Untitled - Centro de Estudios Andaluces

Introducción1
1. Incorporación de la Cohesión Territorial al Tratado de Lisboa
2. La Cooperación Territorial Europea: significado e instrumentos
3. La vertiente mediterránea
4. Conclusiones
Desde su creación, la UE se fijó como una de sus objetivos principales “reforzar la unidad de sus
economías y asegurar su desarrollo armonioso, reduciendo las diferencias entre las diversas
regiones y el retraso de las menos favorecidas “2. Esta tarea, que había permanecido en la
sombra durante las primeras décadas de existencia de la construcción europea, se pone
efectivamente en marcha con el Acta Única Europea en 1986 que prevé específicamente una
política comunitaria de cohesión económica y social para contrarrestar los efectos sobre los
Estados miembros con menor nivel de desarrollo de la realización del mercado interior y para
reducir las divergencias de desarrollo entre las regiones. De este modo, se acordó la reforma y el
apoyo financiero a los denominados Fondos estructurales (Fondo Europeo de Orientación y
Garantía Agrícolas (FEOGA), Fondo Social Europeo (FSE) y del Fondo Europeo de Desarrollo
Regional (FEDER), ya creados en el Tratado de Roma3.
La experiencia de la Política de Cohesión y de los instrumentos financieros que la apoyan ha
supuesto un avance en el desarrollo de ciudades y regiones del conjunto de la Unión Europea.
Dicha Política ha ido evolucionando en particular con la llegada de nuevos Estados miembros del
centro y este de Europa. Así la cooperación europea en este ámbito se ha convertido en un
componente ineludible de la competitividad, la cohesión y del desarrollo sostenible de los
territorios. Ya sea a través de la cooperación transfronteriza, transnacional, interregional, o
Paqui Santonja es Vocal asesora de la Dirección General de Cooperación Autonómica del Ministerio de
Política Territorial y Administración Pública (diciembre de 2011) e investigadora asociada del Institut
Universitari d’Estudis Europeus de la Universitat Autònoma de Barcelona. Los propósitos incluidos en este
artículo se expresan a título personal y no implican a ninguna de las mencionadas instituciones.
2
Según el tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea firmado en Roma en 1957.
3
Art. 130 B del Acta Única Europea.
1
2
mediterránea, la política territorial de la UE ofrece un amplio abanico de posibilidades para los
territorios españoles que debe seguir explorándose.
Este artículo estudiará el concepto de cohesión territorial y sus instrumentos operativos en su
dimensión europea y mediterránea aplicables en España. Las diferentes experiencias permitirán
sacar algunas conclusiones que pueden servir de base para las perspectivas de 2013 y
plantearán algunas propuestas que desde las regiones españolas se podrían impulsar.
1. Incorporación de la cohesión territorial al Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa aprobado en 2007 añade a la cohesión económica y social la dimensión
territorial en el seno de la Unión. En este sentido, el artículo 3 del modificado Tratado de la
Unión Europea declara que la UE fomentará “la cohesión económica, social y territorial y la
solidaridad entre los Estados miembros”. Este reconocimiento expreso de la dimensión territorial
de la Unión supone la incorporación de este concepto a todas las políticas de la UE. La finalidad
de la cohesión territorial es promover un desarrollo armonioso y sostenible de todos los
territorios a partir de sus propias características y recursos territoriales, existiendo un amplio
consenso en los tres elementos básicos para alcanzar esta finalidad: la concentración (alcanzar
una masa crítica haciendo frente, al mismo tiempo, a los aspectos externos negativos), la
conexión (potenciar unas conexiones eficientes entre zonas más retrasadas y centros en auge a
través del desarrollo de las infraestructuras y del acceso a los servicios), y la cooperación
(colaborar por encima de las fronteras administrativas para lograr sinergias). Ahora bien, la
cohesión territorial no supone un elemento aislado de la cohesión económica y social, sino que
más bien la complementa y refuerza. En realidad, podría decirse que estos tres elementos
básicos ya se encontraban implícitos en la Política de Cohesión. Desde esta perspectiva, la
cohesión territorial puede considerarse como la base de la cohesión económica y social o más
bien como un concepto horizontal más amplio sobre el que fundamentar todas las políticas a
cualquier nivel administrativo. Se trata, en definitiva, de que las políticas públicas a distintos
niveles tomen en consideración su impacto territorial para evitar efectos contradictorios en su
3
fase de elaboración con objeto de mejorar las sinergias y favorecer la efectividad, aplicándose,
en particular, a las políticas europeas con impacto territorial como la cohesión, el transporte, la
energía, la agricultura, el medio ambiente, el empleo, la competencia y la investigación. Por otra
parte, no cabe duda de que la crisis actual, con sus repercusiones territoriales asimétricas,
incrementa la importancia de la cohesión territorial dentro de la UE, y el debate sobre este
concepto debe tender a coger un nuevo impulso en el marco de las nuevas perspectivas
financieras.
El Tratado de Lisboa refuerza este concepto en su Título XVIII del Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea (TFUE) que de denominarse de "cohesión económica y social" se sustituye por
"cohesión económica, social y territorial". Y se añade el siguiente párrafo: ”con el objeto de
hacer frente a la diversidad de los territorios, y teniendo en cuenta las especificidades naturales,
la distribución de la población o el grado de conectividad, el artículo 174 especifica las regiones
a las que se proporcionará una atención especial”. Se trata de “las zonas rurales, a las zonas
afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o
demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con
una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña”.
Finalmente cabe añadir la especificidad de las Regiones Ultraperiféricas que en el caso de
España afectan a las Islas Canarias como únicos territorios citados como tal en el Tratado. El
artículo 349 reconoce la situación específica de las RUP en la elaboración de las políticas de la
UE, en particular, en algunos ámbitos bien identificados4.
A partir del concepto de cohesión territorial descrito se puede afirmar que el territorio es un
elemento fundamental a la hora de conseguir los objetivos de desarrollo integrado de la UE. Uno
de sus instrumentos clave es la promoción de la cooperación de los territorios entre ellos.
El artículo 349 del TFUE prevé que «teniendo en cuenta la situación estructural social y económica de
Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, Reunión, San Bartolomé, San Martín, las Azores, Madeira y
las islas Canarias, caracterizada por su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima
adversos y dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y
combinación perjudican gravemente a su desarrollo, el Consejo a propuesta de la Comisión y previa
4
consulta al Parlamento Europeo, adoptará medidas específicas orientadas, en particular, a fijar las
condiciones para la aplicación de los Tratados en dichas regiones, incluidas las políticas comunes».
4
2. La Cooperación Territorial Europea: significado e instrumentos
La Política de Cohesión plantea la problemática de las desigualdades regionales y que “las
fronteras nacionales son con frecuencia un obstáculo para el desarrollo del territorio europeo en
su conjunto y pueden limitar su potencial de plena competitividad”. Otorga en este sentido, la
Unión Europea un papel destacado y relevante a las iniciativas de cooperación territorial, tanto
transfronteriza, transnacional e interregional (incluida, cuando sea el caso, la cooperación
marítima) de los entes regionales y locales europeos al considerar que ésta contribuirá a
“acelerar el desarrollo económico y a lograr un mayor crecimiento”5. Además, el aumento de las
fronteras terrestres y marítimas de la UE como consecuencia de su ampliación hace que sea
preciso potenciar el valor añadido de la cooperación territorial.
Del mismo modo, las Directrices para la Cooperación Territorial de las Perspectivas Financieras
2007-2013 de la Comisión Europea ponen de relieve que la cohesión territorial junto con la
cohesión económica y social tienen un papel significativo en el logro de los objetivos de Lisboa y
Gotemburgo. La nueva Política de Cohesión establecida en 2007 define por lo tanto a la
“Cooperación Territorial Europea”, como su tercer objetivo, que está orientada hacia el
fortalecimiento de la cooperación entre territorios6 en vistas a lograr este objetivo añadido de
cohesión territorial.
El desafío de este objetivo, inspirado en la experiencia de la iniciativa comunitaria INTERREG
consiste en intensificar la cooperación a tres niveles: la cooperación transfronteriza, mediante
programas conjuntos, la cooperación a escala de zonas transnacionales y las redes de
cooperación y de intercambio de experiencias en el conjunto de la Unión.
La identificación de la Cooperación Territorial como objetivo específico de la Política de Cohesión
pone de manifiesto la relevancia de los proyectos comunes realizados por socios de la UE. La
creciente importancia de este tipo de cooperación también se manifiesta en mayor cantidad de
Decisión del Consejo de 6 de octubre de 2006 relativa a las directrices estratégicas comunitarias en
materia de cohesión para el período 2007-2013 (DOUE n.º L 291, de 21 de octubre de 2006, pto. 2.3).
6
Del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDR) instituido con el Reglamento n. 1080/2006.
5
5
recursos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. En los años 2007-2013 un total de 7.750
millones de euros se destinarán al desarrollo de esta Cooperación en el presupuesto de la Unión
Europea. Si bien estos recursos suponen únicamente el 4% de los fondos, significa tanto la
oportunidad de recibir financiación adicional a los fondos tradicionales así como la posibilidad de
ajustar no sólo el objetivo sino los métodos de planificación del desarrollo territorial.
La asignación de España para la ejecución de los programas de la Cooperación Territorial
Europea es de 559 millones euros de los cuales, 249 millones de euros se destinan a los
Programas de Cooperación Transfronteriza (aproximadamente un 44%), 149 millones de euros a
los Programas de Cooperación Transnacional (aproximadamente un 26%) y 111 millones de
euros a los Programas de Vecindad europea7 (aproximadamente un 19%). Finalmente a ello cabe
añadir la cooperación interregional, las redes de cooperación y el intercambio de experiencias
que no está distribuida por Estados.
Los Programas de Cooperación Transfronteriza en el caso de España son aquellos vinculados
con sus países vecinos europeos, a saber: España - Portugal y España - Francia. Considerada
como un eje estratégico para la integración y la cohesión europea, la cooperación transfronteriza
se inspira de la tradicional cooperación desde abajo entre territorios fronterizos, las áreas más
afectadas por el impacto del mercado único europeo. Los fondos se concentran en atender las
prioridades que puedan generar un valor añadido a dicha cooperación, provocando la transición
desde la simple penetración económica de actividades a ambos lados de la frontera a un
verdadero sistema económico transfronterizo. Se ponen así en marcha a nivel regional las
Comunidades de Trabajo junto a varias iniciativas transfronterizas a nivel local, creadas para
mejorar la competitividad y la configuración tanto de redes materiales (infraestructuras) como
inmateriales (servicios) que ayuden a superar las trabas de estas zonas tradicionalmente
relegadas. Se trata de una línea de trabajo de larga tradición que se combina con la cooperación
transfronteriza iniciada en el marco de las Convención de Madrid del Consejo de Europa8. A
Según datos de la DG de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda del Gobierno de
España. http://www.dgfc.sgpg.meh.es/sitios/DGFC/es-ES/ipr/fcp0713/p/poct/Paginas/inicio.aspx
8
http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Treaties/Html/106.htm
7
6
pesar de ser el fondo que más recursos tiene asignado, cabe reconocer los límites de este
campo de actuación cuya estructura organizativa podría reorientarse en torno al instrumento
jurídico de cooperación creado en el marco de la Unión Europea, las Agrupaciones Europeas de
Cooperación Territorial (AECT).
Por su parte, los Programas de Cooperación Transnacional tienen como objetivo el
establecimiento y desarrollo de la cooperación transnacional, incluyendo la cooperación bilateral
entre las regiones marítimas que no estén incluidas en el ámbito del punto anterior, a través de
financiación de redes y acciones que proporcionen un desarrollo territorial integrado. De este
modo, la Comisión ha delimitado territorios que considera de carácter estratégico en el conjunto
de la Unión. Los territorios incluidos en España son: el Espacio Atlántico, el Sudoeste europeo, el
Mediterráneo y el programa específico para las islas atlánticas de Madeira-Azores-Canarias. En
este programa se han iniciado dinámicas de trabajo en común en el campo del Mediterráneo, en
particular, donde se amplió el espacio de cooperación (a diferencia del Interreg MEDOC, su
antecesor) incluyendo a Eslovenia, Chipre y el conjunto del territorio italiano. Se promueve de
este modo en cada zona delimitada la cooperación entre agentes de los diferentes territorios
incluidos en cada espacio para transformarlo en una región competitiva al nivel internacional,
asegurar el crecimiento y el empleo y sustentar la cohesión territorial y contribuir de manera
activa a la protección del medio ambiente en una lógica de desarrollo sostenible.
En cuanto a la Cooperación Interregional y Redes, ésta se articula en un único Programa para
toda la Unión Europea (INTERREG IV C)9 y tres Redes: ESPON10, URBACT11 e INTERACT II12. El
conjunto de Comunidades Autónomas y entidades locales del territorio español pueden participar
en dicho eje que no presenta particularidades específicas por territorios ya que abarca al
conjunto de la UE.
AECTS
http://www.interreg4c.eu/
http://www.espon.eu/
11
http://urbact.eu/
12
http://www.interact-eu.net/
9
10
7
Mención expresa merece la cuestión relativa a las Agrupaciones Europeas de Cooperación
Territorial (AECT). Con el objeto de superar las dificultades organizativas y de gestión inherentes
a la Cooperación Transfronteriza “clásica”13 en un contexto de divergencia entre legislaciones y
tramitaciones procedimentales nacionales diferentes, la Comisión Europea propuso en 2004, la
creación de la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT). De este modo el
Reglamento (CE) n.º 1082/2006, regula dicho instrumento “para dotar a la cooperación de una
base jurídica sólida, reconocida en el ámbito europeo, de duración potencialmente indefinida, y
homogénea en todos los Estados”, y cuya finalidad es facilitar la cooperación territorial con el fin
de incrementar la cohesión económica y social entre los territorios, facilitando, y superando la
falta de idoneidad de las estructuras jurídicas existentes hasta la fecha.
La AECT es por lo tanto un instrumento facultativo pero también transnacional e interregional,
dotado de capacidad de actuación en nombre de sus miembros, en particular, de las
autoridades regionales y locales que lo integran. Sus funciones y competencias se definen a
través de un convenio que conlleva la elaboración de unos estatutos que incluyen los órganos de
gobierno, los presupuestos y las responsabilidades financieras. Sus miembros deberán
pertenecer como mínimo a dos Estados miembro de la Unión Europea. Desde tal premisa, en el
contexto de la Unión ampliada, la aparición de la Agrupación Europea de Cooperación Territorial
supone la expresión de un compromiso institucional fuerte, no meramente coyuntural (Morata,
2009), que responde a la necesidad de diseñar un nuevo instrumento jurídico útil para la gestión
del apreciable aumento que experimentan los recursos económicos dedicados a la cooperación
territorial (a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional —FEDER—, el Fondo Social Europeo
—FSE— y el Fondo de Cohesión —FC—) en el marco presupuestario previsto para el periodo
2007-2013.
En el caso de España. desarrollada desde 1981, tiene por instrumento jurídico los convenios de
cooperación transfronteriza que suscriben entidades territoriales españolas con entidades territoriales
extranjeras al amparo del Convenio Marco Europeo de cooperación transfronteriza (Consejo de Europa) y
de los Tratados firmados por España en la materia con Francia (Tratado de Bayona) y con Portugal
(Tratado de Valencia).
13
8
La realidad demuestra que dicho instrumento se ha utilizado de forma prioritaria por aquellas
administraciones que ya cooperaban previamente entre ellas, y prácticamente todas se han
establecido a los lados de la frontera basadas en cooperaciones transfronterizas previas, (por
ejemplo, Francia con Bélgica, Portugal con España, Hungría con la República Eslovaca)14 y, a
menudo en las zonas adyacentes o superpuestas, probablemente debido a la adopción similar
de las disposiciones nacionales sobre la AECT, la preexistencia de un acuerdo de cooperación
bilateral, así como el efecto estimulante de la competencia local de las AECT vecinas. Así, en el
caso de España y desde la entrada en vigor de dicho Reglamento, se puede constatar que los
entes regionales y locales españoles han sido seguramente particulares a la hora de promover la
cooperación con entes de otros territorios a través de la constitución de diversas AECT, optando,
pues, por constituir estructuras de cooperación estratégicas y no estructuras ad-hoc para
desarrollar proyectos específicos15.
Por último resulta interesante seguir avanzando en el debate acerca de dicho instrumento y su
reforma (que se llevará a cabo en 2012). Aparte de la necesidad de mejorar y facilitar los
mecanismos para profundizar (como aspectos de recursos humanos, simplificación de la
tramitación administrativa…) también resulta interesante la posibilidad de que la AECT no
presente una identidad exclusivamente europea, esto es, la hipótesis de incorporar a actores
situados extramuros del territorio de la Unión. En este sentido, el argumento que abre la puerta a
tal eventualidad puede extraerse del propio reglamento y ya ha sido recogido por parte de las
demandas del Comité de las Regiones (véase Informe Nuñez Feijóo16).
Ver listado AECTs europeas a través de la plataforma creada por el Comité de las Regiones.
http://portal.cor.europa.eu/egtc/en-US/Projects/Documents/2011-1010%20List%20of%20existing%20EGTC.pdf (octubre de 2011)
15
Véase la tabla con las AECTs con participación española (diciembre de 2011).
16
Veáse el Dictamen del Comité de las Regiones sobre las «Nuevas perspectivas para la revisión del
Reglamento AECT» (2011/C 104/02). Ponente: Nuñez Feijóo. El punto 46 del mencionado Dictamen,
“insta a la revisión de las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1082/2006 sobre la participación de los
entes territoriales de terceros países. Propone, entre otras cosas, prever la posibilidad de constituir AECTs
bilaterales entre un ente de un Estado miembro y un ente de un Estado no miembro de la Unión Europea
14
9
Finalmente, para fomentar la cooperación territorial con los países vecinos se crean dos nuevos
instrumentos: el Instrumento Europeo de Vecindad y de Asociación (IEVA) y el Instrumento de
Preadhesión, destinado a reemplazar a los programas actuales (Phare, Tacis Meda, Cards, ISPA
y Sapard).
3. La vertiente mediterránea
De forma paralela al impulso de la Cooperación Territorial en el seno de la UE, la Política
Europea de Vecindad creada en 2003 y puesta en marcha a través de su instrumento operativo,
el IEVA17, es una iniciativa de la Comisión Europea destinada a fomentar la cooperación entre la
Unión Europea y los países socios fuera de la UE a través de la provisión de desarrollo regional
integrado y sostenible. En este sentido, se plantea por primera vez (en el marco de las relaciones
exteriores de la UE) la necesidad de prever mecanismos concretos de apoyo a la cooperación
transfronteriza entre Estados miembros de la UE en regiones limítrofes con su parte de la
frontera exterior de la UE.
La cooperación transfronteriza pretende evitar nuevas divisiones en Europa y se convierte en el
elemento clave para la promoción de una región de prosperidad compartida entre la UE y los
países vecinos. Entre sus objetivos se encuentran promover el desarrollo económico y social en
las regiones fronterizas, afrontar los desafíos comunes, garantizar la eficacia y la seguridad de
las fronteras y promover la cooperación entre los pueblos.
De acuerdo con el nuevo planteamiento previsto en el IEVA, la cooperación transfronteriza tiene
un papel esencial, distinto al de otras formas de cooperación al actuar en beneficio de ambos
lados de las fronteras exteriores de la UE y por financiarse a través de líneas tanto externas como
internas del presupuesto de la UE. Incluye tres Programas: el Programa Operativo Fronteras
Exteriores Atlántico - Marruecos Canarias y Programa de Cooperación Transfronteriza con el
que se encuentre en fase de preadhesión o que forme parte del Espacio Económico Europeo o que
participe en la política de vecindad o de gran vecindad de la Unión Europea”.
17
http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/oj_l310_en.pdf
10
Norte de Marruecos, el Programa de Cooperación Transfronteriza Cuenca Mediterránea y el
Programa CIUDAD.
El primer programa relativo a la Cooperación Transfronteriza España – Fronteras Exteriores se
plantea en el contexto de la colaboración histórica establecida entre el Reino de España y el
Reino de Marruecos, así como en el establecido por el nuevo marco propiciado por la Política
Europea de Vecindad. Y la novedad radicaba en su instrumentalización a través de dos
instrumentos financieros: los fondos FEDER por un lado y el IEVA por otro. Sin embargo, tras dos
años de intensas negociaciones ambos estados no lograron presentar un programa común que
lograra combinar la dimensión de cooperación territorial europea con la planteada en el IEVA. Se
procedió por lo tanto a la reasignación de los fondos disponibles en el marco del objetivo de
Cooperación Territorial Europea entre España y Marruecos para asegurar la continuidad de los
vínculos, acuerdos y proyectos comunes ya existentes y desarrollados en el marco de la
cooperación en el periodo anterior, 2000-200618. Por tanto, y dada la falta de acuerdo existente
para una programación conjunta en aplicación del mecanismo inicialmente previsto, se realizó la
programación de los recursos en un instrumento con el formato de un Programa Operativo de
Cooperación Transfronteriza específico, en el marco del Objetivo 3 del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (FEDER). Ello permite el uso de los recursos del FEDER en el territorio
comunitario y la ejecución de hasta un 10% de dicha asignación en gasto elegible generado
directamente en el territorio de países no pertenecientes a la Unión Europea19.
Así, a pesar de que el Programa tiene, en las actuales circunstancias, un alcance limitado frente
a las programaciones inicialmente previstas para el período 2007-2013 en el IEVA, se trata del
programa de fronteras exteriores de la UE con mayor dotación económica, un total de
125.929.518 euros (el FEDER aporta un 75% de cofinanciación, un total de 94.447.138 euros).
Dicho programa cuenta de todos modos con una autoridad de gestión descentralizada (sita en
Algeciras con una antena en Canarias) pero sigue arrastrando los mismos problemas que en el
http://www.dgfc.sgpg.meh.es/sitios/DGFC/esES/ipr/fcp0713/p/poct/Documents/(1605)ProgramaEspa%C3%B1aFronterasExteriores.pdf
19
En aplicación del artículo 21.3 del Reglamento (CE) 1080/2006.
18
11
período anterior donde las restricciones y características propias que un Programa de Política
Regional plantea en un contexto en el que uno de los Estados participantes no es miembro de la
Unión Europea.
El Programa Cuenca Mediterránea
El Programa “Cuenca mediterránea”20 (173 millones de euros) es uno de los programas
incluidos en la parte multilateral del IEVA para el período 2007-2013. Este programa pretende
reforzar la cooperación entre las 117 regiones de los 19 países situados en las fronteras
exteriores de la UE, es decir, entre Estados miembros y países socios que comparten fronteras
marítimas o terrestres comunes. Además de los gobiernos locales y regionales también
participan otros actores locales e interlocutores sociales, como universidades, sindicatos,
organizaciones empresariales, ONG y Cámaras de Comercio. Se trata del primer programa de
esta naturaleza en el que participan gobiernos locales y regionales de la UE y de los países del
Sur y Este del Mediterráneo así como los países del Cáucaso y su especificad reside en que se le
aplica la metodología de la política territorial a acciones de cooperación exterior de la UE.
El desarrollo efectivo de un programa tan ambicioso no ha estado exento de problemas. A las
dificultades iniciales en la puesta en marcha de la estructura operativa de la Autoridad de
Gestión descentralizada (encargada a la Región de Cerdeña), hay que añadir el fuerte retraso y
lentitud en la firma de los protocolos financieros bilaterales entre la Comisión Europea y los
Países Árabes Mediterráneos. También es de destacar que algunos países árabes importantes
aún no pueden beneficiarse de él (ya sea por razones políticas, como en el caso de Marruecos o
Turquía, o por no haberse firmado todavía con la Comisión Europea los protocolos financieros
requeridos). Se ha limitado considerablemente los objetivos de este instrumento, planteado
como una nueva vía de participación a los entes locales y regionales en proyectos de
cooperación, y valorando además, su experiencia sobre las necesidades territoriales y sus
20
http://www.enpicbcmed.eu
12
competencias para una gestión más eficaz. De hecho, la primera convocatoria de propuestas de
proyectos se resolvió un año después de finalizado el plazo de presentación. Sin embargo, los
proyectos presentados han superado las expectativas, demostrando así la capacidad de
movilización y la experiencia de trabajo en red de los entes subestatales del Mediterráneo.
El Programa CIUDAD
La promoción de la cooperación entre ciudades euromediterráneas se articula entorno al
Programa CIUDAD (Cooperation in Urban Development and Dialogue)21. El programa está
inspirado en la experiencia de su antecesor, el Programa MED-PACT y fruto de la presión de
algunas ciudades muy activas en el campo de la cooperación descentralizada en la región22. En
este caso, el programa cubre el período 2009-2013 y está dotado con 14 millones de euros. El
objetivo es reforzar y modernizar los gobiernos locales y regionales de los países socios,
mejorando sus capacidades, priorizando la planificación urbanística y el desarrollo económico y
medioambiental sostenible. Este programa se declina en diferentes proyectos que tienen que
incluir como mínimo actores de dos países del sur del Mediterráneo.
El objetivo general será la promoción del entendimiento mutuo, el diálogo y la cooperación entre
las entidades y las organizaciones locales de los países miembros y aquellas que pertenecen a
los países limítrofes (incluidos en la política de vecindad) a través de proyectos modernizadores
en el área del gobierno local o regional.
El objetivo específico del programa es la mejora de las capacidades locales o regionales de
gobierno que tengan en cuenta los principios de buena gobernanza y fomenten un desarrollo
urbano sostenible, integrado y a largo plazo.
http://www.ciudad-programme.eu/index.php
Para más información véase: Santonja Mayor, Paqui: “La cooperación entre ciudades en el
Mediterráneo: ¿una diplomacia paralela?” en Stavridis, S., Cancela, C., Ponce de León, C., Guardatti, G.A.
(coords.): Gobernanza global multi-nivel y multi-actor. Ejemplos de Europa, el Mediterráneo y América
Latina”. Prensas Universitarias de Zaragoza, Zaragoza, marzo 2011.
21
22
13
Por lo tanto, la implementación del IEVA en el periodo 2007-2013 ha supuesto el primer paso en
el reconocimiento y puesta en marcha de instrumentos específicos para promover la
cooperación territorial en la región mediterránea. Para evitar lo que a primera vista podría
parecer un solapamiento entre los diferentes programas territoriales en el marco del IEVA y del
objetivo de cooperación territorial, se llevan a cabo importantes esfuerzos de cooperación entre
las diferentes autoridades de gestión. Así en el caso del Programa Med dentro del Objetivo de
Cooperación Territorial Europea y el de Cuenca Mediterránea del IEVA, ambas autoridades de
gestión se coordinaron para fijar las prioridades estratégicas y determinar las
complementariedades23. Así el Programa Cuenca Mediterránea va más allá detallando los
diferentes programas impulsados desde diferentes organismos internacionales (PNUD, Banco
Mundial entre otros) y que también intervienen en esa misma área24.
4. Conclusiones
La cooperación transfronteriza y territorial tiene una larga tradición en Europa y desempeña un
papel destacado en la consecución de un “espacio europeo sin fronteras” a través del refuerzo
de la cooperación entre administraciones subestatales. Dicha cooperación ha ido evolucionando
y se ha consolidado como un elemento inherente a la Política de Cohesión y poco a poco se está
extendiendo también a las relaciones con los países de la Vecindad. El borrador de nuevo
Reglamento de las AECTs ya prevé la posibilidad de hacer participar a actores públicos de países
vecinos y éste podría ser un primer paso junto con los programas de cooperación territorial
impulsados desde el IEVA para promover el modelo de desarrollo territorial que tanto ha
contribuido al crecimiento de las regiones europeas. De hecho, la Asamblea de Autoridades
Locales y Regionales Euromediterránea (ARLEM)25 también ha fijado como uno de sus ejes
principales de trabajo el desarrollo territorial para poder hacer frente a los desafíos de la región.
La mayoría de las problemáticas que deben afrontar superan también, como en el caso europeo
http://www.programmemed.eu/fileadmin/PROG_MED/LO_section/Valencia/MED_ENPI_Strategic_call
s_EN.PDF
24
http://www.enpicbcmed.eu/documenti/29_38_20090108120940.pdf
25
http://www.cor.europa.eu/pages/CoRAtWorkTemplate.aspx?view=folder&id=38133fb1-2263-415e9a23-90b831a7e3cc&sm=38133fb1-2263-415e-9a23-90b831a7e3cc
23
14
las fronteras y la promoción de una mayor interdependencia entre territorios a través de la
promoción de una cooperación transnacional puede ser positiva.
Un activo fundamental desde esta perspectiva es la experiencia, la autonomía y la madurez de
las autoridades locales y regionales mediterráneas, al menos en el norte de la región
mediterránea y aprovechar la experiencia de estos actores territoriales europeos mediterráneos
que cuentan con una dilatada tradición de cooperación construida sobre la base de los sucesivos
programas europeos unas sólidas competencias institucionales y técnicas, que en ocasiones
compiten con las de la Administración central del Estado, como sucede en España o en Italia.
También comparten una dilatada tradición de cooperación transnacional construida sobre la
base de los sucesivos programas europeos (INTERREG, MED…). Así, el actual desarrollo de
proyectos estratégicos en el marco del Programa MED constituye también otro activo clave, por
tratarse de una experiencia singular de cooperación territorial transnacional. Con él, se está
experimentando un seguimiento estratégico más directo de los proyectos.
El nuevo período presupuestario 2014-2020 constituye un momento idóneo para ahondar en
este proceso de refuerzo del desarrollo territorial que debería empezar a abordar proyectos de
carácter más estratégico, tal y como la UE está impulsando a nivel europeo. A todo ello habrá
que tener en cuenta el debate y demandas de una mejor coordinación y que podría implicar
utilizar otros modelos de coordinación de políticas en una misma región como las estrategias
macroregionales26 como las iniciadas en el Mar Báltico y en torno al Danubio. Finalmente, la UE
ha dejado clara su voluntad de orientar todos sus programas hacia el cumplimiento de los
objetivos marcados en la Estrategia Europa 2020. Ello debería ser de aplicación también en esta
región para asegurar una mayor coherencia y maximizar los esfuerzos que se llevan a cabo tanto
dentro como fuera de las fronteras europeas para logar un mejor y mayor desarrollo económico y
social de los territorios.
Como la propuesta de la Estrategia Integrada Mediterránea de la CRPM
http://www.medregions.com/pub/doc_travail/ag/70_es.pdf
26
15
ANEXOS
1. AECTs con participación española
AECT
Miembros
Descripción
Galicia-Norte Portugal
Comunidad Autónoma de Galicia y
El objetivo principal es promover y valorizar la competitividad del tejido
Comisión de Coordinación y de
empresarial a través del conocimiento y de la innovación, potenciar y
Desarrollo Regional del Norte de
racionalizar los equipamientos básicos transfronterizos y aumentar la cohesión
Portugal.
social e institucional de la Eurorregión.
Duero-Douro
187 entidades públicas: 107 EELL, el Impulsar proyectos de cooperación en los ámbitos de: Obra pública, empleo
Organismo Autónomo D-ARRIBES, la
rural y protección medioambiental; infraestructura social; comunicación y
Asociación de Municipios para la
tecnologías de la información; competitividad; investigación, innovación y
Cooperación y del Desarrollo Local y
desarrollo y turismo, patrimonio cultural común.
la Universidad de Salamanca
(España), y 75 municipios y
freguesías, la Asociación de
Freguesías de Portugal y el Instituto
16
Politécnico de Bragança (Portugal).
Eurorregión
Comunidades Autónomas de
Los objetivos de esta AECT incluyen la cooperación territorial, el desarrollo de
Pirineos-Mediterráneo
Cataluña e Illes Balears y, por parte
actividades económicas interregionales, la innovación tecnológica, la
francesa, los Departamentos de
investigación, la formación y cultura, el desarrollo del turismo, la preservación
Languedoc-Rousillon y Midi-Pyrénées.
del entorno y la accesibilidad en servicios de transportes públicos o de
telecomunicaciones comunes.
ZasNet
Diputaciones Provinciales de Zamora
Las funciones principales de esta AECT serán las inherentes a la gestión y
y de Salamanca, y el Ayuntamiento
ejecución del Área de cooperación Norte de Portugal – Castilla y León.
de Zamora y las Asociaciones de
Municipios de Terra Fria del Nordeste
transmontano, Terra Quente
Transmontana y Duero Superior.
Pirineos-Cerdanya
Communauté
de
Communes Proueve el impulso de acciones de cooperación transfronteriza en los ámbitos
“Pyrénèes-Cerdagne” y el Consejo
turístico, medioambiental y de valorización del patrimonio natural, y de
Comarcal de la Cerdanya.
valorización del patrimonio arquitectónico ceretano, así como la realización de
infraestructuras y gestión de actividades económicas de interés transfronterizo.
17
Islas del Mediterráneo
(“Archimed”)
Espacio Portalet
Illes Balears, la Región de Cerdeña
Se constituye con el objeto de crear un espacio estable de cooperación entre
(Italia), la Región Siciliana (Italia),
las Islas del Mediterráneo pertenecientes al territorio de Chipre, Italia y España,
la Agencia de Desarrollo de Lárnaca
la promoción de intereses comunes de sus miembros en el ámbito de la Unión
(Chipre).
Europea, y el desarrollo de intercambios entre las respectivas comunidades.
C.A. de Aragón el Departamento de El objetivo principal es desarrollar las actuaciones necesarias para la gestión
los Pirineos Atlánticos.
del paso transfronterizo de Portalet, con el fin de asegurar el buen estado y el
correcto mantenimiento de la infraestructura.
AECT Faja Pirítica Ibérica
Ayuntamientos de Alosno, Almonaster Cohesión económica y social haciendo hincapié en los ámbitos del desarrollo
la Real, Cabezas Rubias, Calañas y
sostenible (a través en particular de la agricultura ecológica), el turismo y
Puebla de Guzmán, y las Entidades
Locales Autónomas de Tharsis fomento de las redes de comunicación transfronterizas.
(Alosno) y La Zarza-Perrunal
(Calañas), y por parte portuguesa los
municipios de Aljustrel, Almodovar,
Castro Verde, Grândola y Mértola, la
Asociación para la Defensa del
Patrimonio de Mértola y el Instituto
de Desenvolvimento Social de
Portugal.
Hospital de la Cerdanya
C.A. de Cataluña y, por parte de la La cooperación transfronteriza en el ámbito sanitario es la prioridad que se
República Francesa, el Gobierno de la traduce en dos objetivos específicos: por una parte, la realización del proyecto
18
República Francesa, la Agencia del Hospital de la Cerdaña en sus tres fases: construcción, puesta en
Regional
de
Hospitalización funcionamiento y gestión o gobernabilidad del hospital, y por otra, la
Languedoc-Roselllón y la Caja contribución al desarrollo del proyecto común de salud territorial.
Nacional del Seguro de Enfermedad
de los Trabajadores Asalariados.
Eurocidade Chaves-Verín,
AECT
Municipio de Verín (provincia de
Trabajo en común incluyendo el desarrollo territorial y el establecimiento de
Orense) y el Municipio de Chaves
estrategias comunes.
Bin-Sal AECT
La
Diputación
Provincial
de Activar un trabajo en red en los ámbitos de la prospectiva territorial que
Salamanca y por parte portuguesa
incluyen la gestión conjunta de equipamientos y la explotación de servicios de
las nueve Cámaras municipales de la
Beira Interior Norte (Almeida, interés general.
Celorico da Beira, Figueira de Castelo
Rodrigo, Guarda, Manteigas, Meda,
Pinhel, Sabugal y Trancoso).
Fuente: datos del MPTAP. Elaboración propia
19
2. Programas de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional europea en España
Nombre
P.O. España – Fronteras
Exteriores 2008-2013,
programa operativo de
cooperación transfronteriza
http://www.poctefex.eu
Programa Operativo España
– Portugal
http://www.poctep.eu
Descripción
Territorios elegibles
Articular los recursos del Fondo Europeo
de Desarrollo Regional (FEDER) en un
instrumento transitorio con el formato de
un Programa Operativo de Cooperación
Transfronteriza específico, en el marco del
Objetivo 3 del FEDER, para el desarrollo
de proyectos de cooperación
transfronteriza entre España y Marruecos.
España: ESTRECHO: Almería,
Cádiz, Granada, Huelva, Málaga,
Ceuta, Melilla y áreas adyacentes:
Córdoba, Jaén, Sevilla.
ATLÁNTICA: Las Palmas de Gran
Canaria, Santa Cruz de Tenerife.
Región de Tánger - Tetuán Región
del Oriental Región Taza –
Alhoceima - Taounate Región
Guelmin-Es-Smara Región Souss
Massa Drâa Región LaâyouneBoujdour-Sakia El Hamra.
Desarrollar más y ampliar las zonas de
ambos países con fronteras comunes,
atendiendo a las prioridades definidas por
el nuevo objetivo de cooperación territorial
europea.
España: Provincias de Orense,
Pontevedra, Zamora, Salamanca,
Cáceres, Badajoz y Huelva.
Portugal: Regiones NUT III de
Minho-Lima, Cávado, Alto Tras-osMontes, Douro, Beira Interior
Norte, Beira Interior Sul, Alto
Autoridad de
gestión
Dirección General
de Fondos
Comunitarios
(MHAP).
Dirección General
de Fondos
Comunitarios
(MHAP).
Presupuesto
125.929.518 €
Cofinanciación
con cargo al
FEDER 75%
(94.447.138 €)
354.024.540
Co-financiación
75%
20
Nombre
Descripción
Territorios elegibles
Autoridad de
gestión
Presupuesto
Alentejo, Alentejo Central, Baixo
Alentejo e Algarve.
Programa Operativo Azores –
Madeira –Canarias.
http://www.pct-mac.org
Programa Operativo España Francia –Andorra
El Programa no solamente debe orientarse
preferentemente a la cooperación entre
las regiones participantes, sino también
con terceros países de su zona geográfica
y con otras regiones ultraperiféricas de la
Comunidad.
Asegurar la integración económica y social
de la zona transfronteriza a través de la
cooperación.
http://www.poctefa.eu
Contribuir a la cohesión territorial del
espacio atlántico mediante el
Atlántico.
fortalecimiento de la cooperación entre los
http://atlanticarea.inescporto. Estados miembros participantes.
Programa Operativo Espacio
pt
Madeira – Azores – Canarias.
Dirección General
de Planificación y
Presupuesto del
Gobierno de
Canarias.
65.169.525 €
(85% cofinanciación:
55.394.099 €)
Francia : Pyrénées Orientales
(zone contiguë de l’Aude),
Pyrénées-Atlantiques, HautesPyrénées, Haute-Garonne, Ariège
España : Provincias de Gipuzkoa,
Navarra,Huesca, Lleida, Girona.
Irlanda, España, Francia, Portugal
y el Reino Unido, treinta y tres
zonas costeras NUTS II de los
países participantes, desde el
Estrecho de Gibraltar hasta el
norte de Escocia
Consorcio de la
CTP
(Communauté de
Travail
des Pyrénées,
JACA).
Comissão de
Coordenação e
Desenvolvimento
Regional do Norte
(CCDR-N).
168,64 M €
Co-financiación:
65%
158.798.190 €
(65% Cofinanciación:
104.051.233 €)
21
Nombre
Descripción
Consolidar esta área como un espacio de
cooperación territorial en los ámbitos de la
Sudoeste Europa.
competitividad, la innovación, la
protección medioambiental, el desarrollo
http://www.interregsostenible y la ordenación territorial que
sudoe.org/francais/index.asp
contribuya a asegurar una integración
armoniosa y equilibrada de sus regiones,
dentro de los objetivos de cohesión
económica y social de la UE.
Promoción de la cooperación
Programa Operativo
transnacional en el Mediterráneo
Mediterráneo.
reforzando la competitividad, el empleo y
http://www.programmemed. el desarrollo sostenible en la región.
Programa Operativo
eu
INTERREG IV C.
http://www.interreg4c.eu
Aumentar la efectividad de las políticas
públicas europeas de desarrollo regional
en dos prioridades temáticas: economía
de la innovación y el conocimiento y el
medio ambiente y prevención de riesgos.
Territorios elegibles
Francia: Languedoc-Roussillon,
PoitouCharente, Limousin, Auvergne,
Aquitaine, Midi-Pyrénées;
España: Todo el territorio excepto
Islas Canarias
Portugal: Todo el territorio
continental;
Reino Unido: Gibraltar.
Francia: Córcega, LanguedocRoussillon, PACA,
Rhône-Alpes; Chipre; España:
Andalucía, Aragón, Cataluña, Islas
Baleares, Murcia, Valencia, Ceuta
y Melilla, Grecia, Italia (18
regiones) Malta, Portugal (Algarve
y Alentejo), Reino Unido: Gibraltar,
Eslovenia.
Todos los actores regiones de los
Estados miembros de la UE
además de Noruega y Suiza.
Autoridad de
gestión
Gobierno de
Cantabria (España).
Conseil Régional
Provence-Alpes
Côte d'Azur
(Francia).
Región Nord Pas de
Calais (Francia).
Presupuesto
99,4 M €
Co-financiación:
75%
193.2 M €
Co-financiación:
75%
321.321.762 €
Co-financiación:
75% para
España
22
Nombre
IEVA Cuenca Mediterránea.
http://www.enpicbcmed.eu
CIUDAD.
http://www.ciudadprogramme.eu
Descripción
Contribuir a la promoción del proceso de
cooperación sostenible y armoniosa de la
Cuenca mediterráneo para tratar con los
desafíos comunes y mejorar su potencial
endógeno.
Promoción del conocimiento mutuo,
diálogo y cooperación entre actores
locales de la UE y de los países socios de
la PEV a través del refuerzo de las
capacidades por la modernización y
refuerzo de los gobiernos locales y
regionales.
Territorios elegibles
Autoridad de
gestión
117 regiones de 19 Estados
miembro la UE y de los países
socios de ambas riberas del
Mediterráneo
Región de Cerdeña
(Italia).
Gobiernos locales y regionales de
los Estados miembro de la UE y
de los 10 países del Sur (Argelia,
Egipto, Israel, Jordania, Líbano,
Libia, Marruecos, Territorios
Palestinos, Siria y Túnez) y 6
países del Este (Armenia,
Azerbaijan, Bielorrusia, Georgia,
Moldavia, Ucrania y Rusia.
Mecanismos de
Apoyo al Programa
(formado por un
consorcio con sede
en Bruselas).
Presupuesto
173,6 M €
Cofinanciación
80%
14 M € (período
2009-2013)
Cofinanciación
80%
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Bibliografia
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política europea de vecindad”, Universidad Internacional de Andalucía, 2009.
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Junta de Andalucía, junio de 2010.
Martín, Iván: “La participation opérationnelle des autorités locales et régionales au Partenariat
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Cités et Gouvernements Locaux Unis. 2009.
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Partenariat euro-méditerranéen“. Fiche de divulgation Euromed núm. 2009/3. Commission
Méditerranée de Cités et Gouvernements Locaux Unis. 2009.
Morata, Francesc: “Euroregions i integració europea” Doc. Anàl. Geogr. 2010, vol. 56/1 41-56.
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Mundo Local” en “La cooperación territorial en el Mediterráneo: la política europea de vecindad”,
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Santonja Mayor, Paqui: “La cooperación del mundo local español en el espacio
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Tuñón, Jorge (ed.):”Gobernanza multinivel: el reto de las regiones mediterráneas. Una
perspectiva andaluza”. Junta de Andalucía, 2011.
25