ToolBox manual Ver2 (Sp)

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Para la Gestión Integrada
de los Recursos Hídricos
2
PRINCIPIOS DE LA GIRH — EL RETO DE LA GOBERNANZA
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A.
EL AMBIENTE FACILITADOR
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A1.
agua
POLÍTICAS – Establecimiento de objetivos para el uso, protección y conservación del
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A2. MARCO LEGAL - Traducir las políticas hídricas en leyes
A2.01 Derechos de Agua
A2.02 Legislación para calidad del agua
A2.03 Reforma de la legislación existente
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A3.
ESTRUCTURAS DE FINANCIAMIENTO Y DE INCENTIVOS - Asignación de
recursos financieros para satisfacer las necesidades hídricas
A3.01 Políticas de inversión
A3.02 Opciones de financiamiento I: subvenciones y fuentes internas
A3.03 Opciones de financiamiento II: préstamos y capital propio
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B. PAPELES INSTITUCIONALES
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B1.
CREACIÓN DE UN MARCO ORGANIZACIONAL – Formas y funciones
B1.01 Reformando instituciones para una mejor gobernanza
B1.02 Organizaciones transfronterizas para la gestión de los recursos hídricos
B1.03 Grupos cumbre nacionales
B1.04 Organismos de cuenca
B1.05 Entes reguladores y agencias de aplicación
B1.06 Proveedores de servicios y la GIRH
B1.07 Fortalecimiento de los organismos operadores del sector público
B1.08 Papel del sector privado
B1.09 Instituciones de la sociedad civil y organizaciones comunitarias
B1.10
Autoridades locales
B1.11
Establecimiento de asociaciones
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B2
DESARROLLO DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL – Desarrollo de recursos
humanos
B2.01 Capacidad participativa y empoderamiento de la sociedad civil
B2.02 Capacitación para desarrollar la capacidad en los profesionales del sector hídrico
B2.03 Capacidad reguladora
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C. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
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C1
EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS – Comprensión de los recursos y de
las necesidades
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C1.01 Conocimiento base de los recursos hídricos
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C1.02 Evaluación de los recursos hídricos
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C1.03 Modelación en la GIRH
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C1.04 Desarrollo de indicadores para la gestión de los recursos hídricos
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C1.05 Evaluación de los ecosistemas
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C2
PLANES PARA LA GIRH – Combinación de opciones de desarrollo, uso del recurso e
interacción humana
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C2.01 Planes nacionales integrados de recursos hídricos
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C2.02 Planes para las cuencas hidrográficas
71
3
C2.03
C2.04
C2.05
C2.06
C2.07
C2.08
Planes para la gestión de las aguas subterráneas
Planes para el manejo de zonas costeras
Evaluación y manejo de riesgos
Evaluación Ambiental (EA)
Evaluación del Impacto Social (ES)
Evaluación económica
C3
GESTIÓN DE LA DEMANDA – Administración de la oferta y la demanda
C3.01 Mejora en la eficacia del uso
C3.02 Reciclaje y reutilización
C3.03 Mejora en la eficiencia del abastecimiento de agua
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C4
INSTRUMENTOS DE CAMBIO SOCIAL – Fomentando una Sociedad orientada hacia
el buen uso de los Recursos Hídricos
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C4.01 Programas educativos sobre la gestión de los recursos hídricos
91
C4.02 Comunicación con los interesados
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C4.03 La información y la transparencia en apoyo a la concientización
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C5. RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS – Manejo de disputas, asegurar el uso compartido de los
recursos hídricos
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C5.01 Gestión de conflictos
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C5.02 Planificación de visiones compartidas
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C5.03 Forjar consenso
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C6
INSTRUMENTOS REGULADORES - La asignación y los límites en el uso del agua
C6.01 Regulaciones para la calidad del agua
C6.02 Regulaciones para la cantidad del agua
C6.03 Regulaciones para los servicios del agua
C6.04 Controles para el ordenamiento territorial y la protección de la naturaleza
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103
104
C7
INSTRUMENTOS ECONÓMICOS - Uso del valor y de las tarifas para lograr la
eficiencia y equidad
C7.01 Tarifas del agua y de los servicios hídricos
C7.02 Cargos por contaminación y por concepto ambiental
C7.03 Mercados de agua y permisos de comercialización
C7.04 Subsidios e incentivos
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C8
INTERCAMBIO DE LA INFORMACIÓN - Compartir el conocimiento para lograr una
mejor gestión del agua
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C8.01 Sistemas de Gestión de Información
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C8.02 Compartiendo información para GIRH
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ELECCIONES Y RETOS POLÍTICOS
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1. ¿Por qué la GIRH y cómo implementarla?
Esta sección introductoria de la ToolBox para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos de la
Alianza Mundial del Agua (GWP, por sus siglas en inglés) se destina a los creadores de políticas y
tomadores de decisiones los cuales necesitan realizar elecciones fundamentadas en información sobre
reformas apropiadas de gobernanza y de gestión del agua. Dichos creadores de políticas deberán estar
muy conscientes de que su país, región o localidad está enfrentando severos problemas de agua y
habrán de reconocer que estos problemas no podrán ser tratados eficazmente con las actuales políticas,
estructuras de gobernanza y prácticas de gestión. Estas personas deberán enfrentarse típicamente con
opiniones diversas, muchas veces contradictorias, de los expertos y de otros consultores especialistas
sobre los tipos de reforma que son necesarios. Asimismo, muchas de estas personas tendrán
oportunidad de conocer los intentos de reforma realizados en otras partes, que han obtenido beneficios
limitados o que han tenido consecuencias no deseables y no planeadas.
Ni esta sección, ni tampoco la ToolBox completa es prescriptiva, pues no existe un anteproyecto
diseñado para la reforma que diera buenos resultados en todos los países. Los creadores de políticas
necesitarán evaluar cuáles medidas de reforma, herramientas de gestión o arreglos institucionales son
más apropiadas, dadas las circunstancias culturales, sociales, políticas, económicas y ambientales
particulares que propician los antecedentes contextuales para tales reformas. La sección ha sido
diseñada para ayudar a los creadores de políticas a formular las preguntas correctas, a probar si las
propuestas de reforma son capaces de tratar los problemas hídricos específicos de un país o de una
localidad, a evaluar si las medidas sugeridas son compatibles con las dotaciones inherentes de capital
financiero y humano; y a evaluar si las herramientas de gestión específicas pueden ser utilizadas en
forma autónoma o bien si solamente pueden cumplir sus objetivos si se acompañan de una diversidad
más amplia de conjuntos de cambios.
¿Por qué la GIRH?
Si se hallaran soluciones eficaces a largo plazo para los problemas del agua, entonces se requeriría un
nuevo paradigma de gobernanza y gestión del agua. Este nuevo paradigma se halla contenido dentro
del concepto de la GIRH, el cual ha sido definido por la GWP como ‘un proceso que promueve el
desarrollo y el manejo coordinado del agua, del suelo y de recursos relacionados, maximizando el
bienestar económico y social resultantes de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de
ecosistemas vitales’ (Comité Asesor Técnico, 2000).
La GIRH desafía de manera explícita a los sistemas convencionales de desarrollo y gestión del agua.
La GIRH inicia reconociendo que los enfoques tradicionales para la gestión del agua, desde arriba
hacia abajo, orientados hacia la provisión del servicio, de base técnica y sectorial, están imponiendo
costos insosteniblemente altos sobre las sociedades humanas y sobre el ambiente natural, tanto en lo
económico como en lo social y ecológico. Si dichos enfoques persisten, la escasez de agua y el
deterioro de la calidad de este recurso se convertirán en factores clave que limitarán el desarrollo
económico futuro, la expansión de la producción alimentaria y la provisión de los servicios básicos de
salud y de higiene a millones de personas en condiciones de desventaja. El escenario tendencial no es
ni ambientalmente sostenible ni tampoco lo es en términos financieros y sociales. El paradigma
tradicional de la provisión de servicios relativos al agua financiados, gestionados y suministrados por el
sector público, con poca o hasta ninguna recuperación de costos, está más allá de la capacidad
financiera de la mayoría de los gobiernos. Un déficit de inversión y la presencia de conflictos agudos,
relativos a la asignación de bienes y servicios hídricos, son inevitables, y potencialmente generarán
consecuencias económicas y sociales desastrosas.
Como un proceso de cambio busca modificar los sistemas de gestión y desarrollo hídrico desde sus
formas insostenibles actuales, la GIRH no tiene inicios fijos y probablemente nunca fijará un final. La
economía y la sociedad globales son dinámicas y el ambiente natural está también sujeto a cambios;
por lo tanto, los sistemas de la GIRH necesitarán tener la capacidad de ofrecer una respuesta al cambio
y a la adaptación a nuevas condiciones económicas, sociales y ambientales, así como los valores
humanos cambiantes. La GIRH no es un fin en sí misma, sino un medio de lograr tres objetivos
estratégicos clave:

La eficiencia, dada la escasez de recursos (naturales, financieros y humanos), es importante
intentar maximizar el bienestar económico y social derivado no solamente de la base de los
6


recursos hídricos, sino también de las inversiones en las provisión de servicios hídricos.
La equidad en la asignación de los recursos y servicios hídricos escasos, a través de los diferentes
grupos económicos y sociales, es vital para reducir conflictos y para promover el desarrollo
socialmente sostenible.
La sostenibilidad ambiental es fundamental pues, todos los intentos relativos a la reforma de la
gestión hídrica fallarán en última instancia si la base de los recursos hídricos y los ecosistemas
asociados continúan siendo considerados como si fueran inagotables y si se continua poniendo en
riesgo ‘el sistema hídrico del cual dependemos para nuestra sobrevivencia’ (Comisión Mundial del
Agua 2000).
Principios de la GIRH — El Reto de la Gobernanza
La GIRH, inspirada en los Principios de Dublín, exige un enfoque de manejo más holístico, con el
propósito de considerar; no solamente las interdependencias dentro de los sistemas naturales, sino
también el modo en que los sistemas social y económico afectan las demandas del recurso base.
Asimismo, requiere un enfoque más participativo que hace hincapié en la necesidad de un mayor
involucramiento por parte de los interesados en el desarrollo y gestión del agua, incluyendo el
reconocimiento de la función vital que tienen las mujeres como tomadoras de decisiones y como
usuarias del agua. Finalmente, también exige considerar al agua como un bien económico, de manera
que la disponibilidad no pueda continuar de manera libre para todos los usuarios, usos y competidores.
Las demandas inevitablemente superarán la capacidad de la base del recurso en el suministro de
servicios, a menos que existan mecanismos para concientizar a los usuarios de los costos implícitos en
la provisión de este recurso (incluyendo los costos por concepto de daños causados a la naturaleza).
Por lo tanto, la GIRH representa un desafío principal para los creadores de políticas. Tal desafío
significa una ruptura con la tradición en los siguientes contextos: de la gestión sectorial a la gestión
integrada; de un enfoque de arriba hacia abajo a un enfoque de respuesta a la demanda que toma en
cuenta a los interesados, del suministro fijo a la gestión de la demanda del dominio y el control hasta
formas de gobernanza más cooperativas o distributivas; de organizaciones de gestión de expertos
manejada de forma cerrada hasta entes más abiertos, transparentes y comunicativos. Finalmente, la
GIRH intenta cambiar la naturaleza de la gobernanza del agua, definida como ‘la diversidad de
sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos que están vigentes para desarrollar y manejar
los recursos hídricos, y del suministro de servicios de agua en diferentes niveles de la sociedad’ (GWP,
enero 2002).
Iniciar en algún punto: no hacer nada no es una opción
Sería fácil para un creador de políticas que se encuentre enfrentado con un eventual cambio sistemático
de gobernanza, concluir que todo es muy complejo y con demasiados intercambios que realizar y
decisiones que tomar. Podría parecer mucho más fácil y, ciertamente, políticamente más seguro,
mantener las políticas y prácticas actuales y así evitar enfrentarse a los intereses creados de quienes
obtienen un beneficio del statu quo; no obstante, no hacer nada no es una opción, pues simplemente los
problemas empeorarán y serán más difíciles de acometer.
Es importante tener en mente que la GIRH es un proceso de cambio; que puede comenzar con
pequeños pasos. No existe un sistema perfecto de la GIRH y la búsqueda de la perfección puede llevar
a la atrofia de acción. Los creadores de políticas deben de pensar en términos de cambios paulatinos y
progresivos; identificar las oportunidades para la reforma conforme al avance de las circunstancias y
utilizar todos los periodos de oportunidad para dar un empujón en adelante al proceso de reforma. Una
crisis, por ejemplo, puede propiciar tal periodo de oportunidad, pero para éste será vital asegurarse de
que la respuesta a la crisis desafíe en lugar de reforzar el statu quo. Por ejemplo, tras una inundación de
grandes proporciones, es más fácil ceder a las peticiones para una mayor inversión en infraestructura de
protección, pero un creador de políticas que piensa en términos de la GIRH preguntará si existen
alternativas, tales como el mejoramiento de la zonificación territorial. Claramente, durante el proceso
de cambio, los desarrollos sectoriales seguirán, pero es imperativo seguir cuestionando si tales
desarrollos son compatibles con la GIRH y desafiar de manera rigurosa aquellos que son claramente
incompatibles.
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Principios para lograr una gobernanza eficaz del agua
• Apertura y Transparencia: las instituciones deben trabajar de manera abierta y
transparente.
• Inclusión y Comunicación: mediante el mejoramiento de la participación — que depende
de todos los niveles del gobierno—existe una mayor probabilidad de crear confianza en el
resultado final y en las instituciones que formulan políticas.
• Las políticas y acciones deben ser Coherentes e Integrales.
• Equidad y ética: Todos los hombres y mujeres deben tener oportunidades para mejorar o
mantener su bienestar. La equidad entre los diversos grupos de interés, interesados y los
electores-consumidores necesita ser cuidadosamente monitoreada a lo largo del proceso de
desarrollo e implementación de políticas.
En términos de Desempeño y Operación, una buena gobernanza requiere que los procesos y
operaciones sean:
• Responsables: Las funciones en los procesos legislativos y ejecutivos deben ser claros.
Cada institución debe explicar y responsabilizarse de lo que hace.
• Eficientes: Ofrecer eficiencia económica, así como también conceptos de eficiencia
política, social y ambiental.
• Con capacidad de respuesta y sostenible: Las políticas deben versar sobre lo que es
necesario según la demanda, los objetivos claros, una evaluación del impacto futuro y,
donde fuera posible, sobre la experiencia del pasado.
2. Comprensión de las causas de los problemas del agua
¿Qué problemas buscan abordar las reformas?
Al inicio de un proceso de reforma y a la hora de elegir nuevas herramientas de gestión, es necesario
para los gobiernos tener claro cuáles son los problemas que se van a resolver. Dentro del sector hídrico
ha sido común definir estos problemas en términos físicos y financieros, por ejemplo:







Escasez de agua (agua insuficiente para mantener la seguridad alimentaria)
Extracción excesiva (reducción de las aguas subterráneas; los ríos no disponen del mínimo
caudal requerido)
Deterioro de la calidad del agua (amenazas a los ecosistemas, a la salud humana y al
suministro de las fuentes río abajo)
Aumento de las amenazas causadas por eventos climáticos anormales
Falta de acceso a agua limpia y a un adecuado saneamiento
Falta de datos hidrológicos y del uso del recurso
Falta de financiamiento para invertir en servicios esenciales de agua
Tratar las causas; no los síntomas
Es importante que los creadores de políticas reconozcan que un problema hídrico percibido puede a
menudo ser una manifestación o un síntoma físico de deficiencias subyacentes en la manera en la que
los sistemas de administración del agua están operando. Para revelar estas deficiencias y las causas
subyacentes del problema, será necesario adoptar un enfoque cimentado en el cuestionamiento. Se
ofrece un ejemplo, en el siguiente recuadro, del tipo de preguntas que podrían formularse , que
contempla la falta de recursos financieros para invertir en infraestructura hídrica adicional. Una vez
que tales preguntas hayan sido respondidas, el creador de políticas se hallará en una mejor posición
para juzgar cuáles herramientas de gestión pueden usarse para tratar la enfermedad, en vez de los
síntomas.
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Carencia de Recursos Financieros para Invertir en Infraestructura Hídrica
Adicional
Ha aumentado la necesidad para nuevas inversiones:
- debido a una administración deficiente de los bienes fundamentales existentes (falta de
mantenimiento, altos niveles de fugas, conexiones ilícitas)?
- debido a acciones de otros interesados (contaminación de las fuentes de suministro,
sedimentación en embalses, incremento en la ocupación de terrenos aluviales, cambios en el
uso de la tierra)?
- debido a que los usuarios existentes no utilizan los suministros de manera eficiente (altos
niveles de desperdicio, dedicados a propósitos de escaso valor)?
El proveedor del servicio ha:
- incrementado la demanda de inversión mediante la fijación de precios significativamente
por debajo del costo, o incluso en cero? o
- dejado de acumular algún excedente de inversión al fijar precios a niveles que ni siquiera
cubren los costos de operación y el mantenimiento básico? o
- sobreestimado la necesidad de nuevas inversiones al dar por sentado que cada persona
debe tener los mismos niveles de servicio sin hacer distinción de la capacidad o de la
voluntad de pago?
- ¿Los arreglos organizativos actuales aumentan las necesidades totales de inversión al no
lograr economías de escala o de alcance (por ejemplo, el uso consuntivo de aguas
subterráneas y superficiales, embalses multipropósito)?
- ¿Existen barreras legales, constitucionales o administrativas para la inversión del sector
privado (compañías internacionales y nacionales, las ONG, grupos comunitarios y usuarios
mediante la mano de obra directa)?
Por ejemplo, si una gestión deficiente de los bienes actuales del suministro de agua constituye una
causa subyacente, entonces las herramientas apropiadas podrían incluir la realización de auditorías y de
mediciones comparativas de desempeño; ofrecer primas como incentivos por el buen rendimiento;,
medidores distribuidos por zonas; nuevas capacitaciones del personal o realizar contratos de manejo
para la operación y el mantenimiento del servicio con quienes posean mayor conocimiento técnico y
gerencial.
Multiplicidad de causas
Puesto que es común que la causalidad obedezca a múltiples factores, la comprensión de las causas no
resulta una tarea fácil. Si tomáramos el problema del incremento de las amenazas provenientes de las
inundaciones, es probable que pudieran ser establecidas al menos 9 diferentes causas subyacentes clave.
- El cambio climático, que resulta en un mayor número de eventos extremos
- El aumento de la ocupación de terrenos aluviales
- El mantenimiento inadecuado de las defensas existentes contra inundaciones
- La sedimentación en represas
- La deforestación y cambios en patrones del uso del suelo rural río arriba
- La urbanización de las cuencas hidrográficas
- El mejoramiento del drenaje de las tierras o de las defensas contra inundaciones en las tierras
ubicadas río arriba
- La ineficaz división del suelo en zonas o de regulaciones de la construcción
- La carencia de incentivos para las medidas de reducción de la vulnerabilidad locales o de
una comunidad
Mientras que las causas múltiples incrementan la complejidad, estas causas también proporcionan
oportunidades para iniciar el proceso de reforma, acometiendo primero aquellas causas con más
inclinación al cambio.
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3. Fallas de la gobernanza
Muchas de las causas subyacentes pueden ser categorizadas en términos de tres tipos de fallas de la
gobernanza, los cuales son comunes en la mayoría de los países:
- Fallas del mercado (por ejemplo, derechos de propiedad incompletos o inexistentes,
externalidades ambientales y sociales sin corregir, información incompleta, asimetrías de
información, monopolio)
- Fallas en el sistema institucional (por ejemplo, falta de compromiso del trabajador, ausencia
de una cultura de respeto u obediencia por lo público, sistemas reguladores incompletos,
falta de regulación de los monopolios, falta de legitimidad de los reguladores o de los
proveedores del servicio)
- Fallas del gobierno (como agencias del agua que actúan para avanzar sus propios intereses,
en lugar de los intereses públicos, atracción de intereses creados, limitaciones de capacidad,
burocracia, carencia de responsabilidad).
Estos errores son actualmente tratados mediante el Diálogo sobre la Gobernanza Eficaz del Agua, pero
las herramientas contenidas en la ToolBox de la GIRH son altamente relevantes para ocuparse de los
problemas principales de la gobernanza, como ilustra la siguiente sección.
Algunas de las fallas ocurren fuera del ámbito del agua. Por ejemplo, la extracción excesiva de las
aguas subterráneas podría ser agravada por fallas dentro de los mercados de energía, los cuales
subsidian en alto grado los costos de bombeo, y la demanda de agua de irrigación podría incrementarse
mediante políticas que subsidien exportaciones de alimentos o de productos agrícolas. Mediante la
comprensión de las causas externas subyacentes a los problemas del agua, los profesionales en el
campo del agua y los creadores de políticas estarán mejor ubicados para involucrarse en un diálogo con
otras oficinas de gobierno para buscar soluciones a menor costo.
Aprendizaje a partir de los errores
Al analizar las fallas subyacentes de la gobernanza, los creadores de políticas necesitan prestar especial
atención a aquellas fallas del sistema institucional y del gobierno, las cuales han creado caos en los
intentos previos de reforma. En el pasado, nuevas leyes o disposiciones institucionales fueron
introducidas a menudo basadas en sus ventajas teóricas (por ejemplo, instrumentos de mercado) o en su
desempeño en otros países (típicamente desarrollados), sin un análisis completo de las condiciones
necesarias para la implementación exitosa. Por ejemplo, la participación del sector privado puede fallar
al suministrar los beneficios deseados si el país afectado carece de capacidad reguladora, de
experiencia y aptitud de negociadora; y si se olvida de crear mecanismos claros para el arbitraje de
disputas. Las reformas importantes, si logran el éxito, raramente involucran un único cambio. En el
caso de la Participación del Sector Privado (PSP), las reformas que podrían necesitarse incluyen:
nuevos arreglos reguladores, generación de capacidad reguladora, información pública para asegurar
expectativas realistas y la eliminación de los problemas del sector público, tales como el exceso de
personal. Aprender de los errores del pasado en la realización de reformas puede ser vital a la hora de
juzgar cuáles instrumentos de reforma pueden ser empleados factiblemente.
Barreras del cambio
En cada país existen ciertas ‘fallas’ legales, administrativas o constitucionales y algunas políticas
inapropiadas (desde una perspectiva del agua), las cuales actualmente son ‘inalterables’. Por ejemplo,
en muchos países sería políticamente inaceptable para las empresas privadas ser dueñas de y/o
administrar lo que es considerado como servicios públicos. La pregunta entonces se convierte en ¿qué
mecanismos están disponibles para permitir a las ventajas de la participación privada (conocimiento
técnico, fuentes alternativas de financiamiento) funcionar dentro de un sistema controlado
públicamente?
Asimismo, en los países en los cuales recientemente se han descentralizado los servicios de agua para
ser puestos en manos de las autoridades locales, podría ser políticamente imposible revertir esta
situación, aun cuando se hayan producido problemas importantes (deseconomías de escala y de alcance,
costos externos, por ejemplo la contaminación transferida a las áreas vecinas, falta de capacidad
humana o financiera). La pregunta es, entonces, ¿existen herramientas que proporcionen a las
autoridades locales incentivos para incrementar el desempeño, para desarrollar oportunidades
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cooperativas de inversión y juntar el conocimiento técnico, y que reduzcan su habilidad para transferir
costos a las autoridades contiguas o de río abajo? De modo similar, en algunos países podrían
interponerse objeciones éticas o religiosas al uso de algunas herramientas particulares de las políticas.
El desafío consiste entonces en trabajar para hallar formas alternativas de lograr el objetivo de la
política y de encarar la causa del problema.
4. ¿Cómo ayuda la ToolBox de la GIRH?
En forma conjunta, la ToolBox presenta aproximadamente 50 herramientas diferentes, y las áreas
cubiertas se exponen más adelante. Las características de cada una de estas herramientas se describen
en la ToolBox para permitir al usuario seleccionar un conjunto diverso y apropiado y una secuencia de
herramientas que podrían funcionar en una situación, en un país y un contexto dados. Los problemas
que enfrentan los encargados de la gestión del agua son muchos y diversos, al igual que las condiciones
políticas, sociales y económicas, por lo tanto, no se puede formular un anteproyecto para la aplicación
de la GIRH. En este sentido, la ToolBox ofrece una diversidad de herramientas, las cuales los usuarios
pueden seleccionar y modificar según sus necesidades. Algunas herramientas son condiciones previas
para otras, por ejemplo, las leyes podrían necesitar ser reformadas antes de que los derechos privados
de agua puedan ser adquiridos o negociados. Otras herramientas son complementarias, por ejemplo, la
gestión de la demanda se fortalece mediante una política simultánea de recuperación de costos. La
gestión integrada de los recursos hídricos, por naturaleza, establece y destaca la interrelación de las
acciones, por lo tanto las herramientas en la ToolBox no están diseñadas para usarse aleatoriamente o
en forma aislada. Así, por ejemplo, las políticas relativas a los recursos hídricos deben tomar en cuenta
políticas de otros sectores, en particular las relativas al uso del suelo.
Estructuralmente, la ToolBox está organizada de forma jerárquica y cada herramienta se encuentra
comprendida en la perspectiva más amplia de la GIRH. La estructura se ilustra en el siguiente gráfico
en forma de cascada.
Un usuario puede desear tratar un conflicto relativo a los recursos hídricos. Al entrar en la Parte C de la
ToolBox, bajo “instrumentos de gestión”, el usuario encontrará un capítulo sobre la resolución de
conflictos (C5) con una variedad de herramientas.
C. Instrumentos de gestión
⇓
C5 Resolución de conflictos
⇓
C5.03 Forjar consenso
⇓
Negociación basada en los intereses
El usuario puede elegir concentrarse en forjar consenso (C5.03) como su meta principal y estudiar las
opciones listadas en la herramienta de forjar consenso. Al examinar a fondo esta información, el
usuario podría decidirse por la negociación basada en los intereses y adoptarlo como un enfoque
apropiado. La herramienta está ligada a herramientas complementarias, y el usuario es dirigido a las
secciones C4.2 (Comunicación con los interesados), C1 (Evaluación de recurso y demanda) y A2.8
(Evaluación económica).
Las herramientas se ilustran mediante la experiencia basada en casos reales. Los casos dan ejemplos de
cómo una herramienta ha funcionado en una combinación y contexto dados, presentan diferentes
niveles de detalle e incluyen referencias a fuentes con información adicional.
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El siguiente cuadro muestra cómo las herramientas son relevantes para los problemas y fallas clave de
la gobernanza.
Fallas de la gobernanza
HERRAMIENTAS DE LA GIRH QUE TRATAN LAS FALLAS DE LA GOBERNANZA
Problemas de gobernanza
Herramientas de la GIRH extraídas de
la ToolBox
Incapacidad para corregir distorsiones del mercado.
Regulación inadecuada de tarifas.
Subsidios retorcidos a los usuarios de los recursos y a
quienes los contaminan
Incentivos y créditos fiscales inapropiados
Políticas (A1)
Presencia de externalidades y conflictos recurrente
(ambientales, económicos y sociales) entre los que se
encuentran ríos arriba y ríos abajo
Resolución de conflictos (C5)
Regulación excesiva o insuficiente
Regímenes reguladores contradictorios
Carencia de independencia y de imparcialidad de los
entes reguladores
Suministros de servicios de agua como monopolios
naturales
Instrumentos reguladores (C6)
Desarrollo de capacidad institucional (C2)
Reflejo impreciso de las preferencias de los
consumidores
Falta de previsión de futuro
Falta de conocimiento de los electores e información
imperfecta
Efectos de intereses especial que incluyen debilidad
política e intereses creados
Sistemas de gestión de la información (C8)
Campañas sobre el agua y concientización
(C4)
Falta de capacidad del gobierno para controlar y
regular el uso sostenible del agua
Falta de pago de los servicios relacionados con el agua
Obstáculos burocráticos o inercia
Falta de una autoridad responsable general
Pocos incentivos empresariales para la eficiencia
interna
Papeles institucionales (B1)
Instrumentos de cambio social (C4)
Eficiencia en el uso del agua (C3)
Carencia de conocimiento eficaz sobre el recurso,
sobre las demandas impuestas a éste y sobre los usos
actuales que se le dan al agua
Falta de conocimiento y de certeza sobre los mercados
del agua, las sequías, las inundaciones, etc., que
conducen a la incapacidad de fijar correctamente las
tarifas
Evaluación de recursos hídricos (C1)
Planes para la GIRH (C2)
Derechos de propiedad definidos deficientemente,
falta de claridad sobre quiénes son los propietarios
Ausencia de una legislación o legislación inapropiada
Falta de claridad sobre las personas que poseen los
derechos de propiedad
Legislación y derechos del agua (A2)
Instrumentos económicos (C7)
Estructuras de financiamiento
incentivos (A3)
y
de
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5. Elección de las herramientas apropiadas
Limitaciones para realizar la elección
Es sabido que los creadores de políticas raramente cuentan con la libertad absoluta para escoger entre
la diversidad de herramientas disponibles en teoría. En algunos de los casos citados arriba, existen
limitaciones políticas o éticas "inamovibles" a la hora de realizar la elección. En otros casos, los
acuerdos de comercio internacional podrían restringir la diversidad de herramientas. Y aún en otros
casos, los países podrían sentirse obligados de emprender o evitar un rumbo particular de "reforma" por
causa de condiciones económicas internacionales. Por ejemplo, los países con un nivel de deuda muy
alto podrían tener que adoptar la Participación del Sector Privado (PSP) debido a que el sector público
no puede aumentar sus préstamos y a que los países dependientes de exportaciones podrían seguir
subsidiando la agricultura de riego para ayudar a mantener sus mercados contra los sectores agrícolas
altamente subsidiados de Europa y América del Norte. En este último caso, el futuro de la gestión del
agua en los países en vías de desarrollo dependerá fundamentalmente del reconocimiento por parte de
los países desarrollados de las ramificaciones de sus decisiones de política interna sobre la economía
global. El siguiente cuadro muestra la diversidad de herramientas disponibles en la ToolBox.
Tal y como lo muestra la ToolBox, existen numerosas herramientas disponibles para mejorar la
gobernanza del agua, herramientas que difieren en gran medida en cuanto a sus características y a las
consecuencias de su uso.
Variaciones en el funcionamiento de las Herramientas de Gestión
- El grado de cumplimiento de la reducción de la demanda, u otros objetivos de gestión
(por ejemplo, la respuesta en la práctica)
- El grado de eficiencia de cada técnica de gestión, si se considera de manera aislada
- El periodo requerido para la implementación
- El alcance de la discreción en el proceso de implementación, evasión de controles y
ausencia de consolidación
- Los costos administrativos, la competencia administrativa requerida y la complejidad
del sistema
- Estructuras tarifarias (combinación del gasto total – tiempo – consideración de
factores)
- ¿Quién corre con los gastos de un cambio de dirección?
- ¿Quién corre con la carga y los gastos administrativos?
- ¿Quién se beneficia con el cambio?
Es poco habitual que una única herramienta sea capaz de tratar los problemas identificados. Dado que
son frecuentes las causas múltiples de los problemas, se concluye que podría ser necesario emplear
diversas reformas que hagan uso de variadas herramientas. Además, para que una herramienta sea
eficaz y aceptable podría ser a menudo necesario emprender varios cambios a la vez.
En las siguientes cuatro situaciones, por lo común se requieren múltiples cambios:
- La herramienta misma posee condiciones previas: (por ejemplo, los gravámenes por
contaminación y extracción o la normalización exigen el establecimiento de alguna clase de
agencia de monitoreo/medición).
- La herramienta necesita estar acompañada de otras medidas que la hagan efectiva: (A saber,
la introducción de gravámenes al riego para mejorar la eficiencia en el uso del agua podría
necesitar estar acompañada de un servicio de consultoría para informar a agricultores acerca
de las medidas de conservación y de los mercados para cosechas de mayor valor.
- La herramienta podría dar como resultado perdedores, quienes podrían necesitar ser
compensados para que acepten la reforma: (por ejemplo, los intentos por mejorar la eficiencia
de los proveedores de servicios podrían requerir pagos a la mano de obra redundante.
- La herramienta podría generar consecuencias imprevistas e indeseables (Pongamos por
caso las concesiones al sector privado podrían conducir a abusos de poder monopolísticos sin
13
un sistema adecuado de regulación económica; o bien los incrementos en las tarifas de agua
podrían conducir a un malestar de la sociedad si no se acompañan de medidas que protejan a
las personas de más escasos recursos).
Hoy en día se reconoce cada vez más que los sistemas de gestión mixta, que utilizan un conjunto de
diferentes herramientas, son probablemente más eficaces, al emplear, por ejemplo, una mezcla de
controles directos, de instrumentos mercantiles, de información y educación, de participación social
facilitada o de incentivos para la autoayuda.
Combinar las herramientas para concordar con los contextos locales
Los creadores de políticas no se deben de fiar de aquellos asesores que proponen soluciones simples a
los problemas basadas en teorías o en el éxito supuesto de una medida en otro país. Para juzgar los
probables resultados finales de una propuesta de reforma, lo que importa son las condiciones
específicas del país y la manera en que los usuarios del agua y otros actores responderán en la práctica.
Incluso, algo aparentemente cotidiano como mejorar la capacitación a los proveedores de servicios;
podría tener poco efecto si la fuerza laboral no está motivada y si no existen incentivos para reducir las
prácticas corruptas (por ejemplo, aceptar sobornos para ignorar extracciones, conexiones, descargas de
desechos o cambios en patrones del uso del suelo que sean ilegales).
A la hora de juzgar lo apropiado de las herramientas particulares, se deben tomar en cuenta los
siguientes cuatro factores:
- Capacidad política: (¿existen defensores influyentes de la reforma? ¿puede la reforma
producir resultados dentro de un periodo políticamente relevante? ¿se pueden integrar a los
ministros de la oposición en la mesa de discusión o deben ser excluidos?
- Capacidad profesional: (¿cuentan con la capacidad profesional requerida para redactar la
legislación, para establecer regulaciones o adjudicaciones, para brindar la gestión de conflictos,
etc.?)
- Capacidad de implementación: (aquellas agencias susceptibles de ser encargados de la
implementación, ¿tienen los recursos técnicos, financieros y humanos necesarios para llevar a
cabo la tarea?)
- Capacidad de cumplimiento: (muchas de las herramientas están diseñadas para cambiar el
comportamiento relativo al uso del agua; ¿cuentan los usuarios con el conocimiento y la
habilidad para responder?)
Si faltase cualquiera de las capacidades, las reformas podrían verse obligadas a abordar estas
deficiencias en primer lugar, o bien se podría escoger otras herramientas menos exigentes. Por ejemplo,
los países en vías de industrialización podrían sufrir en alto grado la contaminación del agua, pero al
mismo tiempo carecer de los recursos financieros y humanos y de la infraestructura legal para
implementar las regulaciones para el control de la contaminación. Una alternativa empleada en
Indonesia fue el Programa de Control, Evaluación y Medición de la Contaminación (PROPER, por sus
siglas en inglés). Este programa se basó en la divulgación de información (véase el siguiente cuadro) y,
de acuerdo con una evaluación del Banco Mundial, ‘aumentó el cumplimiento en más de un 50% en
dos años’, y ‘los resultados iniciales sugieren que la divulgación pública puede cumplir una función
significativa en los países en vías de desarrollo donde la regulación convencional es débil’.
14
A EL AMBIENTE FACILITADOR
A1 Políticas – Establecimiento de objetivos para el uso, protección y conservación del agua.
Un grupo de herramientas en la ToolBox trata de las políticas hídricas y de su desarrollo. El
desarrollo de políticas brinda una oportunidad para establecer objetivos nacionales relativos a
la gestión de los recursos hídricos y a la provisión de servicios de agua dentro de un marco de
objetivos de desarrollo global.
A2 Marco legal – Traducir la política hídrica en leyes
La ToolBox incluye herramientas para ser empleadas en el desarrollo de leyes hídricas. Estas
leyes dan cuenta de la propiedad del agua, los permisos para usarla (o contaminarla),
capacidad de transferencia de esos permisos, y los derechos consuetudinarios y normas
reguladoras, por ejemplo, conservación, protección y prioridades.
A3 Estructuras de financiamiento y de incentivos- Asignación de recursos financieros para
satisfacer las necesidades hídricas
Las necesidades financieras del sector hídrico son enormes. Los proyectos hídricos tienden a
ser indivisibles y de capital intensivo. Por otra parte, muchos países tienen rezagos
importantes relacionados con el desarrollo de su infraestructura hídrica. La ToolBox tiene un
grupo de herramientas financieras y de incentivos.
B PAPELES INSTITUCIONALES
B1 Creación de un marco organizacional - Formas y funciones
Partiendo del concepto de la reforma a las instituciones para lograr una mejor gobernanza del
agua, la ToolBox puede ayudar al profesional a crear las organizaciones e instituciones
necesarias – desde las organizaciones y acuerdos transfronterizos, organismos de cuenca,
entes reguladoras, autoridades locales, organizaciones de la sociedad civil y asociaciones.
B2 Desarrollo de capacidad institucional- desarrollo de recursos humanos
La ToolBox incluye herramientas para mejorar las habilidades y la comprensión de las
personas del ámbito público encargadas de tomar las decisiones, de los administradores y
profesionales del campo del agua, y de entes reguladores, así como para desarrollar la
capacidad para el empoderamiento de los grupos de la sociedad civil.
C INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
C1 Evaluación de los recursos hídricos – Comprensión de los recursos y de las necesidades
Se ha integrado un conjunto de herramientas para ayudar en la evaluación de los recursos
hídricos. Esta evaluación se inicia con la recolección de datos hidrológicos, fisiográficos,
demográficos y socioeconómicos, y con el establecimiento de sistemas para recopilar datos
rutinarios y para elaborar informes.
C2 Planes para la GIRH – Combinación de opciones de desarrollo, uso del recurso e
interacción humana
Un conjunto de herramientas está disponible para la planificación de las cuencas
hidrográficas y de lagos, que implican la integración y la modelación comprehensivas de
datos provenientes de todos los dominios relevantes. La planificación debe reconocer la
necesidad de realizar planes de acción paralelos para desarrollar las estructuras de gestión.
C3 Gestión de la demanda – Administración de la oferta y la demanda
La gestión de la demanda involucra un conjunto de herramientas para equilibrar la oferta y la
demanda al enfocarse en el mejor uso de las extracciones actuales de agua o en la reducción
excesiva del uso, más que en el desarrollo de nuevas fuentes de suministro.
C4 Instrumentos de cambio social - Promoción de una sociedad civil orientada hacia el buen uso
de los recursos hídricos.
La información es una poderosa herramienta para cambiar el comportamiento en asuntos
relativos al agua, mediante los currículos escolares, los cursos universitarios sobre temas
hídricos y mediante capacitación a profesionales y a personas con experiencia previa del
dominio. Otros aspectos clave son la transparencia y el etiquetado de productos.
C5 Resolución de conflictos - Manejo de disputas, asegurar el uso compartido de los recursos
hídricos
Puesto que los conflictos son endémicos en el manejo del agua en muchos países, la ToolBox
cuenta con una sección exclusiva para la gestión de conflictos en la cual se describen varios
modelos de resolución.
C6 Instrumentos reguladores – Límites en la asignación y uso del agua
15
Se incluye un conjunto de herramientas de regulación que contempla la calidad del agua, la
provisión del servicio, el uso del suelo y la protección del recurso hídrico. Las regulaciones
son clave para la implementación de planes y políticas, y pueden ser combinadas
exitosamente con instrumentos económicos.
C7 Instrumentos económicos – Uso del valor y de las tarifas para lograr eficiencia y equidad
La ToolBox contiene un conjunto de herramientas económicas que contemplan el uso de
tarifas y de otras medidas mercantiles para brindar incentivos a los consumidores y a todos
los usuarios del agua, para que empleen este recurso de manera cuidadosa y eficiente y para
que eviten la contaminación.
C8 Manejo e intercambio de la información –Mejoramiento del conocimiento para lograr una
mejor gestión de los asuntos relativos al agua
Los métodos y tecnologías para compartir los datos hídricos incrementan el acceso de los
interesados a la información almacenada en las bases de datos del dominio público, y
complementan de modo eficaz los métodos más tradicionales de información pública.
16
El programa PROPER en Indonesia
Este programa piloto se inició en 1995; implicó la información sobre las emisiones, producción, control
de contaminación, así como esfuerzos de monitoreo realizados por 187 generadores importantes de
aguas residuales. Cada uno de estos generadores se ubicó en una de seis categorías de desempeño:
- Oro (clase mundial)
- Verde (bueno - por debajo del cumplimiento básico)
- Azul (cumplimiento de las reglas)
- Rojo (no se cumple pero se realizan algunos esfuerzos)
- Negro (no se realizan esfuerzos)
A los generadores con un desempeño deficiente se les dio la oportunidad de mejorarlo antes de que sus
nombres fueran citados públicamente y por lo tanto manchados.
(Shamon David y Wheeler David, Controlling Industrial Pollution in the Developing World,
Environmental Quality Management 69,70, 1988)
El uso de herramientas de maneras compatibles con la GIRH
Todas las herramientas contenidas en la ToolBox pueden utilizarse para impulsar el cambio hacia
sistemas de gestión del agua que sean más sostenibles. Sin embargo, los creadores de políticas
necesitan estar conscientes de que algunas herramientas podrían ser implementadas de modos no
compatibles con la GIRH. Por ejemplo, como ha sido destacado previamente, la descentralización de
responsabilidades en manos de los municipios o de grupos comunitarios puede resultar en costos
externos que se transmiten a personas de otras jurisdicciones (como las aguas residuales no tratadas).
Asimismo, los permisos negociables incrementan la eficiencia en el uso del agua, pero tienen efectos
sobre terceros y podrían agravar la escasez, si los usuarios consuntivos los compran o incrementan la
contaminación, si por ejemplo, tales permisos son aprovechados por agricultores más intensivos que
emplean una mayor cantidad de fertilizantes y pesticidas. Incluso el desarrollo de las organismos de
cuenca, los cuales se perciben muchas veces como una herramienta importante de la GIRH, podría
generar resultados incompatibles con la GIRH, si fueran ‘acaparados’ por un grupo de interés poderoso
o incluso por un grupo de profesionales de un área específica.
¡Inicie ahora!
Si bien es lógico pensar que la creación de políticas y de marcos institucionales debe preceder al uso de
instrumentos específicos de gestión, no obstante, en realidad el proceso de la GIRH podría ser iniciado
antes de que todas las políticas, leyes y organizaciones estén implementadas. El cambio institucional, el
cual requiere nueva legislación, es típicamente una actividad que consume tiempo. A menudo, es mejor
empezar por cualquier parte, trabajando lo más que se pueda con los arreglos existentes, en vez de
esperar a que sean decretadas medidas de reforma de mayor alcance.
17
A. EL AMBIENTE FACILITADOR
Un ambiente facilitador apropiado asegura los derechos y activos de todos los interesados (los
individuos, las organizaciones públicas y privadas, empresas, mujeres, hombres, pobres y ricos), y
protege los recursos públicos tales como los valores ambientales intrínsecos. Fundamentalmente, el
ambiente facilitador se define según las políticas nacionales, provinciales y locales, así como la
legislación que constituye “las reglas del juego” y facilita que todos los interesados desempeñen sus
papeles respectivos en el desarrollo y manejo de los recursos hídricos. También incorpora los foros y
mecanismos, información y desarrollo de capacidades, creados con el propósito de establecer dichas
“reglas del juego”, de facilitar y ejercer la participación de los interesados.
Desde arriba hasta abajo: para lograr una gestión del agua eficiente, equitativa y sostenible en el marco
del enfoque de la GIRH, se necesita promover tanto el enfoque de ascendente como el descendente
para la participación de todos los interesados – desde el nivel nacional hasta el nivel de la cuenca
hidrográfica o hidrológica. La toma de decisiones en este contexto necesita ser determinada por el
principio de la subsidiaridad, el cual concede la acción al nivel más bajo apropiado.
Desde las empresas hasta las comunidades: además de los entes gubernamentales y las empresas
privadas, el desarrollo y la gestión del agua debe implicar a las ONG, las organizaciones comunitarias
que tienen la participación completa de las mujeres y los grupos desfavorecidos, u otras secciones de la
sociedad civil. Todas estas organizaciones y estos entes tienen un papel importante que desempeñar en
realzar el acceso al agua, en aportar un equilibrio entre la conservación y el desarrollo, y en tratar el
agua como un bien social y económico.
Las áreas prioritarias para el cambio:



Las políticas – el establecimiento de metas para el uso, protección y conservación del agua. El
desarrollo de políticas brinda la oportunidad para establecer objetivos nacionales relativos a la
gestión de los recursos hídricos y a la provisión de servicios hídricos, en el marco de los
objetivos de desarrollo global.
Marco legislativo – las reglas a seguir que permitan el logro de las políticas y los objetivos.
Las leyes hídricas requeridas incluyen la propiedad del agua, los permisos para usarla (o
contaminarla), capacidad de transferencia de esos permisos, y los derechos consuetudinarios.
Sustentan las normas reguladoras, por ejemplo, conservación, protección, prioridades y
gestión de conflictos.
Estructuras de financiamiento e incentivos – asignación de recursos financieros para satisfacer
las necesidades hídricas. Los proyectos hídricos tienden a ser indivisibles y de capital
intensivo. Por otra parte, muchos países tienen rezagos importantes relacionados con el
desarrollo de su infraestructura hídrica. Los países necesitan enfoques financieros innovadores,
nacionales e internacionales, así como incentivos apropiados para lograr los objetivos del
desarrollo. Los recursos financieros también necesitan ser asignados al financiamiento del
sector público, por ejemplo la gestión del recurso, no solamente los servicios hídricos. Lo
anterior requiere presupuestos relativamente pequeños, los cuales rinden beneficios enormes
debido a que el buen manejo de los recursos minimiza el riesgo de la mala asignación al
aplicar la GIRH, asegurar la adquisición de datos sólidos, etc.
18
A1.
POLÍTICAS - Fijación de objetivos para el uso, protección y conservación del
agua
El agua es un asunto central para el desarrollo; por lo tanto su desarrollo y gestión afecta a casi
cada actividad en el contexto económico más amplio de la sociedad, incluyendo la migración, el
uso del suelo, el crecimiento de los asentamientos y los cambios en la actividad industrial. Por
consiguiente, los desarrollos fuera del sector hídrico – como las políticas nacionales de la
energía y la alimentación – deben evaluarse para sus posibles impactos sobre el recurso hídrico,
y viceversa.
Mientras aumenta la presión sobre los recursos hídricos, los gobiernos necesitan considerar el
agua como un recurso por derecho propio y gestionarlo de acuerdo con esto. Las políticas son el
marco dentro del cual se gestionan los recursos hídricos, y por consiguiente son el marco dentro
del cual se puede desarrollar el enfoque de la GIRH. Para integrárselas políticas hídricas deben
enlazarse con las políticas económicas nacionales en general, así como las políticas nacionales
sectoriales relacionadas. La GIRH implica también tomar en cuenta en la gestión hídrica, los
asuntos hídricos dentro de todos los sectores económicos y sociales.
Debido a la competencia entre los múltiples usuarios del agua y al aumento en la presión sobre
los recursos tanto en términos de cantidad como de calidad, la participación de la mayor
cantidad posible de interesados y de las autoridades en la gestión de los recursos hídricos es
crucial. Se deben reconocer las preocupaciones ambientales— la manera en que las políticas
hídricas pueden tener un impacto sobre otros medios ambientales y viceversa. Al mismo tiempo,
las políticas económicas y sociales deben considerar las posibles implicaciones en el recurso
hídrico.
La formulación de políticas es una responsabilidad gubernamental medular. A través de sus
políticas, el gobierno puede delimitar las actividades directas e indirectas de todos los grupos de
interesados, incluyéndose a sí mismo. El gobierno puede ser un proveedor directo, o regular y
apoyar a otros proveedores. Las políticas apropiadas pueden impulsar el desarrollo participativo,
orientado hacia la demanda y sostenible. Las políticas que promueven la gestión integrada de los
recursos hídricos se refieren a los más amplios objetivos sociales y económicos de la nación, que
conforman los objetivos de desarrollo de la sociedad. Las políticas llevan al desarrollo de las
leyes, reglamentos y regulaciones diseñadas para lograr todos los objetivos de las políticas (A2).
Las políticas apropiadas pueden tratar de una gran cantidad de asuntos complejos y relacionados
entre sí, que están involucrados en la GIRH, incluyendo:










La evaluación de los valores ambientales, económicos y sociales del agua;
La asignación de las responsabilidades a los diferentes actores públicos y privados,
incluyendo las organismos de cuenca;
El reconocimiento del papel de las mujeres como usuarias y administradoras de los
recursos hídricos;
La consideración de la sostenibilidad y de los asuntos ambientales en la planificación,
diseño, construcción, operación y gestión de los principales proyectos hídricos;
La evaluación del impacto social del desarrollo de los recursos hídricos;
El restablecimiento y la protección de la calidad de las aguas subterránea y superficial;
La introducción de estrategias de gestión flexibles para sequías e inundaciones;
Ordenar el suministro de datos fácilmente accesibles, precisos y actualizados sobre los
recursos y necesidades hídricas;
La vinculación de las políticas hídricas con otras políticas de los ecosistemas;
La estimación de los costos de políticas y la identificación de formas de financiamiento.
19
A1.01 Preparación de una política nacional para los recursos hídricos
Características
Una Política Nacional de Recursos Hídricos establece las metas y objetivos para la gestión de los
recursos hídricos a nivel nacional e incluye las políticas por regiones, cuencas, recursos hídricos
compartidos o transfronterizos, y trasvases entre cuencas, todo dentro del marco de la GIRH. Encara
tanto los aspectos cuantitativos como cualitativos de los recursos superficiales y subterráneos y también
trata la provisión de los servicios hídricos.
Una política nacional puede incluir asuntos de jurisdicción y de delegación además de asuntos como:
Hasta qué punto la gestión del agua es descentralizada o consolidada; el uso de incentivos económicos;
el desarrollo de capacidades para cumplir con los retos institucionales, y el monitoreo y control para
reducir la degradación de los ecosistemas. Las políticas implican medidas que requieren inversiones y
sus costos y beneficios deben ser considerados antes de su adopción.
El enfoque de la GIRH se aleja del concepto de planificación hídrico para un único sector a una
planificación de múltiples objetivos y a una ordenación integrada del suelo y los recursos hídricos,
reconociendo los objetivos socioeconómicos y de desarrollo más amplios e implicando una
coordinación transectorial. Es un enfoque dinámico. El enfoque de la GIRH a menudo se presenta
dentro del marco de una cuenca hidrográfica o hidrológica (B1.04). Por lo tanto, el proceso de
elaboración de políticas para la GIRH requiere extensas consultas, así como la concienciación de la
importancia de la integración entre los creadores de políticas, los interesados y el público en general.
La sostenibilidad de los recursos y de las políticas debe ser una meta central.
La reforma de las políticas puede ir en aumento al reconocer los cambios en las prioridades políticas y
de los recursos, o puede responder a los principales cambios de las circunstancias externas, que
permiten la reorganización completa de las políticas de recursos hídricos.
Lecciones aprendidas
Las políticas son más útiles si son diseñadas proactivamente y no sólo como una respuesta de corto
plazo a una crisis (aunque una crisis puede dar la oportunidad para el cambio de política). Al no
anticipar los cambios, y al tomar una visión sectorial restringida, el desarrollo de políticas hídricas a
menudo ha ignorado tanto las necesidades macroeconómicas como de desarrollo.
Algunos puntos clave para la elaboración de políticas integradas eficaces son:
 Asegurar que las políticas clarifiquen los papeles del gobierno y de los otros interesados en el
logro de los objetivos globales y especialmente definir el papel del gobierno como regulador,
como organizador del proceso participativo y como árbitro de último recurso en casos de
conflicto.
 Identificar y proponer las prioridades para asuntos hídricos clave para asegurar una política
bien enfocada
 Reconocer que el hecho de considerar el agua como un bien social y económico, significa
formular las políticas para asignar los recursos a donde ofrezcan el mayor valor a la sociedad,
empezando con la satisfacción de las necesidades básicas.
 Explicitar en las políticas la vinculación entre el uso del suelo y otras actividades económicas.
 Involucrar a los interesados en el diálogo sobre políticas, reconociendo los conflictos
potenciales y la necesidad de herramientas para la resolución de conflictos (C5).
 Reconocer la importancia de la subsidiariedad, para que las decisiones de la asignación de los
recursos hídricos sean tomadas al nivel apropiado más bajo (B1.03, C2).
 Tomar en cuenta los intercambios entre costos a corto plazo y las ganancias a largo plazo
 Hacer explícitos los arreglos funcionales y las asignaciones de costos.
20
A1.02 Políticas relacionadas con los recursos hídricos
Características
Los gobiernos, tanto a nivel nacional como local, desarrollan las políticas, planes y programas de
acción que afectan directa o indirectamente la gestión de los recursos hídricos. Estos últimos incluyen
las políticas y planes para el uso del suelo (particularmente a nivel local), protección del medio
ambiente y conservación, desarrollo económico (en áreas tales como desarrollos energéticos, agrícolas
e industriales), y comercio. En la mayor parte de los países, muchos ministerios se encargan del agua,
por ejemplo los de agricultura, transporte y navegación, energía, industria y medio ambiente, pero
puede ser que haya poca coordinación entre ellos, y es probable que su enfoque estén más enfocados en
temas de desarrollo, como se sugiere arriba, que hacia la gestión de los recursos hídricos.
Por lo tanto es importante reconocer el impacto directo de políticas no hídricas en el uso y gestión del
agua. Las herramientas para coordinar las políticas y asegurar que se tomen en cuenta las implicaciones
del agua (y que otros intereses sectoriales sean reconocidos en las políticas hídricas) incluyen el
establecimiento de estructuras institucionales (véase B1), tales como:
 Entes interministeriales de coordinación (por ejemplo en la oficina del Presidente)
 Grupos cumbre para los recursos hídricos
 Grupos de coordinación en cuencas
 Equipos locales de coordinación
Para que tengan éxito, los mecanismos transectoriales para la coordinación deben ser conducidos por
fuertes líderes políticos, burócratas comprometidos de alto rango y contar con apoyo interno financiero
y administrativo. Los mecanismos deben ser establecidos al mismo nivel que la política.
La comprensión y el compromiso transectoriales son difíciles de conseguir, pero se pueden utilizar
muchas herramientas para apoyar el proceso, incluyendo la evaluación de recursos hídricos y de las
necesidades (C1), y procesos de planificación donde el reconocimiento de las necesidades sectoriales y
las prioridades son explícitas (C2). El mismo marco legal puede presentar procedimientos para trabajar
en actividades sociales y económicas.
Lecciones aprendidas
El desarrollo de procesos para introducir un planteamiento integrado con sectores no hídricos puede
resultar costoso y complicado; empeorado por políticas e intereses creados. Aunque generalizar es un
asunto difícil, la experiencia sugiere que se debe considerar lo siguiente:





La participación de diferentes interesados a menudo aclara los asuntos, pero puede ser difícil
forjar un consenso completo entre todas las partes. Por lo tanto, el gobierno tiene que cumplir
con su papel de creador de políticas, estando totalmente consciente de las posiciones de los
interesados y de las implicaciones de la gestión del agua.
Herramientas tales como SIG y modelos visuales compartidos (C5.02) pueden proporcionar
una interfaz efectiva entre el cambio en patrones del uso del suelo regional (por ejemplo la
deforestación de bosques tropicales, la expansión urbana hacia áreas rurales), gestión de
cuencas hidrológicas, y propuestas y apoyo de desarrollo. Procedimientos de planificación
local y procesos participativos.
Las relaciones transectoriales eficientes son particularmente difíciles de lograr donde las
líneas verticales entre gobiernos locales, provinciales, estatales y nacionales restringen el
intercambio lateral y causan una estricta burocracia. En este caso herramientas innovadoras de
participación y de concientización pueden ser útiles.
Algunos problemas son simplemente imposibles de manejar – donde hay evidentes
vencedores y perdedores se limita seriamente la oportunidad de lograr una coordinación sin
dificultades, necesitándose la resolución de conflictos (C5).
Donde las decisiones están basadas en buenos costos y en datos benéficos; las decisiones de
intercambios son más transparentes.
21
A2. MARCO LEGAL - Traducir la política hídrica en leyes
El agua es un recurso efímero y escaso con múltiples usos, lo que puede ser causante de
conflictos, influencias negativas externas y conflictos entre los que se encuentran río abajo y río
arriba. Es también renovable y su uso sostenible requiere una gestión integrada. La legislación
hídrica puede crear un marco para esta gestión integrada así como determinar la forma como los
factores económicos se relacionan con los recursos del agua, proporcionando el contexto para las
actividades hídricas individuales, comunitarias, públicas y privadas.
La ley hídrica existe para:





Aclarar los derechos y las responsabilidades de los usuarios y proveedores del agua
Aclarar el papel que desempeña el estado con respecto a interesados
Formalizar el proceso para la transferencia de las asignaciones hídricas
Dar un estado legal a varios grupos de usuarios del agua
Asegurar la sostenibilidad del recurso.
Por lo tanto, la legislación del agua proporciona una estructura para los objetivos tanto de
conservación como de desarrollo. En el mejor de los casos, puede estimular la inversión
eficiente en la conservación y el desarrollo del agua. En el peor de los casos, puede desalentar
tanto la inversión como la conservación, y promover los monopolios. La seguridad y la
flexibilidad de los derechos son dos características estructurales importantes de la legislación en
general, y particularmente de las leyes hídricas. La legislación hídrica trata, entre varias cosas, la
propiedad de los recursos hídricos, la naturaleza legal y la estabilidad de los derechos del agua,
el uso benéfico y efectivo del agua, la posibilidad de transferir los derechos hídricos, y la
necesidad de reconocer y respetar los usos existentes y los derechos acostumbrados al cambiar la
legislación del agua. La ley hídrica también busca prevenir la transferencia de factores externos
negativos, restringir monopolios, y reducir costos de transacción. Además, la ley hídrica
establece los derechos y funciones de las agencias en la gestión hídrica/ambiental y de los
proveedores del servicio del agua. Muchos países han firmado y ratificado convenciones y
tratados internacionales que guían e influyen en las leyes que afectan el agua por lo que las leyes
nacionales deben ser vistas en este contexto. La ley hídrica puede lograr sus objetivos a través de
normas reguladoras que pueden tratar varios asuntos incluyendo:











Conservación del agua
Protección de suministros hídricos y la calidad del agua
Establecimiento de preferencias y prioridades
Requerimientos de tecnología y de eficiencia
Creación de áreas administrativas
Principios de la gestión de cuencas
Requerimientos de monitoreo y de información
Derechos administrativos para la entrada y la inspección
Creación y cumplimiento de los derechos públicos
Medidas de emergencia
Registro y expedientes de usos y suministros
22
A2.01 Derechos de Agua
Características
El derecho hídrico es el derecho al uso del agua, no a adueñarse de ella. Una buena ley hídrica
reconoce y admite los derechos y usos existentes, incluyendo los usos acostumbrados y los
derechos de las poblaciones indígenas. Al mismo tiempo, una buena ley hídrica es lo
suficientemente flexible para permitir una reforma en respuesta a los cambios tecnológicos y a
las necesidades socioeconómicas.
En la mayoría de los países, el agua (o por lo menos sus fuentes más importantes) pertenece al
público, reflejando la noción de que el agua es un bien público. Cuando se conceden los
derechos al uso del agua a individuos privados o a corporaciones, éstos pueden estar protegidos
bajo provisiones constitucionales provinciales, estatales o nacionales. Los derechos del agua
pueden estar relacionados a los derechos territoriales, y estos derechos se pueden guardar con
base en atributos de género u otros atributos sociales, con implicaciones en la transferencia de
derechos y en la aplicación de la legislación hídrica.
En la mayor parte de las leyes hídricas, un derecho puede ser guardado o mantenido solamente
cuando éste se use efectivamente. Esto a menudo refleja la escasez y el valor del recurso hídrico
y está relacionado con la preocupación del riesgo de que se confiera un monopolio en una sola
persona. La ley puede especificar que el uso es igualmente provechoso. Los principios del uso
benéfico y efectivo son:




El agua no debe obtenerse para su especulación o desperdicio
La finalidad de su uso debe ser socialmente aceptable
El agua no debe ser empleada de mala manera
Su uso debe ser razonable comparado con otros usos
La ley hídrica usualmente clasificará los usos para la asignación del agua en tiempos de escasez
o en caso de solicitudes contradictorias, por ejemplo el agua para las necesidades básicas del ser
humano, y/o la protección de ecosistemas. Las leyes hídricas legalmente establecidas permiten el
desarrollo y la conservación de recursos hídricos, proporcionan garantías o activos para la
obtención de créditos, y reconocen las relaciones existentes sociales y económicas. En zonas
rurales, la legislación puede permitir que la responsabilidad en las operaciones, mantenimiento y
la gestión de sistemas de irrigación sea transferida a los agricultores.
Conforme el agua escasea, la transferencia de los derechos del agua adquiere más importancia.
Cada vez más, las leyes hídricas aceptan transferencias bajo condiciones prescritas. Un registro
de derechos de agua ayuda a asegurar la estabilidad de los derechos del agua y la transferencia
de títulos, pero deben establecerse mecanismos adecuados de transición y así evitar una
inestabilidad socioeconómica.
La asignación de derechos de agua per se puede o no fortalecer la GIRH. Sería necesario hacer
reformas si los derechos hídricos son asignados de manera poco equitativa o si no reflejan el
valor del agua, o el papel administrativo de grupos sociales específicos incluyendo el del género.
Lecciones aprendidas
Los factores clave para una buena ley deben incluir:





La transparencia en la asignación de agua y los derechos para reducir posible malestar
social
La información adecuada y disponibilidad de datos sobre los recursos hídricos
superficiales y subterráneos (C1.01)
Un mecanismo que asegure la asignación del agua entre solicitudes contradictorias es
compatible con el uso sostenible
El establecimiento explícito de condiciones antes de conceder o reconocer derechos
hídricos para prevenir peleas políticas penosas en caso de que se necesiten cambios
Aunque muchos sistemas legales permiten derechos perpetuos, las concesiones con
tiempo limitado tienen preferencia por la razón mencionada.
23
A2.02 Legislación para calidad del agua
Características
Las medidas para proteger la calidad del agua deben estar codificadas en la legislación y pueden
ser preventivas o correctivas.
Las medidas preventivas incluyen la regulación sobre vertientes y descargas, normas técnicas y
requisitos para tratar las descargas contaminadas, instrumentos económicos así como las normas
de calidad para la recepción de las aguas, establecidas de acuerdo a los servicios y usos
esperados o existentes. La legislación establece los principios en los que se basa el control de la
contaminación. Estas y otras medidas para controlar las fuentes de contaminación difusa pueden
ser integradas en programas hechos a la medida para sitios y regiones específicos (véase C6 y
C7). Las medidas correctivas incluyen órdenes para suspender y desistir, compensación por
daños y pérdidas económicas, y requisitos para disminuir y remediar la contaminación. El
principio de responsabilidad económica del contaminador otorga la responsabilidad por el costo
de los daños.
Acciones de emergencia y demandas civiles pueden ser herramientas para hacer respetar la
calidad del agua, y bajo algunos sistemas legales, estos últimos pueden ser usados aun por
aquellas personas que no tienen un interés directo o derecho legal.
Otros instrumentos legales para la protección de la calidad, incluyen la responsabilidad, tanto
estricta como por consecuencia de fallas; la inversión de la carga de la prueba; la
responsabilidad diversa o conjunta por causas de contaminación por más de un agente; multas y
otras penas tal como encarcelamiento. La responsabilidad personal para empleados y oficiales de
corporaciones que causen la contaminación puede funcionar como una forma útil de disuasión.
En algunos sistemas, se adaptan las multas u otras cargas financieras según sea el caso, para
contrarrestar cualquier ganancia acumulada por las entidades contaminantes. La legislación para
la calidad del agua se aplica a través de inspecciones, monitoreo, mantenimiento de datos,
reportes y de otras medidas relacionadas.
Los problemas especiales debidos a la contaminación de las aguas subterráneas se tratan a través
de diversas medidas, incluyendo las pruebas de calidad de agua, programas para uso del suelo y
de protección de cuencas, control de contaminación difusa, lixiviado, pesticidas y fertilizantes,
los cuales requieren un certificado en el que reporte que no se tiene ningún problema, antes de
emitir un permiso para el uso de aguas subterráneas, control de fuentes de contaminación no
difusas y de desperdicios peligrosos y mineros, regulación de tanques de almacenamiento
subterráneos y actividades de inyección, y protección de cabezas de pozos. La transferencia de
residuos entre diferentes medios ambientales tales como el aire, agua y tierra es reconocida en
algunos países y pueden introducirse leyes para asegurar que el tratamiento de residuos cause el
menor daño posible al medio ambiente.
Para que una ley hídrica sea efectiva debe estar apoyada por un sistema de indicadores y por la
capacidad institucional para la medición, interpretación y aplicación de los objetivos de calidad
ambiental o normas hídricas.
Lecciones aprendidas
La legislación de la calidad del agua la protege en la gestión y la planificación de recursos
(véase C2) y es tan importante como una ley de derechos hídricos para el establecimiento de la
GIRH. Algunas lecciones aprendidas incluyen:



La aplicación de la legislación de la calidad del agua es más complejo que los controles
en vertidos únicamente.
La complejidad de los asuntos requiere una buena colaboración entre los entes que realizan las
descargas y las agencias de aplicación
La autorregulación de los entes que realizan las descargas puede ser útil, pero el monitoreo y
el muestreo al azar hechos por la agencia reguladora es a menudo el único procedimiento
factible para asegurar la calidad
24



Al establecer objetivos y normas para la calidad del agua, es importante asegurarse de que
éstas se puedan lograr técnicamente y de que exista la capacidad institucional para monitorear
y aplicar las normas
Las leyes sobre la calidad del agua deben ser tomadas en cuenta a la hora de revisar una ley
general hídrica (véase A2.03)
Las normas rigurosas y demasiado ambiciosas pueden ser excesivamente costosas para aplicar
y pueden reducir la credibilidad de la legislación, socavando la conformidad.
25
A2.03 Reforma de la legislación existente
Características
El papel de las leyes hídricas es implementar, hacer cumplir las políticas, y proporcionar
efectivos mecanismos administrativos y regulatorios en los niveles apropiados. Por lo tanto, las
leyes hídricas son herramientas poderosas para apoyar la GIRH. La creación de una legislación
hídrica moderna, que apoye la GIRH, debe nacer del desarrollo de políticas hídricas integradas y
lógicas (A1).
La legislación puede ser reformada para incluir elementos centrales de la GIRH, estos son, el
valor del agua en uso (el agua como un beneficio económico y social), el papel de la mujer en la
gestión del agua y la sostenibilidad del recurso. El marco legal puede enfatizar principios en
apoyo a los elementos de la GIRH tales como: principio de responsabilidad económica del
contaminador, enfoque de las cuencas hidrográficas, participación pública, reformas financieras,
protección ecológica y acceso equitativo a los recursos hídricos.
Otros temas de reformas legales que ayudan a crear el robusto marco de la GIRH incluyen:









El marco institucional facilitador, incluyendo los papeles legales y las
responsabilidades de las instituciones y sus relaciones;
Mecanismos para que los interesados participen en la gestión de los recursos hídricos;
Mecanismos para la resolución de conflictos;
Servicios de agua y los derechos y responsabilidades asociados, cubriendo por ejemplo:
la provisión del agua para las necesidades básicas del ser humano, y los niveles de
servicio (la calidad del agua suministrada, certeza del suministro, niveles de eficiencia,
etc.);
Sistemas de precios y tarifas del agua, incluyendo principios de equidad y protección al
más pobre y su posibilidad de adquirirla;
Mecanismos de protección para el consumidor, tales como el acceso oportuno y
apropiado a la información, participación y involucramiento en la gestión del agua;
Asignación equitativa de los derechos del agua;
Mecanismos claros para la transferencia de los derechos del agua para minimizar los
conflictos y el riesgo de malestar social;
Funciones reguladoras.
Lecciones aprendidas
La experiencia enseña las siguientes lecciones:





La nueva legislación debe ser socialmente aceptable y administrativamente factible.
La ley hídrica está directamente relacionada con el uso del suelo en muchos países. En la ley
hídrica deben estar reflejadas las vinculaciones entre la disponibilidad y calidad del agua y el
uso del suelo, sin embargo, se debe notar que una vinculación estricta entre éste ultimo y del
agua puede causar problemas en los mercados del agua (véase C7.04)
La ley hídrica necesita trazar una línea entre la plenitud y la flexibilidad. Necesita ser lo
suficientemente flexible para reflejar las circunstancias cambiantes pero a la vez debe ser tan
explícita y completa como para asegurar la discusión total de los principios y políticas básicas
y sus implicaciones. Si no es lo suficientemente firme y claro, el marco de la legislación puede
permitir que los ejecutores tomen decisiones arbitrarias.
Las leyes hídricas nacionales deben tomar en cuenta las convenciones internacionales
aceptadas por el país.
Los cambios legales crean tensión para los usos y los derechos hídricos existentes. En las
reformas legales, los derechos, los usos y las oportunidades de las poblaciones indígenas y
rurales deben ser protegidas y deberán establecerse provisiones transitorias. (Las herramientas
para la resolución de conflictos y para forjar consenso pueden apoyar la reforma a la ley,
véase C5)
26
A3.
ESTRUCTURAS DE FINANCIAMIENTO Y DE INCENTIVOS - Asignación de
recursos financieros para satisfacer las necesidades hídricas
La asignación de recursos financieros para las necesidades del agua es un gran reto. En el
Segundo Foro Mundial del Agua (La Haya, 2000) se sugirió que, para satisfacer las necesidades
para la protección de los ecosistemas, el suministro de agua y la producción agrícola; la
inversión anual del sector hídrico debe duplicarse de aproximadamente $90 mil millones de
dólares americanos por año a alrededor de 180 mil millones de dólares americanos en los
próximos veinte años (en países en vías de desarrollo). Los fondos para lograr este reto podrán
buscarse en los gobiernos, comunidades e individuos, bancos comerciales, el sector hídrico
privado y la comunidad donante. Ninguna de estas fuentes podrá hacerlo sola, y es lógico que se
necesitará una combinación de éstas para lograrlo, sin embargo, el costo del fracaso para
movilizar fondos y para posponer la inversión es muy alto también en las enfermedades
relacionadas con el agua, que afectan a millones de personas; la degradación de ecosistemas y el
continuo sufrimiento de la gente más pobre.
Los recursos financieros se necesitan para:




Una gestión completa de recursos, conservación y protección de recursos hídricos.
Servicio de suministro (por ejemplo agua potable, irrigación y tratamiento de aguas
residuales)
Inversiones para balancear la oferta y la demanda en términos tanto de espacio como de
tiempo
Bienes públicos tales como la protección de la gente contra eventos extremos
(inundaciones, sequías)
La disponibilidad de fondos para el agua depende sobre todo de las prioridades y políticas de
desarrollo (véase A1) y en los marcos legales e institucionales (A2 y B1). La introducción de la
GIRH no cambia estas realidades, pero trata de adaptar las políticas en estas áreas a las
realidades de los recursos hídricos, y de adaptar las políticas del agua a las estrategias de
desarrollo. Parte del financiamiento de la estrategia de desarrollo de la nación involucra el
financiamiento directo del sector hídrico.
Todos los costos de inversión en los servicios hídricos, así como su operación, tienen que
recuperarse al final. Las únicas fuentes finales de ingresos son los cargos y las tarifas recaudados
de los mismos usuarios, además de los distintos subsidios disponibles de impuestos nacionales,
subvenciones internacionales, y contribuciones voluntarias hechas a través de ONG. Todos los
préstamos necesitan ser devueltos, y todas las rentas necesitan ser compensados, desde una u
otra de estas fuentes. Dicho eso, la elección de facilidades financieras es importante. “La
ingeniería financiera” puede marcar la diferencia en la sostenibilidad y factibilidad financiera de
un proyecto.
Todos los gobiernos necesitan una estrategia de financiamiento del agua para estimular los
requisitos completos de inversión e identificar las fuentes de financiamiento (A3.01). Las
necesidades financieras del sector agua son usualmente gigantescas, debido a que los proyectos
tienden a ser indivisibles y de capital intensivo; además, muchos países tienen rezagos en el
suministro de servicios. Las contribuciones importantes de donantes bilaterales e internacionales
están decreciendo, y son sumamente limitadas en relación a las necesidades actuales. Existe la
disponibilidad de financiamiento privado a través de préstamos, pero el riesgo asociado a
préstamos a ciertos grupos, tales como municipios o asociaciones de agricultores puede ser
demasiado elevado para atraer el financiamiento privado, o puede hacerlo excesivamente
costoso. Una mejor coordinación entre el financiamiento público y privado puede aumentar la
eficiencia en la movilización de mejores recursos financieros..
El financiamiento sostenible está ligado al mejoramiento de la recuperación de costos, lo cual a
menudo acarrea un aumento en las tarifas. Este aumento puede hacerse más aceptable si resultan
en mejores servicios y si se amortigua su impacto en los usuarios más pobres. Nótese la
diferencia entre el valor del agua como un servicio económico y los asuntos financieros
cubiertos por el cobro y pago de servicios de agua. El valor del agua en usos alternativos es
importante para la asignación racional del agua como un recurso escaso y debe retroalimentar la
política.
27
El financiamiento se puede recaudar de fuentes internas (A3.02) o de préstamos y capital propio
(A3.03).
Las características típicas de las inversiones hídricas influyen en la elección financiera.
Usualmente estas inversiones implican un fuerte desembolso inicial (particularmente para
nuevos sistemas centralizados y tratamientos avanzados), sus activos físicos tienen una larga
vida, y una vez que la inversión se haya realizado, produce un flujo fijo - aunque generalmente
modesto - de fondos para el futuro indefinido. Casi todas las rentas son en moneda nacional, y el
contenido local del costo de la inversión, el mantenimiento y la operación es alto (obras civiles).
Las tasas de rentabilidad financiera en proyectos nuevos y en las concesiones son generalmente
sencillas, y estrechamente reguladas. La inversión es afectada principalmente por divisas, así
como hay riesgos de regulación y de ingresos.
El “sector agua” es altamente diverso, y una gama de fuentes financieras es apropiada para cada
una de sus diferentes componentes. No todas las opciones cuestan dinero directamente; el sector
agua puede beneficiarse con las mejoras en la gestión del agua que resultan de las inversiones en
otros sectores, como la energía y la reducción de la contaminación industrial, y algunos
proyectos (de “ganar-ganar”) tienen otros beneficios para compensar sus costos.
28
A3.01 Políticas de inversión
Características
A través de las políticas económicas y la inversión pública, los gobiernos pueden tener
conscientemente o no, un efecto significativo en el sector hídrico. La GIRH alienta a los
creadores de políticas a darse cuenta de estos efectos potenciales y a incluir en el desarrollo de
las políticas de inversión, tanto el impacto potencial como el papel que desempeña cada nivel de
inversionistas: el público (estatal, municipal), el sector privado, las comunidades y los
individuos. Los gobiernos son responsables de las políticas de inversión que afectan al sector
hídrico en tres niveles:



Políticas macroeconómicas: Las políticas monetarias, fiscales y comerciales afectan
todas al tipo y al ritmo del desarrollo de la economía en general, y específicamente el
del sector hídrico. Por lo tanto, una devaluación puede causar un auge en la exportación
de cosechas irrigadas; los incentivos fiscales pueden resultan en un crecimiento en las
industrias de uso intensivo del agua, y la liberalización del comercio puede producir
cambios en el equilibrio entre los productos, generando diferencias en el uso del agua.
Inversión pública: La inversión en muchos sectores puede afectar la demanda del agua,
como por ejemplo: la vivienda, nuevas poblaciones y desarrollos industriales, el
transporte, la electricidad y la energía, la agricultura y el turismo.
Inversión pública y privada directamente en el sector hídrico: El sector hídrico es de
capital intensivo con necesidades financieras potencialmente grandes para la irrigación,
el suministro de agua, el tratamiento de aguas residuales, la protección ambiental y la
prevención contra las inundaciones.
Una estrategia nacional de inversión hídrica basada en la GIRH será orientada hacia la demanda,
e identificará fuentes de financiamiento para un programa accesible y razonable; cubriendo
todos los aspectos de la gestión de los recursos hídricos, incluyendo la conservación y el
tratamiento de aguas residuales.
Lecciones aprendidas
Las condiciones previas para una buena política de inversión incluyen:






Proyecciones macroeconómicas de medio plazo (3-5 años);
Una unidad central que coordina y revisa todas las políticas (tales como la oficina del
Primer Ministro o la Junta Directiva de Planificación. (véase A1);
Un programa público de inversión, subdividido por sector económico;
La capacidad para la evaluación de proyectos (véase C2.08);
Datos e información sobre las necesidades hídricas y la concentración del agua en
diferentes sectores (véase C1);
Instituciones con la capacidad de implementar efectivamente el alcance y el volumen
del programa.
Una estrategia de inversión que funcione para el sector hídrico incluye:




Estimaciones de los requisitos de inversión;
Asignación de las responsabilidades para la recaudación de fondos (por ejemplo entre
el gobierno municipal o central, las comunidades, las agencias autónomas, empresas
privadas);
Identificación de fuentes para subvenciones y préstamos concesionarios (por ejemplo
de donantes bilaterales y multilaterales como el Banco Mundial);
Definición del papel que desempeña el sector privado, y metas financieras para
concesiones, empresas conjuntas, etc.;
29




Evaluación de las oportunidades para enfoques alternativos, tales como gestión de la
demanda (C3) o instrumentos económicos (véase C7) para reducir las necesidades de
capital;
Evaluación de las oportunidades para la inversión a nivel comunitario o doméstico;
Establecer esquemas de cobro para descargas de agua y de aguas residuales (véase
instrumentos económicos (C7);
Una clara evaluación del papel que desempeña los sectores públicos y privados y los
instrumentos regulatorios asociados.
La recaudación de fondos puede ser delegada por el gobierno central a otros interesados,
dependiendo en factores tales como si la hacienda pública puede recaudar fondos en mejores
términos que los inversionistas privados, si los municipios tienen la capacidad de recaudar sus
propios fondos sin la garantía del gobierno central, y el grado en que las empresas privadas
pueden traer su propio capital o fondos de préstamos a un proyecto.
30
A3.02 Opciones de financiamiento I: subvenciones y fuentes internas
Características
Esta herramienta trata las subvenciones y los recursos que son ‘internos’ al sector del agua.
A3.03 maneja los préstamos y de los recursos propios. Teniendo en cuenta la diversidad del
sector del agua en los diferentes países y las variaciones de los recursos financieros disponibles,
una estrategia financiera racional consistiría en lo siguiente:









Minimizar los costos financieros con la elección de normas apropiadas (por ejemplo,
aplazando la introducción de un sistema central de alcantarillado en cada caso) y la
tecnología (evitando las opciones superfluas dichas “de lujo”)
Animar a los usuarios del agua a hacerse cargo de algunos de los costos de los
esquemas locales (que los usuarios aporten ellos mismos parte del capital con su propia
labor en el mejoramiento urbano o en los planes comunitarios rurales) con el apoyo
de pequeños préstamos para materiales e instalaciones;
Hacer que las empresas comerciales asuman su propia inversión en la conservación del
agua y para el tratamiento previo de las aguas residuales, mediante una combinación de
sanciones legales y de incentivos tarifarios. En la agricultura de riego ya existe un alto
grado de autofinanciamiento, especialmente para pequeños esquemas;
Usar los ingresos provenientes de la venta de agua y de los servicios relacionados
(C7.01) para cubrir los costos recurrentes de operación y de mantenimiento, además
de contribuir al costo de la inversión para expandir y modernizar el sistema. Es
importante cubrir los costos de operación y mantenimiento con los ingresos
normales, debido a que, de otro modo, las operaciones continuarán de manera precaria
y el mantenimiento será desatendido. A largo plazo, la inversión de capital en servicios
de agua deberá también ser financiado con ingresos internos, con la ayuda de préstamos
(los cuales son devueltos a base de las rentas), sin embargo esta condición ideal podría
requerir ser abordada gradualmente, en especial en el caso de la irrigación;
Hacer uso de todas las fuentes potenciales de subvenciones y a la vez tomar medidas
para reducir la dependencia de ellas a largo plazo (porque es probable que éstas no sean
permanentes);
Subsidios de los gobiernos centrales y locales, particularmente para realizar inversiones
(la mayoría de los gobiernos están reduciendo los subsidios recurrentes para el agua).
Financiar los ‘bienes públicos’ (como la conservación de cuencas, investigación
hidrológica) es también una función apropiada de los gobiernos;
Subvenciones de agencias internacionales de ayuda (donantes bilaterales, agencias de la
ONU, el programa ISPA de la UE, etc.). Son apropiadas para la asistencia técnica,
desarrollo de capacidades, establecimiento de sistemas reguladores, etc.;
Subvenciones de varias ONG nacionales e internacionales, recaudadas con donaciones
voluntarias, y algunas veces igualadas con las provenientes de agencias oficiales de
ayuda, las cuales pueden estimular la actividad prestataria de los bancos locales;
Subvenciones (incluidos los préstamos blandos) procedentes de los beneficios
obtenidos por el cobro de impuestos sobre la contaminación y otros temas relacionados
con el medio ambiente, los cuales son reutilizados dentro del sector para fines tales
como la conservación del agua, el tratamiento previo de las aguas residuales, etc.
Lecciones aprendidas



Una política activa de tarifas, la cual, la cual genera un flujo de fondos apropiado y a prueba
de inflación, es la mejor fundación para la salud financiera del sector a largo plazo, y será
necesaria como la base para atraer préstamos y capital propio.
La recuperación de costos mediante la imposición de impuestos es difícil en los países de
escasos recursos que tienen gobiernos y situaciones fiscales precarias.
En años recientes, la ayuda internacional para el agua ha ido decreciendo, parcialmente como
respuesta a malas experiencias, a un escaso flujo de proyectos y a la deficiente gobernanza de
este sector (véase la sección B1.01). En la situación actual, con creciente interés y
31
compromisos internacionales, la perspectiva de la ayuda es más prometedora, pero mucho
dependerá de las reformas y de los esfuerzos por desarrollar la capacidad.
32
A3.03 Opciones de financiamiento II: préstamos y capital propio
Características
Las subvenciones y los recursos internos (A3.02) pueden ser complementados mediante
préstamos e inyecciones de capital propio. A largo plazo, estos dos tipos de financiamiento
tendrán que ser reembolsados con el flujo de caja proveniente de las ventas de agua. Por lo tanto,
tales fuentes de financiamiento no deben ser consideradas como recursos adicionales.
Algunos de los países en vías de desarrollo con ingresos medios o altos, tienen grandes
mercados bien desarrollados de capital local, los cuáles pueden proveer la requerida cantidad de
capital de los préstamos para el agua. En otros casos, los préstamos extranjeros están sujetos a
limitaciones macroeconómicas relativas al tamaño de la deuda pública, con el respaldo de la
presión por parte del FMI, lo cual limita en gran medida el monto de préstamos extranjeros que
puedan solicitar los países de más escasos recursos y altamente endeudados. La oferta de
garantías públicas, por ejemplo para el riesgo de cambio de divisas, representa una
responsabilidad contingente que efectivamente incrementa la deuda pública (a pesar de que tales
responsabilidades no siempre aparecen reflejadas en los presupuestos).
Los préstamos deben estar adaptados con el perfil del flujo de caja de la inversión e igualar el
contenido externo o local del proyecto. Las principales fuentes son:





Préstamos a largo plazo provenientes de agencias multilaterales (Banco Mundial,
bancos regionales de desarrollo, Banco Europeo de Inversiones, etc.);
Medios de garantía de las agencias anteriormente mencionadas y de gobiernos que
mejoren los términos y condiciones que permiten solicitar préstamos locales;
Crédito a la exportación, por lo común garantizado oficialmente por el país exportador,
sujeto a las reglas del Consenso de la OCDE.
Préstamos en términos comerciales provenientes de bancos locales (normalmente por
no más de cinco años) e internacionales (algunas veces a largo plazo si están
‘respaldados’ por garantías de diferentes tipos);
Bonos recaudados localmente o en el extranjero por gobiernos centrales y, con menor
frecuencia, por gobiernos municipales, que requieren garantías públicas.
El capital propio puede ser procurado mediante empresas privadas, empresas conjuntas u
organismos operadores que cuenten con una estructura corporativa. Las fuentes de capital propio
incluyen:




Empresas internacionales privadas, por ejemplo, en concesiones, transferencia de
activos, empresas conjuntas, etc.;
Compra de acciones mediante fondos especializados de inversión en el agua y el medio
ambiente, que usualmente requieren una tasa de rendimiento;
Instituciones locales, tales como bancos comerciales y de desarrollo, y fondos de
pensiones;
Agencias de inversión internacionales y bilaterales, por ejemplo, la Corporación
Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés), la Corporación de Desarrollo
de la Commonwealth (CDC) y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el
Desarrollo (BERD).
Lecciones aprendidas


Puesto que los ingresos provenientes del sector hídrico se captan en moneda local, es
prudente, cuando sea posible, recaudar fondos localmente para evitar el riesgo de
cambio de divisas.
Ha existido poco financiamiento de bancos comerciales internacionales para el sector
agua. El financiamiento de proyectos de agua ha sido escaso, en parte, como
corresponde a los altos costos fijados en función del tamaño del negocio.
33




Muchos de los recientes proyectos de agua, que son privados, internacionales y de un
perfil alto, han resultado problemáticos en virtud, en particular, de los riesgos de divisas.
Estos riesgos se han agudizado por los recientes problemas financieros internacionales.
La inversión en capital propio es una fuente de financiamiento de alto costo. Esta
inversión resulta flexible a corto plazo y constituye un amortiguador para realizar
préstamos, pero los accionistas exigen tasas de rentabilidad del mercado.
El desarrollo de los mercados de capital local es crucial, a largo plazo, para el
financiamiento del agua.
Los riesgos políticos y reguladores son problemas adicionales al riesgo de cambio de
divisas. Las contragarantías entre agencias multilaterales, gobiernos centrales y
municipios pueden ayudar a tratar esta situación.
34
B. PAPELES INSTITUCIONALES
Papeles Institucionales
Se suele decir que la actual crisis del agua es principalmente una crisis de gestión, mejor dicho que una
crisis de escasez de agua o de contaminación del agua per se. En el contexto de la GIRH, la gobernanza
se define como la diversidad de sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos vigentes (o
que necesitan ser vigentes) para desarrollar y administrar los recursos hídricos y el suministro de los
servicios del agua, a diferentes niveles de la sociedad. La gobernanza del agua trata el diseño e
implementación de políticas públicas para inversiones y gestión sostenibles en el agua, que obtienen el
apoyo de todas las secciones de la sociedad – el gobierno a diferentes niveles, el sector privado, la
sociedad civil, las comunidades y los diferentes grupos de usuarios.
Mientras que la gobernanza puede percibirse en términos políticos y administrativos cerrados como la
toma decisiones por ‘el gobierno’, la buena gobernanza en realidad requiere la transparencia de las
instituciones que administran las políticas, regulaciones, implementación y supervisión, así como la
participación de grupos comunitarios en todas estas funciones. La mala gobernanza conduce a un
aumento en los riesgos políticos y sociales, el fallo institucional y capacidades disminuidas a cumplir.
Por lo tanto, una buena gobernanza del agua requiere un marco legal claro, políticas hídricas
exhaustivas, regulaciones ejecutables, instituciones efectivas, ejecución sin complicaciones y
mecanismos de responsabilidad frente a los ciudadanos, así como sus interconexiones.
Los principios de una gobernanza eficiente del agua requieren políticas y acciones coherentes e
integradoras, así como instituciones abiertas y transparentes (si se trata de entes del sector público y
empresas privadas), de tal forma que sus operaciones no son ni escondidas ni difíciles de encontrar por
el público. Tanto las políticas como las instituciones necesitan ser inclusivas y comunicativas de tal
forma que el resultado es una participación mejorada en diferentes niveles. Para ser equitativos y éticos,
tanto los hombres como las mujeres, diversos grupos de interés, interesados, usuarios y consumidores
necesitan ser parte del proceso a través de canales formalizados, en la medida de lo posible.
Para que las políticas sean sensibles y sostenibles, deben asegurar la entrega necesaria, en términos de
la demanda, los objetivos claros, y la evaluación de los impactos futuros, así como de la experiencia
pasada, de ser posible. Se requiere la eficiencia económica, así como los conceptos de eficiencia
política, social y ambiental, de tal forma que se pueda servir a la mayor parte de la población con
equidad, el desperdicio minimizado, costos apropiados y con menos daños al medio ambiente. En
términos del desempeño y la operación, la buena gobernanza requiere que los procesos y las
operaciones son responsables desde su inicio: es decir, que los papeles en los procesos legislativos y
ejecutivos necesitan ser claros. Cada institución en el proceso debe explicar y responsabilizarse de sus
acciones. Aunque sea tarea difícil, se puede lograr al desglosar la buena gobernanza en sus
componentes y al prepararse para el cambio.
Lo más fundamental es cómo las instituciones encargadas de la política, regulaciones, implementación,
ejecución y supervisión entienden y cumplen con sus papeles, y las capacidades institucionales que
necesitan para ser efectivas. Las herramientas en esta sección tratan las reformas de gobernanza,
legislación, grupos cumbre, autoridades locales, organismos de cuenca, organismos operadores, y una
diversidad de otros arreglos institucionales, hasta las comunidades que pueden cumplir en el contexto
de la gestión sostenible del agua.
35
B1.
CREACIÓN DE UN MARCO ORGANIZACIONAL – Formas y funciones
Una gran variedad de instituciones pueden involucrarse en la integración de la gestión de los
recursos hídricos, desde entes muy grandes, transfronterizos o internacionales hasta gobiernos
locales y regionales, grupos pequeños de la sociedad civil y organizaciones comunitarias (como
se enumera del B1.02 hasta el B1.11). La composición en un país concreto dependerá de la
experiencia y las necesidades del país. Hoy en día las organizaciones del agua están
experimentando cambios, tanto estructurales como institucionales; reflejando los deseos
nacionales para una mayor eficiencia y un mejor desempeño. La sección B1.01 trata las reformas
institucionales para una mejor gobernanza.
Pero al mismo tiempo, muchas organizaciones cuya función primordial no es la gestión del agua,
son responsables de sectores donde el impacto de los recursos hídricos es enorme – algunos
ejemplos incluyen la agricultura, industria, comercio y energía. Asimismo, las organizaciones
encargadas de la gestión de los recursos hídricos tendrán que considerar otros asuntos además
del agua, tales como el medio ambiente y la cuestión de género.
Las estructuras institucionales varían de país a país, pero cualquiera que sea su estructura
específica, es esencial tener mecanismos de diálogo y de coordinación para asegurar las medidas
de integración. Es necesario que se encuentre un equilibrio entre un enfoque totalmente
integrado en que los asuntos específicos se pueden perder debido a la falta de experiencia o de
interés, y un enfoque sectorial donde se siguen las diferentes políticas sin cualquier coordinación.
Los papeles, las responsabilidades y las funciones de las organizaciones hídricas varían. Pueden
incluir:











La formulación de políticas
La educación y promoción
La creación y animación de redes e intercambio de información
La regulación, control y aplicación
La supervisión y monitoreo
La asignación y abastecimiento de agua
El control de inundaciones y mitigación de riesgos
El tratamiento y reutilización del agua
La conservación y protección
El control de la contaminación y la gestión de la calidad del agua
La adjudicación en casos de conflicto
Todo lo anterior requiere un marco organizacional para operar y asegurar los resultados.
Mientras a menudo se percibe que las organizaciones tengan funciones, no pueden ser efectivas
en realidad a menos que cumplan los resultados. Por lo tanto, las instituciones necesitan
estructuras que apoyen la acción con resultados definidos; como una organización encargada de
formular políticas no será ni efectiva ni responsable si sólo debate los asuntos y no puede
entregar una política completa; o un organismo de cuenca que solamente entrega mapas y planos,
pero en realidad no administra la cuenca de manera diaria. Mientras las organizaciones del agua
pueden ser multifuncionales, es necesario reconocer claramente que las funciones políticas,
reguladoras y de suministro de servicios deben separarse de manera precisa en el interés de la
buena gobernanza. Por ejemplo, los principios de la responsabilidad y transparencia establecen
que una institución no puede ser su propio ente regulador.
Debido a preocupaciones de responsabilidad, los gobiernos y la sociedad civil han aumentado su
escrutinio respecto a grupos relacionados con el agua, y solicitan evaluaciones de su desempeño.
Estas revisiones se han enfocado en los aspectos relacionados con la labor de las organizaciones
tales como la jurisdicción, capacidad de aplicación, situación fiscal apropiada, dotación de
personal adecuado, discreción administrativa, flexibilidad, visibilidad, responsabilidad y
compatibilidad estructural. Todas las organizaciones deben esforzarse para predicar con el
ejemplo. El intercambio de conocimientos, resolución de conflictos y la equidad no son
únicamente asuntos que tratar entre las organizaciones, sino que deben formar parte de la ética
de cada organización.
36
B1.01 Reforma de las instituciones para una mejor gobernanza
Características
La gobernanza del agua se refiere a los sistemas políticos, administrativos, económicos y
sociales que existen para administrar los recursos y los servicios hídricos, es fundamental para
administrarlos de manera sostenible para proveer acceso a los servicios hídricos con propósitos
domésticos o productivos.
Los modelos de gobernanza deben ajustarse a las particularidades sociales, económicas y
culturales prevalecientes en un país, pero ciertos principios o atributos básicos son esenciales. El
enfoque empleado para la gobernanza del agua debe ser transparente, inclusivo, coherente y
equitativo. Asimismo, el sistema de gobernanza debe ser responsable, eficaz y sensible. Una
mejor gobernanza requiere de la participación del gobierno, de la sociedad civil y del sector
privado, pues todos son decisivos en distintas formas en la implementación exitosa de las
reformas institucionales.
Al reformar las instituciones para una mejor gobernanza, primero debe realizarse una evaluación
de los sistemas institucionales existentes, para comprender quién hace qué para quién, y ante
quién es responsable. Una evaluación institucional debe identificar: leyes contradictorias,
duplicación o falta de claridad de los mandatos para las diferentes organizaciones y
jurisdicciones de los diferentes niveles de la autoridad, local, subregional, nacional, y cada vez
más, internacional. La determinación de qué necesita ser reformado y la secuencia en que las
reformas deben efectuarse es crítico para el éxito del proceso de reforma. Un análisis
comparativo de las reformas que se han llevado a cabo, tanto en el país como en otros países
similares, puede ayudar a aclarar las necesidades.
El cambio puede ser doloroso y es a menudo resistido porque hace que la gente se sienta
insegura, incluso cuando ésta entiende su necesidad. Frecuentemente, las leyes provechosas o
procedimientos revisados pueden fallar porque no son comprendidos o aceptados por los
oficiales o por los ciudadanos. La reforma institucional debe ser llevada a cabo con un enfoque
participativo y consultivo, involucrando a los sectores formales e informales, para desarrollar la
comprensión y apropiación del proceso de cambio (véase herramientas tales como Resolución de
Conflictos, C5, o B2, Desarrollo de capacidad institucional).
Un elemento clave es el acceso a la información (véase C4.03). Usualmente, la información sólo
está disponible para un grupo selecto de expertos y oficiales, resultando en una “asimetría de la
información”. Se necesitan acciones concretas para compensar este desequilibrio.
Lecciones aprendidas
 Las reformas deben ser llevadas a cabo de forma coherente e integradora y deben
ajustarse a las políticas sociales generales del país.
 No todas las reformas requeridas pueden ser llevadas a cabo al mismo tiempo, es
importante decidir las prioridades y la secuencia de acciones que se ajustan con dichas
prioridades.
 Se deben evitar las reformas irreales que no son aceptadas política o socialmente.
 Los elementos clave para cualquier proceso de reforma son la concientización, el
intercambio de información y un debate significativo y participativo.
 La reforma es un proceso dinámico e interactivo cuya única certeza es el cambio en sí
mismo.
 Los intereses creados y los grupos de interés especiales deben ser incluidos en los
debates, pero quienes toman las decisiones deben evitar ser “capturados” por los grupos
de interés especiales.
 Un elemento clave en cualquier reforma es la regulación de los proveedores de
servicios, tanto públicos como privados, y los reguladores deben ser independientes y
fuertes.
 Las reformas deben evitar confundir los papeles de la administración de los recursos
(responsabilidad del gobierno) y el abastecimiento de servicios (organismos operadores
gestionados pública o privadamente).
37

La gobernanza del agua debe tomar en cuenta todos los sectores dependientes o que son
proveedores clave del agua y no debe concentrarse exclusivamente en el abastecimiento
de agua potable.
38
B1.02 Organizaciones transfronterizas para la gestión de los recursos
hídricos
Características
Las organizaciones transfronterizas brindan un marco de referencia para la gestión de los
recursos hídricos que cruza las fronteras internacionales, en donde hay problemas
administrativos con los recursos compartidos (jurisdicción cruzada).
Dichas organizaciones varían en tipo y función, de acuerdo al contexto político, a los retos de los
recursos hídricos y a los aspectos culturales del área. A menudo están basadas en acuerdos
voluntarios entre estados soberanos, pero pueden incluir autoridades y comisiones del agua
internacionales y nacionales. Tradicionalmente, las organizaciones internacionales han sido
establecidas para encarar un problema determinado la navegación, inundaciones, etcétera; pero
su responsabilidad puede ser extendida, y a menudo lo ha hecho, para hacer frente a problemas
hídricos mayores en las cuencas. Aunque los ministros en cada país usualmente desean mantener
la mayor responsabilidad en la toma de decisiones, puede ser conveniente el establecimiento de
algún tipo de órgano consultivo para ampliar el alcance de la participación de los interesados.
El tipo de acuerdo subyacente de estas organizaciones varía en gran medida alrededor del mundo,
desde arreglos apropiados y memorandos de entendimiento, hasta tratados internacionales y
acuerdos formales. Queda de manifiesto que el buen funcionamiento de organizaciones
transfronterizas requiere una base financiera segura, la voluntad política de los gobiernos, y el
compromiso de los socios que las crean. El enfoque de la GIRH requiere que la capacidad
institucional y los recursos humanos en la estructura transfronteriza, sean capaces de abordar
problemas sociales así como los asuntos imperativos de desarrollo económico y ambiental.
Para desarrollar la confianza fundamental que posibilita la gestión y la colaboración de los
recursos hídricos transfronterizos, cada entidad necesita construir y aceptar un conjunto de datos
y conocimientos comunes sobre diferentes asuntos relacionados con los recursos hídricos (véase
C1 y C8), y compartir las visiones (véase C5) sobre el futuro de los recursos.
Lecciones aprendidas






Una vez establecidas, las organizaciones transfronterizas y los acuerdos hídricos tienden a ser
extraordinariamente robustos – al contrario de lo que se suele creer, a menudo actúan como un
factor moderador en una situación conflictiva
Puede consumir mucho tiempo y ser muy costoso en términos de dinero y de recursos
establecer las condiciones para un acuerdo, (como agentes y negociadores para aumentar la
confianza). En este caso, el apoyo de donantes puede ser de mucha utilidad.
Es útil tener el apoyo de partes u organizaciones externos respetados para que actúen
como agentes mediadores honestos (agencias multilaterales tales como el PNUD y el Banco
Mundial han desempeñado ese papel.
Para la organización transfronteriza, las políticas nacionales hídricas deben apoyar la
coordinación entre agencias, y puede ser que deban ser modificadas para alinearse con las
otras partes del acuerdo.
La presión de parte de los ciudadanos, de los medios de comunicación y de las ONG
frecuentemente anima la acción, por ejemplo para reducir los problemas ambientales debido al
uso desmedido del agua (véase también B1.9, Organizaciones de la sociedad civil y
organizaciones comunitarias).
Una vez establecida, la administración del agua transfronteriza debe ir más allá de las visiones
y desarrollar mecanismos reguladores específicos, acuerdos de intercambio de datos e
información y mecanismos de financiamiento para establecer firmemente la administración de
las aguas transfronterizas. La experiencia demuestra que los secretariados técnicos son
esenciales en este asunto.
39
B1.03 Grupos cumbre nacionales
Características
Los grupos cumbre consisten en una gama de entidades tales como los grupos directivos de alto
nivel dentro de los gobiernos nacionales, las fuerzas de trabajo entre agencias (para asuntos
específicos: por ejemplo el control de la contaminación del agua) y los consorcios
internacionales para la gestión de los recursos hídricos. El objetivo de dichos grupos es
proporcionar estructuras para la coordinación entre las diferentes organizaciones involucradas en
la gestión de los recursos hídricos. En algunos casos, las políticas hídricas y la gestión están
centradas en un grupo gubernamental específico, pero en muchas situaciones, la responsabilidad
por el agua es compartida entre varios grupos ( como los ministerios de irrigación, de medio
ambiente y de obras públicas) y tal vez no les sea fácil cooperar. En este caso, un grupo cumbre
puede proporcionar una función útil de coordinación.
Las funciones de estos grupos varían considerablemente. Para muchos gobiernos que respaldan
y procuran utilizar la GIRH, los resultados esperados incluyen:



Una mejor coordinación de funciones gubernamentales a través de planes de acción
integrados (véase A1.02)
Cambios estructurales dentro de las agencias gubernamentales para facilitar una mejor
coordinación
La creación de nuevos departamentos, comisiones y autoridades para la gestión de los
recursos naturales, alineados a las cuencas hidrográficas y/o a zonas ecológicas (véase
B1.04)
El papel que desempeña un grupo cumbre depende de los asuntos sobrecogedores en lo
económico, social y político, inclusive más que de los asuntos técnicos de la GIRH.
Lecciones aprendidas




Hasta la fecha, las experiencias exitosas en el establecimiento de robustos y respetados grupos
cumbre son limitadas.
El establecimiento de un grupo cumbre o grupo coordinador exitoso puede ser un proceso
lento, debido a que toma mucho tiempo hasta que un grupo nuevo adquiera legitimidad.
La eficacia de un grupo cumbre está relacionada con el contexto específico político e histórico.
Para que un grupo cumbre funcione efectivamente, todos los interesados que están
involucrados en las funciones bajo su jurisdicción, necesitan comprometerse con él y
asegurarse de que tenga los poderes apropiados. Aquí son importantes la gestión de conflictos
(C5) y las técnicas de concientización (C4).
40
B1.04 Organismos de cuenca
Características
Los Organismos de Cuenca son entes especializados establecidos por autoridades políticas, o
como respuesta a las demandas de los interesados. Los Organismos de Cuenca tratan asuntos
relacionados con la gestión de los recursos hídricos en una cuenca hidrográfica, en una cuenca
de lago, o a lo largo de un acuífero importante. Esta sección se enfoca en los Organismos de
Cuenca nacionales, que no transcienden las fronteras. Los Organismos de Cuenca brindan un
mecanismo para asegurar que el uso del suelo y sus necesidades sean reflejados en la gestión del
agua y viceversa. La experiencia ha variado espectacularmente en la capacidad de estas
organizaciones para lograr la GIRH. Sus funciones varían desde la asignación del agua, gestión
y planificación de recursos, la educación de comunidades ribereñas, el desarrollo de estrategias
para la gestión de recursos naturales hasta programas para remediar la degradación de
las tierras y de los canales. También pueden desempeñar un papel en forjar consenso, en la
facilitación y la gestión de conflictos (véase C5).
La reciente innovación se centra en un enfoque de la gestión integrada de cuencas hidrográficas
(GICH), un subconjunto de la GIRH, y la gestión de cuencas en vez de concentrarse en un sólo
sector (véase también C2.02, Planes de gestión de cuencas).
La forma y el papel de un organismo de cuenca están íntimamente relacionados con su contexto
social e histórico. Las características clave de la gestión sostenible de cuencas son:





Planificación abarcando toda la cuenca para equilibrar las necesidades hídricas de cada
usuario y proporcionar protección contra los riesgos naturales relacionados con el agua.
Amplia participación del público y de los interesados en la toma de decisiones,
empoderamiento local (B2.01)
Buena gestión de la demanda (C3)
Acuerdo sobre los compromisos en torno a la cuenca y los mecanismos para monitorear
estos acuerdos
Recursos financieros y humanos adecuados
Existe una gran variedad de opiniones sobre la escala más efectiva para las aplicaciones: el éxito
de un organismo de cuenca puede depender, por ejemplo, de la capacidad institucional y humana
de la sociedad civil, del grado de desarrollo de los recursos hídricos y de la variabilidad
climática (por ejemplo, las cuencas hidrográficas áridas comparadas a las de la región templada).
El marco político y legal gobernará el propósito y la eficacia de los Organismos de Cuenca.
Lecciones aprendidas
La experiencia demuestra que todas los Organismos de Cuenca se desarrollan con el tiempo y,
su composición y obligaciones se adaptan de vez en cuando para reflejar las verdaderas
necesidades del momento.
Los organismos de cuenca exitosos se apoyan en:






La capacidad para establecer una competencia técnica confiable;
El enfoque en problemas serios y recurrentes, tales como: inundaciones, sequías o escasez de
abastecimientos y a brindar soluciones aceptables a todos los interesados;
Un amplio involucramiento de los interesados, que atienda a la participación de base a nivel
de la cuenca (por ejemplo a través de foros del agua);
La capacidad de generar algún modo para sostener los ingresos;
La capacidad de recaudar fondos y atraer subvenciones y/o préstamos;
Límites jurisdiccionales claros y poderes apropiados.
41
B1.05 Entes reguladores y agencias de aplicación
Características
Los entes reguladores y de aplicación tienen un papel muy importante que desempeñar para
establecer y asegurar la aplicación efectiva de las herramientas para construir la GIRH. Sus
funciones varían desde la asignación de los derechos del agua, la gestión ambiental relacionada
con el uso y la calidad del agua, el ordenamiento territorial y el manejo financiero de la gestión
de los recursos hídricos por parte del estado. Los entes reguladores tienen también una función
en el establecimiento de las tarifas y estándares de desempeño para los proveedores de servicios
(regulación económica). La verdadera función de los entes reguladores y de aplicación debe
establecerse en un marco legal claro reflejando las políticas hídricas. En algunos casos, el mismo
ente se encarga de la regulación y la aplicación; en otros casos, estas funciones están separadas.
Las agencias encargadas de la regulación y aplicación normalmente tienen a su alcance una
gama de herramientas para este objetivo – multas, impuestos, penas, suspensión de permisos y
licencias, etc.
Los entes reguladores y agencias de aplicación pueden ser financiados a través de fondos del
gobierno central o por medio de cargos a los usuarios (por ejemplo cobros por contaminación) o
multas por incumplimiento. Si este último ocurriera, los términos deberían ser muy claros o de
lo contrario hay un riesgo potencial de conflictos de intereses.
Sus funciones específicas se determinan por medio de las políticas gubernamentales sobre la
gestión del agua (A1). Usualmente estos entes están dentro del sector del gobierno pero pueden
subcontratar actividades específicas (por ejemplo el monitoreo y análisis de pruebas) a
organizaciones no gubernamentales o a empresas privadas. Es importante que puedan actuar sin
interferencia política diaria.
Una eficiente capacidad de regulación y aplicación (C6) es esencial y esto se aplica ya sea que
se utilicen instrumentos reguladores tradicionales o métodos de valorización innovadores e
instrumentos económicos. (C7). Sin embargo, la capacidad de los entes reguladores y de
aplicación varía ampliamente de región a región y el énfasis en desarrollar la capacidad y
soporte es esencial. La legitimidad del ente regulador es crítica para garantizar el cumplimiento.
Lecciones aprendidas
Las prioridades más importantes para los entes reguladores y de aplicación son:







Contar con empleados capacitados en cantidad suficiente para aplicar las regulaciones
(entes de aplicación) y hacer las evaluaciones acerca de las necesidades de la gestión
del agua (entes reguladores)
Los estatutos deben ser prácticos, ejecutables y basados en el conocimiento exacto de la
gestión de los recursos y del impacto ambiental (véase también A2.02)
Los empleados deber tener un buen dominio de las buenas prácticas gerenciales así
como un conocimiento científico apropiado en la gestión de los recursos hídricos.
Sentido de propiedad por parte de los interesados para que acepten el monitoreo,
aplicación y los procedimientos de aplicación y de regulación; el sentido de propiedad
se puede construir a través de la concientización (B2.03 y C4.03) y de la gestión
participativa (B2.01)
Contar con recursos financieros para apoyar a los empleados y las operaciones, y
transparencia en el manejo financiero, para minimizar la obligación reguladora.
Seleccionar indicadores significativos para asuntos técnicos, económicos y sociales y
puntos de referencia apropiados (véase C1.04, C1.05).
Un programa de educación jurídica y de concientización - para los entes reguladores y
el público en general- tiene beneficios importantes en implementar los instrumentos
legales y asegurar que el uso de las regulaciones no se limite sólo a los especialistas.
42
B1.06 Proveedores de servicios y la GIRH
Características
Los proveedores de servicios abarcan desde departamentos gubernamentales y municipios,
corporaciones públicas y empresas del sector privado hasta organizaciones comunitarias, y
grupos de agrícolas. Son quienes suministran el agua a las comunidades rurales y urbanas para la
irrigación y el abastecimiento de agua incluyendo agua para consumo y para usos industriales,
etc. También pueden proveer servicios de saneamiento, tratamiento y control de contaminación.
En algunos casos, los proveedores de servicios pueden ser agencias de gestión de recursos
naturales quienes se encargan de la conservación de la naturaleza o agencias que laboran para la
reducción de la vulnerabilidad por riesgos naturales tales como inundaciones. A los proveedores
de servicios también se les puede exigir preservar el balance hidrológico y asegurar la
sostenibilidad de los recursos.
El marco legal para los proveedores de servicios está detallado en la legislación hídrica, la cual
cubre asuntos tales como las responsabilidades y requisitos (véase A2); el B1.07 indica unos
enfoques para mejorar la eficiencia en el servicio de los proveedores; las características
específicas del papel del sector privado en el suministro de servicios se mencionan en B1.08.
Las actividades de los abastecedores de servicios menos formales (vendedores de agua,
agricultores con agua de pozos privados) pueden radicar fuera del marco legal y también ser
esenciales para responder a las necesidades locales.
Las políticas nacionales de la GIRH determinan los papeles y las responsabilidades de los
diferentes niveles de provisión de servicios así como la manera en que éstos pueden ser usados
para desarrollar un enfoque integrado transectorial, y estas políticas se aplicarán a través de
entes reguladores apropiados. Los usuarios y proveedores de agua deberían cumplir con las
normas nacionales y estatales del uso del agua, de conservación y de salud.
Las organizaciones con funciones de abastecimiento, alcantarillado, tratamiento y reutilización,
están dirigidas cada vez más por la necesidad de obtener mayor ganancias de eficiencia: para
hacer más con menos agua, para eliminar los subsidios, para incorporar los factores externos y
minimizar los impactos, para recuperar los costos de operaciones, mantenimiento y remplazo de
los sistemas de agua potable y de aguas residuales, y para transferir el costo de abastecimiento y
tratamiento del proveedor (usualmente el gobierno) al consumidor (ciudadanos, empresas
privadas, otras organizaciones gubernamentales y usuarios).
Lecciones aprendidas
La estructura de los proveedores de servicios está relacionada con las estructuras
socioeconómicas y políticas de la sociedad, por lo que las generalizaciones son difíciles, pero
existen algunas lecciones amplias en términos de eficacia y eficiencia.



Es probable que los proveedores del servicio de agua eficaces se caractericen por querer lograr
altos estándares para el uso y reutilización del agua, usando una gama de herramientas (C3
Gestión de la demanda), técnicas de concientización e innovaciones técnicas (C4)
Un suministro de servicios eficiente y equitativo es más sencillo en un sistema donde estén
bien definidos los derechos de propiedad y las obligaciones para cada uso del agua (véase
A2.01).
El uso de puntos de referencia puede ayudar a aumentar el rendimiento.
Las herramientas técnicas para asegurar una buena provisión de servicios incluyen:



Sistemas de valorización del agua relacionados al volumen y tiempo, para todas las
aplicaciones (C7);
Auditorías periódicas de las actividades de los sectores privado y público referentes a la
gestión de los recursos hídricos;
Uso transparente de los instrumentos económicos (C7);
43



Sistemas de gestión que aseguren mejores prácticas en la utilización y la reutilización de los
recursos hídricos mientras minimizan el impacto externalizado, en las aguas subterráneas y río
abajo (C3), de los servicios en ecosistemas de agua dulce;
Las innovaciones técnicas pueden incluir el mejoramiento en la eficiencia del almacenamiento,
el transporte, la distribución del agua y técnicas para minimizar el desperdicio (C3);
Una eficaz regulación y políticas gubernamentales claras (A1).
44
B1.07 Fortalecimiento de las organismos operadores del sector público
Características
Los organismos operadores públicos proveen la mayor parte de los servicios hídricos –
incluyendo la regulación y la protección de ecosistemas, así como el abastecimiento del agua, el
saneamiento y la infraestructura para la irrigación. El mejoramiento de la eficiencia de
operación de los proveedores de servicios del sector público es un medio importante para
mejorar la efectividad de los recursos financieros, y, de hecho, muchas agencias públicas de
servicios de agua y de riego son ineficientes y necesitan ser reformadas. La reforma puede
producir ganancias en la eficiencia, del nivel que normalmente se asocia con el sector privado
(véase B1.08).
Hay diversos tipos de organismos operadores públicos con diferentes niveles de autonomía, lo
cual afecta la forma en la que funcionan. Los principales tipos de autonomía, en orden
ascendente, son:




Departamentos gubernamentales (dentro de un ministerio o un ministerio propio);
Una unidad de servicios especiales para el agua que se reporta a un ministerio o a un
alcalde;
Un organismo operador del agua “comercial”, totalmente autónoma, con capacidad
financiera;
Una empresa que es propiedad parcial o total del sector público.
Debido a que cada organización pública del sector hídrico es diferente, requiere un paquete de
soluciones único y hecho a la medida. Es esencial disponer de una clara definición de las
responsabilidades respectivas de los proveedores de servicios y los entes reguladores. La
reforma (para mejorar la eficacia) de los proveedores de servicios incluye algunos elementos
comunes tales como:







Un marco regulador claro y efectivo (tanto financiero como del suministro de servicios,
C6.03);
Mayor autonomía del gobierno en cuanto a la interferencia diaria;
Compromiso para cumplir con objetivos de desempeño claramente monitoreados (por
ejemplo nuevas conexiones, reducción de fugas, confiabilidad, tazas de recolección de
facturas, equilibrio entre gastos e ingresos, etc.);
Reformas tarifarias para mejorar la recuperación de costos (C7.01);
Motivación y capacitación del personal, orientadas hacia las necesidades de los clientes;
Subcontratación de servicios al sector privado, cuando esto represente una medida
posible y eficaz;
Reestructuración de la organización para reflejar su nueva orientación y sus nuevos
objetivos.
El uso de puntos de referencia ha sido utilizada con éxito (por ejemplo por el Banco Asiático de
Desarrollo y a través de la Asociación de Empresas del Agua (WUP, por sus siglas en inglés)
para establecer los objetivos de rendimiento, empleando datos comparativos obtenidos de otros
sistemas parecidos, o en “competencia de criterios” por reguladores, para comparar el
desempeño de organizaciones de suministro de servicios tanto públicas como privadas
relacionadas con sus equivalentes a nivel nacional o internacional.
Lecciones aprendidas


Una reforma drástica es más fácil de considerar cuando la situación del agua es desesperada y
el público está muy descontento con los niveles de servicio;
La consultación con los usuarios del agua es primordial para asegurar el suministro de los
servicios que éstos realmente desean y por los que están dispuestos a pagar. Obsérvese que los
usuarios deben ser identificados: usualmente el principal usuario doméstico del agua son las
45



mujeres, pero frecuentemente la consulta se lleva a cabo sólo con líderes comunitarios
(masculinos).
Las mejoras inmediatas y tempranas en el nivel del servicio (por ejemplo la calidad de agua,
confiabilidad y presión) ayudarán a contrarrestar incrementos poco populares en las tarifas y
los despidos;
La corrección de la ineficiencia (por ejemploalta cantidad de fugas, facturas no pagadas)
puede reducir la necesidad de incrementos poco populares en las tarifas (C3);
El gobierno debe asegurarse de que los pobres sean atendidos y que los usuarios estén
protegidos de costos excesivos.
46
B1.08 El papel del sector privado
Características
El sector privado del agua desempeña un papel muy importante en el financiamiento de la
gestión de los recursos hídricos, a través de la inversión en el suministro de servicios de
abastecimiento del agua, saneamiento e irrigación (típicamente cuando la fuente del agua de
riego es el agua subterránea). Los bancos comerciales y otras instituciones financieras (tales
como el Banco Mundial) cumplen un papel muy importante en el financiamiento de los
proveedores de agua tanto del sector público como del privado. El sector privado también
invierte en la protección ambiental como respuesta a la regulación, legislación e incentivos
específicos. En vista de que, actualmente, esto es de gran importancia – y de creciente interés –
esta herramienta se enfoca en el papel directo que desempeña el sector privado en el
abastecimiento de agua y saneamiento.
Los motivos para la participación creciente del sector privado de gran tamaño y/o internacional
son:




Financiero. El gobierno delega el costo y la labor de recaudar fondos;
Político. Las reformas necesarias pero poco populares (como el aumento de tarifas, la
recolección de facturas no pagadas, reducción en la fuerza laboral) son realizadas por
empresas privadas en vez de ser realizadas por políticos.
Experiencia. Las empresas privadas, si son grandes o internacionales, traen su
conocimiento esencial sobre algunas áreas técnicas y económicas.
Riesgo compartido. Las empresas privadas son típicamente más efectivas en el manejo
de riesgos.
La participación del sector privado de pequeña escala o a nivel comunitario depende de las
políticas económicas del gobierno que permiten el acceso al financiamiento. Los bancos
comunitarios y el micro financiamiento permiten que la gente pobre pueda financiar la
construcción de infraestructura hídrica de menor escala, tanto para uso agrícola como doméstico.
Los principales tipos de participación privada (también conocidos como la privatización y PPP)
en el suministro de servicios hídricos se hacen a través de:






Subcontratación – la participación menos controvertida del sector privado. Una
empresa pública hídrica subcontrata ciertas funciones a otras empresas privadas, por
ejemplo la lectura de medidores.
Arrendamiento – El sistema hídrico permanece en la propiedad pública, pero es
arrendado a operadores privados. Esto es relativamente común en áreas de habla
francesa.
Concesiones – Los bienes se mantienen en propiedad pública, pero se concede el uso
del sistema a operadores privados, por ejemplo, de 20 a 25 años. Se espera que los
operadores privados inviertan en mejoras específicas y en expansión.
CPET (Construcción, Propiedad, Explotación, Transferencia) y CET (Construcción,
Explotación, Transferencia) son concesiones usualmente para servicios nuevos.
Después de un número determinado de años, el servicio es entregado a una
organización pública.
Operaciones de empresas conjuntas.
Desinversiones. Una forma extrema de privatización, por medio de la cual todos los
intereses de propiedad son transferidos a accionistas privados. En este caso, se requiere
de una regulación pública estricta. El único ejemplo a mayor escala está en Inglaterra y
el País de Gales.
El gobierno desempeña un papel importante al proporcionar un marco regulador claro y al
asegurarse de que los pobres reciban el servicio y los usuarios estén protegidos de costos
excesivos.
47
Lecciones aprendidas
La participación del sector privado puede brindar mayor beneficios en las siguientes situaciones:








Niveles de servicio crecientemente deteriorados, falta de reparaciones, rezagos en las
conexiones nuevas, etc.;
Severa presión presupuestaria en las empresas hídricas y resistencia de parte del
gobierno para subvencionarlas;
El gobierno provee una buena regulación (C6.03) para asegurar la confianza política y
pública;
La licitación de obras es abierta y transparente y se evitan las situaciones en que existe
un solo apostador;
El gobierno asegura, a través de la legislación, garantías sobre las inversiones (A3);
Las ganancias de eficiencia no se pueden obtener de manera más económica y menos
polémica mediante reformas a las empresas públicas (véase B1.07);
El equilibrio es positivo entre las ganancias de bonos financieros adelantados y los
costos de tarifas más altas a largo plazo (véase el contexto de la política, A1);
Se especifican los objetivos precisos para el suministro de servicios a los pobres y a
aquellos socialmente excluidos.
48
B1.09 Instituciones de la sociedad civil y organizaciones comunitarias
Características
Las Instituciones de la Sociedad Civil (ISC), las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y las
Organizaciones Comunitarias (OC) pueden desempeñar un papel importante en el desarrollo y
comunicación de las políticas de la GIRH.
Existe una gran variedad de actores bajo esta etiqueta, desde organizaciones comunitarias y ONG
locales, informales hasta los más formales. Estas organizaciones complementan las actividades
gubernamentales y están involucradas en el desarrollo a nivel local, la defensa, la investigación de
acciones y la movilización social. Son actores importantes y, aparte de su trabajo de desarrollo,
frecuentemente se encargan de darles voz a los pobres grupos y marginales. Sin embargo, ha habido
una proliferación de organizaciones civiles y no gubernamentales, que a pesar de ser bien intencionadas,
son frecuentemente irresponsables y pueden operan por un estrecho interés personal sin
responsabilidad por las consecuencias de sus actos. Ellas no son, ni deben ser consideradas como un
substituto del gobierno, y éste no debe abdicar su responsabilidad.
A pesar de lo anterior y dentro de este espectro, las OC pueden desempeñar un papel importante en la
administración de los recursos hídricos locales, por ejemplo en el establecimiento de programas de
cosecha de aguas de lluvia, el suministro local de agua y saneamiento o la administración de recursos
pesqueros. Además han demostrado una considerable capacidad para:




Defender la protección del medio ambiente y de la naturaleza;
Desarrollar y ensayar nuevos modelos y herramientas en la gestión del agua;
Aumentar el nivel de conciencia de la necesidad de una gestión sostenible del agua (véase
también C4);
Movilizar a las comunidades locales para que se involucren.
Es importante proveer un ambiente propicio para dichos movimientos autogestionarios. Las
herramientas de apoyo incluyen: creación de intercambio “de pares” entre OC para estimular el
aprendizaje y la competencia; la creación de federaciones de unidades “cumbre”, el apoyo y el fomento
de diferentes iniciativas locales, y el acceso al financiamiento a través de bancos de desarrollo locales o
de instituciones microfinancieras. Las ONG también han demostrado ser efectivas en el apoyo a
organizaciones locales, debido a sus valores y cultura de trabajo frecuentemente les permiten construir
la confianza necesaria, y, a causa de que la flexibilidad con la que operen aumente, aumentará también
su eficiencia.
Lecciones aprendidas
 La colaboración entre los proveedores de servicios y las OC puede reforzar la apropiación de
la comunidad y construir la capacidad de gestión hídrica a nivel local (B2.01);
 De manera similar, los lazos de trabajo entre las OC y el gobierno local (véase B1.10) provee
una estructura robusta, que permite que se aumenten de escala los asuntos de gestión hídrica
locales y que se refuerce la capacidad reguladora local;
 Es importante determinar qué nivel es más viable para crear un conjunto de actividades que
justifique la existencia de una organización local permanente. La micro-planificación y el
mapeo de recursos son instrumentos útiles a nivel de las OC;
 Las organizaciones de la sociedad civil que representan categorías de profesionales o grupos
de interés son más efectivas en sociedades donde existe un compromiso de consulta y
participación;
 Existe un riesgo, en caso de que las OC no estén bien estructuradas, que éstas podrían ser
dominadas por grupos de interés más estrechos y fuertes.
49
B1.10 Autoridades locales
Características
Las autoridades locales pueden desempeñar un papel importante en la supervisión de la
implementación de las actividades de la GIRH, tanto dentro de sus límites como dentro de las
cuencas locales y regionales. Actúan tanto como reguladores como proveedores de servicios y
desempeñan un papel en la recaudación de fondos. A pesar de los variados niveles de
jurisdicción en los servicios hídricos, los gobiernos locales tienen la responsabilidad directa e
indirecta de la seguridad hídrica de sus comunidades y a su base industrial.
En el contexto de la GIRH, las autoridades locales afectan los ecosistemas acuáticos, a través del
abastecimiento energético, los usos del suelo (incluyendo la zonificación y las áreas
impermeables), las fuentes de contaminación difusa y no difusa, las costumbres de la
construcción, la educación pública, los desechos sólidos y el drenaje urbano; entre otras áreas.
Es necesario mejorar la integración de esfuerzos hacia objetivos comunes para el manejo de sus
recursos hídricos, por parte de todas las entidades involucradas, para mejorar la calidad de los
cuerpos de agua y la seguridad de las cuencas hidrográficas y los acuíferos de los cuales éstos
dependen.
El papel de las autoridades y los gobiernos locales en apoyo a la GIRH, es particularmente fuerte
en casos donde hay movimientos hacia la descentralización y democratización de la
planificación y de la gestión de los recursos. Los gobiernos locales ofrecen un foro importante
para la participación local, particularmente a través de programas reconocidos
internacionalmente, tales como la planificación de la Agenda Local 21, y pueden ser
instrumentales en proveer información y en apoyar el diálogo entre los interesados y los
creadores de políticas (véase también C4.02los interesados).
Los gobiernos locales tienen una gran variedad de instrumentos económicos disponibles para
influir el comportamiento de sus ciudadanos. Estos incluyen estructuras de precios y tarifas,
cargos por permisos y otros servicios gubernamentales, impuestos especiales, recargos,
incentivos (tales como bonos y devoluciones) así como multas y sanciones. Estos instrumentos
económicos son complementados por una variedad de instrumentos reguladores, como estatutos,
que los gobiernos locales pueden utilizar para contribuir en la implementación de las prácticas
de la GIRH dentro de sus límites (véase C6, C7)
Lecciones aprendidas
La amplia actividad y jurisdicción en el área de la GIRH hace difícil establecer generalizaciones
acerca de su eficacia. Sin embargo, las siguientes lecciones son aplicables.





Los interesados deben estar conectados con los procesos de toma de decisiones e
involucrados en un diálogo real con los tomadores de decisiones que pueden sobrevivir
a los cambios en el gobierno.
El acceso público a la información de base sobre la calidad de los recursos hídricos
locales y asuntos relacionados con la seguridad hídrica de largo plazo de las
comunidades es esencial para que el público se involucre responsablemente.
Se requiere el liderazgo local para iniciar procesos sostenibles en las comunidades
Es necesario que las iniciativas de planificación a largo plazo sean complementadas con
acciones concretas para mantener el interés de los interesados. Por ejemplo, las visiones
locales para mejorar el pasillo de los arroyos deben estar ligadas al reconocimiento
local y a los sistemas de recompensas, al programas de monitoreo voluntario de la
calidad de agua, a la siembra de árboles y a los festivales comunitarios por los ríos. A
corto plazo, estos eventos refuerzan de manera positiva a los miembros proactivos de
las comunidades y las industrias desde la comunidad y sus pares, aumentando de esta
manera su compromiso con el programa a largo plazo.
Los cambios en las políticas municipales son más efectivos cuando están relacionados
con cambios concretos en los papeles y las responsabilidades de los funcionarios (a
través de un proceso sistemático de gestión ambiental).
50


La influencia de los gobiernos locales está limitada por su alcance político y sus
recursos financieros – es decir, sólo pueden ser eficaces si se les proporciona un
ambiente propicio.
Iniciativas de parte de los interesados, tales como la planificación de la Agenda 21
Local, pueden desempeñar un papel importante en romper las barreras políticas para las
actividades de la GIRH en áreas urbanas.
51
B1.11 Establecimiento de asociaciones
Características
Una asociación hídrica que funcione correctamente es uno de los enfoques importantes que se
puede aplicar en el proceso hacia la gestión integrada de los recursos hídricos. Establecer dichas
asociaciones ha sido uno de los mayores objetivos de la Alianza Mundial del Agua y continuará
siendo una actividad clave durante los años venideros. Se han establecido asociaciones a nivel,
regional y nacional; y las asociaciones a nivel de zonas locales y de cuencas constituyen un
nuevo objetivo. Una asociación es frecuentemente caracterizada como una relación laboral entre
interesados con participación mutua y equitativa, intereses en común y responsabilidades
compartidas. Los procesos en una asociación son típicamente transparentes y basados en el
diálogo abierto.
Iniciar una asociación involucra un trabajo extenso en diversos aspectos: análisis de los
interesados, análisis de las diferencias existentes, desarrollo de objetivos comunes, planificación,
diseño de programas, cambios sociales acompañados por el desarrollo de capacidad social,
encuestas cooperativas, apoyo a la auto-organización y desarrollo organizacional y conferencias
de trabajo. Son procesos complejos, en los cuales los interesados pueden querer lograr muchos
objetivos diferentes al mismo tiempo. Establecerla tiene un número de dimensiones que
necesitan ser enfrentadas simultáneamente:



Los interesados deben llegar a conocerse entre sí para entender e interpretar los
conceptos de la misma forma, y instituir un lenguaje común en la asociación;
Nivelación del campo de juego entre los socios en términos de la información,
conocimiento y experiencia (C8.02, C4.03); inicialmente muchas veces existe una (gran)
diferencia en los niveles de información;
La asociación necesita desarrollar sus objetivos, sus resultados esperados y acciones
basándose en la voluntad, la motivación y la colaboración de los socios.
Para apoyar la formación de una asociación, se debe establecer lo siguiente: un marco de
condiciones (un protocolo) en términos de modalidad y de formas de trabajo (por ejemplo un
foro), y un ámbito de contenido (aspectos de la GIRH) necesita crearse. El método/protocolo les
permite a los interesados interactuar entre sí, y generar un producto que sea propiedad del grupo.
Esto es posible porque existe una intensa comunicación horizontal sin jerarquía. Más aún, las
reuniones pueden desarrollarse con mayor facilidad si cuentan con la presencia de una persona
externa neutral. El protocolo empleado apunta a crear un “espacio de diálogo”, y está
caracterizado por:


Papeles claramente definidos, tanto para los participantes como para el equipo de
facilitación. Al mantener estos papeles, las responsabilidades también permanecerán
claras: los participantes serán responsables de encontrar respuesta a sus propios
asuntos y el equipo de facilitación es responsable de mantener un espacio para el
diálogo;
Definir una pregunta/asunto, y el grupo que será responsable de responderla. Si la
pregunta es demasiado grande para el grupo, porque le falta uno específico, entonces
debe ser alterada o el grupo debe ser extendido.
Se puede incorporar a personas que aporten recursos o especialistas al grupo. Ellos trabajarán en
los mismos papeles que los otros participantes, para evitar cualquier jerarquía basada en niveles
de conocimiento. El método puede ser aplicado de diversas formas, tanto intensiva como
extensiva. Los grupos pueden variar de 6 a 60 personas.
Lecciones aprendidas
Aprendizaje y desarrollo de capacidad; una herramienta tiene valor solamente en manos de un
artesano. En África oriental, los facilitadores de Benín fueron capacitados in situ y en Burkina
Faso. Después, ellos continuaron utilizando la herramienta casi independientemente (con tan
52
solo unos pocos consejos por correo electrónico) en un sector diferente (silvicultura social). La
transferencia de esta capacidad lleva a la creación de una comunidad de facilitadores, que son
capaces de desarrollar los métodos utilizados. Esos aprendices deben tener alguna experiencia
previa en trabajo de grupo, como capacitador, profesor o gerente
Algunos elementos específicos del protocolo pueden también servir en otros contextos, tales
como facilitar el soporte en los diálogos, la diferenciación entre los miembros del grupo de
trabajo y el moderador en las reuniones, etc.
53
B2
DESARROLLO DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL – Desarrollo de recursos
humanos
El desarrollo de la capacidad institucional es un medio para mejorar el rendimiento. En el
contexto de la GIRH representa la suma de esfuerzos para cultivar, realzar y utilizar las
habilidades y capacidades de los individuos y las instituciones a todos los niveles, de manera que
puedan laborar hacía el objetivo principal. La capacidad se requiere a dos niveles: para planear y
desarrollar los programas de la GIRH; y la operacional. Se requiere en las instituciones para
planear, para regular, para suministrar servicios y para asignar recursos.
La GIRH necesita de un marco político y legal apropiado (A1, A2), de un sistema financiero
(A3), de un marco organizacional (B1) y de instrumentos de gestión adecuados (desde C1 hasta
C8). Para hacer funcionar estos marcos, sistemas e instrumentos, las diferentes partes
involucradas requieren contar con suficiente información y experiencia así como incentivos para
funcionar efectiva y eficientemente. Esta combinación de instrumentos, habilidades, recursos e
incentivos resulta en la capacidad institucional ajustada de acuerdo a las necesidades de cada
institución. Los programas de desarrollo de capacidad deben ser precedidos por una evaluación
de la capacidad existente y el conjunto de herramientas propuestas. Adicionalmente a la
capacidad humana, la cual es el enfoque de este conjunto de herramientas, la capacidad significa
una diversidad de recursos físicos, por ejemplo, el equipo de monitoreo, una computadora o un
vehículo que les permita a los reguladores visitar los sitios para inspección.
El desarrollo de capacidad se requiere a muchos niveles: en la sociedad civil (B2.01), para
profesionales del agua en todas áreas – tanto organizaciones públicas como privadas del agua, en
gobiernos locales y centrales, organizaciones de gestión del agua (B2.02) y en organizaciones
reguladoras (B2.03). La reorientación en el pensamiento de los profesionales del agua es
importante a todos niveles, puesto que las ideas sobre la GIRH han desarrollado con rapidez en
los últimos veinte años.
Los administradores del agua necesitan desarrollar un entendimiento del concepto de la GIRH,
sus beneficios potenciales y como llevarlo mejor a la práctica. Adicionalmente, los profesionales
del agua necesitan adquirir las habilidades para aplicar las herramientas administrativas
específicas (muchas veces sectoriales), para hacer regulaciones, para establecer sistemas
financieros, etc. Pueden ser de gran valor los cursos de capacitación especializados en tópicos
como la evaluación social (C2.07), el diseño e implementación de procesos participativos
sensibles a la cuestión de género, gestión de conflictos y forjar consenso (C5), diseño
institucional, establecimiento de perfiles políticos, y el trabajo con los medios.
Algunas herramientas adicionales para mejorar la capacidad incluyen los instrumentos de
cambios sociales (C4) y las herramientas de información y de comunicación (C8). Es así que, el
desarrollo de capacidades participativas a menudo necesita forjar consenso y otras técnicas de
gestión de conflictos (véase C5). En términos prácticos, el desarrollo de capacidades en recursos
institucionales y humanos cuesta dinero – por lo tanto es importante asegurar su financiamiento.
Tanto los individuos como las instituciones necesitan recibir incentivos para cambiar sus
prácticas y enfoques; los directivos necesitan señalar la importancia de la capacitación al
conceder un estado y una remuneración altos para los que brindan capacitación en sus
organizaciones. El desarrollo organizacional puede ser necesario para asegurarse de que las
organizaciones de gestión del agua y sus directivos estén abiertos a nuevas ideas y dispuestos a
aceptar las aportaciones públicas y la necesidad de cooperar con otros interesados.
54
B2.01 Capacidad participativa y empoderamiento de la sociedad civil
Características
El público (la sociedad civil) debidamente organizado, puede convertirse en un socio central en
la GIRH. Por lo tanto, pueden ser totalmente responsables de algunos elementos relacionados
con la gestión del agua. Así, una GIRH efectiva requiere que las instituciones gubernamentales
permitan y extiendan la participación activa del público, como usuarios del agua, como votantes,
contribuyentes de impuestos/pagos y/o como proveedores de mano de obra.
Para que el público pueda realizar trabajos de gestión e influir en la gestión general, ellos
necesitan organizarse, en Asociaciones de Usuarios de Agua (AUA). Otros grupos incluyen los
de consulta, comunitarios y de cabildeo.
Estas organizaciones son necesarias para darle voz al público. Al principio la sostenibilidad de
estos grupos puede requerir financiamiento y apoyo estructural del exterior, por ejemplo para
cubrir los costos de viajes, establecimiento de un secretariado, o financiamiento de expertos
externos. Las Asociaciones de Usuarios del Agua son usualmente pequeñas y sólo se relacionan
con uno o pocos aspectos de la gestión del agua. Para asegurar un enfoque integrado, deben
formar parte integral del marco organizacional general (B1). Esto sucede sobre todo en sistemas
de agua grandes y complejos con muchas interdependencias geográficas y transectoriales
relacionadas. En tales casos, las AUA pueden formar una “asociación de asociaciones”. El nivel
de participación depende del contexto.
La gestión participativa ha demostrado ser más exitosa si el público se involucra lo suficiente
para estar consciente de las necesidades y objetivos generales. Por lo tanto, los individuos y los
grupos civiles necesitan información, habilidades y “consciencia hídrica” (C4, C8).
La gestión participativa puede ser útil en casi todos los esfuerzos hacia la implementación de la
GIRH, particularmente en casos de competencia o disputas geográficas. Los interesados y los
grupos de interés pueden necesitar capacitación formal en ciertas actividades, por ejemplo, en la
administración de un sistema comunitario, o en la medición y monitoreo del uso del agua en
enfoques participativos del riego. También necesitan apoyo en el acceso a la información y al
conocimiento técnico (C4.03).
Lecciones aprendidas




Todas las categorías relevantes de usuarios del agua deben estar representadas en la asociación.
Es necesario que la participación pública sea manejada cuidadosamente para evitar que sea
acaparada por grupos minoritarios o grupos particularmente articulados; cuando esto ocurre,
los tomadores de decisión llegan a estar influidos por grupos poco legítimos.
El financiamiento y el apoyo estructural del exterior pueden ser esenciales al principio para
asegurar una participación pública “equilibrada” en donde también los grupos menos
influyentes contribuyan a la toma de decisiones. Sin embargo, la sostenibilidad y la eficacia
dependen últimamente de su autosuficiencia.
La sostenibilidad también depende de la existencia de un juego de reglas acordadas así como
de mecanismos confiables para hacer cumplir esas reglas y arreglar disputas.
55
B2.02 Capacitación para desarrollar la capacidad en los profesionales del
sector hídrico
Características
La capacitación para los profesionales del sector hídrico es una herramienta importante y
necesaria para desarrollar la capacidad a través del espectro completo de organizaciones del
sector. El cambio necesario en el enfoque puede lograrse mediante cursos especialmente
diseñados; de la modificación de cursos universitarios y de programas de capacitación en el
lugar de trabajo. Algunas ideas específicas incluyen:







Proveer cursos específicos sobre enfoques participativos y sensibilidad a cuestiones de
género;
Promover la capacitación multidisciplinaria que involucre a todo tipo de profesionales
del sector hídrico, incluyendo a los ambientalistas, economistas, ingenieros,
especialistas en ciencias sociales y directores comerciales;
Incluir la gestión hídrica en programas de estudios universitarios, en las facultades de
ingeniería y en otras como las de economía, ciencias ambientales o biología, etc., o
incorporar al agua como asignatura principal en cursos como un MBA;
Desarrollar módulos para la capacitación en el lugar de trabajo para actualizar las
habilidades de los profesionales;
Desarrollar módulos para entrenacapacitar a los capacitadores en los nuevos enfoques y
técnicas;
Crear cursos cortos sobre la administración del agua para los creadores de políticas,
enfocados específicamente en los directores administrativos que no tienen
conocimiento técnico en temas hídricos;
Una vez que la capacitación formal está completa, los conceptos pueden ser reforzados
mediante diversas actividades (como la capacitación en el lugar del trabajo, cursos
cortos, estudios a distancia, sabáticos; arreglos de hermanamiento, cursos cortos
internacionales, etc.).
La capacitación de los capacitadores es un área especializada, que requiere una comprensión de
los métodos de enseñanza para adultos y de la importancia del grupo paritario (comunidad
agrícola, comunidad de profesionales del sector hídrico) en la creación de oportunidades de
aprendizaje. Asimismo, la capacitación de los capacitadores y el intercambio de información y
comunicación requiere un aporte significativo de programas de educación por parte de las
agencias de administración de recursos hídricos. Los métodos incluyen cursos en-servicio,
seminarios y talleres. Existe un énfasis creciente en la divulgación de información y técnicas de
capacitación por medios electrónicos, especialmente la enseñanza a distancia.
Diversos facilitadores del intercambio de información (como oficiales de extensión, guías de
campo y agentes de campo) vienen de entornos de la ciencia biofísica o de la ingeniería, y
necesitan cursos de capacitación multidisciplinarios, en la comunicación, facilitación de la
interacción de grupos, contabilidad, gestión de programas y orientación. Los sistemas de
intercambio de información como la ToolBox de la Alianza Mundial del Agua proveen un
aporte valioso para el desarrollo de capacidad.
Lecciones aprendidas



La capacitación de directivos (por ejemplo en el valor de la GIRH y las nuevas
innovaciones del sector hídrico) puede ayudar a asegurar el desarrollo de capacidad en
toda la organización, y apoyar la capacitación del personal subalterno (C4.02);
La capacitación en el lugar del trabajo es altamente efectivo como una herramienta de
aprendizaje y agente de cambio en las grandes organizaciones del sector hídrico;
La efectividad de los programas de capacitación puede ser aumentada si los grupos de
personas que trabajan juntas son capacitadas juntas;
56




La capacitación de capacitadores requiere una amplia experiencia práctica del instructor
pero es una herramienta rentable para el desarrollo de capacidad;
Los capacitadores no requieren un alto nivel de capacidad técnica en tópicos como la
forma de construir GIS, desarrollo de modelos explicativos, o selección del mejor
equipo, pero si necesitan entender la administración de instituciones y las estructuras
organizacionales;
La experiencia muestra que los cursos exitosos para capacitar a los capacitadores
combinan las actividades prácticas con experiencias de aprendizaje en sala (teórica);
Los programas regionales e incluso internacionales pueden ser tan útiles como los
programas que se enfocan sólo en un país o en una región.
57
B2.03 Capacidad reguladora
Características
Un marco regulador claro es un instrumento importante para la GIRH, pero a menudo es difícil
asegurar la conformidad con éste. Una regulación efectiva requiere capacidad técnica y humana.
Por ejemplo, para hacer un buen trabajo de monitoreo, una organización requiere un equipo y la
habilidad para usarlo, para descubrir y tratar la disconformidad. Es esencial tener suficiente
mano de obra, experiencia y datos para la aplicación de las diferentes herramientas reguladoras
(C6) e instrumentos económicos (C7). Por ejemplo, para mejorar la calidad del agua, una
agencia reguladora necesita contar con datos confiables sobre ésta así como los empleados
capacitados para interpretar correctamente esos datos. Un regulador económico necesita tener
capacidad para el análisis financiero además del acceso a la información necesaria. También, la
regulación requiere la investigación y la comprobación de datos. Todas estas tareas necesitan
estar apoyadas por la capacidad financiera.
Las herramientas importantes para asegurar la capacidad reguladora son: un marco legal
desarrollado apropiadamente (A2), la presencia de agencias de aplicación, mecanismos y
estructuras (B1.05), sistemas de información y comunicación (C8) y educación y capacitación
(C4), e indicadores de la gestión de agua (C1.04).
Los planes de desarrollo de una capacidad reguladora deben ser precedidos por una evaluación
de la capacidad actual, y el establecimiento de instrumentos regulatorios (C5). Esta evaluación
debe estar relacionada con la evaluación de los recursos hídricos (C1), con el desarrollo de
políticas (A1) y con la planificación (C2). El desarrollo de capacidad debe incluir la
construcción de legitimidad con aquellos que se hayan regulado.
Lecciones aprendidas





La experiencia demuestra que el desarrollo de capacidad que enfatiza las habilidades en vez de
la transferencia de conocimiento, puede mejorar el desempeño de las organizaciones
reguladoras.
Los programas de capacitación para capacitadores han demostrado ser muy rentables (C8.02).
El desarrollo de la capacidad reguladora puede ser visto de forma integral en el desarrollo de
las regulaciones mismas. Si se le presta atención a tiempo al desarrollo de la capacidad
reguladora, el riesgo de una regulación ineficaz puede reducirse.
La clave para construir organizaciones reguladoras fuertes es esforzarse por asegurar que los
empleados encargados de la regulación acepten la legitimidad de sus tareas y pongan énfasis
en la integridad.
Su legitimidad con aquellos regulados es importante para asegurar la aceptación y la
conformidad.
58
C. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
Instrumentos de Gestión
Los instrumentos de gestión son aquellos elementos y métodos que permiten ayudar a los tomadores de
decisiones a elegir de manera racional entre las diferentes alternativas, con base en la información
disponible. Estas alternativas incluyen una diversidad de métodos, tanto cuantitativos como cualitativos,
basadas en disciplinas tales como la hidrología, hidráulica, ciencias ambientales, ingeniería de sistemas,
ciencias legales, sociología y economía.
Para avanzar en la GIRH, es necesario seleccionar el grupo de instrumentos que mejor se acomodan a
una realidad específica, tomando en cuenta el consenso sociopolítico existente, los recursos disponibles,
y el contexto geográfico, social y económico; y aplicarlos correctamente. Para este propósito, es
necesario que los tomadores de decisiones conozcan los instrumentos de gestión que están en uso, y las
experiencias y lecciones adquiridas después de aplicar dichos instrumentos en realidades diferentes, de
manera que les resulte posible seleccionar las mejores opciones y adaptarlas a las condiciones locales.
Para apoyar esta tarea, se han identificado y agrupado los instrumentos de gestión del presente capítulo
– según sus objetivos – en 8 clases.








La evaluación de recursos hídricos (C1): Considera la recopilación, análisis, y modelación de
la información de los medios físico (específicamente el hidrológico), biológico y humano
relacionados con la gestión del agua.
Los Planes para la GIRH (C2): Incluye las herramientas para el proceso de planificación, al
integrar los aspectos ambientales, sociales y económicos de la gestión de los recursos
hidrológicos.
La Gestión de la Demanda (C3): Se refiere a las acciones encaminadas a mejorar la eficiencia
en el uso, conservación, reciclaje y reúso del agua.
Los Instrumentos de Cambio Social (C4): Considera los instrumentos que buscan mejorar la
gestión del agua a través de un cambio de comportamiento de las distintas partes involucradas
en su gestión
La Resolución de Conflictos (C5): Incluye aquellas herramientas que buscan prever, prevenir
y administrar los conflictos, evitando llegar a un impasse y favoreciendo la construcción de
soluciones ganar-ganar.
Los Instrumentos Reguladores (C6): Considera las normas reguladoras que requieren o
permiten ciertas acciones, o recetan un número de resultados en relación con la gestión del
agua, los servicios asociados y el uso del suelo.
Los Instrumentos Económicos (C7): Se introducen los mecanismos económicos – tales como
el desarrollo de mercados, sistemas de tarifas, multas y subsidios encaminados a obtener una
mayor eficiencia en la asignación del agua, aprovechamiento y conservación de los recursos
hidrológicos por los usuarios, o la provisión apropiada de los servicios asociados con el agua.
Gestión e Intercambio de Información (C8): Incluye aquellos instrumentos que buscan colocar
la información en el poder de los diferentes interesados, especialistas y el público en general,
para mejorar la participación y el proceso de toma de decisiones.
59
C1
EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS – Comprensión de los recursos y
de las necesidades
Una evaluación de los recursos hídricos involucra tener un panorama holístico de los recursos
hídricos en un país o región determinados, relacionándolo con el uso que la sociedad le da. La
evaluación considera tanto a la cantidad como a la calidad del agua superficial y subterránea.
Identifica los parámetros pertinentes del ciclo hidrológico, y evalúa los requisitos hídricos para
diferentes alternativas de desarrollo. La evaluación señala los asuntos principales de los recursos
hídricos y los conflictos potenciales, sus implicaciones sociales y su gravedad, así como los
riesgos y peligros tales como inundaciones y sequías. La comprensión de los ecosistemas
acuáticos y terrestres es un elemento esencial en la evaluación de recursos.
Una buena evaluación de los recursos hídricos necesita basarse en buenos datos físicos y
socioeconómicos. La medición física de rutina en las estaciones de monitoreo e hidrométricas
necesita realizarse en épocas adecuadas, y con suficiente frecuencia para permitir que la
evaluación llegue a conclusiones válidas. A su vez, se requiere de financiamiento adecuado para
el sistema de monitoreo por parte del gobierno. Los aspectos socioeconómicos deben incluir un
análisis del comportamiento de los usuarios, elasticidad de la demanda, y los efectos potenciales
de la gestión de la demanda. La evaluación de los recursos hídricos para la GIRH establece la
hidrología en un contexto más amplio; y considera los asuntos de desarrollo social y económico,
tales como el crecimiento urbano y los cambios en patrones del uso de suelo.
La modelación puede utilizarse para estudiar los impactos y las tendencias resultantes de varias
opciones de desarrollo. Sin embargo, para que los modelos sean útiles en la búsqueda de
soluciones sostenibles, deben tratar y simular no solamente la eficiencia económica y los méritos
técnicos, sino también las preferencias y las prioridades de los interesados. Los modelos son
verdaderamente útiles cuando se integran en el contexto institucional y cultural local.
60
C1.01 Base de conocimiento de los recursos hídricos
Características
Esta herramienta cubre la recolección y el almacenamiento de datos acerca del ciclo hidrológico
(cantidad y calidad) y el acceso a datos físicos, socioeconómicos, demográficos y de los usos del
agua, desde una perspectiva transectorial. La necesidad de compartir conocimientos está
creciendo rápidamente en un mundo donde el Internet y el e-mail facilitan la interacción como
nunca antes se había visto. La naturaleza holística de la GIRH requiere de un constante
intercambio de conocimientos entre los interesados en el agua, y principalmente de los
profesionales del agua.
Las oficinas de hidrología y meteorología recolectan datos de forma rutinaria respecto a
elementos relacionados con el ciclo hidrológico, y se pueden establecer enlaces de datos con
ministerios u otras instituciones con responsabilidades de recolección de datos (por ejemplo
Agricultura, Planificación, Estadísticas, Tierra, Gobierno Local y Medio Ambiente). Con
formatos acordados, se pueden obtener actualizaciones directas de datos para su uso en
programas de servicio y SIG, empleando la tecnología contemporánea de datos e internet (véase
también C8).
Es necesario construir las bases de conocimiento y las relaciones de los recursos hídricos
considerando los asuntos prioritarios asociados, tales como la salud humana, salud de los
ecosistemas, impacto del uso del suelo y cubierta forestal, competencia sectorial del agua,
vulnerabilidad a inundaciones y sequías, demanda y disposición para pagar. Una evaluación de
los riesgos y de los daños involucrados al tomar decisiones basadas en información no adecuada,
puede ayudar a determinar las prioridades en el desarrollo de la base de conocimiento. Es
importante señalar que a menudo la calidad de agua es mal monitoreada y presentada de forma
vaga en las bases de conocimiento, poniendo sectores tales como el ambiental y el de salud en
una desventaja en situaciones en donde se requiere un conocimiento básico.
Hacer de una base de conocimiento una herramienta efectiva, requiere de un trabajo rutinario y
consistente durante muchos años en áreas extensas. También requiere del desarrollo de
relaciones laborales e intercambio de datos entre instituciones sectoriales que representan ya sea
los impactos sobre los recursos hídricos o el uso de estos recursos. Por lo tanto, es importante
que el personal encargado de la recolección de datos trabaje en coordinación con los que
trabajan en la evaluación de los recursos hídricos, para que los datos continúen siendo relevantes
a los problemas actuales, adecuados para la evaluación (C1.02 y C1.05) y así los usuarios de
datos podrán confiar en la calidad de estos datos.
Los datos deben convertirse en información y conocimiento lo que a su vez alimenta los
sistemas de apoyo de decisiones, para ayudar a los directivos a atender los asuntos prioritarios
(véase C1.04 y C8.01).
Lecciones aprendidas





Una base de conocimiento es fundamental para la evaluación de los recursos hídricos y las
decisiones consiguientes.
Es esencial que los creadores de políticas aprecien la importancia de los datos representativos
y confiables, definan las responsabilidades institucionales necesarias y asignen los recursos
humanos y financieros apropiados de tal manera que reflejen las necesidades locales (véase
B1 y B2).
La priorización que se asigne a las necesidades de los datos que esté basada en asuntos
hídricos clave y en la evaluación de riesgos y peligros, puede ayudar a desarrollar el apoyo
político y los recursos.
Cuando los datos necesarios para la evaluación de recursos hídricos son recolectados por
diversas organizaciones, sus sistemas deberán ser compatibles en términos de estándares,
seguridad en la calidad de los datos, acceso y transferencia electrónicos.
La colaboración transectorial es esencial para obtener la amplia base de conocimiento
necesaria para el enfoque de la GIRH (véase también A1.02).
61

La garantía de calidad es básica para la utilidad de la base de conocimiento, y en particular en
aquellas situaciones transfronterizas donde una construcción de confianza mutua y la
credibilidad son esenciales.
62
C1.02 Evaluación de los recursos hídricos
Características
La Evaluación de los Recursos Hídricos (ERH) es una herramienta para evaluar éstos en relación
a un marco de referencia, o evaluar la dinámica de los recursos hídricos con relación a los
impactos o la demanda humanos. La ERH se aplica a una unidad tal como la cuenca, subcuenca
o reserva de agua subterránea. Es parte del enfoque de la GIRH, uniendo los factores sociales y
económicos a la sostenibilidad de los recursos hídricos y a los ecosistemas asociados.
Dependiendo del objetivo de la evaluación, la ERH puede enfocarse en los factores biológicos,
químicos, y físicos al evaluar la dinámica de los recursos.
La evaluación tradicional de los recursos hídricos está encaminada a proveer las bases para el
abastecimiento de la infraestructura para satisfacer las necesidades previstas. Desde la
perspectiva de la GIRH, las evaluaciones tienen un cometido más amplio, al incorporar
herramientas transectoriales como:




La Evaluación de la demanda, la cual examina los usos competitivos del agua con la
base de recursos físicos y evalúa la demanda por el agua (a un precio establecido),
ayudando así a determinar los recursos financieros disponibles para la gestión de los
recursos hídricos;
La Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) y la Evaluación del Impacto Estratégico
recolectan datos acerca de las implicaciones sociales y ambientales de los programas y
proyectos de desarrollo. La EIA es una herramienta importante para la integración
transectorial involucrando a los encargados de desarrollar proyectos, administradores
del agua, tomadores de decisión y al público. Puede considerarse como una forma
especial de evaluación de los recursos hídricos.
La Evaluación del Impacto Social, la cual examina como las estructuras institucionales
y sociales afectan el uso y la gestión del agua, o como un proyecto específico podría
afectar las estructuras sociales.
Evaluación de la Vulnerabilidad o del Riesgo, la cual examina la probabilidad de
eventos extremos como inundaciones y sequías, y la vulnerabilidad de la
sociedad frente a ellos (véase C2.05).
La ERH está relacionada con la Base del Conocimiento de los Recursos Hídricos (C1.01) y es
un insumo de base para el proceso de planificación (C2). La previsión de la demanda debe usar
técnicas para señalar, por ejemplo, la buena disposición de pagar por el agua a tarifas
establecidas y un análisis económico adicional ayudará a revelar la verdadera naturaleza de la
competitividad en los diferentes usos del agua. La gestión en los aspectos de la demanda (C3)
también influirá el resultado de la ERH.
Lecciones aprendidas




Una evaluación de los recursos hídricos a menudo requiere realizarse en varios pasos que van
aumentando en complejidad. Una evaluación rápida de los recursos hídricos puede ayudar a
identificar y a puntualizar los asuntos más importantes y a identificar las áreas prioritarias.
Basándose en esta evaluación inicial, se podrían requerir investigaciones más detalladas.
Las evaluaciones para grandes proyectos o de largo plazo necesitan incluir un examen de los
cambios en patrones del uso de suelo y la posible degradación del suelo así como la
variabilidad y el cambio climáticos.
Crear una relación entre la evaluación de recursos hídricos y la EIA ha demostrado ser útiles
en establecer interrelaciones transectoriales y hacer consciencia de los asuntos prioritarios.
La evaluación del impacto estratégico puede ayudar en el análisis de la capacidad de cambio
de una cuenca hidrográfica, para proteger tanto la cantidad como la calidad del agua.
63
C1.03 Modelación en la GIRH
Características
La Modelación y los Sistemas de Soporte a Decisiones (DSS, por sus siglas en inglés) son
herramientas complementarias. Un modelo es una descripción simplificada de un sistema para
ayudar a hacer predicciones y cálculos. Un Sistema de Soporte a Decisiones es una forma de
recolectar datos de muchas fuentes para servir de base para la toma de decisiones. La
información puede incluir datos experimentales o provenientes de encuestas, los resultados de
modelos y el conocimiento local o de expertos.
La modelación a nivel de una cuenca hidrográfica o una sub-cuenca puede integrar en un marco
coherente los aspectos hidrológicos, técnicos, ecológicos, ambientales, económicos, sociales,
institucionales y legales de los problemas hídricos. En la actualidad, los modelos hidrológicos
que simulan los elementos del equilibrio hídrico (tales como escurrimientos de ríos, aguas
subterráneas y evapotranspiración) están bastante bien desarrollados. También lo están los
modelos de calidad de aguas para ríos, aguas subterráneas y lagos. Sin embargo, los modelos
para la mayoría de los otros aspectos hídricos (ecológicos, ambientales, económicos, sociales,
institucionales y legales) necesitan una mejora significativa (C1.05).
A nivel de las cuencas hidrográficas, las técnicas de modelación basadas en el SIG pueden
permitir que los creadores de políticas y administradores pongan a prueba escenarios de "que
sucediera si", para temas como la cantidad y calidad de agua y la regulación ambiental
integradas, los impactos del cambio en patrones del uso del suelo en regímenes de caudales, los
efectos del cambio climático en la frecuencia y severidad de las inundaciones y sequías, políticas
intersectoriales de asignación del agua, efectos de la inseguridad y riesgo en la gestión de los
recursos hídricos y los impactos de los incentivos económicos en el control de la contaminación,
conservación del agua y riego más eficiente (véase también C8.01).
Un DSS de objetivos múltiples (MODSS, por sus siglas en inglés) permite que los usuarios
integren los datos en cinco fases, cada una requiriendo consulta con todos los interesados
potenciales:





Identificación del asunto – identificar asuntos prioritarios, información disponible, y
interesados clave;
Definición de las opciones de gestión – identificando posibles opciones para la gestión
del suelo y el agua;
Establecimiento de criterios para decisiones – definiendo los criterios para seleccionar
entre las diferentes opciones;
Adquisición de datos – recolectando e incluyendo datos al MODSS;
Proceso de soporte a decisiones – examinando la información recopilada por
interesados con diferentes puntos de vista.
Hoy en día, el resultado de muchos modelos está disponible y accesible en internet para
cualquier usuario con una computadora personal y el software necesario. El fácil acceso a los
resultados de otros modelos puede ser de mucha ayuda a los administradores a desarrollar su
propio DSS. Hay una fuerte competencia entre las instituciones de investigación, universidades
y consultores para proveer productos de modelación, cuyo precio es bajo en comparación al
tiempo requerido para aprender a usar eficientemente los modelos. Los usuarios de modelos
deben confiar que tienen acceso a la experiencia relevante para orientar la aplicación de estas
herramientas, y asegurarse que se hayan elaborado métodos apropiados de entrega. Antes de
considerar el uso de un modelo específico, el usuario debe responder a las siguientes preguntas:

¿Tiene acceso a la experiencia relevante para orientar la aplicación de estas
herramientas?

¿Se han elaborado métodos apropiados de entrega?

Antes de las actividades de modelación, se deben establecer y definir los mecanismos
de entrega, preferiblemente en la fase de la propuesta del proyecto.
64
Lecciones aprendidas

Poner modelos en Internet de forma fácil de usar tiene muchas ventajas. Es
transparente, en cuanto a que nada se esconde en las computadoras del laboratorio;
todas las entradas y los productos de los modelos están disponibles para la revisión por
pares; facilita las mejoras en la modelación de proyectos futuros, y asegura que el
trabajo futuro puede tomar como fundación las investigaciones pasadas.

Sin embargo, el acceso a Internet es difícil en algunas regiones. Además, la modelación
tiene sus limitaciones, y la selección final de las opciones puede ser basada en factores
humanos aparentemente irracionales.
65
C1.04 Desarrollo de indicadores para la gestión de los recursos hídricos
Características
Los indicadores para la gestión del agua son una herramienta importante en el desarrollo de las
políticas hídricas, en el establecimiento de metas, objetivos y en el monitoreo el desempeño de
la gestión. La combinación apropiada de indicadores ayuda a mostrar qué tan bien se están
cumpliendo los objetivos de la GIRH, y de ser necesario, puede proporcionar una herramienta
para ayudar a reformular las políticas y los programas. Los indicadores apoyan la transparencia
y permiten a la sociedad civil y a los gobiernos juzgar el desempeño. Pueden también usarse
como punto de referencia para incentivar un mejor rendimiento, por ejemplo, por parte de los
proveedores de servicios hídricos, y en el uso de los criterios, una técnica paralela que usa el
rendimiento de una organización similar como un indicador de éste (véase A3.02).
Los indicadores pueden usarse para examinar y comparar:





Las variaciones temporales y espaciales en los elementos del ciclo hidrológico, tales
como la disponibilidad de los recursos hídricos (m3/persona/año), uso del agua
(litros/persona/día).
Eficacia en el uso del agua ("más cosecha por gota" o asegurando a la sociedad el
mayor valor por m3 del uso del agua).
La efectividad y eficiencia del suministro (por ejemplo costos del agua ($/m3), número
de hogares servidos, áreas servidas por diferentes tipos de sistemas de irrigación).
Calidad del agua y biodiversidad/ecología (por ejemplo el número de especies/km2 o
tramo del río, calidad del agua superficial).
Desempeño de los proveedores de servicios hídricos.
Se pueden desarrollar otros indicadores para estimular la reforma de la gestión del recurso
hídrico. Dichos indicadores pueden tratar de evaluar la relación entre el abastecimiento del agua
y la pobreza, o la equidad de la asignación del agua por sectores, al examinar el valor económico
y social usado.
Los indicadores tienen un papel en varios niveles, incluyendo a nivel de las cuencas
hidrográficas o hidrológicas o cruzando las fronteras compartidas e internacionalmente. Sin
embargo, una condición previa importante es contar con un sistema confiable de recolección de
datos que refleje las prioridades del gobierno y las necesidades de la sociedad (C1.01).
Lecciones aprendidas
La experiencia con el desarrollo de indicadores ha demostrado que:





Mientras que el diseñar indicadores representativos es relativamente fácil, es a menudo difícil
recolectar datos que sean significativos, confiables y consistentes que ilustren el desempeño
para alcanzar el objetivo deseado.
Aunque los indicadores simples no reflejen variaciones importantes, son herramientas
poderosas para hacer conciencia y generar voluntad política.
Los indicadores son mejor utilizados en "grupos", debido a que una combinación de
indicadores presentará más efectivamente "la historia completa" esencial para una GIRH. La
combinación apropiada dependerá de las circunstancias locales.
Es esencial que los elementos de los datos de indicadores sean definidos con precisión cuando
se usen para comparar diferentes regiones, países u organismos operadores.
Los valores de los indicadores o de los índices deben revisarse críticamente, por ejemplo un
valor desconocido de un índice debe ser investigado y explicado.
66
C1.05 Evaluación de los ecosistemas
Características
Esta herramienta incluye la gestión del agua fundamentalmente de los ríos y en las reservas de
aguas subterráneas, con el fin de minimizar el impacto que tiene el uso del agua sobre las
funciones ecológicas de los sistemas acuáticos. El principio consiste en que la biota acuática
natural sobrevivirá y se reproducirá si los regímenes de flujo naturales son mantenidos o
simulados.
En el caso particular de la asignación del agua para los ríos, es necesario utilizar un enfoque que
valore los requerimientos de agua del ecosistema completo, incluyendo componentes tales como
el área de la fuente, el cauce de río, la zona ribereña, los terrenos aluviales, las aguas
subterráneas, los humedales y los estuarios, así como cualquier rasgo particularmente importante
como especies raras o en peligro de extinción. Este concepto inclusivo es el "ecosistema
ribereño". El pensamiento actual sugiere que el manejo de los caudales del río debe ser abordado
de forma que se ‘imite’ los caudales naturales (tanto en los regímenes de ríos templados y de
tierras secas). Esto significa que las extracciones de agua mediante mecanismos de asignación
deben ser abordadas para reproducir los caudales naturales de los ríos, y no meramente para
propósitos de producción económica. Esta acción requiere una comprensión profunda de los
regímenes de los caudales de los ríos y la necesidad de contar con datos precisos y a largo plazo
sobre los caudales de los ríos.
La ciencia de la evaluación de caudales ambientales esta apenas emergiendo. La mayoría de las
teorías sobre los ecosistemas contemporáneos que han sido desarrolladas para explicar cómo
funcionan los ríos se originan en la investigación de arroyos perennes y templados (tal y como lo
hacen la política hídrica y de gestión de ríos). Varios métodos han sido desarrollados para imitar
los regímenes de caudales naturales, pero estos requieren una evaluación adicional para
determinar los requerimientos hídricos ambientales de los ecosistemas ribereños. Estos métodos
incluyen la metodología conocida como la Metodología Incremental de Caudales Internos
(Instream Flow Incremental Methodology en inglés) desarrollada por el Servicio de Pesca y
Vida Silvestre de los Estados Unidos (Bovee, 1982). El componente del hábitat físico del IFIM
(Instream Flow Incremental Methodology en inglés, o Metodología Incremental para la
Asignación de Caudales Mínimos Aconsejables) (PHABSIM (Physical Habitat Simulation
System o Sistema de Simulación de Hábitats Físicos), en los Estados Unidos y RHYHABSIM
(River Hydraulic HABitat SIMulation, o Simulación de Hábitats Ribereños), en Nueva Zelanda
(Jowett, 1982)) es raras veces útil en un ecosistema o a nivel de comunidad.
En resumen, las metodologías, tanto para ambientes templados como para tierras secas,
necesitan ser desarrolladas dada la diferencia significativa de los regímenes de lluvias y de
escurrimiento. Cualquier evaluación derivada será realizada de la mejor forma si se usan
determinaciones emanadas de un panel de expertos y un procedimiento efectivo de participación
de la comunidad de usuarios.
Lecciones aprendidas




Será difícil en el futuro inmediato cambiar los usos existentes para los cuales ya se ha
asignado el agua; por lo tanto, será necesario un periodo de transición. Sin embargo,
como primer paso, los caudales no asignados ni regulados deben ser reconocidos como
disponibles para los caudales ambientales;
La desviación adicional de caudales no regulados, desde sistemas regulados o no
regulados, solamente debe realizarse a condición de que la sostenibilidad ecológica de
los sistemas ribereños no se afecta;
Las relaciones entre el río y el terrenos aluviales y viceversa deben conservarse en los
intereses de la calidad del agua y de la sostenibilidad de los ecosistemas ribereños
funcionales;
Los sistemas de soporte a decisiones, que se encargan en determinar las asignaciones de
agua para las necesidades del ecosistema, requieren el uso de la ciencia de punta, en
67

conjunto con el conocimiento, los intereses y valores de los encargados del recurso y de
los grupos de intereses creados;
El concepto de participación pública por anticipado debe ser respaldado y usado en la
evaluación de los caudales ambientales, para evaluar los impactos sociales y biofísicos
del ambiente, y conducir a la mejor resolución de los problemas.
68
C2
PLANES PARA LA GIRH – Combinación de opciones de desarrollo, uso del
recurso e interacción humana
En contraste con los planes maestros prescriptivos y algo rígidos, un proceso de planificación
orientado a la GIRH tiene un enfoque más flexible y dinámico para la planificación del
desarrollo y la gestión de los recursos hídricos. La planificación refleja la actividad total en el
sistema, ya sea que se defina como cuenca hidrográfica, cuenca hidrológica o cuenca fluvial
(términos intercambiables), incluyendo por ejemplo la agricultura, silvicultura, minería y otros
usos del suelo. El proceso de planificación adquiere un papel especial en el fortalecimiento de la
buena gobernanza dentro del marco estratégico de metas, políticas y acciones para alcanzar las
metas.
Los planes nacionales de la GIRH incluyen las acciones necesarias para desarrollar un marco
efectivo de políticas, legislación, estructuras de financiamiento, instituciones capaces con
papales claramente definidos y un conjunto de instrumentos de gestión. El propósito de este
marco es regular efectivamente el uso, conservación y protección de los recursos hídricos, al
equilibrar los requisitos para el desarrollo económico amplio y la necesidad de sostener los
ecosistemas.
El énfasis está en el proceso de establecer las prioridades y acciones para la gestión integrada de
los recursos hídricos. Las prioridades incluyen la protección y conservación del ecosistema.
Es de suma importancia reconocer la naturaleza dinámica del proceso de planificación porque un
valor significativo del concepto está en su flexibilidad. Los planes deben monitorearse y
ajustarse constantemente para tomar en cuenta las últimas tendencias del desarrollo. Solamente
un enfoque flexible y no prescriptivo permite tales cambios. Frecuentemente, el límite
geográfico de los planes de la gestión hídrica es la cuenca hidrológica o de lago (C2.02), pero es
importante reconocer los efectos transcuenca, así como el impacto en otros medios ambientales,
la relación entre los ríos y aguas costeras (C2.03), al igual que entre el agua subterránea y
superficial (C2.04). Los buenos planes incluyen una evaluación social, ambiental y económica
(las herramientas C2.06, C2.07 y C2.08).
El proceso de planificación debe tomar en cuenta no solamente las opciones del desarrollo
dentro del sector hídrico mismo, sino también de los escenarios para el desarrollo a la relación
entre otros en sectores que pueden tener un impacto en los recursos hídricos (por ejemplo la
demanda o calidad del agua). Asimismo, las consecuencias de las decisiones en la gestión
hídrica para otros sectores económicos (por ejemplo turismo o salud) deben ser una parte
integral del análisis realizado durante el proceso de planificación. Es importante que el proceso
de planificación incluya un análisis de los riesgos (variaciones climáticas, así como los riesgos
económicos, políticos y otros) y analice las medidas necesarias y adecuadas para reducir o
manejar los riesgos (C2.05). Los planes deben tomar en cuenta los riesgos potenciales y la
vulnerabilidad de las personas y de los ecosistemas a eventos extremos. La planificación debe
estar relacionada a los indicadores y las metas.
La responsabilidad para el proceso de planificación mismo recae inevitablemente en las
autoridades, sean agencias nacionales, autoridades regionales, u organismos de cuenca. Lo que
es importante es que las autoridades responsables elaboren un proceso de planificación que
permita el involucramiento y la contribución de todas las partes afectadas, incluyendo el sector
privado, los grupos comunitarios y los grupos marginados (véase B2.01 también).
69
C2.01 Planes nacionales integrados de recursos hídricos
Características
Las políticas y decisiones relativas a la gestión de caudales de los recursos hídricos se
determinan a nivel nacional. Los gobiernos nacionales y las agencias relacionadas con el agua
influyen en la cooperación internacional sobre los cuerpos hídricos transfronterizos y también
desarrollan el marco nacional de políticas, de legislación y de instituciones dentro del cual la
gestión de los recursos hídricos tiene lugar, a nivel de las cuencas y subcuencas (véase A1). En
función de las fronteras y de la magnitud de las cuencas, las naciones son a menudo parte de
cuencas internacionales como es el caso de la cuenca del río Nilo o del Mekong. Al mismo
tiempo, estos países tienen cuencas que están totalmente dentro de las fronteras nacionales y
están, por lo tanto, subordinadas a nivel nacional. Las fronteras de los acuíferos subterráneos
raras veces coinciden con aquellas de las cuencas hidrográficas. La gestión de tales acuíferos a
menudo requiere colaboración a través de las fronteras de las cuencas hidrográficas de una
nación y, en algunos casos, también se requiere la cooperación internacional.
Un Plan Nacional de la GIRH será establecido dentro de este contexto geográfico y político y
tomará en cuenta todas las actividades y desarrollos que requieran agua o que influyan en el
recurso hídrico. Dentro de estas actividades y desarrollos están los requerimientos ecológicos, el
suministro de agua y de saneamiento, la irrigación, el uso del suelo y de la silvicultura, los
recursos pesqueros, la hidroelectricidad y el uso industrial.
Un buen plan de la GIRH incluye una serie de programas priorizados para la implementación del
marco operativo. La continuación de un plan de la GIRH es un plan de desarrollo. La
implementación del plan de gestión es un prerrequisito para implementar un plan de desarrollo y
asegura que este desarrollo tenga lugar de manera equilibrada con la debida consideración de las
estrategias y políticas nacionales —los aspectos operativos se abordan explícitamente.
La formulación de un Plan Nacional de la GIRH sigue un enfoque basado en cuatro fases
distintas:



Identificar la variedad de asuntos relativos a los recursos hídricos que tienen lugar a lo
largo del país y evaluar su rigurosidad, su dependencia mutua y la frecuencia con que
ocurren. Un "asunto de los requerimientos de usuarios" resulta de una adecuada
correspondencia entre los requerimientos de usuarios (demanda) y la disponibilidad y
calidad de los recursos hídricos (oferta) mientras que un "asunto de impacto" se deriva de
las actividades humanas que afectan negativamente la cantidad o cualidad del recurso
hídrico, o bien de causas naturales tales como inundaciones y sequías. Los asuntos
internacionales deben ser tomados en cuenta también, por ejemplo, los asuntos que
ocurren aguas abajo o aguas arriba;
Identificar las intervenciones de gestión que ocurren a todos los niveles —nacional, de
cuenca, local— que son necesarias para abordar los asuntos identificados. Identificar, a
partir de las intervenciones requeridas, las funciones de gestión necesarias a cada nivel.
Las funciones de gestión incluyen asuntos tales como el desarrollo de políticas,
planificación y coordinación, asignación de agua, regulación de las descargas, monitoreo,
aplicación y difusión de información. Los asuntos transfronterizos podrían necesitar de
intervenciones internacionales concertadas;
Analizar las capacidades institucionales actuales en todos los niveles —nacional, de
cuenca, local— así como los potenciales y las restricciones en la perspectiva de los
asuntos por tratar y a las funciones que deben ser emprendidas. Las capacidades se
relacionan con factores tales como la eficiencia de las estructura institucional y con lo
apropiado de los recursos humanos y financieros, así como de las políticas y la legislación.
Las estructuras y los acuerdos internacionales podrían ser necesarios para complementar
las instituciones nacionales (véase B1 y B2).
Preparar estrategias para el desarrollo de cualquiera parte deficiente en el marco de políticas, de
legislación y regulaciones nacionales para la GIRH, y para el desarrollo de los papeles
institucionales que permitan una implementación coordinada de la GIRH y de los instrumentos
70
de gestión requeridos y de las habilidades asociadas. Las estrategias internacionales tienen que
ser desarrolladas en colaboración con otras naciones ribereñas.
Lecciones aprendidas





Un plan realista de la GIRH requiere el diseño de funciones, de estructuras y de
procedimientos que tomen en cuenta las limitaciones de recursos financieros y humanos, de
las estructuras institucionales existentes, de la capacidad de gestión y de la capacidad para el
cambio;
Las estructuras deben ser diseñadas según surjan las necesidades y deben ser lo
suficientemente flexibles para satisfacer las necesidades intermedias y, a la vez, deben dejar
abierta la posibilidad para la expansión cuando sea apropiada;
La participación de múltiples interesados en los procesos de toma de decisiones es esencial
para la aceptabilidad de los resultados finales;
Los requisitos del ecosistema y la gestión de la calidad del agua son, con frecuencia,
ampliamente olvidados; sin embargo, se les debe dar un énfasis total en el proceso de
planificación;
La gestión descentralizada de los recursos hídricos es a menudo parte de las reformas hídricas,
pero la implementación es con frecuencia limitada por la renuencia de las agencias centrales a
compartir el poder y los recursos.
71
C2.02 Planes de manejo de las cuencas hidrográficas
Características
El agua fluye según características naturales y no respeta las fronteras administrativas – por lo
tanto, desde el punto de vista de los recursos de agua pura podría tener mucha lógica gestionar el
agua según los límites de la cuenca hidrográfica.
El plan para las cuencas hidrográficas es un plan de acción, una herramienta que describe el
marco para la gestión hídrica y de los recursos terrestres relacionados en la cuenca. El plan para
la cuenca hidrográfica es una herramienta que perfila cómo se va a implementar el concepto de
la gestión integrada de los recursos hídricos en el nivel concreto (cuenca hidrográfica). Por lo
general, trata aspectos tales como:
















Descripción física de la cuenca
Inventarios del uso del suelo
Disponibilidad actual y demandas del agua
Inventarios de las fuentes de contaminación
Necesidades de los ecosistemas acuáticos y terrestres
Vulnerabilidad a inundaciones o eventos meteorológicos extremos
Identificación de los interesados
Implicaciones por cambiar los patrones del uso del suelo
Identificación de asuntos prioritarios (impactos o los requisitos de los usuarios)
Metas de corto y largo plazo para la cuenca hidrográfica
Escenarios de desarrollo relacionados al agua, requerimientos futuros del agua
Asignación del agua y los objetivos de calidad del agua
Estrategia, medidas y plan de acción para lograr las metas
Financiamiento de la gestión y uso del agua
Responsabilidad y programa para la implementación
Mecanismos para el monitoreo y actualización
Debido al largo tiempo de acumulación y bioacumulación, los proyectos de las cuencas de lagos
necesitan enfocarse más en la prevención de la contaminación por el exceso de nutrientes y
substancias tóxicas, y una evaluación especial para las funciones de la zona costera. Otros
asuntos tratados en proyectos para cuencas de lagos incluyen la prevención y el control de
especies exóticas, el inventario de la biodiversidad y la gestión de la pesca.
De acuerdo al principio del desarrollo impulsado por la demanda, solo debe establecerse la
gestión y la planificación para la cuenca hidrográfica en respuesta a demandas percibidas o
expresadas. Otros factores, como las condiciones institucionales y las regulaciones existentes, o
una dependencia fuerte en el recurso de aguas subterráneas, podrían desanimar la gestión hídrica
basada en los límites de las cuencas hidrográficas (véase C3 y C1.02).
Lecciones aprendidas




La participación de todos los interesados clave y del público en general es
indispensable para la implementación y el éxito del proyecto (véase también B2.01);
La planificación de cuencas hidrográficas es aplicada de manera más exitosa en
circunstancias donde se haya establecido una estructura institucional apropiada (por
ejemplo los organismos de cuenca, véase B1.04, o organizaciones de cuencas de
drenaje para los lagos);
El largo periodo de recuperación después de que hayan ocurrido daños en los lagos
significa que la prevención y la planificación resultan mucho más efectivas que la
recuperación;
El conflicto es un rasgo común en los ríos y lagos; por ejemplo, los conflictos entre los
usuarios ubicados aguas abajo o aguas arriba y los conflictos en un mismo sitio entre
72
diferentes usuarios o, con el tiempo, conflicto entre los usos (por ejemplo, pesca frente
a recreación, o biodiversidad frente a pesca comercial).
73
C2.03 Planes para la gestión de las aguas subterráneas
Características
La gestión de las aguas subterráneas dentro del contexto de la GIRH significa equilibrar la
explotación del recurso (en términos de cantidad, calidad y relaciones relevantes con otros
recursos naturales) con el incremento en la demanda del agua para un amplio desarrollo
económico y para la subsistencia. El equilibrio tendrá que tomar en cuenta la eficacia, la equidad
y la sostenibilidad a largo plazo con el fin de mantener tanto la calidad como la cantidad a
niveles deseados. Sin embargo, en la práctica, las aguas subterráneas son a menudo manejadas
separadamente de:



Las aguas superficiales, aun cuando éstas son parte del ciclo hidrológico total, tanto en
cantidad como en calidad;
Las aguas negras urbanas, aun cuando éstas representan simultáneamente un recurso
adicional y una amenaza potencial de contaminación para las aguas subterráneas;
El manejo del suelo, aun cuando los acuíferos están amenazados por la contaminación
causada por la urbanización, el desarrollo industrial, la actividad agrícola y las
empresas mineras.
Un plan de gestión de aguas subterráneas debe, por lo tanto, formar parte de un plan de la GIRH
(C2.01) con el propósito de evitar esta situación. Así pues, el plan de gestión de aguas
subterráneas, como el plan nacional, identificará las acciones necesarias para contribuir con un
marco eficaz para la gestión de recursos hídricos. Este plan hará uso de la participación de los
interesados y del desarrollo de capacidades, colocará las necesidades dentro del marco social y
económico más amplio y reconocerá claramente las situaciones hidrogeológicas,
socioeconómicas e institucionales locales.
La delineación de fronteras apropiadas para establecer el área de planificación y gestión del
recurso de aguas subterráneas es un tema difícil, que generalmente trasciende los límites
políticos y administrativos. También, en algunas situaciones socioeconómicas y políticas del
mundo real, las decisiones para el manejo de riesgos —para abordar la extracción excesiva y/o la
contaminación severa de las aguas subterráneas— invalidarán los enfoques de gestión integrada.
Otros obstáculos para un enfoque integrado incluyen la falta de capacidad institucional, la
disponibilidad limitada de fondos o, simplemente, la política.
Las estrategias de un plan de gestión de las aguas subterráneas deben ser apropiadas para la
situación específica:




En una situación inicial donde exista una extracción insignificante de aguas
subterráneas, únicamente se necesitará registrar los pozos y manantiales y mapear el
recurso;
En una situación de tensión incipiente con pocas demandas y conflictos locales
irreconciliables, es conveniente utilizar herramientas simples de gestión para una buena
distribución de pozos, que cuenten con el apoyo de un marco regulador;
En una situación de tensión significativa, en la que la extracción afecta los regímenes
naturales y a los interesados, será necesario emplear una política de desarrollo de las
aguas subterráneas y un marco regulador basado en una evaluación comprensiva de los
recursos;
En una situación insostenible, en donde exista una extracción incontrolada y excesiva y
un deterioro irreversible del acuífero, existe una necesidad urgente de políticas,
legislación y regulación mucho más rigurosas, y de mecanismos de gestión robustos.
Lecciones aprendidas


Las políticas nacionales relativas a la alimentación y a la energía pueden ejercer una influencia
primordial sobre las estrategias de desarrollo y de gestión de las aguas subterráneas;
Para integrar a los interesados en la gestión de las aguas subterráneas, se requiere un equilibrio
preciso de regulaciones (en particular, sobre los derechos del agua (A2.01)), de herramientas
74



económicas (por ejemplo, los cargos por extracción y contaminación y por permisos
negociables (C7)) y de incentivos para hacer un uso más eficaz del agua;
La eficacia que tengan las medidas severas adoptadas ante una crisis en las aguas subterráneas
podría depender de la cantidad que la sociedad estaría dispuesta a pagar por semejantes
medidas;
Los enfoques ascendentes y descendentes deben ser reconciliados para lograr una gestión y
una planificación efectivas del recurso;
La implementación de medidas de gestión a menudo requerirá el desarrollo de capacidad,
tanto entre las autoridades encargadas del recurso hídrico como entre los usuarios del agua.
75
C2.04 Planes para el manejo de zonas costeras
Características
El Manejo Integrado de Zonas Marino Costeras y de las Cuencas Hidrográficas (ICARM, por
sus siglas en inglés) combina dos escuelas de planificación del agua: La Gestión Integrada de
Recursos Hídricos (GIRH) y la Gestión Integrada de Zonas Costeras (ICZM, por sus siglas en
inglés). La primera de estas escuelas no es un nuevo concepto de gestión, sino un proceso de
enlace entre las actividades de gestión en las cuencas hidrográficas y en las zonas costeras, en
las cuales los asuntos relacionados hacen a esta relación necesaria y apropiada. Mientras los dos
enfoques de gestión se han desarrollado más o menos por separado, la situación del mundo real
demanda la creación de relaciones cercanas. Los tipos de relación son los siguientes:


Relaciones de los recursos naturales entre los sistemas costeros y de agua dulce. Estas
relaciones son ampliamente reconocidas y son propiciadas por: los cambios en las
corrientes de los ríos provocados por varios proyectos de desarrollo; los cambios en
patrones del uso de suelo, en particular, la deforestación y la "agricultura intensiva de la
revolución verde", y las descargas de aguas residuales domésticas y vertidos
industriales; todos ellos han causado significativos impactos adversos en los
ecosistemas costeros. Las presas de salinidad en las zonas costeras han destruido los
patrones naturales de migración de los peces y han dañado las industrias pesqueras
ubicadas aguas arriba.
Las relaciones socioeconómicas entre las cuencas hidrográficas y las zonas costeras son
igualmente importantes pero menos visibles. El desarrollo del sector agrícola podría a
menudo tener impactos importantes en las industrias pesqueras de la costa, donde las
emisiones del exceso de fertilizantes provocan la eutrofización, agotamiento del
oxígeno y reducción en los bancos de peces. Las necesidades de suministro de agua de
las ciudades e industrias costeras en rápido crecimiento generan competencia con las
necesidades vitales de irrigación del sector agrícola tierras adentro.
Estas relaciones hacen hincapié en las relaciones institucionales. Muy a menudo, las dos áreas
son manejadas por autoridades distintas en diferentes ministerios con un nivel de comunicación
y coordinación débil. Sin embargo, con el fin de lograr una planificación y gestión coherentes es
imperativo que las instituciones —y los interesados en las comunidades y en el comercio—
cooperen para superar las diferencias mediante el intercambio de información, el establecimiento
conjunto de objetivos y estrategias, la transparente resolución de conflictos, etc.
Según los problemas locales y específicos, el ICARM podría ser cualquier cosa, desde un marco
de gestión comprensivo para una región más pequeña para hacer una extensión de un delta o un
estuario costero, hasta un plan extenso de cuencas hidrográficas. Al igual que en la planificación
de la GIRH, los planes del ICARM incluyen las acciones necesarias para desarrollar un marco
eficaz de políticas, de legislación, de estructuras de financiamiento, de instituciones capaces con
funciones claramente definidas y un conjunto de instrumentos de gestión. La formulación de un
plan del ICARM normalmente tendrá lugar en el nivel de la cuenca y puede seguir un enfoque
de cinco fases diferentes:





Identificar la diversidad de asuntos (naturales, socioeconómicos e institucionales) y las
relaciones que son prioritarias en los cuerpos de agua;
Resaltar los asuntos que podrían ser abordados sin tomar en cuenta las relaciones aguas
arriba y aguas abajo, y abordarlas en los marcos convencionales de la GIRH o del ICZM;
Identificar los asuntos relacionados en todos los niveles —nacional, de cuencas, local, etc.;
Para estos problemas relacionados, analizar el ambiente facilitador actual, el marco
institucional y los instrumentos de gestión política y técnicamente apropiados, con el fin de
abordar cada uno de ellos;
Preparar estrategias para desarrollar: las partes deficientes del marco de las políticas
nacionales (A1), la legislación (A2) y las regulaciones (C6) para el ICARM; los papeles
institucionales (B1 y B2) que permitan una implementación coordinada del ICARM, y los
76
instrumentos de gestión requeridos y las habilidades asociadas. Las estrategias
internacionales tienen que ser desarrolladas en colaboración con otras naciones ribereñas.
Lecciones aprendidas






Un plan realista del ICARM requiere el compromiso activo y la participación conjunta de los
encargados de la gestión en las cuencas hidrográficas y de las zonas costeras;
Las deficiencias institucionales son a menudo una limitación significativa para el
establecimiento de un marco de gestión eficiente;
Las funciones, las estructuras y los procedimientos necesitan tomar en cuenta las limitaciones
de recursos políticos, sociales, financieros y humanos, la existencia de estructuras
institucionales, la capacidad de gestión y la capacidad de cambios;
Las estructuras deben ser diseñadas según surjan las necesidades y deben ser lo
suficientemente flexibles para satisfacer las necesidades inmediatas y, a la vez, deben dejar
abierta la posibilidad para expansión cuando sea apropiada;
La participación del múltiples interesados (B2.03) es esencial en los procesos de toma de
decisión, con el fin de formular un plan cuyo resultado final sea aceptable;
El mantenimiento de la productividad de los ecosistemas es un elemento esencial en el
proceso de planificación.
77
C2.05 Evaluación y manejo de riesgos
Características
La evaluación de riesgos es necesaria para:



Servir de base para la toma de decisiones sobre los niveles adecuados de respuesta y las
estrategias de mitigación para enfrentar los peligros relacionados con el agua, naturales
o inducidos por las actividades humanas (escasez de recursos, calidad del agua, eventos
climáticos poco comunes, salud pública y cambio de ecosistemas).
Evaluar los riesgos a los que se enfrentan los proveedores de servicios hídricos y
agencias reguladoras en la realización de sus labores (diseño y construcción; fallas de
operaciones; riesgos del mercado, políticas, financieras, y legales; riesgos de
conformidad).
Analizar la naturaleza y distribución de los riesgos potenciales en las acciones de
gestión del recurso hídrico (por ejemplo, la construcción de presas), de las políticas y
las prácticas. Los riesgos potenciales incluyen no sólo los efectos físicos sobre los
recursos hídricos interdependientes, los ecosistemas relacionados y otros medios de
recepción de desechos, pero también incluyen cualquier impacto socioeconómico
perjudicial. Esta evaluación más holística de los riesgos es vital para la GIRH.
La evaluación del riesgo convencional vincula la probabilidad y la magnitud del evento de
peligro con los costos de las consecuencias (expresados en términos financieros) si
eventualmente ocurriera. Estos pueden ser incorporados dentro de una evaluación económica
(C2.08) para apoyar la toma de decisiones. Sin embargo, se reconoce cada vez más que el riesgo
es un concepto cultural y que la evaluación de riesgos debe incluir evaluaciones de las
percepciones de terror al riesgo y de las prioridades del público para disminuir el daño. Ya
existen modelos en que la evaluación empieza con las necesidades y preferencias humanas, y
después considera los procedimientos alternativos asequibles para responder a estas necesidades
dentro de las restricciones económicas y de recursos humanos que siempre existen.
El manejo de riesgos idealmente requiere tratar cinco preguntas clave:





¿Qué principios deben guiar las decisiones de mitigación de riesgo? (por ejemplo un
enfoque cauteloso, normas uniformes de seguridad o principios de subsidiaridad;
¿quién de los individuos privados, las comunidades, o expertos debe tomar las
decisiones sobre quién va a soportar y mitigar el riesgo—?; ¿quién debe pagar por la
mitigación de riesgos?)
¿Cuál es la escala y severidad apropiadas de la regulación? ¿Estas deben depender de la
naturaleza del peligro y de las características socioeconómicas de los riesgos
relacionados?
¿Cuál es la estrategia apropiada de mitigación? La gama de opciones incluye evitar
completamente el peligro, medidas estructurales, medidas blandas de reducción de
peligro (por ejemplo gestión de cuencas), reducción de la vulnerabilidad, combinación
de riesgos, soportar o compartir las pérdidas y el alivio del daño después del evento.
¿Cuáles son las herramientas políticas apropiadas? Estas incluyen la provisión directa
por parte del gobierno de la seguridad, las regulaciones, los incentivos económicos, el
ordenamiento territorial, el suministro de información, y la participación y acción
comunitarias (véase C4, B1.03, C6, C7).
¿Qué organizaciones deben estar vigentes? Por ejemplo, foros de los interesados,
mecanismos de coordinación, así como reguladores de peligro y los proveedores de
seguridad.
Lecciones aprendidas
78






Las evaluaciones de riesgo sectoriales y segmentadas pueden crear grandes ineficiencias e
inequidades en la asignación de riegos, costos de mitigación y beneficios del aumento de la
seguridad.
Es conveniente ver el riesgo como un asunto tanto social como físico. Las preferencias de los
interesados deben desempeñar un papel en la determinación de las prioridades y las prácticas
de mitigación de riesgos (aunque éstos no son necesariamente ni "racionales" ni bien
informados).
La mitigación del riesgo debe verse como un bien económico; la seguridad no es un bien
gratuito ya que infla la demanda y crea una cultura de dependencia.
Las decisiones sobre qué peligros se tratan (y cómo y dónde) tienen implicaciones sobre la
equidad en la distribución, y por eso deben ser tratadas con sensibilidad política.
El diseñar instituciones que pueden tomar un enfoque holístico e impulsado por la demanda
para el riesgo es una tarea compleja y difícil.
La disminución del riesgo no es igual a la disminución del peligro; la mitigación de riesgo
tiene que considerar la reducción de vulnerabilidad y los métodos para aliviar las pérdidas/los
daños (por ejemplo póliza de seguros).
79
C2.06 Evaluación ambiental (EA)
Características
La Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) es una herramienta para anticipar los efectos
ambientales de los cambios de política y los nuevos desarrollos, la cual permite incorporar las
medidas de manejo o de control dentro del diseño de proyectos y políticas. Esta herramienta se
utiliza rutinariamente en todo el mundo para mejorar la planificación de proyectos y está siendo
usada cada vez más para examinar estrategias, políticas, planes y programas del sector, en estos
casos se la conoce como la Evaluación Estratégica del Impacto Ambiental (SEIA, o Strategic
Environmental Impact Assessment en inglés) o bien la Evaluación Ambiental Estratégica (SEA,
o Strategic Environmental Assessment en inglés). La EIA es necesaria cuando existe la
probabilidad de que los proyectos tengan efectos significativos sobre el medio ambiente. Los
criterios para decidir si los proyectos de la GIRH deben estar sujetos a la EIA incluyen lo
siguiente:



El tamaño o escala del proyecto (por ejemplo descrito mediante las capacidades de
diseño);
La sensibilidad del área afectada (por ejemplo humedales, hábitats de vida silvestre y
biodiversidad);
El carácter o complejidad de los impactos probables (por ejemplo los impactos físicos
originados por desechos peligrosos o los impactos sociales, por ejemplo en los planes
de reasentamientos).
La metodología básica de la EIA consiste en estudiar el medio ambiente en el cual se planea un
proyecto (el "punto de partida"), describir las actividades que tendrán lugar durante cada fase de
un proyecto (por ejemplo la construcción, operación y cierre de actividades), describir los
impactos ambientales probables y, donde sean predichos impactos adversos significativos,
desarrollar un Plan de Gestión Ambiental (PGA) para mitigarlos. Un programa para
monitorear los cambios provocados por los impactos de los proyectos en los parámetros
ambientales forma parte del PGA.
Los impactos de particular importancia en muchos de los proyectos de la GIRH:





Cambios cuantitativos proyectados en la disponibilidad de agua para usos provechosos,
tales como industrias pesqueras, recreación y turismo, abastecimiento de agua potable,
irrigación y uso industrial;
La medida en que serán logrados las normas de calidad de agua y/u otros objetivos de
uso provechosos;
La longitud del curso de un caudal o el tramo de un lago o las aguas costeras que serán
positiva o negativamente afectadas por cualquier descarga, y la magnitud de los
cambios en los parámetros de calidad del agua;
Los impactos en la salud pública provocados por la contaminación química y
bacteriológica;
Los impactos socioeconómicos (véase C2.07, Evaluación Social).
Lecciones aprendidas
Los mejores resultados son a menudo alcanzados cuando se generalizan las EIA de niveles
progresivos de detalles dentro de la planificación, diseño e implementación de procesos que
permiten la temprana consideración de planes alternativos y el ajuste de diseños de proyecto en
momentos en los que existe el más alto grado de flexibilidad. Una vez que el diseño y el
emplazamiento de un desarrollo estén completos, cualquier mitigación adicional de los efectos
ambientales dependerá de los ajustes "al final de la canalización" o en las disposiciones de
compensación. Estos medidas son normalmente las opciones de gestión ambiental menos
efectivas y las más costosas.
80
La EIA facilita la consulta pública al brindar un contexto en el cual el público puede aprender
acerca de las propuestas de desarrollo y de sus supuestos efectos y expresar sus opiniones acerca
de ellos. Las personas potencialmente afectadas por el proyecto pueden ejercer influencia para
reducir los impactos adversos, maximizar los beneficios complementarios y asegurarse de que
reciban la compensación apropiada.
La EIA permite que las autoridades con responsabilidad final tomen mejores decisiones, de
modo que los costos y beneficios ambientales (y sociales) sean considerados junto con los costos
y beneficios técnicos y financieros. Las condiciones que aseguran el uso más eficiente de
recursos pueden apropiadamente ser incorporadas dentro de la PGA.
81
C2.07 Evaluación del Impacto Social (EIS)
Características
La EIS es una herramienta usada para asegurar el análisis sistemático de los impactos sociales de
una acción propuesta de desarrollo o de política, particularmente si éstas son muy diversas y de
gran alcance y/o si se espera que una propuesta atraiga una oposición generalizada. Los
impactos sociales incluyen todas las consecuencias sociales y culturales de las acciones que
afectan los modos en los cuales la gente vive, trabaja, juega, se relaciona con los demás, se
organiza para satisfacer sus necesidades y, generalmente, se desenvuelve como miembros de la
sociedad. La EIS ha sido usada, por mucho tiempo, por los especialistas en ciencias sociales para
analizar las condiciones, causas y consecuencias de los fenómenos sociales y de la vida social.
La EIS es útil para examinar los impactos de las reformas estructurales, tales como la
privatización de empresas de titularidad nacional, reformas agrícolas, reformas de servicios
básicos, reformas de organismos operadores públicos, reformas de servicio civil y de política
fiscal. La EIS también es utilizada para proyectos de grandes dimensiones y complejidades (por
ejemplo, presas y embalses, gestión de humedales). Un estudio de la EIS considerará los
impactos de la población, los arreglos comunitarios e institucionales, las comunidades en
transición, los impacto a niveles individuales y familiares y las necesidades de infraestructura
comunitaria. La EIS es particularmente útil para evaluar:






Cómo son distribuidos, con el tiempo, los costos y beneficios de las reformas entre los
diferentes interesados;
De qué manera los grupos específicos, tales como los de escasos recursos económicos,
son capaces de hacer frente a las reformas, tanto físicas como institucionales, y de qué
manera tienen acceso a las oportunidades del mercado;
De qué manera los resultados políticos finales son afectados por los activos (físicos,
financieros), las capacidades (humanas y organizacionales), las relaciones económicas
y sociales (por ejemplo, de género y de exclusión) de los interesados y las instituciones;
En los temas relativos a género, de qué manera los puntos de vista, los intereses y las
necesidades de las mujeres configuran las decisiones que afectan sus vidas, en el mismo
grado en que afectan a las de los hombres, en cualquier contexto cultural en que vivan;
Los efectos psicológicos y de salud sufridos por las personas, y los efectos sociales y
culturales sufridos por las comunidades;
Los efectos institucionales y financieros sufridos por las sociedades.
Para realizar las evaluaciones, la EIS utiliza una variedad de herramientas:



Herramientas de recolección de datos cualitativos (grupos de discusión, entrevistas
semiestructuradas a informantes clave, investigación etnográfica de campo, talleres de
interesados);
Encuestas para captar los impactos directos y las respuestas de comportamiento hacia la
reforma, o las dimensiones específicas (por ejemplo los patrones del uso del tiempo)
que afectan los resultados finales de la reforma;
Datos obtenidos de las encuestas nacionales o de estadísticas.
Si bien a veces podría ser necesario confiar en descripciones cualitativas, la información
cuantitativa debe ser suministrada cuando sea factible. Los cambios y los efectos pronosticados
pueden ser evaluados en términos de los niveles de riesgo, del valor de la comodidad modificada,
de la identidad y de la cohesión de la comunidad, etc. (véase también Evaluación Económica
C2.08).
Lecciones aprendidas

La EIS debe apoyar y mejorar la calidad de la toma de decisiones con información clave.
82


La EIS tiene el mismo valor a la hora de manejar los impactos sociales y el discurso de
desarrollo de políticas y proyectos como cuando anticipa y documenta los impactos. A pesar
de que a menudo es vista como una parte de la EIA (C2.06), podría ser mejor realizada en
forma separada con respecto a los principales estudios ambientales, puesto que podrían ser
necesario tener conocimiento especializado en ciencias sociales, y los periodos y áreas de
estudios de los análisis físicos y sociales podrían ser muy diferentes;
La EIS debe concentrase en el modo en que son afectadas las personas, más que en las
consideraciones técnicas y económicas.
83
C2.08 Evaluación económica
Características
La evaluación económica consta de un conjunto de herramientas para apoyar la toma de
decisiones destinadas para seleccionar los mejores y los más apropiados proyectos dentro del
sector hídrico y en comparación con otros sectores. Esto es bastante consistente la GIRH.
Existe una distinción básica entre el análisis costo-eficiencia (CEA, por sus siglas en inglés) y
análisis de costo beneficio (CBA, por sus siglas en inglés). El CEA consiste en seleccionar el
método más barato (con mejor relación entre costo y eficiencia) para lograr ciertos objetivos,
mientras que el CBA selecciona el proyecto con el mayor exceso de beneficios sobre los costos.
Las técnicas de evaluación económica toman en cuenta todos los costos y beneficios año tras
año sobre la vida del proyecto o programa, descontando flujos de caja futuros a una tasa
apropiada. Dependiendo del tipo, los resultados se expresan como: costo descontado por unidad
(por ejemplo agua ahorrada o efluentes tratados); Valor Presente Neto (del excedente de
beneficios sobre los costos a una tarifa específica de descuento); o Tasa Interna de Rendimiento
(tasa de descuento en la cual los beneficios y costos son equiparados). Los valores financieros y
económicos son usualmente diferenciados (por ejemplo los impuestos y subsidios no se tomarán
en cuenta para un análisis económico); un modelo más refinada incluye los costos ambientales y
los beneficios.
La evaluación económica puede estar relacionada con enfoques participativos, con la evaluación
de la demanda, asuntos de la mujer y los efectos amplios relacionados con el uso del agua en la
salud/sustento. Una buena evaluación económica que refuerza la GIRH, exige una clara
comprensión de los impactos directos e indirectos de los proyectos propuestos. Es una
herramienta que identifica los impactos externos y la equidad (por ejemplo, quién paga y quién
obtiene los beneficios) así como la eficiencia. Las herramientas de evaluación económica
pueden ser muy efectivas en cambiar la cultura de los directivos del agua así como para
concienciar sobre la GIRH. Es así que se le puede referir como a un agente de cambios sociales
(C4).
Lecciones aprendidas
Cuando se usa de forma seria y consistente, la evaluación económica puede proporcionar una
forma objetiva de seleccionar los mejores proyectos hídricos; pero también puede ser usada de
una forma cínica, por ejemplo para satisfacer los donantes externos, o para “maquillar” un
proyecto seleccionado con antelación. Otros problemas incluyen:



La naturaleza “tecnócrata” del CBA o CEA, y el uso de un solo número o un criterio
único para escoger entre proyectos complejos;
Desacuerdos técnicos entre los profesionales (por ejemplo, respecto a las tasas de
descuentos a ser empleadas, la definición del “escenario sin casos”, o la inclusión de
costos y beneficios ambientales;
Su uso no es obligatorio y sus resultados no son sostenidos por ningún requisito legal
(como es el caso de la evaluación del impacto ambiental).
Las siguientes son las condiciones previas para la utilidad de la evaluación económica:




Los políticos y los superiores administradores se comprometen a usarlo seriamente para
seleccionar inversiones públicas;
Existe un manual guía para los profesionales del sector, oficiales responsables y
consultores empleados (desarrollo de capacidades B2);
El contexto político conduce a la selección y al éxito de la operación de los proyectos
(véase A1);
Existe una gran gama de opciones, suficientemente diferentes para permitir una
elección real (usando la GIRH), las cuales son consistentemente comparadas. Las
suposiciones y el “escenario sin casos” deben ser realistas, para evitar presentar
proyectos de una forma artificialmente favorable;
84

Se evita la precisión falsa; “es mejor estar aproximadamente correcto que exactamente
equivocado”.
85
C3
GESTIÓN DE LA DEMANDA – Administración de la oferta y la demanda
La gestión de la demanda refleja un cambio mayor en cómo abordar la gestión de los recursos hídricos,
desde el desarrollo tradicional de la oferta (construcción de infraestructura física para aumentar la
captación de agua para su uso directo) hasta una mayor eficacia en el uso, conservación, reciclaje y
reutilización del agua. La gestión de la demanda examina los cambios en la demanda y la forma en que
la gente utiliza el agua para así lograr un uso más eficiente y rentable del agua. Esto puede ayudar a
reducir el desperdicio en el uso del recurso, lo cual representa una oportunidad perdida, como es
también el caso para el uso del agua sin propósito económico. La gestión de la demanda puede algunas
veces obviar la necesidad de inversiones físicas o en la infraestructura, propiciando un aumento real de
la eficiencia para la sociedad. La gestión de la demanda funciona mejor en un marco de la GIRH que
tenga un enfoque transectorial y establezca vínculos apropiados entre los instrumentos de las políticas y
los impactos.
La gestión de la demanda se aplica a nivel de las cuencas, de los grandes usuarios de agua (los
organismos operadores y la industria), de los usuarios agrícolas, del uso doméstico y de las
comunidades. Mientras se puedan usar técnicas diferentes en cada nivel, el método de abordarlos es
similar. La gestión de la demanda pretende cambiar la práctica y la conducta humana y, por lo tanto,
está estrechamente vinculada con los instrumentos de cambio social (C4), los instrumentos reguladores
y económicos (C6 y C7) y el conocimiento y la comunicación (C8). El uso de la gestión de la demanda
debe apoyarse en el marco general de las políticas y debe estar incorporado en la planificación de la
GIRH (C2). Se requiere un esfuerzo serio para la gestión de la demanda debido a que la mayoría de los
usuarios creen que tienen derecho al uso (y al desperdicio) del recurso sin límite, sin apreciar los
impactos que tiene el desperdicio de agua en la sociedad y en el medio ambiente. La educación debe
cambiar las actitudes a largo plazo y las campañas de comunicación son necesarias para cambiar la
conducta en el corto plazo hacia al ahorro del agua durante una emergencia por sequía.
86
C3.01 Mejora en la eficiencia del uso
Características
La clave para mejorar la eficiencia está en el establecimiento de mecanismos para el cambio de
actitudes y de conducta de las personas hacia el uso del agua. Tales mecanismos incluyen:



La educación y comunicación, incluyendo programas para trabajar con los usuarios a
nivel de la escuela, la comunidad y a nivel institucional C4).
Incentivos económicos, incluyendo tarifas y cobros por el uso del agua (doméstico,
industrial, agrícola) y por la provisión de los servicios ambientales (C7).
Subsidios o reembolsos pueden ser útiles para el uso más eficiente del agua.
Se pueden usar regulaciones y estatutos para establecer normas para el consumo del agua (C6).
Estas pueden tener el propósito explícito de evitar el "desperdicio, abuso o consumo excesivo"
en el abastecimiento público del agua. Las regulaciones y estatutos pueden también cubrir las
normas y el uso de los aparatos de agua, como por ejemplo las instalaciones y dispositivos de
agua que se requieren para lograr estándares mínimos de eficiencia de agua. Tales herramientas
pueden cambiar el comportamiento e impulsar la introducción de tecnologías de menor consumo
del agua.
Las diferentes tecnologías para reducir el consumo varían en su aplicación y contexto—por
ejemplo, la irrigación por goteo en vez de la irrigación por inundación, la instalación posterior
de tubería y reducción de presión. En la agricultura los patrones de las cosechas son modificados
para reducir el uso del agua (Francia, Túnez). El cambio en la gestión del agua de riego en el
campo dando a grupos de agricultores la responsabilidad (los gobiernos mantienen la
responsabilidad por el suministro de grandes volúmenes) crea la posibilidad de un uso más
eficiente y puede hacer posible el cobro volumétrico.
El uso de indicadores como el etiquetado de productos y el acceso a información de apoyo
técnico es importante (C4.03) para las campañas de agua y la concientización, y para indicadores
de rendimiento (C1.04). Una técnica útil es la auditoría hídrica, que, por medio de
procedimientos simples, puede fácilmente identificar ineficiencias graves en el uso del agua, por
ejemplo, en una planta industrial.
Se puede lograr una eficiencia mejorada del uso del agua en casi todas las circunstancias, pero
las herramientas particulares varían bastante según las circunstancias. Por ejemplo, las tarifas
para el uso del agua solamente son efectivas si están vinculadas al uso volumétrico, con métodos
de medición como los medidores o medidas volumétricas discretas.
Lecciones aprendidas





Mejorar la eficiencia del uso requiere un paquete de muchas herramientas
seleccionadas para responder a las circunstancias locales y enfocadas en los grupos
meta clave.
Las campañas de educación y comunicación deben dirigirse a los usuarios principales
(por ejemplo grupos de mujeres o agricultores o industriales, de acuerdo a las
condiciones sociales y culturales particulares) (véase C4).
La eficiencia en el uso puede ser socavada por las políticas en otros sectores (por
ejemplo subsidios para la energía eléctrica utilizada para el bombeo de agua
subterránea para la irrigación).
Las regulaciones hídricas son más efectivas si tienen una amplia divulgación y si se
aplican con firmeza.
A menudo las tarifas son medidas efectivas para el mejoramiento de la eficiencia en el
suministro del agua municipal y su uso es más frecuente en el sector del riego debido a
que las reformas en la gestión pueden abrir la posibilidad para el cobro volumétrico.
87
C3.02 Reciclaje y reutilización
Características
El reciclaje y la reutilización son herramientas útiles de planificación y gestión a nivel de las
cuencas hidrográficas. Los efluentes urbanos pueden ser tratados y retornados a los acuíferos o a
los ríos para ser diluidos por los caudales naturales, y para la re-extracción aguas abajo (aunque
es necesario asegurar que la calidad de los efluentes retornados no impone ningún riesgo
ecológico o sanitario). Los efluentes tratados de las plantas de tratamiento industriales o
municipales pueden ser entubados directamente para usarse en la agricultura y en la horticultura
(aunque el nivel de tratamiento debe ser apropiado para minimizar los riesgos sanitarios, y las
aguas negras recicladas deben usarse solamente en las cosechas que tienen un bajo grado de
insumo de patógenos hídricos). El flujo de retorno de agua de riego desde los canales de drenaje
se puede reutilizar si se mezcla con agua dulce. Debe controlarse la calidad y cantidad del agua
que es retornada a los ríos o que es usada para recargar las aguas subterráneas por medio de
permisos de descarga u otras herramientas reguladores (véase C6), que toman en cuenta las
necesidades del ambiente acuático y el agua disponible para la dilución.
El reciclaje y la reutilización son factibles para usuarios individuales de agua en la industria, en
instituciones y edificios grandes, y aún a nivel doméstico, para aprovechar al máximo el agua
disponible por medio de procesos de tratamiento reciclado. Por ejemplo, en áreas urbanas donde
hay escasez del agua, se puede captar y reutilizar el agua del techo o de las superficies
pavimentadas para hacer funcionar el inodoro a veces agregando otras aguas residuales grises.
En general, el reciclaje y la reutilización tienen una aplicabilidad amplia, pero ciertas técnicas
particulares o los niveles de reciclaje y reutilización dependerán de las prioridades y
posibilidades locales, así como de la factibilidad económica. Son más apropiados en áreas donde
existe una escasez aguda del agua, costos altos del agua y una alta capacidad técnica. Se
necesitan altos niveles de gestión técnica, capacidades de monitoreo y regulación para que el
reciclaje y la reutilización sean seguros y efectivos. Sin embargo, algunas técnicas menos
sofisticadas están en desarrollo, como son las guías de proporciones de mezcla de agua residual
y agua dulce, lo cual puede volver apropiada esta herramienta para áreas menos desarrolladas.
También las aguas grises para el riego es una opción tecnológicamente sencilla pero útil.
El uso de enfoques de reciclaje/reutilización se puede fomentar a través de los instrumentos
políticos (cobros y tarifas que pueden aumentar la rentabilidad del reciclaje y la reutilización
(véase C7.01) y por las regulaciones y estatutos (C6.02) y esquemas de incentivos para impulsar
al cambio. Pueden introducirse regulaciones que requieran cambios en la práctica industrial del
uso de agua. La concientización (C4.03) y el uso de las herramientas de información y
comunicación (C8) pueden fomentar el reciclaje y la reutilización.
Lecciones aprendidas







Los usuarios industriales de agua pueden tener grandes ahorros si modifican los procesos de
producción para reciclaje el agua de enfriamiento.
El reciclaje y la reutilización no son siempre rentables, y las intervenciones políticas deben
estudiar las implicaciones económicas al cambiar los patrones de uso.
La reutilización dentro de una cuenca hidrográfica es común, pero la reutilización planificada
es mejor que el abordaje no planificado para evitar el aumento de químicos persistentes o
tóxicos en el sistema.
El flujo de retorno del riego y los efluentes urbanos e industriales deben ser monitoreados, en
particular por químicos tóxicos, metales pesados, pesticidas y fertilizantes.
El agua reciclada para el uso potable debe ser tratada según las normas bacteriológicas y
químicas más altas, pero todavía puede ser estéticamente no aceptable para algunos usuarios.
Programas de capacitación y concientización deben acompañar a los programas nuevos de
reciclaje y reutilización.
El reciclaje de agua a nivel doméstico puede imponer una carga adicional sobre las mujeres si
se mantiene debidamente.
88
C3.03 Mejora en la eficiencia del abastecimiento de agua
Características
La eficiencia en el abastecimiento y suministro del agua incluye el uso eficiente del recurso, así
como la eficiencia de las redes de distribución por medio de canales y tuberías. La eficiencia del
abastecimiento puede ocurrir en muchos niveles. Cosechar el agua de lluvia es un procedimiento
por el cual se recolecta el agua de lluvia y se abastece en el suelo, en tanques, lagunas o cisternas,
para así proveer agua para la irrigación o para propósitos domésticos, en vez de que se evapore
de inmediato. La cosecha de agua de lluvia es particularmente útil donde la lluvia es altamente
estacional, y puede reducir el volumen perdido para la comunidad como escurrimiento. Sus
aplicaciones son tanto en áreas rurales como urbanas donde se puede recolectar el agua de lluvia
de los techos y superficies duras.
A nivel de los organismos operadores, la gestión adecuada del abastecimiento puede requerir el
mejoramiento de: la extracción, tratamiento, transferencia de volumen, distribución local,
medidores para consumidores, recaudación de tarifas, análisis económico adecuado y
procedimientos contables. Para una eficiencia mejorada del abastecimiento en los organismos
operadores del agua hay que incluir las siguientes herramientas:



Medición universal
Medición por zona de distribución
Reducción de fugas y presión
Los sistemas de abastecimiento dobles para calidades distintas de agua para usos diferentes
pueden ser una opción rentable (y puede ser útil para el reciclaje y la reutilización - C3.02). En
la irrigación agrícola donde hay grandes y frecuentes pérdidas del agua antes de que el agua
llegue a los usuarios (hasta el 50%) hay mucho campo para mejorar. Los mejoramientos en el
transporte y la distribución y la aplicación en el campo pueden ser empleados para cambiar los
sistemas tradicionales de canales abiertos al transporte por tubos, y a la irrigación por goteo o
por aspersor.
Es necesario llegar a un equilibrio entre la inversión de capital necesaria para aumentar la
capacidad del abastecimiento y la inversión en operaciones y mantenimiento y el costo de la
rehabilitación, para aprovechar al máximo los recursos y los servicios existentes. El ahorro del
agua a menudo significa el aplazamiento de las inversiones de capital en la infraestructura del
abastecimiento.
La introducción de enfoques eficaces en el abastecimiento por parte de los organismos
operadores o en los sistemas de riego puede requerir la re-capacitación y la reforma institucional.
(Véase B1.06, objetivos y estructuras de incentivo para los proveedores de servicios públicos,
incluyendo la necesidad de personal mejor pagado y capacitado, B2.02 aumentando la capacidad
de la GIRH en los profesionales del agua). Es posible que los cambios requieran también una
inversión en los sistemas de distribución (sujetos a una evaluación económica y financiera).
Véase otras secciones: estructuras financieras e incentivos (A3), el papel de los proveedores de
servicios en la GIRH (B1.09), desarrollo de capacidad institucional (B2), forjar consenso
(C5.03), regulaciones para la calidad del agua (C6.01), y la información y las comunicaciones
(C8) e información para la concientización (C4.03).
Lecciones aprendidas




Las mejoras en la eficiencia del abastecimiento pueden aplazar la necesidad para la inversión
de capital nuevo, pero se requerirá un cuidadoso análisis económico y financiero (C2.08);
Algunas técnicas de la oferta son intensivos en capital, como el revestimiento de canales de
irrigación.
La cosecha de aguas de lluvia es una técnica intermedia efectiva con baja necesidad de capital
y con el potencial para el desarrollo y la gestión comunitarios.
Los cambios en la tecnología, por ejemplo, en el transporte de agua para la irrigación, deben
estar acompañados por cambios apropiados en la gestión de la irrigación.
89


Todos los cambios deben apoyarse en la capacitación y en campañas de concientización (C4).
Aún cuando la cosecha de aguas de lluvia provee agua tan solo para una parte del año, esta
agua podría ser bien recibida por las mujeres de escasos recursos como una alternativa para el
acarreo de agua desde una fuente más segura.
90
C4
INSTRUMENTOS DE CAMBIO SOCIAL – Fomentando una sociedad orientada
hacia el buen uso de los recursos hídricos
Cambiar las prácticas para lograr la GIRH requiere cambios de actitudes enraizados en los individuos,
instituciones, profesionales y organizaciones de la sociedad civil. Por definición, los instrumentos de
cambio social no son neutrales, y un cambio positivo para una persona puede ser percibido como
destructivo por otros. Por eso, es importante preguntar, "¿cambio de qué a qué? así como "¿cómo
pueden suceder ? La clave para fomentar una sociedad civil orientada a la GIRH radica en la creación
de visiones compartidas, a través de un diagnóstico en conjunto, la creación de opciones en conjunto, la
implementación y el monitoreo en conjunto. Esto mismo requiere una participación amplia de los
interesados en la planificación de los recursos hídricos y en las decisiones operacionales, y es otra
herramienta fuerte para fomentar una orientación nueva de la sociedad civil.
Los enfoques participativos en la GIRH son instrumentos poderosos para el cambio social. En todos los
niveles - nacional, regional y local - a menudo son los grupos más marginados los que deben estar
involucrados en el proceso participativo. Sin embargo, debe tenerse presente que la participación es
costosa en términos de tiempo y dinero, y puede aplazar inversiones importantes. La participación no
elimina los conflictos de intereses, aunque puede aclarar los asuntos verdaderos y abrir la puerta para la
resolución de conflictos (C5). Y, lo más importante, la participación puede marginar a los pobres o a
los vulnerables aún más si los mecanismos o los foros son acaparados por los acaudalados o los más
articulados o por un grupo de apoyo con intereses limitados.
El cambio social puede ser facilitado por instrumentos que surgen de las experiencias participativas y
ofrecer a la gente la oportunidad de reivindicar derechos y de asumir las responsabilidades
consiguientes. Las experiencias participativas ofrecen la oportunidad de reivindicar derechos pero
también exigen que escojan y cumplan las responsabilidades. La participación necesita el apoyo de
personas con actitudes bien informadas que puedan responder a la necesidad del cambio en los modelos
de gestión del agua. Por eso, la educación, la capacitación, y la concientización son herramientas
importantes para el cambio social.
La herramienta C4.01 se enfoca en el papel de los currículos escolares en la construcción del
conocimiento hídrico para el cambio social. La C4.02 describe las técnicas para una mejor
comunicación con los interesados. El nivel de conocimiento en sí es crucial la asimetría de
conocimiento, donde un grupo está mucho más consciente de los asuntos y los datos que otro, engendra
una falta de confianza. El conocimiento puede empoderar los grupos y fortalecer la buena gobernanza
(C4.3).
91
C4.01 Programas educativos sobre la gestión de los recursos hídricos
Características
Esta herramienta implica la incorporación en la educación preescolar, primaria, media y
secundaria, de temas relevantes a nivel local de la gestión sostenible de recursos hídricos. Al
introducir la temática hídrica en los programas educativos, se provee el medio para fomentar en
los jóvenes el entendimiento, no solamente de los amplios conceptos del recurso hídrico, sino
también cómo su comportamiento afecta al agua, a su calidad y a los ecosistemas.
Existen muchas maneras en que pueden introducirse los temas del agua en los programas
generales dentro y fuera del aula. En el aula, se puede:



Desarrollar y utilizar libros de textos sobre el agua como los libros de texto más
generales que tratan sobre el medio ambiente y que se usan en la enseñanza media.
Estos se pueden respaldar con sitios en Internet y con CD-Roms.
Desarrollar modelos experienciales sobre el agua para agregarlos a los cursos de ciencia,
geografía e historia.
Utilizar proyectos locales reales como aulas de aprendizaje para lecciones sobre la
gestión de los recursos hídricos, y utilizar las visitas a las infraestructuras hídricas
locales para ampliar el proceso de aprendizaje en la enseñanza media.
Los administradores del agua y los maestros pueden cooperar para:


Pensar en cómo los bienes hídricos locales se pueden usar como recursos de aprendizaje
para la comunidad local y las escuelas.
Llevar a cabo seminarios conjuntos sobre los temas hídricos y lluvias de ideas para
desarrollar métodos que permitan usar los bienes para alcanzar las metas del aprendizaje.
También se pueden usar como herramientas educativas los programas de aprendizaje en sitios
visitados (como los humedales, orillas de río y represas). Los programas educativos deben estar
integrados con exposiciones científicas o de museos locales sobre sistemas de abastecimiento e
infraestructura públicos y privados.
Lecciones aprendidas






Los estudios sobre cómo introducir el comportamiento conservador del agua muestran que
la manera más eficaz para influir en la conducta de los adultos es por medio de la educación
de los hijos en la escuela.
Las herramientas educativas son particularmente efectivas en la enseñanza media, pero
también se pueden aplicar en los niveles de primaria y secundaria.
La introducción de proyectos científicos locales en el ambiente del aprendizaje escolar
permite a los estudiantes sentir las realidades de los procesos hídricos.
La promoción de la educación ambiental se puede abordar la enseñanza tanto con los niños
como con los maestros.
La integración de temas ambientales en los programas educativos ha sido reconocida y
ofrece lecciones sobre la manera de estimular el conocimiento y la comprensión de los
asuntos hídricos.
Las buenas prácticas en la escuela (por ejemplo, la provisión de letrinas, especialmente para
las niñas, y la promoción de prácticas de higiene) puede mejorar la asistencia escolar e
influir en la comunidad en general.
92
C4.02 Comunicación con los interesados
Características
Hay muchas herramientas disponibles que permiten el intercambio de información entre los
diferentes interesados en los recursos hídricos, apropiadas para distintos escenarios y clases de
personas. Entre ellas se incluyen:










El intercambio de uno a uno por teléfono, correo electrónico y fax, o durante eventos
sociales, conferencias, simposios y reuniones de profesionales.
Material de texto tales como boletines (impresos y electrónicos), manuales impresos,
periódicos e informes mediáticos electrónicos, tablón de anuncios, y conversaciones
electrónicas "chat" sobre experiencias de la GIRH.
Sistemas de información interactivos por Internet sobre cuencas, que especifiquen las
mejores opciones para la gestión de tipos particulares de suelos (sistemas de tierra,
unidades de administración de terrenos, áreas de planificación, subcuencas, etc.) en una
cuenca, y que sean congruentes con las metas y objetivos generales de la gestión de
cuencas.
Sistemas de Información Geográfica interactivos construidos para el uso en agencias o
para socios escogidos en un contexto de gestión de recursos hídricos.
Días de campo, demostraciones en granjas y talleres para intercambiar las mejores
prácticas administrativas en la GIRH a nivel local.
Talleres profesionales para intercambiar experiencias con las más modernas
herramientas para la GIRH.
Programas de radio y presentaciones de video.
Exhibiciones abiertas al público .
Discusiones con agricultores y líderes del pueblo para el desarrollo de la capacidad.
Giras técnicas y de estudios, nacionales y regionales, que permiten a los profesionales y
practicantes intercambiar los resultados de primera mano de la GIRH.
Así como en las Campañas de Agua (C4.03), es esencial considerar las necesidades de los
interesados en la selección del mecanismo para la comunicación. Las autoridades y programas
locales como la Agenda 21 ofrecen medios importantes de comunicación (véase B1.10, B2.01 y
C8.02.
Lecciones aprendidas
Como otros profesionales, los practicantes en recursos hídricos aprenden mejor de la interacción
mutua de cara a cara, o con un mentor, compartiendo los problemas comunes, las
preocupaciones y los éxitos. El buen intercambio de información es mejorado por:



Conveniencia: proveer información relevante a la labor de la GIRH en cuestión, que haya sido
probada en el campo y rigurosamente comprobada por medio de la investigación y el
desarrollo. La información debe ser aplicable al tipo de problema, al nivel de la capacidad
institucional y a la habilidad técnica de los practicantes. Si falta la capacidad, se requerirán
esfuerzos especiales para facilitar el intercambio de información. La información por Internet
es clave, pero donde no hay acceso fácil, hay que utilizar alternativas.
Accesible: profundizar la capacidad actual de los practicantes en vez de requerir grandes
mejoramientos de las habilidades técnicas, o de los individuos, o de los organismos.
Equidad: El intercambio de información debe respetar las necesidades culturales y los asuntos
de género, y cuidarse de no discriminar contra los usuarios o proveedores por su remota
ubicación.
93
C4.03 La información y la transparencia en apoyo a la concientización
Características
Debido a que muchos asuntos relacionados con el agua necesitan un amplio respaldo y
entendimiento por parte del público, la concientización dirigida al público se percibe como cada
vez más importante. La información es una herramienta potente para concientizar y para
empoderar mediante:



Campañas sobre el agua;
Hacer disponible la información al público en general, por ejemplo con la publicación
de inventarios;
Proveer información, por ejemplo a través de las etiquetas de los productos.
El objetivo es involucrar al público en la conservación del agua, en su uso higiénico, la
conservación de los humedales, la conciencia entre los usuarios, el desarrollo de la capacidad
auto-reguladora en las instituciones; también es necesario fomentar la voluntad para pagar o de
contribuir a los servicios hídricos; conciencia para la planificación para las emergencias, y el
fortalecimiento de la voluntad política (también B1.09). Idealmente, la concientización pública
no es un monólogo sino una interacción entre muchos interesados activos quienes se influyen
uno al otro y proveen un control social al reforzar mutuamente un conjunto de valores acordado.
Las campañas sobre el agua pueden utilizar diversos métodos de comunicación, tales como:




El uso directo de los medios convencionales (medios impresos, radio, televisión) y/o
los medios no convencionales (mensajes en las facturas de agua, juegos, boletos de
transporte, historietas, etc.);
La organización de grandes eventos y la aprobación de celebridades (lo cual genera
más atención de los medios);
El uso de las redes existentes (religiosas, movimientos sociales, ONG, asociaciones de
negocios);
El uso de logotipos (por ejemplo una gota de agua) para dar una identidad a la campaña.
Es necesario definir el alcance de la campaña, el público objetivo, el cambio deseado en la
percepción y/o la conducta y la influencia probable del público objetivo sobre el resultado de la
campaña.
El acceso público a la información ha tenido gran importancia en el incremento de la conciencia
ambiental. Un ejemplo de este hecho es el Toxic Release Inventory en los Estados Unidos, en
donde a las empresas se les exige publicar listas de todas las emisiones tóxicas que pueden ser
utilizadas en otras campañas por ONG y grupos de presión. En el ámbito del agua, el requisito
de publicar información puede reforzar en forma significativa otras herramientas de la política,
tales como cargos por contaminar (como ha sucedido en Alemania) o en el Programa PROPER
en Indonesia. Estas herramientas también pueden ser ligadas a normas para comerciar,
ejerciendo presión sobre los exportadores para mejorar sus prácticas.
El etiquetado de los productos o la certificación ambiental es una herramienta útil para crear
conciencia. Se han usado las etiquetas “azules” y “verdes” para los aparatos que ahorran agua y
los productos y servicios ecológicos. Han impulsado cambios en los patrones de consumo y se
ha provocado a que las industrias adopten nuevos estándares en algunos mercados,
esencialmente tradicionales, como la fontanería o la distribución de agua. Los indicadores de
desempeño y las descripciones en las etiquetas de los productos (por ejemplo mostrando el
consumo de agua en los ciclos de la lavadora) son herramientas que proveen información a los
consumidores de los aparatos que usan agua. El etiquetado de productos puede animar a las
empresas a adoptar nuevos estándares y esencialmente transformar los mercados tradicionales en
áreas como la fontanería o la distribución de agua. Este tipo de etiquetado introduce el móvil
lucrativo en la conservación y puede cambiar la conducta de los productores y los consumidores.
Véase también C6 y B2.01 Los Sistemas de Gestión Ambiental (SGA) tales como el ISO 14000
94
utilizan la información y una declaración sobre el desempeño para estimular el uso de prácticas
mejoradas.
Lecciones aprendidas






El impacto de una campaña de agua aumenta si puede seguirse con prontitud por una acción
concreta, como la instalación de aparatos que ahorran agua o la limpieza de los ríos y arroyos;
Las campañas son más efectivas cuando utilizan una gama de medios bien dirigidos;
El uso de redes existentes puede bajar el costo de las campañas y aumentar su impacto;
El etiquetado “azul” y “verde” en los productos se ha beneficiado con la existencia de fuertes
asociaciones profesionales que proveen estándares y normas;
El acceso a la información requiere el apoyo gubernamental, por ejemplo para asegurar que la
información requerida esté disponible fácilmente —mediante Internet o las bibliotecas
públicas, etc.;
La provisión de información necesita un manejo cuidadoso para asegurar su relevancia y
credibilidad.
95
C5. RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS - Manejando las disputas, asegurando el uso
compartido de los recursos hídricos
Los procedimientos para forjar consenso y manejar conflictos son elementos centrales para el
éxito de la GIRH. Los conflictos pueden ocurrir por varias razones. Las áreas potenciales de
conflicto son: la interdependencia de las personas y las responsabilidades, ambigüedades sobre
la jurisdicción, traslape de funciones, competencia por recursos escasos, diferencias en el estado
y la influencia organizativas, objetivos y métodos incompatibles, diferencias en el
comportamiento, diferencias en información, deformaciones en comunicaciones, expectativas no
cumplidas, necesidades o intereses no satisfechos, desigualdad de poder o autoridad y
percepciones erróneas; entre otros.
Los conflictos son inevitables en la GIRH pero no tienen que terminar en la polarización o en un
punto muerto. Los conflictos también pueden ser positivos, es posible que ayuden a:






Identificar los verdaderos problemas que requieren una solución
Generar un cambio necesario
Permitir hacer ajustes sin amenazar la base de la relación
Ayudar a construir nuevas relaciones
Cambiar la manera de ver los asuntos, aclarar los propósitos e identificar qué es lo más
importante
Identificar qué es lo más importante.
La gestión de los conflictos se refiere al uso de una amplia gama de herramientas para anticipar,
prevenir, y reaccionar a los conflictos. La selección de la herramienta depende de la causa
fundamental del conflicto, así como del tipo y del lugar. Las herramientas para la gestión de
conflictos se pueden clasificar en tres tipos: las intervenciones para la gestión del conflicto
(C5.01); las de soporte/modelaje de decisiones (C5.02); y, (C5.03) para forjar consenso.
Una estrategia para la gestión del conflicto implica una combinación de estos tres tipos de
herramientas. En la mayoría de los casos en el sector hídrico, las herramientas animan a las
partes a avanzar más allá de la posición negociada y al proceso de reivindicación y reconvención.
Las técnicas intentan ayudar a las partes a identificar qué intereses están detrás de la posición de
cada uno y a construir conjuntamente soluciones de ganar o ganar, basadas en el alcance de los
intereses. Hay que enfatizar, sin embargo, que no es posible resolver todas las situaciones para
que todos ganen, al menos no a corto plazo. A veces las concesiones mutuas y soluciones
intermedias son necesarias. La gestión del conflicto involucra el cambio y el aprendizaje social.
Tiene muchos beneficios, incluyendo su naturaleza voluntaria. Puede desarrollar procedimientos
y soluciones rápidas para resolver las disputas, tener mayor control de las soluciones por parte
de los más cercanos a esos asuntos, ofrecer mayor flexibilidad para el diseño de soluciones que
lo ofrecido por los mecanismos formales y legales y ahorrar tiempo y dinero.
Estas herramientas son aplicables a casi todos los aspectos de la GIRH. Son particularmente
útiles en las etapas tempranas de la planificación y diseño de ésta. Son menos útiles en
situaciones donde ya se ha definido un precedente legal.
Es de suma importancia insistir en que el último mecanismo para la resolución de conflictos es
la ley y los procedimientos jurídicos. Esta sección aborda los mecanismos voluntarios para la
gestión de conflictos, pero en muchos casos los beneficiarios de estas técnicas no participarían
sin saber que existe el último recurso de adjudicación obligatoria.
96
C5.01 Gestión de conflictos
Características
Esta sección examina cuatro técnicas de intervención para la gestión de conflictos: la facilitación,
mediación, indagación de los hechos y arbitraje.
La facilitación se usa a menudo en situaciones que involucran varias partes, asuntos e
interesados, y cuando son poco claros. Una persona imparcial participa en el diseño y realización
de reuniones para resolver problemas y ayudar a las partes a diagnosticar, crear e implementar
las soluciones conjuntamente. La facilitación funciona mejor con conflictos de bajo y medio
nivel. En tales casos se le puede usar para definir los problemas, las metas y para identificar el
apoyo personal e institucional. Ésta puede ser el primer paso en la identificación de un conflicto
de resolución de disputas.
La mediación es un proceso de negociación basado en los intereses. Las partes escogen un
mediador aceptable para "guiarlos" en el diseño de un proceso y para llegar a un acuerdo sobre
soluciones mutuamente aceptables. Con frecuencia las partes comparten los costos de la
mediación. El mediador intenta crear un ambiente en donde las partes puedan compartir
información, tratar los problemas de fondo, y expresar sus emociones. A menudo se emprende la
mediación a sugerencia de personas ajenas al asunto. Es más formal que la facilitación y se usa
cuando existe una relación entre las partes, aunque sea áspera. Es útil cuando las partes han
llegado a un punto muerto.
La indagación de hechos busca aclarar y hacer recomendaciones acerca de las diferencias de
datos o desacuerdos sustanciales y utilizando la guía de uno o más expertos ajenos a las partes
en conflicto. Es especialmente útil en el ambiente técnico al igual que en casos de construcción
en sitios específicos, en asuntos complejos como en el movimiento de aguas subterráneas y la
limpieza de desechos. Una forma especial de indagación de hechos es por juntas y mesas de
revisión de conflictos, las cuales proveen a las partes en conflicto o disputa con una evaluación
objetiva de la disputa y todas sus dimensiones, por parte de especialistas calificados y
reconocidos. El uso de la indagación de hechos es más frecuente en las etapas tempranas de un
conflicto, por ejemplo, antes de iniciar acciones o negociaciones legales, y es más apropiada en
conflictos técnicos o científicos donde se involucra el conocimiento especializado.
En el arbitraje las partes presentan sus argumentos a un árbitro quien actúa como juez. Las
partes dejan la tarea de encontrar una solución a una persona ajena al asunto, lo cual tiende a
producir resoluciones menos satisfactorias que por medio de la mediación o la facilitación,
puesto que la mayor parte del debate se centra en las reivindicaciones y las reconvenciones. El
arbitraje es usado más a menudo en el mundo de negocios o cuando hay necesidad de una
solución rápida entre varias partes. También es útil cuando existe una autoridad judicial débil,
como es el caso de muchas situaciones internacionales. En la mayoría de los países el arbitraje
es voluntario y no vinculante.
Lecciones aprendidas


A menudo los especialistas del agua ven los conflictos como un problema fáctico de
información o datos malentendidos, pero, por lo general, en la práctica los desacuerdos tienen
que ver con los intereses y valores más que con los hechos. En estos casos la indagación de
hechos es de poco valor; particularmente cuando la tarea en cuestión cubre asuntos amplios de
la GIRH y no asuntos específicos relacionados con un proyecto.
Los paneles de resolución de disputas han tenido éxito cuando el número de partes
involucradas es pequeño y los asuntos tienden a ser técnicos, aún en situaciones muy ásperas.
Éstas ofrecen un modelo útil para la formación de cláusulas respecto a disputas en los
acuerdos entre partes que van a trabajar juntas.
97
C5.02 Planificación de visiones compartidas
Características
Los avances recientes en las técnicas de modelaje interactivo permiten que las partes construyan
conjuntamente modelos sofisticados pero económicos de las cuencas, los ríos y el agua
subterránea. Dichos modelos producen una herramienta de simulación que pertenece a las partes
y es manipulada y utilizada visualmente. Debido a que los interesados mismos crean el modelo,
están más dispuestos a participar en el análisis de escenarios.
El modelaje de optimización va más allá de la simulación y produce ideas sobre la mejor
inversión y las mejores opciones tomando en cuenta ciertas suposiciones. Se debe usar con
cuidado en situaciones de conflicto.
La valoración es una técnica importante para apoyar la gestión de conflictos ya que puede
facilitar el proceso de compartir los beneficios (en vez de solamente compartir el agua). Aunque
no sea posible valorar el agua en términos económicos esta herramienta ayuda a que se
determine implícitamente.
El modelaje de visiones compartidas se usa mejor en situaciones en que existen varios
interesados y múltiples asuntos, es muy útil reunir a los sectores conforme las partes empiezan a
confrontar la necesidad de planear para la creciente escasez de agua bajo las demandas
competitivas. El proceso de construir una visión compartida ayuda a generar un lenguaje común
sobre los temas hídricos entre las partes. También es benéfico cuando no existe una base de
datos común y eso dificulta compartirlos, también cuando hay poco conocimiento compartido de
los recursos.
Para ver materiales sobre el uso de los modelos para información, conocimiento y
concientización véase C1.03, C4.02 y C8.
Lecciones aprendidas


Las mejores aplicaciones de modelaje intentan mostrar a las partes una visión global de la
situación y poner en contexto la situación de conflicto del agua.
Una visión compartida puede ser útil también para empezar a ilustrar la forma en la que se
pueden generar beneficios de la cooperación y así impulsar a las partes hacia un enfoque de
compartir los beneficios en vez de sólo compartir flujos. La valoración apoya este enfoque.
98
C5.03 Forjar consenso
Características
Forjar el consenso es una estrategia o enfoque que se usa para el diálogo intersectorial de la
política hídrica. Es utilizado preferiblemente en situaciones de baja o mediana tensión. Sin
embargo, a veces es útil cuando las partes están en un conflicto mayor y han intentado resolverlo,
sin éxito, por medios legales u otros enfoques costosos.
Por lo general forjar consenso incluye los siguientes pasos:











Se definen los problemas y no se comienza por proponer soluciones o tomar posiciones;
Se enfoca en los intereses de las partes;
Se identifican varios alternativas;
Se separa la generación de alternativas de su evaluación;
Se establecen principios o criterios para evaluar las alternativas;
Se espera que los acuerdos generados pasen por un proceso de refinamiento;
Se documentan los acuerdos para minimizar el riesgo de un malentendido posterior;
Se definen los procesos por los cuales se puede revisar los acuerdos y el proceso por el
cual se puede resolver otra clase de desacuerdos;
Se usa el proceso para crear acuerdos;
Se crea un compromiso para la implementación por medio de la participación en la
toma de decisiones;
Se acepta que las emociones son legítimas.
Las herramientas asociadas son:




Capacitación en conjunto, lo cual une las partes en conflicto para aprender
conjuntamente sobre la gestión de conflictos, forjar consenso o la GIRH.
Diálogo de políticas, el cual reúne a los interesados con un fin definido, por ejemplo,
para escribir una política principal o regulaciones. Esto sigue el principio de que la
participación en la formulación de políticas (en una serie de reuniones facilitadas)
producirá menos conflicto y una implementación más rápida.
Evaluaciones estratégicas de conflicto, las cuales se pueden usar en los sistemas de
intervención temprana, para la intervención en un conflicto de más tiempo, y para
diseñar sistemas de prevención del conflicto. En situaciones de tensión relativamente
baja, con intereses en competencia, tales como los esfuerzos institucionales iniciales de
diseño de la GIRH, estas evaluaciones se pueden llevar a cabo de manera colaborativa.
Ayudan a las partes a aprender mutuamente, mientras crean expectativas realistas hacia
el proceso. La participación en las evaluaciones estratégicas del conflicto puede
cambiar los puntos de vista de los oficiales superiores en situaciones complejas.
Negociaciones basadas en los intereses, que a veces son emprendidas por individuos sin
asistencia, pero más a menudo usan una persona neutral participa en la creación y
manejo del proceso. Dichas negociaciones han sido realizadas con éxito en muchas
situaciones, incluyendo la satisfacción de reivindicaciones en la construcción de
proyectos, acuerdos para compartir costos y la formulación de asignaciones, la
implementación de regulaciones, las operaciones de la infraestructura hídrica y la
reordenación de propósitos y usos, así como para la planificación para la GIRH.
Lecciones aprendidas




Forjar consenso es más útil en situaciones de conflicto bajo o mediano, en que las partes
tienen alguna familiaridad mutua.
Es un buen "primer paso" en áreas de nuevos problemas.
Se le puede usar a nivel local, regional, provincial o aún nacional.
Es una técnica efectiva para la concientización sobre muchos asuntos.
99
C6
INSTRUMENTOS REGULADORES - La asignación y los límites en el uso del agua
Existen cuatro tipos básicos de instrumentos de regulación que tienen un papel que desempeñar
en la gestión integrada de los recursos hídricos.




Regulaciones directas, en las que los entes gubernamentales o agencias independientes
de regulación establecen leyes, reglas y normas que se les exige a los usuarios del agua
y de la tierra y a los proveedores de servicios hídricos que cumplan. Esto es conocido
como regulación de comando y control. Este tipo de regulaciones pueden incluir por
ejemplo: las especificaciones de calidad de las normas del agua potable, el control de
uso del suelo y el desarrollo dentro de las cuencas y los terrenos aluviales, el control de
la cantidad y la frecuencia de la extracción privada del agua, el control de la cantidad,
calidad y la frecuencia de las descargas de aguas negras en el medio hídrico.
Regulación económica y mercantil (C7) - instrumentos económicos tales como precios
por unidad, derechos negociables, o subsidios, son usados en vez de las regulaciones
directas, o conjuntamente con ellas, para influir el comportamiento en el uso del agua y
de las tierras.
Autorregulaciones - entes profesionales, grupos industriales o comunitarios establecen
sus propias reglas de conducta y mecanismos para asegurar la aplicación. El gobierno
puede conservar un papel importante, al autorizar a los sistemas de autorregulación a
operar, al promover, fomentar y desarrollar la capacidad de regulación y al dar acceso a
la información.
Regulación social (C4) - esto incluye el cambio del comportamiento del uso del agua
por medio de información, persuasión y educación.
Hoy en día está globalmente aceptada la necesidad de utilizar estos cuatro conjuntos de
instrumentos en un sistema de regulación combinado. Cada uno tiene sus ventajas y desventajas
y cada uno requiere una cierta experiencia y diferentes tiempos para su implementación. Es
probable que el paquete de herramientas de regulación apropiadas varíe considerablemente
según las condiciones socio-económicas, políticas y ambientales que prevalecen en el país.
La regulación directa (B2.03 y B1.05) solo puede ser efectiva si la agencia involucrada tiene la
capacidad de aplicar las regulaciones y estas son consideradas por los regulados y el público en
general como apropiadas y necesarias. Las regulaciones demasiado rigurosas que imponen
costos elevados para los regulados pueden conllevar al incumplimiento o la evasión, las cuales
menoscaban la efectividad de las regulaciones.
100
C6.01 Regulaciones para la calidad del agua
Características
Los instrumentos reguladores para el control de la calidad del agua pueden dirigirse al control de
los descargos en el lugar de procedencia o administrar el ambiente que los recibe. Incluyen
también las regulaciones para la reducción de los desechos.
La emisión uniforme o las normas para descargas se aplican a todas las emisiones en un área
específica (enfoque de emisiones). Se pueden establecer estándares particulares para emisiones
en los permisos particulares. Estos pueden basarse en las normas pertinentes de la calidad del
agua en el medio ambiente (enfoque de calidad del agua) o en la mejor tecnología disponible
(BAT, por sus siglas en inglés), mejor tecnología practicable (BPT) o la mejor tecnología
disponible que no involucra costos excesivos (BATNEEC).
Un enfoque combinado implica que se definan las normas para emisiones uniformes mínimas y
que se apliquen estándares más rigurosos cuando la calidad del cuerpo receptor lo requiera, o si
la manera en que se usa el agua requiere estándares más altos (por ejemplo, para el
mantenimiento de un ecosistema frágil). También se pueden emplear instrumentos reguladores
específicos para la protección de los ecosistemas acuáticos y del hábitat ribereño, y para la
rehabilitación de los recursos hídricos.
En casos en que resulta difícil aplicar normas para las descargas, como en el caso de las fuentes
de contaminación difusa, las regulaciones pueden enfocar las técnicas o prácticas; por ejemplo,
en la agricultura se usa muy a menudo el enfoque de las mejores prácticas ambientales, que
provee pautas para la aplicación de fertilizantes y pesticidas, por ejemplo. Se pueden desarrollar
instrumentos reguladores para la protección de las aguas subterráneas, tomando en cuenta las
dificultades del monitoreo y la rehabilitación del agua subterránea. Otros tipos de instrumentos
reguladores incluyen:



La posibilidad de establecer estándares para productos para algunos contaminantes,
como los pesticidas, y la eliminación total del DDT.
El ordenamiento territorial, lo cual puede influir en la fijación de estándares
ambientales o de descargas (C6.04).
Las regulaciones de seguridad y los procedimientos para la contaminación accidental
pueden ser útiles también.
La aplicación de instrumentos reguladores para el control de la calidad del agua debe estar
basada en las metas ambientales que se definen en la etapa de planificación y formulación de
políticas (A1, B1.05, B2.03). Además, la administración y la fijación de normas para la calidad
del agua deben estar estrechamente vinculadas con las regulaciones para la cantidad de agua,
debido a que éstas son interdependientes (C6.02).
Lecciones aprendidas





El enfoque de la calidad ambiental del agua está basado, por lo general, en prioridades fijas y
es más complejo de aplicar que el enfoque de emisiones;
El enfoque de calidad ambiental del agua requiere la disponibilidad de datos muy detallados
sobre la calidad del agua de parte de los receptores (C1.01);
Para que las regulaciones sean efectivas, éstas deben estar implementadas por instituciones
con capacidad de implementación, monitoreo y aplicación (B2.03);
El enfoque de calidad del agua puede resultar en diversas condiciones reguladores para los
contaminadores (y los contaminantes mismos) en diferentes cuencas, debido a que es probable
que difiera la condición del cuerpo receptor, que se usa para determinar los estándares de
descarga o estándares de extracción en diferentes ubicaciones. Esto puede ser políticamente
más difícil que, la aplicación de estándares uniformes;
El enfoque de emisiones o de control de contaminantes basado en la mejor tecnología
disponible es esencial para los contaminantes que se acumulan en el medio ambiente;
101




Los estándares para productos son apropiados para la contaminación difusa porque las
emisiones son difíciles de monitorear;
Los estándares deben ser alcanzables en el corto plazo, pero también deben estimular el
mejoramiento a largo plazo por medio de una progresiva rigurosidad en la aplicación;
Las herramientas necesitan ser balanceada—por ejemplo, una infiltración restringida podría
incrementar el escurrimiento urbano.
En los países de bajos ingresos, las definiciones sobre lo que es ‘seguro’ necesitan ser
balanceadas con lo que es económicamente accesible y apropiado.
102
C6.02 Regulaciones para la cantidad del agua
Características
Los instrumentos reguladores para el control de la cantidad de agua superficial y subterránea
incluyen los permisos para su extracción. Las cantidades permitidas pueden reflejar las
necesidades estacionales.
Usualmente, las reglas generales determinan cuando se necesita un permiso y cuando no, por
ejemplo, para qué volumen de extracción. Las reglas generales pueden prohibir o limitar las
extracciones para ciertas aguas o bajo condiciones específicas como durante las sequías.
El control de la calidad y cantidad del agua está íntimamente ligado en los sistemas de aguas
superficiales, la extracción disminuye el flujo y así la capacidad del río o arroyo para absorber y
degradar los desechos, y de esta manera disminuye también la capacidad de mantener un
ecosistema deseable.
La extracción ilegal o no controlada de aguas subterráneas para el uso agrícola, industrial y
doméstico es común en muchas áreas (por ejemplo en asentamientos periurbanos) y puede tener
implicaciones para la calidad de las aguas subterráneas. Las extracciones permanentes arriba del
recargo suelen resultar en una intrusión salina seria en los acuíferos productivos lo que hace que
el agua no sea apta para el uso doméstico o para los propósitos de la irrigación.
La regulación efectiva de extracciones de agua requiere información sobre los recursos hídricos
disponibles y las extracciones actuales. Además, la institución debe contar con suficiente
capacidad para aplicar las diferentes herramientas y para el monitoreo y la aplicación del
cumplimiento (B1.06, B2.03). La necesidad para la capacidad institucional debe recibir la
atención en la evaluación de los recursos hídricos (C1) y las etapas de planificación y
establecimiento de políticas (A1).
Lecciones aprendidas





Las extracciones del agua superficial y subterránea deben ser reguladas conjuntamente para
prevenir cambios indeseables entre las dos.
Como en el caso de las regulaciones de la calidad (C6.01), debe haber una regularidad con la
capacidad institucional para la implementación, monitoreo y aplicación del cumplimiento.
A la hora de regular las extracciones del agua, hay que tomar en cuenta los usos no
consuntivos del agua, incluyendo los ecosistemas acuáticos, la recreación y el transporte
marítimo.
En los ríos compartidos por dos o más países, las extracciones del agua tienen que ser
acordadas entre los ribereños basado en criterios negociados para el uso y los beneficios
compartidos del agua.
La cantidad del agua debe regularse en conjunto con la calidad porque ambas están
íntimamente ligadas. Por ejemplo, algunos usos domésticos o industriales del agua pueden
resultar en flujos de retorno contaminados que disminuyen la adecuación para usos aguas
abajo.
103
C6.03 Regulaciones para los servicios del agua
Características
Los proveedores de servicios hídricos deben estar sujetos a las regulaciones generales sobre
calidad y cantidad esbozadas en C6.01 y en C6.02. Además, los gobiernos deberán asegurarse de
que los proveedores brinden servicios de manera eficaz y rentable y según las normas de
servicio apropiadas. Típicamente, los proveedores de servicios disfrutan de un significativo
poder de monopolio, pues mientras que sus niveles de rendimiento, estándares de servicio y sus
inversiones tienden todos a ser más bajos que en condiciones de competitividad, las tarifas que
cobran por el servicio tienden a ser más elevadas. La regulación de desempeño ha sido a menudo
vista como solamente necesaria cuando es el sector privado el que está implicado. No obstante,
los proveedores públicos en condiciones de monopolio también necesitan ser puestos bajo
presión reguladora con el fin de que mejoren sus desempeños (B1.06). Los objetivos de
desempeño eficazmente monitoreados, posiblemente empleando puntos de referencia y la
publicación de tablas de comparación de desempeño, pueden cumplir una importante función en
la reforma institucional del sector público.
La regulación de los proveedores del sector privado dependerá de la opción elegida por la
opción escogida de Participación del Sector Privado (PSP) (B1.07), así como de la cantidad de
competencia permitida en el sector. La regulación es típicamente menos onerosa para los
contratos de servicio y de gestión, pero la especificación realista de las metas de rendimiento,
buenos datos sobre los resultados de suministro y el monitoreo de la capacidad son esenciales.
La carga reguladora para las desinversiones y la venta es considerable. Los contratos o permisos
de operación necesitarán establecer mecanismos para los ajustes de tarifas, especificación de los
estándares de servicio, requerimientos de inversión, resolución de quejas, arbitraje de disputas y
la imposición de sanciones por fallas en el suministro. La regulación de tarifas (y la prevención
de incrementos ocultos de tarifas a través de una reducción en los estándares de servicio) es una
tarea reguladora crítica al igual que lo es el asegurarse de que las empresas tomen decisiones de
inversión eficientes.
Al diseñar un sistema regulador para los proveedores de servicios públicos y privados, los
gobiernos necesitan claramente especificar las obligaciones reguladoras, decidir cómo debe ser
la regulación descentralizada, considerar el nivel de independencia y de discreción concedidas a
los reguladores, asegurar la responsabilidad y transparencias reguladores y asegurarse de que los
reguladores tengan la capacidad de monitorear y obtener datos imparciales sobre el desempeño.
Lecciones aprendidas







El carácter monopólico de la mayoría de los proveedores de servicios revela que la
autorregulación es típicamente inapropiada. La regulación debe estar separada de la provisión;
La imposición reguladora puede ser reducida permitiendo la competencia comparativa
(mediante un estándar de comparación) y el uso de puntos de referencia;
La regulación de los proveedores de servicios descentralizados debe normalmente darse a un
nivel más alto de gobierno para evitar el monopolio y facilitar el uso de puntos de
comparación;
Buena información independiente sobre las condiciones de los bienes, los estándares de
desempeño, costos de operación y eficiencia de la inversión es un prerrequisito esencial para
la regulación eficaz;
Para ser eficaces, los reguladores deben funcionar de forma independiente tanto de las
presiones políticas a corto plazo, como de las empresas reguladas;
Es más probable que la regulación sea eficaz si ésta emplea incentivos y también aplica
sanciones;
La regulación debe ser transparente, y usar lo más posible la publicación de las metas de
rendimiento y los niveles de logro.
104
C6.04 Controles para el ordenamiento territorial y la protección de la
naturaleza
Características
Un tema importante para la GIRH es la interfaz entre el uso del agua y del suelo.
Consecuentemente, la regulación del uso de suelo forma parte de la GIRH. El crecimiento
continuo de las aglomeraciones urbanas significa que los impactos hídricos del uso del suelo
llegan a ser de importancia primordial. El crecimiento urbano resulta en un aumento enorme de
las descargas de efluentes locales con impactos serios en el agua superficial y subterránea. De la
misma manera las actividades forestales y agrícolas tienen impactos significativos en la calidad
y en la cantidad del escurrimiento superficial así como en la formación y la calidad del agua
subterránea. El ordenamiento territorial debe ser un componente de la implementación de los
planes nacionales de la GIRH (véase C2).
El ordenamiento territorial puede reunir los diferentes impactos de la presión demográfica o el
uso de suelos para propósitos industriales sobre el agua para asegurar impactos sostenibles en el
agua. El ordenamiento territorial es vital para salvaguardar las áreas vulnerables del medio
ambiente, los humedales y los sistemas ribereños. Empero, a menudo la presión para el
desarrollo del suelo es intensa, y hay conflictos frecuentes entre las necesidades del suelo para la
construcción de viviendas, para la industria, las calles, etc. y la necesidad de proteger la
naturaleza.
Algunos ejemplos de herramientas para controlar el uso de suelo incluyen:





La zonificación identifica las áreas donde formas particulares de uso de suelo son
prohibidas o donde se aplican reglas especiales. Algunos ejemplos relevantes a la
GIRH son las zonas de protección del agua potable y zonas donde no se permite la
construcción por el riesgo de inundación. Las zonas de protección alrededor de pozos y
en áreas de recargo son útiles para proteger el agua subterránea y el agua potable
extraída de los pozos. Las zonas de protección a la orilla de los ríos y arroyos proveen
alguna protección contra la contaminación directa, por ejemplo de los fertilizantes.
Los permisos de construcción se requieren a veces antes de poder construir viviendas u
otra infraestructura en zonas de protección o alrededor de áreas urbanas, para proteger
la cantidad y calidad del agua. Se puede usar el ordenamiento territorial como una
alternativa a la protección estructural contra inundaciones.
De la misma manera las regulaciones de construcción son una medida que se puede
usar para reducir la vulnerabilidad a las inundaciones.
Las medidas específicas de protección del suelo y de control de erosión, tales como arar
paralelamente a las curvas de nivel y sembrar árboles, pueden ser recomendadas.
Limitaciones especiales pueden aplicarse en áreas designadas para la naturaleza o para
la flora y la fauna.
Las regulaciones para la eliminación de desechos, por ejemplo en basureros, son
importantes para la protección del agua subterránea.
Antes de controlar el uso de suelo, se necesita una amplia vista de conjunto sobre el uso actual
de suelo, así como una visión del uso futuro. Además, la institución debe poder contar con la
capacidad necesaria para la planificación y la expedición de permisos, así como el monitoreo y
la aplicación del cumplimiento (B1.05, B2.03). Esta herramienta está vinculada también a la
evaluación de los recursos hídricos (C1).
Lecciones aprendidas

La protección estructural contra inundaciones tiene unos inconvenientes serios, tales como los
costos y los daños mayores si fallan las estructuras. En consecuencia, las medidas no
estructurales, como la zonificación, merecen consideración seria.
105

La integración de los controles del uso del suelo en la GIRH requiere una efectiva cooperación
y un entendimiento mutuo entre los planificadores del uso de suelo y los administradores del
agua. Se puede lograr la coordinación por medio de un grupo cumbre (B1.03).
106
C7
INSTRUMENTOS ECONÓMICOS - Uso del valor y de las tarifas para lograr la
eficiencia y equidad
Los instrumentos económicos pueden complementar el uso de las herramientas institucionales,
regulatorias, técnicas y otros tipos de herramientas empleadas en el sector hídrico. En general,
los instrumentos económicos implican el uso de tarifas y otras medidas mercantiles para proveer
incentivos a los consumidores y a todos los usuarios del agua para utilizarla con más cuidados y
eficientemente, y con mayor seguridad. Los instrumentos económicos pueden ofrecer algunas
ventajas por encima de otras herramientas, como los incentivos para el cambio de
comportamiento, aumentar los ingresos para ayudar a financiar los ajustes necesarios, establecer
las prioridades de los usuarios y alcanzar los objetivos administrativos generales de la GIRH,
por el menor costo general a la sociedad. Para una aplicación exitosa, los instrumentos
económicos necesitan normas apropiadas (por ejemplo para las descargas o la calidad del agua
superficial), un efectivo monitoreo administrativo y la capacidad de aplicación, la coordinación
institucional y estabilidad económica.
Los instrumentos económicos funcionan mejor en combinación con otras medidas de apoyo: es
poco probable que sean efectivos operando solos. Como dice el refrán: "el mercado es un buen
criado, pero un mal amo".
La fijación de tarifas para el agua es una herramienta cada vez más común (C7.01), que se aplica
para recuperar los costos, para brindar los incentivos correctos a los usuarios y para proteger el
medio ambiente. En la práctica existe una gran variedad en la clase, nivel y estructura de los
sistemas tarifarios tanto entre los diferentes países como en cualquier de ellos, por lo tanto, hay
una rica variedad de experiencias que aprovechar. También hay experiencias más limitadas con
la fijación de precios para el uso del agua de riego. Los cargos por contaminación (C7.02)
funcionan de una manera semejante, dando un desincentivo para la descarga antisocial de aguas
residuales contaminadas.
A menudo el uso del agua para la agricultura ilustra un problema generalizado que surge cuando
los usuarios del agua tienen derechos que son consagrados en la ley o en las costumbres y no es
fácil revocarlos o reformarlos. En tales casos, a veces puede lograrse la redistribución por medio
de los mercados de agua (C7.03) en que se puede negociar los derechos, y el mercado
recompensa a los dueños por ceder sus derechos, temporal o permanentemente. Los mercados
también pueden asistir en la prevención y el control de la contaminación: el "derecho de
contaminar" dentro de los límites establecidos por reguladores ambientales se puede negociar
entre empresas, lo que lleva a una reducción de la contaminación en una manera menos costosa.
Sin embargo, el uso del agua está afectado no sólo por su propio precio, sino también por el
precio de los bienes y servicios que la consumen o afectan su uso de otras maneras.
Frecuentemente estos costos están distorsionados y mandan señales equivocadas a los usuarios.
Un programa equilibrado de reformas tiene que tratar las correcciones en los precios para los
sectores agrícolas, industriales y otras áreas que afectan su uso (C6.04). También puede
utilizarse los impuestos y los subsidios para reforzar un comportamiento "verde".
107
C7.01 Tarifas del agua y de los servicios hídricos
Características
El propósito de fijar las tarifas del agua es:



Reflejo del costo: los cargos indican a los usuarios el verdadero valor de la escasez del
agua (por ejemplo mediante los cargos por extracción) y el costo de proveer el servicio.
Tales cargos proveen incentivos para un uso más eficiente del agua y dan información a
los inversionistas sobre la demanda real de cualquier ampliación del servicio que se
requiera. La fijación de tarifas también ayuda a identificar los medios más rentables
para satisfacer las necesidades de la demanda y de ingresos;
La protección ambiental: fomentar la conservación y el uso eficiente; reconocer los
beneficios ambientales por dejar el agua en su estado natural (véase también C7.02,
Cargos por contaminación);
La recuperación de costos: generación de ingresos para realizar una operación (y
servicio de deuda) eficiente del sistema actual y para su futuro mantenimiento,
modernización y ampliación.
Además de asegurar la recuperación de costos, una tarifa eficaz debe ser:



Accesible: reconocer el papel vital del agua, las necesidades especiales de los casos sociales
meritorios, y la importancia del agua y el saneamiento seguros para la salud pública. Es
necesario establecer mecanismos para proteger a las personas de más escasos recursos de las
altas elevadas, mientras se evitan los subsidios a quienes estén en una mejor posición para
pagar. Las personas de más escasos recursos y que viven en las ciudades a menudo pagan más
(por unidad) por el agua a través del sector privado informal de lo que pagan los más ricos a
los organismos operadores oficiales del agua (C3, C1);
Aceptable al público: las tarifas deben ser claras, comprensibles y justas;
Factible administrativamente: la fijación y recaudación de los cargos debe estar dentro de la
capacidad de la empresa hídrica (vínculos con la capacidad institucional, B2).
Las tarifas volumétricas, que cobran según la cantidad consumida, son más versátiles que los
cobros fijos y pueden proveer un incentivo para un uso más cuidadoso. Generalmente, las tarifas
combinan un elemento fijo y variable para cubrir los gastos indirectos y los costos de operación
respectivamente. A menudo los cargos por los costos de recuperación por los servicios de
saneamiento se cobran a los hogares y las industrias, típicamente como una sobretasa a la tarifa
del agua. Sin embargo, estos cobros son más difíciles de fijar y administrar que los cobros para
el consumo. A veces se cobra por el costo de la conexión al sistema público o por la provisión de
servicios como letrinas a bajo costo.
Se está empezando a aplicar la fijación de precios o la recuperación de costos por el agua de
riego, aunque, por lo general, la de riego todavía está fuertemente subsidiada. La fijación de
tarifas en términos volumétricos es aún la excepción. En este sistema se emplean sustitutos tales
como el la extensión de superficie, el tipo de cultivo y el tamaño de la cosecha. Sin embargo,
con la modernización de los sistemas de irrigación, es factible establecer un mejor sistema de
cobro.
La recuperación directa de costos por servicios ambientales o manejo de recursos es también
poco usual pero ha sido aplicado. En este caso, los cargos pueden ser relacionados al manejo
ambiental (por ejemplo, cargos por permisos de extracción o permisos para realizar descargas
(véase C6 y C7.02).
Lecciones aprendidas
108

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


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En cuanto a la aceptación pública de la necesidad de recuperar los costos; Si la gente
está acostumbrada a considerar el agua como un regalo de la naturaleza, podría ser
necesario realizar una campaña de información pública para convencerles de lo
contrario;
Resulta más fácil implementar la imposición de cobros mayores cuando se los asocia
con un mejoramiento del servicio ;
Un fuerte apoyo político y no hacer promesas exageradas e irrealizables antes de las
elecciones;
La realización de encuestas sobre la demanda y la consulta a los consumidores son
esenciales. En las comunidades más pobres con servicios poco desarrollados, las
encuestas sobre la voluntad de pago pueden proveer una pista útil para establecer las
tarifas apropiadas, a condición de que se consulte a la gente que paga en realidad (a
menudo mujeres);
Una cuidadosa provisión para los consumidores de más escasos recursos o en
condiciones de desventaja. La ayuda directa podría ser más eficaz, debido a que los
subsidios muchas veces benefician más a los ricos que a los pobres;
Transparencia financiera que incluya la auditoría externa y ajustes regulares y
automáticos de tarifas (por ejemplo, basados en la inflación);
Regulación pública firme y clara de tarifas fijadas por el sector privado (véase C6.03).
[Debido a la falta de competencia y a la alta sensibilidad social del agua, los gobiernos
usualmente regulan las tarifas, sin importar que estos sean cobrados por los servicios
públicos, municipios o concesionarios privados];
Los consumidores tienden a responder a los incrementos de tarifas haciendo un uso más
cuidadoso del agua;
La estructura tarifaria es tan importante como el nivel de los cargos para lograr la
equidad y las metas de recuperación de costos;
Las empresas privadas encuentran más fácil la recaudación y elevación de cargos que
sus contrapartes públicas.
109
C7.02 Cargos por contaminación y por concepto ambiental
Características
Se pueden realizar cargos, tanto para reflejar el costo por concepto del uso de agua como recurso
natural (por ejemplo a través de cargos por la gestión de la demanda (C3) tales como impuestos
a la extracción o cargos ambientales (C7), como para cubrir los costos de la provisión del
servicio. Esta herramienta se concentra en los cargos por contaminación y por concepto
ambiental. Este último tipo de cargo está diseñado para reflejar el costo de los daños causados al
medio ambiente como resultado del uso de los recursos, ya sea por el uso del agua superficial o
del agua subterránea. Los cargos por contaminación, que son un tipo particular de cargo
ambiental, están diseñados para reflejar los costos financieros y económicos de la descarga de
desechos en el medio ambiente. Por medio de este cargo, los que contaminan se ven impulsados
a reducir sus descargas contaminantes, y en efecto, pagan por la disminución de la calidad del
agua ambiental (de la misma manera que se cobra por el consumo de agua a los usuarios).
Un sistema de recaudación tiene ventaja sobre la simple regulación debido a que permite alguna
flexibilidad en la manera en que las empresas u otros que contaminan respondan; aunque un
sistema que combina los cargos y las normas puede ser el mejor de todos, debido a que las
normas proveen una mayor certeza de logro en los resultados, que la que ofrecen únicamente las
tarifas. Otros tipos de cargos ambientales incluyen los impuestos sobre extracciones o cargos
que reflejan el valor de los recursos ambientales utilizados, y proveen un incentivo para que los
usuarios cambien su comportamiento como respuesta a un cambio de tarifa.
Los cargos por contaminación se pueden recaudar por descargas contaminantes específicas en
función de la cantidad y/o la concentración, y pueden reflejar el daño ambiental impuesto por los
contaminantes (nótese que los cobros por contaminación son distintos de los cargos por el
tratamiento de las aguas negras o residuales, que son tarifas o cargos para la recuperación de
costos, véase C7.01).
Un cargo por contaminantes conveniente debe:




Reflejar los costos ambientales por la contaminación de las aguas residuales;
Tener alguna relación con los costos marginales que enfrentan los que contaminan para
disminuir la contaminación (por ejemplo las industrias o los municipios) y que sea lo
suficientemente elevado para inducir a invertir en la reducción de la contaminación;
Generar cantidades provechosas de ingresos para acciones de limpieza;
Dar crédito a los que contaminan cuando sueltan efluentes limpios para diluir y mezclar.
La recaudación de cargos por la contaminación difusa, por ejemplo, de granjas, es difícil de
realizar directamente y la tendencia es hacerlo por medidas sustitutivas (la extensión de
superficie, cantidad de ganado, etc.) o por producto (por ejemplo, un impuesto sobre el
fertilizante).
Aunque los cobros por la contaminación ofrecen un incentivo útil para llevar a los que
contaminan a reducir las descargas contaminantes, la mayoría de los planes establecidos tienen
como meta principal la recolección de ingresos para financiar los programas de reducción de la
contaminación. Esto puede aumentar el apoyo para los cargos por parte del público. El cargo en
sí ofrece un incentivo para reducir las descargas. Los ingresos provenientes de los cargos por
concepto de daños causados al medio ambiente son acumulados algunas veces en fondos
especiales asignados a actividades ambientales o de conservación. Como sucede en el caso de
las regulaciones, los cargos por contaminación y por concepto ambiental necesitan una efectiva
capacidad reguladora y administrativa (véase B2.03). Para que sean efectivos es importante
asegurar la aceptación de los mismos. Los cargos por contaminación pueden ser efectivos
cuando haya transparencia y un marco regulador claro.
Lecciones aprendidas
110
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
Pocos de los cargos por contaminación están fijados a un nivel suficientemente alto
para incentivar a las empresas a gastar lo suficiente para reducir la contaminación a un
nivel que satisfaga las normas de contaminación. Pero la existencia de un cargo, aún a
un nivel bajo, provee algún incentivo y puede ser útil para concientizar al público sobre
los costos de la contaminación;
Los cargos por contaminación deben ser administrados como parte de un sistema global
de regulación;
Una condición previa para los cargos exitosos por la contaminación es la presencia de
un sistema bien desarrollado de monitoreo y medición (véase también C1);
Los cargos por contaminación tienen un impacto mayor sobre los que contaminan si
éstos tienen que soportar el costo del cargo sin poder pasarlo a los consumidores;
Los aumentos progresivos planeados en los cargos son útiles porque permiten que los
que hacen descargas reajusten sus procesos durante un período definido.
111
C7.03 Mercados de agua y permisos negociables
Características
Los mercados de agua y los derechos negociables de agua: estas herramientas permiten la venta
de las asignaciones de agua de un grupo a otro. Los mercados pueden aplicarse al agua
superficial o subterránea y la transferencia de los derechos puede ser estacional o permanente.
Estos mercados pueden:




Permitir la transferencia del agua desde los usos de menor valor hasta los de mayor
valor
Superar la resistencia de los titulares actuales a los derechos afianzados
Proveer una alternativa más económica para que las comunidades o los agricultores
puedan obtener agua, la cual puede incluir la creación de una nueva fuente de
abastecimiento
Ser usados por los defensores del medio ambiente para comprar el agua a los usuarios
actuales y conservarla para el hábitat u otros servicios naturales.
Subastas de agua: las autoridades públicas ofrecen agua al mejor postor en subastas públicas.
Los lotes de agua podrían venderse con base diaria, semanal, estacional o aún anual. Las
subastas son una fuente útil de ingresos para las autoridades públicas, pero pueden crear
conflictos de intereses si esta función de recaudación llega a tener más importancia que la
asignación eficiente de los recursos hídricos.
Permisos de contaminación negociables: Se les puede otorgar el derecho a los individuos que
contaminan de comprar y vender cuotas para las emisiones, sujetas a una cuota total máxima de
emisiones. El intercambio de nutrientes es una herramienta potencialmente útil para mejorar la
calidad del agua.
Ciertas condiciones previas son necesarias para que los mercados y las subastas de agua sean
exitosos:






Un marco legal claro y permisivo dentro del cual los titulares individuales de los derechos
de agua pueden transferir sus derechos, temporal o permanentemente, a otras partes (véase
A2)
Un procedimiento para evaluar el impacto de estas transferencias a terceros (por ejemplo los
usuarios, aguas abajo) y arreglar, dónde sea apropiado, la compensación
Reconocer el potencial impacto ambiental de los intercambios y la necesidad de recurrir a
salvaguardas relevantes
La manera física de transferir agua entre los usuarios potenciales
Una provisión fuerte por parte del gobierno en el ambiente legal, social y económico para la
operación efectiva del mercado
Es esencial una regulación para evitar la monopolización
Lecciones aprendidas

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

Como es el caso con los sistemas de cobro, es importante asegurar que los grupos vulnerables
estén protegidos.
Hay una necesidad de un mecanismo para la asignación inicial de los derechos (sean estos
para el agua o para las descargas contaminantes) que deben ser visto como justo, equitativo y
efectivo.
La experiencia sugiere que las subastas de agua pueden ser eficientes y efectivas en algunas
situaciones.
Los esquemas de intercambios pueden ser intensivos en términos de información y en la
aplicación y por tanto costosos para administrar. Los altos costos de transacción en ciertos
mercados pueden ser mayores que sus beneficios.
112



Los mercados pueden ayudar a identificar el uso más valioso y asistir en la resolución de
conflictos (véase C5).
Las subastas de agua pueden ser útiles para adjudicar la asignación de agua bajo condiciones
competitivas, pero deben ser reguladas para prevenir la monopolización.
Los mercados funcionan mejor donde hay un gran número de vendedores y de transacciones,
de manera que se minimice el riesgo de un control monopólico de los mercados.
113
C7.04 Subsidios e incentivos
Características
Los subsidios se pueden utilizar para proteger a los grupos pobres y vulnerables de la sociedad,
pero es necesario tener mucho cuidado para asegurar que la gente de mejor situación económica
no se beneficie de estos subsidios.
Sin embargo, a menudo los subsidios estimulan un mayor consumo de agua, o cuando el uso del
agua está directamente subsidiado o cuando los precios de bienes y servicios consumidores de
agua están subsidiados o afectan su uso. Algunos ejemplos son:



Las plantas industriales que usan mucha agua y operan en un régimen protegido y subsidiado,
carecen de incentivos para conservar o usar el agua eficientemente
Las tarifas bajas en el sector de energía fomentan el uso excesivo de agua
Las tarifas subsidiadas para las cosechas "sedientas" provocan un alto consumo de agua para
la irrigación.
Establecer las señales correctas con las tarifas ("logrando que las tarifas digan la verdad")
significa que las distorsiones existentes en el funcionamiento del mercado deben ser eliminadas.
Por ejemplo, las tarifas agrícolas deben basarse más en el mercado, o las empresas industriales
deben operar en un ambiente menos protegido, o las tarifas de la energía deben ser liberalizadas.
Los impuestos y/o subsidios deben aplicarse de manera selectiva para reflejar las
consideraciones ambientales (impuestos y subsidios "verdes") u otros propósitos políticos
específicos. Por ejemplo, los químicos contaminantes agrícolas deben ser gravados mientras que
los aparatos de uso eficiente del agua podrían ser subsidiados. Se pueden usar los subsidios para
impulsar cambios en el comportamiento (por ejemplo, animar la introducción del riego por goteo,
véase C3).
Las tarifas de agua solas (C7.01) no tendrán el efecto deseado si otras políticas las frustran y
llevan en la dirección opuesta. Esta lección se ha aprendido claramente a través de los intentos
de reducir el uso del agua en la agricultura; y de reducir el desperdicio de agua y la
contaminación de las industrias altamente protegidas.
Todas las áreas principales de la política que afectan el uso del agua deben unirse (véase también
A3 – estructuras de financiamiento y A1, políticas hídricas). Las señales del mercado que
enfrentan los usuarios de agua (ya sean hogares, instituciones, negocios o agricultores) deben ser
constantes y persuasivas.
Lecciones aprendidas

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

La introducción de nuevos subsidios debe ser cuidadosamente considerada debido a que
tienden a ser más difíciles de quitar y pueden llegar a ser un cargo fiscal. Sin embargo, pueden
ser muy útiles para animar el uso de una tecnología desconocida (por ejemplo el reciclaje y
métodos de riego de uso eficiente del agua) o para estimular esquemas piloto que pueden
resultar en una aceptación más amplia de prácticas deseables.
Los subsidios (tales como los préstamos con bajos intereses) también pueden ser una manera
de abordar los fracasos persistentes de mercados (por ejemplo la costumbre de necesitar
períodos muy cortos para recuperar la inversión por el reciclaje o por los aparatos de uso
eficiente del agua).
También se pueden usar los subsidios en combinación con un régimen de tarifas/cobros para
hacer este régimen más aceptable, dado que las personas y las empresas que pagan el
impuesto pueden ver que los ingresos están siendo aplicados para el mismo propósito, y que
todos se pueden beneficiar de ellos.
Las reformas de políticas dirigidas a la eliminación de las distorsiones económicas pueden
tener el beneficio doble (políticas "ganar-ganar”) de ganancias económicas y ambientales.
Pero, también existe el riesgo de que las reformas económicas generales no traten las
distorsiones específicas del sector hídrico y puedan agravar los problemas de éste último. Por
114

ejemplo, la liberalización del comercio puede aumentar la presión en los recursos naturales
como el agua, a menos que estén acompañadas simultáneamente por programas de reforma
simultáneos (véase A1, formulación de políticas).
Los subsidios podrían ayudar a los que ya cuentan con los servicios hídricos, pero no
beneficiarse a los que no cuentan con acceso al agua.
115
C8
INTERCAMBIO DE LA INFORMACIÓN - Compartir el conocimiento para lograr
una mejor gestión del agua
La Declaración de Río sobre la sostenibilidad enfatizó la necesidad de información precisa que
facilite la toma de decisiones en la gestión de los recursos hídricos. Esta información puede
presentarse de muchas formas y estilos, por ejemplo: informes escritos, datos biofísicos,
económicos y sociales; y experiencias de primera mano en la implementación de prácticas de la
gestión del agua y del suelo.
Un proceso de intercambio de la información relativa a la GIRH permite a los profesionales, a
los practicantes y al público en general intercambiar y compartir experiencias al implementar la
GIRH. Este intercambio y desarrollo de información se convierte en una herramienta para
desarrollar la capacidad (B2.03). Involucra la obtención de información amplia y apropiada para
los profesionales del agua, especialmente para los de agencias gubernamentales involucrados en
la toma de decisiones, ayudándoles a compartir información, ideas y experiencias.
El proceso le da importancia a todas las fuentes de información relevante, no sólo las que
provienen de "expertos técnicos". Involucra a las comunidades locales al brindarles la
oportunidad de discutir y les permite proveer y acceder información fácilmente. En la ToolBox
hay muchas herramientas asociadas con la comunicación, la información compartida, el
desarrollo de conocimientos y de capacidad, véase por ejemplo B2, C1 y C4, y este conjunto de
herramientas se enfoca en las técnicas para la gestión de información y el apoyo al proceso de la
GIRH.
Hay cuatro tipos amplios de información que apoyan la GIRH:




Datos (hechos cuantificables y cualitativos acerca de las características de los recursos
hídricos, tales como calidad, volúmenes, frecuencia de hechos, variabilidad especial);
Información (cómo estos datos pueden ser reunidos para lograr un patrón significativo
para objetivos específicos).
Conocimiento (comprender las implicaciones de las tendencias y de los valores de los
datos al pasar el tiempo, comprensión personal y corporativa de las prácticas de uso de los
recursos y de sus impactos);
Sabiduría (acordar los métodos aceptados comúnmente acerca de los usos de los recursos
hídricos para asegurar la sostenibilidad).
Para unir estos elementos, se requiere del manejo sistemático de una amplia gama de materiales.
Las herramientas descritas en esta sección son los Sistemas de Manejo de Información (C8.01) y
también se discuten en C1.03 (Modelación de la gestión integrada de los recursos hídricos) y
C4.02 (Comunicación con los interesados).
Al lado de esta información concreta existen las percepciones de la gente. Los motivos
individuales, las expectativas culturales, el condicionamiento social y las prioridades diferentes
pueden afectar la toma de decisiones.
116
C8.01 Sistemas de Gestión de Información
Características
Sistemas de Gestión de Información (SGI) es el término empleado para una diversidad de
sistemas electrónicos que arreglan, almacenan e intercambian datos e información. Estos
sistemas electrónicos reemplazan los catálogos impresos más tradicionales. Hay dos tipos
particularmente importantes para la GIRH: Sistemas de Información (y de Conocimiento)
Bibliográficos y Sistemas de Información Geográfica (C1.03).
Los Sistemas de Información Bibliográfica a menudo se encuentran en agencias
gubernamentales y empresas comerciales, e incluyen usualmente:



Herramientas de evaluación y monitoreo;
Herramientas que aseguran que las señales correctas sean transmitidas y recibidas en
intercambios de información;
Herramientas para establecer las mejores prácticas gerenciales por medio del uso de
puntos de referencia (relación con B1.06)
Un Sistema de Información Geográfica (SIG) es un inventario de recursos naturales (suelo,
formación del suelo, agua y vegetación) en un área de la superficie de la tierra. Une información
y datos para los tomadores de decisiones acerca de la planificación y gestión hídricas. Un SIG
permite a un usuario ver y localizar pautas de asentamientos, usos del suelo y de los recursos
naturales en una cuenca e identificar las relaciones entre los datos. También puede mostrar
sistemas de tierras, características de los asentamientos, mejores opciones gerenciales, propiedad
de tierras y zonas de planificación, información demográfica y otros datos socio-económicos.
Por medio de la tecnología de visualización, un SIG permite al usuario crear imágenes
tridimensionales de cuencas, “volar” sobre estas imágenes y mirar los paisajes de diferentes
ángulos, para ver los cambios ocurridos en el uso del suelo o de las condiciones ambientales al
pasar el tiempo. Otro uso de un SIG es de referenciar geográficamente la investigación e
informes gubernamentales. Otro uso más es el de monitorear el progreso en la implementación
de una Estrategia GIRH (véase también C1.03).
La eficacia de un SGI del agua puede ser medida por:

La cantidad y la variedad de acciones (por ejemplo prácticas agrícolas, planes de gestión
hídrica mejoradas) que le siguen a la recepción de la información;
El grado en que la agencia, la comunidad agrícola, u otros grupos forman una unidad
discreta para el diálogo y el intercambio de información;
Una gama de indicadores de rendimiento organizador (por ejemplo diálogo entre clientes,
mecanismos de informe y estabilidad financiera).


Lecciones aprendidas
Es vital tener conocimiento del sistema social de un lugar particular antes de diseñar un SGI. Se
necesita información sobre las estructuras sociales, asuntos de género, nivel de desarrollo
económico, recursos tecnológicos y humanos y las capacidades gerenciales de los directivos de
los recursos hídricos.



El uso de un SGI puede llevar a una mejor toma de decisiones más constantes;
El SIG ideal para directivos del agua es un sistema de Internet amigable que permite el
acceso fácil a una cantidad específica y acordada de asuntos. Un diseño flexible
permitirá que los usuarios se adapten con el tiempo a las nuevas necesidades de
información;
El SIG funciona mejor cuando preguntas como las siguientes se saben de antemano:

¿Quién será el propietario y quién se hará cargo del SIG?
117




¿La escala de aplicación ha sido determinada y acordada para llenar las
necesidades de los usuarios?
¿Han sido los recursos financieros dirigidos para financiar un SIG de propiedad
colectiva?
¿Se han especificado los niveles de datos? ¿Qué conjuntos de datos adicionales
son necesarios?
Las percepciones de los usuarios no son fáciles de almacenar en un sistema de gestión
de información.
118
C8.02 Compartiendo información para la GIRH
Características
Casi todas las personas del sector hídrico podrían beneficiarse del intercambio de conocimiento
y de datos con sus pares de otros países y sectores. El conocimiento que podría compartirse
incluye datos e información técnicos, así como información financiera e institucional. Sin
embargo, puesto que el intercambio de conocimiento no es lo más común, se requiere derribar
embotellamientos como las reglas burocráticas, pues impiden a las profesiones de una disciplina
desarrollar conocimiento en otras disciplinas, o la carencia de incentivos financieros o
profesionales para que un miembro del personal tome tiempo para actualizar sus habilidades. En
este proceso también se requieren contactos personales, confianza y medidas para fomentar la
confianza (véase también C4.03, información y transparencia)
Los mecanismos y canales para realizar dicho intercambio de conocimiento incluyen la
participación en programas conjuntos de capacitación, talleres, seminarios, viajes de estudio y
conferencias. Los cursos de capacitación específicos y los esfuerzos por desarrollar la capacidad
pueden ser adaptados a las necesidades específicas en países determinados. Las agencias y redes
internacionales ( como la GWP) pueden ser decisivas en el proceso de desarrollar y compartir
conocimiento.
Los conjuntos de datos sobre las condiciones del recurso, los datos socioeconómicos, etc., deben
estar disponibles y ser compartidos ampliamente, y los usuarios necesitan sentir confianza en el
uso y aplicabilidad de los datos. Estos conjuntos de datos nacionales son a menudo propiedad de
los gobiernos y manejados por ellos; sin embargo deben ser de carácter público(véase también
B1.01 y C1.01).
Se han desarrollado nuevas técnicas para asegurar que los interesados específicos desempeñen
un papel significativo en el manejo de datos en actividades como el manejo de cuencas, la
planificación de recursos hídricos, y la evaluación de impactos biofísicos y sociales. Estas
técnicas incluyen métodos interactivos en grupo, Técnicas Delphi (incluyendo Evaluación y
Gestión Adaptativas del Ambiente (AEAM, por sus siglas en inglés)), y técnicas informáticas,
las cuales pueden usar los consejos de la comunidad y de los expertos para mejorar la toma de
decisiones. Estas técnicas emplean tanto el conocimiento de los expertos como la sabiduría local
respecto al uso de recursos en la construcción de modelos, explicando los procesos de una
cuenca.
Sin embargo, la construcción de conjuntos de datos incontestados puede llevar tiempo y deberá
verse como un proceso. Donde existen disputas sobre los datos y la investigación, las
herramientas de gestión de conflictos pueden apoyar la construcción de conocimiento para la
GIRH. El intercambio de datos puede contribuir a la gestión de conflictos mientras concientiza a
la sociedad sobre el agua (véase también C5).
Lecciones aprendidas



Compartir el conocimiento requiere una mente abierta, estimulada por incentivos apropiados.
La confianza mutua puede tomar tiempo para desarrollarse pero es esencial;
La transferencia de conocimiento de un país a otro tiene que tomar en cuenta los contextos
culturales y políticos específicos;
A nivel técnico, los sistemas de intercambio de datos y de información deben ser:
o Basados en la gerencia de la gente (el empoderamiento y el desarrollo de capacidad
de las organizaciones), así como también en tecnologías. Además, deben ser
multidisciplinarios.
o Impulsados por la demanda, de modo que el diseño y la construcción del sistema, y
los resultados obtenidos se dirijan hacia los usuarios finales.
o Flexibles para que el sistema de intercambio pueda ser transportado e implementado
en diferentes localidades y situaciones.
o Transparentes y rigurosos, de modo que tanto las personas especializadas como las
no especializadas (una gran variedad de los interesados) puedan seguir el proceso de
generación y evaluación de la información.
119
o
o
Interactivos, para asegurar una toma de decisiones participativa
Fáciles de entender y útiles para aumentar la concientización sobre los diferentes
asuntos.