La política de paz del presidente Santos

Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia
2014
Seguimiento y análisis
de políticas públicas en Colombia
2014
Editora
Carolina Isaza E.
Universidad Externado de Colombia
ISSN 2357-6227
© 2014, universidad externado de colombia
Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá
Teléfono (57-1) 342 02 88
[email protected]
www.uexternado.edu.co
Primera edición: noviembre de 2014
Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones
Composición: Precolombi EU-David Reyes
Impresión y encuadernación: Digiprint Editores EU
Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra,
sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la
Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son
responsabilidad de los autores.
5
Contenido
Editorial7
Carolina Isaza
Área de conflicto, paz y seguridad
La política de paz del presidente Santos
11
Frédéric Massé
Seguridad ciudadana bajo la lupa: 2010-2014
25
Andrés Macías
Área de justicia y derechos humanos
La acción pública en derechos humanos en el gobierno Santos:
¿nuevo camino, viejos retos?​
43
Patricia Herrera Kit
La política pública de víctimas: ¿transformación o continuidad
en la acción pública?
57
Lucas Sebastián Gómez García
José Luis Acosta Rojas
Seguimiento al Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2011-2014
Jorge Iván Cuervo Restrepo
67
6
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Área de política exterior
Una política exterior prudente y balanceada
87
Rafael Piñeros
Área socio-económica
Política laboral del gobierno Santos 2010-2014
103
Carlos Soto
Política Nacional de Vivienda (2010-2014): del sistema de subsidios
familiares de vivienda al programa de vivienda gratuita
117
Johann Julio Estrada
El sector extractivo en Colombia 2011-2013: las apuestas
y los retos del gobierno nacional
143
Juliana Peña Niño
Mario Freddy Martínez
Política pública financiera. El sistema de pensiones colombiano
durante el primer gobierno de Juan Manuel Santos
165
Germán Forero Laverde
Área de gestión pública
Nuevos pasos hacia políticas públicas de participación ciudadana
y transparencia
187
Carolina Isaza
Área ambiental
¿Hacia una política pública pluricultural para proteger los sistemas
de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad en Colombia?
Martha Isabel Gómez Lee
199
7
Editorial
La publicación de este segundo anuario coincide con el final del primer período del gobierno de Juan Manuel Santos. Por esa razón, esta edición está dedicada a hacer un balance
de las políticas públicas que se formularon e implementaron durante ese período. En
conjunto, los artículos de este número conforman un panorama del gobierno, sus énfasis
y sus resultados en materia de política pública. También se perfila, desde los artículos, una
serie de retos que deberían ser retomados en cada sector durante el segundo período.
Este número está organizado, al igual que el anterior, en áreas de política pública.
Las diversas áreas pueden tener uno o varios artículos sectoriales. Adicionalmente, tiene
dos tipos de artículos: algunos hacen un ejercicio de seguimiento y, en alguna medida,
de evaluación de los resultados de las políticas públicas, y otros hacen un análisis de las
políticas públicas en cuanto a su formulación. Esta diferencia obedece a la elección que
hizo cada autor de estas diferentes metodologías de análisis de políticas públicas, pero
también a la etapa en la cual se encontraba cada política en el 2014.
En efecto, algunas políticas son de reciente formulación y no se han implementado
lo suficiente para hacer un seguimiento o hablar de resultados. Esto nos remite a un
problema común al que no se le ha encontrado una solución fácil, ni en Colombia ni en
otros países, y es el problema de la brecha de implementación o la dificultad que existe en
muchas políticas públicas para pasar de la formulación y la elaboración de documentos
de intención a la ejecución y el cumplimiento efectivo de los objetivos.
En el caso colombiano es evidente que en algunos sectores los esfuerzos principales
del gobierno se enfocan en la formulación de instrumentos de política y la elaboración
de documentos, pero se deja muy descuidada la implementación de los mismos. En
algunas ocasiones las políticas no contemplan los recursos necesarios, presupuestales
y humanos, para una implementación efectiva. Este conjunto de análisis señala esos casos con la intención de impulsar un giro de la planeación hacia la ejecución y una mayor
atención pública a estos problemas recurrentes.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
El repertorio de artículos acá reunido constituye un aporte importante a las discusiones sobre las políticas públicas en el país y al desarrollo de herramientas de análisis
que permitan entenderlas y, eventualmente, mejorarlas. Esperamos que los lectores disfruten de la amplia información que se presenta y de los interesantes análisis que hacen
los autores.
Carolina Isaza
Editora
Coordinadora de la Línea de Investigación en Gestión y Políticas Públicas
Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (cipe)
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
Universidad Externado de Colombia
Área de conflicto, paz y seguridad
11
La política de paz del presidente Santos
Frédéric Massé1
¿Se puede hablar de una política de paz? En el caso de Colombia, el objetivo del gobierno
Santos de negociar con la guerrilla de las farc y llegar a un acuerdo de paz ha sido, de
hecho, el principal objetivo desde que asumió el poder. Pero ¿qué tan pública fue esa política, ya sea que se entienda política pública como “todo lo que el gobierno hace o deja de
hacer” (Dye, 1992) o de forma más elaborada como “proceso integrador de decisiones,
acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con
la participación eventual de los particulares, y encaminado a mitigar, solucionar o prevenir
una situación definida como problemática” (Velásquez, 2009)?
Durante su primer mandato, la política de paz de Santos ha tenido algunas características sui generis como política pública: en primer lugar, el secreto que rodeó al proceso; en segundo lugar, las restricciones en cuanto a los participantes y a las herramientas
seleccionadas; y, en tercer lugar, la incertidumbre con respecto al resultado último del
mismo, que sería en principio un acuerdo de paz firmado, pero que podría variar enormemente en cuanto a su contenido y que, en este momento de fin del primer período de
gobierno, no se ha conseguido todavía. Aunque la política de paz del presidente Santos
no se limitó a las negociaciones –se adoptó, entre otros, un Marco Jurídico para la Paz,
y se diseñó, se aprobó y se empezó a implementar la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras–, este artículo analiza el desarrollo de la política de paz enfocándose en el proceso de negociación.
1
PhD. Director del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales, cipe. Facultad de Finanzas, Gobierno y
Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
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La apuesta audaz del presidente Santos
Ya no es un secreto. Una de las primeras decisiones que Juan Manuel Santos tomó apenas
fue elegido Presidente, inclusive antes de tomar posesión, el 8 de julio de 2010, fue la de
explorar la posibilidad de negociar la paz con las farc. En aquella época, muchos todavía
consideraban que las farc podrían ser vencidas militarmente. Sin embargo, consciente
de que el precio a pagar sería muy elevado, el nuevo Presidente encargó a quien había
sido su viceministro de defensa y que sería dos años después, su Alto Comisionado para
la Paz, Sergio Jaramillo, de buscar los contactos con esa guerrilla.
Esa decisión fue secreta por mucho tiempo. Por razones tácticas obviamente, cualquier fracaso hubiera podido tener repercusiones negativas. Pero por razones políticas
también. Después de 8 años de mano dura y de seguridad democrática, ese rápido giro
de 180 grados de quien, por cierto, fue ministro de defensa del presidente Álvaro Uribe, hubiera podido encender las críticas, como, de hecho, sucedió una vez conocido el
preacuerdo dos años después.
No es sino a mitad del año de 2011 que el tema se empezó a rumorar2. Un empresario,
ex compañero de Universidad de alias Pablo Catatumbo, fue el que permitió iniciar los
primeros contactos entre Sergio Jaramillo y el Secretariado de las farc. Al inicio de 2012,
estos acercamientos se habían concretado un poco más y el primer encuentro directo
tuvo lugar a finales de febrero de 2012 en Cuba. El encuentro fue secreto. Poco tiempo
antes, sin embargo, mensajes cruzados entre el presidente Santos y Timochenko dejaban
entrever que algo iba adelantándose (Massé, 2012a).
Poco a poco, el inicio de una fase exploratoria entre algunas personas cercanas al
presidente Santos (entre otras su hermano Enrique) y gente del Secretariado de las farc
se convirtió en un secreto a voces. Los contactos y las reuniones fueron confidenciales,
pero muchos actores, tanto internos como externos ya sabían del asunto.
En esta fase exploratoria los gobiernos de Cuba, Venezuela y Noruega tuvieron un
papel discreto, pero activo para seguir acercando a las partes y reducir las prevenciones
de cada uno, vis a vis, del otro. Quizá las relaciones de casualidad no son tan claras ni
automáticas, pero algunos estiman que si el presidente Chávez hubiera fallecido un año
antes, probablemente las cosas no habrían sucedido así, ya que el ex presidente en persona habría presionado a los dirigentes de las farc para persuadirlos de emprender negociaciones de paz. El acercamiento del presidente Santos con Venezuela fue muy criticado
en particular por los uribistas. Sin embargo, este brusco viraje diplomático - Santos había
2Ver, por ejemplo, Massé (2011).
la política de paz del presidente santos
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frédéric massé
asumido una posición muy crítica frente al régimen venezolano cuando era ministro de
defensa- resultó ser un éxito.
Del lado de Cuba, el régimen, y Fidel Castro, en particular, nunca ocultaron que llevaban mucho tiempo intentando convencer a las farc de optar por una solución negociada.
Por lo tanto, contar con la presencia de países como Noruega, con gran experiencia en
los procesos de paz, como Venezuela, con contactos privilegiados con las farc, como
Cuba, que ofrece garantías de confidencialidad y de seguridad, o sin ningún interés parcial, como Chile, era sin duda una ventaja.
Cuando, a mitad de agosto de 2012, se filtró la información de que un preacuerdo estaba casi listo, el gobierno no tuvo más alternativa que poner a la luz pública la existencia
de esos diálogos exploratorios. El gobierno era consciente de que no iban a faltar quienes
quisieran entorpecer las negociaciones y manipular las opiniones para sus propios fines;
pero aun así, prefirió poner fin a las especulaciones, y aceleró las discusiones para que
se firmara el preacuerdo.
Más que un mero acto protocolario, el preacuerdo oficialmente llamado “Acuerdo
general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
marcó sin duda una etapa importante. No solo se terminaba la fase de aproximación y
se habían acordado las condiciones de la futura negociación, sino que una agenda de
paz había sido definida, es decir, que las negociaciones podrían empezar formalmente,
sabiendo cuál era el norte, condición que permite identificar mejor los retos y desafíos
de una negociación, so pena de correr el riesgo de pasar de un tema a otro sin ninguna
decisión o ningún acuerdo.
“¡Que se olviden de un nuevo Caguán!”
Si bien el anuncio del gobierno de la apertura “oficial” de negociaciones con las farc hizo
soplar un viento de optimismo que no se había sentido desde hace mucho, los obstáculos
no faltaron durante toda esa fase exploratoria, y tampoco faltarían después.
El obstáculo tal vez más importante y más difícil de superar fue la enorme desconfianza entre las partes. Cada parte temía que la otra la engañara y ambas tenían serias
razones para desconfiar: Unión Patriótica, Casa Verde, Caguán, el pasado pesa, y no iba
a ser fácil romper ese círculo vicioso.
Durante más de 30 años, tanto el gobierno como las guerrillas se habían acusado mutualmente de no tener voluntad de paz. Para muchos, sin embargo, la muerte de Alfonso
Cano, el 4 de noviembre de 2011, en la operación Odiseo, constituiría una prueba de que
las cosas estaban cambiando. Mientras los acercamientos con la guerrilla llevaban más
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
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de un año, la decisión de matarlo no provocó la ruptura de la fase exploratoria. Ambas
partes decidieron seguir adelante.
Según varios analistas, no obstante, las farc no tenían muchas otras alternativas que
seguir negociando, dado que las correlaciones de fuerzas ya no estaban a su favor. Las farc
ya no eran esa guerrilla amenazadora, presente en todo el territorio con una fuerza de 15
a 20.000 hombres, convencida de la posibilidad de llegar al poder por las armas. Por lo
tanto, tanto el gobierno como las farc parecían haberse rendido ante la evidencia de que
ninguna de las fuerzas presentes podría vencer militarmente y que el conflicto había llegado a un punto tal de madurez que una solución negociada sería la única salida posible.
Dicho eso, muchos obstáculos quedaban sobre la mesa, entre otros, la cuestión del
cese al fuego. En los procesos de paz, la cuestión del cese al fuego suele ser uno de los
puntos más discutidos y problemáticos: ¿Es mejor parar la guerra y luego negociar, o
primero negociar y luego parar la guerra?
Mientras las farc consideran que hubiera sido preferible firmar un cese al fuego
bilateral antes del comienzo de las negociaciones formales, el gobierno Santos consideró que una concesión de esa naturaleza le habría permitido a la guerrilla fortalecerse
militarmente y que solo una acción combinada de la presión militar y de la diplomacia
terminaría por convencerlos de que la vía política negociada era sino la única, por lo menos la mejor solución.
Una vez tomada la decisión de avanzar discutiendo en medio del conflicto, las dos
partes se dedicaron a negociar el formato, las reglas del juego y la agenda de las futuras
negociaciones. Cualquier negociación de paz gira en efecto alrededor de las siguientes
preguntas: ¿Cuándo negociar? ¿Con quién negociar? ¿Cómo negociar? ¿Y qué negociar?
Desde el inicio, era claro que el marco de las futuras negociaciones sería diferente al
del Caguán y que el gobierno quería evitar repetir los errores del pasado. “Que se olviden
de un nuevo Caguán”, advirtió el presidente Santos en enero de 20123. De hecho, las dos
partes se iban a poner de acuerdo para que las negociaciones se desarrollarán fuera del
país, sin zona de despeje, sin cese al fuego y sin micrófono.
Con respecto al ritmo, las partes se decidieron por entablar un diálogo directo continuo e ininterrumpido. Las partes prefirieron también optar por unas reglas muy clásicas
en este tipo de negociaciones, a saber, que nada se firma hasta que todo esté acordado.
Otro punto positivo es que no se fijó una fecha límite para acabar con las negociaciones.
Si bien fijar una fecha perentoria puede ayudar a no dilatar las negociaciones y a obligar
3Ver, por ejemplo, Massé (2012a).
la política de paz del presidente santos
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frédéric massé
a las partes a hacer compromisos de último momento, corre sin embargo el riesgo de
que nada suceda antes del vencimiento de los términos.
En cuanto al método de las negociaciones, la hoja de ruta definió también algunas
reglas del juego. Que el secreto a voces ya era oficial no significaba que las negociaciones
iban a ser abiertas y ante la luz pública. Se desarrollarían de manera confidencial, lo que
en principio permitiría que las partes hablaran de manera franca y dijeran cosas que no
dirían en público.
Los actores de la negociación
Quiénes son los negociadores puede ser tan determinante como el qué o el cómo negociar, aunque los analistas y la opinión pública en general parecen asignar una importancia
menor a este factor. Para que un proceso de paz pueda tener éxito se necesita que quienes
hacen parte del problema hagan parte de la solución: en la negociación deben estar todos
los contrarios verdaderos, ya que si alguno queda por fuera, sus reivindicaciones también
lo estarán y esa parte resentida se convierte en enemiga u obstáculo para el proceso4.
Por otra parte, es mejor que los equipos sean multidisciplinarios, pues la función y la
profesión de quienes negocian influyen sobre los contenidos: las partes solo consideran
las opciones con las que se sienten más familiarizadas, más cómodas o competentes.
Los abogados tienden a tener una visión jurídica y los militares una visión castrense, de
modo que suelen tener perspectivas limitadas, enfoques restringidos y percepciones
distorsionadas. Igualmente, la falta de competencia en un tema particular puede llevar
a que no sea tratado o no se negocie bien. No obstante, la complementariedad de los
negociadores no puede hacerse en detrimento de sus competencias y de la coherencia
del equipo. Es mejor evitar representantes sectoriales poco preparados que van y vienen,
sin compromisos serios y sin una dedicación total al proceso.
Finalmente, es crucial que negociadores oficiales hablen en nombre del Estado y no
solo del gobierno. En efecto, los compromisos negociados y firmados deben comprometer
a los futuros gobiernos y a todas las instituciones y poderes del Estado
Durante la fase exploratoria, dos personas cercanas al presidente Santos jugaron
un papel fundamental. Por un lado, Sergio Jaramillo, ex viceministro de defensa de Juan
Manuel Santos cuando el actual presidente era ministro de defensa del presidente Uribe,
nombrado alto consejero para la seguridad nacional al inicio de la presidencia Santos; y
4
Para una discusión más extensa sobre este argumento ver, por ejemplo, Massé (2012d).
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por el otro, Enrique Santos, hermano del presidente y gran conocedor de las farc como
del eln.
Una vez firmado el preacuerdo, el Presidente modificó y amplió el equipo inicial de
negociadores. Mientras Enrique Santos prefirió no hacer parte de la delegación oficial y
quedarse en la “retaguardia”, Sergio Jaramillo pasó de alto consejero para la seguridad
nacional a alto comisionado para la paz, y el presidente Santos nombró a Humberto de
la Calle, como jefe de delegación.
Con un ex ministro del interior, ex constituyente y ex vicepresidente de la República
(Humberto de la Calle) a la cabeza del equipo negociador, el actual (Sergio Jaramillo) y
un anterior (Frank Pearl) alto comisionado para la paz, un ex presidente de la Asociación
Nacional de Industriales (andi), Luis Carlos Villegas, y dos representantes de las fuerza
pública (el general retirado Jorge Enrique Mora Rangel, ex comandante de las fuerzas
militares, y el ex director de la Policía Nacional Oscar Naranjo), el gobierno ya tenía su
dream team constituido, sin quemar la figura del Presidente, quien podría intervenir, pero
solamente como último recurso, al momento de las negociaciones finales.
Por otra parte, Alejandro Eder, Jaime Avendaño, Lucía Jaramillo y Elena Ambrosi,
quienes habían participado en la fase exploratoria, seguirían haciendo parte del proceso,
aunque no como miembros plenipotenciarios.
Con la salida de Luis Carlos Villegas, nombrado embajador de Colombia en Estados
Unidos, y la llegada de dos mujeres, Nigeria Rentería, alta consejera presidencial para la
equidad de la mujer, y María Paulina Riveros, directora de derechos humanos del Ministerio de Interior, el equipo negociador pasó a siete miembros plenipotenciarios.
Los militares en el proceso
Apenas firmado el Acuerdo general, los militares retirados solicitaron un asiento a la mesa de negociaciones. Que ellos querían participar era lo más lógico pero, aunque todo el
mundo reconoce que su apoyo al proceso sería clave, nadie sabía precisamente qué papel
tendrían en el proceso, ni si la institución castrense se mantendría unida frente al tema5.
Varios elementos abogan a favor de cierta prudencia en cuanto a una eventual participación directa de los militares en negociaciones de paz:
De un lado, está el tema de la razón de ser del mandato de los militares. Pedir a un
militar que participe en una negociación con sus enemigos, al mismo tiempo que se le
5
Para una discusión más extensa sobre este argumento, ver Massé (2012b).
la política de paz del presidente santos
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frédéric massé
demanda ganar la guerra puede resultar paradójico. En efecto, puede resultar bastante
difícil pedirle a un militar que gane cierta confianza con su enemigo para poder negociar,
cuando simultáneamente, se le exige vencerlo o, por lo menos, debilitarlo en el terreno.
Por el otro, se encuentra la cuestión de las posibles tensiones entre el ejército y el poder civil durante una negociación. Existen temas que si bien pueden ser políticos, pueden
afectar también a los militares como institución, como por ejemplo las negociaciones
sobre la reducción de las fuerzas armadas, o la concesión de una posible amnistía. Por lo
tanto, permitir a los militares contar con representación directa en las mesas de negociación puede revelar tensiones en la parte gubernamental, y así complicar substancialmente
la tarea del equipo negociador.
Dicho esto, lo que ocurre en una negociación tiene también implicaciones para las
Fuerzas Armadas y puede resultar difícil que las negociaciones avancen sin el apoyo de
los militares. En teoría, incluir a altos mandos militares en las negociaciones presenta
también ventajas:
Primero, una ventaja técnica. Son varios los puntos o nudos gordianos que tienen
que ver con temas puramente militares. De manera general, todo lo relacionado con los
arreglos de seguridad: cese al fuego, creación de zonas desmilitarizadas, cronograma
de desarme, posibilidades de desminado, etc. Incluir a altos mandos militares en las
negociaciones permite que estos temas, que necesitan competencias militares, puedan
ser discutidos directamente.
Segunda ventaja: sentar a los enemigos en el terreno, frente a frente, en la mesa de
negociación, le da ciertas garantías adicionales al proceso. Después de muchos años
de combate, sin una victoria de una parte sobre la otra, los militares suelen terminar
sintiendo cierto miedo, pero también algún tipo de respeto por sus enemigos. Muchos
consideran entonces que incluir a los militares en conversaciones le da más legitimidad
y seriedad al proceso.
Ahora bien, más allá de las ventajas de incluir a los militares en las negociaciones,
existen también algunos riesgos al excluirlos. En caso de no participar en las negociaciones, puede ser más difícil que, una vez firmada la paz, los militares acepten los acuerdos
firmados. Si los militares quedan por fuera de las negociaciones, existe el riesgo adicional
de que ellos intenten llevar a cabo un golpe de Estado contra el gobierno.
“No conquistar a las ff.aa. para el proceso de paz fue el gran error de Betancur”, dijo
una vez John Agudelo, uno de los negociadores de los acuerdos de la Uribe. Por su lado,
las fuerzas armadas colombianas no siempre apoyaron las conversaciones de paz de las
administraciones de turno, incluso parecían actuar más bien como ruedas sueltas en
medio de las mismas.
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Desde allí hasta ahora, no resulta por lo tanto muy extraño que la brecha entre ellas y
los gobiernos nunca se resolviera totalmente. Durante las últimas administraciones, los
temas de malestar entre militares y civiles también fueron bastante amplios: canje, zonas
de despeje, estatuto de beligerancia de las farc, Tribunal Penal Internacional, relaciones
con el Alto Comisionado para la Paz, etc.
El problema, sin embargo, es aún más estructural: por un lado, sigue existiendo temor de parte de algunos generales colombianos, de que se negocie la paz en contra de
ellos. Por el otro, el gobierno teme que algunos militares entorpezcan las negociaciones.
Todos quieren ir a La Habana
No hace aún mucho tiempo, las negociaciones de paz solían limitarse a los actores armados y la llamada sociedad civil no jugaba ningún papel o era poco significativa en los
procesos de paz. En efecto, a los principios del manejo de conflictos de aquella época no
le reconocían mucha importancia. Desde hace algunos años, sin embargo, numerosos
estudios han mostrado que la construcción de la paz no incumbe exclusivamente al gobierno y a la insurgencia. La sociedad puede jugar un papel importante antes, durante
y después del diálogo. En muchos procesos de paz, la sociedad civil ha acompañado u
orientando las negociaciones de paz. Sudáfrica, Mozambique, Timor Oriental, no faltan
los ejemplos donde talleres, reuniones y encuentros más o menos secretos, convocados
por diferentes sectores de la sociedad civil nacional o internacional, ayudaron a acercar
a las partes en conflicto6.
Ahora bien, existen también otros casos en los cuales la sociedad civil no fue muy
útil en las negociaciones de paz (El Salvador, Tayikistán, Sri Lanka…), o inclusive terminó
siendo contraproducente.
En Colombia, hace mucho tiempo la sociedad civil busca tener su protagonismo. De
allí que no es extraño que haya sido, por un lado, “romantizada” y, por el otro, “satanizada”. Y es precisamente por ello que ciertos sectores se han mostrado escépticos frente a
la posibilidad de movilización de la sociedad civil. A este escepticismo contribuye también
el sentimiento de frustración que generó su participación en diferentes procesos pasados.
En el Caguán, las audiencias públicas que se dieron en el marco de ese proceso no
pasaron de ser una mala experiencia, porque aunque muchos tuvieron la oportunidad
de ir, no hubo una caja de resonancia que potenciara su efectividad.
6Ver, por ejemplo, Massé (2012).
la política de paz del presidente santos
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frédéric massé
Otra tentativa, la Iniciativa Casa de Paz con el eln, también dejó un sabor agridulce.
Aunque al principio fue concebida únicamente como una consulta de carácter exploratorio, esta experiencia muestra precisamente qué papel puede jugar la sociedad en un
proceso de paz, qué papel no, o cuáles son sus límites. Si bien el grupo de garantes fue
uno de los factores que permitió forjar la voluntad de las partes para entrar en conversaciones oficiales y facilitó la discusión de problemas específicos, este grupo no pudo
hacer milagros y la experiencia nos recuerda sobre la necesidad de definir claramente los
papeles de estos actores no estatales, frente a los actores oficiales.
Apenas conocido el Acuerdo general, no se esperó mucho para que diversas voces
de la sociedad civil se elevaran para reclamar una participación activa en las futuras negociaciones de paz. Algunos quisieron ir a La Habana, otros pidieron reactivar el Consejo
Nacional de Paz, las víctimas del conflicto reivindicaron una presencia en las mesas de
negociaciones… En fin, todos solicitaban un espacio.
Frente a las solicitudes de la sociedad civil de participar en el proceso de paz, el gobierno accedió a organizar unos foros para que los ciudadanos o sectores ciudadanos
presentaran propuestas a la mesa de negociación. Es así que, en diciembre de 2012,
Naciones Unidas y la Universidad Nacional organizaron y convocaron al primer foro
agrario, correspondiente al primer tema de la agenda de paz. Iniciativa meramente cosmética destinada a contentar a la sociedad según unos, tanque de ideas y de propuestas
para otros, lo cierto es que ese primer foro sería seguido de tres adicionales, cada uno
correspondiente a uno de los puntos o temas de la agenda en discusión en La Habana.
Sin embargo, una cosa es favorecer las consultas o los acuerdos con organizaciones
sociales, expertos, académicos, gremios, representantes de víctimas o dirigentes de los
partidos políticos y otra, muy diferente, es que la sociedad civil tenga vocería o haga parte
del equipo de negociación.
El argumento de los que generalmente abogan a favor de la inclusión de los partidos políticos en los equipos de negociación, es que contribuye a proteger al proceso
de negociación de los vaivenes de la política y de los cambios de gobierno. Contar con
el apoyo de los partidos políticos, a la hora de firmar acuerdos, cuya implementación
pueda demorarse más de un gobierno, opinan, le da un carácter más “nacional”, más
“institucional”, más bipartidista a la negociación. Sin embargo, incluir a sus adversarios
políticos en la negociación puede ser también peligroso si uno de los partidos políticos
de oposición decide manifestar o exponer sus discrepancias con el gobierno en la mesa
de negociación, o sea si la oposición “politiza” las negociaciones de paz. Una cosa es
que “la política sirva a la paz”; otra es que “la paz sirva a la política”.
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Proceso transformacional vs. Proceso transaccional
Las agendas de paz dependen o reflejan, en gran medida, las concepciones de paz que
tienen las partes en conflicto. Algunos grupos armados se han quedado “satisfechos”
con una legalización de su situación jurídica y la reintegración a la vida civil y/o política a
cambio de su desmovilización. Para otros, sin embargo, la paz no consiste simplemente
en el final de la lucha armada; la paz es un concepto más “integral”, más holístico que
implica procesos más “transformacionales” que “transaccionales”.
En 1978, en su libro sobre teorías del liderazgo (Leadership), James MacGregor Burns
desarrolló una distinción entre los líderes de tipo transaccional y los de tipo transformacional. El libro tuvo un impacto bastante limitado, pero esa tipología puede ayudar a
entender mejor por qué en los últimos 20 años las tentativas de paz fracasaron.
Los procesos “transaccionales”, son procesos principalmente distributivos e inclusivos (intercambio de poder militar por beneficios económicos o espacio político), mientras
que los procesos “transformacionales” buscan transformar las estructuras del sistema,
es decir, implican un cambio de las “reglas del juego”, para alcanzar la paz. Dicho esto, no significa que la agenda de un proceso “transaccional” sea necesariamente más
restringida o limitada que la otra. Un proceso “transaccional” puede abordar múltiples
temas, y uno “transformacional” concentrarse solamente en unos pocos. En los procesos “transaccionales”, sin embargo, las negociaciones suelen limitarse a transacciones
y arreglos mutuos que no cambian las reglas del juego, mientras que en los procesos
“transformacionales”, se intentan abordar los problemas de fondo que obedecen a las
causas del conflicto.
Sobre el papel, estas dos lógicas tienen implicaciones importantes en la agenda, la
forma de negociar, la naturaleza de los acuerdos y, sobre todo, en los objetivos de los
procesos. No es lo mismo negociar una “simple” redistribución de las riquezas (tierra,
recursos energéticos…), que reivindicar una transformación del acceso a esas riquezas.
No es lo mismo luchar por una porción del poder local o regional para compartir o apoderarse de los recursos del Estado, que tratar de acceder al poder para buscar cambios
estructurales profundos en el país.
En Colombia, el proceso de paz con los paramilitares fue básicamente transaccional,
en la medida en que se trató principalmente de transacciones o regateos entre las partes.
Del lado de las guerrillas, sin embargo, desde el inicio era claro que un proceso de
paz pasaría obligatoriamente por un proceso de transformaciones económicas, sociales y políticas, es decir que la paz no podría resumirse en una simple desmovilización a
cambio de una reinserción.
la política de paz del presidente santos
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frédéric massé
Durante muchos años, por lo tanto, las tentativas de paz fracasaron porque las partes
tenían visiones de paz distintas y no había consenso sobre los propósitos de la negociación. El gobierno insistía en un proceso exclusivamente transaccional, las guerrillas
reivindicaban uno profundamente transformacional.
Correlaciones de fuerza, madurez del conflicto, entorno regional favorable o aprendizaje de la virtud, lo cierto es que por primera vez, tanto las farc como el gobierno,
llegaron a la conclusión que si de paz se trata en Colombia, un proceso no podría ser ni
exclusivamente transaccional, ni tampoco profundamente transformacional.
Mientras las farc reconocieron que las negociaciones de paz no eran para resolver
todos los problemas del país y que no iban a hacer una revolución negociada, el gobierno
era consciente de que para poner fin al conflicto armado, tendría que eliminar o por lo
menos evitar que sigan o se repitan las condiciones que lo “causaron”.
Al reivindicar más participación estatal, menos inversión extranjera, más soberanía
económica, no significa que las farc busquen imponer un modelo económico marxistaleninista. Hablar de “ampliar la democracia”, de “desarrollo económico con justicia
social”, o de “desarrollo agrario integral” tampoco era particularmente revolucionario ni
mucho menos escandaloso.
Sin embargo, también es entendible que después de más de 40 años de conflicto
armado interno, una guerrilla pueda difícilmente dejar las armas para simplemente regresar al punto de partida de donde arrancaron, sin obtener nada más concreto. Reivindicar
derechos y garantías para el ejercicio de la oposición política era, además, entendible y
legítimo.
Muchos analistas dijeron que las farc se salieron de la agenda. Diría más bien que
la interpretaron a su favor, y que aprovecharon el margen de interpretación. En efecto, si
bien los puntos de la agenda acordada apuntaban a un proceso bastante transaccional,
el prólogo del acuerdo general era claramente más transformacional.
De allí los matices o divergencias en cuanto a qué tanto se ha avanzado en las negociaciones. Mientras a mitad del año 2014, el gobierno decía haber logrado un acuerdo
sobre los tres primeros puntos de la agenda, las farc advertían que para lograr un acuerdo
final, todavía quedaban divergencias sobre “temas nodales” de la agenda, inclusive de
sus tres primeros puntos7.
7Ver, por ejemplo, el artículo de Zamora (2014).
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2014
Desafíos
Durante la campaña electoral de 2014 por la presidencia, se presentó la siguiente paradoja: muchas encuestas mostraron que, aunque el tema de la paz estuvo omnipresente
en los discursos de los candidatos y del presidente Santos en particular, el tema no figuraba dentro de las primeras preocupaciones de los colombianos. Sin embargo, entre la
primera y la segunda vuelta, la campaña del presidente Santos logró posicionar el tema
y polarizar el electorado a favor de los partidarios de la paz, en contra de sus enemigos
supuestos o declarados. Para los unos, las elecciones fueron un plebiscito a favor de la
paz. Para los otros, mostraron más bien que casi la mitad de los colombianos no aprobaban la política de paz del presidente Santos.
Más de tres años después de haber abierto un nuevo proceso de paz con las farc, el
presidente Santos está a mitad de camino de ganar su apuesta. Aunque ninguna teoría
estipula que, una vez comenzado, un proceso de negociaciones conduzca necesariamente a la firma de acuerdos de paz, nunca antes una negociación con las farc había
llegado tan lejos.
El camino aún está tapizado de obstáculos y podría ser más largo de lo que espera el
gobierno, pero al inicio del segundo mandato de Santos, todo hace pensar que sí habrá
acuerdo de paz con las farc y tal vez con el eln antes del fin de su segundo mandato.
Es decir, la cuestión ya no parece ser tanto si habrá o no acuerdo de paz, sino qué tipo
de acuerdo quedará firmado y cuándo.
Un futuro acuerdo de paz dejará seguramente descontentos, tanto a los enemigos
como a los amigos excesivos de la paz. El gobierno Santos es consciente que neutralizar
a todos los que desean el fracaso del proceso de paz, sin decepcionar a los que tienen
demasiadas expectativas al respecto, no será tarea fácil, pero es bastante diciente que
hoy en día los debates y discusiones giren más entorno al posconflicto que a la negociación misma.
Referencias
Dye, T.R. (1992). Understanding Public Policic, 7th. Edition. Nueva Jersey: Prentice-Hall Inc.
Massé, F. (2011). “Rumores de paz”, en El Espectador, 20 de septiembre.
Massé, F. (2012a). “¿Habrá acercamiento con la guerrilla?”, en El Espectador, 13 de enero.
Massé, F. (2012b). “¿Cuál sería la posición de las ff.mm. en la búsqueda de la paz?”, en El
Espectador, 4 de septiembre.
la política de paz del presidente santos
/
frédéric massé
Massé, F. (2012c). “¡Todos quieren estar en el proceso de Paz!”, en El Espectador, 31 de agosto.
Massé, F. (2012d). “Negociaciones: ¿Están todos los que son, son todos los que están?”, en
Razón Pública, semana del 1 de octubre.
Velásquez, R. G. (2009). “Hacia una nueva definición del concepto ‘Política Pública’”. Revista
Desafios, No. 20, Bogotá, semestre I, pp. 149-187.
Zamora, R. (2014). “Mejor hablemos de coincidencias”, publicado el 28 de junio. http://resistencia-colombia.org/index.php/mb/opiniones/3565-mejor-hablemos-de-coincidencias.
23
25
Seguridad ciudadana bajo la lupa: 2010-2014
Andrés Macías1
El presidente Juan Manuel Santos, al inicio de su primer período presidencial en 2010,
recibió un país que en materia de seguridad ciudadana presentaba el siguiente panorama: la tasa2 de homicidio común exhibía una clara tendencia negativa; los casos de
secuestro3 habían caído constantemente hasta el 2009, pero después se revirtió la tendencia y los casos volvieron a aumentar; el hurto común4 había llegado en 2008 a su
punto más alto de los últimos años, pero luego empezó disminuir ligeramente; el hurto
de vehículos5 traía una leve tendencia al aumento desde 2007, especialmente el hurto
de motocicletas; la extorsión venía cayendo y había llegado a su pico más bajo en 2008,
pero desde ese año en adelante los casos volvieron a aumentar; y, por último, la piratería
terrestre traía una clara tendencia a la baja a pesar de haber tenido un notorio aumento en
2008 (Ministerio de Defensa Nacional, 2014, pp. 10-30). La Gráfica 1 muestra en detalle
dicho panorama.
En el Plan Nacional de Desarrollo (pnd) 2010-2014 se evaluó esta situación y se afirmó que “a pesar de la mejoría sustancial en algunos de los indicadores relacionados
con la seguridad ciudadana, (...) persisten niveles de criminalidad y conflictividad social
que no pueden ser aceptados en una sociedad que avanza hacia la prosperidad y el desarrollo” (pnd, 2011a, p. 503). Adicionalmente, el pnd estableció que ciertos indicadores
“en algunos centros urbanos presentan cifras muy altas y tendencias que no evidencian
1
PhD. Docente-Investigador, cipe - Universidad Externado de Colombia.
2Número de homicidios por cada 100.000 habitantes.
3
Hace referencia tanto a secuestro extorsivo como a secuestro simple.
4
Incluye hurto a residencias, a comercio y a personas.
5
Incluye automotores y motocicletas.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
un decrecimiento pronunciado como es de esperarse; aunque [cabe resaltar que] los
indicadores de hoy [2010] distan mucho de aquellos que el país sufría hace una década”
(pnd, 2011a, p. 503).
Gráfica 1. Indicadores de seguridad ciudadana 2004-2010
Homicidio común
Tasa por 100,000 habitantes
50
45
40
35
30
25
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Secuestro
Número de casos
1600
1200
800
400
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2009
2010
Hurto común
110000
Número de casos
26
90000
70000
50000
30000
2004
2005
2006
2007
2008
seguridad ciudadana bajo la lupa :
2010-2014 /
andrés macías
Hurto vehículos
24000
Número de casos
22000
20000
18000
16000
14000
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2008
2009
2010
2008
2009
2010
Extorsión
2500
Número de casos
2000
1500
1000
500
0
2004
2005
2006
2007
Piratería terrestre
Número de casos
1000
800
600
400
200
2004
2005
2006
2007
Fuente: Elaboración propia. Datos obtenidos del Ministerio de Defensa Nacional, 2014.
Con ese diagnóstico del contexto que vivía el país en torno a la seguridad y la convivencia ciudadana, en el pnd se planteó que uno de los principales lineamientos estratégicos
para consolidar la seguridad y la paz en el país debía ser la elaboración de una Política
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pnscc). Es más, en el mismo pnd se
27
28
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
i­ncluyeron los cinco ejes estratégicos (ejes centrales) y los dos componentes transversales
(ejes transversales) que conformarían posteriormente la estructura principal de la pnscc.
Luego del diagnóstico presentado, las metas que el gobierno del presidente Santos se
propuso alcanzar en los siguientes cuatro años, y que se incluyeron en el pnd, se presentan
a continuación en la Tabla 1. Evidentemente allí no se plasmaron todos los indicadores de
resultado a través de los cuales se podría llegar a evaluar adecuadamente el desempeño
de las políticas encaminadas a mejorar el ambiente de seguridad y convivencia del país
y ese es posiblemente uno de los principales puntos que se habría podido mejorar en el
proceso de elaboración del pnd.
Tabla 1. Metas en seguridad y convivencia ciudadana
Indicador
Tasa* de homicidio
Línea base 2010 Meta 2014 Variación
34
28
- 17.6%
201
182
- 9.5%
Lesiones personales
52.772
47.495
- 10%
Accidentes de tránsito
31.687
28.518
- 10%
1.352
1.190
- 12%
0
3
300%
Tasa* de hurto común
Extorsión y micro-extorsión
Centros de Atención Especializada para adolescentes en conflicto con la ley
Fuente: Elaboración propia. Datos obtenidos del pnd, 2011a, p. 517.
* Tasa por 100.000 habitantes.
1. Políticas, planes y programas en torno a la seguridad
y la convivencia ciudadana
En el pnd Prosperidad para todos se quiso marcar una clara diferencia con las medidas que
venían siendo implementadas en el gobierno anterior, realzando la relevancia que tiene
la seguridad ciudadana dentro del proceso de consolidación de la paz en el país. En ese
sentido, una de las primeras medidas adoptadas por el gobierno del presidente Santos
fue la creación de la Alta Consejería Presidencial para la Seguridad y la Convivencia (acpsc)
en noviembre de 2010. Es precisamente bajo la gestión y liderazgo de esta consejería
que se empezó a elaborar y fortalecer el marco de políticas y programas en seguridad y
convivencia ciudadana de los siguientes cuatro años.
a. Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pnscc)
En el 2011 se promulgó la pnscc como pilar fundamental del componente de Seguridad
del pnd del presidente Santos. Esta política contiene cinco ejes centrales –1. Prevención
seguridad ciudadana bajo la lupa :
2010-2014 /
andrés macías
Social y Situacional; 2. Presencia y Control Policial; 3. Justicia, Víctimas y Resocialización;
4. Cultura de la Legalidad y Convivencia; y 5. Ciudadanía Activa y Responsable– y dos
ejes transversales –1. Sistemas de Información; y 2. Estudio de Políticas Públicas y Desarrollos Normativos–.
El proceso de elaboración de la pnscc estuvo caracterizado por incluir un esfuerzo
interinstitucional que involucró actores del sector público, del sector privado, de la academia y del ámbito internacional. Además de describir y explicar los ejes de trabajo y las
líneas de acción de cada uno de ellos, es importante tener en cuenta que la pnscc resaltó
los principales delitos que afectan la seguridad y la convivencia ciudadana, así como los
municipios en los cuales se requieren intervenciones prioritarias por ser los más afectados por dichos delitos.
Se identificó que los principales delitos que afectan la seguridad son el homicidio y
el hurto común, y aquellos que atentan en mayor medida contra la convivencia son las
lesiones personales y las muertes en accidente de tránsito. Adicionalmente, luego de analizar los niveles de delito registrados en el 2010 en 1.102 municipios y 20 corregimientos
departamentales y “de la ponderación de su participación en las tasas medias nacionales en virtud de su población” (pnd, 2011b, p. 35), se estableció que en 20 ciudades se
requería una atención prioritaria debido a sus niveles de criminalidad en comparación
con el resto del país –a esas ciudades luego se añadieron otras cuatro para completar
un total de 24 priorizadas6–.
b. Política Integral de Seguridad y Defensa para
la Prosperidad (pisdp)
La pisdp, también presentada en 2011, es la segunda gran política del gobierno en la materia, y si bien está orientada al ámbito más general de la seguridad y la defensa nacional,
uno de sus seis objetivos principales es precisamente crear condiciones de seguridad para
la convivencia ciudadana. En esta política se hace énfasis en que aunque todavía hay zonas
con presencia de grupos armados al margen de la ley y redes criminales que han sido
objeto de intervenciones militares, los esfuerzos de la Fuerza Pública están encaminados
a acabar la violencia y consolidar la presencia estatal para que sea la Policía Nacional
quien adelante “tareas de prevención y control, así como el afianzamiento de la cultura
de la convivencia” (Ministerio de Defensa Nacional, 2011b, p. 35) en el territorio. Con este
6
Las 24 ciudades priorizadas son: Armenia, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Buenaventura, Cali, Cartagena, Cúcuta, Ibagué, Manizales, Medellín, Montería, Neiva, Palmira, Pasto, Pereira, Popayán, Santa Marta,
Soacha, Soledad, Tuluá, Tunja, Valledupar y Villavicencio.
29
30
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
objetivo en mente, la pisdp diseñó tres estrategias específicas en materia de seguridad y
convivencia ciudadana: 1. Fortalecer el control policial en el territorio nacional; 2. Desarticular las organizaciones delincuenciales (para disminuir la extorsión, el secuestro y la
piratería); y 3. Fortalecer la investigación criminal.
c. Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (piscc)
Los piscc son la principal herramienta de implementación local de la pnscc. La Ley 62 de
1993 creó estos planes integrales, pero solo hasta el 2011 se elaboró una guía metodológica que orientara su elaboración, tarea en la que además del gobierno nacional y la Policía
Nacional, también participó el Programa cercapaz de la giz. De forma general, los piscc
son documentos a través de los cuales los municipios y departamentos del país plasman
“estrategias, líneas de acción, programas y proyectos que tengan como finalidad dar solución a las problemáticas de violencia, delincuencia, crimen e inseguridad que afectan
a la ciudadanía” (Ministerio del Interior et ál., 2013, p. 9) en su territorio, siguiendo los
lineamientos establecidos en la pnscc.
d. Ley de Seguridad Ciudadana
El 24 de junio de 2011, el presidente Santos sancionó la Ley 1453, Por medio de la cual se
reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia
de seguridad, también conocida como la Ley de Seguridad Ciudadana. El proyecto de ley
que le dio origen fue redactado por el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de
Defensa y la Fiscalía General de la Nación.
A través de 111 artículos contenidos en 5 capítulos, esta Ley, entre otras cosas, aumentó
las penas para varios delitos que ya estaban tipificados, creó nuevos delitos que antes no
hacían parte del Código Penal y buscó darle más herramientas a jueces y fiscales para ser
más ágiles y efectivos en su labor. Con estas medidas, el gobierno pretendía claramente
atacar las amenazas a la seguridad ciudadana apostándole a la disuasión, a la mano dura
y a un sistema procedimental más eficiente.
e. Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (pnvcc)
El pnvcc fue presentado en febrero de 2010 por la Policía Nacional como una estrategia
institucional para fortalecer la seguridad ciudadana. Como su nombre lo indica, el pnvcc
pretendía acercar e integrar a la Policía Nacional con la comunidad al organizar y prestar
seguridad ciudadana bajo la lupa :
2010-2014 /
andrés macías
el servicio de policía en territorios pequeños y delimitados denominados cuadrantes. A
pesar de no haber sido un plan elaborado durante el período del gobierno de Santos, la
importancia que se la ha dado al pnvcc es tal que fue incorporado en la pnscc como la
línea de acción principal del eje estratégico presencia y control policial.
f. Plan Integral Policial para la Seguridad del Ciudadano
“Corazón Verde”
A raíz de otra iniciativa de la Policía Nacional, en julio del 2012, se lanzó el plan integral
denominado Corazón Verde, el cual contiene 16 estrategias operativas, unas encaminadas
a atender las necesidades básicas de la población y otras orientadas más directamente
a combatir el crimen. El plan Corazón Verde gira primordialmente en torno a la atención
y el bienestar del ciudadano, pero también está encaminado a fortalecer la esencia de la
función policial y a dinamizar los procesos institucionales. Este plan tiene un enfoque
netamente ofensivo y contrasta claramente con el pnvcc que prioriza más la prevención
y la protección.
g. Aumento del pie de fuerza
Como parte del segundo eje estratégico de la pnscc presencia y control policial, “en el año
2011, el señor Presidente de la República Juan Manuel Santos Calderón, anunció un incremento del pie de fuerza policial de 25.000 nuevos uniformados para toda Colombia”
(acpsc, 2014). Gran parte de ese incremento en el pie de fuerza ha estado dirigido a consolidar el pnvcc en las ciudades priorizadas por la pnscc. Vale la pena resaltar también que
para fortalecer la capacidad operativa de la Policía Nacional, el gobierno fomentó, entre
otras disposiciones, la incorporación de más policiales femeninas al Escuadrón Móvil
Antidisturbios (esmad) y la creación de nuevas compañías de Fuerza de Control Urbano
(fucur) como parte de grupos especiales de seguridad ciudadana.
2. Balance y análisis de la implementación de los planes, políticas
y programas en seguridad y convivencia ciudadana
a. Comportamiento de los indicadores de resultados a 2013
La evolución de los indicadores de seguridad y convivencia ciudadana no son muy alentadores para el gobierno nacional. La Gráfica 2 muestra la tendencia que presentan algunos de los indicadores de resultado durante el primer período del presidente Santos.
31
32
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Gráfica 2. Indicadores de seguridad ciudadana 2004-2013
Homicidio
Tasa por 100,000 habitantes
55
45
35
25
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2010
2011
2012
2013
2010
2011
2012
2013
Secuestro
Número de casos
1600
1200
800
400
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Hurto comúm
Número de casos
145000
115000
85000
55000
25000
2004
2005
2006
2007
2008
2009
seguridad ciudadana bajo la lupa :
2010-2014 /
andrés macías
Hurto vehículos
35000
Número de casos
30000
25000
20000
15000
10000
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2010
2011
2012
2013
2010
2011
2012
2013
Extorsión
Número de casos
6000
4000
2000
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Piratería terrestre
Número de casos
1000
800
600
400
200
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Elaboración propia. Datos obtenidos del Ministerio de Defensa Nacional, 2014.
A pesar de haber presentado un leve aumento en 2011 y 2012, el homicidio común siguió
evidenciando una tendencia negativa, tal y como lo venía haciendo desde años anteriores.
De la misma forma, es posible afirmar que la piratería terrestre continuó ­decreciendo de
33
34
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
forma sostenida después de 2010. Sin embargo, todos los demás indicadores aumentaron y, en algunos casos, dicho crecimiento fue alarmante.
El hurto común, el hurto de vehículos y la extorsión crecieron exponencialmente. El
hurto común incluye el hurto a personas, a residencias y a establecimientos comerciales,
y en los tres casos el aumento fue constante; solo en el caso del hurto a residencias el
indicador bajó en 2013. El hurto de vehículos, que incluye automóviles y motocicletas, creció debido al alto número de robo de estas, ya que el hurto de automotores comenzó a
disminuir a partir de 2011. El crecimiento de los niveles de extorsión–que abarca también
la micro-extorsión– es tal vez el punto más preocupante: su crecimiento, especialmente
en 2013, se disparó. Finalmente, el secuestro total tuvo un ligero aumento, el cual venía
impulsado desde 2009. Aunque claramente no volvió a los niveles de una década atrás, sí
resulta inquietante que esa variación se deba específicamente al incremento de los casos
de secuestro simple –el secuestro extorsivo, en cambio, evidenció un leve descenso–.
La Tabla 2, que se encuentra a continuación, expone las cifras de los indicadores analizados e incluye el porcentaje de variación entre 2010 y 2013 para cada indicador. En esa
Tabla se demuestra que el gobierno nacional solo pudo disminuir los niveles de homicidio común y piratería terrestre, mientras que la variación porcentual de todos los demás
indicadores muestra señales de claro deterioro. Adicionalmente, en la Tabla se exhibe la
evolución de los casos de lesiones personales, delitos sexuales y violencia intrafamiliar,
conductas que también presentan un enorme incremento a lo largo de la última década,
pero especialmente en los últimos años y que añaden aún más amenazas al bienestar y
la convivencia de la ciudadanía.
Tabla 2. Variación de indicadores de seguridad y convivencia ciudadana 2010-2013
Indicador
Homicidio*
2010
2011
2012
2013
Variación 2010-2013
34
35
35,3
32,3
-5,0%
282
305
305
299
6,0%
Hurto común
92.273
101.308
126.516
131.091
42,1%
Hurto vehículos
21.442
30.706
31.860
31.491
46,9%
1.352
1.805
2.316
4.805
255,4%
435
424
402
393
-9,7%
20.477
62.192
82.183
80.073
291,0%
Delitos sexuales
6.729
8.065
11.228
11.300
67,9%
Violencia Intrafam.
23.121
27.139
32.321
32.792
41,8%
Secuestro
Extorsión
Piratería terrestre
Lesiones personales
Fuente: Elaboración propia. Datos obtenidos del Ministerio de Defensa Nacional, 2014 y dnp, 2014.
* Tasa por cada 100.000 habitantes.
seguridad ciudadana bajo la lupa :
2010-2014 /
andrés macías
Ahora bien, es importante resaltar que el aumento en el pie de fuerza anunciado por
el gobierno nacional sí se ha venido cumpliendo. Según un informe del DNP, “durante
el actual período de gobierno se está realizando una incorporación masiva de Policías
mediante la ejecución del Plan 20.000 hombres, a lo cual se suma la puesta en marcha de
la reciente iniciativa de adicionar otros 5.000 en el marco del Plan de Impulso al Empleo
y la Productividad (pipe)” (dnp, 2014, p. 17). Este mayor número de efectivos ha permitido
fortalecer y ampliar el pnvcc, el cual, según las Memorias al Congreso 2012-2013 del Ministerio de Defensa, ha creado un total de 3.106 cuadrantes a lo largo de 96 municipios del
país (Ministerio de Defensa Nacional, 2013, p. 32).
Un punto adicional que es importante reconocer al momento de analizar estos indicadores de resultado es el esfuerzo que ha realizado el gobierno por fortalecer la implementación local de la política nacional a través de los piscc. El gobierno nacional impulsó
la redacción de una Guía muy detallada para facilitar el trabajo de elaboración que le
corresponde a cada autoridad territorial, e igualmente, la acpsc se puso a la tarea de diseñar unas Mesas de Concertación Nación-Región con el fin de fomentar un diálogo que
juntara más “a los gobiernos locales y el nacional para que, de forma conjunta, acuerden
los programas, recursos o estrategias que contribuyan al mejoramiento de la seguridad
de estos municipios” (acpsc, 2014). Según un informe conjunto de la acpcs, el dane, el
dnp y la Policía Nacional, se lograron elaborar 1.825 acuerdos de seguridad cuantificables
con diferentes ministerios y entidades nacionales por un valor total de $931.046.689.466
pesos (acpcs et ál., 2014). Infortunadamente, estos esfuerzos no han logrado mejorar la
tendencia del comportamiento de los indicadores de seguridad y convivencia ciudadana.
b. Percepción de seguridad
Los indicadores de resultado permiten evaluar las condiciones reales de seguridad y convivencia ciudadana del país, pero un elemento fundamental que también se debe tener
en cuenta es la percepción de seguridad o inseguridad de la población frente a esas condiciones. El gobierno nacional también lo ha entendido así: en la evaluación general de
la seguridad y la convivencia ciudadana, que se incluyó en la pnscc, se resaltó el alto nivel
de percepción de inseguridad urbana en varias ciudades, razón por la cual, dentro de las
líneas de acción estipuladas en la política nacional, se plasmó una gran preocupación
por reducir dicha percepción.
En ese sentido siempre ha existido un gran obstáculo y es precisamente la medición
de esa percepción de seguridad; la percepción y los sentimientos de las personas no se
pueden cuantificar de la misma forma como se miden los indicadores de resultado. Sin
embargo, siguiendo los lineamientos de la pnscc, el dane y la acpsc desarrollaron en 2012
35
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
la primera Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ecsc), la cual, además de
obtener información sobre los diferentes delitos y actividades que afectan a la ciudadanía,
también buscó evaluar la percepción de seguridad de la población. La Encuesta estaba
dirigida a “personas de 15 años y más residentes en las áreas urbanas de las 25 ciudades
(agregadas en 20 dominios de estudio) priorizadas por la Política Nacional de Seguridad
y Convivencia Ciudadana” (dane, 2012a, p. 1). Una encuesta similar fue realizada en 2013,
y aunque aún hay algunos aspectos metodológicos que se pueden mejorar, un análisis
comparativo de las dos encuestas permite conocer la variación en la percepción de seguridad de los colombianos.
La Gráfica 3 muestra los resultados correspondientes al porcentaje de la población
mayor de 15 años de las 20 ciudades priorizadas que se siente insegura en la ciudad donde
vive. Con base en esos resultados se puede afirmar que la percepción de inseguridad de la
ciudadanía en general ha disminuido, aunque los niveles en ciudades como Barranquilla,
Bogotá, Cali, Neiva y Pasto están por encima del promedio nacional y en las ciudades de
Armenia, Manizales, Santa Marta y Valledupar, los niveles aumentaron del 2012 al 2013.
Gráfica 3. Percepción de inseguridad en la ciudad 2012-2013
(en porcentaje)
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
2012
Fuente: Elaboración propia con información de las ecsc de 2012 y 2013.
2013
Villavicencio
Valledupar
Sincelejo
Santa Marta
San Andrés
Popayán
Pereira
Pasto
Neiva
Montería
Medellín
Manizales
Ibagué
Cúcuta
Cartagena
Cali - Palmira
Bucaramanga
Bogotá
Barranquilla
Armenia
0,00
Total 20 ciudades
36
seguridad ciudadana bajo la lupa :
2010-2014 /
andrés macías
Otro punto importante que vale la pena resaltar de las ecsc es la percepción que tiene la ciudadanía sobre la contribución de las instituciones, especialmente de la Policía
Nacional, a la seguridad de la ciudad, sobre todo por el gran énfasis con el que se ha
tratado de acercar la institución a las personas a través de los diferentes planes y programas lanzados en los últimos años. Ese resultado se muestra en la Gráfica 4. La Gráfica
muestra que la población colombiana considera que la Policía Nacional no ha contribuido
mucho a mejorar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana y solo un 3% de
los encuestados considera que del 2012 al 2013 la institución ha ayudado a mejorar en
algo dichas condiciones.
Gráfica 4. Percepción de la población que considera que la Policía Nacional contribuye
a la seguridad de la ciudad 2012-2013
(en porcentaje)
45,00
40,00
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
Mucho
Algo
Poco
2012
Nada
2013
Fuente: Elaboración propia con información de las ecsc de 2012 y 2013.
Claramente, el objetivo del gobierno de mejorar la percepción que la población tiene del
aporte que realiza la Policía Nacional en el mejoramiento de la seguridad y la convivencia ciudadana no se logró cumplir. Sin embargo, es relevante anotar que según la última
Encuesta de Percepción y Victimización de la Cámara de Comercio de Bogotá, los cuadrantes en la ciudad son alta y positivamente valorados por la ciudadanía, lo que deja ver
que, por lo menos en Bogotá, el pnvcc sí ha mejorado la imagen de la Policía Nacional.
37
38
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
c. Militarización de las ciudades: ¿estrategia de seguridad ciudadana?
Una de las iniciativas más controvertidas utilizadas por el gobierno nacional durante
este período, ha sido el uso de las Fuerzas Militares como instrumento de seguridad y
convivencia ciudadana. Por ejemplo, ante los disturbios y amenazas al orden público que
vivieron algunas ciudades del país durante el paro agrario de 2013, el presidente Juan
Manuel Santos, en una alocución pública realizada el 30 de agosto de ese año, ordenó la
militarización de Bogotá. Igualmente, en 2014, debido al alto número de homicidios, a
la agudización del problema con las casas de pique y a la grave situación de inseguridad
en Buenaventura, las calles de la ciudad fueron militarizadas por orden del Ministerio
de Defensa. Lo mismo sucedió en Cali, donde a raíz del incremento de los niveles de
violencia, el ministro Juan Carlos Pinzón ordenó al Ejército Nacional patrullar algunas
comunas específicamente del oriente de la ciudad.
La presencia de militares armados patrullando las ciudades no deja de ser muy inquietante. Por más que su intención sea brindar apoyo a la Policía Nacional, como lo ha
querido dejar claro el presidente Santos en diferentes escenarios, el entrenamiento de las
Fuerzas Militares no está planeado para ser utilizado en la provisión de seguridad ciudadana. Por otro lado, así como el despliegue de soldados en las ciudades es una medida
de emergencia y de corto plazo, los resultados que con ello se busca conseguir terminan
siendo estrictamente transitorios. En otras palabras, la militarización es una estrategia
equivalente a paños de agua tibia que sin una política efectiva en materia de seguridad y
de desarrollo social, no genera en últimas un resultado positivo y por lo que muestran los
indicadores de seguridad y convivencia ciudadana, dicha política no ha sido muy efectiva.
3. Conclusión
El gobierno del presidente Santos quiso marcar una clara diferencia en la forma como se
debía tratar la seguridad y la convivencia ciudadana en comparación al gobierno anterior.
Para ello incluyó el tema de la seguridad ciudadana como pilar fundamental del capítulo
Consolidación de la Paz en su pnd. Igualmente, aceleró la elaboración de la pnscc, impulsó
la Ley de Seguridad Ciudadana, fomentó la implementación de la pnscc en los territorios
a través de los piscc y aumentó el pie de fuerza de la Policía Nacional. Sin embargo, los
resultados de ese esfuerzo indican que el gobierno no logró mejorar las tendencias que
traían los indicadores de seguridad y convivencia ciudadana y, por el contrario, en algunos
casos dichos indicadores empeoraron. En ese sentido, el gobierno solo puede mostrar
seguridad ciudadana bajo la lupa :
2010-2014 /
andrés macías
resultados positivos en temas como la reducción del homicidio común y de la piratería
terrestre, pero nada más.
La relevancia que el gobierno le dio a mejorar los niveles de percepción de seguridad
también es un punto positivo que se debe resaltar. A lo largo de la pnscc es evidente el
deseo de reducir el índice de percepción de inseguridad y, además, ese deseo también
se convirtió en uno de los objetivos centrales incorporados a los programas de la Policía
Nacional tales como Corazón Verde y el pnvcc.
El ambiente de seguridad y convivencia ciudadana que dejó el presidente Santos en
su primer período de gobierno no es muy positivo y los retos que se avecinan son tal vez
aún más complejos que los que tuvo que afrontar en 2010. Sin embargo, el marco de
políticas y programas que logró establecer a partir del 2011 son un cimiento importante
que con seguridad le permitirá mostrar mejores resultados en los años por venir–o por
lo menos eso es lo que los colombianos esperamos–.
Referencias
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co/Seguridad-Ciudadana/estrategias-nacionales/Paginas/asignacion-principal-de25-mil-policias.aspx (Consultado: 1° de julio de 2014).
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wpccontent/Sites/Subportal%20del%20Ciudadano/Convivencia%20y%20seguridad/Secciones/Publicaciones/Documentos/2013/MemoriasCiudadesConvivencia/
Pol%C3%ADtica%20Nacional%20de%20Seguridad%20y%20Convivencia%20Ciudadana%20y%20Encuesta%20de%20Victimizaci%C3%B3n%20en%20Hogares.pdf
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julio de 2014).
39
40
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
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dnp.gov.co/sismeg/Archivos/dnp_Boletin_Consolidaci%C3%B3n%20de%20la%20
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para la Prosperidad - pisdp. En: http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios%20sectoriales/info_estadistica/Logros_Sector_Defensa.pdf (Consultado: 25 de julio de 2014).
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y seguimiento de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Bogotá:
Alvi Impresores.
Área de justicia y derechos humanos
43
La acción pública en derechos humanos
en el gobierno Santos: ¿nuevo camino, viejos retos?​1
Patricia Herrera Kit2
Si bien el tema de los derechos humanos no es nuevo en la agenda pública nacional, pues
desde la adopción de la Constitución de 1991 los sucesivos gobiernos han formulado
estrategias específicas en este tema, el gobierno de Santos presenta interesantes resultados de ruptura que no pueden perderse de vista. No obstante, y aunque las iniciativas
adoptadas pueden constituirse en puntos de inflexión en el camino de construcción de
la acción pública en materia de dd.hh., tampoco se pueden desconocer los retos que
tales iniciativas deberán sortear con el fin de consolidarse como estrategias sostenibles
en el tiempo. Estos desafíos no son nuevos. Y, en consecuencia, la pregunta que queda
es si las líneas de acción esbozadas están concebidas a partir del reconocimiento de los
factores que históricamente han condicionado la efectividad de la actuación del Estado
en materia de los derechos humanos.
Con base en este cuestionamiento, y a partir de una sucinta exposición de varios
avances del gobierno en materia de dd.hh., el presente texto pretende presentar algunas
reflexiones en torno a los retos que, dadas las condiciones institucionales, deberán sortear
las estrategias esbozadas en el gobierno Santos en este tema, con especial énfasis en la
Propuesta de Política Integral en Derechos Humanos y dih (piddhh-dih).
1
Las autoras agradecen las entrevistas concedidas por los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, el Programa Presidencial de dd.hh. y dih, y el pnud.
2
PhD. Docente investigadora, cipe, Universidad Externado de Colombia. El presente documento fue elaborado
con la colaboración de Anna María Insuasty Khripounkova, estudiante de VIII° semestre de la Facultad de
Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
1. Lo que se propuso en materia de derechos humanos
para el cuatrienio
Al igual que en el caso de los gobiernos precedentes (Soto Restrepo, 2006; Roth Deubel, 2006; Herrera Kit, 2013), la administración Santos incluyó el tema de los derechos
humanos en la agenda pública, definiendo metas de actuación en el documento de las
Bases del Plan Nacional de Desarrollo, específicamente en su capítulo V. De esta forma,
para este gobierno el respeto de los derechos humanos, aunado a la seguridad y el funcionamiento eficaz de la justicia, se constituyó en uno de los elementos necesarios para
la garantía del Estado de derecho en todo el territorio nacional que, a su vez, aporta a la
consolidación de la paz (dnp, 2011).
Gráfica 1. Síntesis del Capítulo V de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Orden público
Seguridad
Seguridad y convivencia ciudadana
Justicia formal, oralidad y descongestión
Tecnologías de la información
Optimización en la administración de la justicia
Participación público-privada en infraestructura
Consolidación de la paz
44
Prevención del daño antijurídico
Acceso a la justicia no formal
Justicia
Mecanismos alternativos de solución de conflictos
Enfoque regional de la justicia
Política criminal coherente y eficaz contra el crimen
Articulación del Estado y estructura institucional eficiente
Fortalecimiento de capacidad investigativa y técnico científica
Política penitenciaria
dd.hh. y dih y justicia
transicional
dd.hh. y dih
Justicia transicional
Fuente: elaboración propia a partir del contenido del Capítulo V de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (dnp, 2011,
pp. 389-421).
la acción pública en derechos humanos en el gobierno santos : ¿ nuevo camino , viejos retos ?
/ patricia herrera kit
En el componente de derechos humanos y dih y justicia transicional, y particularmente en relación con los dd.hh. y el dih, el gobierno Santos se fijó como meta la creación
y consolidación del Sistema Nacional de Derechos Humanos y dih (snddhh-dih) que
estaría encargado, entre otras tareas, de formular la piddhh-dih.
Gráfica 2. Lineamientos estratégicos en materia de derechos humanos y dih y justicia transicional
de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
1. Justicia transicional como
herramienta para lograr la
reconciliación nacional
2. Sistema Nacional de
Derechos Humanos
Decreto 4100 de 2011.
Objetivo del snddhhdih “(…) articular a las
entidades e instancias del
orden nacional yterritorial,
y coordinar sus acciones
para promover el respeto y
garantía de los dd.hh. y la
aplicación del dih, mediante
el diseño, implementación,
seguimiento evaluación
de la Política Integral de
dd.hh. y dih, y el diseño y
consolidación de las políticas
públicas sectoriales con
enfoque de derechos y
enfoque diferencial” (Art.1).
2.1. Política integral de
derechos humanos
“(…) promoverá el respeto
y garantía de los dd.hh.
de las personas sujetas a
la juridicción del Estado
colombiano con visión
regional, bajo los principios
de goce efectivo de derechos
y enfoque diferencial y los
criterios de racionalidad e
integralidad” (dnp, 2010,
414).
Se compondrá de:
(1) Plan Nacional de Acción
en dd.hh. y dih
(2) Prevención de violaciones
a los dd.hh. e infracciones
al dih
(3) Educación y cultura en
dd.hh.
(4) Protección
(5) Política Integral de dd.hh.
y dih del Ministerio de
Defensa Nacional
(6) Acceso a la justicia y
lucha contra la impunidad
(7) Escenario internacional
(8) Igualdad y no
discriminación - enfoque
diferencial
Fuente: elaboración propia a partir del contenido del Capítulo V de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (dnp, 2011,
pp. 389-421) y el Decreto 4100 de 2011.
Si bien se puede constatar un avance en la consolidación del snddhh-dih3, el desarrollo
de los componentes de la política tiene un grado de progreso distinto, pues solo en diciembre de 2013 el gobierno nacional entregó el documento de la Propuesta de piddhhdih. Sin embargo, y pese a la meta4 que se propuso el documento de las Bases del pnd
en la materia, la dimensión del indicador propuesto opaca el ambicioso proceso que se
ha venido agotando en la construcción de la política integral. Por esta razón, y por las diferencias que marca el ejercicio emprendido, resulta pertinente hacer una aproximación
3Al respecto véanse los informes de avances elaborados por el Programa Presidencial de dd.hh. y dih.
4
El documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 define un indicador de producto con
meta de 100% en cuanto a la creación del snddhh-dih y un indicador de gestión con meta del 100% en el
desarrollo de los componentes de la piddhh-dih, indicador que no permite identificar con claridad el alcance
de la meta en el desarrollo de esta estrategia (dnp, 2011, p. 421).
45
46
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
más detenida, tanto a los puntos de inflexión de esta nueva apuesta, como a los desafíos
que comporta su futura puesta en marcha.
2. Proceso de formulación de la propuesta de política integral
de dd.hh. y dih
Aunque las labores de creación del snddhh-dih iniciaron con la expedición del Decreto
4100 de 2011, la fractura de los espacios de diálogo en materia de derechos humanos con
la que termina el gobierno predecesor, entre otros factores, posterga el inicio efectivo de
la construcción de la política hasta el 20125.
Así, en el contexto de distanciamiento entre la sociedad civil y las instituciones nacionales con que se inicia el gobierno Santos, la suscripción de la Declaración Conjunta
de dd.hh. y dih en noviembre de 2010 se constituye en la materialización de la voluntad
política, refrendada por 34 instituciones6, de emprender un trabajo conjunto para superar problemas de desarticulación institucional, vertical y horizontal de la actuación del
Estado en la materia, así como la coyuntura de estancamiento de los diversos espacios
de diálogo con la sociedad civil7, con el fin último de construir una respuesta estatal en
materia de dd.hh. y dih. De esta forma, gracias al apoyo de la comunidad internacional,
el compromiso de las plataformas de dd.hh. y el liderazgo del vicepresidente de la República y la Secretaría ejercida por el Programa Presidencial de dd.hh. y dih, el tema de la
construcción de la piddhh-dih deja de ser prioridad exclusiva de la Vicepresidencia para
consolidarse como tema relevante en la agenda presidencial8.
De esta forma, a lo largo del 2012, se adelantaron los procesos de recopilación de
insumos para el diseño de la Propuesta de la Política Integral de dd.hh. y dih. Este ejercicio, sustentado en el reconocimiento de la necesidad de una amplia participación
social, se llevó a cabo a través de 33 foros departamentales que permitieron “Construir
5
Entrevista 11 de abril de 2014.
6
La introducción del documento de Propuesta de piddhh-dih incluye el listado de los firmantes.
7
Los procesos adelantados en el marco de los diálogos Londres-Cartagena-Bogotá sugerían estar centrados
en actividades académicas y políticas que no parecían incidir, de manera efectiva, en el cambio de la situación de los dd.hh. en el país y se seguía registrando una persistencia de las vulneraciones de los derechos
y agresiones hacia los defensores de los dd.hh. En este contexto, y con el liderazgo del Vicepresidente de
la República, se solicitó al Coordinador Residente y Humanitario del Sistema de las un prestar sus buenos
oficios que son asumidos una vez se suscribió la Declaración, quien, a su vez, delegó en el pnud la asesoría
técnica del proceso de construcción de la Propuesta de piddhh-dih (Entrevista 11 de abril de 2014, entrevista
8 de junio de 2014).
8
Entrevista junio 8 de 2014.
la acción pública en derechos humanos en el gobierno santos : ¿ nuevo camino , viejos retos ?
/ patricia herrera kit
colectivamente elementos e insumos [conducentes] a la adopción de una política pública
de derechos humanos y derecho internacional humanitario”9, recopilando las preocupaciones en materia de dd.hh. de comunidades indígenas, negras, afrodescendientes,
palenqueras, raizales, lgbti, mujeres, víctimas del conflicto armado y sociedad civil en
general. Y en diciembre de 2012 se llevó a cabo la Conferencia Nacional de dd.hh. y dih
cuyas actividades estuvieron encaminadas a la consolidación y formalización de los resultados obtenidos en los siete ejes temáticos que se discutieron en los foros regionales10:
1) Derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad personal. 2) Derecho a
la igualdad y no discriminación. 3) dih y conflicto armado. 4) Acceso a la justicia, lucha
contra la impunidad y la corrupción. 5) Cultura y educación en derechos humanos y paz.
6) Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. 7) Derechos de las víctimas
(S.A., s.f., p. 2)11.
3. La propuesta de política integral de derechos humanos y dih
La piddhh-dih, titulada “De la violencia a la sociedad de los derechos”, está sustentada en
el Enfoque Basado en Derechos Humanos (ebdh) que procura superar las limitaciones
identificadas en la construcción de la acción estatal y, en especial, resalta el papel central
que tiene la sociedad en todos los momentos del ciclo de políticas públicas.
Se puede inferir que la perspectiva desde la cual se avanza en la formulación de la
piddhh-dih es doble: formular una política específica en materia de dd.hh. y, por otro
lado, alineándose con los propósitos del snddhh-dih, incluir el enfoque de derechos en
las políticas sectoriales. La propuesta está guiada por las normas y principios universales
de dd.hh., de lucha contra la exclusión, la discriminación, la desigualdad y la inequidad,
normas laborales, medio ambiente y lucha contra la corrupción; así como los principios
constitucionales de gestión pública en lo referente a la coordinación nación-territorio y
en relación con la transparencia y la lucha contra la corrupción (2013).
Siguiendo la metodología propuesta para la construcción de la política, el contenido
de sus líneas de acción se sustenta en un diagnóstico de la situación en materia de dd.hh.
Este es un diagnóstico elaborado, de manera participativa, a partir de los insumos obtenidos en los foros regionales y posteriormente tamizados y ordenados por un grupo de
trabajo. La participación de más de 20.000 voces en su construcción permitió reiterar
9Recuperado de http://derechoshumanoscolombia.co/metodologia/guia-metodologica
10Recuperado de: http://www.aecid.org.co/?idcategoria=2042
11Recuperado de: http://derechoshumanoscolombia.co/el-proceso/presentacion
47
48
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
que en los siete ejes analizados tanto las dinámicas de las vulneraciones como la capacidad de respuesta institucional varían a lo largo de la geografía nacional12. No obstante,
los resultados reiteraron también problemas históricamente conocidos e identificados
en relación con la garantía y protección de los derechos en el país.
Gráfica 3. Síntesis de los problemas, vacíos y barreras identificadas en la piddhh-dih
Problemas estructurales identificados en los foros
Vacíos y barreras
Pese a la existencia de un acervo normativo de protección, se constatan
debilidades en su implementación por parte del Estado, que además se
acentúan en lo territorial, y en la exigibilidad por parte de una sociedad
desconocedora de la normatividad vigente.
Percepción de la falta de presencia del Estado, en tanto es el garante de
los derechos y proveedores de bienes y servicios, en el territorio.
Una imagen que atribuye la responsabilidad de garantía de los derechos
del Estado central, y desconoce las obligaciones que en la materia se
asignan a las autoridades locales.
Insistencia en la necesidad de incluir a la ciudadanía en todo el ciclo de
las políticas públicas.
Constatación de la debilidad en la inclusión de enfoques diferenciales en
las políticas en tanto mecanismo para superar las existentes asimetrías.
La amenaza de sobrepoblación, baja representación política en el
concierto nacional y riesgos culturales de los raizales
Reconocimiento de los bajos niveles de cultura y educación en dd.hh.
tanto en la sociedad en general como en los funcionarios públicos.
Reconocimiento del conflicto armado como fuente directa de
violaciones de dd.hh. y como generador de entornos favorables para
las violaciones no asociadas directamente con el conflicto.
Constatación de la invisibilidad de las instituciones estatales
especializadas en dd.hh., en especial de las personerías municipales.
Llamado sobre la necesidad de mayor divulgación del mandato misional
de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo en la
garantía de dd.hh., así como de su presencia en el territorio.
Evaluación negativa de la justicia que se sustenta en la percepción de
su corrupción e inexistencia. Se destaca el papel positivo de la Acción
de Tutela y la actuación de la Corte Constitucional.
Constatación de asimetrías entre grupos poblacionales y entre el centro
del país y las regiones.
Prevalencia de percepción de afectaciones de los derechos civiles y
políticos en el contexto del conflicto armado sobre la situación de los
desca.
Constatación de las limitaciones en el ejercicio de la función pública
por parte de los servidores en tanto garantes de derechos.
Desconocimiento por parte de amplios sectores
institucionales y sociales del contenido, sentido,
alcance, pertinencia, aplicación y utilidad de los
dd.hh. y dih.
Desconocimiento de la oferta nacional, territorial y
sectorial de políticas dirigidas a la realización de los
dd.hh. y la observancia del dih.
Desarticulación, descoordinación, duplicidad y
paralelismos de acciones institucionales en materia
de dd.hh. y dih.
Barreras frente al acceso a la justicia en materia
de corrupción, impunidad, normas expluyentes y
restrictivas.
Impunidad y corrupción.
Existencia de acciones o iniciativas restrictivas,
excluyentes o regresivas en materia de dd.hh. y dih.
Ausencia e inaplicación de legislación para
la protección de grupos particularmente
discriminados.
Existencia de acciones o iniciativas restrictivas,
expluyentes o regresivas en materia de dd.hh. y dih.
Amenazas y atentados contra liderazgos sociales y
personas que trabajan en la defensa de los dd.hh.
Ausencia de reglamentación del derecho a la
consulta previa, libre e informada.
Falta de un sistema democrático participativo y que se fundamente en
el reconocimiento de las diferencias y déficit que deben ser abordados
de manera oportuna y pertinente.
Reconocimiento del patrimonialismo y clientelismo como obstáculos
en la relación entre la ciudadanía y el Estado.
Fuente: elaboración propia a partir del contenido del documento de la Propuesta de piddhh-dih (2013).
12 Para consultar los documentos de síntesis de los foros regionales, véase : http://derechoshumanoscolombia.
co/noticias/88-mi-pensamiento-cuenta-conferencia-nacional
la acción pública en derechos humanos en el gobierno santos : ¿ nuevo camino , viejos retos ?
/ patricia herrera kit
De esta forma, según los hallazgos de la consulta adelantada en el proceso de construcción de la propuesta, las limitaciones que afectan una actuación efectiva y coordinada del Estado en materia de derechos humanos reiteran el peso que tienen los factores
institucionales y el contexto de conflicto y vulnerabilidad de las comunidades, los grupos
poblacionales y la sociedad civil en general. Ahora, los temas que se agrupan en estas
dos grandes dimensiones no son nuevos y, por el contrario, han guiado, desde hace varios gobiernos, los ejes de trabajo tanto de las estrategias impulsadas por la cooperación
internacional como las emprendidas por el propio Estado. Así, desde el 2002 se habían
identificado los retos que imponen, en términos de implementación, la ausencia de coordinación entre la nación y el territorio, la desarticulación en el nivel nacional en ausencia
de un lenguaje común en materia de derechos humanos en las intervenciones interministeriales, la debilidad de la institucionalidad local y la comprensión de su papel en la
garantía y defensa de los dd.hh13. Precisamente para superar estas restricciones, con el
apoyo de la cooperación internacional, desde el primer gobierno de Uribe se emprendió
la estrategia de la descentralización de la política de derechos humanos.
De la misma forma, la persistencia de la vulnerabilidad de los grupos poblacionales,
sujetos de la protección constitucional reforzada, ha sido objeto de los numerosos y reiterados pronunciamientos de la Corte Constitucional en el ejercicio de seguimiento de la
superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento. En consecuencia, el fortalecimiento de la sociedad civil, tanto en relación con su conocimiento
y apropiación de los derechos y mecanismos de exigibilidad, como en el fortalecimiento
del tejido social concebido en función de las características distintivas de los grupos
poblacionales, se han venido haciendo desde hace varios gobiernos. O cuando menos
formulando. Y en cumplimiento de sus funciones misionales, tanto las entidades de gobierno como las de Estado, han venido acompañando a las comunidades.
Así, teniendo en cuenta que los resultados obtenidos en los foros regionales reiteran
los temas en los que el Estado ya viene trabajando desde hace varios gobiernos, queda la
duda sobre los reales efectos e impactos que ha tenido la actuación de las administraciones en materia de derechos humanos en el país. Y, por lo tanto, se refuerza la necesidad
de trasladar el acento de reflexión de las razones que afectan la vigencia de los dd.hh.
en el territorio nacional hacia las razones que inciden y/o condicionan la efectividad de
las diversas estrategias que se emprenden en materia de derechos humanos en el país.
Adicionalmente, el documento identifica clara, aunque no exhaustivamente, las tensiones que deberá tener en cuenta la formulación de la piddhh-dih:
13Al respecto véase el conpes 3172 de 2002 correspondiente al Plan de acción para superar los obstáculos de
la política de dd.hh.
49
50
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Gráfica 4. Síntesis de las tensiones identificadas por la Propuesta de piddhh-dih
Política de paz, desarrollo y dd.hh.
Intereses de sectores violentos con estrategias
legales e ilegales de acumulación de capital y
ejercicio arbitrario del poder político
Modelo de desarrollo
Propuestas de desarrollo alternativo y
necesidades locales diferenciadas
Diversidad y pluralidad de formas de vida y
visiones societarias
Modelos hegemónicos de familia,
comunidad, sociedad y Estado
Creciente demanda social de exigibilidad y
justiciabilidad de los dd.hh.
Modelo de justicia existente
Política de dd.hh. y política de paz
Políticas tradicionales de seguridad
Cultura política patrimonialista y clientelista
Pleno ejercicio de la democracia
Avances en materia de dd.hh., seguridad y
búsqueda de paz
Percepción social de la situación de DD.HH.
Fuente: elaboración propia a partir del contenido del documento de la Propuesta de piddhh-dih (2013).
La estructura de la política, expuesta en la Gráfica 5, plantea ocho derechos transversales,
definidos en términos de grupos poblacionales en condición de vulnerabilidad. Adicionalmente, con base en la información recopilada en los foros departamentales, se formulan
cinco ejes al igual que las medidas propuestas para garantizar el cumplimiento de los
derechos vulnerados. Así mismo, se definen cuatro componentes y once estrategias.
4. Avances y desafíos de la política integral de derechos humanos y dih
La formulación de la Propuesta de piddhh-dih se inscribe en una ya tradicional tendencia
de inclusión del tema de los dd.hh. en los programas de gobierno, al menos el nacional.
Tendencia que, aunque con variaciones en los énfasis, se mantiene desde la promulgación de la Constitución de 1991. No obstante, la propuesta emprendida por el gobierno
Santos presenta cuando menos rupturas conceptuales. Así, por un lado, reincorpora la
noción de conflicto armado14 con las implicaciones que esto tiene en términos de la comprensión de las dinámicas de vulneración de derechos. Así mismo, se destaca el cambio
de lectura propuesto, pues se reconoce que dichas dinámicas difieren y desbordan los
límites político-administrativos y requieren, en consecuencia, respuestas sustentadas en
nuevas lógicas de coordinación institucional15. Y, por otro lado, la propuesta presenta varias innovaciones en cuanto a las estrategias destinadas a su sostenibilidad en el tiempo.
14 Entrevistas 11 de abril de 2014 y 8 de junio de 2014.
15 Entrevista 8 de junio de 2014.
• Niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
• Mujeres.
• Pueblos indígenas.
• Pueblos afrocolombianos.
• Poblacion sexualmente diversa.
• Población en situación de discapacidad.
• Personas adultas mayores.
• Personas que defienden los DD.HH.
• Articulación nación-territorio.
• Ajuste normativo institucional.
• Transversalización de las políticas públicas del EBDH.
• Prevención y protección.
• Reparación integral y garantías de no repetición.
• Fortalecimiento de capacidades sociales e institucionales.
• Efectiva participación.
• Vigilancia y fiscalización institucional.
• Gestión de información y conocimiento.
• Monitoreo y evaluación.
• Comunicación para el cambio estratégico.
Estrategias transversales
Derechos transversales
Garantizar una gestión pública
transparente.
1. Derechos civiles y políticos.
2. dih.
3. Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales
(desca).
4. Agenda de transición y construcción de paz.
Consolidar una política pública
incluyente.
1. Ciudades, cultura y educación en DD.HH. y paz.
2. Igualdad, no discriminación y respeto por las diferencias.
3. Derechos de las víctimas.
4. Acceso a la justicia y lucha contra la impunidad.
5. Gestión pública transparente y lucha contra la corrupción.
Fortalecer mecanismos que
garanticen la promoción,
protección y defensa de los
dd.hh.
Componentes
Establecer la condiciones
y garantías para el
reconocimiento, respeto,
garantía y realización de los
dd.hh.
Ejes
Consolidar una cultura de
reconocimiento y realización
de los dd.hh. y la observancia
del dih.
El goce efectivo de derechos en Colombia para todas las personas,
en condiciones de igualdad y sin ningún tipo de discriminación
Fuente: elaboración propia a partir del documento de Propuesta de piddhh-dih (2013).
Objetivos
específicos
Lineamientos
Componentes transversales
Objetivo
superior
Gráfica 5. Sinopsis del mapa estratégico de la Propuesta de piddhh-dih
la acción pública en derechos humanos en el gobierno santos : ¿ nuevo camino , viejos retos ?
/ patricia herrera kit
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
En primer lugar, esta es una propuesta de política de Estado. Así, a diferencia de las
políticas precedentes, la presente pretende superar el corte temporal de gobierno y se
formula, pese a los cuestionamientos, para el período 2014-2034, comprometiendo la
actuación de futuros gobiernos y los alcances de las estrategias en materia de dd.hh. de
sus correspondientes planes de desarrollo16. Así, al resaltar la existencia, o aún mejor, la
persistencia de problemas estructurales que condicionan el efectivo goce de los derechos
a lo largo del territorio nacional, la propuesta reconoce que para garantizar su superación se requieren también acciones estructurales cuya planeación y puesta en marcha
demandan temporalidades distintas a los cronogramas y agendas gubernamentales circunscritas a los sucesivos cuatrienios que en la práctica han demostrado la permanente
oscilación del contenido y enfoques en el tratamiento de temas asociados con los dd.hh.
(Soto Restrepo, 2006; Roth Deubel, 2006, Herrera Kit, 2013).
En este orden de ideas, es también una política en torno a la cual se ha venido tejiendo
un cada vez más extenso consenso, cuando menos, frente a su necesidad. De esta forma,
el gobierno apostó a la conquista de la legitimidad del ejercicio, convocando, por un lado,
un amplio concurso de actores internacionales y, por el otro, involucrando en la discusión
a un amplio sector de la ciudadanía en todo el territorio nacional que se constituirá en el
mediano plazo en un actor que, además, exigirá la efectividad de los compromisos adquiridos. Así mismo, apeló a la participación de entidades del orden nacional y territorial.
Un ejemplo destacable, aunque no el único, es el de la participación del Departamento
Nacional de Planeación que, en tanto rector de todo el ejercicio de planeación del país, se
constituye en un aliado prioritario para el posicionamiento y la apuesta de sostenibilidad
de la política en el tiempo y en el territorio.
La construcción de espacios conjuntos de trabajo con el dnp buscan garantizarle a la
política una asignación presupuestal, pero también, y siguiendo la lógica de las políticas
sectoriales, la definición de mecanismos de seguimiento y monitoreo de su implementación tanto en el nivel nacional como en el territorial17. Adicionalmente, la alianza con el
dnp le puede ofrecer un espacio único para la apuesta de inclusión del Enfoque Basado
en Derechos de manera transversal en la lógica de la actuación del Estado. Así, y dadas
las competencias del dnp, el objetivo de la consolidación de un lenguaje de derechos común que irrigue la planeación de todos los sectores y niveles político–administrativos,
puede verse beneficiada.
En síntesis, la Propuesta de piddhh-dih centra sus esfuerzos en la creación y fortalecimiento de observatorios, mecanismos de control, planes, estrategias y programas nacio16 Entrevista 8 de junio de 2014.
17 Entrevista 8 de junio de 2014.
la acción pública en derechos humanos en el gobierno santos : ¿ nuevo camino , viejos retos ?
/ patricia herrera kit
nales que, cimentados en un soporte positivo, direccionado hacia el ebdh, constituirían
el vehículo que le permitirá al Estado recuperar parte de la fraccionada confianza de las
comunidades más vulnerables y de la sociedad en general. Y estas medidas requieren
de una articulación institucional, nacional y territorial para poder conseguir resultados
eficaces, para lo cual se plantea la formulación de una política integral de Estado con
medidas de largo aliento que permitan la materialización efectiva de los lineamientos
que la articulan.
Sin embargo, y si bien la visión que guía la formulación de la nueva política de Estado en dd.hh. incluye las innovaciones previamente expuestas, emergen preguntas que
tradicionalmente han cuestionado la efectividad de las políticas en el tema. Así, una de
las más cruciales tiene que ver con la capacidad institucional para su puesta en marcha
y sostenibilidad que, según Morgan (2006), comprende cinco elementos diferenciables,
pero esencialmente interdependientes (capacidad de actuar, de relacionamiento, de
generar resultados, de adaptación y de lograr la coherencia). La capacidad es una propiedad emergente de los sistemas, en este caso organizacionales, y evoluciona a través
del tiempo en consonancia con las transformaciones del entorno de las organizaciones
(Morgan, 2006) que, en este caso, hacen y/o harán parte de la puesta en marcha de la
política. En especial tres de las cinco capacidades básicas, leídas en el contexto nacional,
y en particular en el contexto de la política integral, plantean reflexiones que, tanto como
los problemas temáticos que resalta la piddhh-dih, resultan de carácter estructural.
En primer lugar, la capacidad de actuar supone que cada institución que hace parte
de la política, que es integral y transversal al aparato estatal, tenga claramente delimitado
y diferenciado su lugar en el entramado de las instituciones (Morgan, 2006). Sin embargo, este requisito se ve cuestionado en el caso de la política de dd.hh.: la duplicidad
de funciones, la considerable multiplicidad de espacios nacionales y regionales que ya
vienen trabajando en el tema de dd.hh., y los vacíos de claridad en las responsabilidades
que diferencian el tratamiento del tema de los derechos humanos (Universidad de los
Andes & Asesoría y Gestión Cía. Ltda., 2002) de las políticas sectoriales, recuerdan las
dificultades que históricamente se han observado en la implementación de estrategias
interinstitucionales en materia de dd.hh. Lo anterior se aúna a las dificultades propias
de la pretensión de construcción de un lenguaje común, transversal a un aparato estatal
cuyo modelo de desarrollo no obligatoriamente resulta sensible y/o compatible con el
discurso del ebdh. La pretensión de involucrar instituciones cuyo mandato misional directa o indirectamente, explícita o implícitamente afecte la realización de los derechos,
no es nuevo en la gestión de las entidades rectoras en materia de derechos humanos.
En segundo lugar, la capacidad de relacionamiento, que sugiere remitir a los innumerables intentos de coordinación vertical y horizontal, también invoca viejos - y al
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
parecer no superados- retos de la administración pública nacional. Así, de la mano del
interés más o menos elevado de las administraciones locales de trabajar en el tema de
los dd.hh., la disponibilidad de recursos de toda índole para tal propósito, y las diferenciadas capacidades de actuar de las instituciones en el nivel nacional y territorial, se ubica
otro desafío de carácter estructural: la “miopía de los sistemas” (Papadopoulus, 1995).
Esta es una de las paradojas que debe sortear la política, como muchas otras estrategias
interinstitucionales, con el fin de generar capacidades de relacionamiento, pues al mismo
tiempo que las instituciones procuran definir el alcance de sus competencias, distinguir
sus ámbitos de actuación, legitimar y dar credibilidad a su actuación diferenciándola de
los demás, apropiar escasos y disputados recursos, pierden la habilidad de relacionarse
y coordinar (Morgan, 2006). En otras palabras, al enfocarse, de manera casi exclusiva,
en su propia supervivencia y legitimación, en sus propios intereses y misiones, las instituciones tienden a perder de vista la visión global de un tema transversal como los
dd.hh. y, en consecuencia, restringen sus posibilidades de coordinación e innovación.
Esta constatación ha sido ampliamente documentada por la Corte Constitucional, en
especial en el seguimiento de la acción del Estado en la superación del estado de cosas
inconstitucionales en materia del desplazamiento.
En relación con el tercer aspecto, el de la capacidad de lograr la coherencia, la puesta
en marcha de la Política de Derechos Humanos también debe considerar estrategias
pertinentes para superar las limitaciones existentes en el funcionamiento de las instituciones involucradas. En este sentido, las instituciones tienden, con el fin de reducir la
complejidad de las temáticas que deben administrar, a fragmentar los problemas para
procurar una intervención efectiva y, sobre todo, racional (Willke, 2006). La separación
de las tareas complejas en partes que resulten más fáciles de gestionar, asignadas a direcciones, dependencias, oficinas y unidades, se convierte, no obstante, en un desafío
de considerable dimensión, en especial, en el caso de los derechos humanos. Lo anterior debido a que al ser estos interdependientes y, en consecuencia, sus vulneraciones
multidimensionales, la fragmentación de responsabilidades y temas aumenta, por un
lado, las dificultades de tratamiento integral y coordinado de los asuntos al interior de
las instituciones o en el contexto de un sistema más amplio y, por el otro, favorece la
aparición de espacios grises que se pueden prestar tanto para la duplicidad, en el mejor
de los casos, como para la falta de atención, en el escenario más pesimista, de ciertas
problemáticas y/o poblaciones.
Finalmente, los cuestionamientos expuestos redundan en una reflexión final. Si bien la
Propuesta de Política Integral Nacional de dd.hh. cuenta con un robusto soporte teórico,
normativo y técnico, así mismo, se sustenta en un proceso que ha procurado construir
una legitimidad y consenso que le garantice sostenibilidad política en el tiempo, cómo
la acción pública en derechos humanos en el gobierno santos : ¿ nuevo camino , viejos retos ?
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hacer efectivas sus ambiciosas pretensiones así como la inclusión del enfoque basado
en derechos, sobre el que se sustenta, en un contexto institucional que aún debe superar numerosos desafíos para ofrecer un cimiento suficiente para su puesta en marcha,
consolidación y transversalización en el aparato estatal nacional y, sobre todo, territorial.
Y, en consecuencia, aunque la política esté diseñada para los próximos veinte años, qué
mecanismos deberá considerar para sostener y satisfacer las expectativas existentes al
compás de las lentas, pero indispensables, transformaciones y adecuaciones institucionales requeridas para su implementación.
Referencias
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una política integral de derechos humanos y derecho internacional humanitario”. Recuperado de: http://www.vicepresidencia.gov.co/Noticias/2010/Documents/101122_
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Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos. Bogotá: Departamento
Nacional de Planeación
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R20LpjA%3d&tabid=1238
Decreto 4100 de 2011. “Por el cual se crea y organiza el Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, se modifica la Comisión Intersectorial
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y se dictan otras disposiciones”. Bogotá: Presidencia de la República de Colombia.
Herrera Kit, P. (2013). “Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario: una nueva etapa de la apuesta en derechos humanos del Estado colombiano”. En Isaza, C. (Coord.). Seguimiento y análisis de política públicas en Colombia.
Anuario 2013. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Morgan, P. (2006) The Concept of Capacity. European Centre for Development Policy Management. Maastricht-Brussels.
Papadopoulus, Y. (1995). Complexité sociale et politiques publiques. Paris: Montchrestien.
Roth Deubel, A. N. (2006). Discurso sin compromiso: la política pública de derechos humanos
en Colombia. Bogotá: Ediciones Aurora.
S.A. (2013). De la violencia a la sociedad de los derechos. Propuesta de política integral de derechos humanos. Bogotá.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
S.A. (2013a). Guía conceptual y metodológica para el diseño y la formulación de la política
pública: “De la violencia a la sociedad de los derechos. Propuesta de Política Integral
de Derechos humanos 2014-2034”. Enfoque Basado en Derechos Humanos. Bogotá.
S.A. (s.f.). “Construcción participativa de la Política Pública de dd.hh. y dih”. Guía metodológica Foros Departamentales. Recuperado de: http://derechoshumanoscolombia.co/
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Soto Restrepo, C.E. (2006). Generación de políticas gubernamentales de derechos humanos a
partir de la Constitución de 1991. Bogotá: Ediciones Uniandes.
Universidad de los Andes & Asesoría y Gestión Cía. Ltda. (2002). “Proyecto de fortalecimiento institucional del sector de dd.hh. y dih en Colombia”. Bogotá: Universidad de los
Andes, Facultad de Administración - Asesoría y Gestión Cía. Ltda.
Willke, H. (2006). “La transformación de la democracia como modelo de orientación de las
sociedades complejas”. Estudios Públicos, vol. 179-201, doi: http://dialnet.unirioja.es/
servlet/articulo?codigo=2134947
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La política pública de víctimas: ¿transformación
o continuidad en la acción pública?
Lucas Sebastián Gómez García1
José Luis Acosta Rojas2
Uno de los ejes principales que articuló el desarrollo del primer cuatrienio del presidente
Juan Manuel Santos (2010-2014) fue la relación entre el Estado y las víctimas del conflicto.
Desde el inicio de su mandato, la administración Santos, buscó, particularmente en la
esfera de los derechos humanos y de la atención a las víctimas, distanciarse del enfoque
dado por el gobierno anterior a esta problemática. Reviviendo la iniciativa parlamentaria
de formular una ley destinada a la atención integral de todas las víctimas del conflicto,
sentenciada al fracaso por su predecesor en la legislatura del 2009, el mismo presidente
de la República radicó en septiembre de 2010 el proyecto de ley que daría origen a la Ley
1448 de 2011, más conocida como la “Ley de víctimas”.
Desde entonces esta Ley ha sido percibida como un avance significativo tanto para
la consolidación de la acción pública en materia de derechos humanos, como para la
puesta en marcha de una política integral de justicia transicional y memoria en medio de
un probable contexto de posconflicto. La “Ley de víctimas” se ha convertido en el punto
de partida para el desarrollo de las políticas de reconciliación y reparación indispensables
para alcanzar el objetivo mayor del gobierno Santos: la firma de un tratado de paz y el fin
del conflicto armado interno en Colombia.
En este contexto el análisis de la política pública de víctimas hecho durante el primer
gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014), puede abordarse, por un lado, como el
1
PhD. Docente investigador, cipe, Universidad Externado de Colombia.
2Magister en cooperación internacional y gestión de proyectos de desarrollo de la Universidad de Málaga,
España. Especialista en gobierno, gerencia y asuntos públicos en la Universidad Externado de Colombia.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
resultado de un proceso de construcción de un problema público y su respectiva puesta
en agenda, pero por otro lado, como un cambio en la acción pública frente al tema del
desplazamiento forzado y de la asistencia a todas las víctimas del conflicto. Estas dos
miradas del problema público y de la política pública desarrollada en la materia durante
los últimos cuatro años permite distinguir dos momentos particulares en el análisis de
una política pública: la puesta en agenda y el cambio en las políticas públicas.
1. Las víctimas del conflicto armado interno: un nuevo proceso
de surgimiento de un problema público en la agenda
El primer elemento que se desprende del análisis de la política pública de víctimas, es
la existencia de un proceso de posicionamiento en la agenda de toma de decisión de un
nuevo problema público. Se debe entender, que si bien las víctimas y la acción integral
hacia las víctimas del conflicto armado interno ha sido una condición problemática, con
la llegada al poder del presidente Santos se abre una ventana de oportunidad para la inclusión dentro de la agenda de una nueva visión del problema y la necesidad de efectuar
un cambio en su percepción.
De acuerdo con la literatura, es importante distinguir la existencia de diferentes modelos de puesta en agenda, que permiten a los actores involucrados enfocar, según sea el
caso, su acción como promotores del surgimiento del problema público. En este sentido,
la propuesta de Cobb, Ross y Ross (1976) permite identificar tres modelos básicos: el
inside acces model, el outside acces model y el mobilization model. El primero, hace alusión a las iniciativas que surgen al interior del gobierno como estrategia de anticipación
y gestión de los problemas públicos; el outside acces model, por su parte, se enfoca en
la acción de los actores por fuera de la esfera de toma de decisión y la presión que estos
ejercen frente a las autoridades públicas para que su condición problemática sea tenida
en cuenta; y, finalmente, el mobilization model, se centra en la estrategia de los actores
gubernamentales que buscan movilizar los problemas de la agenda formal hacia la agenda
pública y la opinión pública con el fin de legitimar su intervención.
En el tema del posicionamiento de la reparación a las víctimas como un problema
público se puede encontrar, casi de manera sistemática, una confluencia de estrategias
que reúnen los tres modelos de puesta en agenda. A diferencia del proceso de surgimiento
del desplazamiento forzado de los años 90, en donde la problemática era mal conocida
y la respuesta del Estado precaria, en el 2010 el problema de la reparación integral a las
víctimas del conflicto contaba con un andamiaje institucional extremadamente ­sofisticado
la política pública de víctimas :
¿transformación
o continuidad en la acción pública ?
/
lucas gómez , josé acosta
y progresista. No en vano, el proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 20043 de la
Corte Constitucional ha sido caracterizado por los diferentes actores nacionales e internacionales como uno de los procesos más progresistas en el reconocimiento y la atención integral a víctimas de un conflicto armado interno en el mundo. En este contexto,
el proceso de acción pública de asistencia a la población desplazada se presenta como
el fundamento necesario para la promulgación de una política pública para “todas” las
víctimas del conflicto.
a. La iniciativa desde adentro: el surgimiento del problema
de las víctimas como una base para la negociación del conflicto
El 29 de septiembre de 2010, apenas dos meses después de su posesión, el presidente
Juan Manuel Santos presentó ante las dos cámaras del Congreso el proyecto de ley de
víctimas. Beneficiado del margen de maniobra, para la presentación de reformas, otorgado por una holgada victoria electoral y la conformación de una mayoría parlamentaria
confortable, el nuevo mandatario hizo un llamado a la unidad nacional “para rodear a
las víctimas”. El trabajo de posicionamiento en la agenda legislativa del problema de las
víctimas y la restitución de tierras obedeció, desde esta perspectiva, a una iniciativa al
interior del gobierno que buscaba, en medio de negociaciones cada vez más alentadoras,
plasmar una base de acción para la puesta en marcha de un proceso de paz incluyente
de las diferentes variables del conflicto armado.
El proyecto de ley, de iniciativa del ejecutivo en alianza con el Partido Liberal, significó
una primera transformación en el acercamiento histórico de los diferentes gobiernos al
tema de las víctimas del conflicto. Una de las principales características fue, sin duda, la
voluntad de asociar el tema de la reparación integral a las víctimas del conflicto con la
propuesta de restitución de tierras. Esta ventana de oportunidad, abierta y sustentada en
la voluntad del máximo mandatario del país, permitió la “entrada” en la agenda de toma
de decisión del problema público de la reparación a las víctimas del conflicto como un
esquema nuevo de la acción pública, destinada a la resolución y protección de los ciudadanos colombianos en medio del conflicto.
Finalmente, tal y como se dijo, la acción que en este sentido adelantó la administración Santos implicó un distanciamiento con el gobierno anterior frente a la visión que se
tenía alrededor de la reparación de las víctimas. Es importante señalar que los ocho años
3
La Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional colombiana declaró el desplazamiento forzado como
un estado de cosas inconstitucionales (eci), provocando una transformación considerable de la política
pública de atención integral a la población desplazada.
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2014
de gobierno del presidente Álvaro Uribe (2002-2010) se enmarcaron en un contexto de
desconocimiento del conflicto armado, haciendo extremadamente difícil el reconocimiento de las víctimas y la coordinación institucional de las diferentes acciones del Estado
tendientes a repararlas. Es así, que frente a este tema la declaratoria del estado de cosas
inconstitucionales (eci) por parte de la Corte Constitucional (Sentencia T-025/2004),
señaló las incongruencias que representaba tener, por un lado, una política pública de
atención integral a la población desplazada y, por otro, un discurso de negación frente al
conflicto armado y sus actores.
El surgimiento en la agenda del tema de las víctimas, por parte del presidente Santos
respondía, entonces, a una estrategia más amplia del gobierno para establecer la base
necesaria de negociación, reconociendo la existencia del conflicto y las víctimas provocadas por este.
b. La presión desde afuera: una coyuntura propicia para
la reivindicación de acciones más progresistas
De acuerdo con la presentación del modelo outside acces model la existencia de grupos
de presión que se ubican por fuera del gobierno, facilita, en determinadas ocasiones, el
posicionamiento de nuevos problemas públicos o de nuevas visiones de los problemas
públicos en la agenda de toma de decisión. En este sentido, es imposible desligar el
surgimiento del tema de la reparación integral a las víctimas del conflicto armado del
proceso de seguimiento por parte de la sociedad civil y algunos actores institucionales a
la política pública de desplazamiento forzado.
El proceso de seguimiento a la Sentencia T-025/2004, por parte de la Corte Constitucional y la Comisión de Seguimiento, se constituyó en una base de intervención de
los diferentes actores sociales comprometidos con el tema de las víctimas. La experticia
técnica y la legitimidad adquirida por estos actores contribuyeron a una mejor aprehensión del problema público que significaba, por un lado, la definición de los esquemas de
reparación integral a las víctimas y, por otro, el reconocimiento de todas las víctimas del
conflicto. Así, el trabajo realizado hasta entonces permitió definir, con mayor claridad, el
espectro final del número de víctimas y los hechos victimizantes que serían beneficiarios
de la intervención del Estado.
La siguiente Tabla, con corte en junio de 2014, permite subrayar la importancia del
proceso sobre desplazamiento forzado, pues este hecho constituye aproximadamente
el ochenta y cinco por ciento (85%) de las víctimas reconocidas por el Estado como beneficiarias de la acción pública.
la política pública de víctimas :
¿transformación
o continuidad en la acción pública ?
/
lucas gómez , josé acosta
Tabla 1. Número de víctimas según hecho victimizante
Hecho victimizante
Abandono o despojo forzado de tierras
Número de víctimas
7.139
Acto terrorista/Atentado/Combates/Hostigamientos
70.244
Amenaza
173.636
Delitos contra la libertad y la integridad sexual
Desaparición forzada
Desplazamiento
Homicidio
Minas antipersonas/Munición sin explotar/Artefacto explosivo
5.706
146.663
5.700.381
899.599
11.188
Pérdida de bienes muebles o inmuebles
81.962
Secuestro
36.942
Sin información
39
Tortura
8.681
Vinculación de niños, niñas y adolescentes
7.478
Total
6.657.985
Fuente: Registro único de víctimas (junio 2014)
En definitiva, la influencia externa para el posicionamiento del problema de la reparación integral a las víctimas del conflicto se articuló alrededor del proceso de evaluación
y seguimiento a la política pública de atención integral a la población desplazada que
movilizó una serie de lecciones aprendidas y permitió una mejor objetivación del nuevo
problema público.
La puesta en agenda de la reparación de las víctimas obedeció entonces a una doble
voluntad, por una parte, el gobierno nacional buscó desde el inicio de la nueva administración transformar la visión histórica de intervención del Estado frente a las víctimas
como un elemento para el desarrollo de su futura política de paz y, por otro lado, el
camino recorrido de denuncia y evaluación sobre el tema del desplazamiento forzado,
por parte de actores externos al gobierno, permitió una aprehensión más rápida y objetiva del nuevo problema público. Este doble proceso de puesta en agenda, culmina
entonces con una reivindicación latente en la sociedad de poner en marcha un programa de acción pública para la reparación integral de las diferentes víctimas del conflicto
armado interno.
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2014
2. La Ley de víctimas: ¿un avance transformacional de la atención
a las víctimas del conflicto armado interno?
A mediados de 2011 la promulgación de la Ley 1448, Ley de víctimas y restitución de tierras, se convirtió no solo en un suceso político dada la delicada coyuntura que supuso
el cambio de gobierno con Juan Manuel Santos como presidente, sino en un verdadero
hito en la historia reciente: Colombia contaba por primera vez con una política pública
robusta dirigida a la asistencia, atención y reparación integral de todas las víctimas de un
conflicto armado hasta entonces no reconocido por el Estado.
Se puede afirmar inclusive que previo al proceso de implementación de la política
pública, los textos de la Ley de víctimas y sus decretos reglamentarios ya ofrecían dos
avances fundamentales para dar continuidad a los procesos de atención y reparación
en marcha y lograr encauzar los esfuerzos institucionales hacia objetivos últimos como
la dignificación de las víctimas y la reconciliación nacional: el primero es la integralidad
misma, pues se retomaron y complementaron medidas de prevención y atención ya
existentes en, por ejemplo, el marco normativo de atención a la población desplazada, con medidas de restitución de tierras y reivindicación de derechos provenientes de
procesos de justicia transicional, entre ellos el derecho a la verdad, a la justicia y a la
reparación. El segundo lo constituye el hecho de que se ampliaran, finalmente, las múltiples tipificaciones sobre las víctimas del conflicto armado según los hechos y agentes
victimizantes (i.e. terrorismo, la violencia política y el desplazamiento forzado) y criterios
diferenciales de titularidad, afectación y resiliencia inherentes a las víctimas individuales y colectivas dada su pertenencia a grupos etarios, étnicos y de género reconocidos
como vulnerables.
En este sentido, la Ley 1448 de 2011 se presenta como un complemento institucional
necesario para la consolidación de los procesos de atención realizados por el Estado y
dirigidos hacia las diferentes víctimas del conflicto reconocidas hasta entonces; así como,
una base para la proyección del Estado en la ampliación de los procesos de reparación
al espectro más amplio de las víctimas del conflicto.
a. Presentación de la Ley de víctimas: revisión de componentes
de la política pública de atención y reparación integral
Tal y como se relacionó anteriormente, la Ley de víctimas buscó robustecer el escenario
administrativo e institucional para darle atención integral a las diferentes víctimas reconocidas por el Estado. En este sentido una de sus grandes particularidades fue la no
derogación de los marcos jurídicos existentes, por ejemplo, frente al tema del desplaza-
la política pública de víctimas :
¿transformación
o continuidad en la acción pública ?
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lucas gómez , josé acosta
miento forzado se hace un reconocimiento de la Ley 387 de 1997 como eje de la atención
integral, consolidando la acción política e institucional desarrollada frente a ese hecho
victimizante.
Los ocho títulos que componen la Ley se enmarcan así en una sofisticada arquitectura
institucional que da los lineamientos esenciales para el desarrollo de una de las políticas
más progresistas en materia de derechos humanos y justicia transicional que existen
actualmente. Así, la política pública de atención integral a las víctimas se presenta de la
siguiente manera:
Título I: Disposiciones generales, sobre quiénes son las víctimas titulares de derechos
y medidas, los principios generales que rigen la Ley, y los derechos y consideraciones sobre la protección a las víctimas. Este fue uno de los aspectos de mayor
debate por su relevancia frente al tema de la atención integral. La definición de la
condición de víctima y la inclusión de los hechos victimizantes;
Título II: Derechos de las víctimas dentro de los procesos judiciales, sobre la información
y asistencia a las víctimas en su participación en procesos sensibles que pueden
incluso ponerlas en riesgo. Como uno de los ejes principales de esta política
pública y como elemento de justicia transicional, el Estado debe otorgarles a las
víctimas la seguridad jurídica necesaria para el desarrollo del estatuto de víctima,
otorgado por la ley, y tener la plena tranquilidad de posicionarse como parte en
los diferentes procesos judiciales;
Título III: Ayuda humanitaria, atención y asistencia, sobre las medidas, discriminadas
para población desplazada y otros hechos victimizantes, destinadas a paliar los
efectos de la victimización según las necesidades básicas y de urgencia en aspectos como la salud, alimentación, educación, higiene y saneamiento;
Título IV. Reparación de las víctimas, contempla las medidas, principios e institucionalidad establecidos para los procesos de restitución de tierras, vivienda, crédito,
generación de empleo y carrera administrativa, indemnización por vía administrativa, rehabilitación, satisfacción, garantías de no repetición y reparación colectiva;
Título V. Institucionalidad para la atención y reparación a las víctimas, sobre la Red
Nacional de Información, el Registro Único de Víctimas, el Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas snariv, el Plan Nacional de Atención
y Reparación Integral a las Víctimas, el Fondo de Reparación para las Víctimas
de la Violencia, y el Régimen Disciplinario de los funcionarios públicos frente a
las víctimas;
Título VI. Protección integral a los niños, niñas y adolescentes víctimas, como elemento
de enfoque diferencial. Este título busca el restablecimiento de los derechos de
63
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
esta población haciendo énfasis en las particularidades que atañen a la acción
pública dirigida a niños, niñas y adolescentes víctimas.
Título VII. Participación de las víctimas, como deber del Estado de garantizar la
participación de las víctimas en la implementación de la Ley, este componente
acerca la acción pública a sus destinatarios dándoles a las víctimas espacios de
concertación y reivindicación frente a los diferentes esquemas de ejecución de la
política pública.
Título VIII. Disposiciones finales, que elabora aspectos importantes como la participación de miembros de los grupos armados ilegales o desmovilizados en procesos
judiciales, de esclarecimiento, satisfacción y reparación simbólica, el fraude en el
registro de víctimas, mecanismos de monitoreo y seguimiento al cumplimiento
de la Ley y la priorización de la asistencia a las víctimas del despojo y abandono
forzado en programas de desarrollo rural.
En definitiva, esta estructura presenta avances significativos que permiten el desarrollo
de la acción pública de la atención integral a las víctimas del conflicto. Así mismo, consciente de la necesidad de dotar esta política pública de elementos operativos, el Estado
buscó, desde el primer momento de promulgación de la ley, complementar su alcance
con documentos adicionales de política pública.
b. Una voluntad de reglamentar y complementar los esquemas
de ejecución
Debe mencionarse, por su relevancia en los efectos de evaluación de la política pública
en mención, que la misma Ley de víctimas contempla la expedición de dos documentos
conpes para la sostenibilidad financiera y la implementación de las medidas de asistencia, atención y reparación integral del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral.
El primero, que responde al artículo 19 de la Ley de víctimas, es el conpes 3712 de 2011
“Plan de Financiación para la Sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011”, realiza un estimativo
del “universo de víctimas” según los hechos victimizantes de homicidio, desaparición
forzada, lesiones (incapacidad permanente), secuestro, lesiones (incapacidad no permanente), tortura, reclutamiento forzado de menores, delitos contra la libertad e integridad
sexual y desplazamiento forzado. Realiza además el “costeo por medidas”: i) Medidas de
asistencia (asistencia judicial, educación, salud, identificación); ii) Medidas de atención
(atención humanitaria, ayuda humanitaria, alimentación aht, alojamiento aht, retornos y
reubicaciones, centros regionales de reparación); iii) Medidas de reparación (restitución
de tierras, indemnización por vía administrativa, indemnización/subsidio de vivienda,
la política pública de víctimas :
¿transformación
o continuidad en la acción pública ?
/
lucas gómez , josé acosta
empleo y generación de ingresos, créditos y pasivos, medidas de satisfacción, garantías
de no repetición); iv) Costos institucionales y v) Otros costos, estimando sus montos
entre 4.3 y 6.3 billones de pesos anuales durante los 10 años que tiene la Ley de víctimas
para ser implementada, en total 54.9 billones (en pesos de 2011).
El segundo documento, responde a los artículos 19, 175 y 182 de la Ley de víctimas,
“y los artículos 119 y 154 de los decretos ley 4634 y 4635 de 2011 relativos a grupos étnicos” (conpes 3726, 2011, Resumen) es el conpes 3726 de 2012 “Lineamientos, Plan de
Ejecución de Metas, Presupuesto y Mecanismo de Seguimiento para el Plan Nacional
de Atención y Reparación Integral a Víctimas”, presenta la siguiente estructura de la Ley
de víctimas:
“La política pública de atención y reparación se integra a partir de cinco componentes, y cuatro ejes transversales. Los componentes son: 1) Asistencia y atención;
2) Reparación integral, 3) Prevención y protección, 4) Verdad y 5) Justicia. Los ejes
transversales son: 1) Registro Único de Víctimas y Red Nacional de Información, 2)
Retornos y reubicaciones, 3) Articulación nación-territorio y al interior del gobierno
nacional; y 4) Lineamientos de participación. Todos los componentes y ejes se desarrollan teniendo en cuenta el enfoque diferencial para niños, niñas y adolescentes,
mujeres, personas con discapacidad y grupos étnicos” (Introducción).
Debe destacarse la “Caracterización de las víctimas desde la perspectiva diferencial” presente en el documento, respondiendo a los principios generales de la Ley de víctimas y
visibilizando la importancia dada a los niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto
armado; a los grupos étnicos; y al género y las mujeres. El conpes 3726 de 2012, describe además, el mecanismo de seguimiento y presenta los indicadores, líneas de base y
metas 2012, 2013, 2014 y 2021 discriminándolos en indicadores generales; niños, niñas
y adolescentes; enfoque diferencial étnico; y enfoque de género.
3. Conclusión
El seguimiento a la política pública de víctimas del primer gobierno de Juan Manuel Santos deja, hasta el momento, una serie de elementos de análisis prospectivos de buen
augurio para el desarrollo de la acción pública. La revisión de la fase de formulación de
la política pública nos permitió, en ese marco, identificar la voluntad política como el
componente transversal que ha marcado la acción pública en sus tres primeros años de
implementación. Del mismo modo, la continuidad en los procesos de atención integral
65
66
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
y la base institucional, propuesta por la Ley 1448 de 2011, permiten afirmar que frente
a la situación de crisis humanitaria provocada por la condición de víctimas el Estado
­colombiano, ha buscado dotarse de las herramientas institucionales necesarias para
hacer frente y desarrollar su acción pública.
Finalmente, es aún pronto para hacer una evaluación del impacto de la política pública
de víctimas en Colombia. En solo dos años y medio de ejecución aún persisten muchas
dudas sobre la operatividad y el desarrollo de la acción pública como tal, no obstante, en
el marco de un posible escenario de posconflicto, la base que constituye la Ley 1448 de
2011 puede ser un esquema determinante para la realización y presentación de nuevas
políticas públicas que busquen el fin del conflicto y que tengan como base para su realización el reconocimiento y la atención integral a todas sus víctimas.
Referencias
Cobb, R.; Ross, J.-K., y Ross, M.H. (1976). “Agenda building as a comparative political process”. The American Political Science Review, vol. 70, no. 1, 1o. de marzo, pp. 126-138.
conpes
3712. (2011). “Plan de Financiación para la Sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011”,
Colombia: Departamento Nacional de Planeación.
conpes 3726. (2012). “Lineamientos, Plan de Ejecución de Metas, Presupuesto y Mecanismo
de Seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas”,
Colombia: Departamento Nacional de Planeación.
Ley 1448 de 2011. Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. “Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones”. Colombia: Ministerio del Interior.
67
Seguimiento al Plan Sectorial de Desarrollo
de la Rama Judicial 2011-2014
Jorge Iván Cuervo Restrepo1
El Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial es el instrumento que define las políticas públicas judiciales, el cual es elaborado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, aprobado por el Consejo en pleno, previo concepto de la Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial, para luego remitirlo al Congreso de la República
por parte del gobierno nacional para que sea adoptado como parte integral del Plan de
Desarrollo Nacional2.
El artículo 87 de la Ley 270 de 1996 establece que el Plan Sectorial de Desarrollo de la
Rama Judicial debe comprender, entre otros, los siguientes aspectos:
1. El eficaz y equitativo funcionamiento del aparato estatal con el objeto de permitir
el acceso real a la administración de justicia.
2. La eliminación del atraso y la congestión de los despachos judiciales.
3. Los programas de formación, capacitación y adiestramiento de funcionarios y
empleados de la Rama Judicial.
4. Los programas de inversión para la modernización de las estructuras físicas y su
dotación, con la descripción de los principales subprogramas.
En general, el proyecto de Plan Sectorial se construye sobre la base de las consultas de
las necesidades que realiza la Sala Administrativa a través de sus consejos seccionales
y sobre la consulta a los presidentes de las Altas Cortes, y con otros insumos como la
1
Candidato a PhD. Docente investigador cipe, Universidad Externado de Colombia.
2Artículos 85, 86 y 87, Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de Administración de Justicia.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
encuesta de satisfacción a usuarios y operadores judiciales3. Dicho proyecto no se consulta con organizaciones de la sociedad civil o la academia4, y no se estudia a fondo en
el debate en el Congreso de la República. Su punto de negociación con el gobierno lo
constituye la proyección presupuestal la cual, por lo general, siempre está por debajo de
las metas fijadas por el gobierno en su proyecto de Presupuesto. Los proyectos del Plan
Sectorial deben inscribirse en el banco de proyectos de Inversión Nacional del Departamento Nacional de Planeación.
El hecho de que el gobierno nacional sea quien fije el techo del presupuesto de la Rama
Judicial, con base en sus proyecciones macro y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y que
los proyectos deban estar sujetos al control del Departamento Planeación, restringe el
principio de autonomía e independencia de la administración de justicia (Cuervo, 2014).
Según el artículo 79 de la Ley 270 de 1996, el Consejo Superior de la Judicatura debe
aprobar un informe anual al Congreso de la República dentro de los diez días del segundo período de cada legislatura, y según el artículo 80 de la misma Ley, deberá ocuparse
al menos de los siguientes aspectos:
1. Las políticas, objetivos y planes que desarrollará a mediano y largo plazo el Consejo Superior de la Judicatura;
2. Las políticas en materia de Administración de Justicia para el período anual correspondiente, junto con los programas y metas que conduzcan a reducir los costos
del servicio y a mejorar la calidad, la eficacia, la eficiencia y el acceso a la justicia,
con arreglo al Plan de Desarrollo.
3. El Plan de Inversiones y los presupuestos de funcionamiento para el año en curso.
4. Los resultados de las políticas, objetivos, planes y programas durante el período
anterior.
5. La evaluación del funcionamiento de la administración de justicia en la cual se
incluyen niveles de productividad e indicadores de desempeño para cada uno de
los despachos judiciales.
6. El balance sobre la administración de la carrera judicial, en especial sobre el cumplimiento de los objetivos de igualdad en el acceso, profesionalidad, probidad y
eficiencia.
7. El resumen de los problemas que estén afectando a la Administración de Justicia y
de las necesidades que a juicio del Consejo existan en materia de personal, instalaciones físicas y demás recursos para el correcto desempeño de la función judicial.
3
La última realizada fue la Cuarta Encuesta publicada en mayo de 2011 (Consejo Superior de la Judicatura,
2011). Para el próximo Plan de Desarrollo 2015 -2019 no se realizó encuesta de profundización.
4
Lo cual debería hacerse con base en la Ley 152 de 1994.
seguimiento al plan sectorial de desarrollo de la rama judicial
2011-2014 /
jorge iván cuervo restrepo
8. Los estados financieros, junto con sus notas, correspondientes al año anterior,
debidamente auditados; y,
9. El análisis sobre la situación financiera del sector, la ejecución presupuestal durante el año anterior y las perspectivas financieras para el período correspondiente.
El informe correspondiente a la vigencia 2011–2013 fue presentado al Congreso de la República en el primer semestre de 2014, y en lo relacionado con los resultados de las políticas, objetivos, planes y programas en el 2013, es el objeto del informe de seguimiento,
especialmente en relación con las Políticas de Acceso y Políticas de Eficiencia y Eficacia.
Según el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2011-2014, el objetivo de
política en materia de acceso a la justicia es:
“Acercar la Administración de Justicia al ciudadano, con la colaboración armónica
y en coordinación con otras entidades del Estado que apoyan a la Administración de
Justicia y de los operadores externos a fin de eliminar los obstáculos a las demandas
nacionales y territoriales de solución de conflictos, acentuar la credibilidad en las
instituciones y garantizar una pronta y cumplida justicia a partir de la racionalización
de la oferta en función de la demanda del servicio, el fortalecimiento de mecanismos
alternativos de solución de conflictos y de defensa de la nación . Especial énfasis debe
darse a lo relacionado con la promoción de la igualdad de la mujer, los niños y las
niñas para facilitar de manera especial su acceso a la justicia”.
Y en materia de fortalecer la eficiencia y eficacia de la gestión judicial, el objetivo de la
política es:
“Mejorar la oportunidad y capacidad de respuesta de la Administración de Justicia
a partir de la modernización de los modelos de gestión judicial, la simplificación de
procedimientos, la racionalización de la oferta del servicio, la aplicación de modelos
de descongestión, la adecuación de la arquitectura judicial, con tecnologías de la información y la comunicación, la seguridad al servicio de la Administración de Justicia
bajo preceptos de racionalidad financiera, control de la gestión de los despachos judiciales promoviendo un aumento de los casos despachados, una reducción de los
niveles de atraso y el efectivo cumplimiento de las decisiones judiciales”.
Según la estructura del Plan Sectorial, dichos objetivos de políticas se desagregan
posteriormente en políticas, y estas en planes, programas y proyectos que son los que
permiten ejecutar los recursos de inversión.
69
70
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
En materia de acceso a la justicia, como lo señalamos en el anterior informe, las
políticas son:
•
•
•
•
•
•
Llevar a cabo los mandatos de la ley sobre desconcentración judicial
Llevar a cabo los mandatos de la ley sobre juez en cada municipio
Brindar cobertura a grupos excluidos
Apoyar las jurisdicciones especiales
Coordinación intersectorial para mejorar el acceso a la justicia
Observatorios para monitoreo de implementación de medidas de desconcentración y apoyo a las jurisdicciones especiales.
En materia de eficiencia y eficacia de la gestión judicial, las políticas son:
•
•
•
•
•
•
•
•
Llevar a cabo los mandatos de la oralidad
Propender por mantener la administración de justicia al día
Justicia moderna en sus procedimientos
Modernización de la infraestructura física
Modernización de la infraestructura tecnológica
Archivo judicial y gestión documental
Observatorios
Coordinación intersectorial para contribuir a la eficiencia y la eficacia.
Las políticas de acceso, dentro del Plan Sectorial, se desagregaron de la siguiente manera:
1. Política de desconcentración judicial.
1.1.Plan de desconcentración de servicios de justicia.
1.2.Estrategia integral contra las bandas criminales.
1.3.Oficina de servicios judiciales desconcentrados en la localidad de Suba.
2. Política de juez en cada municipio.
3. Política de jurisdicciones especiales.
3.1.Apoyo a la jurisdicción de paz.
3.2.Apoyo a la jurisdicción indígena.
4. Política de fortalecimiento a la gestión judicial.
Las políticas de eficiencia y eficacia se desagregaron de la siguiente manera:
1. Política de implementación de la oralidad.
2. Política de justicia al día.
seguimiento al plan sectorial de desarrollo de la rama judicial
2011-2014 /
jorge iván cuervo restrepo
3. Política de modernización de la infraestructura física.
4. Política de modernización de la infraestructura tecnológica.
5. Política de archivo y gestión documental.
Antes de mirar con detalle cómo fue la desagregación de estas políticas en proyectos
específicos es necesaria una reflexión sobre la forma como están estructuradas estas
políticas en el Plan Sectorial y el informe de resultados.
Lo primero que es necesario señalar es que no existe una Línea Base en los temas
planteados como objetivos, razón por la cual, es difícil comparar el antes y el después
de una intervención. Igualmente, el Plan Sectorial no tiene atado el cumplimiento de los
objetivos a unos indicadores y ni siquiera a unas metas específicas. La estructura del
Informe al Congreso que realiza el Consejo Superior de la Judicatura es la de un informe
de gestión donde se relatan las actividades desarrolladas y la ejecución presupuestal correspondiente, sin que exista información que permita evaluar integralmente la gestión.
En el informe no hay evaluación de efectos y mucho menos de impacto, pues se limita a relatar lo que se hizo, lo cual limita enormemente cualquier tipo de seguimiento al
Plan Sectorial. Reiteramos lo dicho en el anterior informe de seguimiento en el sentido
de subrayar que la forma como se estructura el Plan Sectorial, y posteriormente el informe de gestión que elabora el csj, impide evaluar las políticas públicas de la rama judicial.
Resultados. Se revisarán los resultados en algunos componentes de las Políticas de
Acceso y en las Políticas de Eficiencia y Eficacia.
1. Políticas de Acceso
1.1. Política de desconcentración judicial
El Consejo Superior de la Judicatura viene aplicando el Plan Piloto de Desconcentración
de Servicios Judiciales desde el 2012, el cual busca llegar a pequeños municipios y a
ciudades con población superior a 200 mil habitantes, creando Juzgados de Pequeñas
Causas y Competencia Múltiple (jpcmc), una herramienta que busca atender la demanda
por justicia del llamado pequeño conflicto.
El Plan se estructuró en tres fases:
• Diagnóstico.
• Ajuste del mapa de servicio de acuerdo con las necesidades identificadas.
• Desconcentración de los despachos judiciales.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
En cuanto a los resultados, en el informe se registra que ya se agotó la fase de diseño y
que se realizaron proyectos piloto en Bogotá, Cali, Bucaramanga, Barranquilla y Medellín,
con los siguientes resultados:
• Bogotá: en la localidad de Ciudad Bolívar se construyó la Sede Desconcentrada de
Servicios de Justicia que cuenta con dos jpcmc con una inversión de 1.700 millones.
Este proyecto piloto fue el primero en su especie y busca acercar la administración
de justicia a la población más vulnerable.
En la localidad de Kennedy se construyó una sede para dos jpcmc. El potencial de
población en ambas localidades es de cerca de 1.800.000 habitantes.
• Medellín: se han desarrollado tres proyectos piloto en el corregimiento de San
Antonio de Prado, comunas 1, 2, 3 y 4. En San Antonio se construyó un jpcmc, en
las comunas 1 y 2 dos jpcmc; otros dos en la 4 y 5.
• Cali: dos proyectos piloto: uno en el Distrito de Agua Blanca y otro en la Comuna
20, cada uno con dos jpcmc que se pondrán en funcionamiento en el 2014. En la
Comuna 20 se inició la construcción de una sede con dos juzgados de la misma
naturaleza.
• Bucaramanga: en la localidad 1 Norte se inició, en el 2013, la construcción y adecuación de dos jpcmc, y deben empezar su funcionamiento en el 2014.
• Cartagena: en la localidad 2 se proyecta la construcción de un jpcmc que se ubicará
en la Casa de Justicia de Chiquinquirá para atender la demanda de cerca de 334.383
habitantes de uno de los sectores más vulnerables de la ciudad.
• Barranquilla: en la localidad de Suroriente se proyecta la construcción de
dos jpcmc que deben entrar en funcionamiento una vez termine la fase III del
proyecto.
Es necesario resaltar estos resultados, pero en el contexto de una evaluación integral es
difícil saber si se trata de un avance significativo o no porque los datos del número de
habitantes como potencial de demanda no son exactos ante el efecto que se pueda producir en términos de acceso a la justicia y satisfacción de necesidades jurídicas.
1.2. Política de juez en cada municipio
La Ley Estatutaria de Administración de Justicia dice que “en cada municipio funcionará
al menos un juzgado cualquiera que sea su categoría”. Esa directriz de política –que no
seguimiento al plan sectorial de desarrollo de la rama judicial
2011-2014 /
jorge iván cuervo restrepo
política pública– busca cumplir con el objetivo de garantizar el acceso a la justicia en
todo el territorio nacional. En el 2012, mediante acuerdos psaa12-9267 y psaa12-9702, se
crearon 143 juzgados promiscuos municipales, lo que garantiza una cobertura del servicio
de justicia del 100%, logro que es necesario destacar.
Sin embargo, es necesario hacia el futuro combinar los indicadores de cobertura con
indicadores de resultado y efecto para lograr una mejor visión de los avances en materia
de acceso, más allá del aumento de la oferta de juzgados, por ejemplo, asociando la presencia de estos nuevos juzgados con reducción del nivel de conflictividad, incremento
de la litigiosidad, satisfacción de derechos. Esto supone que el Consejo Superior de la
Judicatura pase de la evaluación de productos y resultados a la evaluación de efectos y
de impacto, en articulación con los indicadores macro definidos en el Plan Nacional de
Desarrollo.
2. Políticas en eficiencia y eficacia
2.1. Política de implementación de la oralidad
El futuro de la Administración de Justicia en Colombia es la oralidad. Así lo ha entendido
el Consejo Superior de la Judicatura como solución a los problemas de congestión, la
mora, la impunidad y el retardo en los trámites judiciales, los llamados males endémicos
de la justicia. Asociar directamente oralidad con descongestión sigue siendo una premisa
débil, toda vez que la congestión judicial está mucho más relacionada con la demanda
por justicia y el incremento de la litigiosidad y al no incremento de la oferta judicial, que
al hecho de que los procesos se tramiten oral o escrituralmente.
El propósito del Consejo Superior de la Judicatura es el de llevar la oralidad a todas las
jurisdicciones, de manera gradual y progresiva. Para esos efectos se adoptó el Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa mediante Acuerdo
psaa12.9139 del 17 de enero de 2012, y otros planes de descongestión contenidos en otros
acuerdos de la Sala Administrativa, tales como el Acuerdo psaa13-10072 de diciembre de
2013 para las jurisdicciones civil, laboral, penal y de familia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 1285 de 2009 que reforma la Ley 270 de 1996 en su artículo
63 y donde se ordena que “Habrá un plan nacional de descongestión que será concertado
con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura según correspondiere. En
dicho plan se definirán los objetivos, los indicadores de congestión, las estrategias, términos
y los mecanismos de evaluación de aplicación de las medidas”.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Resultados de la implementación de la oralidad en la especialidad laboral
La Ley 1149 de 2007 establece la implementación de la oralidad en la justicia laboral. Según el Consejo Superior de la Judicatura csj, la oferta judicial instalada para atender en
2013 es de 160 despachos de magistrados de tribunal y 369 juzgados, entre laborales,
civiles y de familia. En específico, se cuenta con 205 juzgados laborales y dos juzgados
laborales de pequeñas causas. Esta es una descripción de la oferta judicial en lo laboral,
pero tal y como el csj presenta los datos no es posible hacer una evaluación sobre el
efecto de esas medidas.
En materia de resultados de implementación de la oralidad en las especialidades
civil, familia y agraria, el citado Consejo describe una serie de actividades, tales como
seminarios, cursos de capacitación, número de jueces y magistrados capacitados y la
adecuación y dotación de 206 salas de audiencia para lo civil y 111 para los asuntos de
familia, lo cual impide hacer una valoración, más allá de registrar una gestión del ente
rector de la rama judicial por adecuar la infraestructura de esta rama a las necesidades de
la oralidad.
Resultados de la oralidad en la jurisdicción de lo contencioso administrativo
La Ley 1437 de 2013, o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante cpaca adopta la oralidad al proceso contencioso administrativo,
toda una novedad para una de las jurisdicciones con más problemas de congestión y de
trámite. Aunque si se mira bien la estructura del nuevo proceso, es más exacto hablar
de un proceso por audiencias, la inicial, la de pruebas y la de juzgamiento que se llevan
a cabo en forma oral, si bien el resto de los trámites se siguen desarrollando de manera
escritural.
El csj adoptó el Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con el objetivo de tener evacuados, a finales de 2015, la totalidad de procesos
que ahora se llevan de manera escritural, lo cual difícilmente se cumplirá, por lo menos
en lo que tiene que ver con tribunales y el Consejo de Estado. En el momento ingresan
para estudio en el Consejo de Estado casos de hace diez años, lo cual indica que en una
proyección optimista, sin contar los procesos orales que empiecen a llegar, el máximo
órgano de la jurisdicción contencioso administrativa –se pondría al día y poder empezar
a implementar la oralidad al 100% en unos diez años–.
En desarrollo del Plan de Descongestión para la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se crearon 2723 cargos, así:
seguimiento al plan sectorial de desarrollo de la rama judicial
2011-2014 /
jorge iván cuervo restrepo
• Consejo de Estado: 201 cargos transitorios.
• Tribunales administrativos: 110 despachos (51 permanentes y 51 transitorios de
descongestión). En total se crearon 926 cargos transitorios en los tribunales.
• A nivel de juzgados administrativos, la oralidad se implementó en 40 despachos
permanentes y 140 transitorios de descongestión, creando 1496 cargos transitorios.
Como se puede ver, buena parte de la estructura para implementar la oralidad en materia
contencioso administrativo, se sustenta en la creación de despachos y cargos transitorios
que depende de partidas presupuestales que autoriza el gobierno nacional, y que el csj
hace efectivos por períodos de tres y cuatro meses, generando gran incertidumbre sobre
la continuidad de la implementación de la oralidad, toda vez que se conocen denuncias
de Asonal Judicial de rotación en eso cargos, lo que hace que ante cada período de contratación lleguen nuevos funcionarios, retardando el proceso de conocimiento y aprendizaje sobre los procesos, y sobre prácticas de clientelismo en la Sala Administrativa que
distribuye esos cargos con una lógica distinta a la de la eficacia de la medida.
Veamos ahora un análisis del csj sobre la gestión judicial en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa entre los años 2008 y 2013, con el fin de contrastar la gestión en el
sistema escritural y el sistema oral.
Sin embargo, considero necesario precisar algunos conceptos técnicos para entender el panorama de la congestión y el retardo en la Rama Judicial (Consejo Superior de
la Judicatura, 2004).
Carga total: inventario global de asuntos a cargo de un despacho judicial, una especialidad o jurisdicción. Está integrada tanto por los asuntos que tuvieron trámite
durante el período en estudio como por aquellos que permanecieron inactivos
o sin trámite.
Carga inactiva o de procesos sin trámite: volumen de asuntos de la carga total, que
permanecieron sin trámite durante el respectivo período por no ser posible su
impulso oficioso.
Carga activa o de procesos con trámite: volumen de asuntos de la carga total, que
tuvieron algún movimiento durante el respectivo período.
Carga efectiva: volumen de asuntos de la carga activa pendientes de decisión definitiva en la respectiva instancia, durante el período. Está constituida por los asuntos
activos pendientes de resolver de fondo definitivamente del período anterior –inventario final–, más los ingresos del período respectivo.
75
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Egresos: volumen total de asuntos que salieron de un despacho judicial durante un
período determinado (archivo definitivo, por competencia, etc.).
Egreso efectivo: volumen de asuntos decididos definitivamente durante un período determinado por cualquiera de las vías legales (con sentencia, conciliación,
transacción, etc.).
Con base en estas categorías, el Sistema Nacional de Estadísticas, sinej, el Sistema de
Estadísticas Judiciales, sierju, han desarrollado un sistema de indicadores de la siguiente
manera:
Índice de evacuación: grado de respuesta de la rama judicial a la demanda de justicia.
Resulta de dividir el total de egresos efectivos sobre la carga efectiva del mismo
período.
Índice de acumulación: porcentaje de los ingresos efectivos que no fue resuelto definitivamente en el mismo período, el cual pasa como acumulado al período siguiente.
Índice de rendimiento: capacidad de respuesta del juez para solucionar la carga
efectiva de su despacho, en un período determinado.
Índice de rendimiento esperado: corresponde al número de asuntos que constituyen la carga efectiva que normalmente puede solucionar un funcionario en un
período determinado.
Para el 2012, ingresaron a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, jca, 261.819 procesos, y se dieron 193.812 egresos, para un total de 68.007 procesos que no fueron evacuados.
Para el 2013, antes del 2 de julio, fecha en que empezó a regir el nuevo cpaca que introdujo la oralidad, ingresaron a la jca 77.906 y fueron evacuados 132.698, lo que implica
que se tramitaron 54.972 más de los procesos que ingresaron considerando la carga
acumulada, lo que se conoce como índice de desacumulación.
Una vez entró en vigencia la Ley 1437 de 2001, que adoptó la oralidad en la jurisdicción
Contencioso Administrativa, ingresaron al sistema judicial 229.586 procesos en un año
y medio, de los cuales han sido evacuados 102.314 procesos.
A diciembre 31 de 2012, el inventario final de procesos en la jca en el sistema escritural
fue de 195.798 procesos, y a diciembre 31 de 2013, el inventario final fue de 121.969, es
decir, 73.839 procesos menos que equivale a una reducción cercana al 37%.
En materia de oralidad, para diciembre 31 de 2013, el sistema cuenta con un acumulado de 86.874 procesos, que sumado al acumulado en el sistema escritural nos da una
carga efectiva de 130.656 procesos en toda la jurisdicción.
seguimiento al plan sectorial de desarrollo de la rama judicial
2011-2014 /
jorge iván cuervo restrepo
En relación con el Índice de Evacuación Parcial Efectivo que se calcula como una
relación porcentual entre los ingresos efectivos y los egresos efectivos, en materia de
oralidad en el 2012 fue de 35.3% y para el 2013 de 47.5%, lo que deja ver que si bien hubo
un aumento de un año a otro, cerca de la mitad de los procesos que ingresan no son
evacuados, lo cual permite inferir que si esa es la tendencia, en poco tiempo, aun con
oralidad, la jurisdicción contenciosa presentará niveles de congestión similares o incluso
superiores a los del sistema antiguo o escritural, lo cual permite afirmar que no existe
una relación directa entre oralidad y descongestión.
2.2. Resultados frente a la reducción de inventarios
Con base en el informe del Consejo Superior de la Judicatura de 2013, analizaremos las
cifras frente a la reducción de los inventarios de proceso entre los años 2010-2013.
El inventario final de procesos en el 2012 en toda la Rama Judicial fue de 2.309.372,
y en el 2013 fue de 1.931.958, lo que implica una diferencia porcentual de 16% (377.414
procesos menos), lo cual es una mejora de productividad importante y un efecto positivo
del Plan Nacional de Descongestión.
Entre diciembre de 2010 y diciembre de 2013 hubo una reducción del 74% de procesos del inventario final sin trámite, lo que implica una importante reducción de 769.867
procesos en esos tres años. Esto indica que es necesario mantener, reforzar y hacer permanentes las medidas de descongestión en todas las jurisdicciones con el propósito de
poner al día al sistema judicial, lo cual implica estabilizar los vínculos laborales de los
funcionarios judiciales que apoyan los planes de descongestión, que en la actualidad se
prorrogan por períodos de tres a cuatro meses, condicionados a la apropiación presupuestal del Ministerio de Hacienda, generando incertidumbre y desaprovechando curvas
de aprendizaje de quienes ocupan dichos cargos.
A diciembre de 2013, existe un total de 1.660.883 procesos con trámite, es decir, a
la espera de una decisión de fondo, que equivale al 86% del total de procesos. Según el
Consejo Superior de la Judicatura, la reducción de inventarios para diciembre de 2013 es
del 16% (ver Gráfico 1).
El Índice de Evacuación Parcial mide la relación entre ingresos efectivos y egresos efectivos, es decir, la capacidad de evacuación que tiene la Administración de Justicia respecto
de la demanda por justicia. Para el 2013, el Índice de Evacuación Parcial fue de 90%, o dicho
de otra forma, de cada 100 procesos que ingresaron en ese año, 90 fueron evacuados. El
problema está en la carga acumulada, lo cual supone que una directriz de política será la
de seguir especializando las medidas de descongestión respecto de la carga acumulada
para que los otros despachos puedan dedicarse a la carga que ingresa cada año.
77
78
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Gráfico 1. Comportamiento de ingresos y egresos efectivos en despachos de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo en el sistemas escrito y oral (2012-2013)
Sistema escrito
400.000
350.000
300.000
317.901
272.429
261.819
250.000
193.812
200.000
157.357
150.000
132.698
105.928
100.000
77.906
50.000
0
Ingresos
Ingresos efectivos
2012
Egresos
Egresos efectivos
2013
Sistema oral
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
178.079
175.197
150.000
121.694
83.136
100.000
54.820
54.389
50.000
30.742
19.178
0
Ingresos
Ingresos efectivos
2012
Egresos
Egresos efectivos
2013
Fuente: csjd-udae-sierju.
Estas cifras de congestión se concentran en la Jurisdicción Ordinaria, toda vez que el
87% del inventario final de la Rama Judicial corresponde a esta jurisdicción que para el
2013, contó con un total de 1.681.709 procesos, que comparado con el inventario final
en el 2010 de 2.385.056 procesos, alcanzó una reducción de 704.347, equivalente a una
cifra cercana al 30%, lo que implica una mejora de productividad que el Consejo Superior
seguimiento al plan sectorial de desarrollo de la rama judicial
2011-2014 /
jorge iván cuervo restrepo
calcula en 17.6% para todas las jurisdicciones y una reducción total de inventarios finales
de 17% en el 2013.
Gráfico 2. Comportamiento de inventarios totales finales en los sistemas escrito y oral
en los años 2012 y 2013
400.000
350.000
300.000
• Decrecimiento
del 37,7%
• Crecimiento
del 173,9%
250.000
200.000
195.798
150.000
121.969
86.874
100.000
31.713
50.000
0
Escrito
Oral
2012
2013
Fuente: csjd-udae-sierju.
Gráfico 3. Comportamiento del Índice de Evaluación Parcial Efectivo en los sistemas escrito y oral
para los años 2012 y 2013
180%
170%
160%
140%
120%
100%
80%
74%
60%
40%
20%
47%
35%
0%
2012
2013
Escrito
Fuente: csjd-udae-sierju.
Oral
79
1.699.983
1.686.881
Inventario final con trámite
Reducción de inventario
sin trámite en 74%
1.040.992
2011
2012
Inventario final sin trámite
2010
271.125
2013
Total inventario final
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
1.614.900
Fuente: csjd-Sala Administrativa-udae-sierju.
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
1.660.833
2.500.000
Incremento moderado
de inventario con
trámite en 3%
804.833
3.000.000
609.389
Reducción del total
inventario final en 16%
2.491.714
Gráfico 4. Comportamiento histórico de los resultados para los años 2012 y 2013
2.309.372
80
2014
1.931.958
2.655.892
seguimiento al plan sectorial de desarrollo de la rama judicial
2011-2014 /
jorge iván cuervo restrepo
Gráfico 5. Comportamiento de los egresos efectivos e Índice de Evaluación Parcial Efectivo
para los años 2012 y 2013
Despachos permanentes y de descongestión
2.700.000
300%
2.647.683
2.600.000
250%
2.500.000
200%
2.400.000
2.300.000
2.200.000
2.371.286
2.288.196
150%
2.251.153
100%
92,8%
85,3%
84,1%
90,1%
2011
2012
2013
50%
2.100.000
2.000.000
0%
2010
Egresos efectivos
IEPE
Fuente: csjd-Sala Administrativa-udae-sierju.
Gráfico 6. Comportamiento histórico de los inventarios finales en la Jurisdicción Ordinaria (2010-2013)
3000000
2500000
2.385.056
2.227.091
2.042.691
2000000
1.681.709
1500000
1000000
500000
0
2010
2011
2012
2013
Fuente: csjd-Sala Administrativa-udae-sierju.
Conclusiones
El Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial es el documento marco de las políticas de administración de justicia que corresponde desarrollar, implementar y evaluar al
Consejo Superior de la Judicatura. En este documento, que se aprobó como parte integral del Plan Nacional de Desarrollo, no se debate en profundidad y no se discute con
los distintos actores relacionados con el sistema judicial, lo que supone un bajo grado
81
82
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
de accountability de parte de la Administración de Justicia desde el mismo momento en
que se definen las políticas del sector.
El Plan está construido bajo la lógica de la consecución de unos objetivos generales
y específicos, por medio de unas políticas que se materializan en una serie de proyectos
desagregados, sin que existan indicadores que permitan establecer el cumplimiento de
dichos objetivos.
En ese sentido, es difícil hacer una evaluación y un seguimiento a las políticas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura más allá de la verificación de unos
productos tales como la construcción de juzgados, la creación de cargos, la reducción
de inventarios, entre otros ítems.
Como no existe una lógica de vincular los desafíos y los problemas de la justicia, señalados en la primera parte del Plan Sectorial, a la construcción de una línea base, de unos
objetivos y de una batería de indicadores, el seguimiento y la evaluación se reducen a la
constatación de unos productos y a su costo. Así, por ejemplo, la creación de los Juzgados
de Pequeñas Causas y Múltiple Competencia, en varias ciudades, sin duda una buena
idea para hacer frente a los problemas de acceso a la justicia de sectores vulnerables,
no se puede evaluar en función de los efectos que ha producido en cuanto a atender la
demanda por justicia en esas zonas. Igualmente, como no se conocen los estudios que
justificarían la creación de esos despachos, más allá del mandato de la ley, difícilmente
puede establecerse la pertinencia de la intervención.
Lo mismo sucede con los datos relacionados con la descongestión. En el Informe al
Congreso se dan cifras de una reducción total de inventarios en el 2013 equivalente al 17%
en la jurisdicción ordinaria, pero no se sabe si esta cifra fue una meta que se propuso, con
qué es comparable, cómo valorarla sobre si es positiva o no en función de los recursos y
medios asignados (evaluación de eficiencia), y otro tanto puede decirse sobre la construcción de sedes judiciales, adecuación de las mismas o capacitación a jueces, magistrados o
funcionarios judiciales, que en la medida en que no están articulados a objetivos y metas
concretas solo se puede registrar el desarrollo de unas actividades. El número de jueces
capacitados en técnicas de oralidad no dice nada acerca de si la implementación de la
oralidad en las distintas jurisdicciones ha contribuido a la descongestión de las mismas.
El Informe al Congreso, que elabora anualmente el Consejo Superior de la Judicatura,
tampoco se conoce y se debate5, y más que un documento de evaluación constituye un
5
De hecho la versión que sirvió de base a este informe fue conseguida a través de contactos personales en
el Consejo Superior de la Judicatura, pues no está disponible en su página Web ni se conoce su publicación
física.
seguimiento al plan sectorial de desarrollo de la rama judicial
2011-2014 /
jorge iván cuervo restrepo
documento de registro de actividades, productos y ejecución de gasto, lo que hace difícil
la tarea del seguimiento y el análisis en una perspectiva de política pública.
Sería deseable que los próximos planes sectoriales de desarrollo de la Rama Judicial se elaboraran de una manera más estructurada a la consecución de unos objetivos,
desagregados en metas y con la definición de una batería de indicadores que permita
asociar las actividades al cumplimiento de unos objetivos estratégicos que deben estar
en sintonía con el Plan Nacional de Desarrollo y con los objetivos contenidos en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia.
Uno de los problemas de la implementación de la Ley 1437 de 2011 o Nuevo Código
Contencioso Administrativo, o del Nuevo Código General del Proceso, más allá de la falta
de recursos, radica en el hecho de que el Consejo Superior de la Judicatura no diseña una
estrategia de política pública que incluya objetivos, metas, indicadores, y se reduce a un
tema de creación de cargos, adecuación de sedes y capacitación de funcionarios, razón
por la cual es difícil realizar un análisis de seguimiento y de evaluación de las acciones
de la gerencia de la Rama Judicial.
En parte, los problemas de falta de credibilidad de la Rama Judicial se origina en la falta
de claridad con la que el Consejo Superior diseña su plan sectorial y en la falta de técnica
como se estructuran las políticas, programas y proyectos, porque a pesar de que ejecuta
presupuesto –si bien en el Boletín anterior se advierte una baja ejecución del presupuesto
de inversión–, no hay forma de establecer con un grado de certeza razonable el éxito o
no de esas acciones, lo que conlleva a que siempre surja el interrogante de si se justifica
o no la existencia del órgano de administración de la Rama Judicial.
Referencias
Consejo Superior de la Judicatura. (2004). Atraso judicial en Colombia. Realidades y soluciones. Bogotá.
Consejo Superior de la Judicatura. (2010). Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial
2011-2014, Bogotá.
Consejo Superior de la Judicatura. (2011). Diseño, aplicación, análisis y publicación de resultados de la cuarta encuesta de profundización, con representatividad por especialidad
y distrito judicial sobre percepción del servicio de administración de justicia. En: http://
www.ramajudicial.gov.co/csj/downloads/UserFiles/File/Cuarta%20encuesta%20
30%20de%20dic%2004012012.pdf
Consejo Superior de la Judicatura. (2014). Informe al Congreso de la República, gestión de la
administración de justicia año 2013, Bogotá.
83
84
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Cuervo R., Jorge Iván. (2014). “Análisis y seguimiento a las políticas del sector justicia. Período
2011 -2013”, en Seguimiento y Análisis de Políticas Públicas en Colombia, Anuario 2013,
Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Área de política exterior
87
Una política exterior prudente y balanceada
Rafael Piñeros1
La política exterior de cualquier Estado debe ser considerada como un mecanismo que
permite conseguir no solo los objetivos e intereses del gobierno de turno, sino servir, de
manera amplia, a todos los grupos políticos, económicos y sociales, es decir, en última
instancia, responde a las necesidades de los ciudadanos teniendo en cuenta un entorno
institucional formal e informal en el que se desenvuelven relaciones diversas. Así, aunque
en esencia puede resultar difícil de definir e implementar, se entenderán por política exterior todas aquellas conductas, posiciones, actitudes, decisiones y acciones que adopta un
estado más allá de sus fronteras… y que se encuentran determinadas por factores internos
y externos (Velásquez Flores, 1999).
La globalización, los procesos de integración regional y la necesidad de encontrar
una manera adecuada de insertarse en las dinámicas internacionales, lleva en ocasiones
a profundos debates internos acerca de la mejor forma de aprovechar los recursos técnicos, económicos, financieros y culturales disponibles, con el fin de alcanzar las metas
propuestas, en el caso colombiano, por el poder ejecutivo en cabeza del Presidente de
la República. Se observa, además, que la política exterior en el contexto latinoamericano
pasa por una especie de reordenamiento, en el cual cada país debe identificar las oportunidades, desafíos y retos que le permitan aprovechar, de forma precisa, un entorno de
redistribución de poder, una mayor y más estrecha relación entre los países del Sur y una
relativa pérdida de centralidad en la región de potencias tradicionales como es el caso
de los Estados Unidos (Tokatlian, 2012).
De tal forma, la administración Santos en el período 2010-2014 desarrolló un enfoque dual que facilitó superar las debilidades y problemas que en la administración de su
1
Docente Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
88
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
antecesor se generaron y, al mismo tiempo, utilizar la política exterior como un vehículo
capaz de atraer inversionistas, mostrar una nueva cara producto de transformaciones
internas y proyectar al país hacia un escenario de liderazgo regional en temas relevantes
de la agenda internacional.
En ese sentido, el Plan Nacional de Desarrollo (pnd), titulado “prosperidad para todos”, estableció que la política exterior sería un eje transversal o política de apoyo que
apuntalara la prosperidad democrática por medio de tres elementos: la inserción productiva a los mercados internacionales, la política exterior propiamente dicha y la política
de desarrollo fronterizo. Además, el proceso de planificación del Ministerio de Relaciones Exteriores (mre) llevado a cabo en el Plan Estratégico institucional, instituyó cuatro
prioridades esenciales: generación de escenarios para el posicionamiento de Colombia
en las dinámicas y temáticas mundiales, avanzar en la inserción efectiva en los ejes de
integración y desarrollo, impulsar la política migratoria y fortalecer el servicio consular y
robustecer institucionalmente la Cancillería.
Mediante la hoja de ruta establecida, tanto en el pnd como en el documento estratégico mencionado y teniendo en cuenta la información del sistema de seguimiento de
metas del gobierno nacional, para el período de estudio, se puede observar que el gobierno nacional ha desarrollado una estrategia consecuente con los objetivos y las metas
trazadas al inicio del cuatrienio, arrojando resultados positivos en la gran mayoría de
indicadores señalados, lo cual es reflejo de una estrategia prudente y balanceada desde
su implementación y ejecución.
No obstante, el manejo de situaciones coyunturales y la falta de una clara planificación de mediano y largo plazo, elementos que históricamente han evidenciado cierta
debilidad del sector relaciones internacionales en la historia del país, llevan a pensar que
existe un espacio por mejorar y que aún falta un amplio margen de trabajo para situar a
Colombia como líder en la región.
Hacia el posicionamiento internacional de Colombia
Uno de los elementos más importantes que se desarrollaron durante los últimos cuatro
años tiene que ver con el posicionamiento de Colombia frente a los aliados tradicionales
y no tradicionales, la región y el mundo. Proyectar una imagen renovada del país en el
ámbito internacional, abandonar viejos estereotipos y avanzar en una recta de modernidad, superación de problemas internos y mayor apertura hacia el exterior, serían los
objetivos del gobierno nacional, mediante el desarrollo de varias estrategias interconectadas entre sí.
una política exterior prudente y balanceada
/
rafael piñeros
Aunque como todo país en vía de desarrollo Colombia tiene una serie de problemas
derivados de la consolidación del Estado, de su sistema democrático y de la disminución
de las desigualdades al interior de la sociedad, es igualmente una economía emergente
destacada, con crecimiento económico constante en una región pacífica (alrededor del
4%), la cual representa un monto cercano al 10% del PIB mundial (Gómez, 2010).
Mediante visitas oficiales, rondas comerciales, participación en foros temáticos y otras
actividades políticas y diplomáticas, se reflejó la intención gubernamental de lograr que
Colombia hiciera parte de los debates actuales sobre distintas materias que tienen lugar
en el sistema internacional.
Una de las medidas más reveladoras, sin duda, fue el restablecimiento de relaciones
diplomáticas y comerciales con países vecinos (Venezuela y Ecuador) y también con la
región de América Latina, duramente afectadas en la administración anterior (Piñeros,
2014). Posicionar al país y aprovechar oportunidades de política exterior sería un objetivo
difícil de alcanzar en la actualidad, si primero no se resolvían las diferencias que en el pasado llevaron a prácticamente, una exclusión del país de las dinámicas más importantes
que acontecían en su entorno próximo.
América Latina se ubicó, como no había sucedido en la historia reciente, en una prioridad diplomática, política y económica, lo cual facilitó desempeñar labores de mediación,
concertación política y mayor relacionamiento con el entorno natural del país.
A lo largo del cuatrienio la administración aprovechó diversos foros para consolidar
al país como un destino atractivo para la inversión extranjera, un aliado confiable y respetuoso de la normatividad y los procesos multilaterales de ámbito regional y, más importante aún, como un país con vocación de liderazgo sobre los problemas más agudos
que vive la región, entre los cuales cabe mencionar el crimen transnacional organizado,
el tráfico de personas, el narcotráfico, entre otras.
La participación como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, la realización de la VI Cumbre de las Américas, ostentar la Secretaría de unasur,
cumplir un papel destacado en la celac, entre otras importantes designaciones, demuestran un cambio importante respecto a lo que antes se venía realizando (Piñeros, 2014).
Durante el último año, el fortalecimiento de la Comisión Interamericana de dd.hh., la
implementación del acuerdo de residencia temporal con mercosur, la participación del
país como invitado en nueve grupos de trabajo al interior de apec y la coordinación de
focalae2, alrededor de temas relevantes sobre inversión extrajera directa y cooperación
internacional, son algunas de las actividades más destacadas (Cancillería, 2013).
2
Foro de Cooperación entre América Latina y Asia del Este.
89
90
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
A la par, en organismos internacionales, la participación de la ministra de Relaciones
Exteriores en el panel de alto nivel para el establecimiento de una Agenda de Desarrollo
pos– 2015, el premio otorgado al país por la negociación del Convenio de Minamata para
la protección de la salud humana y medio ambiente, la presidencia del Consejo Económico y Social (ecosoc) de las Naciones Unidas y la invitación por parte de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), después de dos años de gestión
para iniciar el proceso de adhesión (Cancillería, 2013), son algunos de los logros más
destacados.
En ese sentido, dentro del sistema de seguimiento a metas del gobierno –sismeg– se
observa que dentro de los indicadores que alcanzaron las metas propuestas, y en algunos
casos las sobrepasan, resalta sin duda la participación multilateral y bilateral en América
Latina y el Caribe y Asia Pacífico, lo cual evidencia el compromiso político de mantener
una política exterior equilibrada entre los aliados tradicionales y los no tradicionales (Sinergia, 2014).
El hecho de haber cumplido una amplia e intensa agenda bilateral y multilateral, no
quiere decir que no se puedan extraer valiosas conclusiones acerca de su pertinencia y
relevancia. Sin duda, para que la política exterior beneficie a todos los colombianos, era
necesario producir un cambio cualitativo que se logró. Sin embargo, es deseable ahora diseñar, implementar y evaluar estrategias de mediano y largo plazo que incluyan la
participación activa del gobierno, los empresarios y la sociedad civil en la ejecución de
proyectos más ambiciosos en las regiones y temas que se identifiquen como prioritarios
a nivel nacional.
Inserción en materia de integración y desarrollo
El Estado colombiano continuó desarrollando estrategias que le permitan hacer una inserción más fuerte, efectiva y diversificada en mercados internacionales, siguiendo el método
de buscar el equilibrio adecuado entre los socios, la influencia regional e internacional y
la consolidación de la frontera como motor de crecimiento y desarrollo. La política exterior puede tener una fuerte incidencia en la negociación política que impulsen intereses
económicos y comerciales y, sin duda, aprovechar un entorno favorable a la inversión ha
sido una obsesión de la administración, sin que ello haya implicado una modificación
sustancial sobre la composición del PIB o sobre la transformación de la oferta exportable,
pues esta, en los últimos veinte años, poco se ha transformado (Gómez, 2010).
En materia comercial es importante recalcar el comportamiento de las exportaciones y de la Inversión Extranjera Directa (ied). A diciembre de 2013, las primeras habían
una política exterior prudente y balanceada
/
rafael piñeros
alcanzado un valor de usd 58.822 millones superando la meta que se situaba alrededor
de los usd 48.000 millones (dnp, 2013). En este aspecto, se observa una fuerte dependencia hacia Estados Unidos, en la medida que continúa representando un tercio de las
ventas que realiza el país. Por parte de la ied, se alcanzaron los usd 16.772 millones, lo
cual colocó al 2013 como el año de mayor ingreso de recursos por ese concepto en la
historia económica del país.
Uno de los instrumentos que recibió gran atención fue la consolidación de la Alianza
del Pacífico y su desarrollo en diferentes escenarios. Aunque la utilidad de ese foro está
por desarrollarse en el mediano y largo plazo, es pertinente mencionar que durante la
presidencia pro tempore de Colombia, entre mayo de 2013 y junio de 2014, se consolidaron tres importantes iniciativas: negociación del protocolo adicional de liberalización
del 92% del universo arancelario, firma del acuerdo consular mediante el cual se llegará
a la apertura de embajadas compartidas en Ghana, Marruecos, Azerbaiyán, Vietnam y
Singapur y el otorgamiento de 444 becas de intercambio de estudiantes de pregrado y
posgrado (Presidencia, 2014).
Así mismo, el Plan Fronteras para la Prosperidad, proyecto que busca atender a 13
departamentos y 77 municipios de frontera mediante una política pública integral y diferenciada que permita mejorar la capacidad institucional del Estado (Cancillería, 2014),
es otra de las importantes estrategias desarrolladas en este cuatrienio. Si se parte de la
heterogeneidad de las zonas fronterizas, se ha avanzado en la implementación de más
de 240 proyectos, lo que ha convertido al mencionado plan en un dinamizador de las
relaciones políticas, económicas y sociales que se desarrollan en zonas de frontera, así
como impactar positivamente en la percepción que Colombia genere entre sus vecinos.
No es un secreto que la falta de acción pública en zonas fronterizas del territorio nacional, que ha llevado a que sean vistas como zonas marginales, ha sido un aliciente para
que grupos al margen de la ley, bandas emergentes y carteles de la droga y el contrabando
aprovechen la ausencia del Estado para fortalecer sus actividades delictivas.
A través de proyectos que generen un impacto social y económico a las poblaciones
vulnerables de las subregiones identificadas, entre los cuales se observa la construcción
de hospitales y centros de salud, construcción y remodelación de escuelas y parques infantiles, sistemas de saneamiento básico, acueducto y alcantarillado, entre otros, se han
logrado ejecutar, hasta 2013, recursos por más de 11 mil millones de pesos, en los que se
destacan importantes rubros a departamentos como Nariño, San Andrés y Providencia,
Norte de Santander y Vichada, tal como se puede observar en la Tabla 1.
91
92
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Tabla 1. Recursos asignados (en miles de millones)
Año
Recursos asignados
Recursos ejecutados
Porcentaje ejecutado
2012
$3.801
$3.757
98,88%
2013
$11.330
$11.288
99,33%
Fuente: (Cancilleria, 2014)
Aunque el fallo de la Corte Internacional de Justicia (cij) de noviembre de 2012 relativo al
diferendo entre Colombia y Nicaragua por la delimitación de la frontera marítima entre
ambos estados fue adverso a los intereses del país con lo cual, además de generar una
fuerte crítica a la gestión del poder ejecutivo en cabeza del presidente y del mre, también
implicó que hasta el momento de finalizar el mandato presidencial, no se haya llegado a
una situación satisfactoria con el país centroamericano3.
Sin embargo, después de Nariño, el Departamento de San Andrés y Providencia es
el que más recursos ha recibido mediante el Plan Fronteras, con recursos que hasta 2013
ascendían a 1.715 millones de pesos (Cancillería, 2014), lo que demuestra cierto compromiso por parte de las autoridades públicas con las comunidades de pescadores y demás
residentes que se van a ver afectados por las implicaciones de la mencionada decisión
jurídica internacional.
Por último, pero no menos importante, en materia de política exterior se ha perfeccionado un importante componente dedicado a la cooperación internacional. Como se
aludió en la introducción, una redistribución del poder y una mayor y más estrecha relación entre los países del Sur, ha permitido que el país pase de ser un receptor exclusivo a
desarrollar, de manera embrionaria, una política como donante de cooperación.
Esto significa que aunque la cooperación internacional de países como Estados Unidos, y de regiones como Europa, sigue siendo importante, especialmente en materia de
desarrollo sostenible, situaciones de conflicto y paz, el deseo de proyectar a Colombia
como líder regional pasa también por la capacidad que tenga el Estado de replicar modelos
exitosos implementados a nivel interno y de compartir, aprovechar y mejorar experiencias
elaboradas en otras latitudes y que se puedan replicar en el contexto colombiano.
La creación de la Agencia Colombiana de Cooperación (acp), cuyos objetivos se concentran en gestionar y diversificar los recursos de cooperación, orientar los recursos de
cooperación hacia las prioridades del pnd y consolidar la oferta de Cooperación Sur–Sur
3Medidas tales como el retiro de Colombia del Tratado Interamericano de Soluciones Pacíficas (Pacto de
Bogotá), la expedición del Decreto 1946 de 2013 relativo a la Zona Contigua Integral y la declaración de
inaplicabilidad integral del fallo, no han significado la firma de un Tratado entre las partes que ponga fin a la
disputa iniciada en 2001.
una política exterior prudente y balanceada
/
rafael piñeros
(dnp, 2013). Como resultado de lo anterior, Colombia implementó “la estrategia de Cooperación Internacional en Seguridad Integral”, en la que participan países de Centroamérica, África y el Caribe, brindando asesoría a 16 países (Presidencia, 2014), además
de otra serie de medidas que han permitido, en materia de cooperación, acercarse a
naciones tan distantes como Nueva Zelanda y a foros como la Organización del Tratado
de Cooperación Amazónica (otca).
El establecimiento de una política migratoria
El informe sobre Desarrollo Humano del pnud de 2009 plantea, entre otras cuestiones,
que los flujos migratorios internos e internacionales han sido un elemento permanente
en la historia de la humanidad, se pueden convertir en un factor que permita superar
las consecuencias de la grave crisis económica que inició en 2008 y, al mismo tiempo,
sirven para dinamizar los flujos financieros entre países desarrollos y subdesarrollados
impactando positivamente en los segundos (pnud, 2009).
Para el caso colombiano, la migración ha estado ligada tradicionalmente a las dinámicas de una sociedad que se transforma en función del contexto, de las fluctuaciones de
la economía y de las condiciones de variabilidad que caracterizan a los países de América
Latina (Ramírez, Zuluaga y Perilla, 2010).
De lo anterior se puede establecer que la migración en los últimos años se ha convertido en un tema importante para el país y la región y, mediante la realización de eventos,
la ampliación de servicios para nacionales en el exterior y el desarrollo incipiente de una
política migratoria, se ha hecho frente a una situación que requiere de más y mejores
esfuerzos de las autoridades públicas, sobre todo en lo relacionado con la generación de
información, los enfoques utilizados para abordar el fenómeno y, sin duda, la capacidad
institucional.
La realización en el país del IV Foro Andino de Migraciones y de la XIII Conferencia
Sudamericana de Migraciones en mayo y noviembre de 2013, son ejemplos de los esfuerzos que se han realizado para ampliar, por un lado, los beneficios de los residentes
de los países andinos y, por otro, concretar acuerdos que garanticen las condiciones de
vida de los inmigrantes (Cancillería, 2013).
Así mismo, a través del Fondo Especial para las Migraciones se brindó soporte y apoyo económico a más de 251 colombianos en el exterior. A través del Servicio Nacional de
Aprendizaje (sena) se logró que 53.643 colombianos, residentes en el exterior, se beneficiaran de los cursos virtuales que ofrece dicha entidad y, mediante la Semana Binacional
93
94
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
de la Salud, 154.000 connacionales residentes en ee.uu. y Canadá fueran atendidos de
manera gratuita (Cancillería, 2013).
La coyuntura nacional que precisó la creación de Migración Colombia, entidad adscrita
al mre producto del cierre del Departamento Administrativo de Seguridad (das), trasladó
a la Cancillería la tarea de desarrollar una política más integral en materia migratoria. Partiendo que Colombia ha sido más un país expulsor que receptor de flujos migratorios, es
conveniente hacer una evaluación precisa tanto de los nacionales residentes en el exterior
y sus necesidades, así como de una reciente tendencia que se ha venido observado en
la cual, un mayor número de extranjeros deciden instalarse de manera permanente en
el país.
En ese sentido, más allá de realizar exclusivamente controles migratorios, Colombia
ha debido de manera incipiente desarrollar una política migratoria, entendida como “las
propuestas y metas que se elaboran desde el aparato estatal con el fin de influir sobre
el tamaño, la composición, el origen, la dirección, el asentamiento y la integración de
los flujos migratorios espontáneos o como parte global de un proceso de planificación
económico-social ideado” (Mármora, 2002).
Aunque por medio del Documento Conpes 3603 se estableció una política migratoria,
esta sigue teniendo un énfasis en los emigrantes más que en los inmigrantes, favorece
el componente de seguridad por encima de otras disciplinas y métodos de análisis y, al
mismo tiempo, cuando se hace referencia a la inmigración, se hace exclusivamente en
términos económicos, es decir, en buscar atraer capitales y personas, así como mano de
obra necesaria para impulsar el crecimiento del país (D´anglejan, 2013).
De lo anterior, se puede destacar entonces que las acciones que el Estado colombiano
implementó, buscan satisfacer en últimas el alto flujo de colombianos residentes en el
exterior, número que se aproxima a los 4.5 millones de connacionales4. En contraposición,
el bajo flujo de inmigrantes que llegan al país y que según el Censo de 2005 se situaba
en 109.971 personas, que no alcanza a ser el 1% de la población colombiana, refleja el
carácter marginal e incipiente de dicho fenómeno y la poca atención que recibe.
No quiere decir lo anterior que los pequeños avances normativos dados, no deban ser
acompañados por un enfoque de mediano y largo plazo que supere lo eminentemente
económico, que permita describir y entender las modalidades de inmigración y favorezca la producción de información sobre las actividades, los lugares y la incidencia de los
flujos en las comunidades donde se asienta (D´anglejan, 2013).
4
En este sentido, por ejemplo, a través del programa Colombia nos Une se hicieron acercamientos con 64
organizaciones de colombianos en el exterior, se amplió el número de consulados móviles a 403 y mediante
el programa de retorno se ofreció asistencia humanitaria a más de 2725 connacionales (Cancilleria, 2013).
una política exterior prudente y balanceada
/
rafael piñeros
Como se pudo observar, acercar el país y sus instituciones a la población migrante,
tiene la intención de mejorar los servicios al ciudadano, recordando con ello que, el fin
último de la política exterior de cualquier Estado, debe ser el bienestar de los nacionales
y velar por el correcto cumplimiento de sus derechos.
Fortalecimiento institucional de la Cancillería
El fortalecimiento del mre ha sido un proyecto que abarca varias estrategias que inician
con una mayor apropiación presupuestal, avanza mediante una mejorara en los procesos
de selección de personal que ingresan a la Cancillería mediante carrera diplomática y se
fortalecen a través de una mayor presencia en el exterior.
Lo anterior no quiere decir que no haya críticas sobre el papel que debe desempeñar
la Cancillería y, específicamente, sobre el manejo de ciertas situaciones que se presentan
en el servicio exterior, relacionadas principalmente con el manejo político y no técnico
que se le dan a ciertos cargos.
En primera instancia, si bien es cierto que en el presupuesto nacional el sector de
relaciones internacionales no ha ocupado históricamente un porcentaje importante (en
promedio menos del 0.5% del mismo), hacer más y mejor pasaba por destinar una mayor
apropiación que permitiera extender la acción exterior. Como se puede observar en la Tabla
2 y de acuerdo con la información presupuestal disponible en los informes de gestión de
la Cancillería, se observa un aumento contante de los recursos apropiados por el sector.
Tabla 2. Presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores 2011-2014
en millones de pesos corrientes
2011
MRE
Fondo
Rotatorio
Total
Nacional
% sector
RR.II.
$194.851
$184.900
2012
% sector
RR.II
$226,965
0.26%
$341,696
2013
% sector
RR.II
$234,237
0.35%
$280,695
2014
% sector
RR.II
$268,566
0.27%
$280,983
$379.751
$568,662
$514,932
$549,549
$147,300,000
$163,300,000
$189,000,000
$199,900,000
0.27%
Fuente: Elaboración del autor con base en información de Cancillería
Además, de acuerdo con el Sistema de Seguimiento a Políticas Públicas del Gobierno
(Sismeg), el porcentaje de cumplimiento del sector de relaciones internacionales se acerca
95
96
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
al 100% (Sinergia, 2014), lo cual demuestra que tanto los recursos asignados como las
labores que para el cuatrienio se programaron, han sido cumplidos.
En materia presupuestal se destaca igualmente que dentro de los gastos de funcionamiento del mre, ha habido un aumento considerable desde 2010 de los recursos denominados de inversión, que para el presupuesto de 2014 asciende a 270 mil millones
(Cárdenas, 2014).
En segundo lugar, Colombia cuenta en la actualidad con una representación importante en el exterior, compuesta por 70 consulados, 55 embajadas y 4 delegaciones
(Cancillería, 2013). Haber conseguido la apertura de nuevas embajadas5 y la ampliación
del número de consulados permanentes y móviles, refleja la intención de ampliar, profundizar y diversificar las relaciones en espacios geográficos tanto tradicionales como no
tradicionales, es un hecho meritorio; sin embargo, aún es prematuro hacer evaluaciones
debido al poco tiempo que llevan desarrollando su misión.
Finalmente, un instrumento destacado que se comenzó a implementar fue la ampliación del número de incorporaciones que se hacían mediante carrera diplomática.
Usualmente al curso de formación y como terceros secretarios ingresaba un número no
superior a 10 personas. Mediante una amplia convocatoria en 8 ciudades, 1.500 aspirantes y 37 personas seleccionadas, fueron nombrados en propiedad 35 terceros secretarios
(Cancillería, 2013), lo cual implica un cambio cualitativo importante que impactará positivamente en la profesionalización del servicio exterior y, en esa medida, en la capacidad
de los funcionarios colombianos de representar mejor los intereses del país.
Así mismo, la creación del Centro de Pensamiento Estratégico, think thank dedicado
al análisis y la reflexión académica sobre temas del entorno global y regional relevantes
para el país, es una manera de vincular al sector académico a la deliberación científica
sobre el papel de Colombia en los asuntos internacionales. Dicho espacio, debería ser
fortalecido y potenciado para que pueda desempeñar de una mejor forma su labor y no
se pierda el aporte realizado hasta el momento.
Las acciones antes desarrollas, aunque necesarias, pareciese que aún no son suficientes para corregir viejos errores estructurales que deben ser atendidos, entre ellos, la
sensación que el servicio exterior es utilizado como una manera que el ejecutivo pague
favores políticos (Tickner, 2011). La utilización clientelar del mre, históricamente ha tenido
un lastre en la forma que se observa dicho organismo, obstaculizando la importancia que
la política exterior y su correcta utilización tiene para los intereses del país y del ciudadano.
5Trinidad y Tobago, Argelia, Ghana, Turquía, Marruecos, Emiratos Árabes Unidos, Tailandia e Indonesia (Cancillería, 2012).
una política exterior prudente y balanceada
/
rafael piñeros
Conclusión
La política exterior para la administración Santos fue definida como un eje transversal de
apoyo a la realización y consecución del pnd. Desde la llegada al poder, el gobierno manifestó la intensión de transformar la percepción de Colombia en el ámbito internacional,
proyectar al país hacia una senda de liderazgo regional mediante la participación más
activa en los asuntos regionales e internacionales, manteniendo igualmente un equilibrio
entre una agenda tradicional y la expansión hacia nuevas regiones y temáticas.
Los resultados de la administración son satisfactorios de acuerdo con lo propuesto y
lo ejecutado. La promesa de generar un giro respecto a lo que se hizo en materia exterior
en anteriores administraciones fue un hecho palpable. No obstante, es importante tener
presente que así como en este cuatrienio se llevaron a cabo importantes actividades,
no se han corregido viejos desarreglos que aquejan a la política exterior, entre ellos, la
excesiva potestad que se otorga al ejecutivo para definir el rumbo de la acción exterior.
En ese sentido, aún sigue siendo ausente un debate que vincule actores de diversa
naturaleza al interior de la sociedad que puedan definir una hoja de ruta de mediano y
largo plazo que permita, a través de la política exterior, definir e implementar una acción
más coherente, precisa y clara. El andamiaje institucional que permite que el poder ejecutivo cambie cada cuatro u ocho años, se ha traducido en la posibilidad que cada nuevo
gobernante que alcanza la máxima magistratura, llegue con una idea nueva sobre lo que
debería ser, sin que exista constitucional o legalmente, una herramienta que lo obligue a
cumplir una hoja de ruta de mediano y largo plazo en materia de política exterior.
Así, resulta valido aún plantear el debate sobre qué tipo de política exterior necesita
Colombia y cómo alcanzar objetivos de Estado a través de la acción desplegada internacionalmente. El mundo contemporáneo demanda cada vez más una acción que vincule
los intereses de actores de diversa naturaleza que intervienenen asuntos externos.
Como se mostró, el trabajo realizado en América Latina y el Caribe, así como en otras
regiones, especialmente en materia comercial, diplomática y política, llevó a que Colombia
fuera vista con otros ojos, sin que ello implique que hubo una sintonía armoniosa entre
el país y los intereses de otros estados. Colombia dejó de ser vista con desconfianza y
como un aliado incondicional de Estados Unidos, pero sigue siendo uno de los mayores abanderados de políticas de mercado, liberalización comercial y alineamiento hacia
grandes potencias, lo cual genera en ciertos países de la región inquietud y expectación
frente a otros estados.
Aunque la Cancillería recibió importantes estímulos que la fortalecieron institucionalmente, existen todavía fallas estructurales que deben ser entendidas, especialmente
97
98
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
en lo relacionado con el majeo político del cuerpo de representación en el exterior. Una
estructura fuerte en el mediano y largo plazo, permitirá desarrollar una acción más precisa
de líder regional, vieja ambición que en la administración Santos recibió, desde el punto
de vista retórico, un nuevo impulso.
Por otra parte, la mayor actividad bilateral y multilateral, importante por demás, debe
ser acompañada de otras medidas que no necesariamente despliega el mre, sino otras
agencias estatales, actores políticos y económicos. Por lo tanto, el trabajo armónico de
diferentes actores, es lo que al final determinará una acción más precisa y destacada en
política exterior.
Referencias
Cancillería. (2012). Informe de gestión. Bogotá: Ministerio de Relaciones Exteriores.
Cancillería. (2013). Informe de gestión sector de relaciones internacionales. Bogotá: Ministerio
de Relaciones Exteriores.
Cancillería. (2014). Plan Fronteras para la Prosperidad. Bogotá: Ministerio de Relaciones Exteriores.
Cárdenas, M. (2014). Presentación presupuesto nacional 2014. Bogotá: Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
D´anglejan, S. (2013). Política de inmigración. Seguimiento y análisis de políticas públicas en
Colombia, 141-154.
dnp.
(2013). Balance de Resultados: Enfoque Nacional. Bogotá: Departamento Nacional de
Planeación .
Gómez, H. J. (2010). Economía, comercio e inversión . Coyuntura Económica, 31-67.
Mármora, L. (2002). Las políticas de migraciones internacionales . Buenos Aires: Paidós .
Piñeros, R. (2014). La administración Santos y un énfasis renovado en materia de política exterior. Seguimiento y Análisis de políticas públicas en Colombia. Anuario 2013, pp. 129-140.
pnud.
(2009). Superando barreras: movilidad y desarrollo humano. Nueva York: Naciones
Unidas.
Presidencia. (2014). Informe al Congreso. Bogotá: Presidencia de la República.
Ramírez, C., Zuluaga, M., & Perilla, C. (2010). Perfil migratorio de Colombia. Bogotá: Oficina
de la Organización Internacional para las Migraciones .
Sinergia. (2014). Sistema de seguimiento a metas de gobierno. En: hyperlink “https://sinergia.dnp.gov.co/portaldnp/” https://sinergia.dnp.gov.co/portaldnp/ Consultado el 20
de Julio de 2014.
una política exterior prudente y balanceada
/
rafael piñeros
Tickner, A. (5 de marzo de 2011). Diplomacia y favores políticos. El Espectador , p. 19.
Tokatlian, J. (2012). Política Exterior: un reordenamiento de América Latina. Bogotá: Ministerio
de Relaciones Exteriores.
Velásquez Flores, R. (1999). Introducción al estudio de la política exterior de México. Ciudad
de México: Nuestro Tiempo.
99
Área socio-económica
103
Política laboral del gobierno Santos 2010-2014
Carlos Soto1
Durante el cuatrienio que termina las tasas de crecimiento han sido elevadas, siguiendo
con la tendencia que venía desde inicios de la década. La economía creció en promedio
4,2% entre 2001 y 2012 y de 4,8% entre 2010 y 2012. En 2007 se alcanzó un crecimiento
máximo de 6,9% y entre los años 2008 y 2009, se observa un ligero descenso en las tasas
(3,5% y 1,7%), resultado de la crisis financiera internacional (Figura 1).
Figura 1. Tasa de crecimiento económico
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Banco de la República
1
PhD. Docente Investigador, cipe, Universidad Externado de Colombia.
2010
2011
2012
2013
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Figura 2. Evolución de tasa de desempleo 2000-2013
(Nacional, Cabecera y Resto)
17
15
13
11
9
7
5
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Nacional
2007
2008
Cabecera
2009
2010
2011
2012
2013
Resto
Fuente: geih– Cálculos propios
Sin lugar a dudas, esta coyuntura ha beneficiado favorablemente la evolución del mercado laboral. Al momento de hacer un balance crítico de la política laboral del presente
gobierno es necesario, sin embargo, ir más allá de la disminución continua que ha tenido la tasa de desempleo. En efecto, se observa que el número de desempleados sobre
la población económicamente activa ha ido decreciendo de manera constante a partir
de 2002 a nivel nacional. Para el conjunto del mercado laboral, la tasa de desempleo alcanzó 15% en 2002, descendió a 11,3% en 2007 y tras un leve aumento en 2008 (12%),
llegó a 9,6% en 20132. Históricamente el desempleo a nivel rural ha sido menor que en
las ciudades, sin embargo, en los dos casos la evolución ha sido igualmente decreciente
como se observa en la Figura 2.
Cabe preguntarse sobre las razones detrás de dicho comportamiento, quiénes son
los principales beneficiarios, cómo se distribuye a nivel regional, qué tan sostenible es en
el tiempo, y qué impacto tiene sobre los niveles de pobreza y de distribución del ingreso.
Antes de responder a estos interrogantes, que dejan vislumbrar la fragilidad de la situación actual, enseguida se hace un resumen de los diferentes componentes de la política
laboral vigente, cuya continuidad está asegurada tras la reelección de Juan Manuel Santos.
2
En mayo de 2014 la tasa de desempleo a nivel nacional se ubicó en 8,8% y en 10% en las 13 principales áreas
metropolitanas (dane, 2014).
política laboral del gobierno santos
2010-2014 /
carlos soto
Componentes de la política laboral
Desde el punto de vista institucional el Decreto 4108 de 2011 creó el Ministerio del Trabajo el cual había sido fusionado con la cartera de Salud bajo el Ministerio de la Protección Social durante el gobierno de Álvaro Uribe. Más allá de la búsqueda de racionalizar
los costos y buscar mayor eficiencia a través de un recorte burocrático, la creación del
Ministerio de Protección Social puede entenderse que la problemática laboral pasó a
ser abordada desde la perspectiva micro de manejo social del riesgo y de lucha contra la
pobreza, a través de políticas focalizadas, dando un lugar secundario a una visión más
agregada para el fomento del empleo. Hoy el Ministerio se convierte en el órgano rector
de la política laboral con un viceministerio encargado de las relaciones laborales y otro del
empleo y de las pensiones3. De esta manera, vuelve entonces a existir una cabeza visible
a cargo de los asuntos laborales, lo cual se había desdibujado tras la fusión.
Para la aprobación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, el gobierno
colombiano se comprometió con el cumplimiento de un Plan de Acción Laboral; como
garantía del respeto de derechos de trabajadores y sindicalistas. Los compromisos incluidos en el Plan se tradujeron en una serie de medidas legislativas que modificaron
la institucionalidad del mercado laboral. Se resaltan en particular las restricciones a
la contratación de trabajadores por medio de Cooperativas de Trabajo Asociado, impidiendo su uso para intermediación laboral4. Además, el gobierno se comprometió
a fortalecer la inspección laboral y la protección contra trabajadores amenazados, así
como a aumentar los castigos a empresas y empleadores que transgredan los derechos
laborales y a mejorar la investigación y judicialización de los delitos cometidos contra
sindicalistas.
A pesar de que no se llevó a cabo ninguna reforma laboral mayor, se emitieron una
serie de leyes y planes, y con impacto directo sobre el mercado laboral. La Ley de Formalización y Generación de Empleo (1429 de 2010) busca incentivar el desarrollo empresarial
por medio de apoyo técnico y financiero; permite el pago progresivo de los impuestos
relativos a la renta, industria y comercio y matrícula mercantil; incentiva la contratación
3
El Decreto 4108 estipula que el Ministerio del Trabajo se encarga de “la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, el respeto por los derechos fundamentales, las
garantías de los trabajadores, el fortalecimiento, promoción y protección de las actividades de la economía
solidaria y el trabajo decente”. Fomenta, además, políticas y estrategias para la generación de empleo estable,
la formalización laboral, la protección a los desempleados, la formación de los trabajadores, la movilidad
laboral, las pensiones y otras prestaciones.
4Ver al respecto el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el Decreto 2025 de 2011.
105
106
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
de menores de 28 años, desempleados mayores de 40 años, desplazados, reinsertados,
personas en condición de discapacidad y de bajos ingresos, por medio de descuentos
en el impuesto sobre la renta5. Sin embargo, es la Reforma Tributaria la que introduce
mayores cambios a nivel impositivo. En efecto, con el fin de generar mayores niveles de
empleo la Ley 1607 de 2012 redujo los impuestos parafiscales de 29,5% a 16%. Esta disminución de 13,5 puntos se explica por la exoneración de los aportes que antes hacían
los empleadores a salud (8.5%), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (3%) y al
Servicio Nacional de Aprendizaje (2%). En resumidas cuentas, las dos leyes mencionadas
buscaron la creación de empleo incidiendo sobre los costos laborales, bajo el supuesto
que su reducción debería traducirse en aumento de la demanda laboral. Otra medida
por considerar es el Plan de Impulso al Empleo y la Productividad (pipe), que busca tener
un impacto positivo sobre el empleo inyectando 5 billones de pesos en inversiones en
vivienda, comercio, industria, infraestructura.
En resumen, la política laboral se compone de una serie de medidas de activación
laboral, que buscan llevar sobre el mercado de trabajo a desempleados e inactivos. Las
ayudas al emprendimiento, los incentivos a la creación de empleo, la formación y el aprendizaje, son políticas activas que se han venido implementando bajo el actual gobierno, a
través de las leyes mencionadas y otros programas e instituciones ya existentes como el
contrato de aprendizaje, el sena, el Fondo Emprender, iNNpulsa MiPyme, entre otros. A
esto se suman políticas pasivas, cuyo objetivo es proteger el ingreso de los trabajadores,
como lo son el subsidio al desempleo y el recientemente creado seguro de desempleo.
Luego de esta breve explicación de los principales componentes de la política laboral, se
detalla, en seguida, la evolución reciente del mercado laboral y se explican ciertas tendencias observadas.
Por qué disminuye el desempleo
La Figura 3 muestra la evolución de las tasas de desempleo, participación y ocupación
en el total nacional. El 2008 constituye un punto de quiebre al romperse la tendencia decreciente de la tasa del desempleo de años anteriores. Se observa, además, que esta tasa
disminuye al tiempo que lo hace la participación laboral. Es decir, que bajo el gobierno
5Además de las disposiciones relativas a las cooperativas de trabajo asociado, la Ley simplifica ciertos trámites laborales y comerciales y crea el Sistema Nacional de Información sobre Demanda de Empleo “para el
análisis de la información y la estimación del efecto de políticas y prospectiva de las principales variables que
conforman la demanda laboral”.
política laboral del gobierno santos
2010-2014 /
carlos soto
de Uribe el número de desempleados es menor gracias a que se retira del mercado laboral una parte importante de los trabajadores (Cifras). De hecho se observa que la tasa
de ocupación se mantiene estable durante esos años. A partir de 2008, la participación
retoma una tendencia al alza y aun así el desempleo disminuye, por lo cual la tasa de
ocupación aumenta. Entre 2009 y 2012 la economía logró crear más de 2,2 millones de
empleos, aun cuando aumenta la población económicamente activa. El 2012 puede ser
considerado como otro punto de ruptura en la medida en que vuelven a bajar la tasa de
ocupación y de participación, rompiendo con la dinámica anterior. En 2010 los inactivos
disminuyeron 2,2% frente a 0,9% en 2012. Pero en 2013 el crecimiento se tornó positivo
con 324 mil inactivos, correspondiente a un aumento de 2,6% frente al año anterior. Dada la gran cantidad de empleo que se ha creado, es necesario analizar el tipo de empleo
creado y quiénes se han beneficiado de la reciente coyuntura.
Figura 3 Evolución de tasas de desempleo, participación y ocupación
Total nacional 2001-2014
70
20
65
15
60
55
10
50
5
45
40
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
TD
2007
2008
2009
TGP
2010
2011
2012
2013
2014
TO
Fuente: geih– Cálculos propios
1. Posiciones, ocupaciones, informalidad
Desde el 2002, a excepción del 2005, el porcentaje de trabajadores por cuenta propia
supera al porcentaje de empleados particulares a nivel nacional. Sin embargo, en 2012
y 2013 las tasas de crecimiento de los asalariados del sector privado es mayor al de los
trabajadores independientes (6,2% y 5,2% frente a 1,7% y 1,3%, respectivamente). En
las 13 áreas, el orden de importancia de las dos principales posiciones ocupacionales se
107
108
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
i­nvierte. En el 2006 el porcentaje de asalariados alcanzó el 60% del total de ocupados y a
partir de ese año fluctuó alrededor del 55% (55,7% en 2013). Los trabajadores por cuenta
propia pasaron, por su parte, del 33,3% al 37,3% entre 2006 y 2007 y representaron el
36,6% del total de ocupados en 2013. Como para el total nacional, el crecimiento anual
de los asalariados en 2012 y en 2013 (6,3% y 4,2%, respectivamente) es igualmente superior al de los cuenta propia (0,1% y 0,9%, respectivamente). Estas cifras muestran que,
por lo menos para los últimos años del período analizado, la economía logró crear más
empleo siendo este mayoritariamente empleo asalariado. Esta evolución es positiva, si
se parte del supuesto que la subordinación salarial ofrece mejores condiciones laborales
que el “cuentapropismo”.
Se observa, además, un ligero aumento de la contribución al sistema pensional, que
sirve como medida de la informalidad. A nivel nacional de los 1,8 millones de empleos
que se crearon entre 2010 y 2013, 1,14 millones cotizan a pensiones. En las 13 áreas metropolitanas de los 936 mil empleos creados en esos mismos años, 700 mil son cotizantes
a pensión. A pesar de esta mejoría, en 2013 solo el 39% de los ocupados a nivel nacional
estaban afiliados a pensiones y 45% en las 13 áreas metropolitanas.
En estas mismas ciudades, la informalidad, medida según los criterios del dane,
muestra igualmente una leve disminución, en gran parte gracias a la creación de empleos
asalariados formales6. Aun así, en las 13 áreas el 49,4% de los ocupados es informal.
2. Ramas de actividad y formas particulares de empleo
El empleo formal no es necesariamente un trabajo estable y productivo lo cual se puede
analizar mirando las ramas de actividad y el uso de formas flexibles de enganche. Las
ramas que más crecieron entre 2010 y 2013 fueron las actividades inmobiliarias (22%), la
intermediación financiera (20,7%) y la construcción (16,6%). En el otro extremo, las que
menos crecieron durante el mismo período fueron minas y canteras (4,9%), la industria
manufacturera (3,2%) e incluso la agricultura tuvo tasas negativas (-0,3%). Sin embargo,
6
El dane considera ocupado informal a los empleados particulares y los obreros que laboran en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta cinco personas en todas sus agencias y sucursales, incluyendo al
patrono y/o socio; los trabajadores familiares sin remuneración en empresas de cinco trabajadores o menos;
los trabajadores sin remuneración en empresas o negocios de otros hogares; los empleados domésticos
en empresas de cinco trabajadores o menos; los jornaleros o peones en empresas de cinco trabajadores o
menos; los trabajadores por cuenta propia que laboran en establecimientos hasta cinco personas, excepto
los independientes profesionales; los patrones o empleadores en empresas de cinco trabajadores o menos
(se excluyen los obreros o empleados del gobierno).
política laboral del gobierno santos
2010-2014 /
carlos soto
por el peso que representan en el empleo total, las que más contribuyeron al crecimiento
del empleo en el último cuatrienio fueron el comercio con 3,9%, los servicios con 2% y
las actividades inmobiliarias con 1,4%. La contribución del resto de las ramas es inferior
al 1%. A pesar de que se hable de la reprimarización de la economía, la explotación de
minas y canteras solo aporta el 0,1% al crecimiento del empleo. El volcamiento del modelo productivo no concierne al campo cuyo aporte al empleo es negativo (-0,1%). Son
entonces las ramas que más crecen las que crean menos empleo.
Otro fenómeno que se viene presentando es el de la desindustrialización de la economía. En los año 1970 este sector representaba el 25,3% del pib, pasó al 19,3% en 1995 y al
13,6% en el 2000. Entre este año y el 2012 siguió perdiendo participación alcanzando el
11,9% del pib. Es una de las ramas que menos ha crecido en la última década, alcanzando
tasas negativas en el 2009 (-4,1%) y en el 2012 (-1,1%), año en los que la economía creció
1,7% y 4%, respectivamente.
Además de que se generan empleos poco productivos, el uso de formas de empleo
precarias tiende a aumentar. En la industria, por ejemplo, según cifras de la Encuesta
Anual Manufacturera, en el 2002, el 81% del personal remunerado tenía contrato a
término indefinido, frente al 19% que no lo tenía. En el 2012, el porcentaje de personal
permanente disminuyó en 10 puntos porcentuales bajando al 71% frente al 28% para el
personal con contrato a término fijo7.
Por otro lado, en años recientes también aumentó la contratación de personal por
medio de servicios de tercerización a través de empresas de servicios temporales y cooperativas de trabajo asociado. Según Dejusticia (2011), en la industria estas formas de
contratación pasaron del 3,9% al 27,4% del total del personal ocupado. Las Estadísticas
del Sector del Servicio Temporal de Acoset (2011) muestran que el empleo, a través de
empresas de servicios temporales, representó 7,3% del empleo total nacional, frente
al 5,3% en 2008. Además, las discontinuidades que esto genera al tratarse de empleos
temporales, las prestaciones sociales (vacaciones, primas, cesantías, subsidios) y las
remuneraciones que reciben los trabajadores contratados, bajo estas modalidades, son
menores con respecto a los trabajadores con contratos permanentes o firmados directamente con la empresa (Fedesarrollo, 2011).
7
El Censo Industrial de 1990 reportó que la industria empleaba 885.737 trabajadores, de los cuales el 88% era
personal permanente y el 11% restante tenía contrato temporal (dane, 2011).
109
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
3. Diferencias entre grupos poblacionales y entre regiones
Otro punto por destacar de las tendencias recientes observadas son las diferencias entre
grupos poblacionales y regiones. Si bien se da una disminución generalizada del desempleo, se observan diferencias por género y edades. El desempleo entre los hombres es
dos puntos porcentuales inferior al de las mujeres y la tasa de los jóvenes (14-28 años)
es más del doble de la experimentada por el conjunto de trabajadores.
Figura 4. Tasa de desempleo 2001-2013. Total nacional, edad y género
25
20
15
10
5
0
2001
2002
2003
2004
Total
2005
2006
2007
Jóvenes (14-28)
2008
2009
Hombres
2010
2011
2012
2013
Mujeres
Fuente: geih– Cálculos propios
Además, como consecuencia de la reestructuración económica y el cambio técnico llevado a cabo desde la década de 1990, se ha creado un sesgo en contra del trabajo no
calificado. El crecimiento del empleo asalariado formal con educación superior ha sido
superior al del empleo asalariado formal sin educación superior. En el último semestre
del 2013 fue así para las 13 áreas metropolitanas, mientras que el empleo formal con
educación superior creció el 17,2%, el empleo formal sin estudios superiores decreció
en 3,8%. En consecuencia, el empleo informal aumentó en gran parte por el aporte del
empleo informal sin educación superior (López, 2012, 2014)8.
8
López (2012, 2014) asocia igualmente esta tendencia al aumento del salario mínimo real que afecta el enganche de personal menos educado.
política laboral del gobierno santos
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carlos soto
Figura 5. Peso de las principales ciudades a la contribución del crecimiento del empleo
Ibagué
3,2 %
Montería
5,3 %
Cúcuta
3,8 %
Pasto
2,5 %
Bucaramanga
2,1 %
Villavicencio
1,0 %
Pereira
1,4 %
Cartagena
5,3 %
Manizales
2,1 %
Barranquilla
8,7 %
Bogotá
48,2 %
Cali
2,1 %
Medellín
18,3 %
Fuente: geih– Cálculos propios
Por otra parte, si el desempleo ha disminuido es en gran parte debido a la dinámica favorable en Bogotá. Al calcular la contribución al crecimiento del empleo de cada una de las
13 áreas metropolitanas, el Distrito Capital aporta el 48,2%, seguido por Medellín (18,3%)
y Barranquilla (8,7%). La participación del resto de ciudades es inferior a 6%. Entre 2010 y
2013 en Bogotá se crearon 453 mil empleos, pasando de una tasa de desempleo del 10,7%
al 9%. En 2001 dicha tasa estuvo cercana al 19%. En ese mismo año Barranquilla tuvo
una tasa de desempleo de 15,6%, frente a 9,2% en 2010 y 8% en 2013, siendo la ciudad
con menor desempleo en el país. Al lado de estas dos ciudades con niveles de desempleo
relativamente bajo, coexisten otras con altas tasas de desempleo como Quibdó (18,3%),
Cúcuta y Popayán (15,6%). Existe, entonces, una gran heterogeneidad de los mercados
laborales a nivel nacional (Figura 5).
4. Salarios y distribución del ingreso
El salario mínimo ha tenido un aumento ininterrumpido desde mediados de 1990. Sin
embargo, esta situación no beneficia a los trabajadores más pobres dado que la gran
mayoría no son asalariados y ganan menos del mínimo (López, 2014). Este ingreso mínimo, fijado por la ley para garantizar niveles básicos de subsistencia, no parece estar
cumpliendo su objetivo en la medida en que el 42% de los ocupados a nivel nacional tiene
ingresos inferiores. Sin embargo, en años recientes el aumento de los ingresos totales
de los hogares pobres se explica por las variaciones positivas de los ingresos laborales.
111
112
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Entre 2011 y 2012, los sueldos y salarios explican más de las tres cuartas partes de la
variación del ingreso total de estos hogares que fue ligeramente superior al 2% (Cepal,
2011, 2013). El mercado laboral ha jugado entonces un rol importante en la disminución
de los índices de pobreza que pasó del 33% al 22,8% entre 2002 y 2012 y la indigencia
del 17,8% al 10,4% en el mismo período.
Figura 6. Ingresos de los agentes económicos en el pib, 2000-2012
38%
36%
34%
32%
30%
28%
26%
24%
22%
20%
2000
2001
2002
2003
2004
Remuneración a los asalariados/PIB
2005
2006
2007
2008
2009
Excedente bruto de explotación/PIB
2010
2011
2012p
Ingreso mixto bruto/PIB
Fuente: Banco de la República
Sin embargo, a pesar de la evolución positiva de los salarios y de su impacto, la parte
de la remuneración de asalariados en el PIB ha venido cayendo. El excedente bruto de
explotación que permite medir el ingreso de las empresas con respecto al pib, ha tenido
en cambio una tendencia al alza, siendo superior con respecto al ratio anterior desde el
2002. El ingreso bruto mixto, que corresponde al ingreso de las empresas no constituidas
en sociedad, permite medir la parte de los trabajadores por cuenta propia en el pib, cae
de forma continua desde el 2000 y, en particular, desde el 2007 (Figura 6). Las tendencias mencionadas pueden asociarse, en el caso de la industria, al creciente fenómeno
de la tercerización que contribuye a que la nómina en el valor agregado del sector pase
del 31,6% al 17,7% entre 1960 y 2007 (Dejusticia, 2011). La consecuencia de lo anterior
es que la desigualdad siga siendo elevada, con disminuciones marginales en los últimos
años. El índice de gini pasó de 0,548 a 0,539 entre 2011 y 2012.
política laboral del gobierno santos
2010-2014 /
carlos soto
5. Análisis general
A la luz del comportamiento de la ocupación y el desempleo es posible afirmar que ha
habido una evolución favorable en el mercado laboral durante el gobierno Santos. Incluso, los indicadores de empleo formal tienen una evolución positiva. Sin embargo, el uso
creciente de formas flexibles indica que no necesariamente se trata de empleos estables
y de calidad que garanticen niveles mínimos de vida para los trabajadores y sus familias.
Se puso en evidencia, además, que detrás de las mejoras de los principales indicadores, existen diferencias entre grupos poblacionales y entre regiones. La creación de
empleo no se reparte de forma equitativa entre hombres, mujeres y jóvenes, ni entre las
diferentes regiones del país. Otro punto por resaltar son las diferencias de crecimiento del
empleo entre sectores de actividad. La creación de empleo no se concentra en aquellos
sectores donde la productividad es más alta, reforzando el argumento de que el empleo
creado no es necesariamente productivo. Si bien los vientos parecen favorables, el rezago
es importante con respecto a los países de la región. En efecto, en América Latina el desempleo fue de 6,5% en 2013, siendo Jamaica el país con la tasa más alta (15,4%) seguida
por Colombia. Ecuador y Panamá tuvieron con 4,7% el nivel más bajo (oit, 2013). De
igual forma, el empleo informal en Colombia está entre los más elevados (56,8% frente
a 35,5% en Uruguay en 2011) (oit, 2012).
Resulta difícil distinguir si la evolución reciente es consecuencia directa de las políticas
laborales implementadas o es simplemente el resultado de una coyuntura económica
externa favorable, marcada por abundante flujo de capitales externos y tasas de crecimiento aún importantes en economías emergentes. Al respecto Farné y Rodríguez (2013)
plantean que los impactos de la reducción de impuestos al trabajo tienen un impacto
limitado en términos de generación de empleo.
Es importante destacar el fortalecimiento institucional del sector con la puesta en
funcionamiento del Ministerio del Trabajo. Además ha habido un fortalecimiento de las
políticas activas del mercado laboral, que buscan incentivar el enganche de poblaciones menos favorecidas y se han introducido políticas pasivas (subsidios y seguros de
desempleo) con miras a proteger el ingreso de los trabajadores que pierden su trabajo.
Aun así, la política laboral del gobierno de Santos puede ser considerada como más de
lo mismo en la medida en que se sigue poniendo énfasis en la reducción de los costos
laborales como estrategia de creación y fomento del empleo. La afirmación anterior no
significa que no se deba hacer un seguimiento a la evolución de los salarios y demás
costos asociados al enganche de trabajadores, que puede afectar la empleabilidad de los
trabajadores menos cualificados, en particular.
113
114
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
González (2011) dice que la única experiencia en que se intenta hacer énfasis en políticas de demanda, se remonta al gobierno de Misael Pastrana.
El plan de las Cuatro Estrategias buscaba, en efecto, promover el crecimiento y generar empleo promoviendo los sectores de la construcción y la industria. Las reformas
laborales recientes (Ley 50 de 1990, Ley 789 de 2009) y leyes como la 1429 de 2010 han,
en cambio, propendido por flexibilizar y reducir el costo que las empresas deben asumir
para contratar mano de obra. Esta estrategia no está acompañada por un apoyo firme
y deliberado a sectores que jalonen la economía, generando oportunidades de empleo.
Prueba de ello es la ausencia de una política clara de industrialización, reflejada en las tasas de crecimiento de esta rama, la cual no hace parte de las locomotoras del crecimiento
incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. La importancia que ha tomado
la explotación minero energética tiene consecuencias ambientales negativas además de
no contribuir a la generación de empleo productivo, ya que no requiere altos niveles de
mano de obra y contribuye a la apreciación de la moneda, lo cual afecta igualmente los
niveles de empleo. Por estos motivos, la sostenibilidad de la especialización productiva
de la economía colombiana no está asegurada, ni social ni ambientalmente, por lo que
requiere ser revisada, más aún cuando en un eventual escenario de posconflicto los retos
en materia de generación de oportunidades de ingreso y de empleo van a ser mayores.
Referencias
Acoset. (2011). “Datos estadísticos del sector del servicio temporal en Colombia”.
Cepal. (2011). El panorama social de América Latina, Santiago de Chile: Naciones Unidas.
Cepal. (2013). El panorama social de América Latina, Santiago de Chile: Naciones Unidas.
dane. (2014). “Principales indicadores del mercado laboral”, Boletín de Prensa.
dane. (2011). “Metodología de la Encuesta Anual Manufacturera-eam”, Dirección de Metodo-
logía y Producción Estadística - dimpe Septiembre.
Dejusticia. (2011). Trabajo digno y decente en Colombia, seguimiento y control preventivo a las
políticas públicas, Bogotá: Procuraduría General de la Nación, usaid.
Farné y Rodríguez. (2013). “¿Bajar los impuestos al trabajo genera empleo? Ley 1607 de 2012
de reforma tributaria en Colombia”, en Cuadernos de Trabajo, n.º 14, Bogotá: Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo, Universidad Externado de Colombia.
González, J. I. (2011). “Ajuste macro, política monetaria y empleo”, Revista de Economía Institucional, vol. 13, n.º 24, Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Fedesarrollo. (2011). “Actualidad: trabajo temporal e indirecto: ¿Quiénes son? ¿Dónde están?
¿Cuáles son sus condiciones laborales?”, Tendencia Económica, Fedesarrollo, n.º 115.
política laboral del gobierno santos
2010-2014 /
carlos soto
López Castaño, H. (2014). “El mercado laboral colombiano: dinámica de largo plazo y desempeño laboral reciente”. Presentación eafit, Medellín: abril 2.
López Castaño, H. (2010). El mercado laboral colombiano: tendencias de largo plazo y sugerencias de política, Medellín: Banco de la República.
oit. (2012). “Panorama Laboral 2012”, Oficina Regional para América Latina y el Caribe.
oit. (2013). “Panorama Laboral 2012”, Oficina Regional para América Latina y el Caribe.
115
117
Política Nacional de Vivienda (2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda
al programa de vivienda gratuita
Johann Julio Estrada1
¿De dónde venimos?
Colombia, al igual que muchos países en Latinoamérica, se ha preocupado por hacer
frente al elevado déficit habitacional producido por el fenómeno de urbanización tardía
que ha vivido la región en las últimas tres décadas (Gilbert, 2014).
Esto ha significado un creciente protagonismo de las políticas de vivienda en la agenda
de los gobiernos en la región, debido al número de hogares que no cuentan con vivienda adecuada (déficit cuantitativo) o, que a pesar de tenerla, dicha vivienda no posee los
estándares habitacionales básicos (déficit cualitativo). En el Cuadro 1 puede observarse
la situación de algunos países en torno al porcentaje de hogares en déficit.
Sin embargo, las políticas de provisión de vivienda en el país no son algo nuevo,
datan de comienzos del siglo xx, específicamente desde 1918, período a partir del cual
comienza la visión higienista del desarrollo habitacional, impulsada por las denuncias
de las organizaciones médicas respecto de las condiciones de habitabilidad y salubridad
de la población colombiana. Dichas preocupaciones, a partir de 1939, dan pie al origen
de cierta institucionalidad para regular los temas habitacionales tales como: el Banco
Central Hipotecario (1932), el Instituto de Crédito Territorial (1939) y la Caja de la Vivienda
Militar, instituciones creadas con el objetivo de encargarse de la provisión de vivienda para
los distintos tipos de hogares existentes en el país (Urrutia; Namen, 2011) (mvct, 2014).
1Máster. Docente investigador, cipe, Universidad Externado de Colombia.
118
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Cuadro 1. Déficit habitacional en algunos países latinoamericanos
Colombia1
Brasil2
Mexico4
Panama5
Déficit habitacional (hogares) 2.2 millones urbanos 5.6 millones 1.1 millones
8.9 millones
136 mil
No. de hogares
5 millones
26.7 millones
1 millón
8.2 millones urbanos 57 millones
Chile3
% hogares en déficit
27%
10%
22%
33%
14%
pib per cápita 6
3,237
4,699
6,334
6,133
6,063
% Pobreza 7
45.7%
24.9 %
11.5%
34.8%
26.4%
1 DANE. Censo 2005. Asobancaria.
2 Ministerio de las Ciudades. Cifras a 2010. Cámara Brasilera de la Construcción.
3 Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Cifras a 2010 proyectadas.
4 Comisión Nacional de Vivienda. Sociedad Hipotecaria Federal. Cifras a 2010.
5 Ministerio de Vivienda. Cifras a 2010.
6 Banco Mundial. Cifras a 2010. (USD constante 2000).
7 CEPAL. Cifras a 2009.
Fuente: mvct, 2013.
Autores como Saldarriaga (1995) y Ceballos (2008) dividen la política de vivienda en Colombia en cinco grandes etapas: las ya mencionadas fases higienista (1918-1942) e institucional (1942-1965), seguidas por el período de transición (1965-1972) donde se crea el
Fondo Nacional del Ahorro (1968) para el desarrollo de planes de vivienda a partir de las
cesantías de los funcionarios públicos. Con la creación de las Corporaciones de Ahorro y
Vivienda (1971-1990) se da inicio a la cuarta etapa, en la cual se crea la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante (upac) con el fin de resolver los problemas de financiación de vivienda que presentaban los hogares colombianos (Ceballos, 2008).
En este período la vivienda pasa a ser un instrumento de política social y económica,
donde se buscó que la política de vivienda superara la concepción del déficit de vivienda
y se convirtiera en un instrumento de desarrollo, a partir del cual se pudiera conseguir
la consolidación del sector de la construcción como un pilar de crecimiento económico
(mvct, 2014).
Sin embargo, en esta etapa no es posible distinguir los elementos de una política
integral de vivienda. En este período el objetivo se centró en la superación del déficit
cuantitativo, delimitando el rol del Estado en la provisión de viviendas a los hogares
que no la tenían, dejando en sus manos el monopolio de la oferta de vivienda social y
en manos del mercado el resto de la oferta. A lo largo de esos 20 años no se contó con
una definición clara de la población objetivo de la política, del sentido social del rol del
Estado y de los instrumentos de focalización, así como tampoco es posible percibir una
delimitación clara de los roles de otros actores en la cadena de producción y distribución
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
/
johann julio estrada
de los inmuebles. La crisis de este modelo sirvió de base para la emergencia de la quinta
etapa, conocida como el modelo de mercado y de subsidios a la demanda vigente desde
1990 hasta comienzos de 2012 (mvct, 2014).
En este período se implementó un modelo que redefine el rol del Estado y de otros
actores en la provisión de vivienda social, pasando de un Estado que ejecuta, construye
y distribuye a un Estado que regula, facilita y establece instrumentos a la oferta y a la demanda directa de vivienda (Chiappe, 1999).
Esta transición tuvo como principales componentes la liquidación del ict y el nacimiento de una nueva institucionalidad a partir de la expedición de la Ley 3ª de 1991. Institucionalidad representada por el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social como
máximo organismo de la política, del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social
y Reforma Urbana (inurbe) en reemplazo del ict, posteriormente reemplazado por el
Fondo Nacional de Vivienda (fonvivienda) y el Subsidio Familiar de Vivienda (sfv) como
instrumento bandera de la política (Fique, 2006).
Desde sus comienzos, el nuevo sistema implementó incentivos para los actores del
sistema (oferentes privados, entidades territoriales, cajas de compensación familiar, constructores y familias), tanto para la demanda como para la oferta, otorgando subsidios
a la demanda para los hogares de escasos recursos, subsidios para los constructores,
exenciones y recursos para las corporaciones de ahorro y vivienda, así como también para
las cajas de compensación familiar encargadas de administrar los aportes parafiscales
de los trabajadores formales.
A este sistema se le llamó de Ahorro, Crédito y Subsidio, pues los hogares necesitaban
de estos tres elementos para lograr el cierre financiero que los llevaría a conseguir una
solución habitacional. Los resultados de este período se pueden observar en el siguiente
Gráfico, en el cual se reporta el comportamiento del mercado inmobiliario hasta el 2011.
Este período muestra al sector inmobiliario y de producción de vivienda fuertemente
ligado a los ciclos económicos y a la crisis que se presentó a partir de la caída del upac en
1999. De igual forma, es posible percibir los 10 años que tomó la recuperación de la producción de unidades habitacionales. Por otro lado, se puede apreciar la relación inversa
que la producción de Vivienda de Interés Social (vis: Entre 70 y 135 smlmv) y Viviendas de
Interés Prioritario (vip: Hasta 70 smlmv) guarda con respecto a la producción de no vis
(resto de unidades producidas). El promedio de producción en los últimos gobiernos
se ha mantenido alrededor de las 160.000 viviendas anuales, de las cuales en promedio solo 50.000 pertenecen a las de Interés Prioritario, es decir, al objetivo que apunta
la política.
119
1992
1993
101.096
137.028
1994
1995
1996
1997
1998
Crisis UPAC
1999
Total
2000
2001
VIP
2002
71.839
107.865
2004
VIS
2003
2007
73.540
148.228
2006
No VIS
2005
Iniciaciones de vivienda total nacional - Acumulado anual
2008
2009
VIP Gratuita
2010
2011
2012
2013
57.105
115.675
152.919
268.594
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
Fuente: mvct, 2013.
–
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
Gráfico 1. Producción de vivienda en Colombia (1992-2013)
120
2014
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
/
johann julio estrada
La población objetivo
El censo de 1993 mostró que el 53,7% de los hogares colombianos se encontraba con algún tipo de déficit en sus viviendas, bien sea porque no tenían (déficit cuantitativo, 17%)
o porque teniendo vivienda esta se encontraba en una situación precaria (déficit cualitativo, 36,7%). El censo de 2005, evidenció la reducción del déficit a un 36% (Cuadro 2).
Según el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el déficit habitacional urbano en
2012 fue de 1´647.043 unidades, es decir, del 16,4% frente al 27% del censo de 2005. Esta
disminución del 5,5% se debió a la producción de 554.087 unidades residenciales nuevas.
Mientras que el déficit cualitativo reflejó una disminución del 10,93% con respecto a la
cifra de 2005, situándose en 1´093.006 viviendas (Portafolio, 2014).
Según el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el déficit habitacional urbano en
2012 fue de 1´647.043 unidades, es decir, del 16,4% frente al 27% del censo de 2005. Esta
disminución del 5,5% se debió a la producción de 554.087 unidades residenciales nuevas.
Mientras que el déficit cualitativo reflejó una disminución del 10,93% con respecto a la
cifra de 2005, situándose en 1´093.006 viviendas (Portafolio, 2014).
Cuadro 2. Colombia: hogares en déficit total, cuantitativo y cualitativo (censos 1993 y 2005)
Total hogares
Total
Déficit (%)
Urbano
Rural
Total
Urbano
Rural
1993
7,159,825
5,374,990
1,784,835
100
100
100
2005
10,570,899
8,210,347
2,360,552
100
100
100
Hogares sin déficit
1993
3,318,525
2,940,183
378,342
46.30%
54.70%
21.20%
2005
6,742,844
5,993,484
749,360
63.80%
73.00%
31.70%
Hogares en déficit
1993
3,841,300
2,434,807
1,406,493
53.70%
45.30%
78.80%
2005
3,828,055
2,216,863
1,611,192
36.20%
27.00%
68.30%
Hogares en déficit cuantitativo
1993
1,217,056
1,093,077
123,979
17.00%
20.30%
6.90%
2005
1,307,757
1,031,256
276,501
12.40%
12.60%
11.70%
Hogares en déficit cualitativo
1993
2,624,244
1,341,730
1,282,514
36.70%
25.00%
71.90%
2005
2,520,298
1,185,607
1,334,691
23.80%
14.40%
56.50%
Fuente: dane, Censos de población 1993 y 2005
121
122
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
De los aproximadamente 12,3 millones de hogares que hay en Colombia, 9,5 millones
son hogares urbanos (78%), de estos, 4,4 millones (35,8%) cuentan con vivienda propia,
proporción en la que se cifra el déficit cualitativo, mientras que 3,8 millones de hogares
no tiene vivienda, los cuales representan el 31% de los hogares colombianos.
De estos hogares se estima que el 82% son hogares en los cuales el ingreso promedio
no supera los 4 smlmv y que, por lo tanto, entran dentro de los posibles beneficiarios de
los programas, bolsas y modalidades de subsidio familiar de vivienda (Figura 1).
Figura 1. Población objetivo de la política habitacional en Colombia
smlmv
>a4
(688.003 hogares)
18%
3–4
389.847 hogares
10%
2–3
(695.536 hogares)
18%
1,6 – 2
(390.291 hogares)
1,4 – 1,6
(250.292 hogares)
3,78 millones de hogares no tienen vivienda propia
10%
7%
0,7 – 1,4
(934.405 hogares)
Línea de pobreza
25%
0,7
(440.393 hogares)
Línea de pobreza extrema
12%
Hogares
no pobres
sin acceso
Hogares sujeto
de sfv Urbano
(3,1 millones)
Fuente: mvct, 2013.
El subsidio familiar de vivienda como principal instrumento de política
Desde la expedición de la Ley 3ª de 1991 y luego con la Ley 546 de 1999 el sfv se constituye
en un mecanismo del gobierno para facilitar el acceso de las familias de menores ingresos
a una vivienda. Este es un aporte estatal en dinero o en especie que se otorga por una
única vez al beneficiario, sin cargo de restitución y que constituye un complemento del
ahorro o de los recursos propios que le permitirán adquirir, construir en sitio propio, o
mejorar una vivienda de interés social. Desde mediados de los noventa se constituyeron
modalidades en las cuales los hogares podrían aplicar el sfv.
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
/
johann julio estrada
1. Adquisición de vivienda nueva, mediante la cual el beneficiario adquiere una
solución habitacional en el mercado y dentro de los montos establecidos. Esta
opción fue reformulada para poder aplicar el sfv en viviendas usadas certificadas
técnicamente.
2. Construcción en sitio propio, proceso por el cual el beneficiario del SFV accede a
la vivienda mediante la edificación de la misma en un lote de su propiedad.
3. Mejoramiento de vivienda y mejoramiento de vivienda saludable, aplicando los
montos para subsanar las carencias básicas en una vivienda de propiedad del
beneficiario.
4. Arrendamiento, subsidio establecido para períodos de tiempo limitados y para
poblaciones objetivo específicas.
Para la aplicación de este instrumento la Ley estipulaba cuáles eran los rangos de costos
de las viviendas económicamente subsidiables, con lo cual segmentaba la oferta y establecía diferentes montos de subsidios para la adquisición de vivienda (Figura 2).
Figura 2. Distribución y techo de la vivienda subsidiable
Ingresos
Población con ingresos
> a 4 salarios mínimos
Mayor de 135 smlmv
(> a $83.160.000)
Vivienda
No vis
Hasta 135 smlmv
(Entre $43.120.000 y $83.160.000)
Vivienda
económica
subsidiable
Población con ingresos entre
2 y 4 salarios mínimos
vis
vis
Hasta 70 smlmv
(< a $43.120.000)
Vivienda
de interés prioritario
(*) smlmv: Salario mínimo mensual: $616.000 para el 2014
Fuente: mvct, 2013
vip
Población con ingresos
entre 0 y 2 salarios
mínimos
123
124
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Esta estratificación de los hogares se encuentra vigente para las diferentes bolsas
y programas en funcionamiento. Los techos establecidos en salarios mínimos legales
mensuales vigentes (smlmv) siguen siendo la forma para establecer los montos del
subsidio como también las especificaciones de los bienes inmobiliarios que podrán ser
adquiridos por las familias. La condición de entrada al subsidio fue, y sigue siendo, la
condición de vulnerabilidad del hogar y sus ingresos, quienes deben postularse al sfv o
deben ser postulados por un oferente a una de las bolsas concursables2. Además de las
modalidades señaladas anteriormente, se destacan los programas implementados para
atender diferencialmente la demanda, tales como:
•
•
•
•
•
•
Población en condición de desplazamiento forzado.
Bolsa ordinaria.
Esfuerzo territorial nacional y departamental.
Mejoramiento saludable (vivienda saludable).
Concejales.
Desastres naturales (Fenómeno de la Niña 2010-2011).
De 2002 a diciembre 2007 se entregaron 217.600 subsidios en las modalidades de adquisición de vivienda nueva y usada, construcción y sitio propio, mejoramiento de vivienda,
arrendamiento, habilitación legal de títulos y cesión a título gratuito. En este período se
destaca el bajo nivel de ejecución del sfv, en el período mencionado solo fue legalizado
el 38,2% de los subsidios asignados, significando solo 81.997 soluciones habitacionales
y dejando asignados, mas no desembolsados 138.797 subsidios, demostrando una baja efectividad en la solución de las condiciones de los hogares beneficiarios, los cuales
usualmente no hallaban oferta inmobiliaria o no contaban con acceso a crédito hipotecario (Fonvivienda, 2007). En esos años el tiempo promedio de ejecución del sfv era de
2 años y medio.
Una efectividad casi nula si comparamos estos números con los hogares que se
postulaban y que no conseguían el beneficio del subsidio, cifra que para el 2007 fue de
300.000 hogares, lo cual condujo a que las convocatorias de los años posteriores fueran
2
El procedimiento de postulación al subsidio inicia con la apertura de las convocatorias por parte del mvct, las
cuales son divulgadas por las ccf de todo el país, estas informan los procedimientos, condiciones y demás
aspectos del sfv a potenciales postulantes. La unión temporal de las cajas (cavis-ut) se encarga de la captura
y consolidación de la información de los aspirantes, la cual es entregada a Fonvivienda para su consolidación,
validación, cruce, calificación y asignación del sfv una vez se comprueba que los hogares cuentan con el respectivo cierre financiero, emitiendo la respectiva carta de asignación al hogar, el cual la podrá hacer efectiva
ante la ccf donde se postuló.
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
/
johann julio estrada
reducidas con el fin de atender las demandas pendientes que año tras año y, postulación
tras postulación, se iban acumulando (dnp, 2012, p. 91).
Entre el período 2007-2011, según Fonvivienda, se habían asignado 111.165 subsidios,
del total de hogares postulantes, solo consiguieron la asignación del sfv el 38% de los
hogares, pero solo el 14,5% de estos logró convertir el subsidio en una solución habitacional (dnp, 2012, p. 91). Esto significaba un alto porcentaje de recursos comprometidos
en cuentas de ahorro a favor de los beneficiarios que se encontraban en el sistema financiero sin la posibilidad de convertirse en soluciones para las familias.
Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para todos (2010-2014)
Al observar la línea de base del sector vivienda3, la expectativa del plan era superar las
560.300 viviendas producidas en el segundo gobierno de Álvaro Uribe. Para lo cual se
estableció como meta la provisión del doble de soluciones habitacionales cifrando la
meta en un millón de viviendas (Cuadro 3).
Cuadro 3. Metas de vivienda dentro del pnd 2010-2014
Indicador
Línea de base 2010
Meta 2014
560.300 viviendas
1.000.000 de viviendas
VIS con apoyo de fonvivienda
76,520
243,437
VIS con apoyo de las Cajas de Compensación
117,169
200,990
VIS rural con apoyo del Banco Agrario
20,691
45,000
376.913 créditos
780.000 créditos
64,480
254,920
ND
7.000 Has
Iniciación vivienda nueva
Créditos desembolsados vivienda
Créditos desembolsados por el fna para vivienda
Generación de suelo
Fuente: dnp, 2011.
Del millón, el gobierno, a través de Fonvivienda, deberá iniciar una cuarta parte del total
nacional y para lo cual deberían ser habilitadas 7.000 hectáreas de suelo en los municipios, talón de Aquiles de los gobiernos pasados y punto neurálgico para la provisión de
suelo dentro del modelo de mercado y de subsidios a la demanda (dnp, 2011, p. 248).
Del mencionado millón de viviendas, se estima que 649.454 deberán ser vis, dentro
de las cuales el gobierno nacional deberá subsidiar 296.942 unidades (251.312 urbanas
3
Línea Base: Iniciaciones de vivienda entre agosto de 2006 a agosto de 2010.
125
126
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
y 45.630 rurales) y las cajas de compensación familiar otras 200.990, significando un
monto de inversión total cercano a los 78, 4 billones de pesos en el cuatrienio.
La meta contemplaba la iniciación de 196.697 viviendas en 2011, 254.974 en 2012,
287.464 para 2013 y 305.627 para 2014, las cuales se pueden ver discriminadas entre VIS
y No vis en el Gráfico 2.
Dentro de las acciones institucionales que se llevaron a cabo para la realización de
la política pública de vivienda en el gobierno Santos destacan varias estrategias. La más
importante fue la separación del Ministerio de Vivienda y de Ambiente a partir de la Ley
1444 de 2011, con lo cual se logró que el sector volviera a tener una institucionalidad especializada en el tema y un ministerio exclusivo.
Gráfico 2. Iniciaciones de vis y No vis en miles de viviendas
350
300
1 millón
de viviendas
Miles
250
185
200
172
179
150
130
127
102
100
vis
67
50
83
No vis
0
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Fuente: dnp, 2011.
Otra estrategia fundamental prevista en el plan fue la reingeniería del sistema de subsidios para la iniciación del millón de viviendas, con el fin de integrar la oferta de vis y
vip, para lo cual se creó la bolsa de Ahorro Voluntario Contractual (avc) con el fin de unir
subsidio y crédito de forma anticipada, acompañando lo anterior con una simplificación
de los trámites de las bolsas establecidas y un ajuste del valor del subsidio para las familias en situación de desplazamiento, pasando de 25 a 30 smlmv para la adquisición de
vivienda nueva o usada y un incremento de 12 a 15 smlmv en el caso de mejoramiento
de vivienda.
Una tercera estrategia establecía la promoción de esquemas de financiación para los
hogares independientes de bajos ingresos y el fomento a la financiación a largo plazo para
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
/
johann julio estrada
la adquisición de vivienda con el subsidio a la tasa de interés para los créditos hipotecarios, medida que comenzó como una medida transitoria al final del segundo gobierno del
presidente Uribe y luego se convirtió en un incentivo permanente por medio del Fondo
de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria (frech).
Una última estrategia, en línea con el nuevo esquema implementado con el Programa
de Vivienda Gratuita, es el Programa de Vivienda de Interés Prioritaria para Ahorradores
(vipa), implementada por medio del Decreto 1432 de 2013 y apalancada con recursos del
Presupuesto General de la Nación (Fonvivienda) y de las cajas de compensación familiar.
Dentro de la política habitacional en el 2010 se entregaron 77.543 sfv por parte de las
diferentes entidades del sistema nacional de vivienda, de los cuales 16.797 sfv fueron entregados a la población en situación de desplazamiento y se realizaron 15.190 actualizaciones
de subsidios que habían sido entregados en años anteriores y no habían sido ejecutados.
Adicionalmente, fueron entregados 1.011 subsidios en la bolsa de desastres naturales y
3.999 en la bolsa de mejoramiento de vivienda en la modalidad de vivienda saludable.
En 2011, a través de Fonvivienda, fueron asignados 33.429 sfv por un valor de $460.311,
6 millones de pesos, que representan un 72% de la meta establecida para ese año en la
cual se esperaba la iniciación de 46.175 viviendas con el apoyo de Fonvivienda. Entre los
subsidios asignados se destacan la bolsa de desplazados y de esfuerzo territorial nacional
y departamental (Cuadro 4).
Cuadro 4. Subsidios asignados por Fonvivienda en 2011.
Convocatoria
Ahorro programado contractual
No. SFV
$ millones asignados
5,635
56,269.60
1
10.9
Concejales
351
3,958.80
Desastres naturales
701
7,004.30
18,735
298,811.80
Atentados terroristas
Desplazados
Desplazados indexación
Concurso de esfuerzo territorial departamental
5,770.90
2,758
30,547.60
4
41.8
Concurso de esfuerzo territorial nacional
3,026
32,643.20
Macroproyectos
2,218
25,252.60
33,429.0
460,311.5
Bolsa única nacional
Total general
Fuente: mvct, 2011
127
128
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Según Fonvivienda, en el período 2010-2013 fueron asignados un total de 84.907
subsidios con una inversión superior a los 2 billones de pesos. Durante el 2013 se asignaron 34.077 subsidios, de los cuales 4.967 hacen parte de las bolsas concursables, por
su parte las demás entidades concentran el grueso de la financiación otorgando 203.158
subsidios (Cuadro 5).
Cuadro 5. Avance de la política de vivienda 2010-2014
Ejecutado Agosto 2010
Ejecutado ago-dic/10
Ejecutado 2011
Ejecutado 2013
- diciembre 2013
Entidad
No.
Mill. ($)
No.
Mill. ($)
Viviendas
Fonvivienda
Ejecutado 2012
No.
Mill. ($)
Viviendas
No.
Mill. ($)
Viviendas
Viviendas
258,299
11,962
461,406
33,429
68,298
5,439
1,214,625
Cajas de
Compensación 232,091
Familiar
22,575
495,853
46,672
462,110
41,640
Caja promotora de vivienda
militar
65,239
2,960
162,952
7,072
178,892
Banco Agrario
54,839
5,247
105,289
8,288
42,744 1,225,500
95,461
Sub-total
Subsidios
610,468
No.
Mill. ($)
Viviendas
34,077 2,002,628
84,907
375,970
32,770
1,566,024
143,657
7,007
127,037
4,781
534,120
21,820
81,123
5,619
263,617
18,509
504,868
37,663
790,423
59,705
1,981,249
90,137 4,607,640 288,047
Fuente: sismeg, 2013.
Al comparar los subsidios otorgados (Cuadro 5) y las expectativas del plan (Gráfico 2)
la proyección de iniciaciones, a comienzos de 2012, se encontraba por encima de los
subsidios asignados y las viviendas iniciadas, por lo que es posible observar como aún
persistían ciertas inflexibilidades del esquema que no permitían la producción de las viviendas prometidas en el plan.
Adicionalmente, evaluaciones externas realizadas por el Banco Interamericano de
Desarrollo (bid) en 2011 y por la Unión Temporal Econometría-dinp en 2012 dejaron al descubierto que, a pesar de las estrategias implementadas, persistían las falencias asociadas
con el acceso al crédito por parte de los hogares, la accesibilidad al programa por parte
de la mayoría de la población objetivo y problemas en la focalización de los beneficiarios.
El estudio del bid (2011) demostró que los hogares, hacia los cuales estaba destinada
la política, no podrían ser seleccionados como posibles deudores debido al bajo nivel de
ingresos que reportaban por ser informales, adicionalmente, se demostró la baja eficacia
del proceso de postulación, en el cual el 96% de la población en déficit habitacional no
había sido cubierta por el programa de subsidios en los 22 años de funcionamiento del
modelo de mercado y de subsidios a la demanda. Por otra parte, por medio de simu-
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
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laciones econométricas demostró que los beneficiarios en su mayoría se encontraban
entre los estratos 2 y 3, dejando de lado al estrato 1, principal nicho de la política (bid
2011, pp. 35,36).
La Ley 1537 de 2012 o Programa de Vivienda Gratuita
Por los deficientes resultados de los dos primeros años de gobierno ocasionados por la
baja efectividad de atender al segmento más necesitado y, con el fin de tener un control
más palpable sobre la producción de viviendas vis y vip, el gobierno expidió la Ley 1537
de 2012 o nueva ley de vivienda, con la cual pretendió articular la política de vivienda con
un instrumento de focalización de los hogares más pobres, lo cual ya venía haciendo el
gobierno a través del instrumento conocido como el sisben (Sistema de Identificación
de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales) y dentro del programa para la superación de la pobreza extrema unidos. De igual forma, pretendió simplificar el proceso
entre la selección de beneficiarios y la consecución de una solución habitacional, crítica
reiterada del modelo de mercado.
La Ley estableció cuatro acciones fundamentales que vale la pena resaltar. La primera
fue permitir en su artículo 6º que los recursos de Fonvivienda pudieran ser transferidos
a patrimonios autónomos, para que estos adelantasen procesos de convocatoria y selección de constructores interesados en desarrollar proyectos vip y/o para la adquisición
de proyectos de vip, es decir, facilitar la adquisición de viviendas por parte del Estado.
La segunda, y más importante acción, fue permitir la equiparación del sfv al valor de
una vivienda vip a partir de la incorporación del Subsidio Familiar 100% de Vivienda en
Especie (sfve), el cual equivale a la transferencia de una vivienda de interés prioritario al
beneficiario del subsidio, el subsidio no como simple ayuda al hogar sino como la realización del derecho a la vivienda.
La tercera está consignada en el artículo 12º, el cual establece que la asignación de
las viviendas beneficiará, en forma preferente, a la población que se encuentre en alguna
de las siguientes condiciones:
1. Que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentren dentro del rango de pobreza
extrema;
2. Que esté en situación de desplazamiento;
3. Que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias, y
129
130
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
4. Que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable.
Los potenciales beneficiarios del programa serán los hogares registrados en las bases
de datos de la Red unidos, el sisben iii y en el registro de población desplazada (rupd),
así mismo el Departamento de la Prosperidad Social (dps) será el encargado de definir,
mediante resolución, la identificación de los potenciales beneficiarios, relevando de esta
responsabilidad al mvct, ccf y Fonvivienda. El Decreto 1921 de 2012 reglamentó los criterios de focalización de la ley y determinó la forma en que deberá realizarse el proceso
de selección de los beneficiarios, el cual se llevará a cabo por orden de priorización de
los cuatro numerales mencionados, en los cuales, para los casos en que la población
beneficiaria exceda el número de viviendas a transferir, se utilizará el sorteo para la asignación de los inmuebles.
La cuarta y última acción, pero no la menos importante, es que la Ley permite que
los beneficiarios de subsidios adjudicados antes de la misma, pero sin legalizar puedan
participar de este nuevo programa.
Con estas cuatro acciones se pretendió consolidar en un solo programa las recomendaciones realizadas por las evaluaciones externas de la política de vivienda y utilizar
instrumentos de focalización para la identificación de la demanda. Este programa consolidó la mayoría de las bolsas concursables que se tenían y logró que los recursos de
Fonvivienda fueran transferidos a esta nueva modalidad, con el fin de agilizar la obtención
de soluciones habitacionales que pudieran ser entregadas a los beneficiarios del sfv.
Siguiendo esta directriz, en 2013, de los 34.077 sfv que fueron asignados, 27.382 fueron entregados bajo la figura de sfve. Las primeras 100.000 viviendas se distribuyeron
en todo el territorio nacional de la forma como lo indica la Figura 3.
Los departamentos con mayores asignaciones fueron Antioquia (13.718), seguido
por Atlántico (9.137), Valle del Cauca (8.941) y Córdoba (6.070). Sin embargo, llama la
atención Bogotá con 4.837 beneficiarios seleccionados.
Por el lado de la demanda, la Dirección de Desarrollo Urbano (ddu) del Departamento Nacional de Planeación, identificó que a 30 de mayo de 2014 se contaba con 47.081
hogares priorizados, de los cuales 24.638 cumplían con la doble condición de ser desplazados y pertenecer a unidos, representando un 52% del total de los beneficiarios, el 17%
del total corresponde a desplazados, un 15% pertenecía a la red Unidos y otro 15% son
damnificados de la ola invernal de 2010 (Figura 4). En total se han apropiado recursos
por 1,8 billones de pesos en lo que va corrido del programa, tal como se puede apreciar
en el Anexo 1.
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
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johann julio estrada
Figura 3. Distribución de viviendas gratuitas por departamentos
Fuente: Urna de Cristal, 2014.
En lo que a viviendas se refiere el Cuadro 5 muestra la producción y asignación de
viviendas. El cuadro permite observar un total de 97.771 soluciones habitacionales estipuladas en proyectos públicos, privados y convenios, de las cuales solo han sido culminadas
45.510 unidades (46,5%), 26.319 (26,9%) se encuentran en ejecución y un poco menos de
26.000 (26,6%) están pendientes de ser iniciadas, con lo cual podría decirse que es una
proporción nada despreciable para un programa que lleva en funcionamiento dos años.
131
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Figura 4. Proporción de beneficiarios del programa Vivienda gratuita
os
id
Un
De
sp
laz
ad
os
132
24.638
8.104
7.180
147
23
103
6.886
Desastres
Desplazados y desastres
0 %
Condición
Desplazados
Unidos-Pobres extremos
Desastres ola invernal
Desplazados y unidos
Desplazados y desastres
Unidos y desastres
Desplazados, unidos y desastres
Total
No.
8.104
7.180
6.886
24.638
23
103
147
47.081
%
17,2%
15,3%
14,6%
52,3%
0,0%
0,2%
0,3%
100%
Unidos y desastres
0,2 %
Desplazados, unidos y desastres
8,9 %
Desplazados
17 %
Desplazados y unidos
52 %
Unidos-pobres extremos
15 %
Desastres ola invernal
15 %
Fuente: mvct-divis y dnp-ddu, 2014.
Sin embargo, solo se alcanzó la mitad de la meta que se pretendía obtener en este
primer mandato. Las últimas presentaciones y rendiciones de cuentas del ministro, antes
de la elección presidencial del 15 de junio, establecían que el número de viviendas finalizadas superaba las 53.000, de las cuales solo han sido escrituradas 22.868 viviendas a
beneficiarios.
Valle del Cauca (6.207) y Atlántico (5.578) son los departamentos con más viviendas
entregadas a la fecha, sumando entre los dos el 27% del total de viviendas terminadas,
seguidos por Antioquia y Bolívar con 4.035 y 3.396 unidades respectivamente.
Por otro lado, es preocupante el nivel de ejecución en Bogotá donde a la fecha solo
se habían entregado 391 viviendas de 4763 establecidas (8%). Como también lo es en los
departamentos más alejados como Amazonas, Arauca, Putumayo y Vichada, en donde
a la fecha del reporte no habían sido entregadas viviendas.
En el Anexo 1 se puede evidenciar que de los beneficiarios priorizados, la mayoría se
encuentra en capitales departamentales o en municipios pertenecientes a áreas metropolitanas, como el caso de Soledad, en Atlántico, y Soacha, en Cundinamarca.
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
/
johann julio estrada
Suma de viviendas
Suma de vip en
Suma de vip por
terminadas
ejecución
iniciar
gratuita
Cuadro 6. Composición del programa de viviendas gratuitas
Departamento
Amazonas
Suma de viviendas
200
-
50
150
13,919
4,035
6,106
3,778
732
-
160
572
9,236
5,578
2,112
1,546
350
350
-
-
Bogotá D. C.
1,749
41
1,119
589
Bogotá D.C.
2,664
-
250
2,414
Bolívar
3,954
3,396
140
418
Boyacá
1,971
630
615
726
Caldas
2,239
401
891
947
Caquetá
1,010
160
-
850
160
100
60
-
Cauca
2,765
1,905
39
821
Cesar
3,580
2,997
293
290
Chocó
1,800
162
138
1,500
Córdoba
6,070
3,665
2,405
-
4,177
3,172
146
859
182
-
-
182
Huila
2,036
575
426
1,035
La Guajira
2,933
1,523
263
1,147
Magdalena
5,553
1,023
4,104
426
Meta
1,598
752
370
476
Nariño
4,344
1,339
1,484
1,521
Norte de Santander
4,294
3,014
702
578
Putumayo
692
-
40
652
Quindío
459
359
100
-
Risaralda
2,178
1,813
-
365
Santander
3,816
540
545
2,731
Sucre
4,055
1,001
2,355
699
Antioquia
Arauca
Atlántico
Bogotá
Casanare
Cundinamarca
Guaviare
133
134
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
Departamento
Suma de viviendas
2014
Suma de viviendas
Suma de vip en
Suma de vip por
terminadas
ejecución
iniciar
Tolima
2,105
357
1,278
470
Valle
6,335
6,207
128
-
415
415
-
-
200
-
-
200
97,771
45,510
26,319
25,942
Valle del Cauca
Vichada
Total general
Fuente: dnp-ddu, 2014.
El programa de vivienda gratuita se ha constituido como el principal programa del gobierno nacional en los dos últimos años, en parte por la popularidad y novedad de la iniciativa, como también por la potestad adquirida por el gobierno para entregar soluciones
a los más necesitados y, por ende, mostrar resultados directos de su gestión. Esto no se
puede hacer con las soluciones que son entregadas por las ccf, las cuales al tener una
demanda constituida por sus afiliados, aunque se cuentan dentro de las viviendas del
Plan, no son necesariamente proveídas por el Estado, sino por los recursos provenientes
del ahorro de los trabajadores formales.
Por su parte, el anterior modelo de mercado y de subsidios a la demanda solo permitía
tener un control de los beneficiarios hasta la asignación del sfv, sin tener herramientas
que permitieran culminar el proceso o poder intervenir en el tiempo en que los beneficiarios se tardaban para hacer efectivo el subsidio y obtener una solución habitacional,
tiempo que a partir de la implementación del programa ha disminuido y hoy puede ser
controlado por el mvct, pues ahora, basado en la disponibilidad de viviendas procedentes
de los patrimonios autónomos y la focalización del dps se puede manejar la demanda,
lo que demuestra gestión por parte del gobierno y el poder de convencimiento para la
generación, a gran escala, de vip a través de la vinculación a grandes firmas constructoras
en la ejecución de proyectos habitacionales.
Adicionalmente, el programa, tal y como puede ser observado en la Figura 4 pudo
focalizar mejor la población que sufre de déficit habitacional y que, además, se encuentra en condición de vulnerabilidad. Sin embargo, solo fue posible en el plazo estipulado
culminar el 50% de las soluciones prometidas, y tan solo escriturar a beneficiarios el 25%
de dichas soluciones. Por otra parte, muchos de los recursos que movieron el programa
provenían de lo inicialmente presupuestado para las otras bolsas, por lo cual los resultados de estas podrán verse comprometidos de acuerdo con las metas fijadas en el Plan
Nacional de Desarrollo.
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
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Otra crítica fuerte a este programa tiene que ver con la gratuidad, al considerar que al
utilizar recursos para obtener viviendas completas y no dar subsidios se está sacrificando
el número de familias que podrían ser beneficiadas por la ayuda estatal, toda vez que del
tope de una solución habitacional podrían obtenerse recursos para tres de los antiguos
subsidios en dinero. Sin embargo, el programa garantiza la accesibilidad a una vivienda
a aquellos hogares beneficiarios, hecho que no se había logrado con el esquema del sfv
tradicional, pues si bien se lograba atender a mayor número de hogares (entendiendo
la atención como la asignación del sfv), este nuevo esquema garantiza efectivamente la
entrega de la vivienda.
Durante lo corrido de la implementación del programa, también se han evidenciado
problemas en la focalización de los beneficiarios, pues se han evidenciado algunos casos
que muestran que el programa no es inmune a la aparición de “colados” o beneficiarios
que no cumplen con todos los requisitos.
Igualmente, es discutida la capacidad del programa para disminuir efectivamente el
déficit cuantitativo, pues en Colombia este se estima en más de 1,6 millones de casas,
para lo cual se necesitarían 12 años para contrarrestarlo, sin contar con las demandas
actuales que indican la creación de 300.000 hogares nuevos al año e, igualmente, el comportamiento de la actividad edificadora, la cual prefiere construir vivienda para estratos
medios y altos (Gráfico 3).
Gráfico 3. Población y construcción de m² entre 2007-2013 por estrato en %
45%
40%
39,5%
37%
35%
29,6%
30%
28%
25%
25%
20%
15%
10%
11%
6,8%
4,0%
5%
0%
Estrato 2
Estrato 3
Población por estrato (% del total)
Fuente: bbva, 2013.
Estrato 4
M2 generados por estrato (% del total)
Estrato 5 y 6
135
136
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Lo anterior, sin contar que la nueva política da por superados debates que aún no han
concluido, como la definición de los parámetros y estándares de calidad y dimensiones
de las viviendas que se entregan (entre 40 y 50 m²), su disposición en áreas periféricas
de las ciudades, sin acceso a transporte o a bienes colectivos, sin contar la poca relevancia que hasta ahora se le ha dado al cambio cultural de las familias al tener que cambiar
su estilo de vida y vivir en copropiedades en las cuales los gastos de administración son
superiores a los que estaban acostumbrados a asumir.
Pasando a temas olvidados por la política, como la ayuda que se daba a ciertos hogares
para construir en sitio propio, o a la pasividad y la falta de recursos que tiene la política
de mejoramiento de vivienda en un país donde se estima que el 60% de las unidades
residenciales han sido construidas por autogestión (Gilbert, 2014a). Lo cual significa que
en su mayoría este tipo de hogares no cuentan con normas de sismo resistencia en su
estructura, o adolecen de criterios constructivos adecuados.
Podría concluirse que, en definitiva, el gran aporte de este primer gobierno del presidente Santos se centra en cambiar la visión del modelo de mercado, a partir de la
incorporación de herramientas que le permitirán elevar la producción de viviendas que
el país necesita. Aunque seguirá siendo cuestionable por parte de la opinión pública la
forma en que opera el programa, la selección de la población objetivo, los lugares donde la construcción de dichas unidades viene siendo desarrollada, así como la aparición
de nuevos temas para ser tratados dentro de la política, tales como el incremento en el
gasto de los hogares a partir de la aparición de costos adicionales para el mantenimiento
de las viviendas.
Por lo cual, para poder dotar al programa del impacto que se espera, en su segundo
mandato va a necesitar invertir más de lo que actualmente se viene destinando para este
fin (solo se invierte el 0,51% del PIB en este sector), como se puede apreciar en el Gráfico 4.
Como se puede ver, aunque solo la inversión en vivienda gratuita roza los 4,2 billones
de pesos, en comparación con otros países en la región aún el presupuesto designado
para la obtención de soluciones habitacionales tiende a ser bajo.
política nacional de vivienda
(2010-2014):
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
gratuita
/
johann julio estrada
Gráfico 4. Inversión pública en vivienda/pib por países
25
Inversión pública en vivienda/PIB
2.07
2
1.91
1.91
1.63
1.5
1
0.83
0.5
0.51
0.41
0
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
México
Panamá
Perú
Fuente: cenac, 2012
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137
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2,765
Medellín
110
240
228
Palmar de
Varela
Repelón
Sabanalarga
Bogotá
207
1,492
720
Malambo
$5,561,071,500
$61,611,166,000
$9,378,063,000
$9,895,540,240
$4,230,539,720
$29,710,800,000
$32,054,187,750
$138,790,308,000
$2,365,440,000
$110,880,000
%
43.48%
96.85%
78.82%
63.60%
2.92%
14.55%
51.94%
17.58%
56.68%
207 100.00%
1,176
145
7
16
374
138
1,914
64 100.00%
3 100.00%
34 100.00%
20
2,678
41 100.00%
2 100.00%
30 100.00%
4 100.00%
40 100.00%
No.
$5,561,071,500
$48,711,137,500
$5,953,068,000
$290,153,012
$615,351,232
$15,433,110,000
$5,622,717,300
$78,419,613,000
$2,365,440,000
$110,880,000
$850,288,250
$743,505,000
$90,188,928,272
$1,457,472,500
$49,457,500
$1,108,800,000
$147,840,000
$1,478,400,000
Valor
Asignados desplazados
-
-
-
-
-
-
69.81%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
56.52%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
%
85.45%
-
-
0.00%
0.00%
83 36.40%
204 85.00%
94
346 48.06%
548
-
-
-
-
26
No.
$-
$-
$-
$-
$-
$-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
87
No.
$-
$-
$3,424,995,000
$8,418,568,028
$3,615,188,488
$14,277,690,000
$22,387,087,800
-
316
-
29
-
-
99
$- 1,463
$-
$-
$-
$960,960,000
Valor
Asignados unidos
0.00%
21.18%
0.00%
12.08%
0.00%
0.00%
12.61%
43.32%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
3.15%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
%
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$12,900,028,500
$-
$1,186,819,200
$-
$-
$4,044,382,650
$60,370,695,000
$-
$-
$-
$-
$3,077,190,000
Valor
Asignados desastres
/
Soledad
785
3,377
64
3
Galapa
Barranquilla
Yarumal
Tarso
$850,288,250
$1,704,465,000
$93,266,118,272
$1,457,472,500
$49,457,500
$1,108,800,000
$147,840,000
$1,478,400,000
Valor
Total asignado
gratuita
Bogotá D. C.
Atlántico
41
La Unión
34
2
Granada
San Luis
30
Concordia
46
4
Angostura
San Jerónimo
40
No.
Abejorral
Municipio
(2010-2014):
Antioquia
Departamento
Hogares beneficiarios programa vivienda gratuita por priorizacion
Anexo 1. Tabla priorización de beneficiarios por población objetivo de la Ley 1537 de 2012
política nacional de vivienda
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
johann julio estrada
139
445
273
Florencia
Popayán
Valledupar
Tado
Cereté
Lorica
Caquetá
Cauca
Cesar
Chocó
3,060
117
300
544
134
150
115
179
1,305
321
Montería
Purísima
Fusagasugá
Girardot
Nemocón
Pacho
Ricaurte
Simijaca
Soacha
Tocaima
2,583
1,179
160
240
$13,163,266,740
$50,373,194,750
$6,872,032,000
$4,411,648,000
$5,659,200,000
$5,113,216,000
$19,225,212,000
$10,439,167,750
$4,780,336,596
$125,895,705,800
$11,188,901,724
$18,352,082,500
$8,904,494,000
$92,842,039,272
$47,739,479,250
$5,941,039,250
$9,602,347,994
$24,128,907,000
$137,811,707,856
Valor
Total asignado
9.92%
21.04%
%
56.88%
73.52%
17.09%
55.20%
69.60%
8.99%
1.68%
9.57%
18.67%
8.21%
14.52%
22
6.85%
1,305 100.00%
3
11
28
11
79
300 100.00%
20
1,689
190
40
203 100.00%
1,899
1,179 100.00%
91
240 100.00%
61
710
No.
$874,384,680
$50,373,194,750
$116,576,000
$415,008,000
$1,056,384,000
$415,008,000
$2,778,162,000
$10,439,167,750
$804,792,760
$69,219,499,800
$7,787,147,720
$1,639,757,500
$8,904,494,000
$66,929,383,272
$47,739,479,250
$3,093,754,250
$9,602,347,994
$2,288,011,000
$27,872,000,856
Valor
Asignados desplazados
35.88%
%
34.16%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
299
-
176
80
109
91
465
-
97
-
93.15%
0.00%
98.32%
69.57%
72.67%
67.91%
85.48%
0.00%
82.91%
0.00%
83 30.40%
152
-
-
-
-
-
554 90.08%
1,211
No.
No.
%
$12,288,882,060
$-
$6,755,456,000
$3,050,464,000
$4,112,352,000
$3,436,640,000
$16,447,050,000
$-
$3,975,543,836
$-
$3,401,754,004
$6,272,280,000
$-
$-
$-
$-
$-
$21,840,896,000
0.00%
43.13%
0.00%
0.00%
0.00%
56.85%
0.00%
8.67%
23.88%
0.00%
0.00%
0.00%
-
-
-
0.00%
0.00%
0.00%
24 20.87%
13
32
-
-
-
1,371 44.80%
-
253
-
684 26.48%
-
69
-
-
$-
$-
$-
$946,176,000
$490,464,000
$1,261,568,000
$-
$-
$-
$56,676,206,000
$-
$10,440,045,000
$-
$25,912,656,000
$-
$2,847,285,000
$-
$-
$59,999,310,000
Valor
Asignados desastres
$49,940,397,000 1,454 43.08%
Valor
Asignados unidos
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
Cundinamarca
Córdoba
203
Manizales
Caldas
615
Tunja
Boyacá
3,375
No.
Cartagena
Municipio
Bolívar
Departamento
Hogares beneficiarios programa vivienda gratuita por priorizacion
140
2014
243
735
256
308
Villanueva
Fundación
Pivijay
Salamina
120
Quimbaya
99
Armenia
60
294
Villa del
Rosario
Calarcá
2,550
201
Yacuanquer
Cúcuta
128
Sandoná
1,637
196
Granada
Pasto
55
Cabuyaro
$5,001,854,250
$2,515,919,700
$3,785,973,260
$12,229,785,000
$103,348,858,750
$8,298,644,310
$5,281,165,440
$67,037,326,500
$7,348,539,320
$2,059,265,775
$121,028,132,750
$13,193,775,000
$10,881,045,000
$30,639,026,993
$10,122,025,000
$861,797,400
53.62%
%
36.04%
79.69%
95.51%
36.36%
80.27%
93.92%
1.99%
46.88%
95.11%
76
51
63.33%
85.00%
99 100.00%
236
2,395
4
60
1,557
196 100.00%
20
3,000 100.00%
111
204
702
243 100.00%
22 100.00%
165 100.00%
140 100.00%
385
No.
$3,115,704,250
$2,127,950,580
$3,785,973,260
$9,751,085,000
$96,665,258,750
$166,891,155
$2,475,546,300
$63,743,554,200
$7,348,539,320
$738,992,100
$121,028,132,750
$4,699,135,000
$8,638,805,000
$29,268,109,769
$10,122,025,000
$861,797,400
$6,021,425,000
$5,523,212,200
$15,925,938,000
Valor
Asignados desplazados
20.31%
4.49%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
46.38%
%
0.00%
53.13%
0.00%
0.00%
44
9
-
-
-
36.67%
15.00%
0.00%
0.00%
0.00%
39 19.40%
68
-
-
35 63.64%
-
197 63.96%
52
33
-
-
-
-
333
No.
$1,886,150,000
$387,969,120
$-
$-
$-
$1,610,959,830
$2,805,619,140
$-
$-
$1,320,273,675
$-
$8,494,640,000
$2,242,240,000
$1,370,917,224
$-
$-
$-
$-
$13,994,152,000
Valor
Asignados unidos
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
58
155
158
-
80
No.
0.00%
0.00%
0.00%
19.73%
6.08%
78.61%
0.00%
4.89%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
%
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$-
$2,478,700,000
$6,683,600,000
$6,520,793,325
$-
$3,293,772,300
Valor
Asignados desastres
/
Quindío
22
San Juan del
Cesar
$6,021,425,000
$5,523,212,200
$29,920,090,000
Valor
Total asignado
gratuita
Norte
Santander
Nariño
Meta
165
Riohacha
3,000
140
Maicao
Santa Marta
718
No.
Fonseca
Municipio
(2010-2014):
Magdalena
La Guajira
Departamento
Hogares beneficiarios programa vivienda gratuita por priorizacion
política nacional de vivienda
del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda
johann julio estrada
141
Fuente: dnp-ddu, 2014.
Total general
3,519
Cali
$3,698,400,000
$33,756,487,518
$40,989,794,000
$6,213,330,000
$127,701,568,000
$20,450,600,370
$7,979,938,500
$4,095,334,200
$4,009,449,432
$84,881,978,250
$16,794,855,000
$24,937,851,200
$39,396,080,512
Valor
Total asignado
75.87%
57.17%
%
18.21%
40.78%
10.32%
98.52%
70.41%
14.14%
$3,698,400,000
$6,413,021,667
$16,602,179,000
$641,376,000
$125,794,449,000
$14,386,413,870
$1,115,211,000
$4,095,334,200
$4,009,449,432
$84,881,978,250
%
0.00%
0.00%
78.28%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
-
732
591
15.47%
0.00%
81.79%
59.22%
139 89.68%
-
-
155
-
-
-
-
-
-
-
-
-
52
150
15
-
-
-
-
153
171
No.
$292,439,996,390 6,886
$-
$27,343,465,851
$24,387,615,000
$5,571,954,000
$-
$-
$6,259,016,250
$-
$-
$-
$-
$-
$10,158,820,084
Valor
Asignados unidos
238 24.92%
No.
69.91% $1,282,864,878,629 7,283
90 100.00%
163
407
16
3,467
357
28
100 100.00%
101 100.00%
2,109 100.00%
$16,794,855,000
$18,787,404,100
$22,180,945,428
Valor
Asignados desplazados
407 100.00%
481
546
No.
47,081 $1,856,218,344,844 32,912
90
507
Buga
Pradera
198
Andalucía
895
100
Espinal
Palmira
101
Chaparral
998
2,109
Sincelejo
Jamundí
407
Corozal
155
634
Pereira
Guacarí
955
No.
Dosquebradas
Municipio
14.63%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
1.48%
29.59%
7.58%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
24.13%
17.91%
%
$280,913,469,825
$-
$-
$-
$-
$1,907,119,000
$6,064,186,500
$605,711,250
$-
$-
$-
$-
$6,150,447,100
$7,056,315,000
Valor
Asignados desastres
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
Valle
Tolima
Sucre
Risaralda
Departamento
Hogares beneficiarios programa vivienda gratuita por priorizacion
142
2014
143
El sector extractivo en Colombia 2011-2013:
las apuestas y los retos del gobierno nacional1
Juliana Peña Niño2
Mario Freddy Martínez3
Introducción
Al iniciar su mandato, el presidente Santos anunció que el país se encontraba en una
bonanza minero-energética de grandes proporciones. A su vez, defendió el modelo extractivo impulsado por el gobierno de Álvaro Uribe, comprometiéndose a continuarlo al
considerarlo como una oportunidad única para Colombia.
Designó al sector minero-energético como la principal locomotora para la prosperidad, con cuatro objetivos básicos: i) disminuir el déficit fiscal; ii) cumplir las metas del
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 en materia social, de empleo4, infraestructura
y equidad territorial; iii) crear encadenamientos con otros sectores productivos, principalmente la industria y la agricultura y, finalmente, iv) construir clústeres de alto valor
agregado. Adicionalmente, se elaboró el documento de Regla Fiscal 2010, que determinó
1
Este artículo se basa en el informe “El sector extractivo en Colombia 2011-2012”, publicado por el Observatorio
de las Industrias Extractivas en Colombia, y en la versión preliminar del Informe del año 2013 de la Fundación
Foro Nacional por Colombia.
2Master of Science in Social Policy and Development, London School of Economics. Fundación Foro Nacional
por Colombia. Correo electrónico: [email protected]; [email protected]
3
Especialista en gestión pública, Universidad Estatal de Moscú. Fundación Foro Nacional por Colombia. Correo
electrónico: [email protected]
4A pesar de que el Plan reconoce que el país tiene la tasa de desempleo más alta en América Latina, se propone
una modesta meta para disminuirla a tan solo el 8,9% en 2014, cifra que se considera aún alta si se compara
con las tasas de desempleo de otros países de la región (Argentina 7,9% y Brasil 7% en 2010; Chile 8,7% en
2011).
144
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
las metas de producción e ingresos del país en los próximos diez años por cuenta del
extractivismo, y se establecieron las pautas normativas y de desarrollo institucional para
reorganizar el sector y disminuir las fallas del modelo, denominadas como externalidades
del negocio.
Durante el 2013 se evidenciaron, con mayor claridad, las tensiones socio-ambientales
en los territorios, situación que desencadenó numerosas protestas, y que además reafirmó el distanciamiento de la sociedad civil y las autoridades sub-nacionales con respecto
al gobierno nacional. De otro lado, salieron a la luz pública las apuestas del gobierno
para avanzar en la inserción de Colombia en los escenarios internacionales en materia
económica y social, en la que sobresale la decisión de la vinculación del país a la iniciativa
de Transparencia de las Industrias Extractivas (eiti).
Luego de tres años de implementación de la locomotora minero-energética, el balance
de los resultados depende de cómo se mire, es decir, el vaso podría estar medio vacío o
medio lleno. En primer lugar, continúan los vacíos normativos que puedan responder a
las necesidades existentes de acuerdo con las dinámicas heterogéneas de los territorios.
Segundo, aunque se hicieron notorios esfuerzos para fortalecer las instituciones del sector,
persisten fallas de coordinación y aún se enfrentan limitaciones para el ejercicio de sus
funciones de control. Y tercero, a pesar de la apuesta rentista de la locomotora minera,
las proyecciones de producción e ingresos provenientes de la minería y los hidrocarburos
no se han cumplido, y no hay indicios de que esta tendencia se revierta en el corto plazo;
adicionalmente, se profundiza la reprimarización de la economía y su pérdida de valor
en los mercados internacionales.
Este artículo tiene como propósito presentar información actualizada sobre el sector
y aportar desde diferentes miradas al análisis sobre las tres problemáticas mencionadas
con el fin de contribuir al debate que se comienza a dar en el país, sobre todo en una coyuntura de formulación del nuevo Plan Nacional de Desarrollo. Se toma como referencia
de estudio el período 2011-2013. La información secundaria usada, tanto para el análisis
cuantitativo como para las otras secciones, fue tomada de fuentes oficiales, publicaciones académicas e investigaciones realizadas por otras organizaciones sociales, las cuales
podrán ser encontradas en la bibliografía. La revisión de prensa se hizo a partir de la base
de datos que posee la Fundación Foro Nacional por Colombia para su Observatorio de
las Industrias Extractivas.
el sector extractivo en colombia
2011-2013:
las apuestas y los retos del gobierno nacional
/
juliana peña niño ,
mario freddy martínez
1. Las reformas normativas y los cambios institucionales:
intentos, fracasos y realidades
A continuación se presentarán algunas de las principales reformas y propuestas en materia legislativa relacionadas con el sector extractivo, que se discutieron o implementaron
en el país durante el 2011- 2013: el nuevo régimen de regalías con la Ley 1530 de 2012 y
las prematuras propuestas de contrarreforma; el proyecto de reforma al Código Minero,
que no prosperó, y como respuesta, la aparición de tres decretos reglamentarios (933,
934, 935 de 2013) a la Ley 685 de 2001; el proyecto de ley para reglamentar la consulta
previa, que se quedó traspapelado, y la alternativa que surge como paliativo, el Decreto
2613 de 2013, el protocolo para la coordinación interinstitucional de la consulta previa.
Adicionalmente, se presenta la reestructuración institucional y las decisiones de política
que ha adoptado el actual gobierno, reconociendo sus debilidades en este campo para
fortalecerse y continuar dándole el empuje necesario al sector minero.
1.1. El sello centralista del nuevo sistema de regalías
Sin duda, se requería un nuevo esquema de repartición de los recursos de regalías pues,
por un lado, no se registraba evidencia concreta sobre su impacto en las regiones beneficiarias y, por otro, el modelo vigente estaba profundizando las disparidades entre unos
pocos receptores y una gran mayoría que no tenía acceso a ellas. Además, constitucionalmente existía un vicio al no ser distribuidas sobre toda la población en la medida en
que el Estado es el titular de la contraprestación económica de la extracción del subsuelo.
Con la reforma sancionada (Acto Legislativo 05 de 2011 y Ley 1530 de 2012) se subsanaron en principio estas debilidades; el “deber ser” de las regalías corresponde al logro
de una distribución equitativa de estas partidas. No obstante, al hacerlo se retrocedió en
el terreno ganado –aunque disminuido en la última década– de la descentralización. En
este sentido, el Sistema General de Regalías, aunque continúa dejando una asignación
directa a los departamentos, municipios y distritos productores o que tengan puertos
marítimos que podrán ejecutar directamente, redujo esta partida considerablemente. El
carácter re-centralizador en la asignación de los recursos va en contravía de un principio
constitucional medular en la organización del Estado, el de la autonomía de las entidades
territoriales para promover su desarrollo.
Evidentemente, el manejo dado a los recursos de regalías por algunos municipios
y departamentos no fue el más idóneo durante los últimos años. Son reconocidos los
casos de corrupción y la baja capacidad de gestión de un buen número de entidades territoriales. Sin embargo, el gobierno nacional generalizó este argumento y aplicó el mismo
145
146
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
juicio a municipios y departamentos que hicieron buen uso de esos dineros. Bajo esa
premisa se adoptó la decisión de administrarlos desde el gobierno central, en especial
a través de los fondos creados5. Surge, entonces, la inquietud de si el gobierno nacional
puede garantizar que la administración de estos recursos sea transparente y eficiente.
De otra parte, con base en esa misma lógica, al ampliar el número de departamentos
y municipios beneficiarios de estos dineros, ¿no haría más dispendioso el control a su
manejo por parte de los beneficiarios?
La decisión de centralizar la asignación de los recursos va en contra del rol que deben ejercer las autoridades sub-nacionales en el manejo de los programas de bienestar
para la población en el territorio de su respectiva jurisdicción. En el régimen anterior los
entes territoriales decidían en qué invertir, ahora tendrán que presentar proyectos que
serán sometidos a evaluación de los ocad, órganos que finalmente son controlados por
el gobierno nacional.
Otro problema que desde ya se empieza a vislumbrar es que la cuantía de las regalías para proyectos de inversión podrían terminar favoreciendo, en mayor proporción,
a los municipios con más alto nivel de desarrollo, justamente por disponer de mayores
potenciales y recursos humanos para formular los proyectos. Los municipios pequeños,
pobres, con población rural dispersa, plenos de necesidades y problemas, no tendrán
acceso rápido a estos recursos, pues deberán pagar el costo de una curva de aprendizaje
lenta, dada su baja capacidad institucional. Esto puede perjudicar el principio de equidad
de la distribución entre las regiones lo que dejaría nuevamente en duda las ventajas del
nuevo sistema.
Ante la polémica generada durante la temprana implementación de ese nuevo sistema, han aparecido en el debate público propuestas desde diferentes sectores sociales y
políticos para reformar, por segunda vez en menos de dos años, la forma de distribución
de estos recursos. Incluso, el ministro de minas, Amylcar Acosta, ya ha hecho algunas
menciones apoyando esta iniciativa (Dinero, 2014).
1.2. El desvanecimiento de un nuevo código minero
En 2010, el Congreso de la República aprobó la Ley 1382 que modificó el Código de Mi­nas,
reformando 30 artículos y derogó 10 de los 362 de la Ley 685 del 2001. Esto no implicaba
un cambio a fondo que marcara una diferencia sustancial con respecto a dicha Ley, aunque introducía algunas reformas, especialmente en materia ambiental, que permitirían
5
El Acto 05 creó cuatro nuevos fondos, además del ya existente Ahorro pensional y territorial: 1) Ciencia y
Tecnología e Innovación; 2) Desarrollo Regional; 3) Compensación Regional; 4) Ahorro y Estabilización.
el sector extractivo en colombia
2011-2013:
las apuestas y los retos del gobierno nacional
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juliana peña niño ,
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enfrentar de mejor manera el auge del sector en Colombia. En 2011, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-366, declaró la Ley 1382 inexequible por el hecho de no haber
sido consultada previamente con las comunidades indígenas y negras. Sin embargo, dio
un plazo de dos años al gobierno para que sometiera la ley a consulta previa y mantuvo
para ese período la constitucionalidad de algunos artículos relacionados con aspectos
ambientales y de protección a páramos.
El gobierno nacional elaboró un proyecto de ley en el segundo semestre de 2012, para el cual aún, a finales del mismo año, no se había realizado la consulta6. Este proyecto
modificaba, derogaba y adicionaba algunos artículos del código anterior, lo que despertó
alguna polémica alrededor de varios de ellos. En efecto, el nuevo articulado dejaba como
áreas protegidas aquellas declaradas en protección ambiental (páramos, humedales Ramsar) siempre y cuando no se hubieran otorgado títulos mineros sobre ellas y estuvieran
delimitadas geográficamente; esto requería su declaratoria, la cual debería ser aprobada
por la autoridad minera nacional. De otra parte, eliminaba la medida que exigía la aprobación del Ministerio de Ambiente para hacer exploración en zonas de reserva forestal,
y no hacía modificación alguna sobre el requisito de licencia ambiental para la fase de
exploración y la realización de la consulta previa7.
A finales de febrero de 2013 el gobierno nacional solicitó a la Corte una prórroga de
cinco meses para entregar la nueva versión del código, ya que reconoció el atraso para
el cumplimiento de la consulta previa, argumentando dificultades en el acercamiento a
dichas comunidades. Sin embargo, es posible que ese atraso haya tenido que ver más
con las debilidades institucionales del Estado, en particular del Ministerio del Interior,
responsable de esta labor, y con su dificultad para coordinar la consulta con otras dependencias. En abril la Corte negó la solicitud del gobierno, pues la consideró improcedente. El gobierno finalmente no presentó al Congreso el nuevo proyecto, con lo cual
6
El 30 de enero de 2012 el Ministerio del Interior expidió la Resolución 0121 para proveer, de manera transitoria,
el procedimiento que permitiera llevar a cabo la consulta previa de los proyectos de ley que afectan directamente a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; dicha resolución fue revocada por la Corte
Constitucional, al mismo tiempo que ordenó suspender hasta nueva orden todos los procesos de consulta
con la Comisión consultiva de alto nivel, máximo ente de interlocución del gobierno con las comunidades
antes referidas. En el caso de las consultas a los pueblos y organizaciones indígenas, en febrero de 2013 se
adoptó la ruta metodológica general para la consulta previa sobre el proyecto de reforma al Código Minero
con la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía; así mismo, se definió la ruta a seguir para
lograr la garantía de los derechos de los pueblos indígenas en caso de que la Ley 1382 de 2010 pierda vigencia
(Tomado de la respuesta del Ministerio del Interior al derecho de petición elevado por el Foro Nacional por
Colombia en abril de 2013– Radicado externo extmi13-0011143).
7
Según Mendoza (2012), el proyecto dejaba cerca del 90% del territorio para ser usado para la actividad minera,
pues a las zonas de minería restringidas definidas por el Código en su artículo 35, se le podrían levantar esas
restricciones a través de actos administrativos.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
la Ley 1382 perdió vigencia y la Ley 685 de 2001 entró de nuevo a regir desde el 11 de
mayo de 2013.
Ante este intento fallido, el gobierno ha optado por legislar a través de decretos reglamentarios de la Ley 685, para darle la base jurídica necesaria a los asuntos que desde su
mirada son estratégicos, respondiendo de ese modo a presiones de sectores sociales y
empresariales, así como a su interés de continuar empujando su locomotora minera8. Así,
tenemos el Decreto 933, sobre formalización de minería tradicional, para dar respuesta a
la fuerte controversia desata en el país a raíz de la falta de claridad entre la minería ilegal
y la informal; el Decreto 934, sobre promoción y protección de la minería en Colombia; y
el Decreto 935 sobre los requisitos de los contratos de concesión y la determinación de
las áreas libres.
1.3. El Decreto 934 de 20139
Este Decreto reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Según el Decreto, la decisión de establecer zonas excluidas y restringidas de minería compete exclusivamente
a las autoridades minera y ambiental quienes actuarán con base en estudios técnicos,
económicos, sociales y ambientales, dando aplicación al principio de desarrollo sostenible
(Decreto 934 de 2013, art. 1). Esta norma ignora la facultad que tienen los entes territoriales de decidir autónomamente sobre sus jurisdicciones y exige el trabajo conjunto y
coordinado de estas dos entidades, tarea que hasta la fecha no se ha podido cumplir,
pues cada una tiene visiones diferentes de la minería.
El Decreto retoma las nociones de utilidad pública e interés social para justificar
que a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni indirectamente el
Ordenamiento Minero10, por lo que prohíbe a los concejos municipales y las asambleas
departamentales establecer, mediante acuerdos municipales u ordenanzas departamentales, zonas del territorio que queden permanentemente o transitoriamente excluidas de
la minería, puesto que exceden sus competencias. El decreto ha sido demandado por el
Distrito de Bogotá, la Federación Colombiana de Municipios y la Procuraduría General
de la Nación entre los más conocidos. A su vez, la Corte Constitucional admitió una ac-
8
En particular, los decretos 933, 934 y 935 de 2013, uno de los cuales (el 934) fue demandado ante la Corte
Constitucional.
9
Con base en el artículo de Peña (2013).
10 Esto implica que los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial no podrán decidir el uso del suelo en materia de minería dentro de su
jurisdicción, a no ser que tengan la aprobación de las autoridades nacionales.
el sector extractivo en colombia
2011-2013:
las apuestas y los retos del gobierno nacional
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juliana peña niño ,
mario freddy martínez
ción pública de inconstitucionalidad a los artículos 2 y 3 del Decreto a la que respondió
estar inhibida de sus competencias, ya que este análisis profundo le concierne al Consejo
de Estado.
Dando una mirada en perspectiva a esta álgida discusión se puede plantear lo siguiente: el Decreto 934 reglamentó el artículo 37 de la Ley 685 del 2001, Código de Minas, que
funcionó por nueve años, por lo que esta prohibición viene desde principios del presente
siglo. Adicionalmente, se encuentra vigente el Decreto 2201 de 2003 que reglamentó el
artículo 10 de la Ley 388 de 1997 (Ordenamiento Territorial) el cual explicita que los proyectos considerados de utilidad pública e interés social, podrán ser ejecutados en todo
el territorio nacional, reglamentación que sigue en la misma línea al anterior, ya que en el
artículo 2 del mencionado decreto se afirma que “los planes, planes básicos o esquemas
de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningún caso serán oponibles
a la ejecución de proyectos, obras o actividades a los que se refiere el decreto”.
Este análisis permite concluir dos asuntos: por un lado, por más de una década las entidades territoriales no fueron conscientes de esta prohibición, por lo que aparentemente
no se vieron afectadas en el ejercicio de su autonomía. Esto se debe principalmente a que
la mayoría de los pot y eot fueron formulados a inicios de la década del 2000, momento
en que no había un auge extractivo y no había sido expedido el Código Minero. Por otro,
la gran polémica que generó este Decreto da muestras de que la sociedad civil ya no es
espectadora ante las decisiones que toma el gobierno nacional -a puerta cerrada- en materia de minería y que está despertando de ese letargo en el que se encontraba. Entonces, ¿por qué no pensar que una sociedad civil que empieza a organizarse y a ejercer su
ciudadanía podría ser un factor determinante en los fallos que se emitan con respecto a
las demandas impuestas?
En particular, la Corte Constitucional ya emitió la Sentencia 137 de 2014 en la que declara el artículo 37 exequible con el condicionamiento de que las autoridades competentes
del nivel nacional acuerden con las autoridades territoriales las medidas necesarias para
la protección del ambiente sano, las fuentes hídricas, el desarrollo de las comunidades y
la salubridad de la población. El alcance de esta sentencia ha sido interpretado de diversas formas y requiere de un análisis exhaustivo que no se dará en este artículo, ya que se
sale del período de estudio trabajado11.
11 Debido a la trascendencia de esta Sentencia, en el informe del sector extractivo del año 2013, capítulo 1, se
hará un análisis al respecto.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
1.4. La iniciativa de reglamentación de la consulta previa
Aunque el país cuenta con el Decreto 1320 de 1998, que reglamenta la consulta previa
para explotar los recursos naturales no renovables, este ha suscitado grandes controversias, entre las cuales cabe señalar tres: en primer lugar, su falta de consulta a los grupos
étnicos; segundo, el Decreto plantea que la información debe suministrarse en el desarrollo de la consulta y no desde una etapa anterior; y tercero el resultado del proceso–si
lo hay- no es vinculante, es decir que la decisión puede o no tomar en cuenta lo discutido.
Aún se identifican vacíos jurídicos y de conocimiento (tanto de funcionarios y empresas como de los grupos étnicos) alrededor de los procedimientos de la consulta previa,
pues se considera que el gobierno la ha asumido como un requisito más por cumplir. En
este sentido, la garantía de este derecho se ha tramitado a través de la jurisprudencia, en
donde la Corte Constitucional ha establecido, con mayor claridad, los aspectos esenciales
de la consulta, así como los casos en los que debe realizarse, y ha intervenido cuando el Estado ha atentado contra los derechos de las comunidades étnicas por acción u omisión 12.
En 2012 el gobierno nacional comenzó a preparar un proyecto de ley estatutaria
para reglamentar la consulta, con la pretensión de definir un protocolo para su procedimiento. Este proyecto definía la consulta como “el procedimiento por medio del cual se
hace efectivo el derecho fundamental13 que tienen los grupos étnicos reconocidos legal y
administrativamente a ser consultados en torno a aquellas medidas legislativas y administrativas del Estado que generan una afectación directa y específica sobre su integridad
étnica, cultural, social, política, económica y religiosa”, lo cual indicaba a primera vista un
cambio en su enfoque y concepción. Se incluyeron aspectos para clarificar la metodología,
estipular los tiempos y determinar sus costos.
Sin embargo, al hacer un análisis un poco más profundo de estos puntos y otros
contenidos del proyecto se observa, por el contrario, que tenía una tendencia a delimitar,
encuadrar y estandarizar atributos de la consulta previa, dejando cierta preocupación
sobre si realmente son más las ventajas de la aprobación de una ley estatutaria -requerimiento exigido en varias ocasiones por la Corte-. Este proyecto se quedó entre el tintero
12 Según información suministrada a Foro Nacional por Colombia por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, entre 2004 y 2012 se han realizado 240 procesos de consulta para el sector de hidrocarburos,
de los cuales 75 fueron catalogados como protocolizados y 15 en cierre. Los demás están en pre-consulta,
pre-acuerdos, en apertura del proceso, socialización y taller de impacto. En contraste, para el sector de la
minería se registraron solo 15, de los cuales 4 están protocolizados; esta notoria diferencia en los procesos
de consulta para la minería se explica por el predominio de la minería informal. En 2012 se realizaron además
3 procesos de consulta para el sector energético, todos ellos con estado protocolizado.
13 Cursivas de los autores.
el sector extractivo en colombia
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las apuestas y los retos del gobierno nacional
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juliana peña niño ,
mario freddy martínez
ya que terminado el 2012 no se había comenzado la consulta, y transcurrido el 2013 quedó
traspapelado. De esta forma, el gobierno nacional optó por la sanción del Decreto 2613
de protocolo de coordinación institucional para la consulta previa, en el cual asigna a la
Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior liderar el proceso a través de la
coordinación, en donde está encargada de determinar el plan de trabajo, los recursos y el
seguimiento a los compromisos. La cuestión de la ley sigue sin resolverse y el gobierno
prefiere legislar por decreto.
1.5. La reestructuración institucional y las decisiones de política
para cimentar la locomotora minero-energética
Reformas institucionales
El crecimiento acelerado del sector en los últimos años desbordó la capacidad institucional para su manejo; además, la carencia de una reglamentación clara trajo consigo
situaciones de crisis, de amenazas al medio ambiente y a la seguridad humana. Estas
debilidades propiciaron la proliferación de títulos mineros y solicitudes en trámite que
contrastaron con el escaso recurso humano, técnico y económico disponible para administrarlo y fiscalizarlo. Adicionalmente, se evidenció que la coordinación interinstitucional
no fluye, por ejemplo, cuando la autoridad ambiental entra a jugar su rol dentro de la
dinámica del sector.
Para responder a estas situaciones y mejorar la acción del Estado en el impulso a la
locomotora minera, el gobierno nacional adoptó ciertas medidas de fortalecimiento de
las instituciones al amparo de la Ley 1444 de 2011 que dio facultades extraordinarias al
Presidente para modificar la estructura de la administración pública. Dentro de ellas se
destacan la asignación, al Ministerio de Minas y Energía, de la función de formular y hacer seguimiento a la política del sector; el restablecimiento del Viceministerio de Minas,
encargado de articular la política sectorial y de coordinarla con los actores del gobierno;
y la transformación de Ingeominas en el Servicio Geológico Colombiano, con funciones
exclusivas de investigación científica sobre el potencial de recursos del subsuelo (Decreto
4131 de 2011).
Para una mayor eficiencia en la administración del recurso minero se creó la Agencia
Nacional de Minería (anm), entidad especializada a cargo de los procesos de titulación,
registro, asistencia técnica, fomento, promoción y vigilancia de las obligaciones emanadas
de los títulos y solicitudes de áreas mineras (Decreto 4134 de 2011). Se escindió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para crear dos entes independientes,
el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, de un lado, y el Ministerio de
151
152
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Vivienda, Ciudad y Territorio, de otro. Dentro del sector de ambiente se creó la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales, anla, bajo el supuesto de que era necesario contar
con un organismo técnico con autonomía administrativa y financiera, encargado del
estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales. De ese
modo, se mejoraría la eficiencia, la eficacia y la efectividad de la gestión ambiental y el
desarrollo sostenible (Decreto 3573 de 2011).
Estos esfuerzos han sido aplaudidos por diferentes sectores, pues era evidente la necesidad de tomar el control del sector. Con estas medidas el gobierno colombiano pudo
dar un parte de tranquilidad a los inversionistas y representantes de empresas extranjeras.
Durante la feria minera PDCA de Toronto 2012, el ex ministro de minas y energía, Mauricio Cárdenas, señaló los cambios que ha venido efectuando el gobierno en materia de
regalías, de institucionalidad y normatividad, y aseguró que el país estaba en el tránsito
hacia una “nueva era” en la que la minería y la energía liderarían el crecimiento económico de las próximas décadas. Con esta nueva faceta, aseguró que todos sus problemas
tendrían una vía rápida y eficiente de solución (Dinero.com, 2012).
Sin embargo, por el Ministerio de Minas y de Ambiente han pasado cuatro ministros
en tres años, lo que podría haber afectado la continuidad de los procesos y el diseño de
las políticas, así como la posibilidad de definir posturas claras y unificadas desde cada
cartera con respecto a un modelo minero sostenible en el largo plazo. Además, existen
fuertes discrepancias entre minas y ambiente, lo que confirma la débil articulación entre
las instancias del Estado, una de las mayores falencias del gobierno nacional que impacta
el nivel de gobernabilidad sobre el sector.
Las decisiones tomadas por el gobierno nacional
Desde la entrada en vigencia de la Ley 685 se originó la entrega indiscriminada de títulos
mineros (con mayor intensidad durante los dos períodos del gobierno de Álvaro Uribe)
con superposición y acaparamiento de títulos, especulación14 y violaciones recurrentes a
los derechos de las comunidades étnicas, irregularidades que tocaron fondo y se hicieron
evidentes en los últimos años.
El gobierno de Santos reconoció esta problemática y ordenó a la anm suspender la
recepción de propuestas de contratos de concesión mediante el Plan de Descongestión
desde febrero de 2011, que en ese momento ascendían a 16 mil y en el 2013 aumentaron
14 La forma de adjudicación de títulos–mínimos requisitos para la propuesta, derecho de preferencia en la
solicitud, no hay límite de solicitudes por persona natural o jurídica, ni requisito de un mínimo para el área
solicitada- se ha prestado para asignar franjas muy pequeñas que son utilizadas para especulación.
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a 19 mil. A su vez, se tomó la decisión de crear una nueva herramienta tecnológica para
la radicación de solicitudes vía web, la cual quedó como único mecanismo para este
trámite en el territorio nacional. En julio de 2013 se reabrió la ventanilla para nuevas solicitudes vía internet15.
Dentro de las 19.629 solicitudes, la anm reportó que el 76% correspondía a contratos
de concesión, 20% solicitudes de legalización y el 4% autorizaciones temporales. A 31 de
diciembre de 2013, se reportaron 14.347 solicitudes resueltas, esto es un avance significativo, aunque la meta inicial aún está pendiente por cumplirse, pues evacuaron el 74%
del total. De las ya resueltas, la anm concedió efectivamente el título a 1.515 solicitudes, es
decir a tan solo un 10,5%. Los argumentos para archivar el 90% fueron por superposición
de áreas, falta de documentación, capacidad legal e incumplimiento de requisitos establecidos en el Código de Minas. De estos, el 82% (1.251) fueron contratos de concesión,
7,2% (110) autorizaciones temporales y 10% correspondieron a legalización.
Es importante detenerse para analizar lo que ha sucedido con las solicitudes de legalización. De 3,926 solicitudes, se estudiaron casi todas (3,343). De ese 85% evacuado,
tan solo se otorgaron 154 títulos, una cifra muy baja. Aunque no se dan las razones explícitas para la negación de estas solicitudes, este resultado evidencia que los avances en
la realidad son mínimos, a pesar de que el gobierno adoptó como consigna la política de
formalización (Decreto 1970 de 2012).
A finales de 2012 el ministro de minas anunció la intención de realizar las primeras
adjudicaciones de áreas mineras bajo el esquema de rondas o de licitación con el fin de
implementar procesos competitivos, similares al de las rondas petroleras. De acuerdo
con esto, las áreas en donde menos conocimiento geológico se tiene serían entregadas
bajo el principio de “primero en el tiempo primero en el derecho”, mientras que aquellas sobre las cuales se tenga mayor conocimiento serían subastadas. Mediante la Ley
1450 de 2011, artículo 108, el gobierno estableció las zonas mineras estratégicas –que
excluirían en principio las zonas ambientalmente protegidas y las zonas de resguardos
indígenas– las cuales deberían tener el potencial de ocho minerales que fueron definidos
por el Ministerio de Minas como de interés estratégico: oro, plata, platino, cobre, coltán,
uranio, zinc y hierro.
Para ello, a principios de 2012 se declararon 2.9 millones de hectáreas como reserva
estratégica minera cubriendo 15 departamentos ubicados en zonas de la costa, occidente y
el centro del país. Posteriormente, a mediados de 2012, al tiempo que el presidente Santos
15 Esta única forma de radicación se convierte en un obstáculo más que deben afrontar los pequeños, artesanales
y tradicionales mineros, pues se encuentran ubicados en zonas de difícil acceso y cubrimiento de las tic. Esto
sin contar con las debilidades que existen en el país en cuanto a la alfabetización digital.
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anunciaba en la Cumbre Río+20 su compromiso con el desarrollo sostenible y la protección al medio ambiente, el Ministerio de Minas declaró otros 17,6 millones de hectáreas
como reserva estratégica ubicados en los departamentos del Chocó, Amazonas, Guaviare,
Guainía, Vaupés y Vichada, regiones con alta riqueza en biodiversidad y con presencia
de grupos indígenas en riesgo de extinción (pnud, 2011, citado por ABColombia, 2012).
Con esta medida el gobierno nacional afirmó que terminaría con la “piñata” de titulación y podría diversificar la canasta minera, tomando en cuenta el gran potencial de minerales estratégicos que posee el país para lograr el desarrollo sostenible del sector, bajo
un concepto de “responsabilidad técnica, ambiental y social” (Resolución 0045 de 2012).
La declaración de estas zonas muestra, a las claras, que el gobierno nacional está decidiendo, desde Bogotá, el ordenamiento minero de los territorios y de áreas de especial
importancia ecológica en zonas de la Amazonía y del Chocó biológico que se pusieron a
disposición de la minería a gran escala, atentando contra la pervivencia de las comunidades que allí se asientan y pasando por encima de la autonomía de los entes territoriales.
El Servicio Geológico hizo una labor rigurosa de análisis del suelo, sus aspectos geológicos, geofísicos y geoquímicos para la delimitación de estas áreas. Sin embargo, este
estudio no tuvo un abordaje integral, pues no incluyó en su análisis a las poblaciones
que los habitan, sus condiciones socioeconómicas, culturales y sus prácticas ancestrales.
Por ello, la declaración de estas zonas es considerada como una imposición por parte
de un gobierno central, el cual ignoró particularidades del territorio, en especial porque
no realizó ningún tipo de consulta ni generó espacios de participación ciudadana para
perfilar estas delimitaciones.
A mediados de 2013 se reabrió la ventanilla de solicitudes de contratos de concesión
y casi de manera simultánea se expidió el Decreto 1374 para establecer parámetros de
señalamiento de las reservas de recursos naturales de manera temporal. Estas áreas podrán culminar con la declaración definitiva de áreas excluibles de la minería, por lo tanto,
la autoridad minera no podrá otorgar nuevos títulos en estas reservas. Sin embargo, si se
vence este plazo y el Ministerio de Ambiente no ha hecho la declaración definitiva, la anm
podrá retirar esas áreas del catastro y tendrá vía libre para otorgar títulos en esas zonas.
A primera vista se puede considerar como un gran paso la expedición de este Decreto,
mas cuando se reabre el proceso de otorgamiento de títulos, esto se podría interpretar
como la estrategia que adopta el Ministerio de Ambiente para salir a la par y contrarrestar lo que podría ocurrir nuevamente con una posible entrega indiscriminada de títulos
en las áreas de reserva. Sin embargo, se puede convertir en arma de doble filo, pues el
Ministerio continúa teniendo una institucionalidad débil sin los recursos económicos
suficientes para desempeñar a cabalidad sus funciones (Vidal G. M., 2013); por lo tanto,
si no despliega y aumenta sus capacidades administrativas e institucionales, no podrá
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cumplir con esta misión, el país quedará expuesto de nuevo a la priorización de los intereses económicos sobre los ambientales, y podrá perder una riqueza invaluable.
De otra parte, desde el 2012 el gobierno nacional hizo el anuncio de la voluntad para
sumarse a la iniciativa eiti, en el marco de la primera Cumbre de la Alianza por el Gobierno
Abierto, aga (Open Government Partnership, ogp) en Brasilia16. Colombia ingresó a aga
con el segundo grupo de países en 2012 y para su entrada tuvo que presentar un plan de
acción donde especificaba sus compromisos para avanzar hacia un gobierno abierto, y
dentro de estos quedó plasmado eiti. En 2013, la viceministra de minas de ese entonces,
Natalia Gutiérrez, hizo el anuncio oficial en la conferencia global eiti en Australia, donde
resaltó que esta iniciativa contribuirá a asegurar la responsabilidad privada, pública y de la
sociedad civil. Adicionalmente, afirmó que mejorar la transparencia en el sector hace parte
de los esfuerzos que viene adelantando el gobierno para una buena gobernanza (eiti, 2014).
Desde ese momento se ha avanzado en la conformación del Comité Tripartito Nacional, conformado por el sector público con el Ministerio de Minas y Energía, la dian y el
dnp; el privado, con Ecopetrol, la Asociación Colombiana de Petróleo, acp, y el Sector de
Minería a Gran Escala, smge; y finalmente, como representantes de la sociedad civil fueron
elegidos Transparencia por Colombia, Universidad Externado de Colombia y Foro Nacional por Colombia17. Este comité tiene la función de elaborar un plan de acción y cumplir
con los requerimientos del estándar para lograr la aceptación del país como candidato.
El desarrollo de este proceso presenta grandes desafíos, en particular si se reconoce
que las relaciones entre los tres actores no son simétricas. Para la sociedad civil, como
estamento dentro del comité tripartito, enfrenta el reto de consolidar una visión unificada (muchos más actores de diversos sectores) y llegar a acuerdos en su interior para
adoptar una posición y jugar un rol importante en la negociación. No obstante, se debe
aprovechar este nuevo escenario y consolidarlo, pues a través de este se pueden acercar
estos tres actores que en el pasado han estado distanciados y en ocasiones enfrentados,
para entablar relaciones, y comenzar a saldar la deuda pendiente: pensar y consensuar
el lugar que deben ocupar las industrias extractivas dentro de las apuestas de desarrollo
del país de mediano y largo plazo. Este punto es trascendental para superar el escenario
de polarización en el que se encuentra el país y poder identificar nuevos mecanismos
de encuentro y participación donde el diálogo democrático sea el común denominador.
16
aga nació en 2011 con ocho países, y busca proveer una plataforma internacional para que los gobiernos
nacionales rindan cuentas, sean más abiertos y mejoren la capacidad de respuesta a sus ciudadanos. Esta
meta debe ser alcanzada en asocio, gobiernos y sociedad civil.
17 Foro reemplazó al previamente elegido Comité de Seguimiento y Evaluación a la Inversión de las Regalías
csir-Sucre, pues presentó su renuncia en mayo de 2014.
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2. El peso del sector extractivo en la economía nacional
Al inicio del actual gobierno se formuló el documento de Regla Fiscal 2010 como instrumento básico para determinar las metas de producción e ingresos del sector extractivo
en los próximos diez años. En este documento se señala un escenario de incremento
significativo en el potencial de los hidrocarburos, el carbón y el oro, mientras que para
los demás minerales, considerados como subsidiarios, se fijó un desarrollo y crecimiento
menor. La importancia de estas cifras es que en ellas se encuentra sustentada la bonanza minero-energética (Tabla 1). Además, de su comportamiento depende la asignación
presupuestal para proyectos de desarrollo con recursos de regalías, la dinamización de
la economía bajo el pretendido círculo virtuoso de los encadenamientos productivos y,
finalmente, la reducción del déficit fiscal, uno de los problemas más apremiantes de la
economía nacional en el corto plazo.
Tabla 1. Metas de producción principales minerales de la canasta extractiva en Colombia 2010-2020
Año
Petróleo 1/
Gas 2/
Carbón 3/
Oro 4/
2010
800
200
92
53
2011
950
200
96
56
2012
1.050
200
107
62
2013
1.100
250
107
62
2014
1.150
250
124
72
2015
1.250
250
128
75
2016
1.350
250
138
80
2017
1.400
250
144
84
2018
1.450
250
150
89
2019
1.450
250
152
89
2020
1.450
250
160
93
Total
13.400
2.600
1.398
815
Fuente: Foro Nacional por Colombia. Reporte del Sector Extractivo en Colombia 2005-2010. A partir de dnp, Ministerio de Minas, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Regla Fiscal para Colombia 2010.
1/ En miles de barriles diarios (kbpd); 2/ En miles de barriles equivalentes. 3/ En millones de toneladas; 4/ En toneladas.
¿Qué sucedió con estas proyecciones en el período 2011-2013? Según estadísticas de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos (anh), en el 2013 el país entró en el selecto club de
países petroleros con 1 millón kbpd. El carbón, símbolo del empuje extractivo en el país,
alcanzó una producción de 85 millones de toneladas (mt) en el mismo año. Con lo cual, el
país afianzó su posición como el décimo productor y el cuarto exportador de este mineral
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en el mundo después de Indonesia, Australia y Rusia. Finalmente, la producción total de
oro rondó las 55,744 toneladas en el 2013, de acuerdo con las estadísticas del Banco de
la República. Esta cifra ubica al país como el sexto mayor productor en América Latina,
después de Perú, Brasil, México, Argentina y Chile, y reafirma su presencia entre las veinte
naciones con mayor producción de este metal a nivel mundial. En los demás productos
de la canasta extractiva se observan crecimientos menores.
A pesar de este escenario positivo, la locomotora minero-energética no ha tenido la
fuerza ni el tamaño de la bonanza anunciada al país o, por lo menos, en los plazos y niveles
planteados por el gobierno, y no se tiene certeza sobre la capacidad de sostener los niveles
de producción alcanzados en los últimos años. Es más, si se toman en cuenta las cifras
del 2013 se nota una desaceleración del sector. Para este año, se tenía la meta de lograr
un millón cien barriles diarios de crudo18, pero finalmente no se alcanzó; y, en materia
minera, los pronósticos que se tenían con respecto al carbón y el oro se quedaron cortos.
Tabla 2. Déficit en las metas oficiales de producción de petróleo, carbón y oro 2011-2013
Producto
Petróleo
Carbón
Oro
Cuenta
2011
2012
2013
Producción esperada
950
1.050
1.100
Producción real
915
914
1.007
Déficit
-35
-136
-93
Producción esperada
96
107
107
Producción real
86
93
85
Déficit
-10
-14
-22
Producción esperada
56
62
62
Producción real
46
54
55
Déficit
-10
-8
-7
Fuente: dnp, pnd, Ministerio de Minas. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Regla Fiscal para Colombia 2010
Petróleo en miles de barriles diarios (kbpd). Gas en miles de barriles equivalentes.
Carbón en millones de toneladas. Oro en miles de toneladas
¿Cuál es la causa de este descenso en el empuje extractivo? El gobierno nacional en su
afán por consolidar un modelo integrado a los circuitos mundiales, jalonado por los
precios internacionales y la inversión extranjera, se ha olvidado de que Colombia no es
18 El incumplimiento de la meta se debió a protestas por problemas laborales en las zonas de producción
que frenaron la exploración y extracción de crudo, especialmente en Puerto Gaitán, Meta; restricciones en
diciembre al transporte de carga y el cierre del oleoducto Caño Limón-Coveñas, por acción de la ola invernal.
Así mismo, se presentó un derrumbe en el municipio de Chinácota, Norte de Santander, provocando un
derrame de crudo sobre el río Pamplonita, ocasionando la suspensión temporal del oleoducto que venía
recuperándose de varios atentados ocurridos durante el año (Peña, J., 2012).
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un país extractivo, ni por el nivel de producción ni por las reservas probadas, comparado
con otras potencias de la región como Venezuela, Brasil y México, donde existe una tradición demostrada en la explotación de recursos naturales. Los hechos lo demuestran:
el empuje actual del petróleo nacional se encuentra soportado en los yacimientos existentes que, salvo algunas excepciones, están en etapa de agotamiento. En el caso de la
minería, según el Censo Minero de 2011, alrededor del 75% de las unidades productivas
son informales. A esto se suma un hecho contundente: salvo los proyectos de carbón en
la Costa Caribe, no existen otras áreas de explotación en el territorio nacional que por su
extensión y producción puedan catalogarse como de gran minería.
Pero más allá de examinar las cifras de producción ¿Cuál es el peso del sector extractivo en la economía colombiana? Como resultado del énfasis dado por el gobierno
nacional a la locomotora minero-energética, el comportamiento del pib muestra una
tendencia clara en el período 2011-2013: la minería y los hidrocarburos aumentaron su
participación en el conjunto de la economía nacional al 7.7%, mientras que la agricultura
y la industria resultaron ser los grandes perdedores con un comportamiento decreciente,
como se observa en la Tabla 3.
Tabla 3. Participación por ramas de actividad pib Nacional 2005-2010-2013
Ramas de actividad económica
2005
2010
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca
7,7
6,5
6,2
Explotación de minas y canteras
6,3
7,0
7,7
Industrias manufactureras
14,1
12,7
11,2
Suministro de electricidad, gas y agua
4,0
3,7
3,6
Construcción
5,6
6,2
6,9
Comercio, reparación, restaurantes y hoteles
11,9
12,0
11,9
Transporte, almacenamiento y comunicaciones
6,8
7,4
7,3
Financiero, seguros, inmobiliarias y servicios a empresas
19,1
19,5
19,7
Actividades de servicios sociales, comunales / personales
15,9
15,5
15,3
Subtotal valor agregado
91,5
90,8
90,2
iva no deducible
5,2
5,7
6,0
Derechos e impuestos sobre las importaciones
0,9
1,1
1,4
Impuestos excepto iva
2,5
2,5
2,5
Subvenciones
0,2
0,1
0,1
Total impuestos
8,5
9,2
9,7
100,0
100,0
100,0
Producto Interno Bruto
Fuente: Banco de la República. Series Estadísticas. Agrados Macroeconómicos. 2013.
Cálculos propios a partir de Series Desestacionalizadas. Precios constantes de 2005.
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Gran parte de esta situación se explica por el aumento de los flujos de inversión extranjera directa (ied) que, de acuerdo con el Banco de la República, se ubicó en us$46.122
millones en el período 2011-2013. De este total, el 53% en promedio de los dineros que
llegaron al país para el fomento de la producción nacional se dirigieron a la minería y los
hidrocarburos. En contraste, actividades de mayor valor agregado como la manufactura
y la agricultura apenas recibieron, en promedio, el 13% y el 1% de la ied en el mismo período. Como consecuencia directa del flujo de inversión y del aumento de la producción
del sector extractivo también creció su participación en el sector externo, de hecho, analizadas en el mismo lapso de tiempo las exportaciones totales de Colombia se encuentra
que en total ascendieron a us$175.864 millones fob, de los cuales, us$100.258 millones
fob pertenecen al sector extractivo, lo que representa el 57%, mientras que la industria
apenas aportó el 15% y la agricultura el 4% de este indicador.
El comportamiento señalado anteriormente deja claro el impacto del sector extractivo
en la reprimarización de la economía. El problema, al final, no es que el país exporte materias primas; al fin y al cabo, la mono exportación ha sido la principal consecuencia de
no haber implementado temprano una política de diversificación productiva en el país.
Lo que sí preocupa es que esta dinámica no promueva encadenamientos con las demás
áreas productivas y que sus resultados dependan fundamentalmente del mercado externo.
¿Cuáles son las consecuencias de estas tendencias? Ya el país vivió una protesta de
los cafeteros, quienes dejaron de recibir en 2012 más de cop$100.000 millones por sus
exportaciones como consecuencia del dólar barato. Esto significó una caída en los ingresos para las 550.000 familias que viven de esta industria. Los floricultores no volvieron a
mostrar crecimiento, aseguran que se han cerrado más de 60 empresas y que ya varios
están haciendo fila ante la Superintendencia de Sociedades para acogerse a la Ley de
Reestructuración Empresarial. Los bananeros, por su parte, señalan que la revaluación
los tiene en jaque y que solo en el Urabá antioqueño cerca de 32 fincas están a punto de
cerrar y que están en riesgo 3.000 empleos (Semana, 2013, p .18). En la industria manufacturera la situación es igualmente crítica. Sectores tan emblemáticos como los textiles
y las confecciones –también el calzado– están viviendo los coletazos de un dólar barato,
sin que hasta el momento se observen medidas eficaces del gobierno nacional para frenar esta tendencia.
Los retos
Después de la mirada a los principales acontecimientos durante el período 2011-2013, se
observa que el camino emprendido por el gobierno nacional, ha sido un camino de acier-
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tos y desaciertos. Por esto la paradoja del vaso medio lleno o medio vacío. Medio lleno
porque se reconocen sus esfuerzos y avances en materia institucional; medio vacío porque
nuestra economía depende en gran proporción de los ingresos que genera el sector, pero
este ingreso no irriga a los demás sectores y no se está traduciendo en bienestar para
una amplia proporción de la población. La oleada de protestas sociales durante el 2013
muestran la difícil situación que viven muchos colombianos para garantizar sus medios
de vida. Los argumentos presentados tienden a reafirmar la hipótesis de que el gobierno
nacional ha adoptado una visión cortoplacista del sector; sin embargo, es más prudente
dar tiempo a que termine este gobierno para dar un balance completo de todo el período.
¿Cuáles son, entonces los retos que el país enfrenta para consolidar un modelo de
explotación de los recursos naturales no renovables que contribuya al desarrollo sostenible e inclusivo? Colombia se encuentra en un momento clave: por un lado, las conversaciones de paz en La Habana, que de concretarse en un acuerdo, implicará cambios
en la estructura del Estado y el fortalecimiento de los territorios. Por otro, la formulación
del nuevo plan de desarrollo debe permitir la discusión pública sobre el papel del sector
extractivo dentro de la economía nacional y su contribución a las metas sociales del país.
El primer reto es el diseño de una política para el sector extractivo consistente con
otros instrumentos de planeación, que integre de manera armónica el aprovechamiento
del potencial minero y de hidrocarburos mediante una producción escalonada. Además,
se debe considerar la preservación de los medios de vida de las poblaciones cercanas y
las fuentes hídricas de las que dependen regiones completas para garantizar el derecho
a un ambiente sano.
Esa visión integral debe apostarle a un papel del Estado más activo, brindando las
condiciones para que pueda ejercer las funciones del manejo, la regulación y el control
de la actividad de manera eficiente y articulada. Se requiere, por otra parte, encontrar un
punto de equilibrio entre la eficiencia económica que propone la locomotora mineroenergética y el derecho de la población a decidir sobre el uso del territorio. En este sentido,
es fundamental rescatar el papel de los gobiernos regionales y locales en el manejo del
sector y devolver su autonomía con respecto al ordenamiento territorial, que últimamente
se ha visto seriamente amenazada.
Conjuntamente, es importante reforzar las relaciones de las autoridades territoriales
con las comunidades. Estos actores conocen de primera mano las problemáticas que
acontecen en sus jurisdicciones y deben darle soluciones, sin tener las herramientas suficientes para hacerlo. Un criterio de gobernanza democrática en el territorio es un componente básico para convertir a la locomotora minero-energética y al sector, en general,
en una oportunidad. Los mecanismos de participación se convierten en una herramienta
de gran potencial para hacer entender al gobierno nacional que no puede definir el des-
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tino de este sector encerrado en sus cuarteles y que debe abrirse a un diálogo nacional
con todos los interesados.
Adicionalmente, es indispensable que el gobierno nacional implemente medidas adicionales para garantizar el derecho a la consulta previa, de modo que esta última conduzca
a un consentimiento libre e informado desde la etapa de aprobación del proyecto. Esto
implica la adopción del enfoque diferencial de acuerdo con las tradiciones y las prácticas
propias de cada pueblo. Es importante que estas comunidades sean informadas, participen y avalen cualquier decisión sobre la inclusión o no de sus territorios dentro de las
zonas estratégicas para el desarrollo del sector extractivo.
También es importante discutir las proyecciones que el gobierno nacional ha establecido para un sector tan complejo como el extractivo y con tanta susceptibilidad al
comportamiento de los mercados internacionales. Además, es necesario plantear la
consolidación de un modelo económico que no dependa de los recursos naturales no
renovables como la única fuente para generar renta y desarrollo en el país. Esto pasa por
integrar las demás actividades al sector considerando sus particularidades y modelos
de producción.
Finalmente, en materia de regalías, el principal reto consiste en traducir los ingresos
que se obtienen en oportunidades de desarrollo para la población. En este sentido, antes de plantear una reforma profunda del sistema que apenas empieza a funcionar, los
esfuerzos se deben concentrar en mejorar las capacidades institucionales y de control de
las autoridades locales y las comunidades para acceder a estos recursos, en especial en
las regiones productoras, que en la actualidad son las que presentan mayores niveles de
pobreza y desigualdad. Con el tiempo, se dará el lugar para evaluar, de manera concreta,
las potencialidades y las debilidades de este modelo, así como la necesidad de modificar
sus componentes.
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163
165
Política pública financiera.
El sistema de pensiones colombiano durante
el primer gobierno de Juan Manuel Santos
Germán Forero Laverde1
Introducción
El presente artículo se propone explicar el problema pensional que afronta el país como
un problema de aseguramiento y evaluar cómo se ha gestionado dicho problema durante
el primer gobierno del presidente Juan Manuel Santos. Se propone, en primera instancia,
que hay variables que aumentan y profundizan el problema y que son tendencia global,
mientras que hay otras variables propias de la economía colombiana y del Sistema General de Pensiones (sgp) que requieren mayor estudio y atención.
El Sistema General de Pensiones en Colombia ha sufrido sendas modificaciones
desde la Ley 100 de 1993 –“por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y
se dictan otras disposiciones”. Solo en el 2003 se promulgaron la Ley 797– “por la cual
se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley
100 de 1993 y se dictan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”, la Ley 860 “por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General
de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones” y para el 2005
se firmó el acto legislativo número 1 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”. Posteriormente la Ley 1151 de 2007 creó la Administradora Colombiana
de Pensiones Colpensiones como una entidad adscrita al Ministerio del Trabajo. Esta
entidad reemplazaría al Instituto de Seguros Sociales. El Decreto 4121 de 2011 cambió la
1Máster. Coordinador del Observatorio de Economía y Operaciones Numéricas– odeon. cipe, Universidad
Externado de Colombia. [email protected]
166
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
naturaleza jurídica de la entidad para someterla a los estándares de regulación del sector
financiero. Este cambio fue de carácter administrativo exclusivamente y no tuvo efecto
alguno sobre el Régimen de Prima media2 (Ministerio de Trabajo, p. 1).
Aparte de estas modificaciones, el gobierno ha propuesto alteraciones adicionales
tales como la propuesta de reforma pensional del 2013 que no pasó en el Congreso de la
República. En las últimas dos décadas los debates que proponen reformar los sistemas
de pensiones han permeado las discusiones en diversos foros internacionales, no siendo
exclusivamente colombianos (El País, 2014). Los problemas de los sistemas de pensiones, en términos de informalidad, fondeo, equidad, cobertura y beneficios otorgados son
transversales a todas las economías del mundo, sin importar si se trata de economías
desarrolladas o en desarrollo. Estos problemas se ven aumentados de forma dramática
por un incremento de la longevidad de la población mundial y por una coyuntura de bajas
tasas de interés desde antes del comienzo de la crisis financiera global de 2007.
Esta coyuntura ha generado mucha incertidumbre alrededor de la probabilidad de
pensionarse, así como acerca de la dimensión del beneficio que se recibiría en caso de
lograrlo (Observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social, 2005, p. 7). Además,
actualmente coexisten dos sistemas pensionales de forma paralela, o que aumenta los
problemas de información para los agentes que no saben cuál sistema es mejor para
alcanzar un beneficio cuando lleguen a la vejez. En primer lugar, encontramos el régimen
de prima media (rpm) gestionado por Colpensiones (el anterior Instituto de Seguros Sociales). En segunda instancia se encuentra el régimen de ahorro individual con solidaridad (rais) gestionado por los fondos privados de pensiones obligatorias (afp). Un tercer
régimen de ahorro individual, privado y voluntario, existe y es gestionado también por
los fondos privados, pero su funcionamiento, por no generar compromisos fiscales, no
compete al alcance de este artículo.
Estos dos sistemas pensionales (rpm y rais) afectan las cuentas del fisco de forma contingente. En el rpm los aportes y rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza
pública. El Estado garantiza los pagos de los beneficios a los que se hacen acreedores los
beneficiarios una vez han cumplido con las condiciones de tiempo y cotización. Por su
parte, para los afiliados el rais las cuentas son individuales y el principal requisito para
pensionarse, aparte de la edad y del tiempo de cotización, es que el capital y los rendimientos acumulados alcancen para una pensión mínima. Sin embargo, cuando esto no
es posible, los afiliados “tendrán derecho a que el Gobierno Nacional, en desarrollo del
2
Colpensiones estará encargado de gestionar un nuevo producto denominado los Beneficios Económicos
Periódicos que permitirá que cerca de 9 millones de personas que cotizaron con el ISS y dejaron de hacerlo
reciban un apoyo mensual durante su vejez (Ministerio de Trabajo, p. 2).
política pública financiera . el sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de juan manuel santos
/
germán forero laverde
principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión”
(República de Colombia, 1993, art. 65).
Así las cosas, el Estado colombiano entra a cumplir la función de asegurador último
de los colombianos cotizantes quienes tienen derecho a que el gobierno les subsidie parcial o totalmente una pensión de vejez o invalidez. Esto queda claro en el Acto Legislativo
n.º 1 de 2005 que modifica el artículo 48 de la Constitución Política y que establece que
“el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional,
respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo” (República de Colombia, 2011, art. 48).
Si desde una perspectiva netamente funcionalista se entiende que el Estado obra como
entidad aseguradora, los problemas de fondeo del sistema pensional se constituyen en
un problema financiero que, actualmente, según estadísticas del Departamento Nacional
de Planeación equivale a 114% del pib en contingencias futuras hasta el año 2060 (Santa
María Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, p. 31). Ahora, el caso colombiano no es un
caso excepcional. De hecho, alrededor del 60% de las pensiones pagadas en los países
desarrollados provienen de las arcas del Estado (The Economist, 2011).
Tras esta introducción que caracterizó el problema, una segunda parte busca describir las grandes tendencias que afectan los sistemas pensionales de todo el mundo,
en particular las bajas tasas de interés, la mayor longevidad de la población y el riesgo
de sustitución pensional. Una tercera sección resaltará cómo los pasivos contingentes
a causa de la deuda pensional, han evolucionado durante el último gobierno. En una
cuarta parte se concluye.
Los grandes retos de los sistemas pensionales: bajas tasas de interés,
longevidad y sustitución pensional
Ya para el año 2011 la revista The Economist anunciaba cuatro grandes problemas de
los sistemas pensionales a nivel global. El primer problema es que los individuos viven
más tiempo y se retiran a una edad más temprana que hace cuatro décadas. El segundo
problema radica en una inversión de la pirámide poblacional en la que la proporción de
cotizantes a pensionados se está reduciendo, es decir, que cada vez hay menos cotizantes
al sistema de pensiones por cada pensionado recibiendo pagos. En tercer lugar acabamos
de vivir una década de malos resultados en los mercados lo que se ha traducido en malos
resultados no solo en los mercados de acciones sino de renta fija a nivel global, estos
bajos rendimientos afectan por igual a los dos regímenes (de prima media o de ahorro
individual) pues en el primero aumenta la contingencia fiscal y en el segundo la calidad
167
168
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
del beneficio pensional decae para el cotizante. Finalmente, indica que en los regímenes
de ahorro individual todo el riesgo de la pensión se transfiere al pensionado y este podrá
acceder a los recursos solo si estos son suficientes. En la actual coyuntura de mercado
parece que la mayoría de fondos en este esquema se encuentran desfinanciados. Puesto
de forma simple: no estamos ahorrando lo suficiente y los rendimientos no alcanzan a
compensar el menor valor del ahorro (The Economist, 2011).
El problema de los mercados
La idea detrás de un esquema de pensiones, más allá de sus particularidades, es que los
individuos realizan aportes frecuentes durante su vida laboral a un fondo a través del cual
sus recursos son invertidos en el mercado de capitales. Esta suma de recursos, más los
rendimientos obtenidos, debe ser suficiente para garantizarle al trabajador un nivel de
ingresos una vez decida dejar de trabajar.
Así, nos encontramos ante un problema que tiene diversas variables de decisión.
Algunas de estas variables se determinan en la normativa como, por ejemplo, el número
de semanas cotizadas, el ingreso base de cotización, el porcentaje de aportes a cargo de
la empresa y del empleador, la edad mínima para acceder al beneficio, las condiciones
para lograr la pensión de invalidez o sobrevivientes y la tasa de reemplazo que se define
como el porcentaje del ingreso previo a la pensión que el jubilado obtendrá como mesada.
Otras variables, como la tasa de interés de largo plazo de la economía y el rendimiento
del mercado de acciones, no pueden ser determinadas por ley sino que son variables
aleatorias que dependen de la situación de la economía y de otro sinnúmero de factores
y que afectan la velocidad de capitalización del ahorro de los agentes. Es importante resaltar que, a menor retorno sobre las inversiones, menor será el monto de capital que se
podrá acumular vía capitalización de rendimientos y, por lo tanto, será más difícil financiar la pensión. Así, una baja tasa de interés afecta la deuda pensional en dos formas:
en primer lugar reduce el monto de intereses generados y en segundo lugar aumenta el
valor presente de los flujos futuros que deben provisionarse hoy para poder cubrir dicha
deuda (International Monetary Fund, 2012, p. 15).
Desde 2006, cuando la situación económica en los Estados Unidos comenzó a deteriorarse previo a la crisis económica global, la Reserva Federal decidió bajar las tasas
de interés. Esto se tradujo en políticas monetarias laxas (bajas tasas de interés y dinero
abundante en la economía), a lo largo y ancho del globo. Lo anterior, aunado con la incertidumbre acerca del futuro de la economía global se tradujo en bajas tasas de interés
en los títulos de deuda y un pobre comportamiento del mercado de acciones. Esto se
evidencia en el Gráfico 1.
política pública financiera . el sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de juan manuel santos
/
germán forero laverde
Gráfico 1. Rentabilidades de títulos de tesorería del gobierno de Colombia y de Estados Unidos
y comportamiento del mercado de acciones de junio de 2007 a junio de 2014
16.00%
100.00%
14.00%
80.00%
Rentabilidad títulos renta fija
12.00%
60.00%
10.00%
40.00%
8.00%
20.00%
6.00%
0.00%
4.00%
–20.00%
2.00%
0.00%
–40.00%
01/06/2007 01/06/2008 01/06/2009 01/06/2010
tes 0720
tes 0724
01/06/2011
Bono tesoro 10 años
01/06/2012
01/06/2013
01/06/2014
colcap (Eje derecho)
Fuente: Bloomberg y cálculos del autor
Esta caída en las rentabilidades a nivel global afectó fuertemente los retornos de los fondos obligatorios de pensiones, como se puede observar en el Gráfico 2.
Del Gráfico 2 se pueden resaltar varias conclusiones importantes. Si bien la rentabilidad media de 5 años (línea discontinua que cubre todo el período observado) se mantiene entre el 10% y el 16% efectiva anual, la rentabilidad del portafolio conservador cae
de forma importante durante el primer semestre de 2013 hasta casi tocar la rentabilidad
mínima determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia3. Lo mismo se
observa con la rentabilidad de tres años de los fondos de pensiones durante el segundo
semestre de 2008. Esta caída en las rentabilidades de los portafolios preocupa, pues el
proceso de acumulación de capital para garantizar una pensión de jubilación a los afiliados depende, de forma importantísima, del comportamiento de la rentabilidad de los
3
La Superintendencia Financiera de Colombia, que vigila a los administradores de los fondos privados de
pensiones debe calcular, de acuerdo con el Decreto 2555 de 2010, modificado por el Decreto 2949 de 2010,
la rentabilidad mínima tanto de los fondos de pensiones obligatorias como los fondos de cesantías. De
incumplir con estas rentabilidades mínimas los fondos de pensiones deben responder con su patrimonio.
Las rentabilidades mínimas exigidas son función de indicadores de mercado y de los niveles de exposición
al riesgo.
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Oct-10
Dic-11
Ago-10
Abr-11
Jun-11
Dic-10
Feb-11
Ago-10
Oct-10
Abr-10
Jun-10
Dic-09
Feb-10
Ago-09
Oct-09
Jun-09
Rentabiidad mínima portafolio conservador
Rentabilidad mínima
Jun-12
Rentabilidad portafolio conservador
Abr-12
Rentabilidad 5 años
Ago-12
Rentabilidad últimos 3 años
Abr-09
Feb-09
Oct-08
Dic-08
Ago-08
Jun-08
Feb-08
Abr-08
Oct-07
Dic-07
Ago-07
Jun-07
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia y cálculos del autor
0.00%
2.00%
4.00%
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
6.00%
8.00%
10.00%
12.00%
14.00%
16.00%
18.00%
20.00%
Rentabilidades fondos de pensiones (EA)
Dic-12
Gráfico 2: Retorno de los fondos obligatorios de pensiones y requisito de rentabilidad mínima de junio de 2007 a abril de 2014
Oct-12
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Feb-14
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germán forero laverde
fondos invertidos. Ya lo resalta el profesor Camilo Romero cuando indica que llevamos
“una década de dinero barato sin que se manifiesten tendencias inflacionistas, como
lo esperaba la teoría convencional” (Romero, 2013 II, p. 69). Ese dinero barato implica
también inversiones con rentabilidades inferiores a las esperadas, cuando se diseñó el
sistema en 1993 e incluso cuando se reformó una década después.
Esta dificultad que delataba The Economist y que se refleja en las cifras antes expuestas
tiene dos posibles soluciones. La primera, poco deseable, consiste en buscar inversiones
que ofrezcan mayores rentabilidades y que, por lógica consecuencia, comporten mayores
niveles de riesgo. Esto es poco aconsejable, pues implica jugar a la ruleta con la seguridad financiera de una población en situación de vulnerabilidad como la vejez, lo que en
el largo plazo puede comportar un efecto aun peor en las cuentas fiscales contingentes4.
La otra solución es compensar este menor valor de las tasas de interés con un mayor
nivel de ahorro de los individuos, sea aumentando el período de cotización (número de
semanas) o el monto de los aportes que se realizan mensualmente (Soto, 2012).
El problema de la longevidad y la pirámide poblacional
El riesgo de longevidad se define como aquel que se configura cuando la población vive
más tiempo de lo que se esperaba de acuerdo con las tablas de vida calculadas actuarialmente5 (International Monetary Fund, 2012, p. 1). Este riesgo se expresa en las finanzas de
los fondos de pensiones, en tanto los portafolios de activos están configurados para pagar
pensiones a los beneficiarios durante el tiempo que predicen las tablas de supervivencia.
Una sobrevida de los beneficiarios implica mayores períodos de desembolsos por parte
del fondo a los pensionados de lo que se esperaba en el Régimen de Prima media. En el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad los futuros pensionados se enfrentan a
4
En el marco fiscal de mediano plazo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hace la siguiente aclaración
para diferenciar los pasivos tradicionales de los pasivos contingentes:
“Dentro de las cuentas fiscales, se reflejan las obligaciones dinerarias que la Nación está obligada a cumplir. En estas, se cumple con el requisito de conocer el monto de la obligación y el plazo del pago, y es así
como se constituyen en pasivos tradicionales. De igual manera se deben reflejar los pasivos contingentes,
los cuales no cumplen con alguno o la totalidad de los anteriores requisitos, monto y/o plazo, ya que la
obligación de pago depende de la ocurrencia de hechos futuros e inciertos” (Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, 2014, p. 192).
5
La expectativa de vida al nacer a nivel global pasó de 48 años en 1950 a 60 años en 1970. Para 2010 se encontraba cerca de los 70 años y se espera que para el 2040 llegue a los 75 años. Sin embargo, para el tema
pensional lo que más importa es la expectativa de vida condicional. Este valor responde a la pregunta ¿dado
que el individuo alcanzó la edad de 60 años, cuánto es su expectativa de vida? Se espera que para 2050 este
valor llegue a ser 22 años en las economías en desarrollo (International Monetary Fund, 2012, pp. 3-4).
171
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
tasas de reemplazo menores o a que durante el período de sobrevida el capital ya se haya
agotado y se encuentren entonces en situación de desprotección6.
El problema a nivel global es de dimensiones dramáticas. Se espera que durante los
próximos 20 años la población mayor de 65 años pase de 600 millones a 1,100 millones
de personas (The Economist, 2014, p. 13). Actualmente, sin embargo, esos 600 millones de personas solo representan el 8% de la población, que es lo normal desde hace
algunas décadas. Para 2025, sin embargo esos 1100 millones de personas mayores de
65 representarán cerca del 13% de la población mundial (The Economist, 2014, p. 23). La
razón de dependencia, definida como el número de personas mayores de 65 dividido
por el número de personas en edad de trabajar aumentará de forma sostenida durante
las próximas décadas. Mientras que en 2010 esa razón era de 16% a nivel mundial se
espera que para el 2035 sea de 26%. En el caso particular de América Latina la razón de
dependencia pasará de 14% a 27%.
Cuando el garante del régimen pensional (sea por prestación definida o a través del
esquema de garantía pensión mínima) es el Estado, una sobrevida de los beneficiarios
se traduce en un pasivo contingente mayor a cargo del fisco. La participación del gasto
en pensiones como proporción del PIB en países desarrollados pasó del 3,8% del PIB
en 1960, al 8,4% en el 2010. En los países emergentes estos compromisos aumentaron
del 2,0% al 5,6% del pib en el mismo período, reflejando el acelerado envejecimiento de
la población, el aumento de la expectativa de vida, y el aumento del ingreso de los beneficiarios (Santa María Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, p. 4).
De hecho, históricamente la subestimación de la esperanza de vida de las tablas
actuariales está alrededor de los tres años7, lo que puede llegar a equivaler a un mayor
valor de la deuda pensional a cargo del Estado del 25% del pib de 2010 en economías en
6
Los efectos del envejecimiento de la población sobre la economía son importantes. Una mayor población
de edad se traduce en una reducción del consumo y del ahorro (tienen menos ingresos) esto redunda en un
aumento de las tasas de interés y en una reducción del crecimiento económico (The Economist, 2014, pp.
23-24). Además, si las edades de jubilación se mantienen alrededor de los 65 años y las tasas de fertilidad
se mantienen en las cifras actuales, estaremos ante una reducción de la proporción de la población económicamente activa frente a la población total. Esto reducirá la productividad general de la economía además
de afectar la sostenibilidad del sistema pensional. El problema de la longevidad no solo afecta a los fondos
de pensiones públicos y privados. Una sobrevida de la población tiene también efectos sensibles sobre los
sistemas de salud, pues la población de la tercera edad es la que más recursos consume dentro de dicho
sistema. Estos problemas conexos con el envejecimiento, si bien son muy interesantes, no hacen parte del
alcance de este artículo.
7
Los desfases entre los cálculos de las tablas de vida y la verdadera esperanza de vida que se observa en la
población surgen de diversos errores de estimación que son connaturales a los modelos utilizados, a los
mejores servicios médicos prestados, a la reducción de la mortalidad al nacer, e incluso mejoras sensibles
en la dieta o servicios de saneamiento que por ser imprevisibles no se pueden incluir en los modelos (International Monetary Fund, 2012, pp. 1-2).
política pública financiera . el sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de juan manuel santos
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germán forero laverde
desarrollo (International Monetary Fund, 2012, pp. 1-2). Según estimaciones del fmi, realizadas para el universo de economías en desarrollo, asumiendo una tasa de reemplazo
de solo el 60% para 2010 la deuda pensional a cargo de los gobiernos era del 79% del
PIB de dicho año. Para el año 2050, solo por concepto de envejecimiento esta deuda aumentará 47% hasta alcanzar el 126% del PIB de 2010. En estas condiciones un choque de
tres años más en la esperanza de vida costaría 23% del PIB adicional, llevando la deuda
total al 149% del PIB de 2010 de las economías en desarrollo. Estos cálculos no tienen
en cuenta deterioros en las tasas de fertilidad o aumentos en las tasas de reemplazo.
Además, la revista The Economist, en su estudio de 2014, resalta una nueva división
entre la población económicamente activa. A nivel global, el personal calificado está trabajando más años, entrando incluso en la vejez mientras aún están ocupados. Mientras
tanto, para la población joven y poco calificada conseguir trabajo es cada vez más difícil
y mantenerse empleado con un bajo nivel de educación es un reto cada vez mayor. Esto
se traduce en menores tiempos de cotización y mayor inestabilidad en la misma lo que
en el largo plazo dificulta que acumulen un capital suficiente para lograr el beneficio. De
acuerdo con el citado artículo de The Economist, se espera que si las personas más educadas trabajan por más tiempo esto ralentice la desaceleración del crecimiento y además
reduzca la presión sobre las cuentas fiscales, pues los contribuyentes pagarían impuestos
por más tiempo antes de entrar a demandar recursos del Estado. Esta situación, sin embargo, parece ser exclusiva de los países desarrollados por ahora. Además, la tendencia
según la cual los empleados educados se enriquecen mientras que los trabajadores poco
educados dependen de las pensiones y de los beneficios de la seguridad social pública
hará que la desigualdad en el ingreso y en la acumulación de capital se profundice (The
Economist, 2014, pp. 23 -25).
El caso colombiano no es diferente de lo descrito en escenarios internacionales. En
1950 la esperanza de vida al nacer era de 48 años y el número de hijos nacidos por mujer
era de 6.7. Para 2009, la esperanza de vida al nacer era de 73 años y el número de hijos
nacidos por mujer era de 2.5. Para 2050 se espera que la expectativa de vida al nacer sea
de 77 años y que el número de hijos nacidos por mujer sea de 1.7. Esto confirma la tendencia internacional de mayor expectativa de vida en escenarios de baja fertilidad lo que se
traduce en un envejecimiento de la población. Además, la razón de dependencia, esta vez
calculada como mayores de 60 años sobre la población económicamente activa pasará
de 20% en 2009 a 40% en 2050. Esto quiere decir que en el término de 35 años la población tendrá mucha mayor edad que actualmente y que la carga de pensionados frente a
personas en edad de trabajar se habrá duplicado (Montenegro Trujillo, 2013, pp. 15-17).
Para el 2013, Asofondos publicaba un informe en el que mostraba la pirámide demográfica de Colombia tal y como se muestra en el Gráfico 3.
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Gráfico 3: Pirámide poblacional de mayores de 17 años en Colombia
Hombre
Mujer
97
93
89
85
81
77
73
69
Edad
65
61
57
53
49
45
41
37
33
29
25
21
17
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
Fuente: (Montenegro Trujillo, 2013, p. 22)
Si bien de la Gráfica se podría colegir que hay suficientes personas en edad de trabajar
para soportar a todas las personas en edad de recibir una pensión, en particular para el
régimen de prima media, realizan la misma gráfica teniendo en cuenta solo los cotizantes
y pensionados mayores de 17 años. Esta se presenta en el Gráfico 4. Vale la pena resaltar
que las dos gráficas tienen el mismo eje x para facilitar su comparabilidad.
política pública financiera . el sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de juan manuel santos
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germán forero laverde
Gráfico 4: Pirámide poblacional de cotizantes al sistema de seguridad social y pensionados mayores
de 17 años en Colombia
101
97
93
89
85
81
77
73
69
65
Edad
61
57
53
49
45
41
37
33
29
25
21
17
13
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
Fuente: (Montenegro Trujillo, 2013, p. 22)
Con esta Gráfica se evidencia uno de los grandes problemas del sistema pensional de
prima media con prestación definida en Colombia. Es tal la informalidad, calculada por
Asofondos en más de 14 millones de personas para 2009, equivalente al 68.8% de la
población ocupada, que los aportes que realizan los trabajadores serán insuficientes, en
el largo plazo, para cubrir los pagos de pensiones de la población mayor. Así las cosas,
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
en un escenario de pocos cotizantes, de una población que no solo envejece sino que es
cada vez más longeva, y de rendimientos inferiores a lo esperado en las cuentas de ahorro
del rpm, las responsabilidades del Estado como asegurador último de la seguridad social
de los individuos durante su vejez se magnifica.
El riesgo de sustitución pensional
Una característica adicional de las pensiones, tanto en Colombia como en otros países
del mundo, es que estas no necesariamente caducan con el fallecimiento del beneficiario
cotizante. El fenómeno de sustitución pensional se presenta cuando un tercero que no fue
quien cotizó directamente al sistema se vuelve el titular o receptor del beneficio pensional.
Esta pensión es la que se conoce en la norma como pensión de sobrevivientes8. En la
actualidad la norma diferencia entre la muerte del afiliado causada por enfermedad o por
accidente. En el primer caso, para que exista pensión de sobrevivientes el fallecido debe
haber cotizado al menos el 25% del tiempo de ley en el período de tiempo transcurrido
entre los 20 años de edad y el momento del fallecimiento. En el caso de la muerte por
accidente el requisito es haber cotizado solo el 20% del tiempo (Santa María Salamanca
y Piraquive Galeano, 2013, pp. 22).
Los beneficiarios de esta pensión de sobrevivientes serán, en caso de muerte del
afiliado, el cónyuge o compañero permanente siempre que sea mayor de 30 años o que
haya procreado hijos con el fallecido. Si es menor de treinta años o no hubo hijos de la
unión la pensión se pagará de forma temporal, de lo contrario se pagará hasta el fallecimiento del beneficiario. En caso de muerte del pensionado el beneficio se pagará de
forma vitalicia siempre y cuando el cónyuge o compañero permanente pueda acreditar
convivencia ininterrumpida por 5 años con el fallecido9 (Santa María Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, p. 22).
En el rais, de acuerdo con la Ley 100 de 1993, las administradoras de fondos de
pensiones deben contratar un seguro previsional que cubra a todos sus beneficiarios y
8
En la norma también está consagrada la pensión por invalidez que funciona de forma similar y presenta
dificultades similares en la gestión del sistema de rpm.
9
En específico, cuando el afiliado no pensionado muere, la pensión de sobrevivientes se otorga al cónyuge o
compañero permanente siempre y cuando este tenga mínimo 30 años de edad o haya procreado hijos con
este. El pago será solo temporal, por máximo 20 años, cuando el cónyuge del afiliado tenga menos de 30 años
o no haya procreado hijos con este. En caso de muerte del pensionado, el cónyuge o compañero permanente
tendrá acceso a la pensión de forma vitalicia siempre y cuando pueda acreditar cinco años de convivencia
con este. De forma oscura la legislación indica que se tendrá en cuenta la edad del cónyuge o compañero
permanentes (Santa Maria Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, p. 22).
política pública financiera . el sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de juan manuel santos
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germán forero laverde
cotizantes. Este seguro, que se contrata de forma colectiva a través de una licitación pública, cubre a las Administradoras de Fondos de Pensiones (afp) en caso de que alguno
de sus beneficiarios cumpla con las condiciones para adquirir una pensión de invalidez
o en caso de que terceros (cónyuges, compañeros permanentes, hijos menores de 18
años o entre 18 y 25 años en situación de dependencia económica, hijos en situación de
discapacidad) se vuelvan beneficiarios de la pensión de supervivientes. Así, cuando se
configura el siniestro que da lugar a una de las dos formas de pensión, la afp accede a los
aportes a capital, intereses devengados y bono pensional (si aplica) del beneficiario. Si
este capital es insuficiente para iniciar el pago de la pensión de ley el seguro previsional
aporta el capital faltante (Arbeláez, Botero, González, Salamanca y Suárez, 2011, pp. 37-39).
Así, entonces, el problema de las pensiones en el Régimen de Prima Media hay que
entenderlo desde una tercera perspectiva. La pensión para la cual cotiza cualquier beneficiario puede sobrevivirle10. Es decir, que las tablas de vida sobre las cuales proyectan
los pagos los administradores de fondos de pensiones, sea Colpensiones o cualquiera
de los fondos privados, se alargan, pues la pensión no desaparece con el fallecimiento
del beneficiario principal ya que este puede tener un cónyuge o compañero permanente
o hijo que cumpla las condiciones para hacerse beneficiario de la pensión. Si bien este
problema para las afp en el rais es mitigado por el seguro previsional, el rpm asume este
riesgo en su totalidad. Al momento de escribir este artículo no se encontró información
pública acerca de cómo se ha estimado el mayor valor de la deuda pensional a cargo del
Estado, por concepto de pensiones de supervivencia, ni la equivalencia en años de la
mayor duración de este beneficio.
Evolución de las cuentas contingentes de la nación en el período
2011-2014
Como se ha discutido a lo largo de este artículo, el sistema pensional colombiano genera
cargos a las cuentas fiscales de la nación. De hecho, cada año el gobierno nacional central
(gnc) realiza transferencias al sistema pensional. Para el período 2011-2014 estas han
sido, en promedio, de 3.7% del pib de cada año, 0.2% superiores a las realizadas en el
último año de gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez. Además, como se puede ver
en la siguiente Tabla, estas transferencias han tenido una tendencia creciente, y se espera
que para 2014 asciendan al 4.0% del pib.
10Aquí se excluye el rais, pues como se mencionó hay una política de aseguramiento con terceros.
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178
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Tabla 1. Gasto total del gobierno nacional central por concepto de pensiones 2010-2014
Balances por período
2010
2011
2012
2013
2014 py
Aportes del gnc (% pib)
3.50%
3.60%
3.50%
3.70%
4.00%
Aportes del gnc (% del ingreso total)
49.25%
55.26%
51.65%
58.97%
59.44%
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos del autor.
Vale la pena resaltar que durante todos los años del gobierno del presidente Santos, estos
aportes han representado más del 50% de todos los ingresos del sistema pensional en
el régimen de prima media. Estos recursos tienen “por objeto cubrir el faltante para el
pago de las mesadas pensionales en la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y en los Fondos Públicos de Pensiones que reciben aportes de la Nación”
(Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2014, pp. 73-74). Es decir, que en este momento el sistema depende, para su correcto funcionamiento, de los aportes que realiza
el fisco. Además, hay que resaltar que el sistema pensional creado por la Ley 100 de 1993
es un sistema nuevo (tiene apenas 21 años) por lo que la mayor parte de las pensiones
que se pagan actualmente corresponden a pensiones de invalidez o de sobrevivientes
por muerte del cotizante (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2014). Es de esperar
que, con el paso del tiempo, y a medida que los cotizantes alcancen la edad y semanas
necesarias para acceder a su jubilación, los aportes del gobierno como porcentaje del
producto interno bruto tiendan a aumentar.
Así, actualmente en el Balance Fiscal del Sector Público Consolidado, las unidades
de negocio de seguridad social –léase salud y pensiones– aportan un superávit que permite mantener el déficit fiscal controlado. El superávit generado, que corresponde en su
mayor parte al sistema pensional, se puede entender como una acumulación de capital
para cumplir con necesidades futuras de desembolsos. Sin embargo este superávit se
debe a un mayor valor de los giros del gobierno nacional central. Si estos no se estuvieran adelantando el sistema estaría desfinanciado. Esto se evidencia en la siguiente Tabla.
Tabla 2. Balance fiscal del sector público consolidado 2010-2014
Balances por período
2010
2011
2012
2013
2014 py
-3.10%
-1.80%
0.40%
-0.90%
-1.50%
Gobierno nacional central
-3.80%
-2.80%
-2.30%
-2.40%
-2.40%
Sector descentralizado
0.70%
1.00%
2.80%
1.40%
0.90%
Seguridad social
0.90%
1.10%
1.40%
0.30%
0.50%
Empresas de nivel nacional
0.00%
-0.10%
-0.30%
-0.10%
-0.10%
1. Sector público no financiero
política pública financiera . el sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de juan manuel santos
/
Balances por período
germán forero laverde
2010
2011
2012
2013
2014 py
Empresas del nivel local
-0.10%
0.00%
0.10%
0.00%
0.00%
Regionales y locales
-0.10%
-0.10%
1.50%
1.20%
0.50%
2. Balance cuasifiscal del banrep
0.00%
0.00%
-0.10%
-0.10%
-0.10%
3. Balance del Fogafín
0.10%
0.00%
0.10%
0.10%
0.10%
4. Costos de reestructuración financiera
-0.10%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
5. Discrepancia estadística
-0.20%
-0.20%
-0.20%
0.10%
0.00%
Sector público consolidado
-3.20%
-2.00%
0.30%
-0.90%
-1.60%
* Cifras como porcentaje del PIB de cada año
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos del autor.
Sin embargo, a medida que el sistema pensional madure, la población envejezca y la
razón de pensionados a cotizantes aumente se puede esperar que ese rubro empiece a
tomar valores negativos y comience a afectar, de forma negativa, el balance fiscal de la
nación. Esto sucederá, pues, como se ha explicado a lo largo del texto, al ritmo al que se
está acumulando ahorro por parte de los cotizantes que no es lo suficientemente rápido
como para que el sistema se mantenga financiado. Ante esta coyuntura, sorprende que
la última reforma profunda del sistema se haya realizado en el 200511.
Un tercer elemento por evaluar tiene que ver con el valor presente de los compromisos futuros que tiene la nación con el sistema pensional. A través de una técnica que se
denomina descontar flujos futuros, se busca determinar el valor a pesos de hoy de unos
flujos que se pagarán en pesos del futuro. Los cálculos actuariales, adelantados por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, han
determinado que el valor de la deuda contingente de la nación con el Sistema General de
Pensiones se ha comportado de acuerdo con lo establecido en la siguiente Tabla:
Tabla 3: Deudas no explícitas y contingentes de la Nación con el sistema pensional
Balances por período
2010 - 2020
2011 - 2021
2012 - 2022
2013 - 2023
2014 - 2024 py
Deuda pensional
77.10%
75.60%
76.60%
74.60%
73.30%
Cesantías retroactivas
0.73%
0.49%
0.70%
0.50%
0.40%
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos del autor.
11No se tiene en cuenta la creación de Colpensiones porque como se definió más arriba esta tuvo un carácter
eminentemente administrativo. La creación de los Beneficios Económicos Periódicos –aún por implementar– genera mayores presiones fiscales.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
En primer lugar, vale anotar que el pago de cesantías corresponde a aquellos pagos que
se deben hacer a empleados de la nación que están aún en el régimen anterior según
el cual el empleador era el encargado de pagar las cesantías una vez la relación laboral
terminara. Estos empleados, contratados con anterioridad a la implementación de la
Ley 100 de 1993, no se vieron obligados a vincularse a un fondo de cesantías en los que
el Estado les liquidara sus cesantías anualmente. Este pasivo tiende a desaparecer en
la medida que esos empleados se desvinculen pues todas las nuevas vinculaciones se
realizan bajo el nuevo régimen.
Lo más resaltable de la Tabla 3, sin embargo, es que aunque la deuda contingente de
la nación por concepto de pensiones parece estar en línea con los estimados del Fondo
Monetario Internacional (fmi) para 2010 (79% del pib), las previsiones del gobierno solo
se han hecho descontando los flujos que se deben por los próximos diez años. Eso quiere
decir que en este cálculo se están desconociendo las deudas pensionales posteriores al
décimo año de cálculo. Así, el valor de la deuda pensional proyectado para 2014 es el valor
presente de los flujos futuros que se pagarán entre 2014 y 2024, sin tener en cuenta que
la deuda pensional existirá con posterioridad a esta fecha. Los cálculos realizados por el
FMI se realizaron teniendo en cuenta la deuda pensional durante 40 años. Es decir que
para los estimados a 2010 se tuvieron en cuenta los flujos hasta el 2050.
Si bien no es función del presente artículo hacer un estudio actuarial profundo de
la deuda contingente de la nación, las cifras reveladas en documentos oficiales invitan
a analistas y a tomadores de decisión a pedir estudios más profundos y completos que
den cuenta de la verdadera situación en la que se encuentra en la actualidad el sistema
pensional.
Conclusiones
El sistema pensional colombiano, en particular el régimen de prima media con prestación
definida, se encuentra desfinanciado a tal punto que, en promedio, el 50% de los ingresos
del sistema corresponde a transferencias de la nación. Además, el escenario actual de
informalidad en el empleo ha generado que demográficamente, Colombia parezca un
país viejo en el que la proporción de pensionados a cotizantes es muy superior de lo que
podría ser si la mayor parte de la población estuviera cotizando activamente en el sistema.
Este fenómeno se recrudecerá a medida que el sistema madure pues dada su juventud (solo 21 años de funcionamiento) la mayor parte de los pensionados actuales
corresponden a pensionados por invalidez o por sobrevivencia. A medida que empiecen
a aumentar las pensiones de vejez la sostenibilidad del sistema se pone en duda. De
política pública financiera . el sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de juan manuel santos
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germán forero laverde
ahí la importancia de fortalecer la formalidad laboral en el país y aumentar el número de
cotizantes en el régimen de prima media. El sistema actual, con su informalidad y con
afiliados al sistema que no cotizan, presenta fragilidades importantes.
Finalmente, en línea con la tendencia internacional, la pirámide poblacional en Colombia está envejeciendo, la tasa de fertilidad para 2050 será de solo 1.7 hijos por mujer
frente a los 2.5 hijos que se registran actualmente y la población será cada vez más longeva
(Montenegro Trujillo, 2013). Estos tres fenómenos, en un escenario de más de una década
de bajas tasas de interés, hacen que el sistema pensional actual con sus características
de tasa de reparto elevado y edades de jubilación inferiores a la media internacional de
65 años, sea difícil de sostener en el largo plazo (Santa María Salamanca y Piraquive
Galeano, 2013). Así, se requiere un estudio serio, con tablas de vida actualizadas, que
tenga en cuenta la actual coyuntura del mercado, para evaluar no solo el costo actual del
sistema en términos reales para el fisco sino también la dirección de una futura reforma
que lo haga más sostenible.
Una reforma integral del mercado laboral y del sistema de seguridad social que persiga
objetivos de equidad, formalización y mayores tasas y períodos de acumulación, es indispensable si se quiere desactivar la bomba de tiempo que representa la deuda contingente
de la nación con los pensionados actuales y futuros por conceptos del régimen de prima
media y de la garantía de pensión mínima. Se debe perseguir que el capital acumulado
por los cotizantes sea mayor a lo que se observa actualmente para reducir la carga fiscal
del Estado como asegurador último. Además se deben prever riesgos importantes como
el de la mayor longevidad de la población y la sustitución pensional.
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183
Área de gestión pública
187
Nuevos pasos hacia políticas públicas
de participación ciudadana y transparencia
Carolina Isaza1
El gobierno de Juan Manuel Santos planteó el “buen gobierno” como uno de los soportes
transversales de su Plan de Desarrollo. El concepto de buen gobierno o buena gobernanza
se refiere a un ideal por alcanzar en materia de gobierno, caracterizado por una mayor
eficacia de la acción pública y por una mayor capacidad de responder a las necesidades
de los ciudadanos.
En todas las versiones, la buena gobernanza incluye al menos los siguientes elementos normativos: la transparencia, la rendición de cuentas, la capacidad de respuesta, la
eficiencia y eficacia, la participación y el Estado de derecho. Estos imperativos reflejan
entonces un consenso contemporáneo, apoyado en organismos internacionales, acerca
de las características que debe tener un gobierno para ser “bueno”. Los elementos de
estas políticas que se refieren a la eficacia implican un rediseño de procesos y de organizaciones públicas para evitar ineficiencias, para asegurar la calidad y facilitar la obtención
de los resultados de las políticas públicas.
En este componente, en el período 2010-2014, el gobierno de Colombia logró mejorar
procedimientos de la administración pública, reducir trámites, reestructurar entidades
públicas y crear agencias especializadas para desarrollar ciertos procesos técnicos (este
último proceso es denominado “agencialización”)2.
1
Doctora en gobierno y administración pública. Coordinadora de la línea de investigación en gestión y políticas
públicas. Docente investigadora del cipe, Universidad Externado de Colombia. carolina.isaza@uexternado.
edu.co
2Ver artículo de la autora en la edición 2013 de este Anuario (Isaza, 2013).
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
En cuanto a los elementos referidos a la relación entre el Estado y el ciudadano, estos hacen parte de una definición sustantiva de la democracia o de una democracia de
calidad: tanto la participación como la rendición de cuentas se encuentran entre los atributos, no solo del buen gobierno, sino de la buena democracia. En esta materia, entre
2010 y 2014 se hicieron esfuerzos en dos grandes líneas: fortalecimiento de la participación ciudadana, por un lado, y lucha contra la corrupción, transparencia y rendición de
cuentas, por el otro. En este artículo se analizan estas dos líneas de acciones, es decir,
los primeros pasos hacia la construcción de unas políticas públicas de participación y
de transparencia; el objetivo es identificar los principales logros en el acercamiento del
gobierno a los ciudadanos y señalar los retos que quedan, en esta área, para el segundo
período de gobierno de Santos.
1. Participación ciudadana
Desde la Constitución de 1991, la intención de aumentar y facilitar la participación ciudadana ha estado presente en todos los gobiernos de Colombia. Sin embargo, los resultados
son variados. Se han abierto espacios institucionales de participación y se ha intentado
dar voz a diferentes grupos de la sociedad civil, minoritarios o tradicionalmente excluidos.
Se han formulado normas y políticas públicas para motivar la participación. Pero a pesar
de esto, los niveles de participación en Colombia no son alentadores. Como en muchas
otras democracias, los ciudadanos no parecen estar muy motivados para involucrarse
con lo público, por numerosas razones. Sin ir más lejos, la abstención electoral en las
elecciones del 2014 fue mayor al 50% en todas las votaciones: 56,4% en las de Congreso,
60% en primera vuelta presidencial y 52% en segunda vuelta (Registraduría Nacional del
Estado Civil, 2014).
Mucho más baja es la participación en otras instancias. Según el Barómetro de las
Américas 2012 (lapop), la participación comunitaria en Colombia es del 26,5% (porcentaje
que asiste a reuniones de organizaciones comunitarias). La participación en campañas
políticas es 9,3%, las personas que participan en protestas 8,7%. El porcentaje de personas que asiste a reuniones municipales fue 7% en 2011 y 9,8% en 2012. Por último, las
personas que reportaron presentar solicitudes a los gobiernos locales fueron el 20,3%
en 2011 y el 11,5% en 2012.
Por otra parte, según el dane en su encuesta de cultura política de 2013, el 27,7% de
la población adulta hizo parte de grupos y organizaciones sociales y políticas. Sin embargo, si se mira solo la participación cívica el número es menor: participaron en Juntas
nuevos pasos hacia políticas públicas de participación ciudadana y transparencia
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carolina isaza
de Acción Comunal (jac) el 4,8%, en partidos y movimientos 2%, en temas ambientales
1,7%, en promoción de derechos de minorías 1,5% y en sindicatos 1,5%.
Sin embargo, esta baja participación no se debe al desconocimiento. El 73,9% de los
encuestados conoce algunos mecanismos de participación ciudadana. Se debe tal vez a
la apatía frente a la política: el 81,5% no simpatizan con un partido, o a la desconfianza
frente a la efectividad de las instituciones políticas: solo el 14,8% hizo algo en ese año
para resolver un problema de su comunidad (dane, 2013).
Tabla 1. Cuáles espacios de participación conocen los colombianos. 2011-2013
Espacios de participación
Año
2011
2013
Veedurías ciudadanas
38,4
37,8
Audiencias y consultas públicas
33,7
33,4
Comités de desarrollo y control social en salud y servicios públicos
20,2
32,4
Comités de participación comunitaria en salud
27,2
30,8
Consejos Departamentales y Municipales de Juventud
25,0
27,3
Consejos Municipales de Cultura y/o de Medio Ambiente
23,7
26,9
Consejos Territoriales de Planeación
21,4
23,6
Consejos y/o Comités Municipales para el Desarrollo Rural
19,4
22,2
Juntas de Educación
21,5
22,8
Otro
0,1
2,3
Fuente: dane, 2013.
Dado este panorama, está claro que es necesario darle importancia a este tema en el
nivel de las políticas públicas nacionales. Sin embargo, durante el primer gobierno de
Santos los esfuerzos por fortalecer la participación ciudadana fueron de tipo focalizado,
centrados en algunos actores sociales específicos, en particular, los actores comunales,
en menor medida los veedores ciudadanos y algunas minorías y, aún en menor medida,
los ciudadanos en general (principalmente población escolar y usuarios de servicios o
trámites del Estado).
Esto se puede ver, no solo en el Plan de Desarrollo, sino en los indicadores seleccionados por el Ministerio del Interior para hacer seguimiento a la estrategia de participación
ciudadana en el Sismeg. Hay dos indicadores relativos a veedores ciudadanos (formación
y presencia en municipios de consolidación) y uno sobre apoyo a actores comunales,
además de una estrategia de transparencia electoral, sobre la cual no se reporta ningún
avance en el sistema (Sismeg, 2014).
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Es importante mencionar que los actores del gobierno responsables de las políticas
de participación son el Ministerio del Interior y, como apoyo técnico, el Departamento
Nacional de Planeación (dnp). De forma secundaria han participado el Ministerio de Educación, la Presidencia y el Ministerio de tic. Dentro del Ministerio del Interior existe un
Viceministerio para la participación y la igualdad de derechos, que incluye a la Dirección
para la Democracia, la Participación Ciudadana y la Acción Comunal.
Ahora bien, como su nombre lo indica, el tema de acción comunal se destaca dentro
de las competencias de esta área. La decisión de dar la mayor prioridad a los comunales
tuvo que ver con el activismo de este grupo y su solicitud de una política pública dirigida a
apoyar la acción comunal. Esto tuvo como resultado el Conpes 3661 de 2012 y un trabajo
muy dinámico con los actores comunales, que incluye apoyo del Estado, capacitaciones
en una escuela de liderazgo y participación, formación de formadores y otros incentivos.
El avance en los indicadores de capacitación a marzo de 2014 era del 35% (Ministerio del
Interior, 2014– Plan Estratégico Institucional).
En segundo lugar quedó, entonces, la iniciativa de hacer un nuevo Conpes de participación ciudadana, el cual no ha sido terminado todavía, a pesar de estar en la agenda
desde el gobierno anterior. Esta tarea la comparte el Ministerio con el dnp. Por otra parte, el gobierno sí logró formular una nueva ley estatutaria de participación (Proyecto de
Ley 227 de 2012 –Senado, 134 de 2011– Cámara, por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del Derecho a la Participación Democrática), pero
esta se encontraba todavía en control de constitucionalidad en junio de 2014. Esto indica
esfuerzos, aunque lentos, en materia de formulación de políticas públicas. Parcialmente,
la demora se debe al carácter participativo de la elaboración de estas herramientas (ha
existido una larga agenda de consulta con organizaciones de la sociedad civil y una participación activa de estas en las discusiones, desde el 2010).
El Ministerio también se planteó como meta aumentar la participación política de
la mujer en corporaciones de elección popular, pero no se cuenta con datos sobre el
avance en esta meta. Otro objetivo tiene que ver con planes de transparencia electoral,
de los cuales se hicieron más de los programados en 2011, pero no se hizo ninguno en
2014, que también fue año electoral. Otras metas son de formación de ciudadanos, en
particular veedores, y se reportan avances bajos.
Se puede pensar que el tema de participación no tiene una prioridad muy alta para
el gobierno, pues se encuentra relegado a una unidad de tercer nivel con poco personal
(20 personas, de las cuales 3 son pasantes y solo 5 trabajan en el grupo de participación,
según datos de Ministerio del Interior, 2014). Esto quiere decir que cinco personas manejan todas las relaciones con los ciudadanos y la sociedad civil interesados en la participación en todo el país. En realidad, se trabaja solamente con ciertos grupos de interés
nuevos pasos hacia políticas públicas de participación ciudadana y transparencia
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carolina isaza
específicos, como discapacitados o mujeres, pero es claro que incluso para esa tarea el
diseño institucional es insuficiente.
Por otra parte, el gobierno ha trabajado en el desarrollo de competencias de ciudadanía
en la infancia, a través de esfuerzos del Ministerio de Educación para construir currículos
para los colegios que incluyan este tema.
En cuanto a la participación de ciudadanos en temas de interés general, la Presidencia
de la República creó la Urna de Cristal, una página web en la cual las personas con acceso
a internet pueden hacer preguntas al gobierno, comentar y discutir sobre temas sectoriales. Por supuesto, la brecha digital impide que esta sea una herramienta masiva, pero
ha tenido cierto nivel de utilización que no es despreciable: desde su creación en el 2011,
más de dos millones de personas han entrado en la página y se han respondido más de
40.000 preguntas de ciudadanos. Para el 2013, los datos de utilización son:
Visitas sitio web: 1.137.249, preguntas gestionadas (desde twitter, facebook, call center, gestor de preguntas, programa de radio): 25.571, nuevos seguidores twitter: 36.514,
nuevos seguidores facebook: 17.269, interacciones con ciudadanos en twitter y facebook:
189.300, transacciones urna móvil (tecnología ussd, marcando *159# desde cualquier
celular movistar o tigo): 87.791 (Urna de Cristal, 2014).
Finalmente, los ciudadanos en tanto que usuarios de servicios públicos o de trámites
del Estado han visto ampliados los espacios, sobre todo virtuales, para interactuar con las
entidades, dar quejas y hacer sugerencias, denunciar problemas y gestionar sus asuntos.
Este es un avance más relacionado con una administración eficaz y eficiente que con una
participación democrática, pero es significativo, en la medida en que demuestra un interés
del gobierno por responder a las necesidades del ciudadano. Algunos ejemplos de estas
acciones son: la digitalización del recaudo de impuestos, el portal de gobierno en línea,
donde se centralizan todos los trámites y la información completa de cómo hacerlos, la
ampliación de canales de atención atada al programa de Servicio al Ciudadano, entre otras.
Retos y tareas pendientes
Como se indicó más arriba, la participación ciudadana en Colombia no es muy alta. Sin
embargo, cualquier cambio en esta situación tendría que ser un cambio de largo plazo,
y un gobierno tiene una incidencia limitada sobre los niveles de participación a través de
sus políticas públicas. Dicho esto, sería posible aumentar las intervenciones públicas para
fomentar la participación si el tema tuviera una mayor prioridad en la agenda pública.
El principal reto para una política de participación ciudadana es crear una institucionalidad más fuerte que se dedique exclusivamente a este tema, pues las dependencias
responsables del tema dentro del Ministerio del Interior y el dnp tienen muchos otros
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
temas, la mayoría considerados de mayor importancia y, por lo tanto, el tema de la participación se queda con frecuencia relegado a un tercer plano. Esta mayor prioridad para
la participación se debería traducir también en funcionarios de alto nivel que se ocupen
del tema, y en un mayor presupuesto para adelantar actividades con los grupos y organizaciones sociales interesados en participar y, sobre todo, para fomentar la participación
entre los grupos que no están activos actualmente.
En ese sentido, el otro gran reto es superar la enorme desconfianza que tienen los
ciudadanos frente al Estado y la apatía que causan los bajos niveles de participación, pero
para lograrlo se requieren estrategias innovadoras que vayan más allá de la educación
formal e informal. Se requiere, además, cambiar la actitud de los servidores públicos con
respecto a la importancia y utilidad de la participación y a la relación con los ciudadanos
en general.
2. Lucha contra la corrupción, transparencia y rendición de cuentas
La preocupación por la corrupción no es para nada nueva en el país. Sin embargo, los
énfasis en la transparencia y la rendición de cuentas sí son más recientes, de esta década. Algunos datos sobre la corrupción: en el 2011, el 12% de las personas en Colombia
creía que la corrupción era el problema más importante del país (Rodríguez-Raga y Seligson, 2011.). El 16,1% reportaba haber sido víctima de la corrupción (por ejemplo, le
han solicitado un soborno). La percepción de corrupción en Colombia es la más alta de
las Américas con 81,7%. Por otra parte, para el Latinobarómetro (2011) la pregunta es si
usted o su familia han sabido de algún acto de corrupción y el 13,9% de los encuestados
respondió afirmativamente.
Sin embargo, hay un gran debate sobre cómo interpretar este tipo de datos, pues las
percepciones sobre la corrupción pueden estar influenciadas por factores como las noticias y los escándalos, y la victimización o contacto directo con la corrupción no siempre
son admitidos por los encuestados. De cualquier manera, Colombia no tiene cifras alentadoras en cuanto a corrupción si se la compara con otros países (Isaza, 2013).
En cuanto a rendición de cuentas, el tema no lleva mucho tiempo en la agenda de políticas públicas, pero ha tenido un rápido desarrollo desde el 2010, inicialmente liderado
por el dnp. En la actualidad, muchos ciudadanos saben qué es la rendición de cuentas.
Según el dane (2013), el 69,3% de los colombianos asocia rendición de cuentas con una
definición correcta, mientras el 15% no sabe qué es y los otros la asocian con aspectos
negativos (propaganda).
nuevos pasos hacia políticas públicas de participación ciudadana y transparencia
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carolina isaza
El gobierno Santos retoma estos temas y le da un giro a las entidades encargadas de
estos, reuniendo los tres temas en una Secretaría de Transparencia dependiente de la
Presidencia de la República. Esto indica un intento por darle mayor nivel político al tema
y también una nueva visión conceptual en la que el problema no se mira solamente en
negativo (corrupción), sino en positivo (transparencia y rendición de cuentas).
En su corta existencia, esta Secretaría y las otras entidades responsables de estos
temas; dnp, el Departamento Administrativo de la Función Pública (dafp), y el Ministerio
de las tic (Mintic), han logrado varios hitos en cuanto a formulación de política pública
(por ejemplo, el programa Gobierno en Línea).
Si se analizan los indicadores del Plan de Desarrollo, únicamente aparece un indicador para estos temas, que es el número de documentos de la política anticorrupción
formulados. El avance del indicador para los cuatro años de gobierno es 2 (33%), pero
estos comprenden el Conpes anticorrupción y un documento complementario (Sismeg,
2014). Es necesario entrar a mirar los otros esfuerzos desarrollados en cumplimiento del
Plan de Desarrollo, pues sería insuficiente quedarse con ese indicador.
En cuanto a desarrollos legislativos, se destaca como resultado la aprobación de la
Ley 1474 de 2011 de anticorrupción y la Ley 1712 de 2014 de transparencia y acceso a la
información. En particular, la segunda representa un avance muy importante para el país
por sus disposiciones sobre la publicidad de la información que genera el Estado y el
establecimiento de las únicas excepciones válidas al principio de publicidad.
Por otra parte, en los contenidos del documento de política ya mencionado, el Conpes
Social 167, de 2013, de política anticorrupción, se establecieron acciones a lo largo de varios ejes: mejorar el acceso y la calidad de la información pública para la prevención de la
corrupción, hacer más eficientes las herramientas de gestión pública para la prevención
de la corrupción, fortalecer el control social para la prevención de la corrupción, mejorar
la promoción de la integridad y la cultura de la legalidad y desarrollar herramientas para
luchar contra la impunidad de actos de corrupción. Esto representa un giro frente al enfoque más sancionatorio de la Ley 1474, pues en esta política se pretende dar prioridad
a la prevención de la corrupción y a elementos sociales y culturales.
En el área de rendición de cuentas, durante el cuatrienio, el dnp y las otras entidades
de la comisión intersectorial de rendición de cuentas implementaron la política formulada a finales del gobierno anterior en el Conpes 3654 de 2010. Se cumplió con todas
las acciones que se habían planteado, a pesar de una demora en la publicación de un
Manual único de rendición de cuentas que pretende dar criterios unificados y claros para
que las entidades rindan cuentas. Al final del período, se trasladó la competencia para
liderar este tema a la Secretaría de Transparencia, lo cual reúne, como ya se mencionó,
todos los temas relevantes en una sola entidad.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
La otra acción significativa en materia de rendición de cuentas es la capacitación de
multiplicadores en control social, es decir, de personas que puedan ejercer como veedores ciudadanos y que puedan transmitir las habilidades para hacer control ciudadano a
la gestión pública. Esta acción la adelantan el Ministerio del Interior y la red institucional
de apoyo a las veedurías ciudadanas3.
Por último, en cuanto a otras acciones de transparencia propiamente dichas, se
destaca la entrada de Colombia en la corriente del gobierno abierto, con una estrategia
incipiente de datos abiertos para uso del público en el portal www.datos.gov.co. Junto a
la ley de acceso a la información, esto ubica al país en una tendencia internacional para
eliminar el uso restringido de los datos del sector público y a involucrar a los ciudadanos
en la coproducción de análisis y procesamiento de esos datos para generar información
útil, tanto para el Estado como para los ciudadanos. Hasta ahora existen 565 conjuntos de
datos que se encuentran abiertos al público: se espera que este número siga aumentando.
Ahora bien, hay una distancia entre la formulación de políticas y su implementación.
Se puede decir que la política de rendición de cuentas ha sido implementada, en su
mayor parte, de acuerdo con los objetivos y acciones que se formularon en el 2010. En
cuanto a la política anticorrupción, la Ley de Transparencia y los demás instrumentos de
política en estos temas, el gran esfuerzo del gobierno estuvo en la formulación, pero será
necesario esperar al segundo período para ver resultados concretos en implementación.
Retos y tareas pendientes
Un reto importante en cuanto a transparencia es la aplicación de la Ley de Acceso a la
Información. Todavía lo más común es encontrar servidores públicos que se niegan a
entregar información si el ciudadano no presenta formalmente un derecho de petición,
según se ha observado en la experiencia directa de los autores de esta publicación. También es frecuente que se responda a esas peticiones con evasivas y no se acepte dar la
información completa o actualizada.
El mismo caso existe para la estrategia de datos abiertos. No existe en la actualidad
un mecanismo para que los ciudadanos puedan solicitar la apertura de nuevos datos del
sector público, el gobierno decide, de forma arbitraria, cuáles datos abrir, pero mucha
información sigue guardada en las entidades y falta un largo camino por recorrer para
poder hablar de un gobierno abierto en Colombia. La transparencia se trata, en última
3Red creada por la Ley 850 de 2003 en la que participan, además del Ministerio del Interior, la Contraloría,
Procuraduría, Defensoría, dafp, dnp y esap.
nuevos pasos hacia políticas públicas de participación ciudadana y transparencia
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carolina isaza
instancia, de no tener nada que esconder de los ciudadanos, y esto sigue siendo un ideal
por alcanzar (ojalá no inalcanzable) en Colombia.
En cuanto a la prevención y la sanción de la corrupción, además de la tarea de continuar con la implementación y el seguimiento de las herramientas creadas durante este
período, existe un reto importante para el gobierno reelecto en cuanto a abordar los
problemas de fondo que hacen posible la persistencia de este fenómeno. Estos son, de
acuerdo con la literatura internacional más actual4, los partidos políticos y sus prácticas
clientelares, el sistema judicial y su capacidad para procesar casos de corrupción y la aplicación efectiva de sanciones y la recuperación de dineros apropiados de forma indebida.
Si no se abordan estos factores fundamentales de la corrupción, los demás esfuerzos
corren el riesgo de dar pocos resultados.
Fuentes
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2014. En: https://sinergia.dnp.gov.co/portaldnp/
dnp. (2013). Informe al Congreso. Bogotá: Imprenta Nacional.
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2014. En: http://datosabiertoscolombia.cloudapp.net/frm/buscador/frmBuscador.aspx
Isaza, C. (2013). “El fracaso de la lucha contra la corrupción en Colombia”. Ópera, 2011. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Isaza, C. (2013). “Políticas de buen gobierno: hacia una mejor relación entre el Estado y el
ciudadano”. Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
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2012. Hacia la igualdad de oportunidades. En: http://www.vanderbilt.edu/lapop/ab2012/
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Latinobarómetro. (2011). “Análisis Online”. Consultado en junio de 2014. En: http://www.
latinobarometro.org/latOnline.jsp
4Ver, por ejemplo: Persson, Rothstein, & Teorell, 2012; Rothstein, 2011; Warren, 2004.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
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Persson, A., Rothstein, B., & Teorell, J. (2012). “Why Anticorruption Reforms Fail - Systemic
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junio de 2014. En: http://www.registraduria.gov.co/
Rodríguez-Raga, J. y Seligson, M. (2011). Cultura política de la democracia en Colombia, 2011.
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Rothstein, B. (2011). “Anti-corruption: the Indirect ‘Big Bang’ Approach”. Review of International Political Economy, 18 (2), 228-250.
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Warren, M. E. (2004). “What Does Corruption Mean in a Democracy?”. American Journal of
Political Science, 48 (2), 328-343.
Área ambiental
199
¿Hacia una política pública pluricultural para proteger
los sistemas de conocimiento tradicional asociados
a la biodiversidad en Colombia?
Martha Isabel Gómez Lee1
En este artículo se hace un seguimiento y análisis al proceso de construcción de la propuesta de política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad en Colombia (abreviado, la propuesta). Esta propuesta
ha sido liderada por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (mavdt),
hoy en día Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (mads). Este liderazgo se debe
a que el Ministerio de Ambiente tiene la función de proponer la política y los mecanismos para la protección del conocimiento tradicional asociado a la conservación y uso
sostenible de la biodiversidad. Hay que destacar que esta iniciativa no ha sido liderada
por el Ministerio del Interior, a pesar que esta entidad tiene la función de formular y hacer
seguimiento a la política de los grupos étnicos para la materialización de sus derechos,
con un enfoque integral, diferencial y social, en coordinación con las demás entidades
competentes del Estado.
La propuesta es relevante porque ha sido construida de manera participativa a lo
largo de la última década. La coyuntura actual de un nuevo plan de desarrollo, hace que
sea interesante emprender un balance de su proceso de construcción, de tal forma que
permita establecer los avances y retrocesos que se han presentado en el país en el proceso político de construcción de una política pública, en este asunto.
Por lo tanto, en este trabajo, se hace un ejercicio retrospectivo sobre: ¿Cómo ha sido
el proceso de construcción de la propuesta de política pública pluricultural para proteger
1
Candidata a PhD. Docente investigadora, cipe, Universidad Externado de Colombia.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
los sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad en Colombia? ¿Cuál
ruta han tomado el Estado y la sociedad colombiana en este asunto?
El derrotero del Estado colombiano está marcado desde la ratificación del Convenio sobre la Diversidad Biológica (cdb) mediante la Ley 165 de 1994. Por medio de este
tratado, Colombia se obligó a cumplir con los compromisos para la conservación de la
biodiversidad en su medio o in situ. Para este fin el Estado debe adoptar una política de
protección de los conocimientos, prácticas e innovaciones asociadas a la conservación
y uso sostenible de la biodiversidad que poseen los pueblos tradicionales. En concreto,
el artículo 8 (j) del cdb contiene tres clases de obligaciones para los estados miembros
del convenio.
1) Respetar, preservar y mantener los conocimientos, innovaciones y prácticas de
las comunidades indígenas y locales.
2) Promover la aplicación amplia de estos conocimientos, de estas innovaciones y
prácticas con el consentimiento y la participación de los poseedores de dichos
conocimientos.
3) Fomentar que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos,
innovaciones y prácticas se compartan equitativamente.
Una aproximación al concepto de conocimientos tradicionales constituye un reto difícil,
pues abarca un extenso campo. La propuesta los define como un “conjunto complejo y
dinámico de saberes, prácticas, innovaciones, usos, manejos, costumbres, ideas, símbolos, representaciones, principios, reglas, interpretaciones y relaciones complejas con
la biodiversidad, la naturaleza, el territorio y el cosmos, que los pueblos y comunidades
indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palanqueras, rom, campesinas y locales
poseen y recrean” (mads, 2013).
Los conocimientos tradicionales son trascendentales porque Colombia es el segundo
país más rico en biodiversidad del mundo, con regiones estratégicas como la Amazonia,
los Andes, la Orinoquia, el Caribe y el Chocó biogeográfico, centros de origen y dispersión
de especies. Al mismo tiempo, goza de una alta diversidad étnica y cultural con 102 pueblos indígenas, 64 lenguas y 5 millones de personas identificadas como pertenecientes
a comunidades negras, palenqueras y raizales, cuya protección de sus conocimientos
tradicionales provee alternativas de conservación y uso de la biodiversidad (mavdt, 2010,
p. 3; en dnp, 2011, p. 91).
En este contexto, según el dane, el 25% de los colombianos habita en el campo, donde
predominan relaciones propias de sociedades rurales. El 30% del territorio colombiano
se encuentra bajo la figura de territorios colectivos con sistemas de manejo y gobernanza
¿hacia
una política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados
a la biodiversidad en colombia ?
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martha isabel gómez lee
propios. Son territorios de gran importancia para la gestión de la biodiversidad. El 53%
del territorio continental está cubierto por bosques y de estos más del 50% está bajo
manejo colectivo; resguardos indígenas (45,4%), territorios colectivos de comunidades
afrodescendientes (7,3%) y campesinas (1,9%) (mads, 2014).
La contribución de los pueblos y comunidades indígenas, negras, afrocolombianas,
raizales, palanqueras, rom, campesinas y locales (abreviado, pueblos y comunidades
tradicionales) a la conservación de la biodiversidad, al desarrollo sostenible y a la ordenación adecuada del medio ambiente han sido ampliamente reconocidas (IAvH, 2000;
Coica, 2000; Prisma tv (2013); mads, 2013). La propuesta destaca que la protección de
los conocimientos tradicionales es un reto titánico para el Estado colombiano.
La complejidad de las amenazas que afectan los conocimientos tradicionales y su
estrecha relación con derechos territoriales y derechos humanos, conllevan un reto
enorme para el Estado, el cual deberá armonizar políticas sectoriales y definir instrumentos eficaces que intervengan las tensiones que se dan entre la conservación del
patrimonio ambiental y cultural, y el crecimiento económico, adoptando estrategias
para avanzar en un ordenamiento ambiental intercultural en todo el país, sustentado
en el diálogo entre el conocimiento tradicional y el occidental (mads, 2013).
En este contexto, el presente trabajo se divide en cuatro partes. La primera se refiere
a los desarrollos de una propuesta de política integral desde 2004. La segunda examina
los retrocesos en la adopción de la política de la referencia, por el cambio en las prioridades del gobierno nacional, en la primera administración del presidente Santos. La tercera
analiza los progresos por parte de la sociedad en la construcción de la propuesta de una
política pública en este asunto. La última, llama la atención sobre la ventana de oportunidad que abre el nuevo plan de desarrollo a los que toman las decisiones y a la sociedad.
1. Una década construyendo una propuesta de política integral
A partir de 2004, la Oficina de Educación y Participación del mavdt, hoy en día la Subdirección de Educación y Participación del mads, asumió la tarea de construir, de manera
participativa, una propuesta de política pública para proteger los conocimientos tradicionales asociados a la biodiversidad. Este proceso lo inició en diciembre del 2004 por
medio del Proyecto de “Evaluación de Necesidades de Capacidad y Procesos de Formación
para la Implementación Efectiva del artículo 8j de cdb” (Ministerio de Ambiente, 2014).
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
Asimismo, por medio del Proyecto de “Fortalecimiento de capacidades institucionales y de las organizaciones étnicas, para la formulación de una estrategia integral de
protección de los conocimientos tradicionales”, se desarrolló un proceso participativo
para la concertación de una estrategia integral de protección de los conocimientos tradicionales asociados a la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad (Ministerio
de Ambiente, 2014).
Hacia el año 2008, se redactó un primer documento de propuesta de política, que
fue producto de múltiples encuentros de trabajo (un, 2013, p. 11). Con base en ese insumo, desde el 2009, el mavdt, hoy en día mads y representantes de comunidades étnicas,
campesinas y locales del país empezaron a elaborar una propuesta de política pública
para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad. La
propuesta fue terminada en el 2013. De esta forma, se esperaba avanzar en la implementación efectiva del artículo 8j del cdb y disposiciones conexas.
Desde la propuesta inicial, hasta la última versión de la propuesta, el mads estimó
que era necesario promulgar una política que cobijara los conocimientos tradicionales
de manera integral. Que no fuera solamente para los conocimientos tradicionales asociados a los recursos genéticos. En consecuencia, el Ministerio se dio a la tarea de formular una propuesta que de manera participativa incluyera todos los requerimientos y
necesidades de los diferentes grupos étnicos y de los campesinos. Propuesta que debía
cubrir las relaciones del conocimiento tradicional, con la educación, la salud, la agricultura, la seguridad alimentaria y la cultura. Es decir, se buscaba tener en cuenta que los
conocimientos tradicionales están asociados a todos estos sectores. Esto porque quedó
evidenciado, por medio de la participación de los pueblos y comunidades tradicionales,
que los propietarios no los conciben de manera separada. Para ellos su soberanía alimentaria es la base principal de la salud y no desvinculan sus sistemas de producción
de los sistemas culturales. Todo está ligado: las fiestas, las tradiciones, las ceremonias
de agradecimiento a la madre tierra, los candelarios agrícolas y la organización social.
Esto representa un patrimonio cultural importante que no se puede separar y que hay
que proteger en su integralidad (Ramírez, 2014).
De esta forma se entendió que los pueblos y comunidades tradicionales tienen una
percepción muy distinta de los recursos, que no es fragmentada, que no los considera
como recursos económicos, sino como elementos vivos, que forman parte de la naturaleza, que se relacionan con ellos. Cosmovisión en la que estos elementos, son parte
de un todo, en el que hay unas relaciones, que incluso tienen espíritu, desde las plantas,
hasta los sitios sagrados. La visión de los pueblos tradicionales en términos generales,
sobre todo de los indígenas, es una visión integral. Mientras que el pensamiento occi-
¿hacia
una política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados
a la biodiversidad en colombia ?
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martha isabel gómez lee
dental fragmenta, clasifica, separa, instrumentaliza y cosifica. Sin embargo, el gobierno
del presidente Santos no adopta la visión integral de la propuesta.
2. El rumbo que tomó el gobierno nacional en la primera
administración del presidente Santos
La adopción de una política integral de protección de los conocimientos tradicionales
asociados a la biodiversidad, como la que se venía proyectando desde 2004 en el mavdt, no fue contemplada en la primera administración del presidente Santos. Sobre
este asunto, el Plan Nacional de Desarrollo (pnd) “Prosperidad para Todos” tan solo
señala, en los anexos del plan, que una de las actividades que debe adelantar el mavdt
es la de desarrollar acciones encaminadas a la protección del conocimiento tradicional
asociado a la biodiversidad, en el marco del Convenio de Diversidad Biológica (dnp,
2011, p. 884).
Por el contrario, el pnd 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, en el capítulo III “Crecimiento sostenible y competitividad”, prioriza los conocimientos tradicionales asociados
a los recursos genéticos. Por lo tanto, la protección de los conocimientos tradicionales
está concebida en el pnd en el ámbito del aprovechamiento que codifica los conocimientos tradicionales como información o datos asociados a los recursos genéticos. El pnd
adoptó una visión, inversa a los avances de la propuesta integral que se venía adelantando en el mavdt.
En efecto, al pnd le interesa la normativa de conocimientos tradicionales y recursos
genéticos por constituir uno de los principales impedimentos identificados para la utilización efectiva del sistema de protección de los derechos de propiedad intelectual. El
gobierno nacional consideró que esta normativa era poco competitiva y tenía efectos
negativos en el desarrollo económico del país (dnp, 2011, p. 91).
Por lo tanto, en relación con la propiedad intelectual, el pnd dispuso que se pondrían
en marcha arreglos institucionales acordes con la normativa en materia de acceso a recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados, que garantizarán celeridad
en los procedimientos y un efectivo ejercicio de seguimiento y control y que asegurarán
una distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento de
estos recursos y conocimientos (dnp, 2011, p. 94).
En este contexto, el gobierno nacional debía promover la definición de un marco
normativo y el fortalecimiento de las autoridades nacionales y regionales con el fin de
proteger los derechos colectivos de las comunidades indígenas, afro y campesinas, sobre
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
sus conocimientos tradicionales asociados a los recursos genéticos, en especial en temas
relacionados con el acceso a tales conocimientos y la distribución justa y equitativa de los
beneficios derivados de su uso. Así mismo, debía promover la aplicación de estos conocimientos, los cuales son fuente para procesos innovadores en sectores como el agrícola
y el industrial, reconociendo siempre el papel importante que juegan esas comunidades
en la conservación de la biodiversidad (dnp, 2011, pp. 96-97).
Desde esta perspectiva, el pnd 2010-2014 hizo un balance de la Decisión Andina 391,
Régimen común de Acceso a los recursos genéticos. Según este recuento, en catorce años
de vigencia de esta norma, el país solo había concedido 39 contratos y se encontraban en
estudio 23 solicitudes (mavdt, 2010 en dnp, 2011, p. 91). Estas cifras las consideraba bajas,
teniendo en cuenta que en 2009 el 13,7% de los 957 grupos de investigación vinculados a
los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnología que se relacionan con biología y afines,
podían requerir dentro de sus investigaciones acceso a recursos genéticos (Universidad
Nacional, 2009, p. 9, en dnp, 2011, p. 91).
En este contexto, el pnd 2010-2014 fija como objetivo del gobierno reglamentar y/o
modificar la legislación vigente en recursos genéticos para contar con un sistema de acceso a los recursos genéticos que reduzca los costos de transacción existentes y que contemplara trámites ágiles, de tal manera que se incentive su uso, en especial por parte de
centros de investigación nacionales y de universidades colombianas. La certeza jurídica,
unida a procesos ágiles, el uso de contratos marco de acceso y una apropiada legislación
para la liberación comercial de productos, resultado del aprovechamiento de los recursos
genéticos y sus derivados, incentivarán los programas y proyectos de investigación, la
explotación comercial de la biodiversidad, la salvaguardia de los ecosistemas a través de
registros para su protección y la distribución de beneficios derivados de la utilización de
dichos recursos (dnp, 2011, p. 96).
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el gobierno nacional desde la Comisión Intersectorial de Propiedad Intelectual (cipi), creada por el Decreto 1162 de 2010,
empezó el procedimiento para modificar la Decisión 391. La cipi quedó encargada de
este asunto, por ser la instancia facultada para la coordinación y orientación superior de
las políticas comunes en materia de propiedad intelectual y de su ejecución. La cipi está
presidida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y, a su vez, la Secretaría Técnica está a cargo del Departamento Nacional de Planeación. De esta forma se sustrajo al
mavdt de la autoridad legal exclusiva para la formulación de las políticas de protección de
los conocimientos tradicionales asociados a los recursos genéticos. Asunto que a partir
de 2010, cuenta con un nuevo escenario político delimitado por la cipi.
¿hacia
una política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados
a la biodiversidad en colombia ?
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martha isabel gómez lee
Tabla 1. Miembros de la Comisión Intersectorial de Propiedad Intelectual cipi
El ministro del interior y de justicia o su delegado.
El ministro de relaciones exteriores o su delegado.
El ministro de hacienda y crédito público o su delegado.
El ministro de agricultura y desarrollo rural o su delegado.
El ministro de la protección social o su delegado.
El ministro de comercio, industria y turismo o su delegado.
El ministro de educación nacional o su delegado.
El ministro de ambiente, vivienda y desarrollo territorial o su delegado.
El ministro de tecnologías de la información y las comunicaciones o su delegado.
El ministro de cultura o su delegado.
El director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.
El director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación–Colciencias
A su vez, en el marco de la cipi se creó la Subcomisión de Recursos Genéticos y Conocimientos Tradicionales por medio del reglamento interno de la cipi. Reglamento que se
aprobó en la primera sesión de la Comisión el 27 de mayo de 2010. La subcomisión la
coordina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos y la Oficina de Educación y Participación. La Subcomisión se encarga del análisis y posterior presentación ante la cipi de los temas que le
sean asignados. Los miembros de la Subcomisión son:
Tabla 2 Miembros de la Subcomisión de Recursos Genéticos y Conocimientos Tradicionales
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos y Oficina de Educación y Participación, quien coordina la Subcomisión.
Ministerio de Interior-Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom y Dirección de Asuntos para
Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.
Ministerio de Relaciones Exteriores-Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Multilaterales.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural-Oficina Jurídica.
Ministerio de Salud y Protección Social.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo-Dirección de Inversión Extranjera y Servicios.
Ministerio de Educación Nacional-Dirección de Fomento a la Educación Superior.
Ministerio de Cultura-Grupo de Emprendimiento e Industrias Culturales.
Departamento Nacional de Planeación-Dirección de Desarrollo Rural Sostenible y Dirección de Desarrollo
Empresarial.
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación-Colciencias.
Instituto Colombiano Agropecuario, ica.
Superintendencia de Industria y Comercio-Superintendencia Delegada para la Propiedad Industrial.
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seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia
2014
La Subcomisión de Recursos Genéticos y Conocimientos Tradicionales de la cipi, empezó a trabajar en 2010 un decreto reglamentario de la Decisión 391, que en la actualidad
está en trámite de consulta previa. Se observa que el gobierno nacional sí tuvo la voluntad
política para avanzar en el proceso de someter a consulta previa la propuesta de reglamentación de la Decisión 391 en la que se decide sobre los conocimientos tradicionales
asociados a los recursos genéticos. Mientras que no pasó lo mismo con la propuesta de
política pluricultural e integral de protección de los conocimientos tradicionales, a que se
refiere este estudio. Los conocimientos tradicionales vistos como información asociada
a los recursos genéticos fueron una prioridad para el gobierno nacional en el cuatrienio
2010-2014, mientras que los conocimientos tradicionales vistos de manera integral no
fueron una prioridad.
3. La ruta marcada por la sociedad con el apoyo del proyecto
pund-gef (2010-2015) ejecutado por el Ministerio del Ambiente
Aunque el gobierno nacional, en el cuatrienio 2010-2014, no presupuestó los recursos
económicos necesarios para someter los insumos de una propuesta integral de protección de los conocimientos tradicionales al proceso de consulta previa, sí se cumplió, en
este período, con un proceso participativo para formular una política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional, asociados a la biodiversidad
en Colombia. Este proceso fue liderado por el Ministerio del Ambiente, con el apoyo del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y el Fondo para el Medioambiente Mundial (Global Environment Facility; gef, por sus siglas en inglés).
En este contexto, el proceso político de formulación de una política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad
en Colombia, fue fortalecido por el pnud y el gef, por medio del Proyecto “Incorporación
del conocimiento tradicional asociado a la agrobiodiversidad en agroecosistemas colombianos”, ejecutado por el mavdt, hoy en día mads. Este proyecto se inició durante el
anterior gobierno, el 13 de julio de 2010, con una duración de cinco años, por un monto
de 9.531.399 dólares (pnud, 2010).
El objetivo del proyecto del pnud y el gef ha sido la conservación de agroecosistemas
sostenibles en Colombia a través de la protección y manejo de la agrobiodiversidad y del
conocimiento tradicional asociado. El proyecto ha estado enfocado al fortalecimiento de
las políticas y normas nacionales, con el fin de integrar la agrobiodiversidad asociada al
conocimiento tradicional en el sector agrícola y la promoción de cadenas de comercialización de los productos de la agrobiodiversidad. El proyecto se ha desarrollado en cinco
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una política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados
a la biodiversidad en colombia ?
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martha isabel gómez lee
regiones piloto del país, en cada una de las cuales se ha trabajado con cerca de treinta
familias de pueblos indígenas, afrocolombianos y comunidades campesinas, sus organizaciones representativas y otros actores locales, ubicadas en la regiones de Túquerres
y en la de La Cocha, en el Departamento de Nariño; en la del Valle de Tenza, en el Departamento de Boyacá; en la del Golfo de Tribugá, en el Departamento del Chocó, y en la de
Tarapacá, localizada al norte del trapecio amazónico (Conocimiento Tradicional, 2014).
Con este apoyo, desde el Ministerio de Ambiente, en los años 2010, 2012 y finalmente
en 2013, se redactaron, y ajustaron las propuestas de política pública para proteger los
sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad. Estas propuestas tomaron como base el primer documento de propuesta de política del año 2008. Para este
fin se dinamizaron los siguientes espacios de participación: un Comité Interétnico Nacional y Mesas Regionales. Igualmente, se financiaron reuniones de instancias legítimas de
concertación, como fueron la Mesa Permanente de Concertación de Pueblos Indígenas,
la Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, las consultivas departamentales, las
mesas de concertación regional, entre otras (Ministerio de Ambiente, 2014).
Hay que destacar que la propuesta cristalizada en 2013 fue ampliamente nutrida con
los insumos y aportes del Comité Interétnico Nacional, que fue un espacio en el que formalmente se invitó a 45 líderes, a por lo menos 20 talleres de construcción de la política2
(Ramírez, 2014). También intervinieron y prestaron apoyo el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (madr), el Ministerio de Cultura, el Ministerio del Interior, el Ministerio
de Educación, los diferentes institutos de investigación adscritos al Sistema Nacional
Ambiental (sina), así como la Universidad Nacional de Colombia (un, 2013, p. 12).
La propuesta fue presentada en un documento de política pública en 2013. Documento que fue redactado luego de un largo proceso participativo que incluyó aportes de
representantes de distintos pueblos indígenas, afro, Rom, y comunidades campesinas y
locales del país, así como de instituciones de distintos sectores y niveles del gobierno, con
el fin de incorporar diferentes impresiones, intereses y prioridades sobre lo que se quería
proteger y cómo se quería proteger. La participación de los pueblos y comunidades tradicionales en la formulación de la propuesta de política pública fue indispensable, pues la
propuesta buscó responder a sus necesidades, prioridades y requerimientos particulares
sobre la protección de los conocimientos asociados a la biodiversidad (un, 2013, p. 11).
En el proceso político de adopción de esta propuesta hubo una cualificación de la
política de manera integral, que trascendió el aprovechamiento de los conocimientos tradicionales a nivel de información asociada a los recursos genéticos. El enfoque integral no
2
La primera reunión del Comité fue en 2009 y la última del 3 al 5 de abril de 2013 (Ramírez, 2014).
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solo contempló la política desde el ámbito del acceso a los recursos genéticos, sino que
abordó los temas educativos, culturales, alimentarios, agrícolas, de salud y de ordenamiento territorial, por estar todos relacionados de manera integral con los conocimientos
tradicionales. En este contexto, los pueblos y comunidades tradicionales quisieron que
se tratara de una política pluricultural que tuviera por objetivo:
Garantizar las condiciones para el goce pleno y efectivo de los derechos de los
pueblos indígenas, afros, Rom y comunidades campesinas y locales a recuperar,
proteger, preservar, mantener, fortalecer, controlar y promover los conocimientos
tradicionales asociados a la biodiversidad, así como los sistemas de conocimiento
en los cuales están inscritos, en función de su bienestar, desarrollo propio, protección y reconocimiento de la diversidad cultural y la conservación y uso sostenible de
la biodiversidad (un, 2013, p. 2).
La propuesta tuvo como fundamento el reconocimiento de la necesidad de alcanzar
la protección integral de los sistemas de conocimiento tradicional asociado a la biodiversidad en Colombia. Se enfocó en “entender los conocimientos tradicionales como
sistemas de conocimiento y como un entramado complejo de condiciones, relaciones
y valores” (mads, 2013). Este foco se determinó por medio del proceso participativo de
elaboración de la propuesta que evidenció que “para las comunidades los conocimientos
tradicionales forman parte de una visión del mundo y son inseparables de su forma de
vida, de su cultura, de sus creencias y sus sistemas regulatorios” (mads, 2013).
Como consecuencia de lo anterior, una parte importante de la sociedad colombiana
marcó una ruta integral para la propuesta al considerar que “es fundamental proteger
no solo los conocimientos tradicionales sino también el entorno social, cultural y físico
del que estos forman parte” (mads, 2013).
Las estrategias para esta protección incluyen propuestas relacionadas con salvaguardias a las comunidades, el territorio y sus sistemas de conocimiento. La propuesta de la política sugiere hacerlo a través de medidas, instrumentos y acciones que
favorezcan la efectividad en el ejercicio de los derechos de las comunidades asociados
al conocimiento tradicional, como al conjunto de condiciones para que este pueda
generarse, mantenerse y recrearse (mads, 2013).
En este contexto, al finalizar la primera administración del presidente Santos los pueblos tradicionales están esperando que el gobierno adopte la propuesta de política pública
pluricultural para proteger, de manera integral, los sistemas de conocimiento tradicional
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a la biodiversidad en colombia ?
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asociados a la biodiversidad en Colombia. En consecuencia, aguardan dos cosas. En primer lugar, que se adopten medidas administrativas y legislativas que resalten el valor de
los conocimientos y prácticas tradicionales, los proteja y evite su pérdida. En segundo
lugar, que se implementen acciones que robustezcan la institucionalidad estatal y de los
pueblos tradicionales para que estas intenciones se cumplan.
Por último, en este contexto, se destacan los acuerdos de la María, logrados en la
Minga Social Indígena y Popular Por la Vida, el Territorio, la Autonomía y la Soberanía.
En concreto hay que tener en cuenta el Acuerdo n.º 28 del Acta de Acuerdos Logrados
entre los Pueblos Indígenas que participaron en la Minga Social Indígena y Popular y el
Gobierno Nacional 19 al 23 de octubre de 2013, en el Resguardo La María (Piendamó,
Cauca), que señaló que:
El Ministerio del Interior se compromete a construir en conjunto con el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Departamento Nacional de Planeación –dnp– y con los Pueblos Indígenas una política pública de protección de los
conocimientos ancestrales y la propiedad intelectual de los Pueblos Indígenas, en
cumplimiento al Convenio 169 de la oit, la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas, el Convenio de Diversidad Biológica (Ley 165
de 1994) y la Declaración Andina sobre diversidad biológica.
El Ministerio del Interior, el mads, el dnp, y los pueblos indígenas han adquirido el
compromiso de formular una política pública de protección de los conocimientos ancestrales. En este espacio, los pueblos y comunidades tradicionales tienen la oportunidad de
acordar estrategias y acciones orientadas a llevar adelante la propuesta de la referencia.
4. Ventana de oportunidad
Se observa que a lo largo de los últimos diez años, se ha avanzado en Colombia en un
proceso de construcción colectiva, y diálogo intercultural e interinstitucional, que ha
marcado la ruta de la sociedad hacia una política pública pluricultural para proteger los
sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad. Sin embargo, en el
cuatrienio 2010-2014 el gobierno nacional tan solo consideró a los conocimientos tradicionales como información asociada a los recursos genéticos. Por lo tanto, en el marco
de la cipi si elaboró un proyecto de decreto para modificar la Decisión 391, mientras que
no adoptó la propuesta de la referencia como una estrategia estatal.
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Se abre una ventana de oportunidad para poner en la agenda del gobierno, el tema
de una política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad en Colombia. En efecto, el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 es estratégico, pues coincide con la formulación de los planes trianuales de
las Corporaciones Autónomas Regionales (car), los planes de ordenamiento territorial
municipal y al plan de acción nacional en biodiversidad.
Referencias
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martha isabel gómez lee
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los sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad colombiana”.
Claves para el debate público, 57, pp. 2-23.
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Editado por el Departamento de Publicaciones
de la Universidad Externado de Colombia
en noviembre de 2014
Se compuso en caracteres ScalaSans de 11.5 puntos
y se imprimió sobre propalibros de 70 gramos
Bogotá, Colombia
Post tenebras spero lucem