Muñoz, María Tesis de Licenciatura en Economía

Muñoz, María
Tesis de Licenciatura en Economía
Facultad de Ciencias Sociales y Económicas
Coparticipación federal de impuestos, las desigualdades educativas provinciales, y
la nueva ley de financiamiento educativo
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Cómo citar el documento:
Muñoz, M. (2006). Coparticipación federal de impuestos, las desigualdades educativas provinciales, y la nueva ley de
financiamiento educativo. Tesis de Licenciatura en Economía, Universidad Católica Argentina, Facultad de Ciencias
Sociales y Económicas, Argentina. Recuperado el .........................de
http://bibliotecadigital.uca.edu.ar/repositorio/tesis/coparticipacion-federal-impuestos-desigualdades-educativas.pdf.
(Se recomienda indicar fecha de consulta. Ej: Recuperado el 19 de agosto de 2010).
Tesis de Licenciatura en Economía
Año 2006
“ COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS,
LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS PROVINCIALES,
Y LA NUEVA LEY DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO”
Maria Muñoz.
D.N.I. 29.543.778
Nro. Registro 193/4
Tesis de Licenciatura en Economía
Maria Muñoz.
Índice
Brief
3
Introducción
4
Educación, Pilar de Desarrollo
9
Parte I: Marco estructural del sistema educativo nacional
Federalismo argentino: Raíces y rasgos. Origen y actualidad.
12
Distribución de los recursos públicos: Coparticipación federal de impuestos.
17
Parte II: Diagnostico del sistema educativo nacional
Desigualdad de oportunidades.
19
Estructura de ingresos disponibles.
23
Esfuerzo financiero por la Educación.
27
Margen para el uso de la discrecionalidad.
31
Impacto sobre la calidad.
35
Conclusiones preliminares…
39
Parte III: Nueva Ley de financiamiento educativo, 2006.
41
Principales lineamientos de la nueva ley.
42
Metas cuantitativas y consecuencias presupuestarias.
45
Aporte, mejoras y puntos pendientes
49
Parte IV: Conclusiones
53
Anexo I: Cuadros y Tablas
57
Anexo II: Ley de financiamiento educativo, 2006 (Nro 26.075)
64
Bibliografía
71
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Maria Muñoz.
Brief
“Si seguimos haciendo lo que estamos haciendo,
seguiremos consiguiendo lo que estamos consiguiendo”
STEPHEN COVEY
Considerando que las Provincias son las responsables de la provisión de Educación
básica en el país, en esta investigación se lleva a cabo un análisis del régimen de
financiamiento con el propósito de detectar las principales problemáticas educativas
provinciales, relacionadas con el financiamiento de la inversión en Educación y Cultura. Entre
las mismas, se encuentran brechas de disparidad entre las oportunidades regionales,
acentuadas por el régimen de coparticipación, determinando mayores diferencias en, por
ejemplo, los niveles de inversión por alumno entre las provincias.
La nueva Ley de Financiamiento educativo, tiene como objetivo principal alcanzar en
2010 la proporción del 6% del gasto consolidado en Educación y Cultura, sobre el Producto
Interno Bruto; entre otras metas y objetivos cualitativos analizados en este trabajo, entre los
cuales, se encuentran algunos campos ambiguos y pendientes.
De todas formas, la nueva norma es un instrumento que fomenta y exige una mayor
inversión educativa para la Nación, “reafirmando el rol estratégico de la educación, la
ciencia y la tecnología en el desarrollo económico y socio-cultural del país”; que si es
aprovechada y respetada, será un primer paso hacia la búsqueda de garantizar la equidad en el
sistema educativo nacional.
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Maria Muñoz.
Introducción
El tema elegido para el trabajo de Tesis de Licenciatura en Economía es la relación
entre la coparticipación federal de impuestos, las desigualdades educativas provinciales, y los
cambios venideros en el futuro próximo de la mano de la nueva Ley de Financiamiento
educativo.
La justificación de la elección se basa en la importancia que posee la Educación como
base para la formación del Capital Humano y por ende, pilar de Desarrollo para el
futuro de nuestra Nación. Ya que, como sostiene J.J.Llach (2001)I, la Educación puede ser
el“instrumento esperanzador para una Nación más equitativa y adaptada a la sociedad del
conocimiento”. Es por eso que la misma debería tener un lugar privilegiado en nuestra agenda
de desarrollo como prioridad dentro del planeamiento económico-social a largo plazo de
nuestro país; con vistas a mejorar un sistema que evidentemente sufrió una degradación. Un
deterioro que no es de extrañar, dado el contexto que rodeó al mismo a lo largo del siglo
precedente. En particular, un acelerado ritmo de crecimiento del sistema educativoII,
acompañado por un Estado con capacidad de acción disminuida, a causa de las recurrentes
interrupciones de los ciclos de gobierno y de las erráticas políticas económicas
implementadas.
Como resultado de este proceso, la regresividad del sistema es la característica que
resume el fracaso del objetivo transformador de la educación argentina: los ciudadanos que
provienen de ámbitos sociales más vulnerables concurren a escuelas de peor calidad.
Aquí es donde surge la preocupación por la Equidad, para la cual es necesario evaluar
la situación provincial actual (dado que la educación básica está a cargo de las provincias) y
replantear cambios al sistema vigente en cuanto a la organización y financiamiento del
sistema educativo nacional.
I
Llach, J.J: “Educación para todos”, 2001 (Prólogo.)
La cantidad total de alumnos a escala nacional creció al ritmo del 17% desde 1991 a 2001 (superando los
10,440 millones), mientras la tasa neta de escolarización también mostró un incremento en torno del 12%
alcanzando el 66% (tasa neta de escolarización: es una medida de cobertura, considerando a los alumnos
matriculados que no sobrepasen la edad correspondiente al grado o nivel que cursan, en relación con la
II
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Se debería contar con una coparticipación equitativa y solidaria, respetando los
principios aristotélicos de equidad horizontal y vertical: igual tratamiento a los iguales y
desigual tratamiento a los desiguales, respectivamente. Características que hoy no se reflejan
en los indicadores de las jurisdicciones subnacionales. Por lo contrario, se observan
disparidades e injusticias naturales inherentes al sistema distributivo de la coparticipación,
relacionadas desde sus orígenes con factores históricos innegables e irresueltosIII y con el
concepto de desigualdad socioeconómico, intrínseco en nuestra sociedad.
Para verificar esto último, se observa la estructura socioeconómica actual de nuestro país (Ver
Cuadro 1.a.)
Cuadro 1.a: Estructura socioeconómica. Argentina (2005)
10
CLASE ALTA
$4.100*
20
CLASE MEDIA
$1.750*
30
CLASE MEDIA
empobrecida /recuperada
$800*
CLASE BAJA
40
Fuente: CCR (Concord Consumer research) en base a INDEC, Encuesta Permanente de Hogares, FIDE.
Nota (*): $800 (INDEC, línea de pobreza); $1.750 (FIDE, canasta típica de clase media, ajustada por inflación);
$4.100 (Encuesta permanente de Hogares, ajustada por inflación.)
En la base de la pirámide (clase baja), el 40% de la población por debajo de la línea de
pobreza, con un nivel de ingresos familiar por mes inferior a los $800 (promedio) –
actualmente esta proporción de población pobre desciende al 33% -; el 30%, denominado
población en edad de participar.) Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda (1991,
2001.)
III
Tal como lo señala Carmagnani (1996: 409), desde la propia independencia del Río de la Plata en 1810 “se
observa la existencia de un horizonte preexistente, de origen colonial, caracterizado por una organización de
‘antiguo régimen’ según la cual existen dos esferas, la de la soberanía popular y la del monarca, que se
manifiesta territorialmente a través de sus funcionarios (…)”.
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como clase media empobrecidaIV, con un ingreso entre $800 y $1.750 familiar mensual;
seguido por la clase media (20%), alcanzando el nivel de $4.100; y por último, la clase alta
(10%) superando este último.
Además, es posible cuantificar esta desigualdad social existente mediante la brecha de
ingresos entre el 10% más rico y el 10% más pobre de la población (Coeficiente de Gini), que
actualmente es de 31 veces, con un crecimiento en las últimas décadas (Ver Cuadro 1.b.)
Cuadro 1.b: Evolución de la distribución del ingreso. Argentina (2005)
1974
Perón
1988
Alfonsín
1999
Menem
2001
De la Rúa
28
24
18
12
2002
Duhalde
30
2005
Kirchner
3131veces
30 veces
28 veces
24 veces
18 veces
12 veces
Brecha entre el 10% más rico y el 10 % más pobre – Coeficiente de Gini.
Fuente: CCR (Concord Consumer research), sobre la base de datos de INDEC.
Este panorama, volcado al sistema educativo en general implica una deuda respecto a
otorgarle a los ciudadanos un sistema equitativo, ya que la provincialización realizada en el
régimen no se implementó con un esquema que compense las desigualdades ya existentes,
sino que la ha acentuado. Además, la evolución precedente es evidencia del proceso que ha
sufrido la relación entre cambio educativo y cambio social; complejizando la situación de
discriminación educativa, por desenvolverse en un sistema socioeconómico diferente: el de
una mayor desigualdad y exclusión social. Es por eso que, “parte de las críticas a nuestro
sistema educativo harían bien a dirigirse hacia los procesos y políticas sociales y económicas
que hicieron posible una sociedad con tanta desigualdad y pobreza” (J. J. Llach, Discurso de
incorporación a ACAEDU, 2004.)
IV
Es el estrato social que con mayor énfasis se vio afectado con la recesión de 1998-2002. Actualmente la
podríamos denominar clase media en recuperación, dado que, al igual que el país están también en condiciones
más favorables.
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Pocos consensos son tan amplios como el referido a la importancia y dignidad de la
Educación, pero rara vez se lo lleva a la práctica. Por eso, hay que celebrar la sanción de la
nueva Ley de Financiamiento educativoV, que tiene la virtud de mirar al futuro y puede llegar
a ser la política socioeconómica más importante en mucho tiempo. No se puede menos que
ser optimistas ante la posibilidad de que la sociedad y los gobernantes se empiecen a poner de
acuerdo en los temas fundamentales para el futuro de la República, como en este caso. Porque
sin un sistema educativo que disponga de los recursos necesarios para llevarse a cabo
integralmente, y así brindar educación de buena calidad a todos los ciudadanos por igual,
nuestro país difícilmente podrá volver a instalarse en la senda del progreso y despegar hacia
un desarrollo armonioso.
De todas formas, reformular la organización federal de la Argentina debería ser,
sin duda, uno de los desafíos más complejos e importantes de las próximas décadas, y es
de esperar que el presente trabajo sea un aporte a dicho debate.
La situación actual y el camino que hay por delante se resume con precisión en las
palabras de Daniel Filmus (2005)VI, “Nuestro país ha comenzado a transitar un proceso de
recuperación de una de las crisis más profundas de toda su historia. El optimismo que este
cambio de tendencia provoca en todos los argentinos no debe servir para ocultar la gravedad
y la urgencia de los problemas que debemos enfrentar. La educación, la ciencia y la
tecnología son componentes fundamentales de la recuperación; no obstante, para que puedan
cumplir ese papel deben resolver problemas muy significativos, que pertenecen tanto a las
deudas del pasado como a los desafíos del futuro”.
La estructura del trabajo será la siguiente:
A modo introductorio y justificando el tema elegido, se hará especial énfasis en el rol de la
Educación como factor de y motor de Desarrollo. Además, se examinará la estructura del
sistema educativo nacional, desde sus orígenes a la actualidad, bajo un marco federal y con un
sistema de impuestos coparticipables. Luego, mediante análisis de datos e indicadores
estadísticos socioeconómicos (actualizados post-devaluación) se describirá el panorama actual
V
Ley Numero 26.075: Ley de Financiamiento educativo, 2006.
Tedesco, Juan Carlos (comp.): “¿Cómo superar la desigualdad y la fragmentación del sistema educativo
argentino?”, IIPE – UNESCO, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2005 (Filmus, Daniel: Prólogo.)
VI
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del sistema, con características de fragmentación, desigualdad, problemas de equidad y acceso
igualitario, entre otras, las cuales se desarrollarán a lo largo del trabajo. Por último, se
investigará con profundidad la mencionada Ley de Financiamiento educativo, evaluando los
cambios propuestos en la misma para el devenir nacional, considerando también que se
encontrarán caminos y desafíos pendientes.
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Educación, Pilar de Desarrollo
“Solo con Educación no se hacen grandes cambios,
pero ningún cambio se hace sin Educación”
BERNARDO TORO
Antes de empezar, es necesario revalidar la concepción de Desarrollo humano
mediante un paradigma superador de las tradicionales perspectivas que privilegiaban
únicamente el progreso económico, mediante acumulación de capital físico. Desde la ciencia
económica, en los ‘80, Paul Romer y Robert Lucas introducen al capital humano como factor
decisivo para el crecimiento económico; luego Robert Lucas sostiene que la medición del
desarrollo económico puede sintetizarse en la variación del PIB per capita; el cual, según los
críticos es simplemente representativo del crecimiento, no así del desarrollo, introduciendo de
esta manera el concepto de capital humanoVII.
Si bien es cierto que la Educación contribuye al crecimiento económico, pero no lo
genera por sí solaVIII, expertos de distintas latitudes y disciplinas coinciden en el papel
preponderante de la Educación para el desarrollo social y económico de una Nación. No hay
discusión sobre la equidad, la pobreza, la distribución del ingreso o la brecha entre ricos y
pobres que no concluya con la Educación como la vía mediante la cual se buscará la solución
a estas cuestiones, para permitir construir una sociedad socialmente más integrada y más
equitativa. La misma es considerada como la inversión social con las más altas tasas de
retorno, tanto sociales como privadas. Aún más, las primeras son en principio, más elevadas
que las segundas, dada la existencia de externalidades (beneficios de la inversión que no se
traducen en mayores ingresos para los individuos sino que se extienden al resto de la
sociedad.) Al ser una inversión privada y socialmente rentable, la educación se convierte
lógicamente en uno de los principales motores de crecimiento (Lucas, 1988; Romer, 1986.)
Evaluando la relación entre educación, gasto en educación y crecimiento económico,
se establece que la tasa de crecimiento económico de un país depende, entre otros
VII
Para mayor información, ver Lucas (1988), Solow (1956), Romer (1986), Prebisch (1952; 1963), Barro y
Sala-i-Martin (1999), Theodore Shultz (1961)
VIII
Junto con el capital humano, también las instituciones son las variables más importantes para el crecimiento.
Luego, la tecnología; y el capital físico que ha cedido importancia en las últimas décadas.
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factores, de la tasa de crecimiento del capital humanoIX, la cual se ejerce mediante dos
vías. Directamente, por el aporte originado en la inversión en capital humano;
indirectamente, mediante la proporción de la tasa de crecimiento que no puede explicarse por
la inversión en capital físico ni por el aumento de trabajadores ni su mayor calificación, sino
por aumentos de la productividad del conjunto de los factores en interacción. Éste será mayor
cuanto mayor sea el stock de capital humano.
Según J.J Lach, se pueden identificar al menos cinco vías por las cuales se ejerce el
“influjo positivo de
la educación”X: La misma, junto con capacitación, incrementa la
productividad de los trabajadores y la productividad de toda la economía; el aumento de la
educación tiende a incrementar el capital social y la calidad de los gobiernos, además de
generar importantes efectos dinámicos intergeneracionales; por último, una sociedad
mayormente educada suele tener también una distribución del ingreso más equitativa.
Estos medios por los cuales la educación y las políticas económicas, con autonomía,
contribuyen al crecimiento y a la equidad, son parte del consenso histórico optimista. Sin
embargo, existe una incipiente visión pesimista-escéptica acerca de estos puntos expuestos
anteriormente. En rasgos generales, niegan que las externalidades de la inversión en
educación sean altas; aceptan la estrecha asociación entre crecimiento económico y niveles de
escolarización, pero sosteniendo que la dirección de causalidad es inversa (es decir, que el
crecimiento tiene efecto sobre la educación, y no al revés); y por último, condicionan el éxito
de las políticas educativas a la existencia de organizaciones que tengan un adecuado marco
institucional con incentivos suficientesXI.
Siguiendo a Daniel FilmusXII, una visión integral de desarrollo debe incorporar
aspectos tales como la calidad de vida, la protección del medio ambiente, el acceso al trabajo
digno, la eliminación de la pobreza, la democratización de todos los aspectos de la vida social.
Y debe ser medido de acuerdo con la capacidad de cada país para crear un contexto cultural y
social en el que las personas de diferentes niveles estén en condiciones de desenvolver su
IX
Formalmente: t = (1 – a) k + a . h + r, donde ‘t’ es la tasa de crecimiento del PIB por persona ocupada, ‘a’ es
la participación del trabajo y el capital humano en el producto, ‘k’ es la tasa de crecimiento del capital físico,
‘h’ es la tasa de crecimiento del capital humano y ‘r’ es el residuo.
X
Llach, J.J: “Educación para todos”, 2001 (Introducción: 5-6.)
XI
Para mayor información, ver Heckman y Klenow (1997), Heckman (1999), Bils y Klenow (1998.)
XII
Filmus, Daniel: “Desafíos de la educación para el desarrollo humano integral”, 2000 (Introducción.)
10