política de reforma consular, de protección, asistencia y promoción
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POLITICA DE REFORMA CONSULAR, DE PROTECCION, ASISTENCIA Y PROMOCION DE LAS COMUNIDADES PERUANAS EN EL EXTERIOR Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú 1 SUMARIO La política consular viene sufriendo un cambio radical en la hora actual, ello en respuesta a la profunda transformación ocurrida durante las últimas décadas en la composición y configuración de las comunidades peruanas en el exterior. Coincidiendo con las corrientes globales de movimientos migratorios de los países en desarrollo, las comunidades peruanas han experimentado un alto crecimiento y se concentran, fundamentalmente, en las grandes ciudades de naciones desarrolladas y países vecinos. Esta nueva situación ha planteado grandes desafíos a la función consular; desde la mayor presión que ejercen las comunidades peruanas para ser atendidas en oficinas consulares que no cuentan con la infraestructura preparada para esta abrupta transformación; hasta la necesidad de democratizar aún más los consulados impregnándolos de una clara filosofía de servicio público y vocación social. En este orden de ideas, el antiguo paradigma de funcionamiento de la actividad consular denominado “Cónsul-Prefecto” ha devenido obsoleto y disfuncional. En su reemplazo, la política exterior del Estado democrático busca crear un régimen de actuación consular basado en el paradigma del “Cónsul-Servidor Público”. En el presente documento se hace una revisión de este proceso y se plantea un marco general de acciones destinado a cristalizar el nuevo paradigma. 2 ÍNDICE 1.- El Perú frente al Panorama Migratorio Contemporáneo. 2.- La Función Consular en la Política Exterior Peruana: Panorama Histórico-Jurídico y el Desafío Actual. 3.- La Protección a las Comunidades Peruanas en el Exterior en el Sistema Jurídico del Perú. 4.- Gestación de la Nueva Política Consular del Ministerio de Relaciones Exteriores. 5.- Las Siete Políticas o Lineamientos de Acción Consular. 5.1. Política de Reforma y Mejora de los Servicios Consulares. 5.1.1. Los Servicios Consulares. 5.1.2. Líneas de Acción de la Política de Reforma de los Servicios Consulares. a. Reforzamiento y Puesta en Práctica del Principio de Servicio Público. b. Ajuste de la Actuación Consular al Principio de Legalidad y criterios de simplificación administrativa, procurando eficacia y celeridad a favor del connacional. c. Modernización Tecnológica. d. Descentralización de los servicios consulares con la participación de los peruanos en la identificación y subsanación de los problemas relacionados con los trámites consulares. 5.2. Política de Protección Legal. a. Protección de derechos conforme a la ley del Estado Receptor. b. Información y Asesoría sobre el Sistema Legal en el País Receptor. 5.3 Política de Asistencia Humanitaria. 5.4 Política de Apoyo a la Inserción Productiva, Legal y Respetuosa de los Derechos Humanos de los Peruanos en las Sociedades de Recepción. 5.5. Política de Promoción del Vínculo Cultural y Nacional. a.- Fomento y Desarrollo del Vínculo de Arraigo con el Perú. b.- Continuación del Programa Educativo Peruano. 5.6. Política de Vinculación de los Peruanos con el Perú desde una Perspectiva Productiva. a. Fomento y Seguridad de las Remesas. b. Fomento a la Inversión de la Remesas. c. Apoyo al Retorno Voluntario. 5.7. Política de Promoción del Ejercicio de la Ciudadanía y la Participación democrática de los Peruanos en el Exterior. a. Participación en la Vida Política Nacional. b. Participación en la vida ciudadana en las sociedades de recepción. c. Interacción democrática con las autoridades consulares. 3 1. El Perú frente al Panorama Migratorio Contemporáneo. El fenómeno migratorio global ha adquirido características singulares en las Relaciones Internacionales contemporáneas. El avance de las comunicaciones y la mundialización de las tendencias económicas y culturales han acortado las distancias geográficas. Se estima que 10 millones de personas en el mundo vivían fuera de sus países de origen en 1965; diez años después esta suma se elevó a 84 millones, pasó a 105 millones en 1985 y llegó a 120 millones en 1990. Hacia el año 2000 el número de migrantes internacionales se estimaba en 150 millones, incluyendo los migrantes voluntarios y refugiados.1 El Perú no ha permanecido ajeno a esta tendencia global del movimiento poblacional. De hecho, nuestro país -como lo anotan diversas investigaciones2-, en las últimas décadas ha acelerado el ritmo de emigración. Aproximadamente un 7% de su población es migrante. Es decir, de acuerdo a cifras del 2005, 1,82 millones de los 26,75 millones de habitantes del país reside fuera de sus fronteras.3 GRAFICO Nº 1 PERUANOS EN EL EXTERIOR POR CONTINENTE TOTAL ESTIMADO : 1,826,567 América del Norte Europa 15.11% 278,0187 53,83% 992,069 Asia y Oceanía América Central y Caribe 1.10% 19,703 Africa 0.01% 271 América del Sur 4.42% 81,503 25.55% 474,237 Fuente: Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior, Ministerio de Relaciones Exteriores. 1 Estas cifras han sido tomadas del Informe de ALTAMIRANO, Teófilo y CARDENAS, Gerardo, “Migración Peruana al Exterior”, Resumen Ejecutivo de los trabajos de investigación por encargo de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Lima, Marzo del 2003. 2 Altamirano, op.cit. P.3. 3 INEI, Compendio Estadístico Perú 2002. 4 La migración contemporánea difiere del anterior ciclo de movimiento poblacional que primó hasta la primera mitad del siglo XX, cuando miles de hombres y mujeres habitantes de naciones industrializadas que enfrentaban conflictos bélicos, depresiones económicas y tensiones sociales, buscaban abrirse nuevos caminos en otros continentes. Hoy en día las enormes desigualdades en términos de ingresos y calidad de vida llevan a que el movimiento migratorio sea principalmente de los países del Sur hacia los del Norte. Estos últimos se benefician del conocimiento de los profesionales y técnicos de los países más pobres que no les costó formar. A modo de ejemplo, basta señalar que en los Estados Unidos una gran proporción de los expertos más calificados en informática procede de la India y la China. En Italia, por ejemplo, la demanda de enfermeras peruanas ha abierto un segmento de emigración muy significativo para nuestras connacionales. Igualmente, son bienvenidos en las naciones del Primer Mundo los trabajadores menos calificados que suplen la escasez de mano de obra en determinados sectores productivos y de servicios. Este flujo poblacional Sur-Norte, sin embargo, presenta contradicciones. Es más, la desaceleración cíclica de las economías de los países industrializados genera el aumento del desempleo en ellos y, por ende, cataliza las presiones sociales en contra de la aceptación de los migrantes. Igualmente, factores de índole cultural y de seguridad tienden a poner trabas a la migración del Sur. Así, si bien la globalización produce la liberación y circulación de los factores de la producción, tales como el capital y los instrumentos tecnológicos, ello no se da al mismo paso en lo que se refiere al factor trabajo, el cual es objeto de políticas restrictivas y proteccionistas. De todas formas, el intento de los países desarrollados por contener las oleadas migratorias del Tercer Mundo ha sido hasta ahora ineficaz. Ni las estrictas normas migratorias, ni los severos controles han podido detener el flujo incontenible de personas provenientes de las naciones de menor desarrollo. La explosión demográfica en estas últimas, que no se condice con una expansión paralela de sus economías, genera tensiones sociales e inestabilidad política. En este contexto, la migración hacia el Norte constituye un paliativo para las sociedades que enfrentan una situación de pobreza y falta de empleo, producto de las asimetrías en el sistema internacional. La migración Sur-Norte, por las condiciones antes señaladas, no se da de manera ordenada y regulada. Por el contrario, la informalidad es una de las características centrales del movimiento migratorio actual. Este contexto es el caldo de cultivo para que miles de hombres y mujeres de naciones pobres sean objeto de maltratos, abusos y de tráfico ilegal. Las naciones receptoras a su vez enfrentan diversos problemas derivados de la inserción de los migrantes en sus sociedades. Los problemas que plantean las migraciones en el orden global pueden resumirse en los siguientes puntos: a). La situación o status legal de los migrantes en el país de recepción. b). El tráfico ilegal de personas. c). El respeto a los derechos humanos de los migrantes teniendo en cuenta las manifestaciones de xenofobia y discriminación en los países de recepción. d). La inserción laboral y productiva de los migrantes en las sociedades de recepción. 5 e). El choque cultural resultante del encuentro, a través de la migración, de los disímiles sistemas de valores de las sociedades de procedencia y de recepción. f). La revinculación de los migrantes con sus países de origen. Así, teniendo en cuenta este panorama, tanto las autoridades de los países desarrollados como las de las naciones en desarrollo deberían tener un interés común en canalizar ordenadamente un fenómeno tan viejo como la historia de la humanidad, a saber el movimiento constante de seres humanos de una región a otra. Es evidente que, más allá de medidas represivas, el método ideal para limitar las oleadas migratorias de los países del Sur debería ser la mejora de las condiciones de vida de sus poblaciones. Pero atacar el fenómeno de las migraciones desde su raíz requeriría un consenso universal a favor del desarrollo equilibrado del planeta que por el momento no se ha alcanzado. En todo caso, dentro de una perspectiva de largo plazo, es importante crear conciencia en los foros multilaterales y en los círculos de toma de decisiones de los países desarrollados, que la solución de los problemas ligados a la pobreza extrema y otros flagelos sociales no constituye un acto de caridad de su parte. Atacar los males sociales de las naciones más débiles es condición sine qua non para contar con un planeta más estable y con menores tensiones que generen corrientes migratorias desestabilizadoras. De otra parte, es pertinente destacar que entre las autoridades de los países que se han convertido en puntos centrales de emigración, existe el reconocimiento que no es posible observar el fenómeno de manera pasiva. Hasta hace algunos años, en dichas naciones, la salida de sus connacionales sin ánimo de retorno, se veía como algo de importancia menor y, en el mejor de los casos, como un alivio para las presiones de demanda laboral. Hoy en día, se ha tomado conciencia no sólo de las implicancias sociales del fenómeno, sino también de las repercusiones económicas del mismo, por ejemplo en el reconocimiento de que las diásporas de los países en desarrollo contribuyen significativamente, a través de las remesas a sus familiares, a la economía de sus países de origen. Conforme se observa en el gráfico Nº 2, el envío de los emigrantes latinoamericanos y caribeños a sus países superó los 45,000 millones de dólares en 2004, según un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esta cantidad convierte a la región latinoamericana en el principal destino mundial de remesas, excediendo de nuevo la suma de toda la inversión extranjera directa y la cooperación externa recibida por la región. Las remesas del exterior representan, según esta misma fuente, por lo menos el 10% del PBI en seis países: Nicaragua, Haití, Guyana, El Salvador, República Dominicana y Honduras. Si las remesas hacia América Latina y el Caribe continúan creciendo a una tasa muy conservadora de 7% al año, el BID considera que éstas alcanzarán en el año 2010 una cifra agregada de US 400,000 millones.4 De acuerdo con la información proporcionada por el BCR del Perú, las remesas durante el año 2004 ascendieron a US $ 1,123 millones de dólares americanos. En cuanto se refiere a los dos primeros trimestres de 2005, las cifras son las siguientes: Remesas del I Trimestre 2005: US $305 millones de dólares americanos Remesas del II Trimestre 2005: US $ 310 millones de dólares americanos. 4 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “An International Comparison of Remittances Markets”. Febrero,2003 y 2004. 6 Grafico Nº 2 Fuente : FOMIN –BID An International Comparison of Remittance Durante el año 2003, alrededor del 80% de las remesas de Latinoamérica y el Caribe procedieron de los Estados Unidos. De acuerdo con el Censo del año 2000 en los Estados Unidos, aproximadamente el 5% de la población de dicho país (cerca de 14 470 000 personas) había emigrado de Latinoamérica y el Caribe, mientras estimaciones más recientes dan cuenta de cerca de 17 millones de personas provenientes de Latinoamérica y el Caribe en los Estados Unidos. En el caso de Europa, alrededor de US 2000 millones fueron enviados por latinoamericanos residentes en ese continente a sus países de origen durante el año 2003. La mitad de esa cifra tiene como procedencia España. Otros países de donde proceden significativas sumas en la forma de remesas hacia Latinoamérica son Italia, en Europa y, fuera de este continente, Canadá y Japón. Las remesas procedentes 7 Costa Rica (306) Bolivia (422) Paraguay (506) Nicaragua (810) Haití (1 026) Honduras (1 134) Perú (1 360) Jamaica (1 497) Ecuador (1 740) República Dominicana (2438) El Salvador (2 548) Guatemala (2 681) Colombia (3 857) Brasil (5 624) 17000 16000 15000 Millones 14000 US$ 13000 12000 11000 10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 México (16 613) Remesas a Latinoamérica y el Caribe (2004) de Japón son de lejos las más altas por cada trabajador con relación a los demás países receptores de migrantes latinoamericanos.5 En tal sentido, el monitoreo y seguridad de dichas remesas se convierten en una variable de política interna y también de política exterior. Por ejemplo, en años previos una de las más grandes preocupaciones respecto a dichas remesas en el plano externo era el alto costo de las mismas. Este costo ha ido bajando progresivamente, hasta llegar a un promedio de 7.6% del total de lo enviado a febrero de 2004. Cabe destacar que el Perú tiene uno de los costos más bajos de la región, llegando como promedio al 5.56 % del total enviado. De acuerdo al BID, la significativa reducción en el costo de estas transacciones se ha debido al uso de tecnologías más eficientes y el incremento de la competencia entre las entidades financieras6. GRAFICO Nº 3 Remesas de residentes peruanos en el exterior Millones US$ 800 860 753 718 705 679 636 599 647 597 600 473 400 289 238 200 149 87 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: BCR – 2004 En el caso del Perú, las cifras por concepto de envío de remesas son cada vez más significativas. Conforme se puede apreciar en el gráfico No. 3, de acuerdo a estimaciones del Banco Central de Reserva, a partir de la década de los 90 el ingreso de divisas al país por este concepto ha registrado un crecimiento constante y sostenido. En 1990 esta cifra 5 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “An International Comparison of Remittances Markets”. Febrero 2003, P. 7 - Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “An International Comparison of Remittances Markets”. Mayo 2004, P. 10 - 11. 6 BID, op.cit. P.13. 8 equivalía a US$ 87 millones, mientras que en el año 2001 llegó a US$ 753 millones. Durante el año 2002, esta suma descendió circunstancialmente a US$ 705 millones debido a la crisis de Argentina, país donde reside una importante comunidad peruana, y a la crisis norteamericana derivada de los ataques terroristas que generó una situación de recesión en los Estados Unidos7. Cabe precisar, no obstante que de acuerdo al BID la cifra de ingresos por remesas de los peruanos en el exterior difiere de la fuente del BCR. Conforme se observa en los gráficos Nºs. 2 y 3, el BID estima que el año 2004 nuestros connacionales enviaron a sus familiares sumas equivalentes a US 1360 millones, cifra que correspondía al 1,8% del PBI. La diferencia entre las cifras proporcionadas por el BCR y el BID se explica, en parte, por el carácter informal del envío de remesas. Dado que una proporción significativa de connacionales no hace uso del sistema financiero para el envío de dinero al Perú, este no se registra en las fuentes estadísticas y podría ser el caso que el valor real sea aún mayor. GRAFICO Nº 4 Remesas de residentes peruanos en el exterior según datos del BCR y el BID (2004) Millones de US$ 1500 1360 1123 1000 500 0 BCR BID Fuentes: BCR y FOMIN-BID, publicaciones del 2003 Así, pues, las comunidades peruanas en el exterior tienen un potencial muy significativo para apoyar el crecimiento económico con un mecanismo eficiente de distribución del ingreso. A pesar de ello, hasta la fecha existe un gran desconocimiento sobre la forma en que se insertan estos capitales en la economía nacional. Por lo tanto, subsiste la preocupación relativa a que estos recursos no estén adecuadamente canalizados o estén siendo subutilizados. Los capitales que aportan a la economía nacional hasta ahora han sido subutilizados. Es en este orden de ideas que, en el marco de la nueva “diplomacia social”, hoy se busca conectar a las comunidades peruanas en el exterior con el 7 Banco Central de Reserva del Perú. Comunicación Oficial al Ministerio de Relaciones Exteriores C310IB03-039. 03/0CT/03. 9 desarrollo del país. Recientes iniciativas del Ministerio de Relaciones Exteriores, en conjunción con otros sectores del Estado y la banca privada, van en este camino. En suma, el tema de la migración ha adquirido una importancia significativa en el ámbito global y dentro de nuestra propia realidad social. Desde una perspectiva de largo plazo, tanto en los foros multilaterales como en las acciones bilaterales es imponderable alcanzar un consenso universal para que los flujos migratorios sean canalizados de manera racional y en armonía con el respeto a los derechos humanos. Desde el punto de vista del Estado peruano, la presencia de importantes comunidades peruanas en el exterior ofrece una oportunidad nueva para canalizar recursos para el desarrollo. Corresponde a nuestro Estado y a las empresas privadas integrar positivamente esta tendencia muy presente en el rostro del nuevo Perú. 2. La Función Consular en la Política Exterior Peruana: Panorama Histórico-Jurídico y el Desafío Actual. Desde 1821, cuando se creó el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, ha sido siempre una función esencial del servicio exterior la protección al ciudadano peruano. No obstante, la función consular se ha plasmado en formas diferentes teniendo en cuenta la realidad internacional de cada momento y las propias circunstancias internas del país. Durante el siglo XIX y buena parte del siglo XX, la función consular estuvo separada de la función diplomática propiamente dicha. En el Perú, siguiendo la tendencia mundial, se tenía un servicio consular especializado en asuntos mercantiles, registrales y notariales. Las comunidades peruanas en el exterior no eran muy significativas y sus integrantes estaban vinculados fundamentalmente al mundo empresarial y a las profesiones liberales. La extracción social de estos connacionales que solicitaban los servicios consulares era por lo general de clase media y alta. 8 De otra parte, es preciso destacar que la evolución del sistema y de la cultura política del Perú ha dejado su impronta en la forma como se ha desplegado la actividad consular. El Perú, como otras naciones de América Latina, tras obtener su independencia atravesó por períodos de inestabilidad en los que el autoritarismo marcó severamente la conducta del Estado frente a los gobernados. De alguna manera esta visión jerarquizada o autoritaria se proyectó también hacia el exterior. Así, si en el ámbito interno el ejercicio de la autoridad del Estado se planteaba de modo asimétrico con relación a los ciudadanos, esta perspectiva también marcó, en mayor o menor medida, la relación de los funcionarios consulares con las comunidades peruanas. De esta forma, se cristalizó un paradigma de función consular que se puede caracterizar como el correspondiente al “Cónsul-Prefecto”. Bajo este esquema se planteaba la relación entre el Cónsul y los peruanos en el exterior como una de estilo propio del Estado que busca imponer su autoridad. En esta relación “el servicio público se difumina, se pierde y se subordina a esa visión jerarquizada y autoritaria, alejada de lo que en un régimen de Estado de Derecho y democrático significa el servicio público”. 9 El paradigma del Cónsul-Prefecto se ha mantenido afirmado en la conducta externa del Estado peruano durante gran parte de nuestra historia republicana. El aumento exponencial de la emigración peruana registrado en las últimas décadas ha erosionado este patrón de vinculación del Estado con las comunidades en el exterior. A partir de 1980 8 Altamirano y Cárdenas anotan que “Tras la independencia del país el movimiento migratorio estaba compuesto por la gran oligarquía terrateniente y la incipiente industria que se dirigía a Europa Occidental en larguísimos viajes por barco, fundamentalmente a España e Inglaterra” (Altamirano y Cárdenas, op.cit, p.5). 9 Rodriguez, Manuel, op.cit. 10 se produjo un considerable incremento en el flujo de emigración peruana. En ese entonces el número de peruanos en diversos países del mundo llegaba a 500,000.10 De ahí en adelante, esta cifra ha venido aumentando significativamente en el contexto de los factores de inestabilidad económica y política y de la violencia terrorista que caracterizaron a nuestro país durante gran parte de las últimas décadas del siglo XX. Como se ha anotado arriba, hacia el año 2004, el número de peruanos en el exterior se estimaba en 1,82 millones. A diferencia del pasado, hoy el grueso de estos compatriotas está constituido por personas que han salido del país debido a la crisis socioeconómica y con el propósito de abrirse un camino laboral especialmente en las naciones desarrolladas donde la remuneración a la mano de obra es mucho más alta que en el Perú. En diversas ciudades de países desarrollados como Estados Unidos, las naciones de Europa Occidental y el Japón, las comunidades peruanas han crecido a tal nivel que las antiguas estructuras consulares han sido rebasadas en su capacidad de atención a sus necesidades. GRAFICO Nº 5 9.79% Mayor Concentración de Peruanos por ciudades Los Angeles 800.000 712.852 39.88% Nueva York 700.000 Washington 600.000 Paterson 500.000 Caracas 400.000 Buenos Aires 300.000 175.000 200.000 9.79% Miami 159.601 8.93% 140.000 7.83% 132.000 7.39% 101.460 100.000 5.68% 5.60% 100.000 82.000 4.59% Santiago 64.360 60.000 60.000 3 60% 3.36% 3.36% La Paz Fuente: Secretaria de Comunidades Ministerio de Relaciones Exteriores. 10 Otras ciudades San Francisco La Paz Santiago Miami Buenos Aires Caracas Paterson Washington Nueva York Los Angeles 0 Peruanas San Francisco Otras ciudades en el Exterior, Altamirano, Teófilo, Los que se fueron: Peruanos en los EEUU de Norteamérica. Fondo Editorial PUCP. 1990. 11 Durante los años 90 se aceleró aún más la migración con lo cual al iniciarse el nuevo siglo era indispensable que el Estado, a través de la Cancillería, diera un giro de 180 grados a su política de vinculación con las comunidades en el exterior. El antiguo paradigma de Cónsul Prefecto devino disfuncional a los deberes del Estado con sus nacionales. A partir de ahí surge la necesidad de perfilar, en su reemplazo, un paradigma de “Cónsul Servidor Público” sustentado en una nueva política exterior de protección a los nacionales que residen en el extranjero. En este nuevo esquema que, se perfila a partir de la restitución del Estado de derecho y el régimen democrático, el funcionario consular se debe a la ciudadanía y tiene ante sí como tareas fundamentales: - Brindar protección y asistencia a los peruanos en el exterior. Ofrecer los servicios de manera eficiente y oportuna a través de la reforma consular. Ser un agente de vinculación cultural y económica de los peruanos con su país en general y con sus comunidades de origen en particular. Ya no es, pues, el funcionario consular un agente pasivo que observa con distancia burocrática los procesos que atañen a las comunidades peruanas en el exterior. En el nuevo paradigma se funde parte de la noción clásica, si se quiere burocrática, de la función consular con el compromiso social a través de un potenciamiento y nueva dirección de las funciones de protección, asistencia y promoción del vínculo del migrante peruano con su país de origen. 3. La Protección a las Comunidades Peruanas en el Exterior en el Sistema Jurídico del Perú. Es preciso señalar que estos cambios de visión del deber del Estado hacia las comunidades peruanas en el exterior aún no se han visto reflejados con precisión en las normas fundamentales que regulan las funciones del Estado, excepto en las normas sectoriales del Ministerio de Relaciones Exteriores, como la Ley del Servicio Diplomático de la República y su Reglamento, donde se hace referencia a la asistencia, ayuda y protección de los derechos de los peruanos en el exterior11. No obstante, es necesario señalar que ya existen importantes proyectos legislativos que recogen este nuevo enfoque. En el Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución12 se consigna un artículo (66), ubicado en el Título I (Derechos Fundamentales, Deberes y Procesos Constitucionales), Capítulo I (De los Derechos Fundamentales) consagrado específicamente a abordar el tema de la protección de los peruanos en el exterior. Dicho artículo a la letra señala lo siguiente: Artículo 66.- Protección de los peruanos migrantes El Estado vela por la protección de los peruanos en el extranjero y sus familias, a fin de garantizarles un trato digno y sin discriminación cualquiera que fuera su 11 Véase por ejemplo 1). Artículo 3 inciso e, Ley del Servicio Diplomático de la República (Ley nro. 28091) 2). Artículo 2 inciso e, Reglamento de la Ley del Servicio Diplomático de la República (Decreto Supremo Nro. 130-2003-RE) y 3). Reglamento Consular del Perú (Decreto Supremo Nro. 0002-79-RE y su modificatoria Decreto Supremo Nro. 0004-85-RE), Artículo 8 inciso c, Artículos 299 y 300. 12 Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución, Congreso de la República, Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Lima: 5 de abril del 2002. 12 situación legal. Evita que su condición de migrantes pueda ocasionar, de forma directa o indirecta, la privación de sus derechos. La inclusión de este artículo en la carta fundamental constituiría un paso inédito en el Perú, en materia constitucional, para establecer la obligación del Estado de proteger los derechos de los peruanos en el exterior. Una norma de jerarquía constitucional sería la base para generar una legislación integrada y coherente en materia migratoria. De otra parte, es pertinente señalar que también existe un proyecto de Ley “sobre protección de los derechos de los peruanos en el exterior”13. Esta norma al estar específicamente dirigida a la función estatal de protección a las comunidades peruanas, subsanaría el vacío legal y constitucional hasta el momento existente en la materia. El proyecto de Ley establece básicamente: - - La declaración de interés nacional de la protección por parte del Estado de los derechos de los peruanos en el exterior, y la vinculación de éstos con el Perú. La ratificación que el Reglamento Consular y la Tarifa de Derechos Consulares constituyen la base normativa de los trámites que efectúan los peruanos en el exterior. La adecuación de estas normas a la especial situación de los connacionales en el extranjero. La necesidad de establecer normas pertinentes para la simplificación de requisitos, trámites y procedimientos ante las oficinas consulares. La facultad que asiste al Ministerio de Relaciones Exteriores para aprobar normas reglamentarias, mediante Decreto Supremo, que fueran necesarias para la protección y asistencia a los peruanos en el exterior, así como para la vinculación de éstos con el Perú. Asimismo, el 23 de febrero de 2004, se aprobó la Ley Nº 28182, Ley de Incentivos Migratorios, la cual tiene como finalidad la promoción del retorno de los peruanos en el extranjero para “dedicarse a actividades profesionales y/o empresariales”, mediante la concesión de incentivos tributarios.14 En suma, existen esfuerzos legislativos de particular importancia para establecer formalmente la función del Estado con relación a las comunidades peruanas en el exterior. La aprobación de este marco legal formalizaría jurídicamente el nuevo paradigma de Cónsul Servidor Público, ya puesto en práctica por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el marco de una visión integral de la reforma del Estado. 4. Gestación de la Nueva Política Consular del Ministerio de Relaciones Exteriores. A partir de una nueva concepción de la política exterior asentada en la estrecha conexión de la acción externa del Estado con el desarrollo social, se ha otorgado una especial importancia al tema del repotenciamiento de los servicios, la asistencia y la protección a las comunidades peruanas en el exterior. El impresionante aumento del flujo migratorio de peruanos, que se grafica en la alta concentración de connacionales en diversas ciudades del mundo, ha llevado a la adopción de un nuevo esquema de actuación de las oficinas 13 La Subsecretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior, mediante Memorándum (SCP) Nro. 312-02 de fecha 4 de octubre del 2002, sometió a consideración de la Secretaría General este proyecto de Ley con su correspondiente exposición de motivos. 14 La Ley de Incentivos Migratorios fue publicada el 24 de febrero de 2004 en el diario Oficial “El Peruano”. 13 consulares bajo el nuevo concepto del "Cónsul Servidor Público" en reemplazo del patrón tradicional de "Cónsul Prefecto”. La creación de la Subsecretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior constituyó el punto de partida en la modificación estructural de la política exterior consular y en el establecimiento, por primera vez en la historia del Perú, de una acción de Estado directamente encaminada a proteger y articular constructivamente a los connacionales residentes fuera del país. Es en este orden de ideas que la Cancillería otorga prioridad a la reestructuración de los servicios consulares y a la acción consular destinada a vincular y asistir a las comunidades peruanas en el exterior. Mediante Decreto Supremo 046-2005-RE, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 1 de junio de 2005, se modificó el artículo primero del Decreto Supremo número 059-2001RE, de 4 de agosto de 2001, creando como órgano de línea a la Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior. Luego, mediante Resolución Ministerial 910-2005RE, publicada en “El Peruano” el 10 de agosto de 2005, se incorporaron como unidades orgánicas del Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Dirección General de Política Consular y a la Dirección General de Derechos de los Peruanos en el Exterior. La Dirección General de Política Consular se encuentra integrada por la Dirección de Programación y Evaluación Consular y la Dirección de Trámites Consulares. La Dirección General de Derechos de los Peruanos en el Exterior se encuentra integrada por la Dirección de Asistencia al Nacional, La Dirección de Política Migratoria y la Dirección de Protección a Colectividades Nacionales. En el nuevo esquema de política exterior, lo esencial de la labor consular es adecuar los servicios tradicionales a los principios de simplificación administrativa, modernización tecnológica y pleno respeto a la dignidad de los compatriotas, así como la protección y la promoción sus intereses en el exterior. De igual modo, la acción consular debe propender a la vinculación de los connacionales con su país de origen enfatizando la canalización adecuada de recursos para el desarrollo del Perú. Ello supone un nuevo modelo de gestión de los servicios consulares en el cual los peruanos en el exterior deben estar asociados con el Estado en la elaboración y ejecución de las políticas que directamente les atañen. En otras palabras, la gestión consular de un Estado democrático debe tener como uno de sus elementos centrales la participación activa de los peruanos en el exterior. 5.- Las Siete Políticas o Lineamientos de Acción Consular. Esta nueva política exterior se viene ejecutando en base siete lineamientos de acción que son los siguientes: 5.1.- Política de Reforma y mejora cualitativa de los servicios consulares. 5.1.1. Los Servicios Consulares. Los servicios consulares corresponden a ese segmento de la actuación del Cónsul que tradicionalmente ha estado asociado a la función burocrática; la tramitación de diversos documentos a cambio de los cuales el ciudadano paga una tasa a favor del Tesoro Nacional, determinada por la Tarifa Consular. Estos pueden ser agrupados en las siguientes áreas: 14 Area Notarial.- Los Consulados del Perú cumplen el papel de oficinas notariales en el exterior. La actuación del Cónsul, en ese sentido, está regida por lo establecido en la Ley del Notariado y demás normas sobre la materia. Los ciudadanos peruanos y extranjeros pueden acudir a los consulados peruanos y elevar a Escritura Pública diversos actos jurídicos como contratos, testamentos, poderes; pueden también legalizar diversos documentos; asimismo, fedatar diferentes actos jurídicos no protocolizados. En general, los cónsules pueden realizar prácticamente cualquier acto que requiera potestad notarial. Area Registral.- En esta área pueden contarse las funciones de Registro Civil; tales como las inscripciones de nacimientos, matrimonios y defunciones en las respectivas actas. Los consulados cumplen también con el encargo de RENIEC de ser los registradores en el exterior para los trámites del Documento Nacional de Identidad- DNI. Los funcionarios consulares son también registradores militares, al actuar por encargo de Ministerio de Defensa, para la inscripción militar y la tramitación de las libretas militares por parte de los tres institutos armados. Area Migratoria.- En estrecho contacto y cooperación con la Dirección General de Migraciones, los consulados expiden pasaportes, salvoconductos, canalizan diversos tramites relacionados con la naturalización en el Perú y la renuncia a la nacionalidad peruana. También tienen la importante función de expedir visados temporales y no temporales a ciudadanos extranjeros que vienen al Perú. Area Judicial.- Está relacionada con el cumplimiento de mandatos judiciales de jueces peruanos, a través de exhortos, fundamentalmente para diligenciar notificaciones judiciales en el exterior y la toma de declaraciones de acuerdo a pliegos interrogatorios a personas que igualmente se encuentran fuera del país y están involucradas en procesos judiciales en el Perú. Area Comercial y de Navegación.- Comprende los diversos actos del Cónsul, certificaciones, legalizaciones y otros actos como fedatario, en materia comercial y en materia de navegación de buques y documentos de viaje de sus tripulantes. Area de certificaciones administrativas.- Se refiere al rubro de legalizaciones, expedición de certificados de supervivencia y constancias diversas de tipo administrativo. 5.1.2 Líneas de Acción de la Política de Reforma de los Servicios Consulares. Dentro del paradigma del Cónsul-Servidor Público la política de reestructuración de los servicios consulares tiene inicialmente las siguientes líneas de acción: a). Reforzamiento y puesta en práctica del principio de servicio público con pleno respeto a la dignidad del connacional. Ello implica una mejora cualitativa en cuanto al trato por parte de los funcionarios consulares, mejoras en cuanto a infraestructura y mejoras en cuanto a la capacidad profesional por parte del personal consular que día a día se enfrenta a una problemática más compleja y de temática variada. Con respecto a este tema, debe señalarse que se han ampliado los horarios de Atención Consular, incluyendo la atención en día sábado, tanto en nuestras oficinas consulares, como en el Departamento de Legalizaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores. Asimismo, debe decirse que la mayor parte de trámites se hacen actualmente en el día, excepto aquellos que implican la obtención de algún documento por parte de otras entidades públicas en Lima, por ejemplo DNI y Libretas Militares. Las oficinas consulares alrededor del mundo vienen cumpliendo instrucciones precisas a fin de brindar 15 las mayores facilidades a los usuarios, evitándoles en la medida de lo posible más de un viaje a la sede consular. Puede mencionarse incluso que, en países donde el servicio postal brinda plena seguridad y garantía, se realizan algunos trámites mediante esa vía. Para citar un ejemplo diremos que en Japón se pueden renovar pasaportes vía postal. El Ministerio de Relaciones Exteriores estima que siendo el servicio consular tan importante para cautelar derechos fundamentales de los connacionales en el exterior, el mismo debe estar en capacidad de operar en situaciones de emergencia las 24 horas del día. Por ello, en cada jurisdicción consular existe publicado un teléfono de emergencia a través del cual se puede obtener la pronta actuación del Cónsul en una situación de apremio; por ejemplo, una detención policial, un accidente, un robo, en general cualquier situación que ponga en peligro al connacional. Además de esta atención en situaciones de emergencia, se ha puesto a disposición del público una Central de Información en Cancillería, que atiende vía electrónica y vía telefónica, consultas y quejas relativas a servicios consulares. Dicho servicio es muy expeditivo, las respuestas vía electrónica ([email protected]) no toman más de 24 horas. Otro aspecto fundamental que tiene que ver con el principio de Servicio Público, es que las Tarifas Consulares deben ser constantemente revisadas aplicando para ello también un criterio social. Las Tarifas Consulares deben obedecer a criterios de costo del servicio, pero también deben procurar que los peruanos no trunquen sus gestiones por razones económicas. Por ello se hace necesario ajustar periódicamente algunas tarifas, ideando para ello mecanismos de compensación novedosos, acordes con la nueva política consular y ajustados a los lineamientos de política exterior del Perú. El año pasado, por ejemplo, se aprobó por Decreto Supremo 045-2003-RE, del 26 de marzo del 2003, una nueva Tarifa Consular. En los siguientes cuadros se puede apreciar la reducción de los costos de trámites que se realizan con mayor frecuencia. CUADRO COMPARATIVO DE ALGUNAS DE LAS TARIFAS CONSULARES MODIFICADAS Naturaleza del Acto TARIFA DEROGADA TARIFA VIGENTE o Autorización de viaje de menor. 27.00 20.00 o Poder Fuera de Registro para el cobro de la pensión de jubilación. 27.00 10.00 o o Certificación notarial, para la que no haya disposición especial. Legalización de firmas de autoridades nacionales 32.00 27.00 25.00 20.00 o 10.00 1.00 o Legalización de firmas de autoridades extranjeras en títulos profesionales, certificados o constancias de estudios. Certificado de supervivencia. 6.00 1.00 o Certificado domiciliario. 27.00 1.00 o Expedición de pasaporte. 75.00 55.00 o Renovación de un pasaporte por dos años. 30.00 20.00 o Renovación de un pasaporte por cinco años. 50.00 40.00 o Omiso a la inscripción y al canje de la Libreta Militar. 83.00 10.00 GRAFICO Nº 6 16 Gráfico Comparativo de proporciones entre la Tarifa Consular Derogada y la Tarifa Consular Vigente 90 83 80 75 70 Soles Consulares 60 55 50 50 40 40 32 32 27 30 27 25 27 27 30 25 20 20 20 10 10 8 10 10 10 6 6 1 1 1 68-28 69-29 0 3 14 15 23-20 64-21 66-23 18-35 57-59 58b-61a 58c-61b 81-81a,b Nº de Tarifa Tarifa Derogada Tarifa Vigente En cuanto a la infraestructura, merece destacarse el esfuerzo que viene haciendo la Cancillería, pese a la escasez de recursos, para adecuar los locales consulares al aumento de la demanda por servicios consulares. Debido al creciente aumento del número de peruanos en el exterior, muchos locales se han visto desbordados en los recientes años, hecho que ha causado malestar en el público. Como ejemplo puede citarse el caso de la sede del Consulado en Buenos Aires, de capacidad suficiente al momento de su alquiler en el año 2001, pero que hoy en día va quedando pequeña frente a los requerimientos en aumento. Ello ha motivado a buscar un nuevo local con sentido de previsión frente a la tendencia creciente de la demanda consular. En tal sentido, se tiene previsto la adquisición de aproximadamente 12 locales destinados a oficinas consulares del Perú en diversas ciudades del mundo, incluyendo la capital argentina. Se espera así que el Consulado General en Buenos Aires tenga una nueva sede antes de terminar el presente año. Para los casos en que, por razones presupuestales, no sea posible la compra de un nuevo local, se viene llevando a cabo un programa de alquiler de nuevas sedes, con el mismo criterio de optimizar los servicios y ofrecer una atención digna a nuestros connacionales. Merece mencionarse, como ejemplo, el caso de nuestro consulado en Milán. En 1994 se alquiló un local con una capacidad adecuada para atender a una comunidad de connacionales estimada en 7,000 personas. De allí al año 2003 dicha comunidad creció hasta alcanzar la cifra aproximada de 35,000 personas, por lo cual, pese a que el local alquilado en 1994 era de dimensiones razonables, en el 2003 devino en notablemente insuficiente. Ello provocó que el año pasado se dispusiera el traslado de la sede a un nuevo local, también alquilado, de 900 m2. Hoy dicho Consulado atiende en 12 ventanillas, con instalaciones amplias y modernas. b). Ajuste de la actuación consulares a los principios de legalidad, simplificación administrativa, eficacia y celeridad. 17 Cabe destacar que se ha aprobado un Nuevo Reglamento Consular que recoge como norma jurídica el espíritu y concepción de la Nueva Política Consular. Bajo el principio de presunción de verdad, nuestras Oficinas Consulares han eliminado diversos requisitos que en el pasado tenían la función de verificar la sinceridad y buena fe del recurrente. Asimismo, se vienen revisando, en conjunto con otras entidades, los requisitos impuestos por sus respectivos reglamentos. Ello, no sólo con el fin de aplicar el principio de presunción de verdad, sino, también, con el objeto de actuar siempre con un criterio de legalidad y salvaguardar los derechos constitucionales de los peruanos en el exterior. Esto implica además una aplicación permanente de las normas vigentes sobre simplificación administrativa. Puede citarse como ejemplo de la aplicación de esta política, la no exigencia de documentos originales donde cabe presentar copias; el uso de declaraciones juradas permitidas por ley que evitan tramitar diversas certificaciones, por ejemplo en caso de pérdida de documentos; la utilización al mínimo de la Libreta Militar como requisito para diversos trámites, práctica que ha tenido su punto más óptimo con la publicación de la Ley 28316, que elimina a la Libreta Militar como prerrequisito del trámite de obtención del DNI, lo que sin duda constituye una noticia muy positiva para los connacionales en el exterior y para este Ministerio. Para garantizar el cumplimiento de estos principios se ha firmado un Convenio de Cooperación Interinstitucional con la Defensoría del Pueblo y se han instalado buzones de queja en las Oficinas Consulares. El Ministerio de Relaciones Exteriores vigila permanentemente la conducta de los cónsules y toma los correctivos que sean necesarios. 18 c). Modernización tecnológica. Se viene transfiriendo a formato electrónico toda información relevante a la gestión y los trámites consulares. Asimismo, con base en el principio de unidad del Estado, se coordina con las instituciones concernidas la adecuación del trámite a una cadena de producción cada vez más informatizada y mejor engarzada, por lo tanto más eficiente. Puede mencionarse por ejemplo: a.- Pasaportes y Salvoconductos: Ya se viene trabajando en una base electrónica de datos única con la Dirección General de Migraciones en la expedición y renovación de pasaportes, y el otorgamiento de salvoconductos. Ello permitirá a corto plazo controlar en tiempo real la procedencia y registro de estos trámites. Asimismo se ha implementado un sistema de control de remisión de estos documentos a las oficinas consulares. Para el ciudadano significa un ahorro sustancial en tiempo, ya que las autoridades están en mejor capacidad de decidir en el momento la conformidad legal para proceder a la extensión de dichos documentos. Esta es una mejora sustancial que ha permitido en la mayor parte de casos que el ciudadano sea atendido en el día mismo de su solicitud. Cabe mencionar que el Perú es uno de los pocos países que atiende en el día solicitudes de expedición de pasaporte. En materia de emisión mecanizada de pasaportes; se viene desarrollando un proyecto a fin que las Oficinas Consulares estén en capacidad de tramitar pasaportes de impresión mecanizada, con los requisitos y estándares internacionales de seguridad que permitan al documento peruano seguir siendo aceptado por las autoridades migratorias de otros países. b.- Visas: Se vienen afinando detalles para la entrada en funcionamiento de una base de datos electrónica que permita conocer en tiempo real la expedición de visas en nuestros consulados, evitando rigurosos controles de verificación de las mismas en los puntos de ingreso al país e inconvenientes a los visitantes extranjeros. c.- Libretas Militares: Ya se tiene acuerdo con los institutos armados a fin de poner en breve plazo, un sistema de remisión de formularios vía electrónica lo cual acortará significativamente los tiempos de tramitación de documentos concernientes al registro militar. En la actualidad todos los expedientes se remiten en soporte físico, vía valija diplomática, a los respectivos institutos armados. La tramitación de una Libreta Militar tarda por la vía tradicional un mes en promedio. El procesamiento electrónico reduciría considerablemente este tiempo, en el peor de los casos tardaría 15 días, dependiendo sólo del envío físico de la Libreta al consulado de origen. d.- En materia de DNI: En breve entrará en funcionamiento un Sistema Semiautomático de tramitación del Registro Nacional de Identidad, que es un aplicativo informático de control del llenado del Formulario de Identidad, que por su complejidad suele acarrear diversos errores provocando rechazos y dilaciones en la tramitación del DNI. En las próximas semanas se pondrá en funcionamiento dicho sistema a modo de prueba en los consulados peruanos en Norteamérica y Buenos Aires, para luego, con los ajustes correspondientes, aplicarlo a todas la oficinas consulares del Perú. 19 e.- En materia de homogenización de la documentación consular; se han emitido formularios únicos para la realización de los diversos trámites consulares. Por ejemplo, en coordinación con las Fuerzas Armadas se ha logrado establecer un formulario único de registro militar para los tres institutos armados. Se han unificado diversos formatos de uso consular como formularios de visas, constancias, certificados de supervivencia, salvoconductos, etc. d). Descentralización de los servicios consulares con la participación de los peruanos en la identificación y subsanación de los problemas relacionados con trámites consulares. A este respecto se puede mencionar, por ejemplo, que se vienen desarrollando los Servicios Consulares Itinerantes para lograr llegar cada vez más y con mayor frecuencia a concentraciones de población peruana en lugares relativamente alejados de las sedes consulares. El efecto positivo de los servicios itinerantes podría graficarse con el siguiente ejemplo: un ciudadano residente en Kyoto que requiera efectuar un trámite en el Consulado requiere gastar en pasajes de ida y vuelta a la sede consular en Tokio un promedio de US$ 350, si sumamos a aquello el día laboral perdido y el gasto en alimentos por ese día, los costos del trámite a efectuar, fuera de la tarifa consular superan los US$ 500. Las visitas itinerantes y los tramites vía postal son sin duda de una importancia capital para nuestros compatriotas en el exterior. Muy ligado al tema consular, merece destacarse la apertura de cinco oficinas descentralizadas del Ministerio de Relaciones Exteriores en Piura, Iquitos, Tacna, Arequipa y Puno, que tienen, entre otras funciones, la de legalizar documentos provenientes de nuestros consulados en el exterior sin tener que recurrir necesariamente a la Cancillería en Lima. Ello hace que, por ejemplo, una persona que recibe en Puno un certificado extranjero, legalizado por un consulado peruano, no tenga que viajar a Lima para legalizarlo ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, sino que pueda hacerlo en la oficina respectiva en Puno. El aspecto participativo de los ciudadanos en la prestación de servicios consulares está muy relacionado con la creación de los Consejos de Consulta Consular en todas las jurisdicciones consulares. Dichos Consejos, integrados por ciudadanos de la comunidad peruana, elegidos en elecciones abiertas y transparentes, tienen entre sus funciones la de colaborar con el Cónsul en la identificación de la problemática del servicio y la propuesta de soluciones en tal sentido. Como ejemplo de esta colaboración se puede mencionar que en diversos países los Consejos de Consulta ayudan a organizar y brindan soporte logístico a la visitas consulares itinerantes en ciudades alejadas de la sede consular. 5.2.- Política de protección legal. Bajo el nuevo paradigma, la protección legal al nacional se refiere a los siguientes aspectos básicos: a). Protección de sus derechos legales conforme a la ley del Estado receptor. El funcionario consular debe velar porque al peruano se le aplique la ley interna del país donde reside sin ninguna discriminación o arbitrariedad. Además, también existe la obligación de velar porque el Estado receptor cumpla sus obligaciones emanadas de los tratados y convenciones internacionales en materia laboral, migratoria y de derechos humanos que puedan amparar a nuestros connacionales. A este respecto se puede mencionar, por ejemplo, que el Perú acaba de suscribir la Convención de Naciones Unidas sobre Derechos de los Migrantes y sus Familias. 20 Esta acción protege de manera especial a los peruanos que, independientemente de su condición migratoria, sean objeto de procesos judiciales o policiales. Los cónsules deben, de manera sistemática, asistir y proveer los medios de asesoría legal directa e indirecta para todo peruano que enfrente un proceso judicial en el extranjero. Para esto último, además de la actuación consular espontánea ante una situación dada, los Consulados desarrollan programas permanentes dirigidos a segmentos de la población peruana que requieren esta protección. A modo de ejemplo se puede citar el caso del Consulado en Arica que realiza un trabajo constante con la población penal del Centro Penitenciario “El Acha”, que se ve beneficiada con el seguimiento de cada uno de los casos de los ciudadanos peruanos detenidos y procesados, coadyuvando así a su defensa legal, junto a la que le brindan los defensores de oficio. Igualmente, en La Paz, los reclusos peruanos en Conchocoro y Cobija se ven beneficiados con similar atención que en la de Arica. En este campo, la política consular va incluso más allá. Se busca en buena cuenta desarrollar un “Sistema de Apoyo Legal al Connacional en el Exterior”, que incluya tanto la acción directa del funcionario consular como la acción de un conjunto de entidades públicas y privadas, así como de profesionales competentes, involucradas con la defensa legal del migrante y del extranjero. Por ejemplo, nuestro Consulado General en Santiago tiene suscritos convenios con tres Facultades de Derecho de prestigiosas Universidades en Santiago, que vienen brindando la ayuda necesaria para revisar los casos de detenidos, procesados y sentenciados peruanos en esa capital. Asimismo, dicho Consulado cuenta con un grupo de abogados ad honoren que brindan asesoría a los familiares de los presos peruanos en esa jurisdicción. Asimsimo, se encuentra en fase de implementación el “Carné de matrícula consular”, que permitirá contar con un documento alternativo de documentación. Se ha previsto un programa piloto en el Consualdo General de Nueva York, con un tiraje inicial de 10,000 carnés. b) Información y asesoría sobre el sistema legal en el país receptor.- Existe la necesidad de brindar a los peruanos la información necesaria que les permita comprender el funcionamiento de las instituciones del país receptor. De esta manera se puede lograr no sólo la propia tutela de sus derechos, sino, también, una mejor inserción laboral y social en la sociedad de recepción. Esta política de protección legal para nuestros nacionales se ve reflejada en las acciones que toman, por ejemplo, nuestros Consulados Generales en Santiago y Arica en la República de Chile, La Paz en la República de Bolivia, Roma y Milán en la República Italiana, en donde los ciudadanos peruanos se ven beneficiados con una orientación amplia que incluye temas migratorios, laborales, legales y sociales. En Italia, por ejemplo, existe una situación especial con las ciudadanas peruanas que emigran a ese país para trabajar como enfermeras. Los Consulados Generales en Roma y Milán les brindan una asistencia legal a fin de que conozcan el procedimiento ante los diferentes sectores del Estado italiano para incorporarse de manera legal como profesionales en esa rama. 5.3.- Política de Asistencia Humanitaria. En el nuevo paradigma de la actividad consular, es deber del Estado: 21 a). Gestionar los medios de asistencia necesarios para los peruanos residentes en el exterior que se encuentren en situación de indigencia debidamente comprobada. b). Brindar asistencia humanitaria a los connacionales que atraviesan situaciones de dificultad derivadas de desastres naturales o de las circunstancias sociales del país receptor. c). Gestionar los medios para lograr la repatriación de los peruanos en situaciones de extrema gravedad. En este sentido es importante señalar que el Ministerio de Relaciones Exteriores ya cuenta con un Programa de Asistencia Humanitaria, dotado de recursos económicos que permite la asistencia a enfermos, indigentes y repatriados. Dicho programa fue creado por D.S. No. 108-2003-RE, del 22/09/03 y RM Nº 272/RE, del 24/03/03. Además de ello merece mencionarse que vienen coordinándose actividades de apoyo humanitario con las comunidades peruanas en el exterior, destinadas a beneficiar a instituciones nacionales; por ejemplo el Instituto Especializado de Salud del Niño, Hospitales Regionales, Ministerio de Salud, Defensa Civil, entre otras . El programa mencionado permite que los diversos consulados cuenten con recursos para actuar en casos de necesidad. Un ejemplo de ellos es la entrega de colchones y frazadas a 101 peruanos recluidos en la cárcel de “San Pedro” en La Paz- Bolivia, por parte del Consulado General del Perú en dicha ciudad. La acción en este sentido es sostenida, prueba de ello es que, la entrega de los referidos implementos en el citado ejemplo, constituye la primera etapa de la asistencia material que este Consulado General brinda a más de 200 internos peruanos que cumplen condena en los distintos centros penitenciarios de su jurisdicción, la cual abarca los departamentos bolivianos de La Paz, Oruro y Pando. Esta ayuda comprende también la realización de visitas médicas, la entrega de medicinas y demás implementos, que sin duda mitigan las difíciles condiciones climáticas y de infraestructura de las cárceles locales, mayormente ubicadas en la región del altiplano. En casos puntuales, el Ministerio de Relaciones Exteriores también interpone sus buenos oficios para que peruanos en situación vulnerable puedan viajar al exterior a recibir atención médica especializada. A este respecto, son numerosos los casos en que la Cancillería ha intervenido, baste citar como ejemplo el caso del menor Gianni Marcelo Hidalgo, quien en octubre del 2003, por gestión de Cancillería pudo ser atendido en España donde recibió un transplante de médula ósea debido a una leucemia que lo aquejaba. Cabe mencionarse también que gracias al Programa de Asistencia Humanitaria se puede actuar ahora en los casos de repatriación, tanto de personas en situación de indigencia, como de restos mortales. Por ejemplo, en lo que va del año, el Consulado General del Perú en Buenos Aires ha repatriado, con cargo al fondo económico de dicho programa, a 23 connacionales. En el mismo periodo, el Consulado General del Perú en Santiago ha repatriado los restos mortales de 7 ciudadanos peruanos fallecidos en esa ciudad, atendiendo a la situación de indigencia de sus familiares en el Perú. A continuación se presenta un cuadro que puede resumir el producto de la acción consular de apoyo legal y humanitario en la fase inicial de ejecución de la Nueva Política Consular. 22 POBLACION BENEFICIADA POR ACCIONES DE APOYO LEGAL Y ASISTENCIA HUMANITARIA Dirección de Protección al Nacional Julio 2002 a Junio 2004 CASOS NUMERO DE SOLICITUDES ATENDIDAS 1.- UBICACIÓN DE PERSONAS Y/O FAMILIAS 928 2.- TRAMITE DE DOCUMENTOS: 2.1.- CERTIFICADO DE ANTECEDENTES PENALES 626 2.2.- INFORMACION SOBRE ANTECEDENTES POLICIALES Y REQUISITORIAS 112 (*) 2.2.- VERIFICACION DE IDENTIDAD 243 2.3.- CERTIFICADOS DE REGISTRO CIVIL 113 (PART. DE NACIM., MATRIMONIO Y DEFUNCION) 3.- REPATRIACION: 3.1- INDIGENTES, ENFERMOS Y MENORES 612 3.2- DIFUNTOS 131 4.- ASISTENCIA A INDIGENTES 73 5.- ASISTENCIA A FAMILIARES DE CONNACIONALES FALLECIDOS 23 (*) 6.- ENFERMOS 174 7.- DETENIDOS – DEPORTADOS 1.937 8.- ASISTENCIA A PRESOS- SENTENCIADOS 288 9.- VISITAS A POBLACION PENAL 580 10.- SOLICITUD DE VISAS HUMANITARIAS 97 11.- INSCRIPCIÓN DE PASTORES OVEJEROS 516 12.-ATENCION A EXTRANJEROS 82 13.- DONACIONES 4 (*) 14.- OTROS.- TRAMITES LEGALES 247 15.- CONSULTAS Y ORIENTACIÓN AL PUBLICO 11.978 TOTAL 18.764 (*) 2004 Estadísticas de América del Centro, Sur y Norte América - Europa, Asia , Africa y Oceanía SCP-DAL-ASN 30/06/2004 23 5.4.- Política de apoyo a la inserción productiva, legal y respetuosa de los derechos humanos de los peruanos en las sociedades de recepción. Comprende todo este conjunto de acciones encaminadas a que el peruano cuente con un marco preciso y adecuado para su inserción en el medio local. En el nuevo esquema de actividad consular, las oficinas consulares deben: a) Apoyar directamente a los connacionales para que su inserción en el medio del país receptor se realice de manera adecuada y en armonía con el respeto a su dignidad humana. b) Dentro de las posibilidades que le brinde el marco legal local, el funcionario consular debe estar en permanente contacto con las autoridades públicas y privadas para cumplir este propósito. c) En los países donde abunda la mano de obra de trabajadores peruanos, el Cónsul debe establecer vinculaciones con los centros de trabajo y con las autoridades laborales para que se respeten los derechos de los trabajadores peruanos. d) Asesorar a los peruanos, a través de talleres, seminarios y actividades similares, para que ellos y sus familias conozcan al detalle las leyes locales que atañen directamente a su vida cotidiana y a la estabilidad de sus familias. Es de particular importancia, en este punto, la actividad destinada a que los hijos de los peruanos tengan acceso a los centros educativos del país receptor. Merece destacarse por ejemplo la labor desplegada por el Consulado y Consejo de Consulta Consular de Toronto que viene organizando cursos, charlas y brindando información a través de la página web de dicha oficina consular, acerca de las oportunidades de estudios y trabajo que ofrecen diversas entidades públicas y privadas en Canadá. e) Desarrollar políticas migratorias encaminadas a negociar con terceros países regímenes legales que permitan la migración ordenada de los connacionales y que aseguren el respeto de los derechos de los trabajadores migrantes peruanos. Puede mencionarse por ejemplo, el Acuerdo entre la República del Perú y el Reino de España para la Cooperación en Materia de Inmigración, suscrito el 6 de julio de 2004, que tiene por objeto la cooperación entre las autoridades migratorias de ambos países a fin de mejorar la gestión en materia de extranjería y migración. Asimismo, se ha suscrito con México un Memorándum de Entendimiento en Materia de Cooperación Consular y Asuntos Migratorios. f) Posibilitar la regularización de aquellos nacionales que trabajan en situación irregular. Al respecto puede mencionarse por ejemplo que Perú y Argentina han firmado un Convenio Migratorio en 1998, que beneficia la regularización de aproximadamente 80,000 peruanos en dicha república. Los beneficios de este convenio han sido a su vez ampliados con la firma de un Protocolo Adicional que simplifica significativamente los trámites de esta regularización. También debe mencionarse el Acuerdo de Regularización Migratoria entre el Perú y Bolivia, vigente desde el 2003, que favorece a más de 58,000 peruanos. 24 GRAFICO Nº 7 CIFRAS ESTIMADAS DE PERUANOS EN EL EXTERIOR SEGUN SU SITUACION MIGRATORIA 945.853 53.02% 783.430 46.98% 1 2 PERUANOS EN SITUACION MIGRATORIA REGULAR PERUANOS EN SITUACION MIGRATORIA IREGULAR g) Esta política de inserción tiene que ver también con la suscripción de convenios de seguridad social, de seguridad en materia de prestaciones de salud, de convalidación de títulos universitarios, de títulos escolares etc.. Puede mencionarse por ejemplo, el Convenio de Seguridad Social entre la República de Perú y la República de Chile, suscrito el 23 de agosto de 2002, cuyo objeto es el de regular las relaciones de ambos países en el área de seguridad social, permite, entre otros, el beneficio de la acumulación de períodos de seguro cumplidos bajo la legislación de ambos países. Con Uruguay tenemos un convenio para fines de prestaciones de salud. Merece destacarse el acuerdo con España, que funciona tanto para el sistema de pensiones, como para el de prestaciones de salud. 5.5.- Política de promoción del vínculo cultural y nacional. Los peruanos que residen en el exterior tienen derecho a mantener su vínculo nacional, desarrollando sus referentes culturales y de ser el caso continuando con su educación básica de acuerdo a la currícula peruana que les permita un cabal conocimiento de la realidad social, historia y geografía del Perú. Bajo esta perspectiva, no se trata de desarrollar actividades culturales en el sentido de un servicio exterior tradicional, sino fundamentalmente de: a).- Fomento y desarrollo del vínculo de arraigo con el Perú.- Se refiere a la ejecución de una política que tenga como norte la revinculación de manera permanente de los peruanos y peruanas no sólo con el Perú, sino con su comunidad de origen. En el campo consular, la política cultural debe plasmarse a partir del reconocimiento del carácter pluricultural y multiétnico del Estado peruano. Los migrantes peruanos deben conservar su identidad cultural asociada a aspectos como la música, el arte, la comida etc. En este sentido, la acción consular debe propender a vincular a las asociaciones de peruanos en el exterior con el propósito de que éstas se 25 conviertan en agentes dinámicos y efectivos de la difusión de la cultura peruana en el mundo. Merece mencionarse a este respecto, la creación de un Directorio de Asociaciones Peruanas en el Exterior y otro de Medios Informativos orientados a los peruanos en el mundo, al que se puede acceder a través de la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores. Las Asociaciones registradas a julio de 2004 ascienden a 510, predominando las que tienen fines socio-culturales, religiosos y deportivos. Asimismo, se ha creado un Directorio de restaurantes, bares y cafés peruanos, como centros de peruanidad y presencia nacional en el exterior, al cual se puede acceder mediante la página web de la Cancillería, www.rree.gob.pe b).- Continuación del Programa Educativo Peruano.- Como ya se ha señalado, se busca continuar con la currícula educativa peruana que permita al Connacional y a sus hijos un cabal conocimiento de la realidad social, historia y geografía del Perú, y de ser el caso, una fácil reinserción al Perú a su retorno. A este respecto merece mencionarse que se viene coordinando el establecimiento y ejecución del “Programa de Educación a Distancia”, destinado a continuar y asegurar la educación de los migrantes peruanos y de sus hijos. Esto último es de vital importancia en países como el Japón, donde por la diferencia cultural y lingüística, la gran mayoría de hijos de migrantes temporales sufren retrasos en su educación al momento del retorno o pierden el sentido de identidad y arraigo con el Perú. 5.6.- Política de vinculación de los peruanos con el Perú desde una perspectiva productiva. Como producto del crecimiento demográfico y la incapacidad de nuestra economía para absorber eficientemente a las masas laborales en constante incremento, en las últimas décadas muchos compatriotas han salido del país con el propósito de abrirse un camino en tierras lejanas. En muchos casos estos peruanos han podido salir adelante desde las diversas posiciones laborales y profesionales en que se han encontrado inmersos. Debido a los valores y fuertes lazos familiares que aún imperan en el Perú, la gran mayoría de estos compatriotas contribuyen a la economía de sus familias en el lugar de origen. Estas remesas se han constituido, hoy en día, en una de las fuentes más importantes de divisas para nuestro país. En tal sentido, se puede afirmar que nuestros compatriotas en el exterior estimulan la economía nacional y el aparato productivo. Es necesario reconocer asimismo que uno de principales capitales que adquieren los peruanos en el exterior es la experiencia de vida en una cultura diferente a la nuestra, lo cual les otorga sin duda una ventaja comparativa que puede ser bien utilizada al momento que aquellos peruanos que emigraron decidan retornar al país. Esta ventaja importa, además de un conocimiento laboral acumulado, una nueva perspectiva de nuestra sociedad que permite detectar más fácilmente posibilidades de negocios y empresariales. Toda esta importante fuente de recursos materiales y humanos hasta hace poco seguían un conducto espontáneo y no contaban con una adecuada respuesta del Estado. La comunidad peruana en el exterior bordea los dos millones de personas, y su importancia económica es gravitante. En palabras del Presidente Toledo, la dispersa comunidad de compatriotas en el extranjero se ha convertido en el “quinto suyo” del Perú contemporáneo. Es por ello que en la hora actual la acción consular del Estado debe 26 contribuir al fortalecimiento de los vínculos de los peruanos en el exterior con su país, con el propósito de que sus recursos materiales y humanos sean adecuadamente canalizados a favor de la lucha contra la pobreza.15 Ante esta evidencia la Cancillería, a través de la Subsecretaría de Comunidades Peruanas, ha diseñado una política orientada en tres sentidos: a).- Fomento y seguridad de las remesas.- Existe preocupación y esfuerzo porque las citadas remesas puedan ser dirigidas al país con seguridad, celeridad y a bajo costo. Para tal efecto, se viene desarrollando el programa “remesas familiares”, que tiene por objeto interesar a las entidades bancarias del sector privado, así como del sector estatal, para que canalicen estas remesas. Toda vez que al haber mayor competencia los costos de comisión tenderán a bajar. Las gestiones de la Cancillería ante los Bancos Crédito, Interbank y Wiesse, así como ante la empresa de Servicio Postal (Serpost) obtuvieron respuesta positiva, estas entidades han implementado un sistema de recepción y pago de remesas que, en una primera etapa, comprende los flujos financieros provenientes de Estados Unidos, España, Italia y Japón. b).- Fomento de la inversión de las remesas.- Con pleno respecto a la voluntad de los peruanos que envían dinero a sus familiares en el Perú, de darle el destino que crean conveniente; la Cancillería viene promoviendo el uso productivo de los recursos a través de varios programas que tienen como finalidad brindar opciones de inversión, y mejor aún si es inversión con fines productivos. Uno de esos programas, que ya empezó a desarrollarse, es el de “Ahorro para mi Vivienda”, de tal manera que las remesas se conviertan en una inversión al adquirir la propiedad de una casa en el Perú. Para lograr este objetivo se establecieron alianzas estratégicas con los Bancos Interbank y Crédito, los que pusieron a disposición de los familiares de los peruanos que remesan dinero, créditos hipotecarios para que puedan acceder al fondo “Mi vivienda” y “Techo Propio”. En esta fase inicial ya tienen iniciado sus trámites para concretar la compra de vivienda más de 37 familias, de las cuales una ya ha recibido las llaves de sus casa en Ica y otra la recibirá próximamente en Lima, gracias a las remesas de sus familiares en el exterior. Otra acción consecuente con esta política consular consiste en la identificación de pequeños proyectos de inversión productiva, de gran impacto social, en zonas rurales, con la finalidad que peruanos en el exterior puedan destinar sus ahorros en un emprendimiento económico que sea mutuamente beneficioso, tanto para el inversionista nacional como para la comunidad que recibe los recursos económicos. Como ejemplo, 15 El Portal “quintosuyo.com”, lanzado en diciembre del 2003, es una muestra representativa de la articulación de programas de vivienda, telefonía rural y desarrollo regional con el empleo eficiente de las remesas y aportes de nuestros connacionales que residen fuera del país. Otros programas que se vienen trabajando buscan ampliar este nuevo horizonte para integrar positivamente a nuestra diáspora en las tareas del desarrollo. En el ámbito externo, igualmente, a través de los Consejos de Consulta y las organizaciones de peruanos, se busca optimizar los esfuerzos conjuntos para la promoción del turismo, el comercio y la cultura de nuestro país. 27 pueden citarse algunos proyectos productivo de mejoramiento de pastos en Pucachanca, Lloqueta, Ticahuito, Osocco, Chequa Papuja y otros. Otro programa que tiene que ver con la política enunciada, pero desde una perspectiva de solidaridad social, es precisamente el de “Solidaridad con mi Provincia”, que consiste en captar donaciones de hasta US $ 3,000.00 de parte de asociaciones peruanas en el exterior que desean colaborar con micro proyectos que tengan impacto social en sus provincias de origen. La difusión e información de los programas y proyectos a favor de las comunidades peruanas se efectúa a través de Internet en el portal “QuintoSuyo.com. c).- Apoyo al retorno voluntario.- Como se explicó más arriba, el Estado peruano ha tomado conciencia de la importancia del recurso humano que viene capitalizándose en el exterior y que puede ser incorporado al sistema económico peruano a su retorno. Por ello, la Cancillería desarrolla una política consecuente con dicho análisis. Una de sus primeras acciones ha sido por ejemplo coordinar la elaboración y promulgación de la Ley de Incentivos Migratorios y su reglamento, Ley Nº 28182 de 23 de febrero de 2003, que tiene por objeto brindar facilidades para todos aquellos compatriotas que deseen retornar de manera definitiva para dedicarse a actividades profesionales o empresariales. De acuerdo a la citada norma, estos connacionales podrán internar libre de derechos aduaneros su menaje de casa, un automóvil, e instrumentos profesionales, maquinarias, equipos que usen en el desempeño de su profesión o actividad empresarial, facilitando de esta manera su inserción productiva. 5.7.- Política de promoción del ejercicio de la ciudadanía y la participación democrática de los peruanos en el exterior. Esta política tiene como objeto el fomento de la participación activa de los connacionales en el exterior en los procesos electorales nacionales, en la vida ciudadana en las sociedades de recepción y en la interacción con las autoridades consulares del Perú en beneficio de las comunidades peruanas. a).- Participación en la vida política nacional del Perú.- Muy vinculada a la política de vinculación con el Perú del peruano en el exterior, está la acción consular dirigida a que los peruanos ejerzan plenamente sus derechos ciudadanos del Perú en la elección de sus gobernantes y en todas aquellas formas de participación ciudadana que posibiliten el empoderamiento civil en nuestro país, incluso para aquellos que viven fuera de sus fronteras. Por ello, la organización de elecciones en el exterior es sin duda una de las tareas más delicadas y arduas de los consulados en la diversas jurisdicciones. b).- Participación en la vida ciudadana en la sociedades de recepción.- Es igualmente importante, dentro de la política de promoción del ejercicio de la ciudadanía, que los peruanos participen activamente en la vida política de los Estados receptores, dentro del marco legal de los mismos. La llegada a los círculos legislativos y ejecutivos de connacionales en naciones donde existe una importante comunidad peruana puede tener efectos muy positivos para la defensa de sus derechos. La participación electoral de las comunidades peruanas también puede canalizarse en conjunción con otras comunidades latinoamericanas que enfrentan una misma problemática migratoria en países y regiones como Estados Unidos y Europa Occidental. c).- Interacción democrática con las autoridades consulares.- La participación democrática se expresa a su vez en la vinculación activa y organizada de los connacionales con los funcionarios consulares con el propósito de canalizar iniciativas 28 referentes a las políticas consulares que directamente les atañen. En ese sentido, se diagnosticó en su momento la necesidad de crear un marco institucional para que los connacionales ejerzan esta función democrática. Los Consejos de Consulta de las Comunidades Peruanas en el Exterior constituyen la respuesta democrática a esta necesidad, y se hayan plenamente vigentes y en actividad. Como avance en la implementación de esta política, merece destacarse que, a julio de 2004, se han constituido 80 Consejos de Consulta en igual número de oficinas consulares. Los mismos vienen trabajando en su mayoría con eficiencia, demostrando solidaridad y vocación social, pues la labor que realizan no es remunerada. Su establecimiento ha significado un estimulo para que los connacionales ejerzan una ciudadanía activa, participando en la solución de los problemas que les atañe, apoyando la gestión consular y promocionando la cultura peruana. Ver gráfico Nº 8 adjunto : CONSEJOS DE CONSULTA EN EL MUNDO 29
