleas de sus autoridades.
Otro de los elementos de debilidad tal vez del proceso es que los comités de vigilancia y
estructuras de [las Organizaciones Territoriales de Base] OTB en muchos casos no han
podido integrar a las organizaciones sociales en los procesos de participación y control
social. Fundamentalmente [en] Tierras Altas hemos visto que más bien otro tipo de
organizaciones sociales más legítimas han jugado este rol, como las centrales
campesinas, los ayllus, la propia lógica de organización sindical campesina indígena del
municipio ha determinado tal vez que se haya rebasado esta estructura establecida en la
Ley de Participación Popular.
Otros dos elementos que, de repente, hayan tenido que ver con déficits en este proceso
es que ha habido corrupción en gobiernos municipales y que en muchos casos también
los comités de vigilancia han acompañado esta corrupción de las autoridades.
Finalmente la inversión de los recursos ha tendido mucho a invertir en cemento y no en
mejorar el capital social. Este es un elemento importante a la hora también de definir
cómo estamos en el tema del desarrollo económico local que en muchos casos se ha
trabajado, ha habido buenas experiencias en los municipios, pero definitivamente el
desarrollo económico local tiene que conectarse con acciones y políticas de los niveles
departamentales como del nivel nacional.
Y finalmente, ha habido, en muchos casos, un déficit en contribución a las metas y
objetivos de erradicación de la pobreza, cumplimiento de las metas y objetivos del
milenio. Esto precisamente por las asimetrías que hay entre los diferentes municipios.
Entonces, los elementos fundamentales que hemos podido ver en esta parte de la tele
clase tienen que ver con el modelo sui generis que tiene nuestro país, un modelo único
en el mundo que estamos construyendo. Un segundo elemento que tiene que ver con las
fortalezas del proceso que han llevado a tener una autonomía municipal más fortalecida
a partir de nuestra Constitución Política del Estado. Y un tercer elemento que tiene que
ver con las debilidades y déficits que también se han generado en este proceso que
deben ser nuestra meta para mejorar en cuanto a la gestión municipal pero también en
cuanto a todo el andamiaje jurídico que hace a partir de las Cartas Orgánicas.
-----------------------------------------PAUSA-------------------------------------------------En esta segunda parte se han desarrollado los siguientes temas:
El modelo autonómico municipal boliviano es peculiar y se diferencia de los
modelos de otros países.
Las fortalezas de un proceso de autonomía municipal que ya lleva 17 años.
Las debilidades del proceso de autonomía municipal.
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Rodrigo Puerta Orellana:
[Hubo] avances importantes en el proceso de la municipalización del país pero también
[hubo] algunos elementos que han generado déficit en cuanto a la gestión, las políticas
públicas. Precisamente son estos elementos que mencionaba los que debemos atacar a la
hora de la construcción de la Carta Orgánica Municipal. Y para poder atacar estos
elementos tenemos que tener una visión clara de lo que significa nuestra Carta
Orgánica; tenemos que entrar en este proceso de construcción con una visión. Esta
visión puede referirse a muchos elementos, algunos de los cuales quiero compartir con
ustedes. Por ejemplo que el municipio define su estructura institucional; cuando
entramos a hacer nuestra Carta Orgánica Municipal debemos entrar pensando que el
municipio va a definir su estructura institucional. Antes los municipios estaban
definidos como instituciones a partir de un régimen especial en la anterior Constitución,
ahora están definidos como gobiernos municipales que tienen órganos y tienen dos
órganos, un órgano ejecutivo y un órgano legislativo. Este es un elemento central a la
discusión de la Carta Orgánica pero además cómo se interrelacionan estos órganos. El
Órgano Ejecutivo tiene las facultades reglamentaria y ejecutiva y el Órgano Legislativo
tiene la facultad legislativa, deliberativa y fiscalizadora. Esta facultad fiscalizadora es
fundamental a la hora de definir la relación con el ejecutivo y cómo fiscalizas la gestión
de no solamente el alcalde, sino de la Alcaldía, de los funcionarios en su conjunto y las
diferentes reparticiones o entidades e instituciones que podrán estar bajo la dependencia
del Órgano Ejecutivo.
Otro elemento fundamental, clave a la hora de construir la Carta Orgánica, es que
debemos entrar pensando que es un proceso que equilibra diferencias y contradicciones
internas en el municipio, pero que además brinda la posibilidad de hacer pactos sociales.
Si entramos a la construcción de nuestra Carta Orgánica con una visión parcial o desde
la perspectiva [de] nuestra propia organización ya sea social, política o económica y
pretendemos que esa visión parcial sea impuesta en este proceso, definitivamente vamos
a tener un deficiente proceso de construcción de Carta Orgánica. Esto significa que
debemos entrar pensando en que nos va a dar la posibilidad de un pacto social, que
además de determinar el marco jurídico, normativo, institucional básico de nuestro
municipio, nos va a determinar también las políticas públicas de largo plazo: qué es lo
que definimos como prioritario.
Otro elemento fundamental es que el municipio define su organización territorial:
internamente cómo estará definido, [si] tendrá distritos, cuántos distritos tendrá, cuál
será el balance de población y territorio entre esos distritos. Es un elemento fundamental
que está en el marco de la visión de esta Carta Orgánica.
Otro elemento central en la visión es el que tiene que ver en la definición de políticas
públicas de largo plazo, lo que yo llamaría políticas de Estado en el municipio. Estas
políticas que no se cambian de un día para otro, que no son políticas de un gobierno
municipal y en otra gestión de otro gobierno municipal, que van cambiando las
políticas, sino que en el transcurso del tiempo son los elementos centrales sobre los
cuales van trabajando los diferentes gobiernos que se van instalando en un municipio
pero que además son fruto de un pacto social. Este es un elemento fundamental, algunos
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ejemplos de lo que puede tener esta definición de políticas públicas de largo plazo [que]
tiene que ver con el desarrollo económico local y el empleo.
La formación del capital social es otro elemento fundamental. Un ejemplo podrían ser
los derechos, políticas y programas a favor de la infancia, niñez y adolescencia. Cómo
establecemos por ejemplo un pacto social para que los niveles de inversión estén
enfocados en este que es capital a futuro fundamental, la infancia, la niñez y
adolescencia. He visto algunos ejemplos, en algunos municipios, en otros países donde
por ejemplo han definido que la inversión de sus recursos se hará en un 50%
específicamente en este ámbito y con esto por supuesto van definiendo una mejor
calidad de vida que se traduce en capital social a futuro.
Otro de los elementos fundamentales de la visión de la Carta Orgánica es que el Estado
se constituye como garante de los derechos fundamentales de las personas. ¿Cuáles son
estos derechos fundamentales establecidos en la Constitución? La salud, la educación, el
saneamiento básico, el agua, y ahí vemos un cambio de enfoque en la propia gestión a
partir de la Carta Orgánica. Este enfoque de la inversión de los recursos que antes, de
repente, estaban destinados a satisfacer las necesidades expresadas por una OTB que
quería una canchita, otra quería el tinglado, otra quería diferentes tipos de obras. Pero
cuando ya lo pensamos desde la perspectiva del Estado como garante de los derechos
fundamentales es totalmente diferente. Ya como gobierno municipal te constituyes en la
parte del Estado que está más cerca del ciudadano y que estos derechos fundamentales
son tu principal objetivo. Ya el hacer obras complementarias, de canchas,
polifuncionales, tinglados, si es que como gobierno municipal no has cubierto las
necesidades fundamentales deberían ser temas accesorios.
Finalmente, un elemento fundamental que tiene que ver con la posibilidad de armonizar
formas de participación y representación de los pueblos indígena originario campesinos.
Anteriormente [decía] que la forma de representación bajo este tipo de democracia
representativa y participativa no ha permitido en muchos casos que organizaciones y
pueblos indígena originario campesinos se integren plenamente en la gestión. Y esta
posibilidad de armonizar se da a partir de la construcción de los distritos municipales
indígenas con carácter descentralizado. Esto significa que la Carta Orgánica podría
reconocer sus formas y procedimientos propios, sus usos y costumbres, la forma de
elección de sus representantes, por ejemplo, al concejo municipal o la forma de elección
de lo que ellos vayan a llamar como la autoridad equivalente al sub alcalde. Estos
elementos definitivamente nos marcan una gran diferencia hacia una democracia
consociativa donde las definiciones se toman por otro tipo de procedimientos, formas y
procedimientos propios de los pueblos indígenas que pueden estar reconocidos en la
Carta Orgánica Municipal y que por supuesto están garantizados a partir de la
Constitución y de la Ley Marco de Autonomías. Entonces, estos elementos de visión
nos llevan a definir un nuevo contexto constitucional. Y aquí marcamos cuáles son los
elementos fundamentales de este nuevo contexto: ahora hay potestad legislativa y
Cartas Orgánicas, antes no había; ahora tenemos la posibilidad de la construcción de
distritos municipales indígenas; tenemos un nuevo marco para las relaciones
intergubernamentales y la transferencia y delegación de competencias (esto es un tema
que todavía están haciendo). Hacia futuro, en los próximos 20 o 30 años, vamos a ver
cómo el modelo autonómico nuestro, boliviano, se va ajustando en función de las
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transferencias y delegaciones competenciales. Luego tenemos un nuevo elemento que es
un marco para la participación y control social, un nuevo marco para la nueva gestión
pública y un nuevo diseño del marco normativo ya en el ámbito propio del gobierno
municipal. Entonces, estos son algunos de los elementos que antes no existían y ahora
podemos remarcarlos en la construcción de la autonomía municipal.
Estos elementos podemos resumirlos en tres modelos conceptuales que no son modelos
que se construyen a partir de la perspectiva del nivel central del Estado y definen las
características de cada municipio, sino que están presentes y que están construidos por
cada uno de los gobiernos municipales. Cada uno va construyendo su propio modelo de
gobierno que tiene que ver fundamentalmente con esta interacción/inclusión con las
organizaciones sociales, con las comunidades indígenas a partir de la Carta Orgánica
pero que tiene que ver también con el modelo de representación que hay dentro el
municipio. También cada municipio va definiendo un modelo de gestión y en este
nuevo modelo de gestión va definiendo su estructura, cómo va a gestionar su territorio a
partir de qué institucionalidad lo va a ir realizando como elemento fundamental y un
nuevo modelo de desarrollo. En este modelo de desarrollo que lo define también en su
autonomía cada municipio se establece cuáles son sus políticas de largo plazo, las
políticas centrales para su desarrollo. Y ¿dónde se traducen estos tres modelos? A partir
de la Carta Orgánica Municipal y a partir de la propia legislación municipal.
¿Cuáles son algunos de los temas claves que debemos abordar en la Carta Orgánica
Municipal? Transparencia y Cartas Orgánicas, cómo vamos a definir un modelo de
transparencia, de rendición de cuentas en nuestra Carta Orgánica. Otro elemento
fundamental es el de la infancia, niñez y adolescencia en las Cartas Orgánicas, cómo
definimos este capital social fundamental para nuestro desarrollo, que esté protegido y
que tenga frutos en el mediano y largo plazo. Otro elemento fundamental es la
distritación, cómo vamos a organizar nuestro territorio. Luego el desarrollo económico
local, cuál va a ser nuestra política de largo plazo, cuál es nuestro elemento fundamental
en función del desarrollo económico, cuál va a ser la estructura de los órganos y su
relación (el órgano ejecutivo y el órgano legislativo) y cuáles son los elementos para el
relacionamiento interinstitucional con otras entidades territoriales, fundamentalmente
para la delegación y transferencia de competencias. Luego, por supuesto, el control
social [que] se va a ejercitar en nuestro municipio. Luego cómo establecemos
mecanismos para que no haya estos problemas de gobernabilidad.
Y finalmente otros temas clave son las empresas públicas municipales, los servicios
públicos, los derechos fundamentales y la igualdad de oportunidades, los derechos del
usuario y del consumidor como elementos que también pueden estar presentes a la hora
de la construcción de la Carta Orgánica. Esta es la ruta constitucional del proceso de
construcción de la Carta Orgánica. El proceso se inició en el 2010 en julio, a partir de la
Ley Marco de Autonomías, y fundamentalmente tiene que ver con tres elementos que
vale la pena resaltar. Un elemento que tiene que ver con lo técnico, en lo técnico vemos
cómo nuestro gobierno municipal debe contar con los suficientes elementos y apoyo de
personas que puedan técnicamente darle solvencia a nuestra Carta Orgánica. Un
segundo elemento, el más importante, que tiene que ver con lo [participativo/social] y
cuán participativo se hace el proceso de elaboración de nuestra Carta Orgánica, mientras
más participativo sea este proceso va a ser más legítimo y va a ser mejor aceptado a la
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hora de votar por nuestra Carta Orgánica en el referéndum. Y finalmente tiene también
un elemento fundamental que es el elemento político, porque esto también nos lleva a la
definición de acuerdos, pactos o digamos la traducción del pacto social en un acuerdo
en el ámbito político. Porque las Cartas Orgánicas deberán ser en primera instancia
aprobadas por 2/3 del concejo municipal, esto significa 4 de 5 concejales por ejemplo en
el área rural y en muchos casos estos 2/3 no están establecidos por una sola fuerza
política. Entonces, esto nos va a llevar también a un acuerdo entre los concejales por
supuesto en función del pacto social que se traduzca del proceso de construcción de la
Carta Orgánica.
Una vez que tenemos estos tres elementos vamos al control de constitucionalidad y
aproximadamente en diciembre de 2011 podremos enviar nuestras Cartas Orgánicas al
Tribunal Constitucional, este tendrá un mes para darnos el control de constitucionalidad
y decirnos si está acorde con la nueva Constitución y con la Ley Marco de Autonomías.
Y a partir de este examen constitucional vamos al referéndum, este tendrá 120 días de
plazo para su organización y aproximadamente entre mayo y junio del 2012 en teoría
podríamos tener la primera Carta Orgánica como norma institucional básica en
aplicación. Esto significa que en teoría a medio año del 2012 esta norma podría estar
formando parte de la estructura jurídica, pero aquí hay que resaltar un elemento
fundamental: las Cartas Orgánicas tienen la facultad de ser potestativas. Esto por el gran
número de municipios que existe en nuestro Estado y que hay algunos que avanzarán
más rápido, hay otros que avanzarán más despacio, no significa que todos los
municipios tendremos que tener lista nuestra Carta Orgánica en diciembre del 2011 y
que en mayo [del 2012] entre en vigencia.
Algunos [municipios] se tomarán su tiempo porque además existen tres elementos que
hay que resaltar como que pueden establecer algún grado de conflictividad a la hora del
desarrollo y construcción de la Carta Orgánica y sobre los cuales hay que tener mucho
cuidado. Primero, lo técnico, puede ser que el elemento técnico tenga un déficit y que
finalmente, cuando vayamos al control de constitucionalidad nos observe. Esto significa
que ante la sociedad y ante el proceso participativo que hubo, si el elemento técnico no
está bien articulado puede la gente cuestionar cómo fue hecha técnicamente nuestra
Carta Orgánica si el Tribunal nos dice que tiene deficiencias. Otro elemento
fundamental que hace al marco de gobernanza de la Carta Orgánica es el social, el
elemento de la participación; si es que hay algún sector que no está incluido y que no es
parte del proceso de construcción puede determinarse que a la hora de ir al referéndum
más bien se constituya en elemento de oposición a nuestra Carta Orgánica. Y esto
marcaría diferencias, marcaría facciones en el municipio. Por eso a la hora de lo
participativo lo importante es que haya una amplia participación y que ningún sector se
quede fuera. Y finalmente el elemento de lo político finalmente tiene un elemento de
cuidado. Imagínense que logramos un buen proceso técnico, participativo y que no
lleguemos a tener consenso entre los concejales a la hora de aprobar la Carta Orgánica.
Esto definitivamente puede traducirse en un elemento de conflictividad, de repente hay
un concejal que no quiera aprobar la Carta Orgánica porque algo de los elementos
técnicos no esté bien, porque algo de la parte participativa no esté bien, o puede darse el
caso de que no quiera hacerlo por consigna. En estos casos hay que tener sumo cuidado
y vuelvo a la visión inicial de la Carta Orgánica, esta es para hacer para hacer pactos
sociales. y finalmente lo que si alguno de estos tres elementos, que se traducen también
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Escuela de Gestión Pública Plurinacional
Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado”
en riesgos, no es administrado de la mejor forma puede tener una consecuencia final que
es la que determina que el referéndum de la Carta Orgánica no sea aprobada por la
población. Si un referéndum de la Carta Orgánica no es aprobado por la población esto
implícitamente significa un aplazo para los que han participado de este proceso y para
los que también el concejo municipal. Entonces estos tres elementos son fundamentales
para la construcción del proceso de la Carta Orgánica.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------La tercera parte de este curso desarrolla los siguientes temas:
Los aspectos más importantes que se consideran en la visión de la Carta
Orgánica.
Las características del nuevo contexto constitucional.
Los tres elementos modelos conceptuales que están presentes en la
construcción de las autonomías municipales.
Los temas importantes que se deben abordar en la construcción de la Carta
Orgánica.
El desarrollo constitucional que sigue al proceso de construcción de la Carta
Orgánica.
El Ingeniero Rodrigo Puerta, en este curso denominado Marco conceptual y estado
de situación de las autonomías municipales, ha presentado el marco introductorio
donde se sitúa a las autonomías municipales en el contexto de una democracia más
consociativa y los tres elementos fundamentales que hacen a la consolidación de ese
tipo de autonomía para el vivir bien. Primeramente los Estatutos, Cartas
Orgánicas y normativa autonómica, luego las leyes y normas nacionales y por
último lo referido a los logros de la gestión. Se han detallado también las
características peculiares de nuestras autonomías municipales, las fortalezas y
debilidades del proceso autonómico municipal. Y finalmente en torno a la
construcción de la Carta Orgánica ha expuesto los elementos de la visión que se
deben considerar como un contexto constitucional, los modelos conceptuales de
gobierno, de gestión y desarrollo para concluir con una exposición del proceso
constitucional de la Carta Orgánica.
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