Estudio comparativo de planeamientos generales de - Planur-e

planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
Estudio comparativo de planeamientos generales de
Europa, Estados Unidos y Canadá
Director del estudio:
Abel Enguita
Colaboradores:
Isaac Mateos
Marta Peña
Elena Rodríguez
Abstract
Este artículo constituye una valoración o conjunto de conclusiones
extraídas de un estudio realizado para el Ayuntamiento de Madrid en
2011, consistente en el análisis comparado de los planeamientos
generales – urbanísticos o estratégicos -realizados en el período 20062011 en diez ciudades – en su casi totalidad de notoria proyección
internacional – de Europa, EE.UU y Canadá.
Dicho estudio evidencia las orientaciones de los planes hacia objetivos
generales similares, que parten de situaciones y prioridades actuales
comunes, así como otras similitudes en la composición y estructuración
innovadoras de su contenido temático y documental.
Aun en el caso de los planes propiamente urbanísticos, dicho contenido
rompe con los modelos precedentes de los planes espaciales o físicos,
incorporando al proyecto de ciudad enfoques y temas característicos
de la planificación estratégica.
Las metas generales planteadas en los planes estudiados son:
a) Fomento de la actividad económica
b) Contribución a la reducción de las desigualdades; a la
consecución de unas ciudades más inclusivas o solidarias.
c) Fomento de la sostenibilidad
d) Mejora de la calidad de vida en la ciudad
Los planes consisten ahora no en un documento único sino en un
conjunto de documentos que pueden producirse individualmente y ser
monitorizados y revisados para responder a circunstancias cambiantes.
Hacen uso de las denominadas “policies” como herramientas de
planeamiento de carácter indicativo en unos casos o claramente
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
normativo en otros. Simplifican la ordenación urbanística reduciendo
las categorías de suelo, introducen procedimientos –como el uso de
indicadores – para comprobar la consecución gradual de los objetivos
propuestos, así como medidas de incentivación de determinados
desarrollos y de previsión de los efectos del cambio climático o de
preparación ante eventuales catástrofes.
Los planes han de justificar las propuestas que contienen mediante la
aportación de la “evidencia de soporte”, así como justificar la
implicación ciudadana en su elaboración.
Palabras clave:
Planeamiento urbanístico, Planeamiento estratégico, Políticas urbanas, Indicadores
de sostenibilidad
PREFACIO
Este artículo constituye un conjunto de conclusiones extraídas del estudio
denominado “Incorporación al Plan General de Madrid de aspectos contenidos en
planeamientos generales de la UE, EE.UU y Canadá” realizado para el Ayuntamiento
de Madrid en 2011.
Los planes analizados fueron: San Francisco General Plan (2011), London Plan
(2011), Plan Local d´Urbanisme de Paris (2011), Metro Vancouver 2040 (2011), Plan
NYC. A greener greater NY (2011), Chicago Comprehensive Regional Plan y Chicago
Central Area Plan, Toronto Official Plan (2010), Piano del Governo del Territorio di
Milano (2009), Plan General de Valencia (2008) y Plan General de Vitoria (2007)
1.
INTRODUCCIÓN:
ELEGIDOS
LOS
PLANEAMIENTOS
GENERALES
El primer aspecto a resaltar de los planes elegidos es que corresponden a ciudades
con notoria proyección en los ámbitos internacional o nacional, por su pujanza
económica, calidad de vida para sus residentes, diversidad de atractivos de alta
calidad para sus visitantes y dinamismo en general. En relación con una diversidad
de elementos con los que se conforma un proyecto de ciudad constituyen valiosas
referencias para orientar el Madrid futuro.
Los planeamientos generales elegidos tienen en común, además, haberse redactado
o actualizado en el último quinquenio y algunos de ellos – Metro Vancouver 2040,
San Francisco’s General Plan, Toronto Official Plan, Local Development Framework
de Londres, Plan Local d´Urbanisme de París y Plan de NYC – en el presente año de
2011.
Por su ámbito pueden diferenciarse entre los que abarcan una región metropolitana
– Vancouver, Londres, Milán, Chicago – y los referidos a un ámbito municipal – París,
Vitoria, Valencia, San Francisco, City of London, Toronto.
En algún caso – Vancouver, Londres y Chicago – el análisis realizado comprende los
dos ámbitos, correspondiendo el ámbito municipal al municipio más representativo
dentro del área metropolitana – City of Vancouver y City of London respectivamente
- o a su ámbito más representativo: (The Chicago Central Area Plan)
Por sus características puede hacerse distinción entre aquellos de carácter –
estratégico-indicativo – the London Plan, Plan NYC, Metro Vancouver 2040 – que
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
toman como año horizonte el 2030 o 2040 y aquellos otros planes espaciales, de
ordenación vinculante del uso del suelo que toman como plazo de referencia quince
años.
El estudio pormenorizado de las características de los planes generales seleccionados,
permite realizar una valoración de los mismos que evidencian unas orientaciones
hacia unos objetivos generales similares, que parten de situaciones y prioridades
actuales comunes, así como la selección y estructuración innovadoras de sus
contenidos. Tales contenidos rompen con los modelos precedentes de los planes
espaciales o físicos incorporando, con un grado de desarrollo relevante enfoques y
temas característicos de la planificación estratégica.
Estas orientaciones no son ajenas, en aquellos países en que el urbanismo se rige
por políticas, directrices y leyes de ámbito nacional – a la realización precedente de
estudios de evaluación del sistema general del planeamiento urbanístico aplicado en
el país correspondiente y la subsiguiente aprobación de nuevas leyes urbanísticas
actualizadas. Así por ejemplo son de destacar el ·Green Paper on Planning” publicado
en diciembre de 2001 y promovido por el Secretario de Estado para el Transporte, el
Gobierno Local y las Regiones de Reino Unido, o la aprobación en diciembre de 2000
de la Ley relativa a la Solidaridad y a la Renovación Urbana de Francia.
Del estudio realizado son de destacar en concreto las siguientes características y
contenidos considerados más relevantes y de potencial incorporación en la Revisión
del PGOUM de 1997.
2.
SOBRE EL MODELO DEL PLAN GENERAL
Llámese “Official Plan” o “Comprehensive Plan” el planeamiento urbanístico aplicado
no sólo a ámbitos metropolitanos (Greater London) sino a ámbitos municipales (City
of London, Paris), no es sólo un documento de urbanismo reglamentario – un plan
centrado en la regulación de los usos del suelo – sino que expresa un proyecto de
ciudad e incorpora un proyecto estratégico.
En virtud de este enfoque el plan urbanístico incorpora o está coordinado con otros
planes o programas de carácter económico, social y ambiental. (Así, por ejemplo, el
Plan Local de Urbanismo de París está coordinado con el Programa Local de Vivienda
y el Plan de Desplazamientos Urbanos).
Este enfoque, de importancia fundamental, difícilmente encajaría en el marco actual
de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid de 2001 vigente, que fija las
determinaciones de los planes generales en las establecidas en los Arts. 35 al 40
inclusive.1
3.
SOBRE LAS METAS GENERALES ENUNCIADAS EN LOS
PLANES
Expresadas de modo diverso hay general coincidencia en el planteamiento por los
planes de las siguientes metas generales.
a) Fomento o reactivación de la actividad económica.
Los planes urbanísticos se reconocen como instrumentos con notable incidencia en
las actividades económicas y se les exige que sean “proactivos” en la dinamización o
crecimiento de la misma.
b) Contribución a la reducción de las desigualdades; a la consecución de unas
ciudades más inclusivas o solidarias.
Los “estados actuales” de las ciudades a que se refieren los planes estudiados, acusan
claras segregaciones geográficas de los distintos estatus sociales que componen su
población, que en planos informativos como los del PLU de París se ponen claramente
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
en evidencia, que se tratan de paliar con la aplicación de políticas específicas. (Por
ejemplo la aplicada en Toronto en relación con la vivienda)
c) Fomento de la sostenibilidad.
Explícitamente puesta de manifiesto con el título de uno de los componentes que han
de integrar los nuevos “Planes Locales de Urbanismo de Francia” - el “Proyecto de
ordenación y desarrollo sostenible” (Project d´aménagement et développement
durable) e implícitamente incorporada como meta en otros casos, los planes
estudiados han de ser:
 Económicamente viables
 Propiciar la reducción/control de impactos negativos de la aplicación del plan en
el medio natural.
 Fomentar el ahorro/reducir el consumo de suelo, agua y energía.
Figura 1 Indicadores de sostenibilidad y objetivos para 2030. Fuente: Plan NY 2011
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
d) Mejora de la calidad de vida en la ciudad.
En relación con esta meta, se incorporan a los planes urbanísticos preocupaciones
tales como procurar la limpieza del aire y evitación de la polución del suelo y
disminución del ruido, junto con otras, planteadas con matizaciones diversas,
referentes al fomento de los equipamientos de proximidad; reconocimiento del papel
del pequeño comercio en la estructuración de la vida de los barrios; fomento de la
creación de nuevas zonas verdes y circuitos peatonales y para bicicletas, así como
de la calidad de la arquitectura y el diseño en general.
4.
SOBRE EL CONTENIDO DOCUMENTAL
La Ley del Reino Unido “Planning and Compulsory Purchase Act 2004” (Ley de
Planeamiento y Expropiación) introdujo un nuevo sistema de planeamiento en virtud
del cual el plan de ámbito municipal, que pasa a denominarse Local Development
Framework (LDF) (Marco para la Ordenación Local) no es un documento unitario,
sino un conjunto de documentos que pueden producirse individualmente, y ser
monitorizados y revisados para responder rápidamente a las circunstancias
cambiantes. En concreto el LDF debe englobar:
a) Los Development Plan Documents (DPDs) (Documentos del Plan de Ordenación),
que constituyen el plan de ordenación estatutario, sujeto a dos fases de consulta
formal y un examen independiente por un “planning inspector”. De estos DPD – en
el caso analizado de la City of London – el denominado “Core strategy” (Estrategia
Central) es el documento más importante del LDF y define las principales políticas a
aplicar.
b) Los Supplementary Planning Documents (SPDs) que contienen información y
directrices complementarias pero no pueden redefinir políticas o asignar suelo, y
engloban:
 El “Local Development Scheme” (Esquema de Ordenación Local) que es el
proyecto de ordenación.
 El “Statement of Community Involvement” (El Informe de participación
ciudadana).
 Los Annual Monitoring Reports (Informes Anueales de Seguimiento) que deben
presentarse a finales de diciembre de cada año e ir referidos al año fiscal
precedente.
De modo, en cierta medida equivalente, en aplicación de la “Loi Solidarité et
renouvellement Urbaine” (Ley de Solidaridad y Renovación Urbana), de diciembre de
2000 de Francia el denominado Plan Local d´Urbanisme (PLU) que ha venido a
sustituir al Plan d´Ocupation des Sols (POS) (Plan de Ocupación de los Suelos)
comprende:
 Un informe de presentación que incluye un diagnóstico.
 Un “Project d´Amenagement el Development Durable” (Proyecto de Ordenación
y Desarrollo Sostenible)
 Un “Réglement d´Urbanisme” (Normas Urbanísticas)
 Una cartografía.
En el Piano di Governo del Territorio, de Milán, son tres los documentos integrantes:
 El Documento di Piano
 El Piano dei Servici
 El Piano delle Regole
Igualmente, otro enfoque asimilable a este de desagregar el contenido del Plan en
varios documentos con diverso grado de autonomía, será el aplicado en el Plan de
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
Toronto que separa de las cuestiones de carácter global, los denominados Planes
Secundarios y las Políticas Específicas aplicadas a áreas y solares individualizados.
Desde un punto de vista funcional, considerando principalmente las posibilidades que
ofrece el modelo de separar las cuestiones estructurantes de las pormenorizadas y
por tanto facilitar el mejor seguimiento de la aplicación del Plan y su modificación,
adaptándole con rapidez a las circunstancias cambiantes, parece claro que el modelo
anglosajón es más ágil y flexible y por tanto más adecuado para aplicarse en un
futuro incierto.
A este respecto, por otra parte, el Art. 43 de la LSCM vigente establece que “Los
Planes Generales formalizarán su contenido en los documentos necesarios para
alcanzar la máxima operatividad de sus determinaciones…”fijando, en todo caso,
como necesarios:
a)
b)
c)
d)
e)
Memoria
Estudio de viabilidad
Informe de análisis ambiental
Planos
Normas urbanísticas, diferenciando las que correspondan a ordenación
pormenorizada
f) Catálogo de bienes y espacios protegidos
Queda por tanto abierta a la discreción de la entidad promotora del Plan la posibilidad
de optar por el Plan pluridocumental o el Plan de documento unitario.
Figura 2 Portada de los documentos del PGT de Milán. Fuente PGT Milano
5.
SOBRE LAS “POLÍTICAS URBANAS”
De forma claramente explícita – e incluso gráficamente subrayada en diversos Planes
– el uso de las denominadas “policies” – “criterios”, “políticas” o “líneas de actuación”
para conseguir objetivos pormenorizadamente identificados – se comprueba que es
una herramienta de planeamiento aplicada extensiva e intensivamente en los
ámbitos anglosajones (Reino Unido, EEUU, Canadá), aunque también de forma
menos explícita, traslucen las memorias explicativo/justificativas de los Planes de los
países mediterráneos (España, Francia e Italia).
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
Figura 3 Plan de usos del suelo y densidad del centro de San Francisco. Fuente: San Francisco's
General Plan
Las “policies” según, se enuncien, pueden tener un carácter indicativo – que acota la
discrecionalidad en la interpretación de determinaciones abiertas o flexibles del
planeamiento – o carácter claramente normativo, que fija un camino concreto a
seguir o establece una prescripción a cumplir.
Así, por ejemplo, mientras que en el Toronto Official Plan, las policies se enuncian
con las expresiones – “should” (“deberá”) p .ej. “Institutional facilities should locate
close to an existing rapid transit line”, o – “will be” (será / estará) p.ej. “New buildings
and structures in the vicinity of hospital heliports will be sited and massed to protect
the continued use of flight paths to hospital heliports”
En la “Core Strategy” de la City of London, las expresiones típicas son:
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
Un verbo en infinitivo (To regenerate, to promote, to maintain, to conserve…) ……..
“by” (por medio de) p.ej. “To regenerate the amenities and environment of the
Aldgate area for business, ……………, by:
 Promoting the Aldgate area as an attractive office and residential location to
assist in its regeneration.
Este es, en cierta medida, el estilo aplicado en el “Project d´Amenagement et de
Development Durable” del Plan Local d´Urbanisme de Paris, en el que títulos de
apartados como
“Faire respirer Paris: une nouvelle politique des deplacements", se desglosa en
subapartados como:
 Adapter la circulation de surface aux nouveaux objectifs
 Poussier le développement du réseau de transports collectifs etc
De lo que antecede se deduce que la utilización de las “policies” del modo en que se
ha hecho con el Plan de Toronto – y sobre la base del responsable y acertado uso de
la discrecionalidad, que deberá atribuirse a los responsables de la tramitación de
expedientes urbanísticos – permite la sustitución, o el complemento, de la norma
estática, por el criterio o línea de actuación a seguir, en una diversidad de temas
sujetos a cambios de difícil previsión, así como para cubrir la aparición futura en la
dinámica de la ciudad de oportunidades o demandas hoy inexistentes.
6.
LA INCLUSIVIDAD EN LOS PLANES
El objetivo de la inclusividad es una de las características comunes de todos los
planes, que se trata de lograr actuando en los siguientes frentes.
1. Fomentando una oferta, equilibradamente distribuida en el conjunto de la
ciudad, de viviendas asequibles/sociales o, expresamente, de alquiler (el caso
de Toronto).
 En algún caso, el Plan delimita expresamente las zonas donde deben localizarse
tales viviendas sociales (Plan de Paris) o establece expresamente que “las
nuevas viviendas asequibles estén localizadas en todos los barrios de la ciudad,
----------, con una diversidad de tipos de unidades que responda a los diferentes
niveles de ingresos” (Policy 4.5 del Plan de San Francisco)
 Singularmente, en el caso de la City of London, el plan establece un mecanismo
compensatorio para que este tipo de viviendas no se implanten en el centro de
negocios.
 Milán incluye entre las soluciones habitacionales protegidas las de tipo temporal.
2. Fomentando la creación de empleos – que requieren capacitaciones corrientes
–en las áreas más deprimidas de la ciudad.
En este sentido es una referencia el Plan Local de Urbanismo de París que
orienta algunos de los nuevos Grands Projects – como la creación de nuevas
universidades – a los barrios deprimidos del noreste. (Destaca por otra parte
de este Plan el análisis de base de la distribución por zonas de distintos niveles
de renta de la población).
3. Mediante la defensa del comercio de proximidad y de la diversidad comercial
(París).
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
Figura 4 Plano correspondiente a la policy "Proyectos de casas asequibles" Fuente: San
Francisco's General Plan
7.
LAS CATEGORIAS UTILIZADAS EN LA ZONIFICACIÓN DEL
SUELO
Es una tendencia relevante la reducción de las categorías diferenciadas en la
zonificación del suelo a un número reducido de clases muy comprehensivas.
Así, en el caso extremo de París – que presenta expresamente a efecto comparativos
los planes de zonificación del nuevo plan y del precedente – tales categorías se han
reducido a:
a)
b)
c)
d)
Zona urbana general.
Zona de grandes servicios urbanos.
Zonas verdes urbanas.
Zona forestal.
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
Figura 5 Zonificación establecida por el actual PLU de París. Fuente: PLU Paris
Igualmente, en el Plan de Toronto se distingue entre:
a)
b)
c)
d)
e)
Barrios
Barrios de apartamentos
Centros
Avenidas
Distritos de empleo.
Esta simplificación de la zonificación se plantea con una aplicación extensiva del uso
mixto y el fomento de la intensificación del uso o densificación de determinados
ámbitos estratégicos: los centros, las avenidas o las “zonas de desarrollo de tránsito
frecuente” (de Vancouver).
8.
“MONITORING”
INDICADORES.
–
“DELIVERING”
Y
EL
USO
DE
Los planes incorporan procedimientos para el seguimiento de su aplicación, bien en
estricto cumplimiento de leyes específicas, bien como resultado del reconocimiento
de la necesidad de comprobar regularmente
a) El buen funcionamiento de los planes puestos en práctica.
b) Su capacidad de adaptación a circunstancias y demandas cambiantes.
c) Grado de consecución gradual de unos objetivos propuestos, los planes
definen procedimientos para su propio seguimiento o monitorización.
En algún caso, como el de Londres, la ley especifica que en aplicación de los nuevos
planes de ámbito municipal – ahora denominados Local Development Framework
(LDF) (Marco para el desarrollo local) – debe presentarse a finales de cada año,
referidos al ejercicio económico anterior, un “Annual Monitoring Report”.
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
El seguimiento, en el contexto anglosajón, tiene mucho que ver con esa
responsabilidad asignada al planeamiento de dar resultados, “deliver”2
Para facilitar la monitorización de los planes, estos deben definir indicadores, que
pueden ser cualitativos o cuantitativos, en relación con el tipo de objetivo a alcanzar
mediante la aplicación del plan.
Así el encadenamiento lógico aplicado rigurosamente en algunos planes analizados
(Ver cuadro adjunto correspondiente al Local Development Framework de Londres)
es:
Política establecida (policy) → objetivo (target) → indicador a aplicar en la
monitorización → entidad responsable → plazos de comprobación/escalonamiento de
resultados.
Interesa resaltar también como el LDF de Londres da un paso más y en relación con
cada “policy” establecida explicita:
a) Cómo se piensa lograr determinados resultados o efectos concretos.
b) Quién/quiénes los van a lograr.
c) Cuándo.
Asimismo interesa resaltar el nivel de compromiso adquirido y necesidad de partir de
unos análisis y estimaciones prospectivas rigurosas para concretar objetivos
cuantitativos, y sus fases secuenciales de consecución y establecer los indicadores
de seguimiento adecuados.
El modelo de referencia vuelve a ser el caso de Londres, en que se fija el objetivo de
aumentar la oferta de oficinas desde el 2011 a 2026 en 1.150.000m2 con el siguiente
escalonamiento:
2011 - 2016 : 650.000 m2
2016 - 2021 : 250.000 m2
2021 - 2026 : 250.000 m2
o la de comercio minorista en 136.000 m2 para el 2026.
Figura 6 Plan de la City of London. Cuadro para seguimiento del desarrollo de oficinas en que
se indica: contenido de la política, indicador, objetivo, organismo responsable, desarrollo
temporal. Fuente: City of London - LDF (Core Strategy)
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
9.
LA “EVIDENCIA DE SOPORTE” EN QUE SE BASAN LAS
PROPUESTAS DE PLANEAMIENTO.
Una parte sustantiva del contenido de los planes está constituida por la justificación
de la necesidad u oportunidad de las propuestas que contiene. Cuando de las
estrategias generales desciende a las políticas sectoriales o territoriales detalladas,
esa justificación necesariamente ha de basarse en la “evidencia de soporte” – la
“supporting evidence” que tan claramente se explicita en el Plan de Londres, por
ejemplo, en el que los datos obtenidos de estudios y encuestas actualizadas sobre el
mercado de oficinas de la City, permiten precisar la política planteada de proveer
nuevas oficinas de la máxima calidad, fijándose un objetivo global de aumento del
stock de superficie de oficinas de 1.150.000 m2 en el período 2011 – 2026,
escalonado en los siguientes plazos:
2011-2016 - 650.000 m2
2016-2021 - 250.000 m2
2021-2026 - 250.000 m2
y fijar además qué porcentaje habrá de ser de categoría A1.
La evidencia de soporte no es, para el conjunto de temas sectoriales y territoriales
que se abordan en un planeamiento general, sino el conjunto correspondiente de
datos objetivos actualizados, que de no estar ya recogidos en estudios o encuestas
recientes, deberán obtenerse expresamente para elaborar el Nuevo PGOUM.
¿Se conoce a este respecto cual es la oferta actual en Madrid de superficie de oficinas?
¿Se sabe dónde está localizada? ¿Se sabe cuál es su nivel de calidad y si respondería
a los estándares de “la más alta calidad” a nivel internacional que se pretenden
implantar en Londres?
Otro tanto podría plantearse en relación con la vivienda, la oferta comercial,
industrial, etc.
Figura 7 Matriz de servicios. Fuente: PGT Milano (Piano dei Servizi)
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
10. SOBRE
LA
APLICACIÓN
INCENTIVACIÓN/BONIFICACIÓN
DESARROLLOS
DE
ESTRATEGIAS
DE
DE
DETERMINADOS
Es una orientación dominante en los planes estudiados, fomentar la puesta en
práctica, por la iniciativa privada, de determinadas políticas urbanas prioritarias o de
claro interés social, introduciendo diversas medidas incentivadoras que “premian” –
en general con aumentos de la edificabilidad permitida, in situ o en emplazamientos
vinculados – la aplicación voluntaria de tales políticas.
Así por ejemplo es una estrategia empleada para fomentar la integración de la
vivienda social, con una distribución geográfica equilibrada, en el tejido de la ciudad,
así como para fomentar la permanencia y/o aumento del número de viviendas en
alquiler.
Figura 8 Plano de oportunidades de desarrollo y ampliación del distrito central de negocios de
Chicago. Fuente: Chicago Central Area Plan
11. LOS PROCEDIMIENTO E
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
INSTRUMENTOS
PARA
LA
La necesidad de fomentar la más amplia participación ciudadana – para obtener el
mayor respaldo posible al Plan – es reconocida en la proxis general del planeamiento
urbanístico contemporáneo y se pone de manifiesto en los planes analizados.
Sin embargo, las facilidades dadas para que esa participación sea realmente efectiva
y representativa de los diferentes grupos sociales.
El Plan de Londres es en este sentido modelo de referencia.
En aplicación de la legislación urbanística vigente en el Reino Unido, incorpora un
Statement of Community Involvement (Informe sobre Involucración de la
Comunidad).
Dicho informe describe una diversidad de métodos de consulta, respecto de cada uno
de los cuales valora el coste de puesta en práctica, que incluye desde boletines
semestrales informando sobre el progreso en la elaboración del plan, hasta folletos
y documentos resumen distribuidos al público y disponibles en bibliotecas o reuniones
organizadas a petición de parte con grupos, organizaciones comerciales, así como
talleres y consultorios de barrio para informar a los residentes.
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
El informe establece además “estándares para las consultas”, que regulan cuando
deben llevarse a cabo, como deben planificarse, cómo garantizar una comunicación
clara con los participantes etc y también “estándares para involucrar a la comunidad
en la elaboración de los documentos del plan”.
12. LA DEFENSA DE LOS BARRIOS Y DEL PEQUEÑO COMERCIO
Se trate de los “neighborhoods” o de los “quartiers”, de San Francisco, Vancouver,
Londres, París…los planes establecen políticas para mantener la unidad y entidades
diversas de los barrios.
La necesidad de apoyar la vitalidad del comercio, como fundamental animador de la
actividad económica es asimismo comúnmente resaltada con una clara diferenciación
entre las áreas comerciales centrales, y el pequeño comercio de barrio agrupado a lo
largo de determinadas calles, itinerarios peatonales más frecuentados.
En casos incluso como el de San Francisco, se plantea mantener y fortalecer áreas
viables como barrios comerciales de venta al por menor por toda la ciudad,
desalentando la creación de grandes áreas comerciales.
Figura 9 Plano de áreas de servicio de los distritos comerciales y usos. Fuente: San Francisco's
General Plan
13. EDIFICIOS ALTOS
Con la denominación expresa de “tall buildings” aquellas ciudades en que no es
inhabitual la construcción de rascacielos – y en particular aquellas en las que los
rascacielos han conformado ya un skyline que configura una potente imagen
característica de determinadas áreas de la ciudad – incluyen diversas
determinaciones reguladoras de este tipo de construcciones, destacando las
siguientes:
 La delimitación expresa de las áreas en que se permiten los “edificios altos”
(City of London)
 Directrices relativas al dimensionamiento y diseño de espacios libres
circundantes (Toronto)
 Relación del “edificio alto con su entorno” (San Francisco)
 Criterios para el propio diseño arquitectónico de un “edificio alto” (Toronto)
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
Figura 10 Localización de edificios altos. Fuente: London LDF (Core Strategy)
14. CAMBIO CLIMÁTICO
El efecto del cambio climático es considerado por los planes estudiados de una doble
manera:
1. Asumiendo que dicho cambio va a determinar, probablemente un aumento de
las temperaturas.
En este caso, desde el planeamiento urbanístico, se hacen previsiones para
mitigar este efecto en la ciudad mediante la creación de nuevas superficies verdes
– parques, jardines, cubiertas ajardinadas etc – o la aplicación de otras medidas
en la construcción de nuevos edificios o reforma de los existentes que reduzcan
la absorción de radiaciones solares (por ejemplo mediante la construcción de
cubiertas blancas…)
2. Aplicando mediantes orientadas a reducir/eliminar la producción de gases en la
ciudad que contribuyen a que se produzca el efecto invernadero.
Así por ejemplo el plan para la City of London establece para el 2025 una
reducción del 60 %.
Obviamente este objetivo está interrelacionado con la cantidad y tipo de energía
consumida por la ciudad tanto por los hogares, como por los centros de
producción, actividades económicas en general y sistemas de transporte.
Ambas líneas de actuación deben incorporarse ya en la revisión del PGOUM, siendo
su traslación a la misma simple y directa mediante:
a) La introducción en el nuevo modelo de ordenación de los usos del suelo
de nuevos espacios libres, cuya materialización como nuevas zonas verdes
efectivas – plantadas y arboladas – y posterior mantenimiento como tales
sea económicamente viable.
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
 Esta medida requeriría para su mejor tratamiento la reconsideración específica
del conjunto de zonas verdes de la ciudad en su estado actual y la definición de
una política al respecto tendente a:
 a) La más homogénea distribución de zonas verdes en el conjunto de la ciudad.
 b) La identificación de una escala de tamaños de referencia y regulación – de
acuerdo con su capacidad ecológica de acogida – de las funciones/actividades
compatibles que puedan desarrollarse en ellos.3
b) La incorporación a las Normas Urbanísticas del nuevo Plan General, de unas
específicas, orientadas a la aplicación en los nuevos planes de desarrollo y/o
modificación de los existentes, en los planes de reforma interior, en los
proyectos d urbanización y de ejecución de obras, de los criterios anteriormente
expuestos.
Figura 11 Áreas inundables por deshielo a 100 años vista. Fuente: Plan NY 2011
15. GENERACIÓN, RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE RESIDUOS
SÓLIDOS
Algunos de los planes estudiados plantean la conveniencia de reducir la producción
de residuos sólidos – dando prioridad a la rehabilitación versus la demolición con
sustitución por otra nueva – y fomentar / imponer la utilización de materiales de
construcción reciclados.
Para la aplicación, conveniente, de estos objetivos, a la revisión del PGOUM es
necesaria la definición de una política global en esta materia que comprendería:
 La fijación de criterios – de situación y tamaños operáticos mínimos – de centros
de recogida de dichos residuos.
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
 La fijación de criterios para la localización y dimensionado máximo –
necesariamente en suelo no urbanizable – de plantas para el tratamiento de
residuos sólidos y recuperación y depósito de materiales reciclables.
 La incorporación a las Normas Urbanísticas de una regulación
incentivadora/vinculante para el uso de materiales reciclados en las nuevas
obras de urbanización y construcción.
16. ARTE, DISEÑO URBANO Y PAISAJE URBANO
Diversos planes analizados incluyen, en la meta genérica de mejorar la calidad
ambiental de la ciudad, medidas específicas para el fomento del arte, la alta calidad
en el diseño urbano y la arquitectura y el control de la incidencia de los nuevos
desarrollos en el paisaje urbano.
En algunos casos – por ejemplo París y Londres- se protegen de la interferencia visual
determinadas perspectivas panorámicas que tienen como foco edificios o
monumentos singulares.
La revisión del Plan General de Madrid va a poder partir, a este respecto, del ya
realizado Plan Director del Paisaje Urbano, que podría servir de base para la
localización y delimitación de campos visuales equivalentes a proteger, así como para
la incorporación a la normativa de medidas de protección y fomento
complementarias.
Figura 12 Plano de sensibilidad del paisaje. Fuente PGT Milano
17. EL “TIEMPO DE LA CIUDAD”, LA “CIUDAD LENTA” Y LA
“CIUDAD RÁPIDA”
Los planes de París y Milán introducen dos consideraciones originales que buscan la
mejor adaptación del planeamiento urbanístico de la ciudad a los modos de vida de
sus habitantes.
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
El primero propone la adaptación del “tiempo de la ciudad” a los tiempos que ritman
la vida de los ciudadanos: el tiempo de trabajo, el parental, del consumo, del
desplazamiento y del tiempo libre.
El segundo identifica dos maneras de moverse y de vivir la ciudad, distinguiendo
entre:
 Ciudad lenta: relacionada con la calidad de vida, de los servicios de escala local
y de la movilidad capilar.
 Ciudad rápida: referida más a la dinámica del trabajo, de los servicios de escala
territorial, a la facilidad de moverse rápidamente dentro del territorio
metropolitano.
Con este enfoque se plantea un doble objetivo:
 Mantener la habitabilidad y la calidad de vida en cualquier barrio y ámbito
urbano.
 Promover el desarrollo y la mejora de la accesibilidad de aquellas áreas de las
que se espera un aumento de densidad y de servicio.
18. PREPARACIÓN PARA LAS CATÁSTROFES
El Plan General de San Francisco incorpora diferentes medidas para la mitigación de
riesgos en situaciones de catástrofe planteando, entre otras, el establecimiento de
rutas de emergencias, o la constitución de un grupo interdepartamental para el
desarrollo de un plan de recuperación en el caso de que la catástrofe tuviese lugar.
Este tema – imprescindible en el caso de San Francisco por su alta vulnerabilidad
sísmica – convendría que igualmente fuese considerado en la revisión del PGOUM.
Considérese a este respecto que la vigente Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid
de 2001 exige ya incorporar a los Planes Parciales un “plan de alarma”, que no es
otra cosa que un plan para mitigar los efectos de potenciales catástrofes en la ciudad,
facilitando la rápida evacuación de las áreas dañadas, sin afectar al resto de la ciudad.
19. PORTADA, MAQUETACIÓN, GRAFISMO E IMÁGENES
La Portada del Plan es la primera oportunidad para transmitir al ciudadano una
imagen sobre los valores/atractivos de la ciudad que se van a mantener o reforzar
las metas generales a alcanzar.
Figura 13 Portadas de los planes de Londres, Toronto y Chicago. Fuente: The London Plan,
Toronto Official Plan, Chicago Goto 2040
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
Algunos de los planes estudiados aprovechan ya esta oportunidad – el Toronto Oficial
Plan, el London Plan, y el Local Development Framework de la City of London – siendo
los temas elegidos aquellos que transmiten con fotografías de diversos ámbitos de la
ciudad un mensaje de ciudad pujante, y calidad de vida.
En otros casos se resume a una portada neutra, en que se reproduce un plano o se
juega con el grafismo del título (por ejemplo, Milán, Valencia o París).
Las fotografías intercaladas en los textos son otro recurso que hace más amena la
lectura y apoya la comprensión de los temas descritos. Se usa con profusión en los
planes de Toronto y Nueva York.
Figura 14 Ejemplo de ficha de distrito de zonificación residencial de baja densidad. Fuente:
Plan NY 2011
planur-e.es
Territori o, Urbanismo, Pai saj e, Sosteni bili dad y Di se ño Urbano
En relación con la maquetación, aquellos planes en los que las determinaciones
escritas se establecen mediante la definición de políticas, estas se resaltan con
claridad mediante la utilización de recuadros o fondos sombreados o de valor,
diferenciándolas con claridad de los textos descriptivos/explicativos (ej. Planes de
Toronto y Londres).
Asimismo se recurre a los fondos y cuadros colocados para resaltar ideas-fuerza,
objetos, etc.
Junto con los elementos anteriores el estilo de la redacción y el lenguaje tienen una
gran importancia para facilitar el entendimiento de los planes por el ciudadano medio,
a quien debe ir principalmente dirigido.
A este respecto es oportuno hacer referencia a la exigencia expresa de simplicidad y
claridad del lenguaje que se hace en el Statement of Community Involvement que se
hace en el plan de la City of London.
Por otra parte, con el mismo fin de facilitar el pleno entendimiento de los planes por
el público en general, en diversos casos se incluye un glosario con la explicación de
los términos necesariamente técnicos o muy especializados (planes de París, Toronto
y Londres).
Este y otros asuntos adicionales ponen en evidencia la necesidad de revisar la propia Ley del
Suelo, que convendría fuera impulsada por el propio Ayuntamiento de Madrid.
1
Este enfoque forma parte de una filosofía general aplicada a todos los ámbitos de la
administración británica. Así entre las líneas directrices de nivel nacional a aplicar al
planeamiento, se contienen en el documento “Planning Policy Statement 1”, titulado Delivering
Sustainable Development (2005)
2
Nótese que una de las leyes urbanísticas más recientes de Francia se titula Loi relative en
Solidarité et au renouvellement urbains.
Sorprende en este sentida la cantidad e intensidad de actividades, ajenas a una zona verde,
que se permiten en un parque de la máxima protección y valor histórico-artístico como es El
Retiro.
3