Comentarios al borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y

Comentarios al borrador de Reglamento a la Ley de Pesca
y Acuicultura de Costa Rica
19 de agosto de 2009
Índice:
Sección I: Acuicultura......................................................................................... 1
Sección II: Áreas marinas protegidas ............................................................... 7
Sección III: Licencias ........................................................................................ 12
Sección IV: Vedas.............................................................................................. 15
Sección VI: Control y vigilancia ...................................................................... 18
Sección I: Acuicultura
La demanda creciente de consumo de productos del mar ha motivado el desarrollo y
crecimiento de la industria de acuicultura, la cual ha aumentado significativamente en los
últimos años para suplir esta demanda. El crecimiento de la acuicultura a nivel mundial ha
sido tal, que actualmente 40% del pescado que se consume en los Estados Unidos proviene de
producción comercial acuícola. En Chile, por ejemplo, el sector de la salmonicultura ha
aumentado 825% entre 1990 y el 2004.
La tasa rápida de desarrollo de la actividad de acuicultura ha implicado en varios países que
numerosas y grandes operaciones no controladas generen individualmente y en conjunto
graves daños al ambiente marino, tales como:
™ impactos en la calidad del agua y destrucción de los hábitats del fondo marino, por
acumulación de nutrientes y desechos;
™ la propagación de patógenos a las especies silvestres y otras instalaciones acuícolas,
™ la erosión genética e hibridación entre especies silvestres y peces cultivados que
escapan,
™ la competición con otros usuarios de recursos costeros, como el sector turístico,
generando impactos adversos; y
™ la desaparición de poblaciones de peces nativos por competencia con peces que han
escapado de las granjas e invaden los ecosistemas.
Por tal razón, y porque es todavía una industria creciente, es indispensable desarrollar
rápidamente las regulaciones y los sistemas de control que contribuyan a minimizar los
impactos ambientales de la acuicultura.
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
El Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura de Costa Rica, y el Plan de Manejo de la
Actividad Acuícola que INCOPESCA debe desarrollar 6 meses después de la entrada en
vigencia del Reglamento, deben incluir más detalle en cuanto a los proyectos de
acuicultura para evitar daños irreversibles al ambiente marino. Sugerimos que entre los
elementos mínimos contenidos en el Reglamento y el Plan de Manejo en relación a la
acuicultura, deben considerarse:1
1. Selección del lugar: áreas donde la actividad debería prohibirse. La ubicación de las
granjas y los proyectos no debe tener repercusiones negativas para los ecosistemas
circundantes, otras actividades de acuicultura o ecosistemas nativos. Por eso deben
prohibirse las instalaciones de acuicultura en las áreas de influencia de los manglares,
los arrecifes, los humedales costeros, las áreas marinas protegidas (cualquier tipo de
protección) y en otras áreas ecológicamente sensibles. Para la localización de proyectos de
acuicultura, debe considerarse, adicionalmente, el posible impacto a las especies en peligro de
extinción. Además, los proyectos no deben obstruir el acceso a tierras de pastoreo, bosques,
aguas dulces u otros recursos esenciales de los cuales dependan las comunidades para su
supervivencia; de ser necesario deberá proveerse rutas alternas a través de las granjas.
2. Selección del lugar: planificación. Debería incluirse un fuerte componente sobre
planificación y zonificación costeras, tomando en cuenta la industria de acuicultura y las
demás necesidades para los usos costeros. Por eso, los planes de zonificación para el
desarrollo de la acuicultura deben ser preparados y aprobados por las autoridades pertinentes,
con la posibilidad de participación pública. Estos planes de zonificación deberían ser
desarrollados antes del otorgamiento de licencias nuevas para instalaciones de acuicultura.
Además, los trámites y las autoridades pertinentes (Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones (MINAET), guarda parques, guarda costas e INCOPESCA) con su
respectiva responsabilidad, deben quedar detallados en el Reglamento.
En ausencia de datos científicos que permitan la estimación de la capacidad de carga de un
ecosistema y por tanto el cálculo de la densidad por cajas y especímenes permitidos, el
principio precautorio debe ser aplicado. Esto con el fin de asegurar que las actividades de
acuicultura no exceden la capacidad de recuperación del ecosistema local, causando daños
ecosistémicos o colapsando la industria por la propagación de enfermedades entre
instalaciones. Adicionalmente, el Reglamento deberá especificar los requisitos para un
estricto monitoreo de las operaciones de acuicultura para detectar tempranamente
potenciales impactos en el agua, sobre las especies capturadas y silvestres, y el suelo
oceánico, entre otros.
3. Evaluación de los proyectos propuestos: El desarrollo y aprobación previa de los
Estudios de Impactos Ambientales (EIA) y Planes de Manejo y Monitoreo
correspondientes, debe ser obligatorio para todos los proyectos de acuicultura. La EIA
debe incluir, inter alia, toda la información requerida para la evaluación apropiada del
terreno y los impactos ambientales, junto con la evaluación del impacto social
1
Estas recomendaciones están basadas en el reporte Draft Protocol for Sustainable Shrimp Production. Environmental Justice
Foundation Internal Report, de octubre de 2003. Disponible en pdf
<http://www.ejfoundation.org/pdf/draft_shrimp_production_protocol.pdf > [Última visita el 5 de
diciembre de 2006]. También se tomó información del archivo Maintaining a balance: The economic,
environmental and social impacts of shrimp farming in Latin America. Coastal Resources Center,
Universidad de Rhode Island. James Tobey, Jason Clay, y Philippe Verge. Disponible en pdf
<http://govdocs.aquake.org/cgi/reprint/2003/803/8030160.pdf > [Ultima visita el 5 de diciembre de
2006]. Y del “Marine Science Assessment of Capture-Based Tuna (Thunnus orientalis) Aquaculture in the Ensenada Region of
Northern Baja California, Mexico”, José A. Zertuche-González, Universidad Autónoma de Baja California Ensenada, y Dr. Barry
A. Costa-Pierce, University of Rhode Island, 2008.
2
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(incluyendo la identificación de los usuarios actuales del terreno, salarios y estadísticas
de empleos, entre otros). Los elementos a incluir son:
a) una descripción detallada del ecosistema y del proyecto propuesto, incluyendo la
identificación de comunidades vulnerables y las especies sensibles, como peces
marinos silvestres, aves marinas y mamíferos marinos;
b) la identificación de los posibles efectos nocivos al medio ambiente, como estudios
del impacto que pueden tener los residuos generados por las operaciones sobre el
fondo marino, y los posibles impactos sobre especies marinas nativas por químicos o
plagas;
c) un estudio hidrodinámico del área evaluando la disponibilidad y la calidad del agua,
movimientos de mareas, flujos de agua dulce, condiciones del suelo y fondos marinos,
especies impactadas; y
d) una evaluación de usos y valores del área (turismo, pesca) y otros factores
relacionados.
Además, debe ser obligatorio, como condición previa para recibir un permiso de
acuicultura, el desarrollo de las evaluaciones de riesgo, los planes de contingencia en
caso de potenciales repercusiones negativas de la explotación del terreno, y una
descripción del programa de monitoreo y vigilancia. Asimismo, deberían establecerse
multas y sanciones por las repercusiones negativas al medio ambiente o por no cumplir
con los planes aprobados, junto con provisiones para el monitoreo, prestación de
información, cierre de operaciones y mitigación de cualquier impacto ambiental que haya
causado.
El otorgamiento de permisos debería llevarse a cabo por medio de un proceso que incluya la
divulgación de información entre las personas potencialmente afectadas y los grupos
interesados, con un período apropiado para audiencias públicas. Todos los comentarios
recibidos deberán registrarse debidamente y considerarse para tomar la decisión final. El
público debe tener acceso electrónico —disponible en todo momento— de la información
sobre solicitudes de concesiones, el estatus de los estudios de impacto ambiental y el trámite
para aprobar cada proyecto, y los estudios relacionados.
Todas las explotaciones industriales y semi industriales nuevas (fincas, fábricas de
procesamiento, carreteras, puertos, entre otros) vinculadas al proyecto deberán ser evaluadas
como parte del proyecto y por dictaminadores independientes, respecto a su impacto
ambiental, tomando en cuenta el impacto acumulativo de todos los desarrollos.
Durante la operación, se deberán seguir realizando evaluaciones para identificar y mitigar los
posibles impactos ambientales. Estos impactos ambientales y los planes de acción elaborados
para hacer frente a sus efectos deben ser evaluados y aprobados antes de otorgar una licencia
o permiso de operación y de cada renovación en los plazos de vencimiento.
El costo anual de las licencias para operar una instalación de acuicultura debería cubrir el
monto requerido por las autoridades para monitorear y vigilar las instalaciones, en una
frecuencia trimestral. El costo de una concesión de acuicultura debería cubrir todos los
recursos humanos y económicos necesarios para revisar bien los estudios de impacto
ambiental y social, y los planes para los proyectos.
4. Rehabilitación del terreno. Cada proyecto de acuicultura debe implementar un plan de
cierre y rehabilitación del lugar donde se desarrolló como condición previa al fin de la
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operación acuícola. Además, se deben planificar fondos para los trabajos de restauración
que habrán de estar previstos antes de que las operaciones inicien. También, deberá existir
una reserva de fondos para asegurar que existe suficiente capital para llevar a cabo la
rehabilitación. Las autoridades pertinentes deberán poner en acción normas referentes al
tiempo para completar la restauración del terreno y el respaldo económico que ha de
proveerse.
5. Medidas sanitarias y fitosanitarias: productos químicos y antibióticos. De manera
expresa deberán prohibirse los tratamientos de rutina y profilácticos que utilizan
fármacos, antibióticos u hormonas. INCOPESCA, el Ministerio de Agricultura y el
Ministerio de Salud junto a centros de investigación y Universidades, deberán proponer
registros de fármacos y productos químicos para su uso en la acuicultura. Estos registros
incluirán el uso aprobado para cada producto, los métodos de aplicación (incluyendo las
concentraciones) y las actuales restricciones de tiempo para la precosecha. La autoridad
pertinente deberá publicar directrices sobre la utilización de estos productos químicos y
deberá recoger datos precisos sobre su utilización. También, se deberá ofrecer capacitación
continua y asesoramiento experto a los granjeros sobre el uso de estos productos químicos
para así reducir posibles impactos y garantizar la seguridad de los trabajadores y la salud de
los consumidores. Todos los productos químicos deben ser utilizados, almacenados y
desechados de manera segura y responsable, siguiendo las buenas prácticas de acuicultura.
Además, deben mantenerse asiduamente los registros de todas las aplicaciones de productos y
los efectos observados. No deben utilizarse pesticidas de clase toxicológica IA y IB, según la
clasificación de la Organización Mundial de la Salud (OMS), y también debe evitarse el uso
de sustancias químicas clase II según la clasificación de la OMS. Debe prohibirse el uso de
compuestos tóxicos y bio acumulativos.
6. Utilización del agua y los efluentes. No deberán utilizarse las aguas subterráneas en
explotaciones de acuicultura, especialmente donde este recurso sea imprescindible para la
agricultura y el consumo humano. Las aguas dulces no deben combinarse con aguas salobres,
ni tampoco en estanques para la acuicultura de cultivos marinos. De la misma manera las
aguas salobres o aguas residuales no deben combinarse con organismos de agua dulce. El
manejo de residuos debe estar incluido en el plan de manejo de una operación de acuicultura,
ya sean líquidos o sólidos. Por tanto, las descargas de aguas residuales no deben exceder la
capacidad asimilativa de las aguas receptoras. Además, se debe prohibir la contaminación del
agua o tierras circundantes derivada de la emisión excesiva de residuos orgánicos e
inorgánicos.
Las regulaciones en materia de acuicultura deben especificar los valores que determinen
los niveles excesivos de contaminantes en estos residuos y las medidas de mitigación
necesarias para la prevención de estos impactos a diferentes niveles. Además, deben
incluir consideraciones como tiempo de descanso de los terrenos y, por tanto, rotación
de los proyectos, de tal forma que se permita la recuperación del fondo marino y las
columnas de agua ante los impactos de la actividad.
7. Alimentación. Las actividades de alimentación deberán mantener al mínimo la
formación de desechos, para la protección de los recursos circundantes de agua y los
ecosistemas costeros. Los tipos de alimentos utilizados, las formas de diseminación y la
recuperación del exceso de alimentos deben formar parte de las buenas prácticas de
administración. La ingestión de alimentos debe ser cuidadosamente monitoreada y
documentada y se deben calcular los cocientes de conversión alimenticia. Los estanques
4
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deben ser diseñados de manera que permitan el comportamiento natural de forrajeo de las
especies cultivadas. No deben utilizarse alimentos provenientes de organismos genéticamente
modificados ni tampoco productos provenientes de estos alimentos. Deberá evitarse el uso de
antibióticos sintéticos u otros elementos que aumenten el crecimiento, además no deberán
utilizarse aditivos alimentarios artificiales.
8. Captura de juveniles para operaciones de acuicultura. La acuicultura basada en la captura
de especímenes juveniles es una actividad emergente en varias partes del mundo, que genera
una amenaza para las poblaciones silvestres. Este tipo de acuicultura se basa en la captura de
especies silvestres en estado de larva, juveniles y hasta peces jóvenes, para después engordar
o cultivar en las jaulas. Los serios impactos del desarrollo de esta actividad sin regulaciones
apropiadas se manifestaron en el atún rojo (Thunnus thynnus) del Mediterráneo. El daño a
esta especie ha sido tan serio que en los últimos 30 años disminuyó en 80 por ciento.2
Considerando la disminución de muchas poblaciones de especies marinas en el mundo, este
tipo de pesca —que tiene como objetivo a juveniles y amenaza la reproducción de adultos—
es una práctica que no considera las potenciales consecuencias inmediatas y futuras sobre los
recursos marinos. Por otro lado, trae impactos particularmente graves por la extracción de
sustanciales cantidades de peces que son utilizados para alimentar a los individuos cultivados
en cautiverio. Muchas de las especies de alto valor que se cultivan por este método son
carnívoras y se alimentan de otras especies de peces, como pelágicos pequeños o medianos3.
La demanda necesaria de alimento en proyectos de acuicultura basada en captura podría
causar una presión muy grande a las poblaciones de peces utilizados como alimento,
reduciendo así potencialmente las fuentes de comida para las poblaciones silvestres y
cambiando la dinámica de los ecosistemas locales.4
Por lo anterior, este Reglamento debe incluir limitaciones a la acuicultura de captura
prohibiendo realizar la actividad si no se han buscado otras formas sustitutivas. Por
ejemplo, se puede reemplazar con otras prácticas como el “cultivo de ciclo completo”. El
cultivo de ciclo completo es un método alterno que no requiere la captura de peces silvestres
jóvenes y que puede ser económica y ambientalmente más eficaz y sostenible. En el caso del
atún, los investigadores de este método han tenido varios éxitos. Hasta ahora, han conseguido
tener huevos fertilizados del atún amberjack en cautiverio en Malta5, desoves naturales del
atún aleta amarilla en cisternas en Panamá6, y han realizado un ciclo completo de cultivo con
atunes aleta amarilla en Japón7. Además, para ser aprobado, cualquier proyecto de
acuicultura basado en la captura de especímenes juveniles debe proveer, como requisito para
su aprobación, datos científicos que demuestran que el proyecto no implica un riesgo para la
2
CONSUMER. Las granjas de engorde de atún rojo ponen al borde de la extinción a esta especie. Disponible en:
<http://www.consumer.es/web/es/medio_ambiente/2004/07/20/106100.php> [Última consulta 30 de abril de 2008]. // FAO.
Temas de interés para pescadores y acuicultores. Disponible en: <http://www.fao.org/docrep/007/y5600s/y5600s06.htm>
[Última consulta 30 de abril de 2008].
3
En el 2001, 17.7 millones de toneladas de pescado cultivado en aguas dulce y mar fueron alimentados con comida para pez
que contenía ingredientes derivados de 17 a 20 millones de pescado capturado, como anchovetas, arenque y sardinas (Tacon,
2003).
4
NAYLOR, R. L., et al., 2000. “Effect of aquaculture on world fish supplies”. En Nature..
5
GALEA, Chris. Captive amberjack broodstock successfully fertilized, 2005. GROWfish, Gippsland Aquaculture Industry
Network. Traralgon, Victoria, Australia. Disponible en:
< http://www.growfish.com.au/content.asp?contentid=4560.> [Ultima consulta 8 de octubre de 2006].
6
MOURENTE, G. PASCUAL, E., First trials for bluefin tuna (Thunnus thynnus L.) cultivation in Spain: in Workshop on New
Species for Aquaculture, Center of Marine Sciences of the University of Algarve. Noviembre de 2000, Faro, Portugal, pp. 20-21.
Disponible en: <http://www.ualg.pt/fcma/newspec>. [Ultima consulta: 8 de octubre de 2006].
7
ONISHI, Norimitsu. “Farming bluefin tuna, through thick stocks and thin”, New York Times, sept. 26, 2006.
5
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sostenibilidad de las poblaciones de peces silvestres, tomando en cuenta la cantidad de caza
de juveniles propuesta.
9. Acuicultura de especies no nativas. La acuicultura de especies exóticas, o especies
potencialmente invasoras, es una amenaza seria que se debe prevenir y deberá ser
prohibida por este Reglamento. Los peces no nativos compiten con las especies nativas por
alimento y hábitat, algunas veces ellos se comen a las especies nativas y también pueden
reproducirse, afectando la diversidad y desaparecimiento de las especies nativas. Esto pasa
cuando los peces cultivados escapan de las instalaciones por error humano o por causas
mayores. Porque el escape de peces es prácticamente inevitable en la acuicultura marina; así,
el cultivo de especies exóticas o potencialmente invasoras deberá ser prohibido. El Convenio
sobre la Diversidad Biológica (CDB) de 1992, ratificado por más de 170 Estados entre ellos
Costa Rica, es un instrumento vinculante y mundialmente aplicable que trata de manera
general la introducción, el control y la erradicación de especies exóticas en todos los taxones
biológicos y ecosistemas. El Artículo 8 (h) del CDB dispone que las Partes, en la medida de
lo posible y según proceda, “impedirán que se introduzcan, controlarán o erradicarán las
especies exóticas que amenacen a ecosistemas, hábitats o especies”. El CDB define especie
exótica invasora como una especie exótica que amenaza los ecosistemas, los hábitats o las
especies (Artículo 2). De tal forma que en el Reglamento debe prohibir la acuicultura de
especies que no son endémicas.
10. Impacto sobre mamíferos marinos. La presencia de alimentos parcialmente comidos y las
jaulas con peces en cultivo en los proyectos de acuicultura atraen a otros peces y a especies
rapaces, más grandes, a la zona8. Esto crea cadenas alimenticias artificiales que cambian los
patrones de alimentación e influyen en las interacciones presa/predador en los ecosistemas9.
Además, los mamíferos marinos, las tortugas del mar y las aves marinas de vez en cuando
intentan atrapar la presa que está dentro o alrededor de las jaulas10 o, simplemente nadando
cerca, se enredan en éstas y mueren. Por estos motivos se deben incluir dentro de los
requisitos indispensables en estos proyectos de acuicultura la introducción de redes y jaulas
hechas con materiales fuertes y en tensión, que en muchos casos han reducido la amenaza de
enredos, aunque no la han eliminado. Además, el Reglamento debe incluir medidas como
redes anti-predadores, vallas o cercas y prácticas de gestión que prevengan que los
mamíferos marinos tengan acceso a los peces en cultivo11. Se debería prohibir
explícitamente toda forma de actividad destinada a matar o dañar los animales que
intentan alimentarse de las instalaciones de acuicultura y más bien asegurar que no
tengan acceso a ellas.
11. Fomento de investigaciones científicas y métodos avanzados de acuicultura. Como
medida de precaución, el Reglamento deberá impulsar la investigación y el desarrollo de
8
rd
BEVERIDGE, M. 2004. Cage Aquaculture. 3 Ed. Blackwell Publishing, Oxford (citando a NCC, 1989). // THE NATURE
CONSERVANCY. Informe del Consejo de Nature Conservancy para el Instituto de AcuIcultura de la Universidad de Stirling.
Edinburgh. Escocia.
9
70 por ciento del total de fósforo y 80 por ciento del total de nitrógeno del alimento dado a los peces queda liberado en el
nd
agua. BEVERIDGE, M.C.M., 1996. Cage Aquaculture, 2 ed. Edinburgh, Scotland: Fishing News Books: 346.
10
Un estudio realizado entre 1990-1999 encontró sospechas de muertes de delfines en granjas de alimentación de atún aleta
amarilla, 8 quedaron sin confirmar y 29 confirmadas, en Port Lincoln, Australia. El estudio demostró que los delfines eran
atraídos a las jaulas de alimentación. KEMPER, C.M., Gibbs, S.E. “Dolphin interactions with tuna feedlots at Port Lincoln, South
Australia and recommendations for minimising entanglements”. Journal of cetacean research and management [J. Cetacean
Res. Manag.]. Vol. 3, no. 3, pp. 283-292. 2001. Abstracto.
11
KEMPER, C.M., et. al. Aquaculture and marine mammals: Co-existence or conflict? P. 215.
6
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proyectos de acuicultura variada. En tales proyectos, varias especies se cultivan juntas, de tal
manera que los desechos producidos por una especie son consumidos por otra, ayudando así a
prevenir impactos ambientales. Por ejemplo, se puede combinar el cultivo de algún pez con
el cultivo de crustáceos, moluscos u otra especie que consuma nutritivos excesos.
Otro tipo de maricultura que se debería promover en este Reglamento es la “Acuicultura en
Mar Abierto” (también denominada AMA), la cual se está desarrollando para intentar evitar
algunos de los impactos adversos en ecosistemas marinos y costeros vinculados a la
maricultura tradicional12. Este tipo de acuicultura busca instalar proyectos de maricultura en
ambientes oceánicos expuestos a grandes corrientes, elemento que la diferencia de la
maricultura tradicional. Por eso, los proyectos normalmente se encuentran a distancia
considerable de la costa13. En Estados Unidos, por ejemplo, la maricultura a mar abierto se
desarrolla en la Zona Económica Exclusiva, mientras que en España, la Comunidad
Autónoma de Andalucía ha desarrollado un proyecto que se localiza a cinco millas del puerto.
La acuicultura a mar abierto tiene entre otras ventajas, la generación de una mayor dispersión
de los efluentes producidos gracias al aumento de corrientes, lo cual puede reducir los
impactos sobre los fondos marinos y por ende de los ecosistemas costeros14, al mismo tiempo
puede evitar conflictos con otros usuarios de recursos costeros y brindar la posibilidad de
tener acceso a agua de mejor calidad para las operaciones.
Sección II: Áreas Marinas Protegidas
En un país en el cual los productos de la pesca generan ganancias de hasta USD$52,1
millones de dólares al año15, siendo así uno de los más importantes para la economía nacional,
es vital que se establezcan áreas marinas protegidas (AMP) como una forma de proteger los
ciclos de reproducción de las especies; asegurando con ello que las futuras generaciones
también podrán beneficiarse de estos recursos. En tal caso, el Reglamento deberá
promover específicamente la creación de áreas marinas protegidas con diferentes niveles
de protección y permisos para uso sostenible.
Los efectos positivos de la protección de áreas marinas han sido estudiados en numerosos
casos en distintos países del mundo, comprobándose que generan beneficios tremendos pese a
que inicialmente pueden parecer como si generaran una restricción en la extracción de
recursos16. El prohibir la pesca en una zona permite que se recupere la estructura demográfica
de las poblaciones explotadas para que esta zona actúe en la repoblación de las áreas vecinas.
Se sabe que, al disminuir la mortalidad, las AMP generan el incremento de las densidades,
edades y tamaños medios de los individuos. Dentro de las reservas marinas y las AMP, los
peces crecen para llegar a un mayor tamaño y edad, con lo cual las hembras producen un
número significativamente mayor de huevos. Debido a que las hembras de mayor edad
producen más huevos y crías, las AMP mejoran el éxito de la reproducción de la especie. Por
12
Países como Australia, China, Chile, Francia, Irlanda, Italia, Japón, México, Noruega y Estados Unidos ya tienen o están
desarrollando este tipo de proyectos.
13
CRC. Informe para el Congreso. Open ocean aquaculture. 28 de marzo, 2006, p. 1. Disponible en:
<http://www.nationalaglawcenter.org/assets/crs/RL32694.pdf> [Última consulta 7 de octubre de 2006].
14
HOPKINS, D. D.; GOLDBURG, R. J.; MARSTON, A. An environmental critique of government regulations and policies for
open ocean aquaculture. Vol 2., 1997, pp. 235-260. Sin embargo, es muy posible que contribuya a estimular la producción de
algas nocivas.
15
ARCE, R.; CHACON, E.; CHAVES, G.; TRISTAN, A. Estadísticas de Comercio Exterior de Costa Rica 2008. Disponible en:
http://www.procomer.com/Espanol/Estadisticas-04/anuario-04-01/est_anuario-04-01-01.html .Ultima consulta 13 de agosto de
2009.
16
RAMOS, A., SÁNCHEZ-LIZASO, J. L. & BAYLE, J. T., 1992, «Impact biologique et économique de la réserve marine de
Tabarca (Alicante, Sud-Est de l’Espagne). Ajaccioi », 26-28 de septiembre, 1991. Medpan News, Fr., 3: 59-66.
7
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
lo cual hay un número mayor de peces por área en las AMP que en áreas circundantes, lo cual
promueve aún más la reproducción.
Con menos capturas y más reproducción, las AMP contribuyen al éxito reproductivo de las
especies, permitiendo una variabilidad genética más parecida a poblaciones naturales17. Las
AMP también se convierten en centros para la dispersión de propágalos y adultos (spillover18)
a otras áreas. Siendo este un mecanismo de amortiguación contra un fracaso de
reclutamiento19 y un seguro contra el colapso pesquero.
Los beneficios de las AMP para la actividad pesquera se aprecian porque una cantidad
considerable de los peces que nacen en las AMP, crecen y viajan a zonas aledañas donde la
pesca si es permitida. Así, las AMP no sólo conservan el medio inmediato y la biodiversidad
en el sentido de asegurar que no acabemos con las especies, sino que fomentan la repoblación
de las áreas vecinas donde se puede pescar, contribuyendo así al objetivo general del
desarrollo sostenible. Este primer efecto positivo se denomina “efecto reserva” a través del
cual se consigue recuperar la estructura demográfica de las poblaciones explotadas, como
consecuencia de la prohibición de la pesca en ciertas zonas20.
Fuera de los impactos del efecto reserva, otros efectos positivos de las AMP y otras áreas en
donde se prohíbe la actividad pesquera incluyen:
o
el aumento de la abundancia y restablecimiento de las poblaciones naturales,
particularmente de aquellas especies más vulnerables que casi habían desaparecido o
reducido significativamente el número de sus individuos, como resultado de la
mortalidad debido a la pesca (fueran estas especies objetivo o capturas incidentales)21;
o el mantenimiento y el incremento en la complejidad poblacional del hábitat debido a
la recuperación de las especies-clave (por ejemplo, los corales o algas marinas) que
contribuyen a estructurar el espacio o que sirven como alimento, y que fueron
previamente afectadas por métodos22 y artes de pesca destructivos23;
o la conservación del patrimonio natural y cultural de los países24, al servir como zona
protectora y no permitir alteraciones al área; y
o el apoyo a la gestión de áreas terrestres costeras, al servir como zona de
amortiguamiento.
Así que las AMP generan beneficios enormes para las pesquerías25, pese a que inicialmente
impliquen una reserva en la extracción de recursos26. Gracias a este efecto positivo existen
17
El término población natural se refiere a poblaciones no explotadas por la pesca; las poblaciones explotadas por la pesca
tienen diferente composición de especies, potencial reproductor, estructura de edades y variabilidad genética modificadas en
relación a las poblaciones naturales.
18
Spillover, excedente de peces, larvas o juveniles que se producen en un sitio y que se exportan a sitios vecinos.
19
Reclutamiento, proporción de peces juveniles que pasan a adultos.
20
ORTIZ GARCÍA, M., La conservación de la biodiversidad marina: las áreas marinas protegidas, Granada, 2001, 761 pp.
21
ROWLEY, R. J. “Case studies and reviews. Marine reserves in fisheries management”, Aquatic Conservation. Marine and
Freshwater Ecosystems, 1994. 4: 233-254.
22
Por ejemplo, palangres y redes de arrastre de fondo.
23
Por ejemplo, las praderas de fanerógamas marinas, los fondos de Maërl o los fondos de invertebrados sésiles.
24
SALM, R. V., CLARK, J. R y SIIRILA, E. Marine and coastal protected areas. A guide for planners and managers. IUCN,
Washington, D.C, 2000, 371 pp.
25
Recientemente, en el seno de la UICN se ha hecho una llamada a los gobiernos de los Estados del Oeste de África a integrar
las áreas marinas protegidas en la planificación de sus recursos haliéuticos. Con cien mil pescadores presentes de los siete
países miembros de la Comisión Subregional de Pesca (CSRP), el sector las considera de importancia crucial para la región.
No obstante, la mayoría de los stocks de peces están en proceso de sensible disminución a causa de la sobreexplotación que
sufren. Esta Comisión considera a las redes de AMP como hábitats muy útiles para la conservación de especies y la
rehabilitación de stocks.
26
Existe un desfase temporal (entre 3 y 5 años) desde el momento en que se establece la reserva y hasta que se producen
beneficios aparentes. RAMOS, A., SÁNCHEZ-LIZASO, J. L. y BAYLE, J. T. 1992. « Impact biologique et économique de la
Réserve marine de Tabarca (Alicante, Sud-Est de l’Espagne) ». Ajaccioi, 26-28 septiembre de1991. Medpan News, Fr., 3: 5966.
8
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
muchos sitios en el mundo donde las comunidades pesqueras, opuestas inicialmente a la
implementación de las AMP, se han visto beneficiadas por ellas y reconocen que son
indispensables para proteger la actividad económica de la que viven.
Por esta razón, el artículo 10 del Reglamento donde se indica la obligación del MINAET
de consultar a INCOPESCA cuando desee establecer zonas protegidas y que el criterio
de INCOPESCA es vinculante debe eliminarse. La Ley no señala como vinculante el
criterio de INCOPESCA por lo cual el Reglamento no puede hacerlo.
Al tomar los pasos necesarios para establecer un amplio, estratégico y estructurado sistema de
AMP, Costa Rica beneficiaría a su sector pesquero y al medio ambiente marino. Cumpliría,
además, con la obligación legal internacional a que se encuentra comprometida, establecida
en los siguientes instrumentos:
™ El Convenio de Diversidad Biológica (CDB) de 199227, que dedica especial atención a
la “conservación in situ”, es decir, a aquella que se realiza en ambientes, entornos y
hábitats naturales. El mecanismo más efectivo e importante de este tipo de
conservación es el establecimiento de áreas naturales protegidas.
™ La Agenda XXI28, que establece en una primera parte la facultad de los Estados para
delimitar aquellos ecosistemas marinos con niveles altos de biodiversidad y
productividad y otras zonas con hábitats especialmente importantes, con la finalidad
de designarlas como zonas protegidas29.
™ La Convención para la Protección de la Flora, Fauna y las Bellezas Escénicas
Naturales de los Países de América, firmada en Washington y vigente desde 1942,
auspiciada por la OEA30, que compromete a las partes a establecer parques y reservas
nacionales, monumentos naturales y reservas agrestes estrictas, e incluye la protección
de especies marinas y las AMP.
™ El Convenio sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural,
adoptado por la UNESCO (París, 1972)31, que tiene como principal objetivo la
conservación de monumentos, sitios y espacios naturales de gran valor universal, y
que deben ser preservados para generaciones futuras. La creación de Reservas de la
Biósfera32 puede servir para proteger a los sitios marinos.
Por tanto, en cumplimiento efectivo de sus obligaciones internacionales y para proteger
no sólo el medio marino sino también los recursos pesqueros y las personas que de ellos
27
Ratificada por Costa Rica en 1994 por medio de Ley 7416 No. 30-95.
Agenda XXI. Disponible en http://www.pnuma.org. Última visita: 16 de noviembre de 2004.
Ídem, artículo 17.7. Entre las zonas prioritarias se consideran los ecosistemas de arrecifes de coral, estuarios, tierras
pantanosas de zonas templadas y tropicales —entre ellas los manglares—, los lechos de zosteras y algas marinas, y otras
zonas de reproducción y cría íctica. De igual forma, se establece la necesidad de los Estados de tomar una serie de medidas
que tengan como fin mantener la diversidad biológica y la productividad de las especies marinas y los hábitats sujetos a su
jurisdicción nacional. Entre estas medidas se encuentra el establecimiento y ordenación de zonas protegidas y apoyo a las
investigaciones científicas y a la difusión de sus resultados.
30
Organización de Estados Americanos. Disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/c-8.html. Última visita 26 de
febrero de 2009. Ratificado por Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1976.
31
Convención
para
la
Protección
del
Patrimonio
Mundial,
Cultural
y
Natural.
Disponible
en
http://www.cinu.org.mx/eventos/cultura2002/doctos/conv.htm. Última visita: 16 de noviembre de 2004. Ratificada por Ley Nº
5980.de 24 de diciembre de 1976.
32
UNESCO. Reservas de la Biosfera. http://portal.unesco.org/science/en/ev.phpURL_ID=4801&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html
28
29
9
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
dependen, el MINAET debe encargarse de la redacción de las secciones del Reglamento
que traten el tema de AMP.
Muchas de las AMP fracasan en sus objetivos de conservación tanto porque carecen de ellos o
porque no tienen un sólido apoyo legal33. Dadas las diferencias legales, políticas, sociales,
económicas, culturales y ecológicas existentes entre los países, se hace imposible diseñar un
modelo universal de reglamentación jurídica sobre la materia; lo que existe es más bien un
variado abanico de opciones legislativas para establecer AMP34. Es evidente que el
Reglamento debe incluir los siguientes criterios:
1. Definición de categorías de áreas marinas protegidas. En el Reglamento, y a cargo de
MINAET se deben definir las distintas categorías de AMP. Esto se puede cumplir
siguiendo el esquema de categorías que la UICN ha establecido de áreas protegidas:35
a. la Categoría I (reserva natural estricta/área natural silvestre) que incluye AMP
como los santuarios marinos;
b. la Categoría IV (área de manejo de hábitats o especies), que persigue la
concurrencia de objetivos, como la conservación de las especies y la
utilización sostenible de los recursos derivados de ecosistemas naturales; y
c. la Categoría VI (área protegida con recursos gestionados), que podría ser una
de las herramientas viables para el manejo de AMP cuando existan
comunidades locales.
Como las categorías de la UICN indican, las AMP pueden tener distinto grado de protección y su
establecimiento puede perseguir propósitos diversos como: la ordenación pesquera, la protección
integral de la zona frente a las actividades pesqueras (no-take zones), o la exclusiva
conservación de la biodiversidad marina. Así, en Costa Rica, el manejo de las AMP debe
incluir objetivos compartidos, tanto pesqueros, ambientales y socioeconómicos, con la
finalidad de asegurar el uso sostenible de los recursos y la efectividad del área declarada.
2. El factor institucional en la declaración de AMP. Para que el área protegida sea
realmente efectiva MINAET debe quedar en el Reglamento como la estructura
institucional que sea la encargada de diseñar, vigilar y gestionar las diversas áreas
marinas protegidas. Ya que las AMP son muy diferentes a las zonas protegidas terrestres, y
porque pueden ser más difíciles de supervisar y controlar, deberán existir distintas categorías
legales y sistemas de gestión para ellas, en vez de utilizar la estructura administrativa de las
zonas protegidas terrestres. Reforzamos la última sección del artículo 10 último párrafo: “La
vigilancia de la actividad pesquera en tales áreas corresponderá al MINAET” y solicitamos
que se mantenga así.
3. El rol apropiado de la población en las futura AMP. Es indudable que la primera
justificación para el establecimiento de las AMP son los valores ecológicos del área y sus
recursos; pero un factor de éxito claro en la planificación y gestión de AMP es la relación que
se mantenga con la población y los distintos usuarios o beneficiarios. Si ésta es conflictiva, el
manejo será igualmente problemático y afectará la eficiencia de la AMP, por el contrario, si la
relación es de mutuo apoyo, con seguridad todas las partes se beneficiarán. Para alcanzar el
éxito de la planificación de un área con presencia humana se debe plantear a la comunidad —
33
KLEMM, C., y SHINE, C., “Biological diversity conservation and the law, legal mechanisms for conserving species and
ecosystems”, Environmental Policy and Law Paper, núm. 29, UICN, 1993.
ORTÍZ GARCÍA, M., La conservación de la biodiversidad marina: Las áreas marinas protegidas, op. cit., p. 761.
35
SALM, R. V., CLARK, J., y SIIRILA, E. Marine and coastal protected areas..., op. cit.
34
10
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
desde etapas tempranas— para que ella participe en la propuesta y en las tareas de monitoreo
y seguimiento de los objetivos del área. Además, debe explicarse claramente a la población
los posibles beneficios derivados del AMP y deben considerarse en ellos sus necesidades. Al
respecto, es importante destacar que el proceso de información y educación debe ser una
actividad continua, de doble vía, y no limitarse a las etapas iniciales. Asimismo, se debe
formar una comisión que apoye y dé seguimiento al desarrollo y ordenación del área
protegida para canalizar las opiniones y necesidades de la población local; inclusive se puede
considerar la posibilidad de que la comunidad participe en el manejo. Resulta imprescindible
una estructura institucional que aplique las medidas de gestión. Por lo tanto el Reglamento
debe incluir el factor comunitario como un factor indispensable de considerar en el
establecimiento de AMP.
4. Planes de Manejo. El Reglamento deberá requerir que cada AMP sea administrada
por un Plan de Manejo, incluyendo mecanismos de coordinación entre las diferentes
autoridades que intervengan en el ordenamiento del área. A veces las relaciones entre las
autoridades gubernamentales son conflictivas o inexistentes, especialmente entre los
responsables de pesca y medio ambiente. Por lo cual reiteramos las atribuciones que el
MINAET tiene en los artículos 10, 11, 17, 35, 71, 88, 92, 120 y 122 y reafirmamos que
dichas atribuciones no pueden ser limitadas, sino más bien ampliadas de tal forma que las
AMP sean administradas y manejadas por la autoridad ambiental.
5. Mecanismos para el control y vigilancia. El Reglamento debe establecer, dentro de la
creación de AMP, la inclusión obligatoria del control y vigilancia de esas áreas,
asignando las responsabilidades de las distintos autoridades para tal vigilancia y control.
Estos aspectos son determinantes para alcanzar el éxito de las AMP, pues evidentemente una
AMP sin vigilancia se convierte en una “reserva de papel”36. Para que las medidas de
vigilancia sean eficaces, el órgano de gestión debe contar con la participación de todos los
actores involucrados en la zona. Siempre que sea posible, la comunidad debe participar en la
vigilancia, ya que puede controlar al infractor local; no obstante, la vigilancia debe ser
competencia de MINAET, con las diferentes atribuciones y responsabilidades que le establece
la Ley. Además, la vigilancia organizada y ejecutada exclusivamente por instancias
gubernamentales podría verse significativamente complementada con el apoyo de las
comunidades locales de pescadores en el cumplimiento de las normas, ejerciendo la presión
del grupo en las tareas de control. En muchos casos, una combinación entre vigilancia local y
apoyo del gobierno puede representar la mejor solución.
6. Aspecto financiero de las AMP. Una AMP necesita que su supervivencia futura esté
garantizada más allá de las etapas iniciales, cuando el apoyo público pueda derivarse de la
novedad del proyecto. Un requisito esencial para su éxito es que sea económicamente viable,
autofinanciable o que procure el apoyo adecuado económico del gobierno. Por lo cual
dentro del Reglamento se debe establecer la evaluación de la futura autosostenibilidad
de la AMP (por ejemplo, mediante el cobro de entrada a visitantes, entre otros). Pero,
además, se debe designar un presupuesto inicial por parte del gobierno para el inicio del área
protegida.
36
RAMOS ESPLÁ, A., VALLE-PÉREZ, C., BAYLE-SEMPERE, J. T. y SÁNCHEZ-LIZASO, J. L. Áreas marinas protegidas como
herramientas de gestión pesquera…, op. cit., p. 70.
11
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
Sección III: Licencias
El otorgamiento de licencias para el aprovechamiento de los recursos pesqueros no debe
confundirse con la concesión de un monopolio sobre dichos recursos. El objetivo del
sistema de licencias es controlar el aprovechamiento de los recursos, no pretende
individualizar el aprovechamiento de los mismos, ni reconoce la propiedad de los
recursos marinos a los beneficiarios o titulares de las licencias. Es una forma de conservar
las pesquerías, como recurso común de la humanidad, reconociendo la necesidad de hacer uso
de ellas de manera sustentable. Por lo tanto, es esencial que el Reglamento incluya las
disposiciones que sugerimos como forma de permitir una explotación pesquera que deje
recursos para las generaciones del mañana.
El control de la pesca puede realizarse por medio de las licencias. Las licencias, son la forma
de conocer y controlar el número de barcos que están pescando, con qué tipo de arte o cuáles
especies. Otra ventaja de las licencias es que permiten a las autoridades de gobierno
hacer seguimiento de las embarcaciones y realizar inspecciones periódicas de seguridad.
Además por medio de las licencias se pueden imponer algunos requisitos adicionales de
funcionamiento como entrenamiento apropiado de capitanes y tripulaciones de los barcos.
Las licencias pueden complementar y colaborar con el cumplimiento de otras regulaciones
pesqueras, pero no las substituyen. Las licencias, tienen un papel muy importante en la
preservación de los recursos pesqueros, por lo cual en este Reglamento debería considerarse
como aspectos claves a incluir:
1. Condiciones previas a la emisión de licencias: Previo a la expedición de cualquier
licencia se deben realizar estudios de la capacidad de recuperación de las poblaciones de
peces, que sirvan para definir el número de licencias y las tasas de captura adecuada
para una determinada especie, época, arte de pesca o zona. Estos estudios deberán ser
realizados por científicos imparciales y por la Universidad de Costa Rica y la Universidad
Nacional. Mediante estos estudios se determinará la fragilidad y potencialidad de los recursos
pesqueros.
Asimismo es importante en este punto recordar que el Estado costarricense está obligado a
cumplir con el principio preventivo y precautorio que está establecido en el Convenio de
Diversidad Biológica37 y el Código de Conducta para la Pesca Responsable, entre otros
tratados; ratificados por Costa Rica. Además la Sala Constitucional en abundante
jurisprudencia38 ha hecho referencia a estos principios. Es decir que cuando hay certeza
científica sobre la posibilidad de daños se debe actuar para prevenir el daño (Principio
Preventivo) y que en caso que no haya certeza científica, el Estado no puede argumentar esta
incertidumbre para dejar de establecer las medidas necesarias (Principio Precautorio). Por
ende, el reglamento debe establecer que antes del otorgamiento de las licencias de pesca
se establecerán condiciones (ver siguiente punto) aplicando los principios preventivo y
precautorio para asegurar la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos.
37
Ratificado por Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994.
Sala Constitucional de Costa Rica. Sentencias com referencia a principio precautorio y preventivo em matéria ambiental,
aplicables al tema de estos cometarios:
http://200.91.68.20/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=RST&param2=5&param3=FECHA&param4=DESC
&tem1=principio%20precautorio y
http://200.91.68.20/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=RST&param2=1&param3=FECHA&param4=DESC
&tem1=principio%20preventivo . Ultima visita 12 de agosto de 2009.
38
12
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
2. Sección detallada de licencias en el Reglamento: Es importante establecer dentro del
Reglamento una sección exclusiva a licencias donde se mencione: los tipos de licencias que
se vaya a otorgar, los requisitos para cada una de ellas, las obligaciones y derechos que
conlleva la licencia, las causales de extinción, fecha de extinción y las condiciones de
transferibilidad (en caso que sea permitida) el costo de cada licencia y las multas y sanciones
cuando no se cumpla con lo establecido en las licencias.
Además, el Reglamento debe ser más específico en cuanto a los requisitos necesarios
para obtener licencias. Como mínimo se debe tener como requisitos: el documento de
identificación de la persona que solicita, la certificación de propiedad de la embarcación
emitida por el Registro Público (en caso de derecho diferente al de propiedad deberá
acreditarlo con una vigencia de por lo menos seis meses); la identificación de las especies
hidrobiológicas que se desea explotar (de las cuales INCOPESCA debería tener estudios
actualizados sobre su situación biológica), el área de pesca en la cual se pretende desarrollar
las actividades pesqueras extractivas y el sistema o aparejo de pesca por utilizar.
3. Digitalización de información: Toda la información referente a las licencias (poseedor,
término, especie autorizada, limitaciones, entre otras) debe estar disponible a todas las
personas y por medio de Internet, ya sea en la página web del Ministerio de Agricultura y
Ganadería o de INCOPESCA. Un ejemplo de digitalización de la información sobre licencias
es el del Estado de California de Estados Unidos; donde cualquier persona puede ingresar a la
página del Departamento de Pesca y encontrará con detalle toda la información necesaria39.
Esta página también demuestra una variedad de tipos de licencias que existen, que podrían
aplicar en un sistema parecido a Costa Rica. Por ejemplo, las licencias de pesca comercial
señalan específicamente los requisitos que se pedirán para nacionales o extranjeros, el monto
de la licencia, las especies que se pueden pesca, en qué sitios se pueden pesca y la fecha de
expiración de la licencia40.
4. Regulaciones que se deben incluir en las licencias: Además, de otorgar un derecho de
explotación, con limitaciones las licencias pueden imponer responsabilidades. Por medio de
las licencias INCOPESCA puede regular el cumplimiento de obligaciones y limitaciones
tales como cuotas o límites sobre el tamaño de los peces capturados, tipo de pesca, captura
diaria, arte permitido, entre otras muchas. Esto puede realizarse mediante la inclusión en la
licencia de las limitantes que tendrá el receptor de la licencia. Las condiciones establecidas
en la licencia pueden ayudar además en el control y vigilancia, pues los inspectores
corroborarán los derechos y obligaciones que posee el titular. El Reglamento debe incluir
las regulaciones que se mencionan en este párrafo, además de las que se hagan
necesarias de acuerdo a los estudios científicos periódicos del estado de las pesquerías.
5. Suspensión de las licencias: Las autoridades pueden revocar la licencia cuando se
violan las obligaciones establecidas en ellas o se violan leyes. Convirtiéndose de esta forma
en un medio de control estricto de la actividad pesquera. Las medidas de suspensión o de no
39
Department of Fish and Game. Disponible en: http://www.dfg.ca.gov/licensing/ Última visita 10 de agosto de 2009.
Department of Fish and Game. Disponible en: ttp://www.dfg.ca.gov/licensing/commercial/commdescrip.html Última visita 12
de agosto de 2009.
40
13
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
otorgamiento de licencias son potestad del Estado y en ellas debe primar el interés público
frente al particular. Es decir las autoridades podrían decidir suspender la emisión de las
licencias en procura de proteger el ambiente y los particulares no podrían argumentar
“derechos adquiridos”.
En algunos casos para la protección del recurso no es suficiente simplemente dejar de emitir
licencias o reducir el número de licencias emitidas cada año. Cuando el estatus de una
población de peces es crítico, puede ser necesario también reducir el número de licencias
vigentes para la pesca de esta especie. Por lo cual esta medida debería estar reglamentada
como una causal de suspensión de la licencia de pesca.
6. Ingresos de las licencias: En los casos de emisión de nuevas licencias (ya que las actuales
han sido especificadas por la Ley) se debe incluir en el Reglamento cuál será la distribución
de los ingresos obtenidos. Estos ingresos económicos pueden ser usados para financiar el
diseño y monitoreo de éste y otros programas de protección pesquera y de
fortalecimiento de la capacidad de control de la autoridad administrativa.
7. Criterios para establecer monto de las licencias: Ni en el Reglamento, ni en la Ley, se
detalla cuáles serán los criterios para establecer el monto de las licencias. Algunos de los
criterios para definir el costo de las licencias o tarifas a cobrar que debería especificar el
Reglamento son: la nacionalidad de las embarcaciones o de los operadores, el tiempo por el
que se concede la licencia, la transferibilidad, el tamaño de la embarcación, capacidad de
captura, o el tipo de especie a aprovechar. Y en estos montos debe además incluirse el
costo ambiental que conlleva la explotación.
8. Coordinación con otras medidas: Para que un sistema de licencias tenga éxito, se requiere
supervisión por parte de las autoridades del Estado. Por lo cual, es necesaria una revisión
regular del número de licencias emitidas para verificar frecuentemente que el esfuerzo
pesquero es sostenible41. En caso de que exista un balance negativo42, los Estados deben
reducir el número de licencias vigentes y las emitidas anualmente, suspender su renovación43
INCOPESCA y autoridades de vigilancia
o emisión por un período razonable44.
correspondientes deben mantener un registro actualizado de las licencias, evaluar las
poblaciones y ecosistemas marinos periódicamente y tomar, sin demora, las decisiones
necesarias para asegurar que las actividades pesqueras se desarrollen en forma sostenible. El
reglamento debe establecer la coordinación que se hará entre control y vigilancia y
emisión y cancelación de licencias. Por lo cual además, debe existir un registro
actualizado de los poseedores de licencias y su cumplimiento con las condiciones
establecidas en las licencias.
41
Es decir que la calidad y la cantidad del recurso disponible no se vea afectado por el nivel de pesca autorizado.
Existe balance negativo cuando los niveles de explotación superan el recurso disponible y causan daños a la sostenibilidad
de los ecosistemas.
43
Incluido el hecho que no se renueven las licencias que ya fueron emitidas anteriormente; por ejemplo, un pescador que tiene
una licencia que se le otorgó por 6 meses, con posibilidad de renovación por tres, cuando se cumplan los 6 meses no se debe
renovar por el nuevo plazo.
44
En cumplimiento del principio de precaución, “razonable” tiene que ver con basarse en estudios científicos y en datos
fidedignos. El período de suspensión debe ser el que recomienden dichos estudios para que se permita la recuperación de las
poblaciones amenazadas o en peligro por el nivel de explotación.
42
14
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
9. Denegación de licencias de pesca: El artículo 21 del Reglamento que se refiere a la
denegación de permisos para investigación es el único que habla sobre el tema, lo cual es
insuficiente. Es necesario que el Reglamento especifique las causales de denegación en el
otorgamiento de licencias incluyéndose dentro de estas las medidas de conservación de
especies. Es indispensable, también; que dentro de las causales se incluya que se denegará la
solicitud cuando: a) la o las especies estén declaradas en estado de plena explotación,
amenazadas o en riesgo; b) el acceso a la especie se encuentra transitoriamente cerrado (por
vedas o cualquier otra razón); c) las especies solicitadas se encuentren en estado de
recuperación o de desarrollo incipiente; d) el arte de pesca utilizado capture incidentalmente:
una especie declarada en régimen de pesquerías en recuperación, amenazada, en desarrollo
incipiente, en plena explotación, o con acceso transitoriamente cerrado. Además en la actual
coyuntura del embargo impuesto por los Estados Unidos debería establecerse en el
Reglamento la cancelación de las licencias a las embarcaciones que no utilicen el dispositivo
excluidor de tortugas (DET).
Además, debe denegarse la licencia cuando exista cualquier duda
información sobre el estado de una especie.
o se carezca de
Sección IV: Vedas
La necesidad de restringir la pesca de ciertas especies para su sostenibilidad, en determinadas
temporadas o zonas geográficas, para procurar la recuperación y preservación de las especies
marinas y el uso sostenible de ellas, es la razón por la que las autoridades imponen las
“vedas”. Las vedas han sido uno de los instrumentos más utilizados para buscar la protección
de las especies marinas45. Por la importancia de las vedas y aunque la Ley de Pesca y
Acuicultura y el Reglamento propuesto hacen referencia al tema, es imperioso que se
incluyan con más detalle la descripción del sistema de vedas a implementar, incluso los
siguientes elementos, dentro del Reglamento:
1. Definición de tipos de vedas. Es indispensable que el Reglamento establezca y defina
en detalle los tipos de veda a implementar, esto con el fin de prevenir vacíos legales que
sean portillo de impugnaciones en el futuro.
Existen varios tipos de veda. Las vedas de temporada se establecen con temporadas de
pesca abierta y de pesca prohibida para ciertas especies y artes de pesca. Estos permiten a las
autoridades limitar la pesca durante distintos períodos de tiempo, a modo de incidir en la
sostenibilidad de las pesquerías46. Las vedas se pueden usar para limitar el tiempo en que las
embarcaciones faenan, y por lo tanto la cantidad de peces capturados por año. En algunos
casos, los períodos de pesca abierta pueden ser muy cortos – hasta sólo unos días al año si es
un recurso escaso bajo mucha presión pesquera. Al otro lado, las vedas pueden ser limitadas
a solamente cubrir épocas muy específicas, como es el momento en el cual los peces se
congregan para reproducirse, como es el caso de algunas especies. Las autoridades también
deberían tener la posibilidad de declarar una veda indefinida, la cual duraría hasta que se haya
45
CEPAL.
El Aporte del Enfoque Ecosistémico a la Sostenibilidad Pesquera.
Disponible
<http://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/10636/Lcl1669-E-P.pdf>. [Última consulta: 2 de septiembre de 2006].
46
Disponible en: <http://www.fao.org/fi/fcp/es/CRI/body.htm>. [Última consulta: 2 de septiembre de 2006
15
en:
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
determinado científicamente que las poblaciones de pescado se encuentran de nuevo en un
estado saludable y estable. Es bajo este tipo de veda que por ejemplo en los Estados Unidos
se han cerrado varias pesquerías sobrepescadas, para permitir que las poblaciones se
recuperen.
En el caso de las vedas zonales o vedas geográficas – las autoridades cierran distintas
áreas de pesca, para permitir la recuperación de las poblaciones o ecosistemas marinos.
Estas vedas también pueden ser establecidas para proteger al consumidor, en el caso de que
haya contaminación en un área específica o alguna otra razón de porque los productos de mar
de la zona no deberían ser consumidos.
Otro tipo de veda es aquella que recae en el “arte de pesca”. Esta veda consiste en la
restricción de una red u otra arte de pesca en una zona o tiempo determinado47. Un ejemplo
de la veda de arte de pesca sucedió en Málaga, España en el año 2000, cuando se prohibió la
utilización de redes de cerco en los meses de abril y mayo, con el objeto de proteger la sardina
y la anchoa
Finalmente, los vedas pueden ser “mixtas” que incorporan elementos de las vedas
temporales, las vedas por artes, y las vedas zonales.
El reglamento propuesto debería describir en detalle y establecer oficialmente los tipos
de vedas a declarar y el proceso por lo cual INCOPESCA lo debe hacer.
2. Tiempo apropiado de la veda. Al imponer una veda de temporada debe estudiarse muy
bien el tiempo por el que se va a establecer y el tiempo en que se va a permitir la pesca.
También hay que considerar si las vedas van a lograr cumplir el objetivo, o qué medidas
adicionales sean necesarias para evitar que haya impactos no esperados. En algunas
ocasiones las temporadas abiertas pueden ser muy cortas, incluso en algunos casos pueden
durar sólo un par de días por año; y esto puede generar una competencia excesiva y la
utilización de prácticas pesqueras no selectivas o en general, métodos que ocasionan daños al
ambiente por la pesca durante los pocos días en los cuales está autorizada. En otros casos,
cuando los productos son congelados, es difícil controlar una veda si los pescadores
simplemente capturan y congelan sus productos, para después venderlos durante una época de
pesca abierta. Además, la duración de la veda debe ser establecida con criterios
científicos que aseguren que el tiempo establecido es positivo a la recuperación de la
especie.
Dentro de los criterios a incluir se deben analizar los ciclos reproductivos de las especies
sobre las que van imponer la veda, incluyendo sus rutas migratorias para complementar el
criterio de especie y zona a vedar. Por esta razón, en el Reglamento se debe incluir el
requisito que INCOPESCA establezca períodos de veda y períodos abiertos que sean
apropiados para la recuperación de las pesquerías y que implemente las medidas
47
SORIGRER, M. y ESCOFER, C. Los efectos de la actividad pesquera. Disponible en http://www.uca.es/grup-invest/transmaritimo/red-cadiz/soriguer_texto.pdf [Ultima revisión 10 de febrero de 2005].
16
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
adicionales necesarias para evitar que se genere el efecto contrario. Además, la opinión
de los representantes de las Universidades en la Comisión Nacional de Vedas debe ser
vinculante pues serán criterios científicos imparciales. De hecho el Reglamento debe
establecer que no se ordenará el levantamiento de la veda hasta tener criterios
científicos que comprueben que la especie vedada está lista para volver a pescarse.
3. Reducción de impactos socioeconómicos causados por las vedas. No es sorprendente que
el cierre de áreas de pesca de especies amenazadas esté acompañado de dificultades. La
principal es la alteración socio-económica relacionada con la desocupación de la flota de
pesca por un tiempo indeterminado. Aunque el Reglamento establece que INCOPESCA y el
IMAS brindarán un subsidio económico a los pescadores durante la veda; es indispensable
que se capacite a los pescadores y sus familias en otros medios alternativos de sustento.
De esta forma estas comunidades pesqueras pueden salir adelante practicando otros oficios
que les brindarán beneficios económicos y beneficiará la sostenibilidad de los recursos
marinos.
4. Aplicación del principio precautorio. El Reglamento debe especificar que la
implementación de la veda no puede demorarse por falta de datos científicos. Diferentes
casos en el mundo han demostrado que el cierre tardío de las pesquerías significa el
agotamiento total de la especie. Por ejemplo el caso de la pesquería de bacalao en Canadá y
Nueva Inglaterra, donde las medidas se tomaron tan tarde que fue imposible mitigar los daños
tanto ambientales como socioeconómicos. En ese sentido, cerrar las áreas de pesca es un
remedio para mitigar los daños producidos por años y décadas de pesquerías no
sustentables48, lo cual no suele ser suficiente sin que además se implemente en forma
temprana un manejo eficiente de la pesca.
Además, para las pesquerías que están severamente afectadas debe incluirse en el
Reglamento la posibilidad del cierre por medio de vedas de tiempo indefinido. Esto
porque el cierre puede ser la única forma de garantizar un uso productivo de estas pesquerías
para el futuro. Con esto se podrán mitigar los impactos actuales y prevenir más daños a
futuro49.
5. Conformación y funcionamiento de la Comisión Nacional de Vedas. El artículo 39 que
ordena la conformación de la Comisión Nacional de Vedas no incluye a las ONG como parte
de esta Comisión. Es indiscutible que este artículo debe modificarse incluyendo como
parte de la Comisión al menos a dos representantes de ONG con experiencia en el tema
de pesca y conservación de la biodiversidad marina. Estos dos representantes de ONG
serán nominados entre las ONG de Costa Rica y ratificados por MINAET.
El no incluir a este sector de la sociedad civil dentro de la Comisión es una violación al
derecho a la participación y acceso a la información, consagrados en diferentes
instrumentos internacionales. Específicamente en la Declaración de Río sobre el
Desarrollo Sostenible, Principio 10 se señala que “el mejor modo de tratar las cuestiones
48
GOUGH,
Joseph.
Key
Issue
in
Atlantic
Fishery
Management.
Disponible:
<http://www.civilization.ca/hist/lifelines/gough2e.html#05>. [Última consulta: 2 de septiembre de 2006].
49
GOUGH,
Joseph.
Key
Issue
in
Atlantic
Fishery
Management.
Disponible:<http://www.civilization.ca/hist/lifelines/gough2e.html#05>. [Última consulta: 2 de septiembre de 2006].
17
Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que
corresponda”.
Por otro lado es necesario que las decisiones tomadas por la Comisión Nacional de Vedas
aseguren la sostenibilidad de los recursos marinos. Por lo cual con la conformación que se
tiene planeada para la Comisión y basándose en un criterio de decisión de mayoría simple no
se van a tomar decisiones equilibradas. La conformación propuesta tiene evidente interés
pesquero en su mayoría (2 representante de INCOPESCA y 1 del sector pesquero contra 2 de
Universidades); por lo cual las decisiones serán evidentemente inclinadas a la pesca y no
contemplarán los factores ambientales y de preservación de las especies marinas como es
indispensable. En la Comisión debe existir un balance de representantes de los sectores
involucrados (ambiente, pesca, gobierno, academia, sociedad civil e industria) y no
solamente interés de pesca. Asimismo, los criterios presentados por los académicos que
conformen la Comisión deben ser tomados altamente en cuenta, pues serán criterios
imparciales.
6. Ampliación de sanciones. Conocemos que la Ley de Pesca y Acuicultura estableció en su
Título X la tipificación de delitos para los casos pesqueros y las sanciones administrativas
también. Sin embargo consideramos que se dejó sin la debida atención las otras actividades
relacionadas a la pesca durante la veda. Por lo cual aprovechamos para recalcar que
además de sancionar a quien pesque en épocas y zonas de veda o pesque especies
vedadas (como lo cita el artículo 141) debería sancionarse a quien transporte,
industrialice o comercialice recursos hidrobiológicos vedados y los productos derivados
de éstos.
7. Importancia del control y vigilancia. Para el éxito de la veda es importante que el
Reglamento establezca las medidas apropiadas de control y vigilancia durante las vedas.
Durante la veda deben implementarse medidas especiales de vigilancia que deben ser
coordinadas con MINAET y la policía. Además, es indispensable coordinar con las
comunidades pues sería una forma en que ellas colaboren con la vigilancia en el
cumplimiento de la veda y que reciban un incentivo económico a su prestación. De esta
forma las afectaciones socioeconómicas disminuirán y se logrará una recuperación apropiada
de las especies.
Sección VI: Control y vigilancia
Para lograr una actividad pesquera, ambiental y socioeconómicamente sostenible, se requiere
el diseño de mecanismos de vigilancia y control. Estos mecanismos tienen como fin
supervisar el cumplimiento de la legislación. Es importante tomar en cuenta para su diseño
las atribuciones de las autoridades competentes; los distintos actores involucrados en la
actividad pesquera; las características específicas de su actividad; y el impacto de su hacer.
La legislación y reglamentación costarricense a pesar de tratar de cubrir estos aspectos
requiere aclarar vacíos legales que generan incertidumbre jurídica y poca claridad en cuanto a
su aplicación. Por la importancia que tiene la vigilancia y control para la preservación y uso
adecuado de los recursos marinos, es indispensable que el Reglamento incluya las siguientes
recomendaciones:
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Comentarios a borrador de Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura Costa Rica
1. Competencia de las autoridades en control y vigilancia. Por lo establecido en el artículo 9°
de la Ley, queda claro que el MINAET es la autoridad competente para la vigilancia de la
pesca en las áreas marinas protegidas y podrá coordinar los operativos con el Servicio
Nacional de Guardacostas; sin embargo queda establecido en el artículo 131 que el
INCOPESCA es el facultado para “aplicar las sanciones administrativas de multa y gestión de
cobro contempladas en….” la Ley50. Asimismo, al Servicio Nacional de Guardacostas se le
atribuye la función de policía51, asegurando que el sistema de vigilancia y control funcione y
sea efectivo. El Reglamento debe aclarar las atribuciones, las responsabilidades de cada
autoridad y en qué forma deben coordinarse entre ellas. Una sugerencia es crear una
comisión intersecretarial para que los acuerdos que se determinan sean consensuados entre las
autoridades evitando traslapes en el cumplimiento de las políticas y de la propia legislación.
En particular, no queda claro en el reglamento propuesto cómo va a funcionar la vigilancia de
las AMP. Ya que la Ley no establece un presupuesto específico al MINAET para cubrir su
vigilancia en estas áreas marinas, es claro que el MINAET debe contar con el apoyo de los
guardacostas para realizar los patrullajes requeridos. El mecanismo de colaboración entre
las dos autoridades deberá especificarse en el Reglamento; donde además deberá
otorgársele al MINAET las atribuciones requeridas para imponer multas y llevarse a
cabo la gestión de su cobro para ejercer estos actos de autoridad en caso de ilícitos.
Finalmente se debería establecer que los ingresos que INCOPESCA recibe por multas en las
AMP, deben ser destinados al MINAET, o encontrar otra manera en que MINAET pueda
gozar de presupuesto para ejercer dichas responsabilidades.
2. Del procedimiento de la vigilancia e inspección. El reglamento debe desarrollar
procedimientos más ágiles para poder levantar un acta de inspección. Se debería acotar el
término “coordinación” entre las distintas autoridades con atribuciones de inspección y
vigilancia (INCOPESCA, MINAET Y SNG), con la finalidad de agilizar el proceso de
inspección entre ellas, y así actuar de manera independiente en caso de que sea necesario. El
reglamento debe aclarar que en algunos de los recorridos de la inspección y vigilancia,
podría haber o no, participación de observadores locales, para que su presencia
favorezca la vigilancia de una manera objetiva y sin presiones. El Reglamento debe
desarrollar procedimientos tipo de levantamiento de actas y de emisión de órdenes de
inspección, para que les permita a los Oficiales de Pesca realizar su actividad en una forma
más ágil, además de publicar los formatos y la obligatoriedad de llevar una bitácora de actas
levantadas.
Reconociendo la necesidad de tener más inspectores se podría reglamentar la figura de
“inspectores comentarios habilitados” por INCOPESCA, adicionalmente a los Oficiales de
Pesca.
El reglamento debería aclarar cuáles son los mecanismos de coordinación entre municipios y
el gobierno para establecer la forma en la que se deben incrementar el número de inspectores.
Algunos ejemplos de estos mecanismos de coordinación se encuentran en el reglamento del
Parque Nacional Bahía de Loreto en México, donde se ha aumentado el número de
inspectores por parte del municipio, habilitando personal por parte de la PROFEPA; autoridad
infractora en materia ambiental.
50
51
Article 131.(Ley)
Article 133 (Ley)
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3. Monitoreo satelital. Tanto la Ley como el Reglamento establecen la obligación a las
embarcaciones atuneras de utilizar sistemas satelitales para su monitoreo. Esta medida debe
detallarse en el Reglamento, incluyendo como mínimo:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
El requisito de que el armador demuestre que ya tiene instalado un sistema aceptable
antes de poder obtener o renovar la licencia de pesca.
Cómo y quién va a inspeccionar los resultados del monitoreo satelital, y con qué
frecuencia, para asegurar el cumplimiento con la normativa, las áreas y las temporadas
de no pesca.
Establecer que las características técnicas del equipo satelital a utilizar serán descritas
en una norma técnica. (actualmente existen equipos que además de reportar las
posición de las naves generan información sobre las capturas y esfuerzo pesquero, así
como información valiosa para el manejo de pesquerías).
El contenido de los informes que el armador debe presentar a las autoridades respecto
al funcionamiento de sus sistemas satelitales.
4. Medidas de control y vigilancia en muelle. El Reglamento es muy general en cuanto al
procedimiento de vigilancia en muelle. Debe establecerse la obligación de la autoridad
para implantar un plan de inspección donde se incluyan visitas periódicas y aleatorias,
de manera que pueda verificarse las bitácoras, las capturas, los libros, las cuentas, los
archivos, las facturas, las guías de despacho y las órdenes de embarque.
5. Vigilancia vedas. El Reglamento debe establecer que las autoridades vigilarán las
zonas y temporadas de veda, así como los procedimientos de inspección para asegurar
que éstos se cumplan. Estos procedimientos deben incluir una combinación de
requerimientos de cumplimiento establecidos en las licencias, inspecciones en el mar,
inspecciones en muelle, vigilancia sobre la comercialización y consumo de los productos,
e imputación de multas para los que contribuyen a una violación de las vedas. También
debería considerarse la posibilidad de requerir que ciertos barcos cuenten con los sistemas
GPS siempre operando, para que los inspectores puedan determinar, en muelle o en una
inspección a bordo, en dónde ha estado navegando y operando el barco.
6. Trabajo con las comunidades. Desarrollar para la pesca artesanal la figura de vigilancia
comunitaria (que no es lo mismo que inspección); con esto favorece la responsabilidad
compartida, convirtiéndola en una aliada para el Estado. En este sentido se deben elaborar
sistemas cooperativos y eficaces de control y vigilancia, aplicando medidas de ordenación
acordadas con las comunidades, como los derechos de acceso comunitario. Igualmente se
deben desarrollar dentro de los propios reglamentos elaborados por las comunidades, medidas
suyas para sancionar al pescador infractor. Un ejemplo de estas medidas comunitarias se
desarrolla en una comunidad pesquera en México (Punta Allen), cuyo desarrollo de los
acuerdos institucionales está muy detallado. Los pescadores elaboraron un reglamento en el
que se establecen sanciones como el pescar una langosta hembra embarazada o sacar un
mayor número de lo acordado en el seno de la propia comunidad, que van desde una multa
hasta la expulsión de la cooperativa52.
7. Observadores a bordo. Otra medida que se tiene que reglamentar es la obligación de
tener observadores a bordo cuando la pesca se realice en zonas donde existan especies en
52
En México la cooperativa es una forma de organización social integrada por personas físicas, con base en intereses
comunes y en los principios de solidaridad, esfuerzo y ayuda mutua, con el propósito de satisfacer necesidades individuales y
colectivas, a través de la realización de actividades de producción, distribución y consumo de bienes y servicios.
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riesgo o de protección especial, o se lleve a cabo en áreas marinas protegidas. Para ello la
autoridad debe establecer en el reglamento:
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ƒ
Criterios y lineamientos que deberán tener los observadores para registrarse.
Un registro de observadores, de preferencia gratuito.
Los elementos que se deberán considerar durante la observación.
En México los armadores tienen la obligación de considerar a los observadores como
condicionante para el ejercicio de la actividad de pesca del camarón, en la Reserva de la
Biósfera de Alto Golfo, y hasta ahora ha sido exitosa. En el caso de Costa Rica la ley
contempla el uso de estos observadores cuando se trate de pesca de fomento, sin
embargo falta desarrollar la figura en el reglamento, por lo que es necesario describir el
proceso, el perfil de los observadores, si existirá un registro de los mismos y la manera
en que deberán entregar la información obtenida de sus recorridos.
Además es indispensable que se incluya el fortalecimiento de capacidades para que los
observadores reporten directamente en tiempo real a las autoridades pesqueras. Para facilitar
esta comunicación entre observadores y la autoridad, se pueden utilizar sistemas de
comunicación modernos (los Sistemas de Información Geográfica es una nueva opción en la
obtención de información básica para los sistemas de control y vigilancia), por lo cual, el
Reglamento debería incluir la capacitación y entrenamiento de observadores a bordo,
incorporando cuál será la forma en que los observadores reportarán, para que las
autoridades actúen a tiempo y no sucedan situaciones de impunidad, como pérdida de
prueba.
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