el salvador

UNCTAD
El Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
es el más reciente de una serie de análisis de la política de inversión realizados
por la UNCTAD a petición de los países interesados en mejorar su marco y clima
de inversión. Los países incluidos en esta serie son:
NACIONES UNIDAS
Visite el sitio web sobre los análisis de la política de inversión
www.unctad.org/ipr
ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INVERSIÓN
ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INVERSIÓN EL SALVADOR
Egipto (1999)
Uzbekistán (1999)
Uganda (2000)
Perú (2000)
Mauricio (2001)
Ecuador (2001)
Etiopía (2002)
República Unida de Tanzania (2002)
Botswana (2003)
Ghana (2003)
Lesotho (2003)
Nepal (2003)
Sri Lanka (2004)
Argelia (2004)
Benin (2005)
Kenya (2005)
Colombia (2006)
Ruanda (2006)
Zambia (2007)
Marruecos (2008)
Viet Nam (2008)
República Dominicana (2009)
Nigeria (2009)
Mauritania (2009)
Burkina Faso (2009)
Belarús (2009)
Burundi (2010)
Sierra Leona (2010)
CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO
EL SALVADOR
NACIONES UNIDAS
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
Análisis de la Política de Inversión
El Salvador
Versión avanzada
NACIONES UNIDAS
Nueva York y Ginebra, 2010
Nota
UNCTAD actúa como punto focal dentro de la Secretaría General de Naciones Unidas para
todos aquellos temas relacionados con la inversión extranjera directa, como parte de su labor sobre
comercio y desarrollo. Anteriormente, esta función la ejecutaba el Centro de Corporaciones
Transnacionales de Naciones Unidas (1975–1992). El trabajo de UNCTAD se realiza por medio de
deliberaciones intergubernamentales, investigación y análisis, actividades de asistencia técnica,
seminarios, talleres y conferencias.
El término “país” tal como se usa en este estudio se refiere también, donde es adecuado, a
territorios o áreas; las designaciones utilizadas y la presentación del material no implican la expresión
de opinión alguna por parte de la Secretaría General de Naciones Unidas respecto al estatus legal de
cualquier país, territorio, ciudad o área o de sus autoridades, o concerniente a la delimitación de sus
fronteras o límites. Además, las designaciones de grupos de países están contenidas únicamente por
conveniencia estadística o analítica y no expresan necesariamente juicio sobre el estado de
desarrollo alcanzado por un país o área específica en el proceso de desarrollo.
Se han utilizado los siguientes símbolos en las tablas:
Dos puntos (..) indican que los datos no están disponibles o no se reportan por separado. Se
han omitido filas en las tablas en aquellos casos en los que no había datos disponibles para
cualquiera de los elementos en la fila.
Un guión (-) indica que el dato equivale a cero o su valor es insignificante.
Un espacio en blanco en una tabla indica que no es aplicable el dato.
Una barra (/) entre fechas que representan años – por ejemplo, 2007/08, indica un año
financiero.
Uso de un guión entre fechas (–) entre fechas que representan años – por ejemplo, 2007–
2008 – significa el período completo involucrado, incluyendo los años de inicio y final.
La referencia “dólares” ($) significa dólares de los Estados Unidos, a no ser que se indique lo
contrario.
Las tasas anuales de crecimiento o cambio, a no ser que se indique lo contrario, se refieren a
tasas anuales compuestas.
Detalles y porcentajes en las tablas no necesariamente suman los totales debido al redondeo.
El material contenido en este estudio puede ser citado libremente con el reconocimiento
adecuado.
UNCTAD/DIAE/PCB/2009/20
UNITED NATIONS PUBLICATION
Sales No. E.10.II.D.15
ISBN 978-92-1-112797-3
Copyright © Naciones Unidas, 2010
Derechos reservados
ii
Prefacio
El propósito de los Análisis de la Política de Inversión de UNCTAD es ayudar a que los países
mejoren sus políticas de inversión y familiarizar a los gobiernos y al sector privado internacional con el
ambiente de inversiones de un país específico. Las revisiones las lleva a cabo la Comisión de
Inversiones, Empresa y Desarrollo de UNCTAD.
El Análisis de la Política de Inversión de El Salvador, iniciado a petición del Gobierno
Salvadoreño, fue realizado por medio de una misión de reconocimiento que tuvo lugar en mayo de
2009 y se basa en información vigente en esa fecha. La misión recibió la total colaboración de los
Ministerios y agencias pertinentes, en particular de PROESA. La misión también contó con el
beneficio de los puntos de vista del sector privado, local y extranjero, y de la comunidad internacional
residente, especialmente donantes bilaterales y agencias de desarrollo. Este documento fue discutido
con los interesados en un taller nacional que se realizó en San Salvador el 17 de febrero de 2010.
La idoneidad y efectividad del régimen regulatorio se evalúa contra varios criterios
relacionados: (a) si las regulaciones promueven y protegen adecuadamente el interés público; (b) si
las regulaciones promueven adecuadamente la inversión y el desarrollo socio-económico sostenible;
(c) si los métodos utilizados son efectivos y bien administrados, dado su interés público y objetivos de
desarrollo y las preocupaciones legítimas de los inversores respecto a que las reglas y
procedimientos no recarguen innecesariamente su competitividad. Se toman en cuenta prácticas
internacionales al hacer la evaluación y recomendaciones en este reporte.
Este reporte fue preparado por la Sección de Análisis de Políticas de Inversión bajo la
dirección de Chantal Dupasquier y la supervisión de James Zhan. Fue redactado por Quentin
Dupriez, Rory Allan, Hans Baumgarten y Lizzie Medrano. Irinia Stanyukova aportó ayuda estadística.
El reporte se benefició de los comentarios y sugerencias de colegas de UNCTAD durante el proceso
de revisión por parte de pares.
Se espera que el análisis y recomendaciones de este informe ayudarán a que El Salvador
alcance sus metas de desarrollo, contribuya a mejorar políticas, promueva el diálogo entre
interesados y catalice la inversión y el impacto beneficioso de la IED.
Ginebra, Abril de 2010
iii
iv
Índice
Prefacio ................................................................................................................................................... iii
Índice........................................................................................................................................................ v
Siglas......................................................................................................................................................viii
Introducción..............................................................................................................................................1
I. Tendencias e impacto de la IED ...........................................................................................................3
A. Antecedentes generales..................................................................................................................3
1. Políticas económicas y resultados ..............................................................................................3
2. Estado de la infraestructura ........................................................................................................7
3. Estado de la educación y capacidades .......................................................................................9
4. Temas de seguridad..................................................................................................................10
B. Tendencias, resultados e impacto de la IED.................................................................................11
1. Tendencias y desempeño general de la IED ............................................................................11
2. Distribución por sector y países de origen ................................................................................13
3. IED en manufactura y agricultura..............................................................................................15
4. IED en banca y finanzas ...........................................................................................................16
5. IED en electricidad ....................................................................................................................20
6. IED en telecomunicaciones.......................................................................................................23
7. IED en maquilas y ZFE .............................................................................................................26
8. IED en otros sectores ................................................................................................................28
C. Evaluación.....................................................................................................................................29
II. El marco de inversión.........................................................................................................................31
A. Introducción ...................................................................................................................................31
B. Entrada, establecimiento, tratamiento y protección de la IED ......................................................32
1. Entrada y establecimiento de IED .............................................................................................32
2. Tratamiento y protección de la IED ...........................................................................................35
a. Estándar general de tratamiento y protección .........................................................................35
b. Capítulo de CAFTA-DR sobre inversión ..................................................................................36
c. Red de tratados bilaterales de inversión ..................................................................................37
3. Recomendaciones sobre entrada, establecimiento, tratamiento y protección de la IED .........38
C. Medidas generales para regular negocios....................................................................................40
1. Tributación.................................................................................................................................40
a. Impuesto sobre sociedades .....................................................................................................40
b. Impuesto al valor agregado......................................................................................................44
c. Aranceles aduaneros................................................................................................................44
d. Evaluación y recomendaciones sobre el régimen tributario ....................................................45
2. Acuerdos comerciales internacionales......................................................................................48
3. Aduanas ....................................................................................................................................49
4. Acuerdos de cambio de divisas.................................................................................................51
5. Normativas sobre la competencia .............................................................................................51
6. Normativas laborales.................................................................................................................53
7. Empleo de extranjeros y acceso a capacidades.......................................................................55
8. Tierra .........................................................................................................................................59
9. Normativas ambientales............................................................................................................60
10. Ley de propiedad intelectual ...................................................................................................62
11. Reglamentaciones específicas por sector ..............................................................................63
a. Electricidad y telecomunicaciones ...........................................................................................63
b. Educación superior...................................................................................................................67
v
c. Mercados de capital .................................................................................................................67
D. Evaluación y recomendaciones ....................................................................................................67
III. IED como catalizador de competitividad nacional y desarrollo sostenible .......................................69
A. Introducción ...................................................................................................................................69
B. IED como apoyo a la competitividad nacional ..............................................................................70
1. Apalancamiento de la IED para desarrollo de capacidades .....................................................70
a. Tendencias y prácticas internacionales ...................................................................................71
b. Marco regulador en educación superior...................................................................................75
c. Una estrategia de IED en educación........................................................................................77
2. Reforzar la infraestructura por medio de IED............................................................................80
3. Establecimiento de un mercado de valores próspero ...............................................................82
4. Promoción de enlaces e internacionalización de empresas locales.........................................85
C. IED para desarrollo sostenible ......................................................................................................87
1. Zonas francas de exportación e IED “verde y responsable”.....................................................88
a. Medidas “verdes”......................................................................................................................91
b. Medidas “responsables” ...........................................................................................................92
c. Principios de incentivos para inversiones “verdes y responsables”.........................................93
2. Turismo......................................................................................................................................94
3. Agricultura .................................................................................................................................96
D. Implicaciones para promoción de inversión y PROESA ...............................................................98
1. Construcción de imagen............................................................................................................98
2. Alcance a la diáspora ................................................................................................................99
3. Objetivos de PROESA por sector ...........................................................................................100
4. Tratamiento posterior y abogacía de políticas ........................................................................101
5. Sinergias en promoción de inversión y exportación................................................................102
6. Concesiones de infraestructura..............................................................................................103
IV. Principales conclusiones y recomendaciones ................................................................................105
A. IED como apoyo a la competitividad nacional ............................................................................105
1. Alcanzar excelencia global en reglamentación y facilitación relacionada a la inversión ........106
a. Revisión de impuesto de sociedades.....................................................................................106
b. Llevar la oficina de aduanas a los estándares globales de excelencia .................................107
c. Apoyar el trabajo de la Superintendencia de Competencia ...................................................107
d. Mejorar o aclarar ciertas disposiciones específicas a inversionistas extranjeros..................107
e. Asegurar implementación y administración efectiva de leyes y normativas ..........................108
2. Apalancamiento de la IED para desarrollo de capacidades, excelencia en construcción y
capacitación del capital humano .................................................................................................108
a. Promover IED en educación superior ....................................................................................109
b. Facilitar la entrada temporal de expatriados con capacidades de oferta escasa ..................109
3. Reforzar la infraestructura por medio de IED..........................................................................110
4. Establecimiento de un mercado de capital próspero ..............................................................110
5. Fomentar enlaces e internacionalizar a empresas locales .....................................................111
B. IED para desarrollo sostenible ....................................................................................................111
C. Implicaciones para promoción de inversión y PROESA .............................................................112
Anexo I: tributación internacional comparativa ....................................................................................114
Anexo II: Metodología de comparaciones tributarias internacionales .................................................119
Referencias escogidas.........................................................................................................................120
vi
Tablas
Tabla I.1. Entrada comparativa de IED con países específicos, 1991–2008 ........................................12
Tabla I.2. Veinte principales empresas extranjeras no financieras con presencia en...........................14
El Salvador, 2007...................................................................................................................................14
Tabla I.3. Bancos comerciales en El Salvador (2008) ...........................................................................17
Tabla I.4. Empresas distribuidoras, 2008 ..............................................................................................20
Tabla I.5. Empresas generadoras, 2008................................................................................................21
Tabla II.1. Ingresos del Gobierno Central ..............................................................................................40
1
Tabla III.1. Principales países de destino para estudiantes extranjeros ..............................................72
1
Tabla III.2. Educación en administración, modelos de suministro de universidades extranjeras ........74
Tabla III.3. Indicadores del mercado de valores, 2006–2009................................................................83
Tabla A.I.1. Panorama de estructuras fiscales en países Centro Americanos ...................................117
Gráficas
Gráfica I.1. Crecimiento real del PIB, 1991–2008 ...................................................................................4
Gráfica I.2. Composición del PIB por actividad económica, 1990–2008 .................................................4
Gráfica I.3. Composición de renta nacional bruta disponible ..................................................................6
Gráfica I.4. Remesas de salvadoreños en el extranjero..........................................................................7
Gráfica I.5. Entrada de IED a El Salvador, Costa Rica, Honduras, y Panamá, 1995–2008 .................13
Gráfica I.6. Composición de masa de IED por sector, 2008..................................................................15
Gráfica I.7. Composición de créditos bancarios por sector, 2003–2008 ...............................................18
Gráfica I.8. Cobertura de electrificación, 1985–2006 ............................................................................22
Gráfica I.9. Precios Residenciales Promedio, 1995–2008 ....................................................................23
Gráfica I.10. Composición de las exportaciones, 1991–2008 ...............................................................27
Gráfica I.11. ZFE: ratio de exportaciones a importaciones, 1991–2008 ...............................................28
Gráfica II.1. Casos presentados ante CIADI, 1972–2009......................................................................39
Gráfica II.2. Estructura del mercado de electricidad ..............................................................................65
Cuadros
Cuadro II.1. Gobierno electrónico en El Salvador .................................................................................34
Cuadro II.2. Arbitraje internacional bajo CIADI ......................................................................................39
Cuadro III.1. Ejemplos de IED conjunta e inversionistas extranjeros en educación .............................72
Cuadro III.2. Agricultura por contrato.....................................................................................................97
vii
Siglas
APP
ADPIC
API
BCR
BVES
CAFTA-DR
Alianza Público-Privada
Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio
Agencia de Promoción de Inversiones
Banco Central de Reserva de El Salvador
Bolsa de Valores de El Salvador
Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centro América - República
Dominicana
CAUCA
Código Aduanero Uniforme Centro Americano
CIADI
Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
CMMC
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
CNR
Centro Nacional de Registros
CONADEI
Comisión Nacional de Promoción de Exportaciones e Inversiones
CTN
Corporaciones Transnacionales
DPN
Deslocalización de Procesos de Negocio (BPO)
EEA
Evaluación de Estrategia Ambiental
EIA
Evaluación de Impacto Ambiental
EMPRESAL Programa Empresa Salvadoreña para la Responsabilidad Social
FBCF
Formación Bruta de Capital Fijo
FEM
Foro Económico Mundial
FMI
Fondo Monetario Internacional
FUNDEMAS Fundación Empresarial para la Acción Social
GEI
Gases Efecto Invernadero
GWh
Gigavatio hora
IED
Inversión Extranjera Directa
INB
Ingreso Nacional Bruto
IVA
Impuesto al Valor Agregado
MARN
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MCCA
Mercado Común Centro Americano
MRS
Mercado Regulador del Sistema
MW
Megavatio
OCDE
Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT
Organización Internacional del Trabajo
OMA
Organización Mundial de Aduanas
OMC
Organización Mundial de Comercio
ONI
Oficina Nacional de Inversiones
PIB
Producto Interior Bruto
PNUD
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PROESA
Agencia de Promoción de Inversión de El Salvador
PyMES
Pequeñas y Medianas Empresas
RSC
Responsabilidad Social Corporativa
SGP
Sistema Generalizado de Preferencias
SINAMA
Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente
TBI
Tratado Bilateral de Inversión
TIC
Tecnologías de Información y Comunicación
T2T
Tratado de Doble Tributación
UT
Unidad de Transacciones
ZFE
Zonas Francas de Exportación
viii
El Salvador
Indicadores clave de clima de inversiones (2009)
El
Costa
Salvador
Rica
Abrir un negocio (Nº. de días)
Panamá
MCCA
17.0
60.0
12.0
31.8
3.8
3.4
2.4
3.5
Costo de registrar propiedad
(% del valor de la propiedad)
Índice protección inversiones (0-10)
4.3
3.0
4.7
3.9
Índice de rigidez de empleo (0-100)
24.0
39.0
66.0
35.0
Índice dificultad contratación (0-100)
33.0
78.0
78.0
55.4
86.0
29.0
44.0
66.6
19.2
24.3
50.0
26.4
Costos de redundancia (semanas de
salario)
Contratos de cumplimiento de costos
(% reclamación)
Costo fijo telecomunicaciones locales
($/llamada de 3 min. tarifa máxima)
0.1
0.0
0.1
0.1
Tiempo para exportar (días)
14.0
13.0
9.0
18.6
Tiempo para importar (días)
10.0
15.0
9.0
18.8
Inversión local (% PIB)
14.6
24.1
23.7
21.7
Fuentes: Banco Mundial, Doing Business y UNCTAD.
Principales indicadores económicos y sociales
Indicador
Promedio
Promedio
1991-2000
2001-07
2008
MCCA
Invest or protect ion
index (0-10)
60
2008
Población (millones)
5.7
6.0
6.1
37.3
PIB a precios de mercado (billones
9.5
16.4
22.1
112.2
Time f or
import (days)
40
Rigidit y of
employment
index
20
de dólares)
PIB per cápita (dólares)
Crecimiento real del PIB (%)
1644.6
2719.6
3605.3
3005.9
4.6
3.0
2.5
3.3
PIB por sector (%):
Agricultura
13.5
9.8
12.7
11.3
Industria
29.0
29.5
27.4
28.3
Servicios
57.5
60.8
59.9
60.4
8.4
3.6
7.3
11.7
Exportación de mercaderías
1.7
3.3
4.5
26.1
Exportaciones de servicios
0.5
1.1
1.6
9.0
Importaciones de mercaderías
3.1
6.5
9.8
52.8
Importaciones de servicios
0.6
1.2
2.1
8.2
Ratio de exportaciones a PIB
21.8
26.8
27.7
35.4
35.8
44.4
49.8
55.0
Flujos netos de IED
0.2
0.5
1.5
5.3
Flujos netos de acreedores privados
0.0
0.4
-0.1
0.1
Inflación (%)
0
Time for
export
(days)
Fixed local t elecom
cost
($/3 min.call, peak
rat e)
Dif f iculty
of hiring
index
Cost of enf orcing
cont racts
(%of claim)
El Salvado r
CACM
Comercio (billones de dólares):
Ratio de importaciones a PIB
Flujos de capital (billones de dólares):
0.1
0.1
0.0
0.5
0.3
0.2
0.2
4.2
Ratio de flujo de IED a PIB
1.4
2.9
3.6
4.6
68.9
70.8
71.4
72.7
Esperanza de vida al nacer (años)
1, 2
33.0
21.8
20.6
21.8
Tasa de alfabetismo, adultos (%)
1, 2
74.1
82.8
82.0
82.6
Tasa de alfabetismo, jóvenes (%)
1, 2
84.9
94.3
93.6
91.6
Datos más recientes corresponden a 2007.
75
50
Export s of
goods and
services
(%GDP)
25
Flujos netos de acreedores oficiales
1
Lit eracy rat e,
youth (%)
1
Subsidios
Mortalidad infantil (por mil)
Agricult ure (%GDP)
100
2
Literacy
rat e,
adult (%)
0
Inf ant mortalit y rat e
(per t housand)
Import s of
goods and
services
(%GDP)
FDI inf lows
(%GDP)
El Salvado r
CA CM
Promedios estimados de los años para los que hay datos disponibles.
Fuentes: UNCTAD, banco de datos IED/CTN; Banco Mundial.
ix
Introducción
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Introducción
Desde hace mucho tiempo, El Salvador ha adoptado una actitud abierta hacia la IED y está
basando su estrategia de desarrollo en una política de apertura al comercio, la inversión y las
presiones competitivas internacionales. Se han implementado muchas reformas durante las últimas
décadas, incluyendo la dolarización de la economía en el 2001 y un programa de privatización que
incluye servicios tales como banca, electricidad y telecomunicaciones.
La estrategia de desarrollar una economía de libre mercado y hacer que los operadores
locales sientan las presiones competitivas internacionales ha aportado un balance de resultados
positivos para el país. Sin embargo, queda mucho progreso por hacer para erradicar la pobreza y
reducir la desigualdad de ingresos. Además, El Salvador enfrenta el desafío de mejorar aún más la
competitividad de las empresas establecidas localmente y de aumentar su atractivo como destino
elegido por empresas extranjeras que participan en la cadena global de suministros. La IED podría
jugar un mayor papel catalizador en el futuro, y este Análisis ofrece recomendaciones al respecto.
El Capítulo I analiza tendencias pasadas de IED y su impacto sobre la economía. Indica que
el país ha avanzado mucho en la transformación de su economía y en desarrollar los sectores de
industria y servicios. Además, El Salvador ha logrado desarrollar infraestructura de caminos,
electricidad y telecomunicaciones de calidad. Sin embargo, los puertos y el capital humano continúan
siendo débiles. Reformas bien manejadas han permitido que El Salvador atraiga exitosamente IED
para infraestructura, incluidas telecomunicaciones y electricidad. La banca también ha sido un imán
para inversores extranjeros, y la IED en zonas francas de exportación ha ayudado a incrementar las
exportaciones y crear empleo. Los inversionistas extranjeros también han estado activos en sectores
nicho. Sin embargo, se pueden lograr influjos mayores y más diversificados de IED, y los inversores
extranjeros podrían contribuir aún más al desarrollo de una economía abierta competitiva.
El Capítulo II examina el marco de inversiones. Observa que El Salvador hizo una selección
estratégica firme hace décadas para desarrollarse como una economía de libre mercado y que esto
se refleja con fuerza en el marco regulador. Felicita a El Salvador por el progreso alcanzado, no sólo
en establecer las leyes y reglamentaciones necesarias para operar una economía de mercado justa,
eficiente y acorde con las metas de desarrollo, sino también por contar con instituciones regulatorias
fuertes. Ofrece recomendaciones sobre áreas clave en las que hacen falta mejoras, incluyendo
tributación de sociedades, aduanas, reglamentaciones ambientales y administración.
El Capítulo III propone una estrategia para apalancar la IED como catalizador para la
competitividad nacional y el desarrollo sostenible. Se identifican cuatro determinantes de la
competitividad nacional: capital humano, infraestructura, mercados financieros y la
internacionalización de empresas locales. Se proponen medidas concretas para mejorar el impacto
de la IED sobre estas cuatro determinantes. Esto incluye propuestas para atraer IED en educación
superior, en desarrollo de puertos y caminos, y en mercados de capital. También se sugieren
medidas para mejorar los enlaces entre empresas locales e inversionistas extranjeros. Se propone
una estrategia para promover la IED “verde y responsable” que podría probarse inicialmente en las
zonas francas de exportación antes de ampliarse a nivel nacional. La estrategia sugiere construir
sobre desarrollos internacionales relacionados a temas ambientales y de responsabilidad social
corporativa para definir un perfil único para El Salvador. Se describen brevemente las consecuencias
de las estrategias propuestas sobre los esfuerzos de promoción de inversión.
El Capítulo IV destaca los principales hallazgos y recomendaciones.
1
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
I. Tendencias e impacto de la IED
A. Antecedentes generales
El Salvador ha avanzado mucho en cuanto a convertir su economía, anteriormente basada en
la agricultura y mono exportadora, en una economía diversificada moderna y competitiva. Es el país
más pequeño y con mayor densidad de población de Centro América, con una población estimada de
6.1 millones de habitantes. Su geografía consiste en una fértil planicie costera estrecha y tierra alta
volcánica en el interior. La economía salvadoreña es la cuarta mayor de la región, con un PIB nominal
de $22.1 billones en el 2008, y la tercera en cuanto a ingreso per capital, por detrás de Costa Rica y
Panamá. El Tratado de Paz de 1992, que daban por finalizada una guerra civil que asoló al país
durante más de una década, marcaron el inicio de una nueva era para el desarrollo socioeconómico
en El Salvador.
Desde el final de la guerra, los gobiernos consecutivos han implementado reformas para
modernizar y abrir la economía al comercio e inversiones internacionales. Las políticas adaptadas
incluyen la privatización, dolarización y firma de tratados de libre comercio. La transmisión de mando
pacífica y sin sobresaltos tras las elecciones de 2009 es prueba de la madurez de la democracia de
El Salvador, y el nuevo gobierno está comprometido con mantener las políticas orientadas al
mercado. Esto alentará el desarrollo socioeconómico del país y debería de ayudar a promover una
imagen más fuerte y positiva dentro de la comunidad internacional de negocios.
1. Políticas económicas y resultados
Los resultados de crecimiento de El Salvador han estado más o menos en línea con los de
sus vecinos en el pasado reciente. Después de un período de expansión rápida en el período
inmediato a la post-guerra (1992–1995), el crecimiento anual real del PIB se estabilizó en un
promedio del 2.6 por ciento en 1996–2004 (gráfica I.1). El desempeño económico ha mejorado desde
el 2005, y el crecimiento real del PIB ha crecido un promedio de casi 4 por ciento anual debido al
incremento de la demanda de consumo alentada por las remesas, precios altos de las exportaciones
agrícolas tradicionales (café y azúcar) y a un alza en la inversión extranjera directa (IED). Sin
embargo, parcialmente como consecuencia de la crisis económica y financiera global, el crecimiento
real del PIB cayó al 2.5 por ciento en el 2008 y se espera que se ralentice aún más en el 2009.
Aunque el gran cambio en la diversificación y reducción de la dependencia en agricultura tuvo
lugar anteriormente, en el siglo XX, la economía continuó diversificándose durante las últimas
décadas. La manufactura totalizó el 24.2 por ciento del PIB en el 2008, subiendo de un 21.8 por
ciento en 1990 (gráfica I.2). El sector en sí está muy diversificado, ya que ningún segmento es
dominante. El subsector maquila (ensamblaje para reexportación) es el mayor componente de la
manufactura, pero aún representa sólo el 11 por ciento de la producción de manufactura, o sea el 2.7
por ciento del PIB. El procesado de alimentos (panadería, molienda, azúcar, bebidas) también
representa una porción significativa del sector manufacturero, al igual que la industria química y los
textiles y confección (fuera del sector de maquilas). El sector comercial, que incluye minoristas,
restaurantes y hoteles, es el segundo mayor componente de la economía y representaba el 21.5 por
ciento del PIB en el 2008.
3
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
Gráfica I.1. Crecimiento real del PIB, 1991–2008
(Por ciento)
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
El Salvador
Costa Rica
Guatemala
Panama
Fuentes: Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) y FMI.
Aunque la parte correspondiente a la agricultura ha manifestado una tendencia a la baja
durante décadas, continúa siendo un componente importante de la economía y aporta el 14 por ciento
del PIB. Su importancia es aún mayor en cuanto a generación de empleo e ingresos para los pobres.
La agricultura emplea a casi la cuarta parte de la fuerza laboral y genera un tercio de los ingresos por
exportaciones, siendo el café y el azúcar las principales agroexportaciones. Se estima que el sector
llena un 70 por ciento de las necesidades alimenticias internas.
Gráfica I.2. Composición del PIB por actividad económica, 1990–2008
(Porcentaje del total)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Manufacturera
Commercio
Agricultura y minas
Fuente: BCR.
4
Infraestructura
Gobierno y otros
Financieros
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
El sector infraestructura ha tenido buenos resultados y actualmente representa el 14 por
ciento del PIB, siendo el mayor componente el renglón de transporte, almacenaje y comunicaciones.
Dentro del sector financiero, que equivale al 12 por ciento del PIB, el número de bancos y empresas
aseguradoras ha crecido con regularidad y ha sido un elemento clave para la diversificación de la
economía salvadoreña hacia los servicios. Finalmente, el gasto gubernamental ha sido históricamente
bajo en El Salvador y cayó del 7.4 por ciento al 4.9 por ciento del PIB entre 1990 y 2008.
El crecimiento económico se ha traducido en ganancias en términos de nivel de vida, como
puede verse claramente en el resultado del Índice de Desarrollo Humano del país. Consistentemente,
El Salvador ha ocupado la tercera posición en Centro América, por detrás de Costa Rica y Panamá y
1
ocupa el puesto 106 entre 182 en el Reporte de Desarrollo Humano 2009. Lo mismo ocurre con el
Índice de Pobreza Humana, en el cual El Salvador ocupa el puesto 64 dentro de 135, muy por debajo
de Panamá (28) y Costa Rica (10).
A pesar del incremento continuo del PIB real durante las últimas dos décadas, más de la
cuarta parte de la población aún vive con menos de dos dólares el día. La paridad del poder de
compra producto nacional bruto (PNB) por cápita era de $6670 en el 2008. Eso sitúa a El Salvador
tercero en Centro América, por arriba de Nicaragua ($2620), Honduras ($3870) y Guatemala ($4690),
pero lejos de Costa Rica ($10 950) y Panamá ($11 650). Además, la desigualdad de ingresos
continúa siendo significativa, manteniéndose de forma estable la proporción de ingresos
correspondiente al 20 por ciento más pobre de la población en un 3 por ciento.
Por contraste, El Salvador ha mejorado en cuanto a acceso a servicios de salud y educación.
La esperanza de vida al nacer se incrementó a 71.5 años y el número de médicos por 1000
habitantes subió también. A su vez, la inscripción en educación primario ha subido al 96 por ciento.
Uno de los motores detrás de las relativamente escasas mejoras en la lucha contra la
pobreza es el bajo nivel de ahorros en el país. La economía salvadoreña siempre se ha
caracterizado por niveles bajos de formación de capital y, especialmente desde la década de los
noventa, niveles relativamente muy altos de consumo alentado principalmente por las remesas.
Aunque el consumo doméstico representó el 85 por ciento de la renta nacional bruta (RNB), la
formación bruta de capital fijo (FBCF) promedió menos del 14 por ciento del INB durante los últimos
cinco años, del cual 12 por ciento era inversión privada (gráfica I.3). Por comparación, los “tigres
asiáticos” de alto crecimiento han mantenido un FBCF de más del 30 por ciento del PIB durante
bastantes décadas.
Los modestos niveles de formación de capital en El Salvador son insuficientes para mantener
tasas de crecimiento del PIB que podrían mejorar más rápida y significativamente los niveles de vida
de la población y reducir bastante la pobreza. El reto para el Gobierno es cómo promover y apoyar la
inversión local a la par de su estrategia para atraer más IED. Aunque este no ha sido el caso hasta
ahora, los grandes influjos de remesas que actualmente alimentan altos niveles de consumo podrían
contribuir potencialmente a un aumento de la inversión local.
1
El Índice de Desarrollo Humano mide el bienestar en términos de educación, salud y nivel de vida. El Salvador está en el
rango de desarrollo medio, por arriba de Honduras (112), Guatemala (122) y Nicaragua (124) pero muy por debajo de Panamá
(60) y Costa Rica (54).
5
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
Gráfica I.3. Composición de renta nacional bruta disponible
(Millones de dólares)
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
-5000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Consumo
Formación bruta de capital
Exportaciones bienes y servicios, neto
Transferencias netas
Renta propiedad externa, neta
Fuente: BCR.
La guerra civil y las malas condiciones socioeconómicas hicieron que muchos salvadoreños
se fueran del país. Las cifras oficiales estiman que hay cerca de 3 millones de salvadoreños en el
2
extranjero, incluyendo 2.6 millones sólo en los Estados Unidos. Estos emigrantes contribuyen
fuertemente a la economía salvadoreña por medio de las remesas. El flujo de remesas a El Salvador
alcanzó los $3.8 billones en el 2008 ($618 por cápita), equivalente al 17 por ciento del PIB
(gráfica I.4). Las remesas crecieron casi el 80 por ciento durante los últimos cinco años, y al igual que
en otros países de América Latina, el flujo de remesas sobrepasa ampliamente el influjo de IED.
Aunque ayudan inmensamente a los ingresos de los segmentos más pobres de la población, las
remesas también representan un reto macroeconómico para los países recipiendarios que necesitan
canalizar ahorros externos para incrementar la capacidad productiva y evitar presiones inflacionarias
3
y un mal holandés.
4
Según un documento de trabajo del FMI del año 2006, el 80 por ciento de las remesas se
gastan en consumo, el 15 por ciento en educación y salud y sólo el 5 por ciento en inversión y
ahorros. Esto ha llevado a un déficit comercial creciente debido a más importaciones financiadas por
las remesas que por ingresos de exportaciones. La actual crisis financiera ha afectado negativamente
el flujo de remesas, que cayó a $2.0 billones durante los primeros siete meses del 2009, o sea un 11
por ciento, comparado con $2.3 billones durante el mismo período del 2008.
Durante las últimas décadas El Salvador ha implementado políticas macroeconómicas sólidas
que han traído como resultado estabilidad económica y han sostenido un crecimiento moderado.
2
El Ministerio de Asuntos exteriores reporta que hay 2 964 004 salvadoreños en el extranjero. El desglose por región es como
sigue: América del Norte: 2 756 316; Centro América y el Caribe: 142 652; Europa: 43 391; Sudamérica: 2 345; resto del
mundo: 19 300.
3
En este caso, el incremento de ingresos debido a remesas puede desindustrializar a la economía nacional, al subir los precios
locales de productos no-comerciables, lo cual hace menos competitivas a las industrias tradicionales de exportación del sector
manufacturero.
4
Cáceres, Luis Rene y Nolvia N. Saca (2006).
6
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Como primer paso, el país atravesó un importante proceso de privatización que liberalizó los sectores
de banca, electricidad y telecomunicaciones al igual que el sistema de pensiones.
4000
24.0
3500
21.0
3000
18.0
2500
15.0
2000
12.0
1500
9.0
1000
6.0
500
3.0
0
por ciento
milliones de dollares
Gráfica I.4. Remesas de salvadoreños en el extranjero
(Millones de dólares y porcentaje de ingresos disponibles por hogar)
0.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Remesas (milliones de dollares)
Remesas (% ingreso disponible)
Fuente: BCR.
5
En segundo lugar, el Gobierno dolarizó la economía en el 2001. Como consecuencia, El
Salvador renunció al control de políticas monetarias, de cambio de divisas y tasas de interés y tuvo
que renunciar a ingresos por señoraje. La economía, sin embargo, fue dolarizada para reducir las
presiones inflacionarias, bajar las tasas de interés real y aportar estabilidad a largo plazo a los
inversores. Estas metas se han conseguido en gran medida, y el nuevo Gobierno indicó desde el
inicio que no tenía intención de reconsiderar la dolarización de la economía.
En tercer lugar, El Salvador ha adoptado la liberalización comercial y ha firmado varios
tratados de libre comercio con socios comerciales que incluyen a sus vecinos Centro Americanos,
Chile, Méjico, Estados Unidos y la Provincia China de Taiwán. El recién elegido Gobierno ha
prometido continuar con las reformas basadas en el mercado las negociaciones para acuerdos de
libre comercio con Canadá y Colombia.
2. Estado de la infraestructura
La calidad y disponibilidad de servicios de infraestructura en El Salvador han mejorado
significativamente durante las dos últimas décadas. Se necesitaron grandes inversiones después de
la guerra civil que causó daños estimados en $1.6 billones a las líneas de telecomunicaciones,
6
electricidad y caminos. Además, los terremotos ocurridos en el 2001 y los huracanes del 2006 y 2009
afectaron duramente la infraestructura pública en algunas regiones.
Las inversiones para mejorar la infraestructura vial y de puertos del país han sido ejecutadas
y financiadas mayoritariamente por el sector público, con fondos de instituciones financieras
5
6
El dólar fue introducido como moneda de curso legal en el 2001 a una tasa fija de 8.75 colones por dólar.
Banco Mundial (2003).
7
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
multilaterales o bancos de desarrollo. Sin embargo, el Gobierno ha estado deseoso por otorgar
contratos de proyectos y ha comenzado a ofrecer grandes concesiones que requieren inversión
privada, incluída la IED. Mientras tanto, el sector privado ha invertido con fuerza en electricidad y
telecomunicaciones.
El Salvador cuenta con una red vial muy buena que ocupa el puesto número treinta y seis en
el mundo y es la segunda mejor de América Latina, sólo superada por Chile, de acuerdo al Reporte
de Competitividad Global 2008/2009 del Foro Económico Mundial. Hay más de 6 600 kilómetros de
caminos en el país, la mitad de ellos asfaltados, y dos carreteras principales que corren casi paralelas
una a la otra y van de Oeste a Este. Ambas se conectan por medio de un camino que pasa por San
Salvador y convergen en La Unión en el Golfo de Fonseca, en el extremo Oriental del país, donde se
ha construido un nuevo puerto con apoyo del Gobierno de Japón pero que aún no ha iniciado
operaciones.
La Carretera Panamericana atraviesa el país desde Guatemala a la frontera oriental de
Honduras, conectando las principales ciudades de El Salvador, que son Santa Ana, San Miguel y la
capital, San Salvador. La Carretera del Litoral corre por el sur, a lo largo de la costa del Pacífico y
conecta los puertos de Acajutla y La Unión. Además, ha sido planificada y se está construyendo una
tercera carretera. Al completarse, irá desde Guatemala a honduras por la frontera Norte de El
Salvador. Este proyecto está siendo financiado por la Corporación Reto del Milenio, que otorgó $461
millones a El Salvador durante un período de cinco años para financiar proyectos de desarrollo, de los
cuales el aporte más grande de $234 millones era para transporte. Además, la concesión servirá para
mejorar 240 kilómetros de caminos sin asfaltar en todo el país. Igualmente, está en planificación un
periférico importante alrededor de San Salvador.
El Salvador tiene dos puertos: Acajutla en el Suroeste y La Unión en el Golfo de Fonseca, en
el Este, pero sólo el primero de ellos es operativo. Acajutla está situado 85 kilómetros al Oeste de
San Salvador y se especializa en carga a granel. En el 2007, manejó 4.4 millones de toneladas de
carga y ha experimentado una tasa continua de crecimiento del 20 por ciento durante los últimos
cinco años. La infraestructura es mínima en Acajutla. No tiene grúas de Puerto y sin embargo, los
servicios son relativamente eficientes. Los barcos que atracaron en Acajutla estuvieron parados solo
el 8 por ciento del tiempo en el 2008, y procesó un promedio de 336 toneladas por hora efectiva de
trabajo. No obstante, el puerto está muy por debajo de los estándares modernos de infraestructura, y
no tiene la capacidad para convertirse en un centro regional de operaciones.
Para solucionar las limitaciones físicas y técnicas de Acajutla y desarrollar un puerto con
capacidad para convertirse en un centro regional, el Salvador consideró inicialmente en 1994 la
construcción de un nuevo puerto en La Unión. Después de los estudios de factibilidad, el Banco para
Cooperación Internacional de Japón otorgó un préstamo AOD por ¥11.2 billones para construir el
puerto, que fue comenzado en el 2005 y terminado a finales del 2008. Aunque la infraestructura
central (muelle, terminal de contenedores, terminal multiuso, terminal de transbordo, edificio de
oficinas) ha sido completada y oficialmente entregada al Gobierno por el consorcio constructor, el
puerto aún no es operativo debido a que no cuenta con un operador. Aunque todos concuerdan que
el puerto debería ser una concesión, aún hay muchos escollos sobre cómo debería estructurarse la
concesión, posiblemente por medio de un acuerdo de alianza público-privada.
Según el Reporte de Competitividad Global 2008/2009 del FEM, El Salvador tiene la tercera
mejor infraestructura de aeropuertos, sólo superada por Chile y Panamá. El país cuenta con cuatro
aeropuertos con pistas asfaltadas siendo el más importante el Aeropuerto Internacional de El
Salvador (Aeropuerto de Comalapa). El aeropuerto manejó más de 2 millones de pasajeros y
8
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
29 000 toneladas de carga en el 2007. También es el centro principal de operaciones de la línea
aérea salvadoreña TACA con una red que conecta 40 ciudades en 20 países en las Américas y que
transportó más de 6 millones de pasajeros ese mismo año.
Se ha planificado un proyecto de renovación para el principal aeropuerto de El Salvador. Esto
incluiría la construcción de una nueva terminal de pasajeros y ampliación del área de mantenimiento.
Es posible que el Banco para Cooperación Internacional de Japón financie la construcción de la
nueva terminal. El segundo mayor aeropuerto, el Aeropuerto de Ilopango, está situado en el límite
Oriental de San Salvador y actualmente se reserva para aviación militar y uso privado.
La infraestructura del sector TIC en El Salvador ha mejorado notablemente durante los
últimos años. El número de líneas telefónicas fijas casi se ha triplicado durante la última década,
elevando el número total a 1.1 millones en el 2008, lo cual se traduce a 17.5 líneas por 100
7
habitantes. Más impresionante aún es el crecimiento de la telefonía móvil que ha sido
completamente elevada a tecnología GSM. Actualmente, el número de suscriptores de telefonía móvil
es más de seis veces mayor que el de línea fija. Con 113 teléfonos móviles (celulares) por 100
8
habitantes, El Salvador tiene la mayor tele densidad en Centro América. Los servicios de internet en
El Salvador han emigrado efectivamente a tecnología de banca ancha, mientras que las tecnologías
antiguas casi han desaparecido. Alrededor de 99 por ciento de las 142 000 suscripciones a internet
en el país son de banda ancha, y cerca del 67 por ciento utiliza tecnología ADSL.
La infraestructura de electricidad de El Salvador fue seriamente dañada durante la guerra
civil. Posteriormente las autoridades invirtieron fuertemente para restablecer la red de transmisión y
distribución del país. El Salvador tiene una capacidad total instalada de 1422 megavatios (MW) con
una generación neta de 5716 gigavatios hora (GWh) y cuenta con cobertura de electrificación del 83
por ciento, o sea de las mejores de la región. Se estima que la electrificación promedio de los centro
urbanos alcanza el 97 por ciento, mientras que la cobertura en las áreas rurales es del 72 por ciento.
El Salvador comparte interconexiones de transmisión con sus dos vecinos, e históricamente
ha sido importador de electricidad. Suministrada mayoritariamente por Guatemala, la importación de
electricidad alcanzó su punto máximo en el 2000 cuanto representó el 17 por ciento de la demanda
9
total. Finalmente, El Salvador es parte del proyecto de interconexión regional SIEPAC que casi ha
sido completado. Una vez opere, el SIEPAC permitirá la venta internacional de electricidad a lo largo
de Centro América, creando de forma efectiva un mercado regional único de electricidad.
3. Estado de la educación y capacidades
A pesar de algunas mejoras recientes, los indicadores de educación continúan siendo
insatisfactorios en El Salvador. La cobertura y calidad es inadecuada, e históricamente, el gasto
público en educación ha estado entre los más bajos de Centro América, promediando 2.8 por ciento
del PIB en el período 2000–2005. El gobierno ha reconocido los fallos en la educación pública y
prometido invertir más para mejorar la calidad de la educación. El resultado ha sido la creación del
Plan Nacional de Educación 2021, una hoja de ruta a largo plazo para el desarrollo del sistema
educativo con énfasis en promoción de los estudios científicos y tecnológicos. El Plan 2021 aspira a
7
Basado en una población de 6.13 millones de personas.
Líneas móviles más líneas fijas per cápita.
9
SIEPAC significa Sistema de Interconexión para América Central; los países participantes son: Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. El sistema de interconexión será operado por la Empresa Propietaria de la Red,
una empresa de capital mixto del cual 75 por ciento es propiedad de instituciones públicas de los seis países y el 25 por ciento
es propiedad de Endesa de España e ISA de Colombia.
8
9
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
conseguir los estándares marcados por las MDM por medio de: (1) aportar acceso equitativo a la
educación; (2) mejorar la efectividad de la educación; (3) promover la competitividad educativa; y
4) definiendo mejores prácticas en la administración.
El Ministerio de Educación estima que el 93 por ciento de los niños de edades entre 7 y 12
asisten a la escuela. Las tasas de inscripción en educación primaria, secundaria y terciaria para el
2009 son de 96 por ciento, 42 por ciento, y 25 por ciento respectivamente. La población de edades
entre 15 y 24 cuya educación no se vió afectada por la guerra civil, tiene un promedio de 8.3 años de
educación formal y su tasa de alfabetismo es del 96 por ciento, mientras que el grupo etáreo 25–59
recibió un promedio de sólo 7.4 años de educación formal y tiene una tasa de alfabetismo del 87 por
ciento.
La inversión en educación subió del 3.1 por ciento del PIB en el 2003 a 4.2 por ciento en el
2009, y como porcentaje del gasto total gubernamental creció del 16.8 por ciento a 23.1 por ciento.
En comparación, Costa Rica, Guatemala y la República Dominicana gastaron 4.9 por ciento, 3.1 por
ciento y 2.4 por ciento de su PIB respectivamente en el 2007. El incremente de fondos para el
sistema de educación pública en El Salvador se refleja en algunos indicadores. Actualmente, el
85 por ciento de los estudiantes tienen acceso a agua y electricidad en su escuela, en comparación
con el 78 por ciento en el 2004. Igualmente, el 60 por ciento de los estudiantes de educación
secundaria tienen acceso a internet en su escuela, comparado con el 44 por ciento en el 2004. Hay
6263 centro educativos en el país, de los cuales 1100 son instituciones privadas que aportan
educación desde preescolar hasta bachillerato. Además, hay 24 universidades, 8 tecnológicas y 6
instituciones especializadas de educación superior.
4. Temas de seguridad
Las amenazas a la seguridad personal y el alto nivel general de violencia tienen un efecto
muy nocivo no sólo sobre los trabajadores sino sobre el costo de hacer negocios. Los trabajadores,
especialmente los de nivel de ingresos más bajo, sufren el impacto más directo de la violencia. Las
extorsiones y asaltos en el transporte público se han generalizado en todo el país.
Además del impacto social sobre los trabajadores, los inversores reportan que el alto nivel de
violencia afecta significativamente el costo de hacer negocios en El Salvador. Aunque rara vez es la
razón que impide que empresas extranjeras inviertan en el país, la violencia afecta claramente la
competitividad. En una encuesta reciente de más de cien empresas, realizada en nombre de
10
PROESA, surgió que la seguridad se considera el obstáculo más significativo para operar un
negocio, muy por delante del acceso a financiamiento.
Cerca del 70 por ciento de empresas encuestadas indicaron que el costo de protegerse
contra la violencia suma entre 1 y 5 por ciento del total. Para casi el 20 por ciento de ellas, el costo se
estima entre 6 y 10 por ciento. Aunque El Salvador no es el único en Centro América en ese sentido,
los costos sociales y económicos de la violencia son muy altos y el tema necesita ser tratado con toda
fuerza por el Gobierno. No entra en el espectro de este reporte ni es competencia de UNCTAD
ofrecer recomendaciones sobre cómo combatir el crimen y la violencia. No obstante, las mejoras en
el ambiente de negocios requieren esfuerzos significativos en ese aspecto.
10
Encuesta clima de negocios El Salvador, Septiembre – Noviembre 2009, Herratemarketing. La encuesta incluyó 128
empresas, de las cuales 53 porciento son inversionistas extranjeros.
10
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
B. Tendencias, resultados e impacto de la IED
1. Tendencias y desempeño general de la IED
El Salvador atrajo $5.9 billones de entrada cumulativa de IED durante el período 1992–2008,
o sea un promedio de $350 millones por año. Ocupa la tercera posición en Centro América muy por
detrás de Panamá ($15.5 billones) y Costa Rica ($12.3 billones), pero sólo está marginalmente más
alto que Guatemala y Honduras. El ingreso anual per cápita de IED promedió $57.8 en El Salvador
durante ese período de 17 años, más que Honduras ($49.5) o Nicaragua ($39.9), pero
considerablemente menos que Costa Rica ($176) y Panamá ($293.9). Excepto por dos años pico, la
entrada de IED ha sido relativamente modesta en términos absolutos, pero comparable en términos
relativos al promedio de los países en desarrollo, o sea en base a per cápita o en relación al PIB
(tabla I.1). No obstante, tal como se destaca al ver la situación de Costa Rica, Panamá y otros países,
muchas economías pequeñas han tenido éxito en términos relativos en cuanto a atraer flujos
significativamente más altos de IED, lo cual indica que a El Salvador podría irle mucho mejor en el
futuro si las condiciones son adecuadas.
Antes de la década de los noventa hubo muy poca inversión extranjera en El Salvador, en
parte debido a la guerra civil. Los flujos anuales nunca superaron los $30 millones y el país
experimentó entrada neta negativa a finales de los setenta y comienzos de los ochenta, debido en
gran parte a la guerra civil. Entre 1970 y 1991, el país atrajo entrada cumulativa de IED de sólo $254
millones. Conforme El Salvador emergía de la guerra civil y buscaba atraer inversores extranjeros,
comenzó a recibir cantidades mayores de IED que han tenido influencia creciente en la economía.
Progresivamente, la IED como porcentaje de la FBCF ha crecido de un promedio del 1.6 por ciento en
11
1991-1995 al 25.9 por ciento en 2006–2008.
Las políticas del país orientadas a una economía de mercado se dieron después de la
privatización de varias entidades estatales y El Salvador experimentó cierto incremento en IED, a
pesar de lo cual el crecimiento en ingreso no ha sido constante. En 1998, la privatización de
electricidad y telecomunicaciones llevó a una única entrada grande de IED conforme inversores
extranjeros gastaban cerca de $600 millones para obtener el control de las empresas distribuidoras
de electricidad en el país y $316 millones para comprar al proveedor estatal de telecomunicaciones.
El segundo año de entradas inesperadas fue el 2007, durante el cual hubo ingreso de IED por más de
1.5 billones, predominantemente en el sector financiero. Citibank y HSBC ingresaron al mercado
salvadoreño por medio de varias compras (gráfica I.5).
11
El ratio de entrada de IED a FBCF debe ser analizado cuidadosamente. Los datos de IED incluyen flujos generados por la
adquisición de activos locales por parte de extranjeros, incluyendo aquellas llevadas a cabo por medio de fusiones y
adquisiciones transfronterizas. Dichos flujos no llevan a la creación de nueva masa de capital. Como resultado, un ratio dado
de IED a FBCF no significa que inversores extranjeros sean de hecho responsables de dicho porcentaje de FBCF. Si las
fusiones y adquisiciones (p.ej. bajo un programa de privatización) son significativas, el ratio sobreestima el papel de los
inversores extranjeros en la FBCF.
11
6808.4
Méjico
697.5
77905.9
Sri Lanka
CAFTA-DR (no-EEUU)
Países en desarrollo
202786
2142.5
218.0
896.5
206.1
13285.6
86.0
349.7
187.1
243.7
701.5
494.7
3089.4
5666.9
309.4
Promedio
(1996–
2000)
239031
2940.4
220.4
643.9
209.3
23115.9
24.3
619.5
425.7
354.3
928.1
669.9
3932.7
5042.7
353.0
Promedio
(2001–
2005)
527947
6581.0
611.9
2268.9
431.5
22847.9
275.7
845.9
787.3
724.8
1997.3
1795.4
8756.2
12220.8
844.6
Promedio
(2006–
2008)
Fuente: base de datos IED/CTN de UNCTAD.
209.4
123.1
Panamá
47.9
17.1
Mauricio
Nicaragua
52.5
93.5
Guatemala
155.6
227.0
República Dominicana
Jamaica
257.1
Costa Rica
Honduras
911.9
1’666.1
19.4
Promedio
(1991–
1995)
Colombia
Chile
El Salvador
País
Millones de dólares
Entrada de IED
RESULTADO ABSOLUTO
4275982
43250.6
4282.6
16973.9
3755.6
294680.1
1631.7
9456.2
5112.2
5455.4
11408.0
10818.0
67228.9
100988.5
6701.4
2008
Masa de
IED
18.0
19.7
6.7
81.0
11.2
75.7
15.6
64.0
9.9
9.8
30.3
77.2
24.4
118.4
3.6
Promedio
(1991–
1995)
43.1
54.0
11.2
316.0
42.9
136.3
73.2
136.8
30.1
22.7
86.5
131.9
76.4
376.7
50.9
Promedio
(1996–
2000)
12
47.2
67.2
10.8
204.2
39.6
222.1
19.7
235.8
61.3
29.5
107.4
159.8
87.8
314.9
53.0
Promedio
(2001–
2005)
Per cápita (dólares)
98.8
139.0
29.0
679.0
75.1
208.4
217.0
316.6
104.5
54.6
217.7
401.4
186.1
732.8
118.3
Promedio
(2006–
2008)
15.7
14.9
11.6
25.2
15.7
19.5
5.1
37.4
14.5
9.3
17.4
26.8
13.5
29.9
2.8
Promedio
(1991–
1995)
31.1
28.9
14.2
83.8
56.5
29.9
19.3
46.0
29.3
14.5
32.9
35.2
31.3
74.0
25.5
Promedio
(1996–
2000)
28.7
31.3
11.4
46.6
48.4
33.9
4.1
71.7
49.4
15.9
37.4
37.2
33.3
58.3
23.1
Promedio
(2001–
2005)
Por $1000 PIB
Entrada de IED
35.6
46.7
18.0
115.4
73.3
21.7
35.5
72.3
63.4
21.1
48.2
69.0
42.7
75.2
40.8
Promedio
(2006–
2008)
6.4
8.3
4.6
14.7
8.2
10.8
1.8
13.0
6.2
5.4
11.0
13.9
6.4
12.3
1.6
Promedio
(1991–
1995)
13.1
14.5
5.6
39.6
20.7
14.8
8.1
17.6
11.1
7.5
16.7
19.2
17.0
31.9
15.3
Promedio
(1996–
2000)
11.6
16.8
5.3
28.4
18.4
17.2
1.9
23.6
20.3
8.6
22.4
19.8
17.1
28.6
14.4
Promedio
(2001–
2005)
13.0
22.
7.2
56.7
24.9
9.8
13.8
23.1
21.5
10.4
26.3
31.2
17.6
35.2
25.9
Promedio
(2006–
2008)
Como porcentaje de la
formación bruta de capital fijo
RESULTADOS RELATIVOS
Tabla I.1. Entrada comparativa de IED con países específicos, 1991–2008
(Dólares y por ciento)
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
791.2
899.1
201.6
4993.9
643.9
2658.7
1277.0
3524.8
665.7
402.5
1230.2
2385.8
1411.8
6010.2
926.7
2008
Por
cápita
($)
24.8
27.6
10.5
72.6
59.1
27.1
19.3
65.7
36.2
14.0
25.1
36.3
27.7
59.6
30.3
2008
%
del
PIB
Masa de IED
Capítulo I
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Gráfica I.5. Entrada de IED a El Salvador, Costa Rica, Honduras, y Panamá, 1995–2008
(Millones de dólares)
2 500
2 000
1 500
1 000
500
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
El Salvador
Costa Rica
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panama
Fuente: base de datos IED/CTN de UNCTAD.
2. Distribución por sector y países de origen
Aunque hay registrados inversores extranjeros de más de veinticuatro nacionalidades
diferentes, los países fuente de IED en El Salvador están sumamente concentrados. Más de la mitad
de toda la IED en el período 1998-2008 ha provenido de dos países. Estados Unidos suma
aproximadamente el 30 por ciento de toda la entrada de IED y Panamá representa otro 26 por ciento.
Otras inversiones importantes provienen de las Islas Vírgenes Británicas (7 por ciento), España (3 por
ciento) y Canadá (3 por ciento).
Hay varias corporaciones transnacionales (CTN) importantes con marcas muy conocidas,
incluyendo los sectores de telecomunicaciones, minoristas y productos de consumo. El mercado de
telecom en El Salvador es altamente competitivo y un destino importante para IED. Empresas como
América Móvil, Digicel, Millicom (Tigo) y Telefónica tienen inversiones de millones de dólares en la
región. Los gigantes minoritas estadounidenses Wal-Mart y PriceSmart también son actores
importantes en El Salvador y países vecinos, con un ingreso total en el 2007 de más de $3.3 billones
en toda la región (tabla I.2) Además, el mercado de productos de consumo ha atraído inversión
considerable de conglomerados globales como Kimberley-Clark y Unilever. CTN de fuera de la región
que vale la pena mencionar en otros sectores son el gigante alimenticio suizo Nestlé, el fabricante de
cementos mejicano Cemex y la empresa farmacéutica alemana Bayer con $735 millones,
$662 millones y $330 millones respectivamente de ingresos por sus operaciones en Centro América
para el 2007. La IED de CTN en países vecinos se concentra en alimentos y bebidas junto a
inversiones significativas en electrónicos y farmacéuticas.
13
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
Tabla I.2. Veinte principales empresas extranjeras no financieras con presencia en
El Salvador, 2007
(Millones de dólares)
Nombre de la empresa
País de origen
Sector
Ingreso regional*
América Móvil
Wal-Mart
Digicel
Millicom
AES
Telefónica
PriceSmart
Nestlé
Kimberley-Clark
Méjico
Estados Unidos
Jamaica
Luxemburgo
Estados Unidos
España
Estados Unidos
Suiza
Estados Unidos
Telecomunicaciones
Minorista
Telecomunicaciones
Telecomunicaciones
Electricidad
Telecomunicaciones
Minorista
Alimentos
Productos de
consumo
Cemento
Electrodomésticos
Bebidas
Bebidas
Productos de
consumo
Restaurantes
Bebidas
Farmacéutica
Combustibles fósiles
Alimentos
Farmacéutica
3392
2534
1500
1149
1130
918
869
735
677
Cemex
Grupo Monge
Femsa
CabCorp
Unilever
Méjico
Costa Rica
Méjico
Guatemala
Reino Unido
Pollo Campero
Fifco
Bayer
Blue Oil
Grupo Melo
Cefa
Guatemala
Costa Rica
Alemania
Reino Unido
Panamá
Costa Rica
TOTAL
662
505
475
452
410
380
374
330
234
220
200
17 654
* Operaciones en Centro América y el Caribe, no limitadas a El Salvador.
Fuente: Estrategia & Negocios.
La entrada de IED se ha concentrado en cuatro sectores clave durante las dos décadas
anteriores: (1) finanzas; (2) telecomunicaciones; (3) manufactura; y (4) electricidad. Esto se confirma
por las tasas que representan en la masa de IED para el 2008 (gráfica I.6). Aunque finanzas tiene la
mayor tasa con un 28 por ciento del total, la IED en el sector es un fenómeno relativamente reciente
que alcanzó su máximo con inversiones muy grandes en banca en el 2007. La IED en
telecomunicaciones está a la par con la IED en manufactura, ya que cada una representa el 14 por
ciento de la masa total. Los inversores extranjeros se involucraron en las telecomunicaciones con la
privatización del monopolio estatal a finales de los noventas y continuaron invirtiendo
significativamente para desarrollar la red de telefonía móvil e Internet (sección B.6). Las inversiones
en manufactura también fueron significativas, y relativamente diversificadas.
La IED en electricidad fue muy significativa a finales de los noventa, cuando se disgregó el
monopolio estatal y se privatizaron las funciones de generación y distribución. Aunque llama
poderosamente la atención, la IED en las zonas francas de exportación (maquilas) sólo representa un
6.3 por ciento de la masa total de IED, o sea menos de la mitad de la tasa de industria y comparable a
la del comercio. Las inversiones extranjeras en otros sectores son muy diversas, e incluyen otros
servicios, construcción y agricultura.
14
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Las siguientes secciones aportan un análisis más detallado de las tendencias e impacto
económico de la IED por sector. El sector de maquilas se considera por aparte a pesar de las
actividades que tienen lugar en las ZFE.
Gráfica I.6. Composición de masa de IED por sector, 2008
(Porcentaje del total)
14%
19%
6%
6%
14%
28%
13%
Manufacturera
Comercio
Comunicaciones
Financiero
Maquila
Otros
Electricidad
Fuente: BCR.
3. IED en manufactura y agricultura
La entrada cumulativa de IED en manufactura durante las dos últimas décadas representa
$920 millones. El Salvador se ha especializado en manufactura liviana y, hasta hace pocos años, la
industria textil dominaba el sector manufacturero. Más recientemente, el país ha podido atraer
inversiones extranjeras significativas en electrónica, repuestos para autos y agro industria, los cuales
han contribuido a diversificar el sector manufacturero.
El Salvador ha desarrollado con éxito y es especialmente competitivo en cuanto a mercados
nicho en electrónica: componentes electrónicos, electrodomésticos y ensamblaje de periféricos,
cables y arneses para computadoras (ordenadores) y aparatos médicos. AVX, parte del consorcio
japonés Kyocera, ha estado presente desde hace mucho en El Salvador y ha crecido hasta
convertirse en una empresa líder en el país que opera siete diferentes líneas de ensamblado, exporta
$120 millones y emplea a casi 3000 personas. La filial salvadoreña de AVX absorbió las cadenas de
producción de varias de sus afiliadas cuando cerraron las plantas en Méjico y República Checa.
Como resultado, se están llevando a cabo en el país procesos de ensamblaje más sofisticados con
mayor valor añadido. Al comienzo, AVX El Salvador se dedicaba solo al ensamblaje de chips
importados, mientras que hoy la cadena de producción está integrada verticalmente e incluso se
hacen localmente los procesos químicos necesarios para la manufactura de capacitores. Esto
representa una contribución importante al desarrollo del capital humano y empleo de trabajadores
altamente cualificados.
15
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
En agro-industria, el grupo español Calvo ha invertido más de $100 millones desde el 2003
cuando abrió una planta de procesamiento de atún enlatado en La Unión. Emplea a 750 personas y
tiene una capacidad anual de producción de 65 000 toneladas, la mayoría destinadas al mercado
internacional. Calvo fue el Segundo mayor exportador en el 2007, correspondiendo a un valor total de
$98 millones, o sea 58 por ciento más que el año anterior. Otros ejemplos que vale la pena mencionar
de IED en agroindustria son el fabricante mejicano de jugos de frutas Jumex y el proveedor de
alemán de plantas ornamentales Red Fox.
Jumex entró al mercado salvadoreño en el 2006 con una inversión inicial de $20 millones que
se utilizaron para construir una planta procesadora y de embotellado de tecnología punta, cuya
construcción finalizó en el 2008. La empresa tiene 118 empleados en El Salvador y exporta a más de
veinte países incluidos Méjico, Centro América y el Caribe. Jumex El Salvador también sirve como
centro de distribución de la empresa en Centro América.
Parte del Grupo Dümmen, Red Fox es un cultivador y productor especializado de plántulas
ornamentales que inició operaciones en El Salvador en el 2007 con una inversión inicial de
$25 millones. La empresa ha construido cinco de 20 invernaderos que tiene planificados y
actualmente aprovecha su status de zona franca para exportar plantas a Estados Unidos y Canadá.
Actualmente, la empresa tiene 500 empleados como parte de la fase de construcción y planea
ampliar su fuerza laboral a unas 1000 a 1500 personas.
Tal como ilustran los casos anteriores, la IED en manufactura ha sido diversificada y ha
tenido lugar principalmente en mercados nicho. Aunque algunas ETN han invertido en el sector, la
mayoría de los inversionistas extranjeros son pequeños y tienen un rango más limitado. Atraer
inversores nicho y ETN pequeñas hace más difíciles los esfuerzos de promoción de IED pero esa es
una situación que deben enfrentar todos los países pequeños. Por naturaleza, identificar nichos es
más complejo para las autoridades, lo cual hace aún más esencial aportar un clima general de
inversión bueno y condiciones operativas competitivas.
4. IED en banca y finanzas
La banca y finanzas atrajeron ingresos por valor de $1.9 billones durante las dos últimas
décadas, la mayoría de ellos en 2007 y 2008. Aún así, los inversionistas extranjeros se involucraron
en el sector financiero en cuanto el sistema bancario fue reprivatizado en 1990. Varias fusiones y
adquisiciones consolidaron posteriormente la posición de inversionistas extranjeros en las finanzas
del país, y actualmente son dueños de un porcentaje mayoritario en cada banco privado de El
Salvador.
De los diez principales bancos comerciales que operan en el país, dos continúan siendo
propiedad del Estado: el Banco de Fomento Agropecuario creado en 1973 para promover inversión
en agricultura, y el Banco Hipotecario creado en 1934 para financiar hipotecas y promover empresas
pequeñas y medianas. Los otros bancos comerciales son privados e inversionistas extranjeros tienen
una participación mayoritaria en cada uno de ellos (tabla I.3).
Banco Agrícola es el mayor banco de El Salvador con casi 30 por ciento del mercado. Por
medio de varias adquisiciones, el Banco Agrícola consolidó su posición como el líder del mercado.
Bancolombia adquirió el 99 por ciento del capital en 2006 y 2007 por $890 millones.
Citibank amplió sus operaciones en El Salvador al registrar un nuevo banco comercial
separado de su rama Citibank N.A que ya estaba presente en el país. La nueva entidad, Banco
16
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Citibank de El Salvador, se convirtió en el segundo mayor banco cuando absorbió a Banco Cuscatlán
y Banco Uno en el 2007. Grupo Cuscatlán, anteriormente el Segundo mayor banco de El Salvador,
fue comprado por un monto reportado de $1.5 billones mientras que Grupo Financiero Uno, el mayor
emisor de tarjetas de crédito en Centro América que incluía al Banco Uno El Salvador, fue comprado
por $2.1 billones.
HSBC entró en el sector financiero de Centro América después de comprar Banistmo, el
mayor banco de Panamá por $1.7 billones en el 2006, el cual a su vez era propietario del 56 por
ciento del Banco Salvadoreño. Un año más tarde, HSBC ofreció $190.7millones para asegurarse un
97 por ciento de propiedad del banco. Después de esa transacción, Banco Salvadoreño cambió su
nombre por el de Banco HSBC Salvadoreño y se convirtió en el tercer mayor banco del país.
Tabla I.3. Bancos comerciales en El Salvador (2008)
Banco
Banco Agrícola
Banco Citibank de El
Salvador
Banco HSBC Salvadoreño
Scotiabank
Banco de América Central
Banco Hipotecario*
Banco Promérica
Banco Procredit
Banco de Fomento
Agropecuario*
Banco G&T Continental
Nacionalidad del
inversionista
Activos ($ billones)
Tasa de mercado
(%)
Colombia
Estados Unidos
3.90
2.73
29.0
20.3
Reino Unido
Canadá
Estados Unidos
El Salvador
Nicaragua
Alemania
El Salvador
2.11
2.10
1.05
0.39
0.39
0.26
0.21
15.7
15.7
7.8
2.9
2.9
2.0
1.6
Guatemala
0.15
1.1
13.45
100.0
TOTAL
* Bancos estatales.
Fuente: Economist Intelligence Unit.
El Banco de Nova Scotia fue el primer banco internacional que obtuvo propiedad mayoritaria
sobre un banco salvadoreño. Dicho banco canadiense adquirió en 1997 un interés inicial de 53 por
ciento en el Banco Ahorromet por un monto estimado de $24 millones. Tres años más tarde, aumentó
su participación al 98.3 por ciento del capital y Ahorromet se convirtió en Scotiabank El Salvador. En
mayo del 2005, Scotiabank El Salvador consolidó su posición como el cuarto mayor banco del país al
comprar el Banco de Comercio por $178 millones.
Banco de América Central (BAC) es un banco regional que opera en los seis países
Centroamericanos y la casa matriz del conglomerado está en Panamá. BAC entró a El Salvador en
1997 después de fusionarse con el Grupo Credomatic, entidad especializada en financiar tarjetas de
crédito con operaciones en Honduras y El Salvador. GE Capital Global Banking compró inicialmente
el 49.9 por ciento del Banco de América Central en el 2005 y aumentó su participación en el banco
en junio de 2009 hasta un 75 por ciento. Las cantidades que se pagaron por dichas transacciones no
fueron reveladas.
Aún es demasiado pronto para evaluar el impacto total de la dominación de la banca por
inversionistas extranjeros, ya que han estado presentes en El Salvador durante pocos años, y
especialmente en una época de crisis financiera mundial. Sin embargo, varios empresarios locales
17
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
indican que desde que inversionistas extranjeros tomaron el control del sistema bancario, ha sido más
difícil obtener financiamiento para invertir. Con casas matrices fuera de El Salvador y teniendo que
tomar fuera del país las decisiones sobre créditos de inversión grandes, los inversores locales
piensan que se ha tornado más difícil presentar proyectos y que los que toman las decisiones no
conocen las condiciones locales de negocio.
Además, algunos bancos extranjeros se centran más en banca minorista lucrativa y créditos
al consumo que en los créditos industriales. Datos disgregados sobre préstamos bancarios
pendientes apoyan parcialmente esta aseveración, ya que los créditos para empresas se han
reducido dentro del porcentaje del total de préstamos mientras los que los préstamos individuales
(vivienda y consumo) se han incrementado notablemente (gráfica I.7). Sin embargo, se debe enfatizar
que esta tendencia ya estaba muy marcada antes que tuvieran lugar fuertes inversiones extranjeras
en el 2006 y 2007, cuando HSBC y Citibank ingresaron al mercado. A su vez, no hay indicios de que
los bancos de propiedad extranjera estén revirtiendo esta tendencia en los créditos.
Gráfica I.7. Composición de créditos bancarios por sector, 2003–2008
(Porcentaje de créditos pendientes de pago)
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
I
II
III
2003
Consumo
IV
I
II
III
IV
2004
Sector primario
I
II
III
IV
2005
I
II
III
2006
Infraestructura
IV
I
II
III
2007
Servicios
IV
I
II
III
2008
IV
I
2009
Industria y comercio
Fuente: Superintendencia del Sistema Financiero.
Los préstamos por pagar de los consumidores (vivienda y consumo) se incrementaron un 144
por ciento entre el primer trimestre del 2003 y el primer trimestre del 2009, en un momento durante el
cual el total de préstamos pendientes sólo se incrementaba un 54 por ciento. Como resultado, la tasa
relativa de créditos al consumo se incrementó al 50.5 por ciento de todos los préstamos bancarios
durante el primer trimestre del 2009, cuando seis años antes era sólo el 31.9 por ciento. El acceso
más fácil a financiamiento de hipotecas significa un desarrollo positivo para la población en general.
Sin embargo, al mismo tiempo, los créditos al consumo se han disparado, lo cual puede entrañar un
nivel más alto de riesgo personal y sistémico, especialmente en un país en el cual una tasa
12
significativa del consumo la alimenta las remesas.
12
Los préstamos hipotecarios pendientes de pago se duplicaron entre el primer trimestre del 2003 y el primer trimestre de
2009. Los créditos al consumo, a su vez, más que se triplicaron durante ese mismo período.
18
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Por contraste, los préstamos por pagar en los sectores productivos se incrementaron sólo un
12 por ciento entre el primer trimestre del 2003 y el primer trimestre del 2009, por tanto a un ritmo
significativamente menor que el PIB, el cual se incrementó casi el 50 por ciento durante el mismo
período. Como consecuencia, la tasa de créditos bancarios para el sector productivo cayó de 68.1 por
ciento a 49.5 por ciento. Similar a muchos países en la región y otros países en nivel similar de
desarrollo, El Salvador sufre de un sistema de intermediación financiera relativamente débil y el
acceso a crédito para inversión no es satisfactorio. Aunque es un fenómeno relativamente reciente, la
presencia de bancos extranjeros no parece haber resuelto el problema. Sin embargo, tampoco se
puede concluir que éstos han empeorado la situación.
La propiedad extranjera de bancos locales incrementa parcialmente la exposición de El
Salvador a crisis financieras mundiales. La actual crisis financiera afectó seriamente a las
instituciones financieras globales con presencia en El Salvador, lo cual puede haber hecho de
restringieran sus prácticas de préstamos en el país, como parte de una revisión general de sus
posiciones y las de sus afiliadas.
Un área en la cual la presencia de bancos extranjeros parece haber sido positiva es en
términos de costos de remesas. Los bancos con presencia global han tenido la posibilidad de pasar
costos más bajos por transacción internacional a sus clientes. Esto parece haber sido parcialmente el
caso, especialmente respecto al flujo desde Estados Unidos. El Banco Mundial reporta que el costo
promedio de remesas entre los Estados Unidos y El Salvador está entre los más bajos en una serie
13
de “corredores” bilaterales que se monitorean sistemáticamente. Aunque un banco como Citibank
no ofrece condiciones especiales para transferencias de Estados Unidos a su afiliada en El Salvador,
sí lo hace con otros países en desarrollo. Aparte de un margen de cambio de divisas, Citibank permite
a sus clientes transferir dinero sin costo alguno a una cuenta bancaria en su afiliada en la India o
Méjico. Los costos menores por transacciones son de gran beneficio para El Salvador dado que las
remesas exceden los $3.5 billones anuales.
El sector de seguros lo componen 17 empresas y una rama de seguros extranjera, la PanAmerican Life Insurance Company. Cinco de estas empresas se especializan en seguros de vida y el
resto se centran en cobertura de propiedad y accidentes. La mayoría de los aseguradores son parte
de conglomerados financieros mayores alineados con los principales bancos del país. El mercado de
seguros no está tan concentrado como la banca, en parte debido al hecho de que las empresas se
especializan y el mercado aún es relativamente pequeño, con activos totales estimados en
$478 millones y porque no ha habido consolidación clara. Los diez principales aseguradores acaparan
casi el 90 por ciento del mercado.
La mayoría de empresas de seguros en El Salvador fueron compradas por inversores
extranjeros como parte de la compra de grandes bancos. SISA y SISA Vida, los mayores
aseguradores de propiedad y vida respectivamente, eran propiedad del Banco Cuscatlán. Igualmente,
el conglomerado Scotiabank es propietario de Scotia Seguros y del 99 por ciento de Aseguradora
Agrícola Comercial, HSBC es propietario de HSBC Seguros Salvadoreños, y Bancolombia es dueño
del 50 por ciento de Aseguradora Suiza Salvadoreña y 99 por ciento de Asesuiza Vida a través del
Banco Agrícola. Las principales excepciones a la regla son Pan-American y Aseguradora La
Centroamericana, que son propiedad de la aseguradora española MAPFRE.
13
El costo promedio de transferir $500 de los Estados Unidos a El Salvador se reporta como el tercero más bajo entre los
corredores monitoreados, a $10.2. http://remittancesprices.worldbank.org
19
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
5. IED en electricidad
La IED en electricidad sumó $880 millones durante las dos últimas décadas, cifra significativa
dado el tamaño del sector en El Salvador. Hasta mediados de los noventa, la Comisión Hidroeléctrica
del Río Lempa (CEL) propiedad del Gobierno estaba a cargo de la generación, transmisión y
distribución bajo un modelo de monopolio público integrado verticalmente. Como parte de la reforma
estructural del sector, el primer paso fue disgregar la distribución. Se constituyeron cuatro compañías
regionales de distribución como empresas privadas en las que CEL era el accionista mayoritario:
CLESA en el Oeste, EEO en el Este, DELSUR en el Sur y CAESS que servía la región Norcentro y la
zona metropolitana de San Salvador.
En abril de 1997, el capital de las empresas de distribución se abrió a trabajadores del sector
que tenían derecho al 20 por ciento de las acciones como inversionistas prioritarios. Un año después,
el 75 por ciento del capital de cada empresa fue subastado en licitación pública. Los inversores
extranjeros ganaron la licitación para las cuatro empresas: ENERSAL (Venezuela) adquirió CAESS y
EEO por $297 millones, Electricidad de Centroamérica (Chile) adquirió DELSUR por $180 millones, y
AES (Estados Unidos) adquirió CLESA por $109 millones. El restante 5 por ciento de acciones de
cada empresa se vendieron abiertamente en la bolsa de valores salvadoreña.
El sector de distribución se ha consolidado desde entonces, y AES es propietaria actualmente
de cuatro de las cinco empresas de distribución (tabla I.4). DELSUR es propiedad de otra empresa de
Estados Unidos: Pennsylvania Power and Light. Además, una empresa pequeña de propiedad local,
EDESAL, comenzó a distribuir electricidad mayoritariamente a áreas rurales y recién urbanizadas en
el 2006.
Tabla I.4. Empresas distribuidoras, 2008
Empresa
Propietario
Ventas Totales
GWh
Número de clientes
% del total
miles
%del total
CAESS
AES
1988.3
43.8
512.8
36.3
DELSUR
PPL
1158.9
25.5
305.8
21.6
CLESA
AES
797.5
17.6
300.1
21.2
EEO
AES
476.2
10.5
225.1
15.9
DEUSEM
AES
106.1
2.3
60.8
4.3
EDESAL
Salvadoreña
14.2
0.3
8.1
0.6
4541.2
100.0
1412.7
100.0
TOTAL
Fuente: SIGET.
La generación se abrió a inversión privada y a IED en 1999, pero no todos los activos se
privatizaron. CEL retiene la propiedad de las principales plantas hidroeléctricas del país como una
entidad pública autónoma pero cedió sus operaciones térmicas y geotérmicas. En 1999, la empresa
con sede en Estados Unidos Duke Energy International compró todas las instalaciones de producción
térmica de CEL por $125 millones. Mientras tanto, ese mismo año, fue creada LaGeo como empresa
aparte para manejar las dos plantas geotérmicas de El Salvador. CEL continúa siendo la principal
accionista de LaGeo aunque ENEL, la empresa italiana de energía, ha sido un socio importante en
esta empresa de capital mixto. En el 2002 ENEL adquirió el 12.5 por ciento de LaGeo por una cifra
reportada de €26 millones y actualmente es dueña del 36 por ciento de acciones con el derecho
20
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
14
reservado a eventualmente obtener control total de la empresa. Otro generador importante en el
mercado mayorista es Nejapa, una planta térmica propiedad de AES que suma el 11 por ciento de la
capacidad instalada de El Salvador (tabla I.5).
Tabla I.5. Empresas generadoras, 2008
Empresa
Tipo
Fuente
Capacidad instalada
MW
% del total
Generación neta
GWh
% del total
CEL
Pública
Hidroeléctrica
472.0
32.7
2 033.4
35.2
Duke
Privada
Térmica
338.3
23.5
810.2
14.0
LaGeo
Público-
Geotérmica
204.4
14.2
1 420.9
24.6
Nejapa
Privada
Térmica
144.0
10.0
521.1
9.0
Extranjera
privada
Extranjera
CASSA
Privada Local
Térmica
60.0
4.2
98.2
1.7
Invers. Energ.
Privada Local
Térmica
51.2
3.6
312.9
5.4
Textufil
Privada Local
Térmica
44.1
3.1
182.0
3.1
CESSA
Privada
Térmica
32.6
2.3
191.9
3.3
94.7
6.6
213.7
3.7
1441.1
100.0
5 784.5
100.0
Extranjera
Otras
TOTAL
Fuente: SIGET.
La capacidad total instalada se incrementó de 988 MW en 1999, cuando comenzó la IED en
generación, a 1422 MW en el 2008, un alza del 44 por ciento. El sector privado fue responsable de la
mayor parte (350 MW) de la capacidad incrementada, de la cual el 27 por ciento fue IED. La
generación privada total en el país ha sobrepasado la generación pública desde 2002, tres años
antes de la apertura del sector a la inversión privada y a IED. Además de ampliar la capacidad de
generación para llenar la demanda, la reestructuración del sector y la introducción de inversión
privada también llevó a un incremento de cobertura de electrificación. La cobertura creció diez puntos
porcentuales desde que la distribución está a cargo de inversionistas extranjeros y está por encima
del 83 por ciento. En la región sólo Costa Rica y Panamá tienen mejor cobertura (gráfica I.8).
Entre 2002 y 2008, las empresas distribuidoras captaron 250 000 clientes adicionales.
Paralelamente, la cantidad de electricidad no servida ha bajado y el número de clientes sin contador
se ha reducido de forma dramática. Por contraste, el número de cortes a clientes individuales y quejas
de consumidores ha aumentado de forma regular, aunque esto puede deberse en parte a una
medición significativamente más integral después de haberse implementado estándares reguladores
más estrictos paralelos a la privatización del sector.
Los consumidores finales salvadoreños continúan pagando algunos de los precios de
electricidad más altos en la región, con una tasa residencial promedio de $0.15 por kilovatio hora.
Costos de producción afectados por factores exógenos como el alza de precio de los combustibles
fósiles, y factores endógenos como pérdidas en el sistema de electricidad contribuyen a explicar
14
ENEL intentó alcanzar propiedad mayoritaria de LaGeo en el 2008, pero esto fue rechazade por CEL. Actualmente el caso es
encuentra bajo arbitraje internacional en la Cámara de Comercio Internacional.
21
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
dichos precios relativamente altos. Sin embargo, es difícil comparar los precios de electricidad entre
países ya que los subsidios en la región continúan siendo un distorsionador importante del precio.
Gráfica I.8. Cobertura de electrificación, 1985–2006
(Por ciento)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
1985
1990
Costa Rica
1995
1996
Panama
1997
1998
1999
El Salvador
2000
2001
Guatemala
2002
2003
2004
Honduras
2005
2006
Nicaragua
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
El Salvador, al igual que otros países en la región que han privatizado sus sectores de
electricidad, ha recortado sus subsidios y por tanto, experimentado un alza de precios. Como
resultado, ha habido una convergencia en precios residenciales promedio para los cuatro países de la
15
región que han privatizado (gráfica I.9). Comenzando en marzo de 2009, El Salvador dejó de
16
subsidiar el consumo residencial de más de 99 kWh por mes y, en una Carta de Intención al FMI, el
Gobierno declaró que eliminaría el subsidio de electricidad a los consumidores no residenciales para
octubre del 2009.
Además de incrementar la capacidad y ampliar la red de distribución, el sector de electricidad
se ha beneficiado de la presencia de IED a través de las iniciativas sociales que han sido
emprendidas por algunas empresas extranjeras. Uno de los principales inversionistas extranjeros en
el sector, AES, ha puesto atención especial a la responsabilidad social corporativa. La empresa tiene
una campaña para educar e informar a sus consumidores sobre el uso eficiente y seguro de la
energía que explica cómo calificar para el subsidio gubernamental a la electricidad y cómo evitar
accidentes en el hogar. A lo largo de sus 25 oficinas en el país, y en alianza con municipalidades
locales, AES distribuye folletos informativos y organiza actividades para educar a las comunidades
locales sobre estos temas. Adicional a ello, por medio de sus cuatro empresas distribuidoras y en
17
colaboración con FINET y gobiernos locales, a la fecha AES ha podido llevar electricidad a 23 000
nuevos hogares.
15
Los otros países regionales que han privatizado el sector de electricidad son: Guatemala, Nicaragua and Panamá.
El Salvador subsidia a los usuarios residenciales cuyo consumo mensual es menor de 99 kWh. Estos consumidores pagan
$0.07 por kilovatio hora. Unos 853,777 usuarios finales se beneficiaron de este subsidio en el 2008. Esto representa el 60.6 por
ciento de todos los clientes y 11.4 por ciento de la demanda total de la red de distribución completa, que a su vez implica un
costo mensual de $7.5millones para el Gobierno.
17
Fondo Nacional de Inversión para Electricidad y Telecomunicaciones de El Salvador
16
22
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Los inversionistas extranjeros están considerando nuevos proyectos que diversificarían y
ampliarían las fuentes de electricidad creando miles de empleos y llevando precios más competitivos
al mercado en los próximos años. El proyecto más avanzado es el plan de AES de construir la
primera planta generadora de carbón en La Unión, utilizando tecnología de carbón limpio de última
generación. La construcción del proyecto de $600 millones podría crear 1500 empleos directos. Una
vez en funcionamiento, la planta de 250 MW emplearía a 500 personas.
Gráfica I.9. Precios Residenciales Promedio, 1995–2008
(Dólar por kilovatio hora)
0.180
0.160
0.140
0.120
0.100
0.080
0.060
0.040
0.020
0.000
1995
1996
El Salvador
1997
1998
1999
Costa Rica
2000
2001
Honduras
2002
2003
2004
Nicaragua
2005
2006
Panama
2007
2008
Guatemala
Fuentes: SIGET y Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
6. IED en telecomunicaciones
El sector de telecomunicaciones atrajo un influjo de $917 millones durante las dos últimas
décadas. El sector también pasó de ser un monopolio estatal a un mercado competitivo con una
importante presencia de IED. En 1997 fue eliminado el monopolio de ANTEL y la empresa se dividió
en dos empresas públicas: CTE, a cargo de administrar las líneas fijas e infraestructura, e Intel que se
hizo cargo de las operaciones de telefonía móvil. Un año después, el 51 por ciento de ambas
empresas fue vendido a inversionistas extranjeros marcando así la entrada de IED en el sector;
France Telecom pagó $275 millones para convertirse en el accionista mayoritario mientras Telefónica
(España) pagó $41 millones por Intel. En 2003, France Telecom vendió su participación en CTE a
América Móvil (Méjico) por $413 millones. Ese mismo año, América Móvil compró las acciones que
aún permanecían en manos del Gobierno por $295 millones para alcanzar propiedad del 94.4 por
ciento.
Como titular de la telefonía fija, CTE con un 90 por ciento de tasa de mercado es el líder en
un mercado que continúa siendo muy concentrado. Telefónica, que empaqueta la línea fija con
servicios de internet y televisión por cable, ocupa la segunda plaza con un 3.5 por ciento del mercado.
Telemóvil, que es propiedad completamente de Millicom, con sede en Luxemburgo, ocupa el tercer
lugar con el 3.1 por ciento, aunque sus principales operaciones son en telefonía móvil donde se
mercadea bajo su marca Tigo. La tasa de mercado de otras empresas es insignificante ya que suman
menos del 5 por ciento del total.
23
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
La inversión extranjera en telefonía móvil trajo vigor al mercado e introdujo un alto nivel de
competencia impulsado por la innovación tecnológica. Hay tres operadores grandes con más de
500 000 líneas y cerca del 30 por ciento del mercado cada uno, a la par de dos participantes más
recientes que han tenido crecimiento modesto. Telemóvil fue la primera empresa privada que
proporcionó servicios de telefonía móvil o celular en el país. Adquirida por Millicom a comienzos de la
década del 2000, la empresa ha perdido su posición como líder del Mercado en parte debido al hecho
de que fue la última empresa en cambiarse a tecnología GSM. Telefónica fue la secunda empresa en
entrar al mercado luego de comprar Intel en 1998 y mantiene su posición. La tercera empresa en
entrar al mercado fue Telecomunicaciones Personal, división de teléfonos móviles de CTE. Desde
que América Móvil se hizo cargo de la empresa, ha adoptado una estrategia agresiva para ampliar
sus operaciones y actualmente el líder del mercado con una tasa del 32 por ciento.
Digicel (Estados Unidos) sirve principalmente al Caribe desde su sede regional en Jamaica,
pero también se ha ampliado a Centro América y comenzó sus operaciones en El Salvador en el
2002. Como participante reciente, Digicel continua siendo un actor de menor rango aunque ha
logrado captar en un lapso breve cerca de un 10 por ciento del mercado. Finalmente, Intelfon,
empresa regional con capital de El Salvador, Guatemala y Panamá fue la primera en introducir a
finales del 2005 la tecnología iDEN de Motorola que integra la comunicación digital de radio con la
comunicación celular estándar. Intelfon mercadea en su mayor parte a clientes corporativos como
alternativa de bajo coste.
Además de las empresas privadas que operan en telefonía de línea fija y móvil, hay once
operadores (carriers): empresas que suministran servicios especializados para telecomunicaciones
internacionales. Las llamadas internacionales administradas por esas empresas suman más de $100
millones anuales en volumen de ventas.
El último componente en el sector de TIC es el servicio de internet que suministran las
principales empresas de teléfonos. Ha habido una migración rápida de acceso discado a banda ancha
en años recientes. El mercado de Internet por discado lo dominan dos suministradores grandes:
Telemóvil com casi 44 por ciento del Mercado y CTE con 37 por ciento. El número de suscripciones
de Internet por discado llegó a su máximo en el 2003 con 93 395 pero ha caído dramáticamente a un
poco más de 1000 a mediados del 2009 conforme el acceso por discado ha sido reemplazado por
Internet de banda ancha. Mientras tanto, el número de suscripciones a banda ancha se incrementa
continuamente y alcanzó 140 000 a mediados del 2009.
Telefónica fue la pionera en suministrar internet por banda ancha en el país y mantiene una posición
privilegiada con una tasa de Mercado de casi el 90 por ciento. El hecho de que el 99 por ciento de
usuarios de internet en El Salvador utilice internet rápido con lo último en tecnología se atribuye en
gran medida a la IED en el sector. Los inversionistas extranjeros han liderado la expansión de la red
de fibra óptica en el país y suministrado los conocimientos para administrar la tecnología de alta
calidad. La red de fibra óptica instalada casi se triplicó en seis años, pasando de 2 564km en el 2003
a 7 162km en el 2008.
La liberalización de las telecomunicaciones y el papel dominante que han tenido los
inversionistas extranjeros han hecho que el sector se desarrollo para tornarse uno de los más
dinámicos y de más rápido crecimiento en la región. El número de líneas fijas casi se triplicó en una
década, pasando de menos de 400 000 en 1998 a más de 1.1 millones para mediados del 2009. El
número de líneas fijas se duplicó en cinco años después de la entrada inicial de IED en el sector, algo
que había tomado a ANTEL 30 años equiparar antes de la privatización. El crecimiento de las líneas
fijas fue muy alto al comienzo y desde entonces se ha ralentizado notablemente en parte debido a la
24
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
expansión del uso de teléfonos móviles. El Salvador ha experimentado un boom en el número de
líneas móviles que sobrepasó a las líneas fijas tan temprano como en el 2000. Durante la última
década, el número de líneas móviles se ha incrementado de algo más de 100 000 en 1998 a más de
siete millones a mediados del 2009. Este dramático crecimiento coloca a El Salvador como el país
líder en términos de líneas móviles per cápita en Centro América con 113 teléfonos por 100
habitantes.
La calidad de los servicios de telecomunicaciones ha mejorado dramáticamente con la
presencia de la IED. Lo que es más notable es que el número de fallos en la red de telefonía
reportados por clientes ha bajado en la década de los dos mil y el número de quejas de consumidores
presenta una tendencia a la baja desde que alcanzaron su máximo en el 2005. Igualmente, el número
de aplicaciones residenciales que no se han servido para una línea telefónica ha bajado de más de
170,000 en 1998 a 577 en el 2008. Hay mejora en la mayoría de indicadores de calidad reportados
por SIGET desde su inicio.
El impacto de la IED en los precios de telefonía fija ha sido triple. Primero, los costos de
instalación de líneas fijas bajaron de $336 en 1998 a $53 actualmente. Además el tiempo de
instalación ha bajado marcadamente a unos pocos días.
Segundo, el costo de llamar a los Estados Unidos ha bajado notablemente debido a la gran
demanda en este Mercado y la competencia resultante entre las once empresas operadoras o
carriers. Desde que los operadores privados entraron al mercado en 1998, el costo promedio de una
llamada internacional a los Estados Unidos ha caído 71 por ciento de $0.80 a $0.23 por minuto, con
tarifas que iban de $0.018 a $0.37 en el 2008, dependiendo del operador, plan de tarifa y horario de
llamada.
Tercero, ha habido incrementos graduales en los costos de la conexión básica y llamadas
nacionales por minuto. Los cargos de conexión básica mensuales para consumidores residenciales y
comerciales subieron ligeramente los primeros años después de la privatización y se estabilizaron en
$8.3 y $14.2 respectivamente. Lo mismo se puede decir de precios de llamadas locales y nacionales
que se han estabilizado en $0.023 y $0.040 por minuto respectivamente
Sin embargo, es importante destacar que antes de la privatización el precio de llamadas por
teléfono fijo estaba muy por debajo del costo de suministro del servicio. Entre 1980 y 1984 ANTEL
mantuvo una tasa fija que no fue ajustada aunque la inflación cumulativa en ese período era de más
del 1,000 por ciento. En 1995 y de nuevo en 1997 ANTEL modificó sus tarifas subiendo los costos de
18
instalación, costo de llamadas por minuto y cargos de acceso para hacer más atractiva la venta del
monopolio estatal a los inversores.
La competencia en la telefonía móvil también ha llevado a una tendencia a la baja en el
precio promedio de llamadas por minuto. Cuando Telemóvil disfrutaba del monopolio, el costo de una
llamada desde un teléfono móvil era de $0.40 por minuto. Actualmente, el costo de dicha llamada
puede llegar a ser tan bajo como $0.05. Aunque hay amplia variedad de planes de suscripción
disponibles, el costo de telecomunicación prepagada móvil a móvil puede ser considerado el más
representativa para el Mercado salvadoreño ya que es el servicio de telecomunicación que tiene más
18
Las tarifas de ANTEL fueron ajustadas en 1995 y 1997. El costo por minuto de llamada de línea fija se incrementó 200 por
ciento dos veces elevando el costo a nueve veces el de 1994. Los costos de acceso o conexión para usuarios residenciales y
comerciales se incrementaron cada uno 400 por ciento en 1995 y de nuevo 86.7 por ciento y 112 por ciento respectivamente en
1997. Sólo el costo de llamadas internacionales a los Estados Unidos se redujo un 50 por ciento de $1.6 a $0.8 el minuto.
25
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
demanda: 86 por ciento de las suscripciones de móviles son prepagadas y el servicio móvil a móvil
suma el 76 por ciento del tráfico en telecomunicación móvil. El costo para este servicio específico va
de $0.07 a $0.35 por minuto.
Finalmente, gracias a la presencia de inversores competitivos, el costo de servicio de Internet
en El Salvador también ha bajado. El precio promedio de suscripción mensual al servicio de internet
19
es de unos $22 y ofrece a El Salvador los precios más competitivos en la región.
7. IED en maquilas y ZFE
La IED en maquilas representa una proporción relativamente modesta de la inversión
extranjera total en El Salvador con entradas cumulativas de $425 millones durante las dos últimas
décadas. A pesar de ello, las maquilas son un componente importante del sector manufacturero. Las
maquilas importan bienes intermedios para ensamblar o manufacturar y reexportar el producto
ensamblado, en parte al país de origen. La mayoría de las maquilas se sitúan en zonas francas de
exportación (ZFE) o de procesamiento de exportaciones, para beneficiarse del tratamiento libre de
aranceles ya que costos comerciales bajos son esenciales para la rentabilidad de esa industria.
Hay 16 ZFE en El Salvador que representan un total de unas 200 empresas. Según la
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), aproximadamente el
70 por ciento de empresas que operan en ZFE son maquilas de textiles. Otras empresas de
ensamblaje o manufactura están involucradas con papel (3 por ciento), plásticos (3 por ciento),
electrónica (2 por ciento) y químicos (2 por ciento). La confección y vestuario representan el 88 por
ciento de las exportaciones de maquila. Además del sector textil, otros productos importantes para
exportación son electrodomésticos (7.9 por ciento), junto a otros bienes de menor rango tales como
plásticos (0.3 por ciento), juguetes (0.2 por ciento) y químicos (0.2 por ciento). Más del 80 por ciento
de las empresas que operan en ZFE son propiedad de extranjeros, muchas afiliadas extranjeras de
CTN (p.ej. Nike, Hanes, Lacoste). Los principales inversores extranjeros en las ZFE de El Salvador
son los Estados Unidos (40 por ciento), la República de Corea (14 por ciento) y la Provincia China de
Taiwán (8 por ciento).
Aunque los textiles continúan siendo la actividad económica predominante, hay señales de
que las ZFE están atrayendo nuevos tipos de empresas en sectores como los de salud, energía y
telecomunicaciones. Motechi, por ejemplo, es una empresa que manufactura modelos anatómicos
dentales de alta calidad. La empresa alemana ha operado desde la Zona Franca de El Progreso
desde 1998. Soluciones Energéticas es una empresa salvadoreña que fabrica paneles solares para
exportación desde la Zona Franca Santa Tecla. Este tipo de actividades económicas son más
sofisticadas y requieren mano de obra cualificada.
El sector de maquilas juega un papel importante en la balanza comercial del país. Ha sido
consistentemente un exportador neto y su tasa de exportaciones totales ha crecido significativamente
a lo largo del tiempo, pasando del 19 por ciento en 1991 a un máximo de 60 por ciento en el 2003
antes de retraerse a un 42 por ciento en el 2008 (gráfica I.10). Estados Unidos es con mucho el socio
comercial más importante de El Salvador y lo mismo puede decirse para las ZFE ya que es el destino
del 87 por ciento de las exportaciones.
19
Por comparación, los precios de suscripción mensual a internet en otros países de Centro América son: Costa Rica $26
Nicaragua $27, Honduras $33, Panamá $39, Guatemala $53 de acuerdo a estimaciones del 2006 del Banco Mundial.
26
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Gráfica I.10. Composición de las exportaciones, 1991–2008
(Millones de dólares)
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Exportaciones tradicionales
Exportaciones non-tradicionales
Maquilas
Fuente: BCR.
Las exportaciones netas de las maquilas han crecido de $70.2 millones en 1993 a
$646.5 millones en 2008. Ello sugiere que el agregado de valor que tiene lugar en las ZFE se ha
incrementado ya que las maquilas producen productos más complejos. No obstante, las
exportaciones netas no capturan la integración vertical de las cadenas de suministro locales porque
las aportaciones de suministradores nacionales a las ZFE se consideran importaciones hacia la zona.
Comparando el ratio de exportación a importación en las industrias de maquila en otros países,
podemos evaluar los resultados de El Salvador en términos de agregar valor. En este aspecto, el
sector maquilero salvadoreño ha mejorado durante las últimas décadas pero no tiene un rendimiento
tan bueno como el de Costa Rica o República Dominicana, lo cual sugiere que aún hay espacio para
que en El Salvador haya procesamiento para mayor valor añadido (gráfica I.11).
El sector de maquilas e inversionistas extranjeros en las ZFE han sido un motor importante de
creación de empleo en El Salvador. El empleo de las ZFE creció de 6500 trabajadores en 1991 a
50 000 en 1996. Al mismo tiempo, esto representó el 0.33 por ciento y el 2.1 por ciento de la fuerza
20
laboral del país, respectivamente. Una base de datos más reciente desarrollada por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) estima que alrededor de 76 000 trabajadores estaban empleados en
ZFE en el 2006. Incluyendo a los empleados indirectos, FUSADES calcula que el número es cercano
a los 94 000 o alrededor del 3 por ciento de la fuerza laboral.
El empleo en el sector de maquilas tiene un potencial especial para el desarrollo social
también, ya que la OIT estima que el 85 por ciento de los empleados en las ZFE son mujeres. El
sector de maquilas es una fuente importante de ingresos para las mujeres y contribuye positivamente
al bienestar de hogares de bajos recursos.
20
Madani (1999).
27
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
Gráfica I.11. ZFE: ratio de exportaciones a importaciones, 1991–2008
2.20
2.00
1.80
1.60
1.40
1.20
El Salvador
Dominican Republic
Mexico
Bangladesh
Costa Rica
Madagascar
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1.00
Fuentes: BCR y bancos centrales nacionales o autoridades de ZFE.
Adicional, las condiciones laborales y beneficios en las ZFE usualmente sobrepasan a los de
las empresas locales. Varias ZFE han desarrollado centros en el lugar donde los trabajadores pueden
obtener atención médica básica gratuita. Aunque el propósito principal es evitar el ausentismo, los
trabajadores se benefician de dichos servicios y quita cierta carga al sistema de salud pública.
Además, varias ZFE ofrecen también instalaciones recreativas que están disponibles para los
trabajadores y sus familias fuera del horario laboral.
8. IED en otros sectores
Aparte de los sectores discutidos anteriormente, El Salvador ha atraído IED en otras áreas
promisorias de crecimiento, especialmente en servicios. Esto es el caso de aeronáutica, turismo,
centros de llamadas y servicios de logística. Aunque todos están en diferentes etapas de desarrollo,
estos inicios están diversificando aún más un portafolio nacional de IED distribuido de forma bastante
pareja y que encajan con la meta de El Salvador de convertirse en una economía basada de
servicios.
La inversión extranjera en aeronáutica es un éxito muy conocido en El Salvador. Establecida
en 1982 para dar mantenimiento interno para la línea aérea salvadoreña TACA, Aeroman es un
21
operador competitivo de mantenimiento, reparación y revisión aeronáutica. Luego de recibir
certificación internacional del la FAA en 1998 y posteriormente por ISO en el 2003, Aeroman comenzó
a atraer clientes externos de forma activa. A finales del 2006, los Servicios Técnicos de Air Canadá
compraron un 80 por ciento de Aeroman por $44.7 millones y está planificando invertir $110 millones
adicionales para ampliar la capacidad de 4 a 16 hangares para el 2016. Actualmente, Aeroman tiene
1500 empleados y suministra servicios de soporte completos para la serie Airbus A320 y las series
21
El Mercado de mantenimiento, reparación y puesta a punto en América Latina fue valorado en $1.9 billones en el 2007 y se
espera que crezca un 5.3 por ciento anual hasta alcanzar $3.2 billones en la próxima década. Adicional, casi el 64 por ciento
del trabajo norteamericano de estructuras se deslocaliza a terceros suministradores y hay una tendencia de deslocalizar a
América Latina creciente que captó $51 millones del mercado norteamericano en el 2007.
28
Capítulo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Boeing 737 y 757 para US Airways, JetBlue, Iberia, Aerolíneas Argentinas y Lloyd Aéreo Boliviano
entre otras.
El turismo es un sector que continua subdesarrollado si se tiene en cuenta el potencial del
país, y se debe en parte a los altos niveles de criminalidad que persisten en El Salvador. Sin
embargo, la llegada de turistas creció a niveles de dos dígitos durante los últimos años, alcanzando
22
los 1.9 millones de turistas en el 2008. Los ingresos por turismo también han subido de
$373 millones en el 2003 a $941 millones en el 2007. En 2004, Decamerón (Colombia) invirtió
$9 millones para comprar Club Salinitas y ampliar el centro turístico a 250 habitaciones. Actualmente,
el centro vacacional de playa Royal Decamerón Salinitas tiene 552 habitaciones y un capital estimado
de $38 millones. Además de ser una fuente importante de empleo, el hotelero ha estado involucrado
activamente con la comunidad local de Sonsonate, dando una comida diaria a los escolares de la
Escuela Águeda y también contribuyendo a remodelar dicha escuela. Otras cadenas internacionales
importantes que tienen presencia en El Salvador son Hilton, Inter-Continental, Marriott, Sheraton y
Holiday Inn.
Aunque no representan una parte importante de la masa de IED, las inversiones extranjeras
en los mercados de servicios empresariales en el exterior han crecido durante los últimos años. Cada
vez más se deslocaliza el trabajo de soporte administrativo de países desarrollados a países con
costos de mano de obra más competitivos, y El Salvador ha sido capaz de atraer empresas
internacionales líderes como Sykes, Dell, y Stream para abrir centros de llamada que ofrecen apoyo
técnico y al cliente.
Sykes, líder mundial en Deslocalización de Procesos Empresariales (BPO), entró en el 2003
en El Salvador con una inversión de $8 millones. Desde entonces, ha tenido dos ampliaciones de
operaciones en 2006 y 2008 que representaron una inversión adicional de casi $1.8 millones y
actualmente emplea a 1400 personas. El fabricante de computadoras (ordenadores) Dell abrió un
centro de llamadas en el 2005 para cubrir los mercados de América Latina y Estados Unidos. Las
operaciones de Dell en El Salvador tenían más de 1,500 empleados hasta octubre del 2008, cuando
Stream Global Services adquirió el centro de llamadas de Dell en El Salvador.
Un tipo especializado de DPE (BPO) que se ha asentado en El Salvador es el de servicios
logísticos. En abril del 2009, la empresa sueca Wallenius Wilhelmsen Logistics, especializada en
envíos de maquinaria para automóviles, construcción pesada y agricultura, invirtió cerca de $1 millón
para abrir un centro de procesamiento de datos en Parque Industrial Americano ZFE. El centro da
seguimiento a todos el tráfico de envíos entre América Latina y los Estados Unidos y Canadá y
maneja los recibos y cuentas pendientes de pago. Al momento, el centro emplea a treinta personas
pero se espera que el número suba a cincuenta para finales de año. Hay varias compañías
extranjeras que también ofrecen servicios logísticos desde las ZFE de El Salvador, algunas con
alcance mundial como la alemana DHL y otras con cobertura regional como American Caribex
Worldwide que se especializan en almacenaje y distribución.
C. Evaluación
Tal como se demuestra en este capítulo, El Salvador se ha beneficiado de la IED en cinco
formas importantes: (1) ayudó a diversificar la economía y generar empleo; (2) contribuyó
significativamente a contar con la infraestructura necesaria en una economía moderna y competitiva;
22
De acuerdo a gráficas del Ministerio de Turismo, la llegadas de turistas creció 15 por ciento en el 2006 y 2007, y 9 por ciento
en el 2008.
29
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo I
(3) introdujo industrias nuevas que utilizan tecnología avanzada y nuevos modelos de producción;
(4) mejoró la capacidad exportadora; y (5) ha sido una fuente importante de formación de capital en
un país con niveles históricamente bajos de ahorro interno. En otras áreas, incluida la banca, las
esperanzas y expectativas de un impacto positivo probablemente no han sido cumplidas totalmente.
La inversión extranjera ha permitido que El Salvador aproveche oportunidades nicho acordes
con sus ventajas comparativas que no se habían explotado previamente debido a numerosos
factores, incluidos la falta de capital para invertir y falta de capacidad o conocimiento sobre los
mercados internacionales. Además de establecer nuevos tipos de actividades, los inversionistas
extranjeros también han creado gran número de empleos no solo en las zonas francas de exportación
sino a lo largo de toda la economía. Como resultado, también han contribuido a transferir capacidades
y conocimiento a los salvadoreños. A su vez, las inversiones extranjeras en las maquilas han
aumentado significativamente la capacidad exportadora del país y ayudado a que El Salvador
aproveche las ventajas comerciales generadas al firmar diversos acuerdos de libre comercio.
El Salvador ha sido muy exitoso en reformar la estructura de los sectores de electricidad y
telecomunicaciones pasando de monopolios públicos integrados verticalmente a estructuras
competitivas disgregadas dirigidas por inversión privada. Esto es un logro excepcional, especialmente
en el sector eléctrico, en el cual las complejidades normativas son enormes y en el que muchos
países en desarrollo han fallado en alcanzar resultados favorables. Reformas regulatorias adecuadas
y reformas estructurales paulatinas correctas han permitido que El Salvador atraiga cantidades
significativas de IED en electricidad y telecomunicaciones. Inversionistas extranjeros dominan
actualmente ambos sectores. Han incrementado la calidad y disponibilidad de servicios para el
consumidor final (incluso la electrificación en áreas rurales), y en muchos casos dan servicios a costo
reducido o al menos a un precio regionalmente competitivo y bajo condiciones de mercado
competitivas. La inversión extranjera en ambos sectores ha sido suficiente para garantizar el nivel de
servicio que necesita la economía y ha liberado recursos gubernamentales escasos para que se
inviertan en otros proyectos de infraestructura (p.ej. caminos) o en salud o educación en los que la
inversión pública es más esencial y no puede ser sustituida (totalmente) por inversión privada.
Aunque los beneficios obtenidos a la fecha de la IED son consecuentes, El Salvador tiene el
potencial de rendir aún mucho más. Si construye en base a la experiencia de otras economías
abiertas pequeñas, El Salvador puede atraer flujos mayores de IED beneficiosa. Especialmente, debe
de continuar utilizando la IED para construir y mejorar su infraestructura. Como economía abierta
pequeña, a El Salvador no le queda más opción que suministrar servicios de infraestructura eficiente
y de alta calidad con costos regional o globalmente competitivos. Estos deben ser la columna
vertebral de la competitividad de empresas establecidas a nivel local y son el ingrediente clave para
atraer más llegada de IED. Por lo tanto, la IED puede usarse para atraer IED.
Al mismo tiempo, El Salvador deberá enfrentar el reto de cumplir con normativas de la OMC
sobre subsidios de exportación y por tanto ajustar su régimen arancelario en las ZFE. También
deberá de aportar las condiciones generales necesarias para atraer inversores nicho y CTN más
pequeñas, las cuales pueden ser menos visibles que las CTB con marcas globales pero que a veces
pueden convertirse en mejor compañero para un país pequeño como El Salvador.
30
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
II. El marco de inversión
A. Introducción
El Salvador hizo una elección firme en cuanto a estrategia y políticas hace décadas para
lograr el desarrollo socio-económico bajo un ambiente de economía de mercado abierta y regulada.
Esta elección se refleja en el marco regulador de inversión: El Salvador está totalmente abierto a la
IED, bien integrado en la comunidad comercial regional y global, y la adopción en el 2001 del dólar de
Estados Unidos como moneda de curso legal cimentó la integración del país en la economía mundial.
Sucesivos gobiernos han buscado asentar las bases para el desarrollo y refuerzo de la
economía a través de iniciativa e inversión privadas, sostenidas por un sector publico y una
administración publica eficientes. Se han llevado a cabo reformas importantes, con esa intención,
durante la última década, incluida la privatización de segmentos importantes de la economía tales
como electricidad, telecomunicaciones, banca y fondos de pensiones. Estas operaciones fueron
mayormente exitosas debido a que se realizan en paralelo al establecimiento de normativas
sectoriales adecuadas y la creación de instituciones fuertes de supervisión.
Diversas reformas adicionales generaron mejoras significativas en el entorno de negocios
conforme El Salvador intentaba regular su economía de mercado con eficiencia, libre y
transparentemente al tiempo que imponía la menor carga administrativa posible sobre el sector
privado. Las reformas principales tocaban los aspectos de tributación, competencia, protección al
consumidor y ambiental, regulaciones por sector, acuerdos internacionales de comercio y promoción
de la inversión.
La decisión de buscar el desarrollo en el contexto de economía de mercado abierta –
sometiendo a los operadores domésticos a las presiones competitivas internacionales – ha dado
resultados positivos. Como país pequeño es probablemente la única opción disponible para que El
Salvador alcance sus objetivos de desarrollo, y ha sido la elección estratégica de todos los países
23
pequeños exitosos alrededor del mundo.
Aunque los inversionistas extranjeros ya han tenido un impacto significativo (Capítulo I), el
potencial de atracción de IED continúa estando parcialmente sin explotar. Tal como ilustra la
experiencia de otras economías pequeñas, la IED podría aún contribuir significativamente a un mayor
24
desarrollo.
Para acelerar el progreso y alcanzar sus metas de desarrollo, maximizar la contribución de la
IED en ese aspecto y manejar las implicaciones de la crisis financiera y económica mundial, El
Salvador tendrá que aumentar sus esfuerzos para crear un marco regulador de inversión muy
eficiente y efectivo. Este capítulo aporta recomendaciones concretas sobre las áreas del marco que
merecen mayor atención durante los próximos años, no solo pertinentes a la IED sino también porque
afectan a los inversionistas locales.
23
Economías pequeñas de la OCDE (con una población por debajo de 10 millones de habitantes) han sido globalizadas
económicamente desde hace mucho y están entre los países más ricos del mundo (p.ej. Suiza, Dinamarca, Austria, Finlandia,
Noruega o Nueva Zelanda). Los países pequeños en transición más exitosos (Eslovenia, Estonia, Croacia, Letonia, Lituania)
también han adoptado un modelo de economía de mercado abierta. Singapur y Hong Kong (China) son otros ejemplos
impactantes.
24
UNCTAD (a publicarse) saca lecciones de política sobre atracción de IED en países pequeños de la experiencia de Jamaica
y Estonia.
31
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
B. Entrada, establecimiento, tratamiento y protección de la IED
Desde hace mucho El Salvador ha adoptado una actitud abierta hacia la IED con un estándar
alto de protección. La Ley de Inversiones estipula explícitamente que busca promover la inversión – y
la IED en particular – para contribuir al desarrollo socio-económico por medio del incremento de
productividad, creación de empleo, exportaciones y diversificación. Esta intención se traduce
efectivamente en una ley de inversiones moderna que aborda las preocupaciones clave de los
inversionistas extranjeros.
1. Entrada y establecimiento de IED
Las restricciones a la entrada de IED son limitadas en rango y mayoritariamente
transparentes. La Ley de Inversiones estipula como principio general que cualquier persona natural o
legal tiene el derecho a realizar inversiones de cualquier naturaleza en El Salvador, sin distingo de
nacionalidad, residencia u otra característica. Esto obviamente está sujeto a ciertas limitaciones
marcadas por la ley.
La Ley de Inversiones en sí define una lista breve de restricciones a los inversores, muchas
de las cuales no son restricciones a la entrada de IED en sí sino requisitos operativos aplicables a
25
todos los inversionistas. No obstante, la ley contiene dos restricciones generales a la entrada:
•
Las pequeñas empresas de comercio, industria y servicios se reservan a ciudadanos
26
Esta restricción también está establecida en la
salvadoreños y centroamericanos.
Constitución. Sin embargo, su aplicación se ve enturbiada por cierta vaguedad ya que la
definición exacta de pequeñas empresas no viene incluida en la ley o normativas. También
hay indicaciones de que no se aplica dicha restricción, particularmente desde la reforma al
Código de Comercio en el 2008 que redujo el capital mínimo de empresas de
responsabilidad limitada a $2000.
•
El Banco Central (BCR), el Ministerio de Economía (MINEC) y el Ministerio de Hacienda han
adoptado definiciones ligeramente diferentes sobre “pequeña empresa” para sus propósitos
específicos. El BCR califica a todas las empresas con ventas anuales por debajo de
$685 714 (6 millones de Colones) y con menos de 50 empleados como empresas micro o
pequeñas, mientras que el Ministerio de Economía aplica solamente el criterio de número de
empleados.
•
El calendario de compromisos específicos de El Salvador bajo el Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios (AGCS) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) especifica
que el país aplicará en una base horizontal las restricciones de pequeña empresa (p.ej. todas
las actividades de industria, comercio y servicios), y que las cantidades para calificar como
pequeña empresa serán determinadas por ley. A su vez, el anexo I (calendario de El
Salvador) del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos – Centro América y República
Dominicana (CAFTA-DR), estipula claramente que la restricción a la entrada de pequeña
empresa de IED aplica a empresas con una capitalización menor de $200 000.
25
Esto incluye la estipulación de que los recursos minerales solo pueden explotarse por medio de concesiones, que los
servicios públicos pueden ser objeto de control de precios aún cuando los suministren operadores privados y de que se
requieren concesiones para explotar muelles de carga, trenes o canales.
26
Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
32
Capítulo II
•
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
La propiedad extranjera de tierra y activos rurales está sujeta a una cláusula de reciprocidad
27
con el país de origen del inversor. El Salvador también impone un tope de 245 hectáreas a
la propiedad de tierra rural por parte de una entidad única. Sin embargo, este tope se aplica a
los nacionales al igual que a los extranjeros (sección C.8).
Aparte de estas restricciones definidas en la Ley de Inversiones, algunas leyes y normativas
específicas para ciertos sectores contienen limitaciones a la entrada de IED. Estas restricciones son
limitadas y están bien contenidas, sin embargo, y básicamente consisten en:
•
Un mínimo de 51 por ciento de los bancos incorporados localmente deben ser propiedad de:
(1) ciudadanos salvadoreños o centroamericanos; (2) empresas incorporadas localmente
propiedad de salvadoreños o centroamericanos; (3) bancos centroamericanos de países con
regulaciones prudentes adecuadas; y (4) bancos e instituciones financieras de cualquier
parte del mundo siempre que su país de residencia aplique reglas prudentes de acuerdo con
estándares internacionales y si la institución ha sido calificada por agencias de calificación de
renombre internacional como de “primera categoría”. Esta última disposición abre
efectivamente el sistema bancario a propiedad extranjera completa.
•
Sólo se pueden otorgar licencias para estaciones de televisión y radio a ciudadanos
salvadoreños o empresas incorporadas localmente cuyo capital sea propiedad de
salvadoreños al menos en un 51 por ciento.
•
El transporte terrestre de pasajeros dentro de El Salvador sólo puede ser operado por
ciudadanos salvadoreños. El transporte terrestre de bienes dentro del país, a su vez, está
sujeto a la misma regla indicada anteriormente del 51 por ciento.
•
Como es usual en todos los países, El Salvador impone restricciones al ejercicio de ciertos
servicios profesionales por parte de extranjeros, incluso como resultado de temas de
reconocimiento de títulos y cualificaciones y requisitos de ciudadanía/residencia. En algunos
casos, los ciudadanos centroamericanos se benefician de un tratamiento más favorable que
el aplicado a otros extranjeros. Las profesiones afectadas más importantes incluyen
construcción, arquitectura e ingeniería, contabilidad y auditoría pública, notarios y servicios
de salud.
La Ley de Inversiones creó la Oficina Nacional de Inversiones (ONI) bajo el Ministerio de
Economía para "facilitar, centralizar y coordinar" los procedimientos de apertura marcados por la ley.
Se pensó no sólo como ventanilla única para facilitar la inversión de nacionales y extranjeros sino
también como mecanismo de recolección de datos.
De acuerdo a la Ley de Inversiones, los inversionistas extranjeros deben de registrar sus
inversiones ante la ONI. También especifica explícitamente, sin embargo, que la inscripción no puede
ser condicionada a requisitos de resultados u operativos tales como contenido local o requisitos de
exportación. Además de llevar a cabo la inscripción de inversión extranjera, la ONI fue estructurada
también para facilitar todo el proceso de apertura. Diversos servicios administrativos están
representados en la ONI.
27
Esta restricción no se aplica si se adquiere tierra rural para propósitos industriales.
33
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
A pesar de los requisitos legales y servicios de facilitación que se ofrecen, muchos inversores
extranjeros no registran su inversión ante la ONI. Al parecer esto no tiene implicaciones legales, ya
que la inscripción no es una condición para obtener tratamiento especial o incentivos, y ya que no se
aplica ninguna sanción si no hay inscripción. Además, los inversionistas extranjeros pueden continuar
con todos los procedimientos estándar de apertura de una empresa sin inscribirse en la ONI.
Estos procedimientos de apertura – que pueden realizarse en la ONI – son procesados en el
Centro Nacional de Registros (CNR) bajo un servicio de ventanilla única (trámite integral). Los
trámites han sido simplificados durante la última década y los inversores ahora pueden en el CNR
incorporar su empresa, obtener el número de identificación fiscal e inscribirse en el instituto de
seguridad social como empleador. Además, El Salvador ha sido líder en la región en el uso de
gobierno electrónico (cuadro II.1).
Cuadro II.1. Gobierno electrónico en El Salvador
Desde hace mucho tiempo El Salvador ha enfatizado el uso de herramientas de tecnología
de información (TI) para modernizar la administración pública y servicios. Diversos programas han
sido lanzados durante la última década incluido el "e-país", enfocado en el uso de herramientas de
TI y "El Salvador eficiente", centrado en simplificar procedimientos administrativos. La estrategia ha
puesto en línea unos 800 servicios en 54 instituciones públicas. Algunas de las herramientas más
destacadas del gobierno electrónico incluyen:
•
•
•
•
e-CNR (www.e.cnr.gob.sv/portal): el CNR ha puesto en línea un catálogo de sus servicios al
igual que los formularios e instrucciones necesarias. La ausencia de una ley sobre firma
electrónica significa que aún no es posible completar los procedimientos administrativos en
línea pero el sistema tiene la capacidad para hacerlo y debería de estar disponible una vez
se adopte un marco legal sobre firmas electrónicas. El e-CNR también puede utilizarse para
enviar notificaciones a solicitantes sobre el estado de sus procedimientos (vía SMS o correo
electrónico). El e-CNR cubre procedimientos relacionados con inscripción de empresa,
propiedad intelectual o registro de tierras e hipotecas, entre otros.
Facilitación al comercio: la oficina de aduanas (www.aduanas.gob.sv) incrementó durante
los últimos años sus esfuerzos para utilizar herramientas de TI que faciliten el comercio.
Además de suministrar información integral en línea sobre aranceles y procedimientos de
importación (requisito bajo el CAFTA-DR), la oficina está incrementando el uso de envío y
procesamiento electrónico de documentos de importación. Ciertas categorías de
importadores ya pueden rastrear su carga en línea también (sección C.4).
Además, el Ministerio de Agricultura (www.mag.gob.sv) y el Ministerio de Salud (www.gaisamspas.gob.sv) suministran servicios en línea para emitir permisos fitosanitarios para la
importación de alimentos, bebidas y animales vivos. El sitio web eSalPort
(www.esalport.gob.sv), por su parte, permite que importadores y exportadores rastreen su
carga o envíos.
e-regulations (elsalvador.e-regulations.org): este proyecto, implementado con asistencia
técnica de UNCTAD, ofrece información paso a paso y guía para inversionistas que desean
abrir una empresa, comprar tierra, legalizar documentos o comercial bienes.
Pagos electrónicos: el sistema P@GOES fue establecido para permitir que inversionistas o
individuos paguen impuestos y tasas por servicios gubernamentales.
Fuentes: UNCTAD y sitios web institucionales.
34
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
2. Tratamiento y protección de la IED
El Salvador suministra bajo la Ley de Inversiones un estándar de tratamiento y protección alto
para todos los inversionistas extranjeros. Consolidó e incrementó este estándar aún más para
inversionistas de Costa Rica la República Dominicana, Guatemala, Honduras, Nicaragua y los
Estados Unidos bajo el capítulo de inversión del CAFTA-DR. Además, El Salvador firmó 24 tratados
de inversión bilateral (TIV) con países importantes de IED.
a. Estándar general de tratamiento y protección
La Ley de Inversiones estipula que los inversionistas extranjeros tienen "los mismos derechos
y obligaciones" que los inversores nacionales y que las medidas discriminatorias para impedir el
establecimiento o la administración, uso, extensión, venta o liquidación de sus inversiones están
28
prohibidas. El Salvador aplica una estricta definición de tratamiento nacional que no permite que se
otorgue tratamiento más favorable o incentivos especiales sólo a inversionistas extranjeros. Aunque el
principio de nación más favorecida (NMF) no se menciona explícitamente en la ley, su Artículo 7
previene la discriminación en base a nacionalidad o residencia del inversor. La ley también prohíbe
requisitos de resultados específicos para los inversionistas extranjeros, por ejemplo los que se
relacionan a exportación, contenido local o transferencia de tecnología.
La ley utiliza una definición amplia de "inversión" que cubre bienes tangibles e intangibles y
flujos de capital dirigidos a ejecutar actividades económicas con el propósito de producir bienes o
servicios. La transferencia de fondos relacionados a la inversión está sujeta a garantías legales
fuertes y amplias que cubren entre otras: (1) ganancias y dividendos; (2) pagos de préstamos e
intereses; (3) recaudación de la venta, liquidación o expropiación de activos; (4) cualquier pago
resultante de actividades legales relacionadas con la inversión. Estas garantías sobre transferencia
de fondos se consolidaron aún más con la adopción del dólar de Estados Unidos como moneda de
curso legal en el 2001 (sección C.5).
La Constitución reconoce y garantiza los derechos de propiedad privada, incluida la
propiedad intelectual, que también estipula que el Estado debe de promover y proteger a la iniciativa
privada para promover la creación de riqueza y beneficios amplios para la población. La Constitución
también condiciona las expropiaciones acordes con el propósito público o interés social debidamente
justificado y dependiente de compensación previa y justa. Bajo ciertas circunstancias, la
compensación (p.ej. por la construcción de infraestructura de agua, electricidad o vial) puede ocurrir
posteriormente. Si la cantidad lo justifica, la constitución también permite que se pague a plazos la
compensación por un máximo de 15 años sujeta al pago de intereses.
La Ley de Expropiación y de Ocupación de Bienes por el Estado regula más precisamente las
condiciones bajo las cuales pueden llevarse a cabo expropiaciones. Aporte una definición
relativamente amplia de propósito público, tal como se define en tres categorías principales:
(1) trabajos necesarios para suministrar servicios públicos (p.ej. caminos, agua, trenes, electricidad,
cementerios, prisiones o escuelas); (2) se pueden declarar de interés público patentes si el invento
puede crear riqueza nacional sustancial o contribuir a la defensa pública y si el propietario rehúsa
otorgar una licencia en El Salvador; y (3) se puede declarar propósito público para explotar minerales.
28
Estos principios están sujetos naturalmente al proviso de restricciones que pueden aplicarse por ley a la entrada de
inversionistas extranjeros o a la extensión de su participación en ciertos sectores.
35
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
La determinación de propósito público debe seguir proceso debido a través del tribunal de
primera instancia experto para construcción de infraestructura vial. En esos casos, la ley permite que
el Ministerio de Transportes proceda por Decreto Presidencial. Las partes deben en primer lugar
buscar mutuo acuerdo sobre la compensación. Si no llegan a ningún acuerdo, la compensación la
determina un panel de expertos por medio de un procedimiento judicial. Si hay desacuerdo entre los
expertos, el valor del terreno y edificios que constan en la declaración de impuestos puede utilizarse
como base para la compensación.
Los inversionistas extranjeros tienen acceso a los tribunales locales bajo los mismos términos
que los inversores nacionales y no están sujetos a discriminación. Sin embargo, la efectividad del
sistema judicial continúa siendo una debilidad importante en El Salvador, especialmente en términos
de justicia comercial. La Ley de Inversiones permite que los inversionistas extranjeros sometan
disputas con el Estado a conciliación o arbitraje internacional a través del Centro Internacional de
Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI). El Salvador no requiere agotar remedios
locales administrativos o judiciales como condición para acceder al recurso de CIADI, el cual está
garantizado por la ley. Además, El Salvador permite que inversionistas que se originan de estados
que no son miembros de CIADI tengan acceso a su mecanismo de conciliación y arbitraje por medio
del Mecanismo Complementario de CIADI.
La ejecución de indemnizaciones de arbitraje internacional la facilita la membrecía de el
Salvador en la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de las Sentencias Arbitrales y
Extranjeras (Convención de Nueva York). A la fecha, sólo se han referido tres casos a CIADI:
(1) Commerce Group Corp. y San Sebastián Gold Mines presentaron un caso en agosto del 2009;
(2) Pacific Rim Cayman presentó una demanda en junio de 2009 solicitando daños por cientos de
millones dólares debido a reclamar retrasos injustificados en otorgar derechos de minería de oro
después de hacer trabajos de exploración; y (3) Inceysa Vallisoletana (inspección de vehículos de
29
motor) presentó una demanda en el 2003 la cual fue desechada por falta de jurisdicción de CIADI.
Un cuarto caso relativo a los intereses en la empresa geotérmica LaGeo ha sido presentado por la
firma italiana de electricidad ENEL ante la Cámara de Comercio Internacional.
b. Capítulo de CAFTA-DR sobre inversión
El Capítulo 10 del CAFTA-DR suministra un estándar de tratamiento y protección aun más
fuerte para inversionistas de Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
los Estados Unidos – un estándar del que se benefician también los inversores salvadoreños en
dichos países. Para comenzar, la inversión se define más ampliamente que en la Ley de Inversiones
para incluir, entre otros, todas las acciones, valor y otras formas de participación en valores de una
empresa, bonos y préstamos, futuros, opciones y otros derivados y derechos de propiedad intelectual.
La protección acordada bajo el Capítulo 10 por tanto cubre una gama amplia de activos, que van más
30
allá de la IED stricto sensu.
Los puntos principales que se tratan en el capítulo 10 son los siguientes:
29
El tribunal de arbitraje determine que su jurisdicción no se extendía a inversiones que fueron hechas de manera fraudulenta.
UNCTAD (a publicarse, e) discute las implicaciones al desarrollo del uso de definiciones de amplio alcance de “inversión” en
los acuerdos internacionales de inversión. Advierte a los países en desarrollo sobre la necesidad de comprender totalmente las
implicaciones de ofrecer protección a inversiones no IED bajo los tratados bilaterales de inversión. También intenta ofrecer una
definición más concreta y orientada al desarrollo de “inversión” para que se considere en futuros TBI.
30
36
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
•
Tratamiento nacional se incluye y define como tratamiento no menos favorable que el
otorgado a inversores nacionales en similares circunstancias respecto a la apertura,
adquisición, expansión, manejo, conducción, operación y venta o cualquier otra disposición
de inversiones.
•
Tratamiento de NMF se define como tratamiento no menos favorable que el otorgado a
inversionistas de cualquier otro Estado.
•
El estándar mínimo de tratamiento debe de cubrir tratamiento justo y equitativo y
protección y seguridad totales. La práctica del derecho consuetudinario internacional se
menciona específicamente como punto de referencia respecto al estándar mínimo de
tratamiento.
•
La protección contra la expropiación es significativamente más fuerte bajo el CAFTA-DR
que bajo cualquier ley nacional, y la Constitución contiene ciertas disposiciones que no están
alineadas a esos compromisos. En particular, el CAFTA-DR es más protector de los
inversionistas en términos de compensación, la cual debe de ser "rápida, adecuada y
efectiva", pagada sin demora y ser equivalente al valor justo de mercado del bien expropiado
inmediatamente anterior a que se anuncie la expropiación.
•
Los derechos de transferencia se definen de manera similar bajo la Ley de Inversiones. La
prohibición sobre requisitos de resultados, a su vez, es más estricta ya que el tratado
prohíbe condicionar la recepción de incentivos de inversión o ventajas de cumplimiento sobre
ciertos requerimientos operativos.
•
La resolución de disputas Inversor-Estado está sujeta a un tratamiento muy integral en el
Capítulo 10. Cada una de las partes CAFTA-DR otorga su consentimiento automático a
inversores de las otras partes para tener recurso de conciliación o arbitraje internacional si
eligen solicitarlo, ya sea bajo CIADI o bajo las reglas de arbitraje de la Comisión de Naciones
Unidas sobre el Derecho Mercantil Internacional (CNUDCI). Además, el Capítulo 10 contiene
disposiciones detalladas sobre selección de mediadores, conducta del arbitraje, ley aplicable
y aplicación de indemnizaciones.
c. Red de tratados bilaterales de inversión
El Salvador comenzó a negociar tratados bilaterales de inversión a comienzos de los noventa.
Para el 2009, habían entrado en vigor 20º TVI y otros cuatro adicionales estaban pendientes de
31
ratificación. Además, todos los tratados de libre comercio contienen disposiciones sobre inversión.
Estos TBI o disposiciones de inversión en tratados comerciales cubren a la mayoría de países que
son fuente importante de IED en El Salvador.
Los TBI contienen disposiciones relativamente estándar. La mayoría hacen la promoción de
inversión un objetivo explícito del tratado, además de garantizar tratamiento justo y protección. En
general, los TBI aportan tratamiento nacional, de NMF y justo y equitativo, garantizan la transferencia
de derechos, provén acceso a arbitraje internacional bajo CIADI o CNUDCI y protegen contra la
expropiación. Tal como ocurre con CAFTA-DR, el área clave en la cual la protección es más fuerte
bajo las disposiciones de los TBI que las leyes domésticas es en el caso de las expropiaciones.
31
Incluidos bajo el CAFTA-DR y tratados con Chile, Méjico, Panamá y la Provincia China de Taiwan.
37
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
3. Recomendaciones sobre entrada, establecimiento, tratamiento y protección de la IED
La decisión de El Salvador de centrar su estrategia de desarrollo en un modelo de economía
abierta pequeña se refleja en su legislación respecto a la inversión extranjera directa. El marco está
abierto, es favorable, no discriminatorio y protector de la IED. Además, diversos compromisos
internacionales consolidan aún más este marco permisivo. Sin embargo, unas cuantas aclaraciones o
adaptaciones podrían dar credibilidad adicional y traer beneficios a El Salvador y promover aún más
la IED:
32
33
•
La protección de empresas locales pequeñas ante la IED necesita aclararse y ser mejor
definida por la ley. Es importante para garantizar que inversiones extranjeras potencialmente
valiosas pero inicialmente pequeñas no se vean obstaculizadas. Una restricción basada en el
capital invertido, tal como se define en el CAFTA-DR, no es la mejor manera de proteger a
las pequeñas empresas ya que corre el riesgo de desalentar inversiones extranjeras
32
inicialmente pequeñas en sectores potencialmente nuevos y de alto crecimiento. Un
enfoque más refinado para proteger a las pequeñas empresas en sectores sensibles es
posible y deseable. Debe de basarse en sectores definidos con precisión y permitir
excepciones.
•
La inscripción en la ONI ha demostrado ser ineficaz y no se cumple estrictamente. Tal como
está, no sirve para mucho y realmente no es de ayuda para que El Salvador recabe
estadísticas sobre entradas de IED. Por el contrario, un enfoque más flexible y basado en
encuestas para recolectar datos sobre inversión podría ponerse en marcha, tanto para
33
inversiones extranjeras como nacionales. Los servicios de facilitación ofrecidos por la ONI
podrían integrarse al CNR, que a su vez se convertiría en punto único de entrada y puesto
único para que todos los inversores monten sus empresas.
•
Sería valioso que El Salvador promueva y facilite aún más la movilidad de profesionales, al
menos entre países de Centro América. Se dan más detalles sobre este punto en la
sección C.7.
•
La Constitución y la Ley de Expropiación contienen cláusulas sobre expropiaciones que no
se alinean con los compromisos adquiridos por el Salvador bajo CAFTA-DR y sus TBI. La
situación debe corregirse para reflejar las mejores prácticas internacionales sobre
expropiaciones que parece han sido respaldadas ampliamente por El Salvador. Esto
aportaría mayor certeza a todos los inversionistas, sin importar su nacionalidad, y evitaría
inconsistencias entre las leyes nacionales y los compromisos internacionales.
•
El Salvador ha tenido que tratar tres casos referidos a CIADI hasta la fecha, incluidos dos
muy recientemente. Dada su política de permitir que se lleven a arbitraje internacional
disputas inversionista-Estado a discreción del inversor y dados los costos legales
involucrados (cuadro II.2), valdría la pena que El Salvador establezca mecanismos para
evitar lo más posible ese recurso. También es importante que El Salvador esté mejor
preparado institucionalmente para manejar dichos casos cuando y si ocurren. UNCTAD (a
publicarse, d) considera las alternativas a arbitraje en acuerdos de inversión internacional.
También sugiere políticas para prevención de disputas, basadas en experiencias
internacionales y buenas prácticas.
Hay que recordar lo pequeños que fueron Google, Hewlett-Packard, Microsoft o Wal-Mart al inicio.
UNCTAD suministra ayuda técnica en ésta área. UNCTAD (2009 e, f, g) suministra manuales sobre recolección de datos.
38
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Cuadro II.2. Arbitraje internacional bajo CIADI
Un total de 301 casos se han llevado a arbitraje internacional de CIADI desde la entrada en
vigor de la Convención de Washington en 1966. El primer caso lo presentaron en 1972 Holiday Inn y
otros contra Marruecos. Hasta finales de los noventa, pocos casos habían sido registrados ante
CIADI, usualmente 2 o 3 por año. Ha habido in incremento notorio en el número de casos, sin
embargo, a partir de 1997 con un máximo de 37 en el 2007 (gráfica II.1).
Gráfica II.1. Casos presentados ante CIADI, 1972–2009
40
35
30
25
20
15
10
5
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
0
Numero total de disputas
Paises desarollados
Fuente: CIADI.
La gran mayoría de casos han sido presentados contra gobiernos en países en desarrollo o
economías en transición. De 301 casos, sólo 24 involucraban a países desarrollados. CIADI cobra
$25 000 presentar una solicitud, además de un cargo administrativo anual de $20 000. Se paga a los
mediadores $3000 en concepto de honorarios por día de reunión o trabajo realizado en relación a los
procedimientos, adicional al reembolso de gastos. Sin embargo, los costos mayores en que se incurre
en arbitraje internacional son los honorarios de asistencia legal que pueden sumar varios millones de
dólares.
A diferencia de los casos de arbitraje mercantil, las partes involucradas en arbitraje de
inversión usualmente han tenido que cargar con todas las costas legales, y al tiempo compartir a
partes iguales el costo del arbitraje. Como resultado, las costas involucradas en arbitraje CIADI
pueden ser muy altas para gobiernos de países en desarrollo, incluso si los inversionistas pierden sus
casos. Debe apuntarse, no obstante, que ha habido ciertos casos en años recientes en los cuales el
34
tribunal de arbitraje ha aplicado al menos parcialmente el principio de “el que pierde, paga”.
Fuente: CIADI.
34
Ese fue el caso en EDF Services Ltd. vs. Rumanía, en el cual el tribunal de arbitraje ordenó a EDF que contribuyera con $6
millones a las costas del Gobierno de Rumanía mientras los costos de arbitraje se compartían a partes iguales. El tribunal se
refirió a precedentes bajo NAFTA/UNCITRAL en los que el tribunal de arbitraje había aplicado al menos parcialmente el
principio de “el que pierde, paga” en casos sobre inversión.
39
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
C. Medidas generales para regular negocios
1. Tributación
El Salvador enfrentará dos desafíos de política tributaria claves en los próximos años. Por un
lado, tendrá que eliminar los incentivos a las zonas francas de exportación (ZFE) que no son
compatibles con el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización
Mundial de Comercio (OMC). Por otra, tendrá que incrementar gradualmente los ingresos del
Gobierno como parte del PIB para poder dar los servicios administrativos y públicos (p.ej.
infraestructura básica, educación o salud) necesarios para un país que aspira a ingreso medio alto.
En el 2008, los ingresos y subvenciones del Gobierno Central representaban solo el 14.6 por ciento
del PIB (tabla II.1). Aunque ello es comparable a Costa Rica y más alto que en Guatemala, está por
debajo del de Méjico o Panamá, y está muy por debajo de países más avanzados como Brasil o
35
Chile.
Tabla II.1. Ingresos del Gobierno Central
(Porcentaje del PIB)
Ingresos fiscales (netos)
Impuesto sobre la
renta (neto)
Aranceles de
importación
IVA (neto)
Ingresos no fiscales
Memorando:
Devoluciones
2004
11.5
3.4
2005
12.5
3.9
2006
13.3
4.2
2007
13.4
4.6
2008
13.0
4.5
1.1
1.1
1.1
1.0
0.8
6.0
1.7
6.5
1.0
7.0
1.1
6.8
1.2
6.6
1.6
-0.7
-0.6
-0.5
-0.7
-0.9
Fuente: Banco Central de Reserva de El Salvador.
Como muchos países en el mundo, El Salvador ha utilizado una política de impuestos de
sociedades para alentar la inversión y promover la IED. Sin embargo, diferente a otros, ha logrado
preservar un régimen tributario relativamente sencillo con una estructura de incentivos
razonablemente simple, centrado en el régimen de ZFE y el tratamiento especial que otorga a los
exportadores de servicios. A pesar de ello, El Salvador ocupa las posiciones bajas número 154 y 127
entre 181 países en la clasificación del 2009 del Banco Mundial Doing Business respecto al número
36
de pagos de impuestos y tiempo invertido para cumplir. Las siguientes secciones evalúan el régimen
fiscal actual. Se dan ciertas recomendaciones basadas en las debilidades, retos y necesidades
destacadas anteriormente, con la idea de montar un régimen tributario que a la vez que promueve las
inversiones de manera no distorsionadora permita al Gobierno generar ingresos suficientes.
a. Impuesto sobre sociedades
La Ley del Impuesto Sobre la Renta fue revisada en 1991 y luego sujeta a varias enmiendas
para simplificar el código tributario aún más. En prólogo se indican diversos principios y objetivos,
35
Los niveles son como sigue: Brasil, 38.2 por ciento (2007); Chile, 29.5 por ciento (2007); Costa Rica, 15.5 por ciento (2008);
Guatemala, 12.1 por ciento (2008); Méjico, 16.9 por ciento (2008); y Panamá, 19.5 por ciento (2007).
36
En la evaluación de la carga financiera de impuestos, El Salvador se sitúa significativamente mejor en el puesto 54. Un
análisis comparativo de la carga de impuestos de sociedades se presenta a continuación utilizando metodología de UNCTAD.
40
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
incluyendo la simplicidad, facilidad de procedimientos, transparencia, neutralidad, certeza, carga
tributaria moderada y ampliación de la base tributaria por medio de la reducción de exenciones y
devoluciones. El Salvador ha cumplido con varios de los objetivos indicados, pero permanecen
problemas en cuanto a estructura y administración tributaria.
La Asamblea Nacional también adoptó una reforma fiscal en diciembre de 2009. Sus
enmiendas a diversas leyes (incluídas la Ley de Impuesto sobre la Renta y la Ley del Impuesto al
Valor Agregado) no afectaron la estructura de la imposición corporativa. Se introdujeron diversas
reglas o se restringieron respecto a la exención de impuestos y deducciones del ingreso imponible.
Los objetivos principales son limitar la evasión de impuestos y la ingeniería fiscal incluída aquella por
medio de transacciones en paraísos fiscales o transferencia de precios. La reforma fiscal también
afecta los impuestos y aranceles sobre productos como bebidas alcohólicas, tabaco o combustibles.
La renta corporativa está sujeta a una tasa estándar de impuestos del 25 por ciento mientras
que las ganancias de capital tributan un 10 por ciento. Las empresas tributan en base a territorio, y
todas las reducciones estándar se permiten para determinar los ingresos imponibles. Las tasas de
depreciación para propósitos de impuestos las marcan las empresas, sujetas a ciertos topes,
incluyendo: (1) 5 por ciento para edificios; (2) 20 por ciento para maquinaria; (3) 25 por ciento para
vehículos; (4) 25 por ciento para software; y (5) 50 por ciento para otros activos móviles. La
depreciación para propósitos tributarios debe de hacerse en base a una línea recta y a una tasa única
por la duración total de la depreciación.
Contrario a la práctica mundial común, El Salvador no permite que las empresas trasladen
37
sus pérdidas al siguiente período fiscal. Además, no se permite que las empresas programen
depreciación a lo largo del tiempo de activos fijos (por ejemplo, difiriendo deducciones de un año al
siguiente) para asegurar que la depreciación de activos tiene un efecto genuino sobre la base del
impuesto sobre la renta. Esta doble restricción significa que las empresas no pueden aprovechar la
desgravación fiscal por inversión y ampliación que esperan y obtienen en la mayoría de países. Como
tal, actúa desincentivando la inversión y coloca a El Salvador en una posición no competitiva.
Otra diferencia de la práctica común a nivel mundial es que El Salvador impone pagos
mensuales anticipados del impuesto de sociedades equivalentes el 1.5 por ciento de la facturación.
Estos pagos se acreditan al impuesto de sociedades que debe de pagarse al final del año fiscal. Los
excedentes de pago pueden ser reembolsados, imputados a otras obligaciones tributarias o
acreditarse para futuros pagos anticipados mensuales. Aunque son comunes esos pagos anticipados,
la mayoría de países los aplican trimestral o semestralmente. Muchos países también imponen pagos
anticipados en base a autoevaluaciones de ingresos imponibles, no como porcentaje de facturación.
Los pagos mensuales anticipados pueden representar una carga importante al flujo de
efectivo de las empresas, particularmente de las más dinámicas. También representan una carga
administrativa pesada tanto para los inversores como para las autoridades tributarias, debido tanto al
resultado de pagos mensuales y reembolsos adeudados al cierre del año fiscal. En el 2008, los
reembolsos al impuesto sobre la renta representaron casi $50 millones, o un 0.2 por ciento del PIB.
Esta cifra puede que subestime los excedentes de pagos ya que las empresas también pueden optar
por acreditar el balance anual de cierre para pagos mensuales futuros. La carga administrativa de
estos pagos mensuales es una de las razones por las que El Salvador califica muy bajo en la
37
Muchos países en el mundo permiten trasladar pérdidas al período siguiente de forma ilimitada. Los que no lo hace,
usualmente tienen disposiciones para cinco o tres años. Son pocos países los que como El Salvador no permiten trasladar las
pérdidas.
41
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
clasificación de Doing Business en cuanto a número de pagos de impuestos y tiempo utilizado para
cumplir. También van en contra del procedimiento de “facilitar procedimientos” establecido en la ley.
El Salvador no tiene impuestos sobre dividendos, ya sean distribuidos a nacionales o
extranjeros, siempre que la empresa haya pagado debidamente los impuestos sobre la renta de los
beneficios básicos. Otros pagos a no residentes (regalías, pagos de interés, honorarios por servicios)
están sujetos a retención de impuesto del 20 por ciento. Las ganancias de capital, a su vez, tributan
un 10 por ciento con posibilidad de deducir pérdidas de capital en otras operaciones llegando a un
máximo de cinco años anteriores.
El tratado de doble tributación (T2T) con España, ratificado en septiembre de 2008, es el
38
primer y único T2T de El Salvador hasta la fecha. Permite que las partes apliquen retención de
impuestos a dividendos a una tasa máxima del 12 por ciento y gravar otros pagos (interés, regalías,
honorarios) hasta el 10 por ciento. Al momento, la base territorial de tributación protege a empresas
salvadoreñas frente a la doble tributación y la ausencia de impuestos sobre dividendos protege a las
empresas extranjeras en El Salvador. Aún así, la ausencia de una red de T2T penalice a los
inversionistas extranjeros en El Salvador ya que se pueden ver sujetos a doble tributación en pagos
de intereses y regalías interempresa. Para mediados del 2009 se habían iniciado negociaciones
preliminares sobre T2T con Chile, Qatar y los Estados Unidos.
El Salvador cuenta con un sistema de incentivos a la inversión relativamente directo, los
cuales son aportados por cinco leyes: (1) la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización;
(2) la Ley de Servicios Internacionales; (3) la Ley de Reactivación de las Exportaciones; (4) la Ley de
Fomento Industrial; y (5) la Ley de Turismo. Los principales incentivos se relacionan a resultados de
exportación y se otorgan bajo las dos primeras leyes.
El Salvador puso en marcha un régimen moderno de ZFE que promueve la participación de
inversionistas extranjeros como desarrolladores y administradores de zona al concederles incentivos
similares a los otorgados a empresas que operan en las zonas. Para mediados del 2009, El Salvador
contaba con 16 ZFE, la mayoría de propiedad y administración privadas, en las cuales operan más de
200 empresas (Capítulo I). Se permite que se establezcan en ZFE la mayoría de operaciones
39
industriales y de manufactura con unas pocas excepciones especificadas por ley. Las empresas
establecidas en las zonas deben ser orientadas a las exportaciones pero se les permite vender parte
de su producción en el mercado salvadoreño, sujeta al pago de aranceles de importación, impuesto al
valor agregado (IVA) y al impuesto de sociedades sobre las operaciones correspondientes.
Los incentivos aportados bajo la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización
son extremadamente generosas y consisten en: (1) exención total e indefinida de impuestos de
sociedades y municipales; y (2) exención de todos los aranceles e IVA sobre la importación de
equipo, maquinaria, materias primas y bienes intermedios utilizados para la producción.
La Ley de Servicios Internacionales fue adoptada en el 2007 para otorgar los mismos
incentivos a los exportadores de servicios. Sin embargo, es más restrictiva ya que delimita los
servicios elegibles para los incentivos e impone condiciones específicas de elegibilidad. Los servicios
elegibles son: (1) distribución internacional y logística; (2) centros de llamadas; (3) servicios de TI
(desarrollo de software); (4) investigación y desarrollo; (5) mantenimiento de aeronaves y barcos;
38
39
El tratado ha sido ratificado por El Salvador pero aún no por España.
Estas incluyen la producción y comercialización de cemento, azúcar o alcohol.
42
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
(6) deslocalización de procesos de negocios (BPO); (7) servicios médicos; y (8) servicios financieros
internacionales.
La ley requiere que algunos de estos servicios sean prestados desde "parques de servicio "
similares a las ZFE, mientras otros como los centros de llamadas (call centers en inglés) y
operaciones de mantenimiento pueden operar como unidades individuales fuera de los parques. En
cuanto a ZFE, El Salvador desea que el sector privado conduzca el desarrollo y administración de
parques de servicios. Por tanto los que las desarrollan reciben incentivos similares a los que se dan a
empresas que operan en los parques. Al igual que las empresas que operan bajo el régimen de ZFE,
los suministradores de servicios pueden vender en el mercado local siempre que paguen todos los
impuestos y aranceles aplicables.
Además, la ley impone ciertas condiciones para beneficiarse del régimen arancelario
especial. Las empresas de distribución internacional y logística deben de tener bodegas de al menos
2
500m . Las empresas de BPO deben invertir al menos $150 000 durante el primer año, crear 10
empleos permanentes y tener un contrato por un año mínimo con un cliente. Los suministradores de
servicios médicos deben invertir un mínimo de $10 millones ($3 millones si no se ofrecen servicios de
cirugía) y deben de establecerse fuera del área metropolitana de San Salvador y cabeceras
departamentales.
Los incentivos que aportan las otras tres leyes son más limitados. Bajo la Ley de Reactivación
de la Exportación, los exportadores de bienes y servicios hacia afuera de Centro América e beneficias
de un reembolso no imponible equivalente al 6 por ciento del valor FOB de la exportación. Todas las
exportaciones son elegibles, excepto la minería y productos tradicionales (café, algodón y azúcar).
La Ley de Fomento Industrial ofrece importaciones libres de aranceles de bienes de
producción e insumos y otorga exenciones o reducciones temporales al impuesto de sociedades. Los
40
incentivos se restringen a proyectos “pioneros” o industrias “necesarias” y las empresas deben ser
propiedad 50 por ciento salvadoreñas para poder ser elegibles. Los incentivos contenidos en la Ley
de Desarrollo Industrial no han sido utilizados de forma extensa últimamente.
La Ley de Turismo otorga una exención de 10 años del impuesto de sociedades y una
reducción de 5 años de hasta el 50 por ciento en impuestos municipales. Este incentive se otorga
para proyectos de más de $50 000 bajo la condición de que sean declarados de “interés turístico
nacional” por el Ministerio de Turismo. Estos incentivos iban dirigidos al lanzamiento inicial del sector
y se otorgan para un período de transición de 5 años que finalizará a finales del 2010. Las empresas
beneficiarias también deben de aportar una contribución del 5 por ciento del ingreso neto, durante el
período de exoneración, a un fondo de desarrollo del turismo.
En el 2005, El Salvador estableció un fideicomiso de 4 años para aportar apoyo financiero
directo a inversionistas en sectores estratégicos para ayudarles a establecerse en el país
(Fideicomiso Especial para la Creación de Empleo en Sectores Productivos Estratégicos, FECEPE).El
fondo perseguía compensar a los inversionistas por externalidades de localización positiva y
capacitación de trabajadores. Las condiciones de elegibilidad incluían la creación de un mínimo de
250 empleos permanentes con un salario mínimo promedio de la menos $200. Los beneficiarios
también debían comprometerse a mantener la inversión y empleos durante un período mínimo de
tiempo, excepto en casos de fuerza mayor.
40
Se definen como aquellos que producen bienes o servicios para satisfacer las necesidades básicas de la población
(alimentos, salud, vivienda y otros).
43
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
Cerca de $40 millones de apoyo financiero fueron otorgados a 15 empresas entre 2005 y
2009. Aunque este tipo de apoyo/subsidios no es extraño, incluso en economías de la OCDE, es
altamente cuestionable si los costos han sido justificados respecto a los beneficios a largo plazo.
Como demuestra la experiencia de muchos países, los subsidios directos a inversionistas privados
con frecuencia no promueven inversiones sostenibles y creación de empleo a la larga. Además, las
externalidades positivas a menudo son difíciles de cuantificar, lo cual hace muy difícil el análisis
costo/beneficio. Es muy posible que fondos públicos de la magnitud de aquellos gastados bajo el
FECEPE se verían mejor invertidos en proyectos de infraestructura a largo plazo que benefician a la
economía en conjunto, tales como - por ejemplo - el desarrollo de una alianza público-privada para
hacer operativo el puerto de La Unión (capítulo III).
Una evaluación comparativa demuestra que el régimen general de El Salvador impone una
carga de impuesto de sociedades que está a la par o es un poco menor que la de comparadores
regionales dependiendo del sector que se trate (anexo I). De manera similar a la mayoría de otros
países de la región, el régimen de ZFE es muy favorable a los inversionistas y aporta una exención de
impuestos virtualmente completa. En ese sentido, El Salvador no se diferencia de sus vecinos.
b. Impuesto al valor agregado
El impuesto al valor agregado se introdujo en 1992 para reemplazar al impuesto del timbre en
las facturas. El sistema es moderno y bien administrado, y el IVA es la fuente principal de ingresos
fiscales sumando cerca del 7 por ciento del PIB, muy por arriba del impuesto sobre la renta. Todas las
empresas están sujetas al IVA, sin importar el tamaño o facturación.
El Salvador aplica un método de IVA estándar de ingreso-egreso con devolución mensual. La
tasa estándar que se aplica a la mayoría de bienes y servicios es el 13 por ciento. Los productos y
servicios de exportación tienen una tasa cero mientras que cierto número de servicios están
41
exentos. Los exportadores tienen la opción de ya sea obtener devolución del excedente de pago del
IVA o asignarlo para pago de otras obligaciones fiscales. El sistema de devolución parece funcionar
bien y la administración está obligada legalmente a procesar las devoluciones dentro de 30 días
laborables. En el 2008, la devolución del IVA a los exportadores sumó el 0.7 por ciento del PIB. Por
otra parte, las empresas que no exportan no pueden obtener reembolsos y tienen restricciones para
compensar excedentes de pago contra pagos futuros de IVA.
c. Aranceles aduaneros
El Salvador redujo significativamente su nivel de protección arancelaria como parte de su
estrategia de desarrollo de economía abierta y para someter a las empresas locales a la presión
competitivo internacional. Bajo el Mercado Común Centro Americano (MCCA), establecido en 1960,
El Salvador aplica un arancel externo común de 0 o 5 por ciento a los bienes de capital y materias
primas; 10 por ciento para bienes intermedios y 15 por ciento para productos de consumo.
La mayor parte del comercio entre socios del MCCA (Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua) es totalmente libre de impuestos, con algunas excepciones especialmente
para productos agrícolas. Además, El Salvador ha firmado varios acuerdos de libre comercio con sus
socios comerciales históricos, especialmente CAFTA-DR, pero también incluidos Chile, Méjico y la
Provincia China de Taiwán. Aunque todos estos acuerdos tienen un calendario de eliminación gradual
41
Estos incluyen salud, educación, transporte público, seguro personal y suministro de agua.
44
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
de aranceles sobre ciertos productos sensibles, han reducido significativamente el nivel de protección
efectiva que disfrutaban los productores locales (sección C.2).
La política de apertura comercial significa que los aranceles de importación bajaron de un
2.1 por ciento del PIB en 1995 al 0.8 por ciento en el 2008. Esto equivale a menos del 6 por ciento del
ingreso total del Gobierno e indica que definitivamente El Salvador ha renunciado a utilizar los
aranceles aduaneros como fuente significativa de ingresos.
d. Evaluación y recomendaciones sobre el régimen tributario
Muchos aspectos del régimen tributario actual son correctos y fuertes. En particular, la
simpleza, estabilidad y carga impositiva moderada son aspectos de los impuestos de sociedades que
deben de ser elogiados. La importancia que se da al IVA para obtener ingresos y su calidad de
administración también es un activo importante para El Salvador. Además, la decisión estratégica de
renunciar a impuestos de importación como mecanismo para obtener ingresos es acertado en el
contexto de El Salvador.
Sin embargo aún permanecen diversos desafíos y debilidades cruciales:
•
•
•
•
•
Algunos de los incentivos aportados por la Ley de Zonas Francas Industriales y de
Comercialización y la Ley de Reactivación de las Exportaciones son incompatibles con el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC ya que están
directamente enlazados a resultados de exportaciones. Al igual que unos 20 países que se
encuentran en condiciones similares, El Salvador obtuvo una ampliación al 2015 del período
42
de transición para eliminar incentivos incompatibles. Esa fue la segunda ampliación
otorgada por la OMC y no es muy factible que la fecha límite se amplíe de nuevo.
Los incentivos están diseñados para atraer inversiones en industrias orientadas a la
exportación o sectores de servicios. Con algunas excepciones, no están hechos para
promover objetivos específicos de desarrollo, tales como mejora tecnológica, creación de
empleos o desarrollo de clúster. Hasta cierto punto, la disposición de incentivos fiscales muy
generosos en base indiscriminada puede ser excesiva y llevar al país a renunciar a muchos
ingresos.
El nivel de ingreso fiscal como porcentaje del PIB es insuficiente para permitir que el gobierno
suministra la extensión y calidad de servicios públicos necesarios para aspirar a ser un país
de ingreso medio alto. En parte importante, esto es el resultado de una base tributaria
reducida.
A pesar de los objetivos especificados en la Ley de Impuesto Sobre la Renta, la carga
administrativa sobre la tributación es excesiva y muy por encima de lo que podría
conseguirse adoptando mejores prácticas internacionales.
Algunas características a favor de la inversión, aplicadas y aceptadas ampliamente en la
tributación corporativa, se encuentran curiosamente ausentes en El Salvador, incluidas
específicamente las disposiciones de transferencia de pérdidas al siguiente período y
depreciación acelerada.
La reforma fiscal del 2009 es un grato indicio de que el Gobierno está interesado en abordar
algunos de los temas mencionados previamente, en especial en ampliar la base tributaria y evitar la
42
Bajo el Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias los países menos desarrollados están exentos
de la prohibición de subsidios a la exportación. Bajo ciertas condiciones, los países con un PNB per cápita por debajo de $1000
(a precios de 1990) también pueden estar exentos.
45
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
evasión. Tal como se indicó anteriormente, sin embargo, la reforma no llegó a introducir reformas
estructurales al régimen tributario corporativo y a los incentivos a la inversión. Esto se ha dejado para
una etapa posterior.
Satisfacer el reto de cumplimiento de la OMC, no obstante, es tema prioritario y de urgencia
ya que la fecha límite del 2015 se acerca rápidamente y porque requerirá dar nueva forma a los
incentivos de inversión. Es crucial que El Salvador aproveche el período de transición para formular e
implementar gradualmente un nuevo sistema de incentivos. Cambios súbitos y de última hora deben
de evitarse para dar tiempo a que las empresas que actualmente gozan de incentivos que no cumplen
se ajusten y esto refrene posible desinversión. También deberían de haber consultas con los
inversores por medio de un proceso transparente.
El período de transición debe de utilizarlo El Salvador para implementar reformas
complementarias para enfocar los otros desafíos enfatizados anteriormente. El objetivo general de la
reforma sería mantener un régimen tributario general atractivo y competitivo (p.ej., disponible para
todos los inversores), con incentivos limitados y específicos para apoyar las metas de desarrollo
nacional. Al momento en que algunos de los incentivos a las ZFE y el reembolso del 6 por ciento a los
exportadores debe ser eliminado gradualmente, será importante que El Salvador resista a las
peticiones inevitables de la comunidad empresarial para reemplazar estos incentivos fiscales con
otras medidas de incentivo y que multiplique los incentivos fiscales específicos a ciertos sectores.
La evaluación de costos y beneficios de los incentivos se vuelve más y más compleja
conforme proliferan. También es cada vez más difícil resistir las peticiones de un sector para obtener
tratamiento especial cuando otros sectores se benefician de exenciones fiscales específicas. A la
larga cualquier sector puede argumentar que merece tratamiento especial por cualquier motivo. Para
evitar verse involucrado en la cuesta debajo de la proliferación de incentivos, quizás valga la pena
considerar un régimen que ofrece un campo de juego parejo para todos los sectores e inversionistas,
con incentivos específicos contingentes que dependan de los resultados generales tales como
creación de empleo, capacitación o ampliación.
Además, una carga administrativa liviana, estabilidad y transparencia deben de considerarse
un ingrediente clase para ser atractivo y competitivo. A la larga, los servicios de facilitación, la
facilidad para hacer negocio, la infraestructura y los recursos humanos son los ingredientes clave del
atractivo para la IED y determinantes de localización, incluso más que posibles exoneraciones del
impuesto de sociedades. Es interesante señalar al respecto que los incentivos fiscales fueron
mencionados sólo como el 8º factor más importante (entre 10) que afectó la decisión de invertir entre
43
los inversores extranjeros encuestados por PROESA en el 2009. Factores como proximidad al
mercado, estabilidad económica, costo de mano de obra y calidad de la fuerza laboral fueron
mencionados muy por delante de los incentivos fiscales. En el caso de inversionistas locales, los
incentivos fiscales fueron calificados como el factor menos importante.
Concretamente, un régimen tributario equilibrado pero atractivo que ofrezca un campo de
juego parejo a todos los inversionistas podría lograrse por medio de las siguientes medidas:
•
43
Unificar el sistema tributario integrando los regímenes especiales de tributación empresarial
creados bajo la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización en un régimen
general reformado y más atractivo (ver a continuación). El cambio gradual podría
establecerse en el período de transición al 2015 para permitir que las empresas que operan
Encuesta Clima de Negocios Septiembre - Noviembre 2009. Herrartemarketing.
46
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
bajo ese régimen se adapten sin dificultad. Esto no sólo haría que El Salvador cumpla con
las normativas de la OMC sino que ampliaría la base tributaria.
•
Revisar cuidadosamente los costos (ingresos no percibidos) y beneficios de los incentivos
que aporta la Ley de Servicios Internacionales. La opción que actualmente prefieren el
Ministerio de Economía y PROESA parece ser ampliar un poco la aplicabilidad del régimen
de incentivos (incluso en términos de logística internacional y distribución y para servicios
médicos) El ratio costo/beneficio de los incentivos, no obstante, debe ser analizado aún más.
La opción de integrar servicios orientados a la exportación al régimen general reformado
también debe de contemplarse, especialmente si entran en vigor incentivos más específicos.
(Capítulo III).
•
Compensar la desaparición de incentivos dependientes de la exportación con medidas que
aumenten el atractivo del régimen general y promover activamente la inversión. Esto
ayudaría a garantizar que proyectos implementados bajo el régimen de ZFE y servicios
internacionales se perpetúan y que se promueven nuevas inversiones. Las medidas
propuestas a continuación deberían de evitar otorgar exoneraciones tributarias completas,
como ocurre actualmente, pero aún promoverían l inversión y convertirían a El Salvador en
un destino atractivo desde la perspectiva tributaria:
o Revisar el nivel de la tasa nominal de impuesto de sociedades teniendo en cuenta las
opciones consideradas para concesión de incentivos.
o Permitir tasas más rápidas de depreciación para propósitos de impuestos e introducir la
depreciación acelerada para ciertos tipos de activos o inversiones.
o Introducir una disposición de trasladar pérdidas al período siguiente como un incentivo
fuerte a favor de la inversión y permitir que las empresas se beneficien de la ayuda
arancelaria que aporta la depreciación más rápida.
o Preservar la extra-territorialidad de las ZFE y parques de servicios para permitirles que
44
importen suministros y bienes de capital libres de todo arancel y de IVA.
o Reemplazar el requisito de pago anticipado del impuesto de sociedades con un sistema
trimestral o semestral basado en autoevaluación.
•
Introducir incentivos limitados y directos para lograr resultados específicos. Estos estarían
enlazados en particular con la promoción de inversiones “responsables” y “verdes” que
podrían traer beneficios específicos a El Salvador en términos de creación de empleo e
inversiones sostenibles. El Capítulo III aporta una discusión más completa de estos temas,
incluso desde la perspectiva de las ZFE y debido a la necesidad de redefinirlas de acuerdo
con los esquemas de incentivos compatibles con la OMC.
•
Introducir una nueva tasa de IVA para incrementar los ingresos al tiempo que se protege a
los segmentos más pobres de la población. Los bienes y servicios esenciales podrían tener
un impuesto por debajo del actual 13 por ciento (o un régimen de exención del IVA), mientras
los productos y servicios no esenciales o de lujo, o aquellos que generan una externalidad
45
negativa podrían pagar un impuesto de alrededor del 20 por ciento.
44
Exonerar a empresas de ZFE de todos los impuestos indirectos es compatible con normativas de la OMC.
Muchos países OCDE que aplican el impuesto al valor agregado aplican tasas diferenciadas de acuerdo a la naturaleza del
producto o servicio. Algunos países en América Latina aplican un impuesto de ventas suplementario sobre artículos de lujo.
Diversas tasas base de IVA en América Latina son: 21 por ciento en Argentina; 19 por ciento en Chile; 16 por ciento en
Colombia; 12 por ciento en Guatemala; 15 por ciento en Méjico; y 19 por ciento en Perú.
45
47
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
•
Capítulo II
Negociar y ratificar rápidamente T2T con los principales países de IED existentes o que son
fuente potencial de la misma para evitar tributación doble de las ganancias.
2. Acuerdos comerciales internacionales
La política de apertura de El Salvador se refleja en su membrecía en la OMC y varios
acuerdos regionales o bilaterales de libre comercio que ha firmado en años recientes. Aunque se unió
hasta 1991 al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, El Salvador buscaba
profundizar la integración con sus vecinos desde tan temprano como 1960 bajo el Tratado General de
Integración Económica Centro Americana que creó el MCCA. Se alcanzó un hito histórico en el 2006
con la ratificación y entrada en vigor del CAFTA-DR. Otros acuerdos se han negociado usualmente en
forma conjunta bajo el marco del MCCA a incluyen tratados con Chile, la República Dominicana,
Méjico, Panamá y la Provincia China de Taiwán.
Los socios del MCCA constituyen el segundo mayor mercado de exportación de El Salvador
detrás de Estados Unidos y el más importante para productos no de maquila. También es un mercado
potencial importante para empresas extranjeras que establezcan operación en El Salvador. Aunque
los objetivos de establecer una unión aduanal completa aún no se han alcanzado, los países del
MCCA han adaptado un arancel externo común que cubre el 95 por ciento de los productos y la
mayor parte del comercial entre el MCCA es totalmente libre de impuestos, sujeto a la regla de
origen. Las excepciones al comercio interno con aranceles comunes y libres de impuestos tienen que
ver mayormente con el café, azúcar y derivados de petróleo. Además de liberalizar el flujo comercial,
los miembros del MCCA han promovido objetivos más amplios de integración económica. El Tratado
Centro Americano sobre Inversión y Comercio de Servicios aporta el marco legal para incentivar la
expansión y diversificación del comercio de servicios y la promoción y protección de las inversiones.
El Salvador fue el primer país en ratificar el CAFTA-DR en marzo de 2006. Aunque su
propósito principal es establecer una zona de libre comercio, el acuerdo va más allá del comercio y
cubre administración de aduanas, licitaciones públicas, inversión, servicios, derechos de propiedad
intelectual, trabajo, medio ambiente, transparencia y corrupción (ver secciones específicas en este
capítulo). El grado de compromiso bajo cada uno de estos capítulos varía pero es especialmente
significativo en términos de inversiones, licitaciones públicas, servicios y derechos de propiedad
intelectual.
El Salvador ya se beneficiaba del acceso preferencial al mercado de Estados Unidos antes de
46
ratificar el CAFTA-DR, y a otros países de Centro América bajo el MCCA. El Salvador a su vez
había reducido sus aranceles de importación a productos de Estados Unidos antes del 2006. Sin
embargo, el tratado consolida y de inmediato mejoró el tratamiento preferencial dado a productos
salvadoreños al entrar a los Estados Unidos. Al ratificarse, casi el 100 por ciento de productos
industriales podrían entrar a Estados Unidos libres de aranceles de importación y un 89 por ciento de
productos agrícolas también. Por su parte, El Salvador otorgó acceso libre de aranceles al 78 por
ciento y 53 por ciento de productos industriales y agrícolas respectivamente procedentes de los
Estados Unidos.
Los aranceles que quedan se reducirán paulatinamente de acuerdo a varios calendarios que
se extienden de 5 a 20 años y con reducciones lineales y no lineales de aranceles. Para el 2016,
46
Estados Unidos otorgó concesiones unilaterales bajo el sistema generalizado de Preferencias, la Ley de Recuperación
Económica de la Cuenca del Caribe y la Ley de Asociación Comercial Estados Unidos-Cuenca del Caribe.
48
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
todos los productos industriales de Estados Unidos ingresarán a El Salvador libres de impuesto. La
protección a los productos agrícolas durará más tiempo, ya que el 18 por ciento de productos
agrícolas continuará beneficiándose de cierto grado de protección entre el 2016 y el 2026. También
han puesto medidas de salvaguarda a productos agrícolas todos los países, incluso de Estados
Unidos.
CAFTA-DR no tiene un verdadero impacto sobre el comercio entre miembros del MCCA ya
que estos países ya se otorgaban mutuamente acceso libre de impuestos para la mayoría de
productos. El tratado también estipula explícitamente que no impide que los países del MCCA
otorguen "tratamiento arancelario idéntico o más favorable a un producto tal como se contempla
47
dentro de los instrumentos legales de la integración Centro Americana".
Un beneficio importante del CAFTA-DR para El Salvador y otras partes Centro Americanas
radica en las reglas de origen aplicadas para determinar la elegibilidad del acceso libre de aranceles,
las cuales son relativamente flexibles. Los insumos de cualquier miembro del tratado cuentan como
“originando” y se aplican umbrales de 35 por ciento o 45 por ciento cuando los criterios de contenido
48
de valor regional deben de utilizarse. Además, los tejidos planos de Canadá y Méjico cuentan como
insumos originando, y ciertas telas e hilazas de suministro escaso dentro de las partes de CAFTA-DR
pueden importarse de otra parte y contra también como originando.
El Salvador disfruta actualmente de acceso preferencial al mercado de la Unión Europea bajo
el Sistema Generalizado de Preferencias Plus (GSP+). Dicho preferencial estaba siendo investigado
recientemente por la Comisión Europea debido a asuntos relacionados con el derecho de empleados
públicos a formar sindicatos y entrar en huelga. Una enmienda constitucional resolvió el punto
(sección C.6) y la investigación se ha dado por concluida.
El tema laboral también fue un escollo para un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea,
que reemplazaría al Acuerdo Marco de Cooperación de 1993 como base legal para la cooperación.
La política de la UE es firmar Acuerdos de Asociación en base a región por región y no con países
individuales. El acuerdo bajo negociación tiene la intención de dar un marco legal a todos los
aspectos de las relaciones de la UE con el MCCA. Está organizado en capítulos de diálogo político,
cooperación y comercio.
Las negociaciones comenzaron en el 2007 y aún continúan. Una octava ronda de
negociaciones había sido programada para julio de 2009 pero se pospuso debido a la situación en
Honduras. No se sabe cuándo finalizarán las negociaciones, aunque una meta reciente era que
finalizaran en el 2010. No obstante, es importante que El Salvador continúe presionando a sus socios
del MCCA para alcanzar un acuerdo con la UE para poder consolidar el acceso comercial preferencial
al Mercado único más grande del mundo.
3. Aduanas
La eficiencia de la administración de aduanas y hasta qué punto facilita el comercio son
esenciales para la competitividad de cualquier economía abierta pequeña. El Salvador ha hecho
progresos significativos durante los últimos años en cuanto a mejorar lo procedimientos aduaneros y
reducir el tiempo requerido para exportar e importar bienes. No obstante, aún resta progreso por
47
CAFTA-DR, Capítulo 3, artículo 3.3.3.
El umbral es 35 por ciento si el método se basa en el valor de materiales originando (método de aumento o cumulación) y 45
por ciento si el método se basa en el valor de materiales no originando (método de reducción).
48
49
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
hacer, y los agentes aduaneros privados expresan opiniones encontradas sobre sus experiencias con
los procedimientos de salida de mercadería o autorización de las aduanas y los retrasos.
El Código Aduanero Uniforme Centro Americano (CAUCA) y sus normativas asientan un
marco general al que deben de adherirse todos los países del MCCA. Definen los regímenes
aduaneros bajo los cuales pueden admitirse productos, determinan los poderes de la administración
aduanera y marcan las líneas arancelarias basadas en un sistema armonizado. Además, las partes
miembro del CAFTA-DR hicieron una serie de compromisos sobre la administración de aduanas y
facilitación del comercio. La mayoría son en términos de objetivos a alcanzar, pero aún así con
importantes. Clave entre ellos son los compromisos en cuanto a transparencia, automatización, uso
de herramientas electrónicas y manejo de riesgo.
El Salvador sí utiliza de forma extensa herramientas electrónicas para manejo de aduanas y
riesgo. Actualmente utiliza la plataforma del Sistema Automatizado de Datos Aduaneros de UNCTAD
(SIDUNEA++) y está planeando cambiarse pronto a la última versión de software del SIDUNEA
Mundial. Con la plataforma de SIDUNEA, El Salvador ha aplicado un sistema de manejo de riesgo
selectivo basado en tres canales de autorización.
Las mejoras en la administración de aduanas se reflejan en el predominio de inspecciones
físicas, las cuales se redujeron de un 24 por ciento de los envíos en el 2006 al 7.5 por ciento durante
los primeros cuatro meses del 2009. La administración de aduanas también inició el programa PACE
(programa aduanero de cumplimiento empresarial) para poder pre-certificar a algunos importadores
ante la administración aduanera y facilitar así sus operaciones. Para mediados del 2009, 75
importadores habían sido invitados a participar en el programa. Once de ellos habían sido ya
49
autorizados y seis fueron rechazados por no cumplir con los criterios necesarios.
Adicional a estos esfuerzos, la administración aduanera estableció una ventanilla única física
para los importadores en el 2007, como parte del programa El Salvador Eficiente. Como resultado, los
indicadores de Doing Business del Banco Mundial indican que el tiempo para exportar e importar se
había reducido a 14 y 10 días en el 2009, por debajo de los 22 y 30 días del 2007 respectivamente.
Además, la administración de aduanas reporta que también se ha reducido el costo para los
importadores.
A pesar de estos esfuerzos y logros, es necesario progresar más y la administración
aduanera debería centrarse más en facilitar el comercio y menos en recolectar ingresos. La Dirección
General de Aduanas estableció recientemente su visión, misión y objetivos. La visión se define como
"ser un modelo [institución] a nivel de América Latina (…) para lograr el equilibro entre facilitación del
50
comercio y el control". Se declara que sus objetivos incluyen: (1) eliminar la evasión fiscal y generar
ingresos; (2) luchar contra el contrabando; (3) rebajar los tiempos para autorización; y (4) mejorar los
procedimientos aduanales.
Dado su modelo de desarrollo de economía abierta, se sugiere que el gobierno ponga aún
más énfasis en mejorar la administración de aduana y que movilice los recursos necesarios para
hacerlo. Concretamente, esto implica que:
•
49
50
El Salvador debería de tomar como punto de referencia para sus servicios de facilitación
comercial las administraciones más eficientes y diligentes a nivel mundial, incluidas las de
Los restantes o no quisieron aplicar al programa o tienen pendientes sus casos.
Dirección General de Aduanas de El Salvador, Guía aduanera, primera edición 2008.
50
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Dinamarca, Hong Kong (China) o Singapur. El Salvador debe de compararse globalmente y
ver más allá de América Latina. El ejercicio se realizaría con asistencia técnica de la
Organización Mundial de Aduanas (OMA) o utilizando el Manual de Referencia Internacional
de Aduanas de la OMA.
•
El Salvador podría beneficiarse si incrementa el uso de herramientas electrónicas en la
administración aduanera. La ventanilla única se podría convertir en una virtual en la cual
todos los servicios se pueden acceder por internet. Los lineamientos y asistencia técnica de
la OMA podrían también ser valiosos en ese sentido.
•
La cambio de SIDUNEA++ a SIDUNEA mundial debe verse como de inmediata prioridad ya
que la nueva plataforma permite el uso total de herramientas de gobierno electrónico
basadas en la internet. Dichas herramientas también ayudarían a que El Salvador
implemente el marco de estándares SAFE de OMA para Asegurar y Facilitar el Comercio
Mundial, a los cuales se adhirió el país, y para poner en marcha la ventanilla única virtual.
•
Para poder reflejar en su totalidad la importancia que se da a la facilitación de comercio
contra la recolección de ingresos y para afianzar el cambio de mentalidad, sería útil ajustar la
declaración de visión, misión y objetivos de la administración aduanera. La visión debería ser
convertirse en un modelo de eficiencia y diligencia a nivel mundial, no solo a nivel
Latinoamericano. Los objetivos de facilitación del comercio y eficiencia, a su vez, deberían
reflejarse más prominentemente respecto a los objetivos de recolección de ingresos y la
lucha contra el contrabando.
4. Acuerdos de cambio de divisas
El dólar de los Estados Unidos fue adoptado como moneda de curso legal el 1 de enero
2001 con la adopción de la Ley de Integración Monetaria. Aunque el colon salvadoreño retiene
estado de divisa legal permanente, todos los precios, contratos y pagos que no son en efectivo
denominan en dólares. Quedan pocos colones en circulación puesto que los bancos deben
convertir los billetes y monedas a dólares.
de
su
se
de
El propósito declarado de la dolarización fue integrar a El Salvador en la economía mundial
facilitando el flujo comercial y financiero. La intención también fue promover la estabilidad económica
y la inversión también por medio de tasas de interés bajas. Este ha sido el caso, de hecho, aunque El
Salvador se ve expuesto actualmente a fluctuaciones del dólar respecto a otras divisas principales
que no puede influenciar.
5. Normativas sobre la competencia
La primera Ley de Competencia de El Salvador entró en vigor el 1 de enero de 2006 con el
establecimiento del regulador independiente de competencia, la Superintendencia de Competencia.
Anteriormente, el país había limitado las normativas a la competencia a lo contenido en la Ley de
Protección al Consumidor. En un lapso de tiempo muy corto, El Salvador ha montado un marco
regulador moderno e integral y comenzado a implementarlo efectivamente a través de una autoridad
competente y proactiva.
Las autoridades aprovecharon las experiencias de Brasil, la Unión Europea y Méjico, entre
otras, para redactar la Ley de Competencia y su decreto de implementación. El resultado es un marco
regulador de alta calidad. Es importante que la ley aplica a una base casi universal, cubre todos los
51
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
sectores (incluidos sectores sujetos a supervisión por otros entes públicos) y entidades (privadas al
igual que públicas). Las únicas excepciones son las actividades reservadas por la Constitución para el
Estado o las municipalidades.
La ley trata de cuatro puntos principales de competencia: (1) acuerdos anti competitivos;
(2) prácticas de competencia desleal; (3) abuso de posición dominante; y (4) concentración
económica. La ley define y prohíbe comportamientos anti-competitivos y las prácticas desleales,
incluidos los acuerdos horizontales y verticales. De forma similar, la ley aporta definiciones adecuadas
sobre posición dominante y qué constituye abuso. Normativas más específicas y detalladas se
definen en el decreto de implementación para definir las metodologías que debe de usar la
Superintendencia de Competencia, incluidas las de mercado relevante o producto relevante. En el
caso de concentración económica, la ley marca un umbral por debajo del cual no se requiere
51
autorización previa, y también permite que tengan lugar ciertas concentraciones si aportan eficiencia
u otros beneficios a la economía.
La ley establece a la Superintendencia de Competencia como un ente regulador fuerte e
independiente, y el Gobierno invirtió correctamente recursos financieros y humanos significativos para
convertirla rápidamente en una organización eficiente. Competen al Consejo Directivo, integrado por
el Superintendente, dos directores y tres sustitutos, los dictámenes sobre casos de competencia.
Todos los miembros del Consejo Directivo son asignados para períodos de cinco años, pero solo el
Superintendente es un puesto de tiempo completo. Sólo se permite el voto del Superintendente y los
dos directores, pero los tres sustitutos deben de asistir a las sesiones y tienen el derecho a expresar
opinión.
El Consejo Directivo tiene poderes relativamente amplios que incluyen: (1) imponer medidas
precautorias; (2) imponer multas de hasta 5 000 veces el salario urbano mensual mínimo en la
52
industria en cuestión; y (3) ordenar medidas correctivas para detener prácticas desleales y/o
imponer cambios de conducta o estructura. Los dictámenes del Consejo Directivo se pueden apelar
ante la cámara administrativa de la Corte Suprema, igual que todas las decisiones de los entes
administrativos.
En poco más de tres años desde su creación, la Superintendencia se ha establecido
firmemente en el panorama institucional de el Salvador y ha construido un historial comprobado de
trabajo operativo. Ya se han firmado acuerdos de coordinación y cooperación con 11 instituciones
públicas, incluidos los reguladores de los sectores de electricidad, telecomunicaciones y finanzas y la
administración aduanera. Estos son pasos muy positivos para asegurar que las normativas de
competencia se aplican a lo largo de todos los sectores de la economía.
La Superintendencia también ha llevado a cabo o comisionado alrededor de 20 estudios por
53
sector durante los últimos tres años, y hay más planificados para los próximos años. Los estudios,
unidos a los casos que se le han presentado, han llevado a que la Superintendencia haga
recomendaciones de política sobre temas de competencia a varios ministerios y administraciones
públicas. Una cifra relativamente grande de casos de competencia y peticiones de fusiones y
adquisiciones también ha sido investigada por la Superintendencia, ya sea por iniciativa propia o
51
El umbral es equivalente a 50 000 veces el salario mínimo urbano anual en la industria en cuestión. Esto suma alrededor de
$110 millones.
52
Se pueden imponer multas más altas en casos particularmente graves. Las multas pueden llegr al 6 por ciento de las ventas
anuales, 6 por ciento de los activos, o 2 a 10 veces la ganancia estimada que derivada de prácticas desleales.
53
Algunos de estos estudios fueron realizados con asistencia técnica de UNCTAD bajo el proyecto COMPAL (Políticas de
Competencia y Protección del Consumidor para América Latina).
52
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
después de una queja formal de una parte interesada. Aunque muchos de los casos de competencia
han sido desestimados pronto, la Superintendencia impuso multas y medidas correctivas en 12 casos.
Sin embargo, esfuerzos por imponer normativas de competencia se han visto frustrados por
los procesos de apelación largos. De los 12 casos en los que se emitió dictamen, todos excepto uno
han sido apelados. Ningún procedimiento de apelación ha llegado aún a su final, y la Corte Suprema
no ha desarrollado competencia suficiente para dictaminar en casos de competencia.
En los tres años desde que adoptó por primera vez la ley de competencia, El Salvador ha
hecho un progreso impresionante pero incompleto hacia el uso del marco regulador para mejorar la
competitividad y eficiencia generales de la economía y promover los intereses del consumidor. El
Salvador se sometió voluntariamente a una Revisión entre Pares de Ley y Política de Competencia
emprendida por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en el 2008.
La revisión concluyó que "en menos de tres años El Salvador ha tenido un buen – podría decirse
excelente – comienzo. Su experiencia puede servir, al menos en cierta forma, como ejemplo de una
54
manera efectiva de implementar una política de competencia”.
La debilidad clave en el marco radica no en las normativas de competencia sino en el tema
más amplio de la eficiencia y rapidez del sistema judicial. El lento procedimiento de las apelaciones
anima a las empresas a rebatir los dictámenes del consejo directivo. Además, hasta que la cámara
administrativa de la Corte Suprema dictamine sobre varios casos, habrá mucha incertidumbre
respecto a su interpretación de la Ley de Competencia. El Fiscal General, por tanto, debería hacer
todo el esfuerzo posible y legítimo para apremiar la resolución de los casos actualmente sujetos a un
procedimiento de apelación.
A la vez, es esencial que los jueces de la cámara administrativa de la Corte Suprema reciban
entrenamiento adecuado sobre temas de competencia, no solo sobre los aspectos puramente legales
sino sobre aspectos económicos. Aunque gran parte de este entrenamiento puede que deba ser
realizado de forma autónoma por los jueces para respetar su independencia, la Superintendencia
podría estar en posición para preparar material avanzado de entrenamiento no dirigido
específicamente a jueces que éstos podrían utilizar. Universidades locales y organizaciones
internacionales también podrían estar en posición de contribuir con el entrenamiento sin comprometer
la independencia de los jueces.
Una segunda área en la que podrían conseguirse avances significativos en es cuanto a
abogacía por políticas de competencia ante el Gobierno. La Superintendencia ya ha emprendido
esfuerzos significativos en este aspecto, preparando y publicando recomendaciones de políticas para
ministerios y administraciones públicas. Sin embargo, dichos consejos no son vinculantes. Para
garantizar que se refleje adecuadamente una perspectiva de competencia a través de todas las
políticas clave del Gobierno, sería útil que el Gabinete adoptase una política formal de competencia.
Adoptada por consenso, la política aportaría el marco con el cual deben de cumplir las políticas
sectoriales. Esto sería especialmente importante para políticas sobre concesiones de infraestructura y
agricultura y promovería la competitividad general de la economía.
6. Normativas laborales
Los derechos y estándares laborales básicos reciben gran importancia ya que están sujetos a
tratamiento constitucional. Más allá de garantizar principios generales como la no discriminación
54
OCDE (2008), página 7.
53
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
salarial, el derecho a firmar convenios colectivos, el derecho a formar sindicatos y asociaciones de
trabajadores o el derecho a la huelga, la Constitución también fija el día laboral normal en ocho horas
y la semana laboral estándar en 44 horas, la edad mínima para trabajar y el requisito de establecer
por ley un salario mínimo suficiente para cubrir las necesidades básicas. La Constitución también
manda que empleados y patronos contribuyan al fondo de seguridad social y que se establezca un
sistema de entrenamiento de trabajadores.
El Código de Trabajo aporta un juego detallado pero flexible de normas laborales. El Salvador
ocupa el puesto 87 en el indicador Doing Business del Banco Mundial respecto a “emplear
trabajadores”, aún por detrás de Costa Rica y Nicaragua. Los patronos e inversionistas extranjeros
en general elogian a la fuerza laboral por ser trabajadores, productivos, dedicados y relativamente
entrenables. Además, las relaciones patronos/sindicatos son buenas y El Salvador no se ve afectado
por disputas o huelgas significativas. Sin embargo, los patronos muestran preocupación sobre el nivel
y calidad de entrenamiento de los graduados, la falta de o poco conocimiento del inglés y la
profundidad insuficiente de la fuerza laboral entrenada.
El Código de Trabajo marca un equilibrio adecuado entre la protección de los derechos de los
trabajadores y el dar flexibilidad a los empleadores para contratar y despedir para que pueda
promoverse la creación de empleo. El Código aplica igualmente en zonas francas de exportación y en
el resto de la economía. Se permiten tres tipos de contratos: (1) duración indefinida; (2) a plazo fijo; y
(3) temporal. La ley no marca una duración máxima para el contrato a plazo fijo, pero estipula que los
contratos relacionados con tareas permanentes en una empresa se consideran indefinidos sin
importar los términos reales del contrato. Esto aporta protección y seguridad adicional a los
trabajadores y no impone mucha carga a los empleadores ya que el Código tiene flexibilidad
suficiente para cancelar contratos indefinidos. El Código también otorga un período de prueba
relativamente corto de 30 días.
Los procedimientos para despido y cancelación de contratos son relativamente flexibles. La
ley define cuatro categorías amplias:
•
•
•
•
Terminación sin responsabilidad por cualquiera de las partes (con o sin intervención judicial)
incluye cierre o reducción (sujeta a condiciones) de la empresa o incapacidad de una de las
partes. No está sujeta a ninguna indemnización.
La ley define con precisión los motivos relacionados con el trabajador para terminación sin
indemnización. Los comportamientos que pueden justificar la terminación incluyen
negligencia repetida, violación de secretos de empresa o falta injustificada al trabajo por dos
días consecutivos o tres días al mes.
Se definen ciertas circunstancias que permite que un trabajador considere cancelado su
contrato y aún se beneficie de indemnizaciones tal como se estipulan en casos de
redundancias. Estas incluyen recortes injustificados de salario y maltrato o condiciones
laborales peligrosas.
La terminación del contrato por mutuo acuerdo no genera ninguna obligación para cualquiera
de las partes.
Todos los despidos que no entran en las razones justificadas por ley se consideran sin causa.
En dichos casos, el patrono debe de pagar el equivalente a 30 días de salario (excluyendo otros
beneficios) por año de empleo. El salario usado para calcular la compensación, sin embargo, tiene un
tope de cuatro veces el salario mínimo.
54
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Los salarios mínimos los determina y revisa el Consejo Nacional del Salario Mínimo al menos
una vez cada tres años, consejo que incluye a tres representantes del Gobierno, dos de sindicatos y
dos de asociaciones patronales. Se marcan ocho niveles diferentes de salario mínimo dependiendo
del sector de actividad, y van de $2.7 por día en el corte de algodón a $5.79 por día en maquilas y
55
$6.92 en comercio minorista y servicios.
Además de los salarios, los patronos deben contribuir un 7.5 por ciento y 6.75 por ciento de
los salarios a la seguridad social y fondos privados de pensiones respectivamente. Los empleadores
con más de 10 trabajadores también deben de contribuir 1 por ciento de los salarios al Instituto
Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP). INSAFORP es una agencia pública autónoma a
cargo de promover el aprendizaje continuo de la fuerza laboral. No suministra entrenamiento en sí,
pero da fondos parciales a las empresas que ofrecen entrenamiento interno o externo a sus
trabajadores, usualmente con un tope máximo del doble de la contribución inicial de la empresa al
fondo por medio de la imposición del 1 por ciento.
El grado de sindicalización es relativamente bajo en El Salvador al igual que la incidencia de
huelgas. Sin embargo los derechos de los trabajadores están protegidos adecuadamente, aunque las
huelgas están sujetas a cierto número de condiciones, incluido un procedimiento de voto secreto y
aviso previo. Los paros laborales están sujetos a aviso previo y se autorizan sólo para defender los
intereses económicos del patrón. Hasta mediados del 2009, la Constitución prohibía a trabajadores
del sector público y municipalidades ir a la huelga, y se negaba el derecho de los funcionarios o
trabajadores públicos a establecer sindicatos. Los Artículos 47–48 de la Constitución se enmendaron
56
en mayo del 2009 para permitir que los funcionarios defiendan sus intereses a través de sindicatos.
También se les otorgó el derecho a la huelga, excepto a aquellos que trabajan en servicios públicos
esenciales.
Al momento no se consideran necesarias reformas al Código de Trabajo pues aporta un
equilibrio adecuado entre protección a los trabajadores y dar la flexibilidad necesaria para promover
creación de empleo. Es especialmente digno de mención que la Constitución se enmendó para e el
país estuviera en conformidad con la convención 87 de la OIT y resolviera el asunto de los derechos
de los funcionarios. El Salvador ha estado bajo investigación por la Comisión Europea desde 2008
debido a ese asunto, el cual presentaba una amenaza respecto al acceso comercial preferencial al
mercado de la UE. Tras las enmiendas a la Constitución, la Comisión Europea dió por finalizada la
investigación en octubre de 2009.
7. Empleo de extranjeros y acceso a capacidades
El empleo de trabajadores extranjeros está regulado por el Código de Trabajo y la Ley de
Migración. El enfoque adoptado respecto al acceso a capacidades y trabajadores extranjeros en esas
leyes es anticuado y no refleja prácticas recientes que han sido implementadas con éxito en diversos
países que han usado proactivamente la inmigración como herramienta de desarrollo. La Ley de
Migración se remonta a 1958 y no ha sido enmendada desde que se adoptador revisiones menores
en los sesenta.
55
Los ocho sectores son: (1) agricultura; (2) corte de café; (3) corte de caña de azúcar; (4) corte de algodón; (5) trabajadores
agrícolas temporales; (6) comercio y servicios; (7) industria; y (8) maquilas.
56
Continúan las limitaciones para ciertas clases de funcionarios, incluídos miembros de las fuerzas armadas, la policía y
aquellos que tienen poderes altos de decisión.
55
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
La experiencia de numerosos países demuestra que permitir la entrada temporal – y bajo
ciertas condiciones, permanente – de trabajadores expatriados puede ser una forma útil de llenar
brechas de capacidades en la economía, promover la transferencia de capacidades y conocimiento,
general fertilización cruzada de competencias y prácticas laborales. Incluso países con los sistemas
educativos más avanzados del mundo permiten la entrada temporal o permanente de trabajadores
extranjeros de forma sistemática para llenar ciertos vacíos de capacidades. Algunos, como Australia,
Canadá, Dubai o Singapur hasta llegan a atraer proactivamente a sus expatriados como herramienta
de desarrollo.
Actualmente se está preparando una revisión a la Ley de Migración. El proceso se
encontraba en etapa inicial durante la misión investigadora de UNCTAD en mayo del 2009 y no había
disponible un borrador de la ley para discutirlo. Por lo tanto, la discusión a continuación se basa en la
ley actual. Sin embargo, hay indicios de que tal como se prevé actualmente la revisión de la ley no
llevaría a un cambio fundamental en el enfoque regulador de la entrada de trabajadores extranjeros.
El Código de Trabajo estipula que al menos el 90 por ciento de la fuerza laboral de cualquier
empresa deben ser nacionales salvadoreños y sumar el 85 por ciento de los salarios. Como reflejo
de factores históricos y el proceso de integración regional, sin embargo, ciudadanos de los países
Centro Americanos (Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua) cuentan como salvadoreños
para calcular esos requisitos. Además, hasta cuatro puestos gerenciales pueden ser llenados por
extranjeros sin contra en el cálculo de umbrales.
El Ministerio de Trabajo y la Dirección General de Migración indican que han adoptado una
actitud flexible hacia otorgar permisos a los expatriados, lo cual reportan que se otorgan siempre que
las empresas cumplan con los requisitos de 90 por ciento y 85 por ciento. No obstante, la Ley de
Migración estipula que se pueden otorgar permisos solo con la condición de que trabajadores
migrantes llenen un vacío y no sustituyan a salvadoreños con capacidades similares. Sin embargo, no
se define un procedimiento preciso de comprobación del mercado laboral.
Se otorgan permisos de trabajo por un período máximo de un año y están enlazados al
empleador. Se pueden renovar hasta cuatro veces, pero no se permite que ningún trabajador
extranjero sea empleado en El Salvador durante más de cinco años excepto en circunstancias
excepcionales. El Salvador también requiere que se deposite una fianza equivalente al costo de un
boleto aéreo de retorno al emitir el permiso de trabajo.
Hay disponible una segunda vía para que los trabajadores extranjeros laboren o manejen
negocios en El Salvador, ya que el país puede emitir una tarjeta de residencia permanente con
derechos laborales y sin requisitos de residencia temporal previa. Sin embargo, aplican varias
condiciones, incluida la de no reemplazar a o competir con salvadoreños. Debido a estas condiciones,
esta opción no se ha usado ampliamente. Debe indicarse que los nacidos en Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá pueden trabajar fácilmente en El Salvador. Pueden adquirir el estatus
de residencia permanente al igual que derechos laborales por medio de simple solicitud una vez
hayan entrado legalmente a El Salvador.
En el 2008, El Salvador emitió menos de 1400 permisos de trabajo para extranjeros
(excluidos ciudadanos Centro Americanos). Los países con mayor representación son Colombia,
Méjico, Estados Unidos, China y la República de Corea. Esta cifra es extremadamente baja ya que
representa el número total de extranjeros (excluyendo ciudadanos Centro Americanos) que trabajan
56
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
57
legalmente en el país. Por comparación, los Estados Unidos fijó una cuota para 2010 de hasta
85 000 visados H1-B para trabajadores extranjeros especializados. Esas visas tienen una duración
máxima de tres años y uno puede calcular por tanto que unos 250 000 extranjeros estarán trabajando
solo bajo el estatus H1-B en Estados unidos. Además, el país otorga alrededor de 50 000 tarjetas de
residencia permanente anuales por medio de un sistema de lotería y hay otros tipos de permiso de
trabajo para extranjeros.
El número relativo de trabajadores extranjeros especializados y capacitados con residencia
58
temporal es por tanto significativamente mayor en Estados Unidos que en El Salvador. Aún más
impactante, Singapur, que ha basado gran parte de su desarrollo en capacidades extranjeras, tuvo
una fuerza laboral de expatriados con permiso temporal de residencia de 1 millón de personas en el
2008, de un total de fuerza laboral de 2.9 millones.
Obviamente esto no significa que El Salvador deba de intentar incrementar la presencia de
expatriados como meta en sí. Sin embargo, el país podría beneficiarse si implementa un enfoque
moderno y fácil al usuario para otorgar permisos de trabajo a expatriados. Esto ayudaría a que El
Salvador cubra la escasez temporal de capacidades mientras a largo plazo la educación y
capacitación produce resultados concretos, y en sí podría contribuir a la transferencia de capacidades
y conocimiento. También promovería un incremento en entrada de IED y sería especialmente
importante conforme El Salvador busca atraer inversiones más tecnológicamente avanzadas.
La necesidad de expatriados cualificados puede ser más importante a corto y mediano plazo
ya que es significativa la escasez de cualificación. Sin embargo, El Salvador no debería de considerar
que ya no se beneficiará de trabajadores extranjeros después de que haya construido un sistema
educativo fuerte, tal como ilustran la situación y políticas de países de ingreso alto. Por lo tanto se
recomienda un nuevo sistema de asignación de permisos de trabajo que proteja el interés de la fuerza
laboral nacional al tiempo que asegura la disponibilidad de trabajadores cualificados y promueve
transferencia de capacidades.
El nuevo sistema podría centrarse en un tipo principal de permiso de trabajo para extranjeros,
con las siguientes características:
•
Temporal: el permiso sería temporal y otorgado de una vez por tres años en lugar del límite
de un año. Sería renovable una vez por otros tres años y combinaría el permiso de trabajo y
residencia. Aunque la naturaleza del permiso de trabajo es temporal, El Salvador podría
permitir que los trabajadores apliquen a la residencia permanente después de seis años,
sujeto a ciertas condiciones tales como poseer capacidades específicas valiosas.
•
Basado en capacidad: el permiso se otorgaría a trabajadores que tengan ciertas
capacidades que escasean entre los nacionales. Los Estados Unidos otorga visados H1-B
59
para "profesiones especializadas" y requiere finalizar una licenciatura. Sería útil que El
Salvador definiera capacidades elegibles de forma relativamente amplia y que no solicite un
título universitario, ya que se adquieren muchas capacidades potencialmente valiosas por
57
Debido a que los permisos de trabajo tienen una duración máxima de un año, el número de permisos emitidos en un año
específico es equivalente al número de trabajadores expatriados legales.
58
Con una población de 312 millones de habitantes, las 250 000 visas H1-B en Estados Unidos representan el 0.08 por ciento
del total. Con una población de 6.2 millones de personas, 1371 permisos de trabajo para no centroamericanos representan el
0.02 por ciento del total.
59
Se definen profesiones especializadas como aquellas que requieren la aplicación teórica y práctica de un conjunto de
conocimientos altamente especializados. Sin embargo, Estados Unidos no establece una lista exacta de ocupaciones elegibles.
57
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
medio de otros canales. En vez de definir una lista precisa de profesiones elegibles para el
permiso, El Salvador podría definir categorías amplias de profesiones para las cuales los
patronos pueden reclutar extranjeros. Estas categorías amplias (p.ej. ingenieros, científicos
de computación o profesores) se definirían después de consultar con todos los interesados
incluidas federaciones de empleados, sindicatos y la sociedad civil. Se basarían en una
60
y se revisarían
auditoría de capacidades nacionales y necesidades del mercado
periódicamente.
•
Sujeto a cuota nacional: se fijaría una cuota anualmente basada en las mismas consultas
con interesados. Aplicaría a nivel nacional y para todas las profesiones. Bajo un sistema así,
ya no sería necesario aplicar las reglas actuales de 10 por ciento y 15 por ciento para
patronos y salarios a nivel de empresa, ya que el interés de la fuerza laboral salvadoreña
estaría protegido por la cuota a nivel nacional. Tal como están, las reglas del 10 y 15 por
ciento tienden a no ser vinculantes en ningún caso. Además, una cuota nacional tendería a
ofrecer más flexibilidad a nivel de empresa.
•
Por profesión: el permiso permitiría que extranjeros trabajen dentro de la profesión para la
cual se han entrenado y no en cualquier otra profesión.
•
Basado en el patrono: el permiso sería otorgado a petición del empleador, significando que
un extranjero podría ser elegible para entrada solo después de tener una oferta segura de
trabajo de una empresa confiable establecida en El Salvador.
•
No dependiente del mercado laboral: los empleadores no tendrían que justificar no poder
ser capaces de identificar a un salvadoreño capaz antes de aplicar para el permiso de trabajo
para un expatriado, siempre que la visa se emita dentro de la cuota nacional.
•
Comprobación de credenciales y perfil: la emisión de un permiso de trabajo y entrada a El
Salvador estaría condicionada a la verificación de las cualificaciones del candidato y el perfil
usual.
•
Salarios: para prevenir el uso de trabajadores cualificados extranjeros a menor costo, los
patronos tendrían que pagar al menos el salario imperante para la profesión aplicable y nivel
de responsabilidad.
•
Beneficios conyugales: sería útil para El Salvador otorgar permiso de trabajo a los
cónyuges de trabajadores elegibles. Esto puede ser una condición para que muchos de los
trabajadores más capacitados acepte un trabajo en El Salvador. Además, los cónyuges de
personas cualificadas tienden a ser cualificadas también, lo cual las coloca en posición de
contribuir con la economía.
Además de este programa de permiso de trabajo, sería útil permitir que las empresas, bajo
condiciones más restrictivas, recluten a trabajadores extranjeros capacitados ya sea además de la
cuota nacional indicada anteriormente o fuera de las categorías de profesión preestablecidas. El
reclutamiento de expatriados bajo esas circunstancias requeriría un examen del mercado de trabajo
para demostrar que no se ha encontrado ningún salvadoreño para ocupar el puesto. El permiso de
trabajo también se otorgaría por un período de tres años.
60
INSAFORP podría estar en la posición ideal para contribuír en este aspecto.
58
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
8. Tierra
La propiedad de tierra agrícola es, históricamente, un tema sensible y continúa sujeto a
limitaciones de superficie tanto para nacionales como extranjeros. Por contraste, la propiedad de
tierra no agrícola y tierra para propósitos industriales en áreas rurales es irrestricta y sujeta a las
mismas regulaciones para extranjeros y nacionales. Además, El Salvador hizo grandes progresos
durante la pasada década para implementar un registro eficiente e integral de títulos de propiedad y
catastro.
Hasta las reformas de tierra de los ochenta, la propiedad estaba altamente concentrada en un
número reducido de familias mientras la mayoría de campesinos tenían cultivos de subsistencia en
tierras de inferior calidad. Las reformas expropiaron a grandes terratenientes y redistribuyeron la tierra
agrícola entre cooperativas e individuos. Bajo el Artículo 105 de la Constitución, la propiedad de tierra
61
agrícola por una persona natural o legal se limita actualmente a un máximo de 245 hectáreas.
Adicional, el Artículo 109 estipula que se permite que extranjeros sean propietarios de tierra agrícola
62
solo si se otorgan a los salvadoreños derechos recíprocos en el país de origen del anterior.
Tal como se indica anteriormente, los extranjeros tienen acceso a propiedad de tierra no
agrícola sin discriminación. Hay terrenos con todos los servicios disponibles de inmediato en las
zonas francas de exportación y zonas industriales. Las zonas francas de exportación, a su vez, son
en su mayoría propiedad de (y administradas por) el sector privado, incluso por extranjeros.
El Salvador ha reformado su sistema de catastro y registro de tierras para aportar títulos de
propiedad seguros, facilita las transacciones y promueve inversión en tierra. El catastro y registro de
tierras están totalmente computarizados y recientemente recibieron la certificación ISO:9001. Como
parte de los esfuerzos para facilitar los procesos administrativos, el Instituto Geográfico y del Catastro
Nacional y el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas se integraron en el Centro Nacional de
Registro, junto al Registro de Comercio y el Registro de la Propiedad Intelectual. Esa buena actuación
la demuestra el hecho de que el Salvador ocupe el puesto 36 en la categoría de “registrando
propiedad” de los indicadores de Doing Business del Banco Mundial.
El acceso a tierra para usos industriales y la seguridad de títulos de tierra por tanto no es
problema para los inversionistas. Sin embargo, la limitación de superficie es una barrera potencial
para la IED en agricultura. Tal como destaca el Reporte Mundial de Inversiones del 2009 de UNCTAD
63
sobre Corporaciones Transnacionales, Producción Agrícola y Desarrollo, la participación de
inversionistas extranjeros en producción de cultivos puede ser de formas diversas. La tradicional solía
ser propiedad directa de plantaciones. Bajo dicho arreglo, las CTN necesitan que se les permita la
propiedad de áreas de terreno extensas ya que la mayoría tienen interés sólo en producción a gran
64
escala.
Sin embargo, cada vez más las empresas CTN de alimentos como Chiquita, Del Monte, Dole,
Nestlé, SAB Miller o Sime Darby han contado con agricultura por contrato. Aunque hay diversas
formas de agricultura por contrato (Capítulo III, sección C.3) el tipo más común implica que una CTN
compre producto a un gran número de agricultores (a menudo pequeños) a los que aporta diversos
servicios de extensión (semillas, fertilizantes, apoyo técnico, controles de calidad, financiamiento). En
61
La limitación no aplica a cooperativas de agricultores.
La condición de reciprocidad no aplica para tierras en áreas rurales que se destinen a uso industrial.
63
UNCTAD (2009h).
64
Con la posible excepción de inversionistas nicho o menores, p.ej. en floricultura que require superficies menores.
62
59
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
los acuerdos de agricultura por contrato, las CTN no necesariamente necesitan que se les permita ser
dueñas de ningún terreno agrícola. Su participación en un país, sin embargo, puede ser beneficiosa
ya que puede ayudar a pequeños agriculturas a salir de la agricultura de subsistencia y adoptar
técnicas agrícolas modernas.
Las restricciones legales sobre propiedad de tierra agrícola no son barrera a la participación
de CTN en producción agrícola por medio de agricultura por contrato. Son no obstante un
impedimento importante para dirigir la participación de CTN en la producción de cultivos comerciales.
Si El Salvador desea atraer participación de capital extranjero en sector sería necesario considerar
eliminar la limitación de 245 hectáreas, al menos de forma selectiva. Si esto no fuese social y
políticamente deseable El Salvador aún puede desear atraer participación de CTN en agricultura por
medio de agricultura por contrato, para promover la modernización del sector y elevar el ingreso rural
(Capítulo III).
9. Normativas ambientales
Las normativas ambientales son especialmente importantes para El Salvador ya que es muy
65
vulnerable a la degradación ambiental. La alta densidad de población, la topografía montañosa y
tierras erosionables, la deforestación anterior y niveles relativamente bajos de agua dulce por capita
contribuyen a esta vulnerabilidad. A pesar de ellos, sólo recientemente adoptó El Salvador un marco
legal específico sobre el ambiente.
La primera Ley de Medio Ambiente fue adoptada en 1998 y complementa otros instrumentos
66
legales relacionados con el medio ambiente. Llevó al establecimiento de diversas instituciones a
cargo de manejar los temas ambientales, centralizadas en el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN) y el Sistema Nacional de Gestión de Medio Ambiente (SINAMA). El
SINAMA lo coordina el MARN e incluye representantes de diversos ministerios, agencias autónomas
y municipalidades con competencias relacionadas al medio ambiente. Está a cargo de coordinar
actividades sectoriales e inter sectoriales para alcanzar los objetivos de la ley en cuanto a
administración ambiental y para ayudar al MARN a preparar el reporte semestral sobre la situación
del medio ambiente. Además de la ley, El Salvador adoptó una política ambiental en el 2000 que fue
complementada con el capítulo ambiental de la estrategia de gobierno País Seguro 2004–2009 y la
estrategia ambiental del 2004.
La Ley de Medio Ambiente aporta un marco legal sensato en general para la protección del
medio ambiente. Establece de manera firme el objetivo de lograr un desarrollo ambientalmente
sostenible y los principios de prevención y precaución. Crea diversos mecanismos para proteger el
ambiente pero descansa fuertemente en permisos ambientales y evaluaciones de impacto ambiental
(EIA). La mayoría de las inversiones deben de presentar una descripción de proyecto al MARN bajo
un formulario ambiental. Luego el MARN determina si se necesita una EIA antes de emitir el permiso
ambiental. Los términos de referencia de la EIA los determina el MARN en base a cada caso.
Por ley, se requiere EIA para 15 categorías de inversiones definidas ampliamente, adicionales
a “cualquier otro proyecto que pueda tener impactos considerables e irreversibles sobe el ambiente, la
65
Con cerca de 340 habitantes por kilómetro cuadrado, El Salvador tiene con mucho la densidad de población más alta no
insular en América Latina.
66
Estas incluyen la Ley Forestal, Ley de Áreas Naturales protegidas, Ley de Control de Pesticidas y ley de Minería, entre otras.
60
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
67
salud humana y el bienestar del ecosistema ". La consecuencia de esta disposición es que dificulta
que los inversores sepan de antemano si el proyecto requiere una EIA o no.
Para finales del 2006, había un retraso de unas 2500 EIA por revisar y el procedimiento de
68
permiso ambiental se había convertido en un cuello de botella serio para la inversión. El MARN tuvo
éxito subsiguiente limpiando gran parte del retraso, incluso incrementando su capacidad técnica. El
decreto de implementación de la Ley de Medio Ambiente también se enmendó para definir tres
categorías de proyectos para propósitos de permiso ambiental:
•
•
•
•
Los proyectos sin consecuencias ambientales o consecuencias bajas no necesitan presentar
ninguna documentación ante el Ministerio;
Proyectos con consecuencias ambientales leves, moderadas o altas deben presentar
documentación preliminar (formulario ambiental) y se dividen en dos categorías luego de la
evaluación inicial del Ministerio:
Proyectos con impacto leve no requieren EIA completa pero deben de obtener el permiso
ambiental.
Proyectos con impacto moderado o alto requieren EIA completa, basada en los términos de
referencias que define el Ministerio.
Esta enmienda fue acompañada por la publicación de una categorización detallada de
proyectos de acuerdo a los tres grupos indicados anteriormente, que aclara los requisitos para
inversores. El MARN indicó que actualmente no hay retrasos en proyectos pendientes de revisión y
que puede evaluar EIA dentro del período de 60 días que manda la ley. La naturaleza y alcance de
las EIA, sin embargo, continua siendo determinado por el Ministerio caso por caso en cuanto a los
términos de referencia.
Aparte de las EIA, la Ley de Medio Ambiente establece diversos mecanismos alternos para
promover la sostenibilidad ambiental, incluidas la estrategia y política ambiental nacional, las
evaluaciones de estrategia ambiental (EEA), consultas públicas sobre EIA y educación ambiental. Tal
como se indica anteriormente, no obstante, el énfasis a la fecha ha sido en EIA. En particular, el
mecanismo de EEA - por medio del cual la consistencia con la estrategia ambiental nacional y el
impacto ambiental de todas las políticas y programas de gobierno deben de evaluarse y minimizarse no se ha puesto en completo uso.
Por lo tanto podrían adoptarse una serie de medidas para incrementar aún más las
normativas ambientales y promover el desarrollo sostenible:
67
68
•
Preparar una política y estrategia de desarrollo ambientalmente sostenible: como país
con un ambiente relativamente frágil, beneficiaría a El Salvador preparar una política y
estrategia de desarrollo ambientalmente sostenible. Dicha política reforzaría las políticas,
programas y planes del Gobierno en una gama de áreas amplia, incluidas industria,
desarrollo de infraestructura (opciones de energía, modos de transporte), agricultura, turismo,
planificación urbana y otros. Aunque esto se hace parcialmente bajo la política ambiental, un
enfoque más integral dirigido a crecimiento y desarrollo sostenibles sería más efectivo.
•
Reforzar el mecanismo de EEA: la política de desarrollo ambientalmente sostenible debería
de ser una oportunidad para revitalizar el mecanismo de EEA. Integrar consideración
Ley de Medio Ambiente, Artículo 21.
Banco Mundial (2007).
61
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
ambientalmente sostenible en todos los programas de Gobierno relevantes requeriría un
mecanismo institucional fuerte, que podría ser encabezado por el SINAMA. Dicho mecanismo
ha sido adoptado exitosamente en un número cada vez mayor de países, incluso en América
Latina, y El Salvador podría sacar lecciones de dichas experiencias. También contribuiría a
que El Salvador determine los requisitos de mitigación de impacto ambiental a nivel de
sector, en lugar de a nivel de proyecto como se hace actualmente por medio del proceso de
permiso ambiental. También aceleraría los procedimientos para los inversionistas y evitaría
que surjan nuevos retrasos en evaluaciones de EIA.
•
Completar el juego de normativas y reglamentaciones técnicas: El Salvador aún no
cuenta con ciertas normativas y regulaciones técnicas, incluyendo las que se refieren a
contaminación del aire o agua. Esta brecha debe de llenarse, forjada en estándares
internacionales. Otra forma práctica de preparar los términos de referencia estándar para EIA
para cierto tipo de proyectos también sería una forma práctica de facilitar los requisitos
impuestos a los inversionistas sin comprometer la protección ambiental.
10. Ley de propiedad intelectual
En 2005 y 2006 se emitieron revisiones sustanciales al marco de la propiedad intelectual para
cumplir con los compromisos adquiridos bajo el CAFTA-DR. El capítulo de CAFTA-DR sobre
derechos de propiedad intelectual es muy integral y eleva el estándar de protección por encima de los
requisitos del acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (ADPIC o TRIPS, en inglés). Además, el CAFTA-DR requiere que las
69
partes ratifiquen diversos acuerdos internacionales.
CAFTA-DR cubre marcas registradas, indicaciones geográficas, nombres de dominios en
internet, patentes, derechos de autor y otros relacionados y señales codificadas de satélites que
transmiten programas. También conlleva obligaciones generales y específicas en términos de
aplicación. Estas obligaciones se han traducido a ley nacional bajo la Ley de Propiedad Intelectual y
Ley de Marcas y Otros Signos Distintivos. Las principales disposiciones de dichas leyes son las
siguientes:
•
Los derechos de autor y otros relacionados protegen a los autores, artistas y productores en
una amplia gama de trabajos literarios, artísticos y científicos. Los derechos morales se
protegen por tiempo indefinido y la protección de los derechos económicos se incrementó de
50 a 70 años. La ley establece disposiciones detalladas respecto a contratos para transferir
los derechos económicos.
•
La protección de patentes sobre productos y procesos se otorga por 20 años. A petición del
titular del derecho, los términos de una patente pueden ajustarse para que duren más y
compensen demoras irrazonables en el proceso de otorgar la patente.
•
El registro de marca es válido por 10 años y renovable indefinidamente por períodos
sucesivos de otros 10 años. Las marcas muy conocidas y rótulos distintivos están protegidos
de acuerdo a la convención de parís. Pueden registrarse indicaciones geográficas como
marcas siempre y cuando no se utilicen durante el comercio en relación a un producto o
69
Incluídos el Tratado de de Propiedad Intelectual de OMPI, el Tratado de Cooperación de Patentes, el Tratado Ley sobre
Derecho de Marcas y la Convención Internacional de Protección de Nuevas Variedades de Plantas.
62
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
servicio en el que dicha indicación es falsa o engañosa respecto al origen geográfico del
producto o servicio.
•
Nombres comerciales, emblemas, expresiones o rótulos de publicidad comercial, marcas de
certificación y apelación de origen pueden registrarse por un período indefinido.
•
Las variedades de plantas pueden protegerse por medio de patentes. Bajo CAFTA-DR, El
Salvador está comprometido a ratificar la convención internacional para la Protección de
Nuevas Variedades de Plantas (Convención UPOV), pero aún no lo ha hecho.
Un tribunal competente puede otorgar licencias obligatorias en caso se declare una situación
de emergencia o seguridad nacional y para satisfacer las necesidades básicas de la población local.
Dichas licencias son sin exclusividad y no pueden asignarse a otros. La declaración legal que las
otorga debe incluir los siguientes requisitos mínimos: (1) alcance y duración (limitados al propósito
para el cual se ha autorizado); (2) cantidad y forma de pago como remuneración al propietario del
derecho; (3) condiciones necesarias para cumplir su propósito; y (4) abastecer el mercado interno.
Los derechos de propiedad intelectual se protegen por medio de procedimientos
administrativos, civiles y penales. El Salvador montó una unidad de propiedad intelectual
especializada en la Oficina del Fiscal General y ha creados tribunales especiales de propiedad
intelectual. Las dos leyes tienen normas detalladas para implementar requerimientos judiciales
preliminares o permanentes, iniciar acciones civiles y determinar el monto de los daños. El Código
Penal sanciona la violación a los derechos de propiedad intelectual con hasta seis años de cárcel.
Las autoridades competentes tienen autoridad para confiscar dentro del país o en la frontera
bienes que se sospecha son pirateados y falsos, el equipo utilizado para fabricar o transmitirlos y
cualquier evidencia documental. Los tribunales tienen la autoridad para ordenar la destrucción de
productos falsos, a no ser que el propietario del derecho autorice deshacerse de ellos de otra forma.
El Ministerio de Economía ha hecho esfuerzos para coordinar por medio del "Comité
Interinstitucional de Observancia de la Propiedad Intelectual" a todas las instituciones relevantes,
incluso la fuerza policial, la administración de aduanas, las autoridades judiciales, el registro de la
propiedad intelectual y el Fiscal General para mejorar el cumplimiento de los derechos de propiedad
intelectual. Como resultado de estas políticas reguladoras y de cumplimiento, El Salvador ha montado
un marco protector para los derechos de propiedad intelectual. Al contrario de otros miembros del
CAFTA-DR, las autoridades de los Estados Unidos nunca han incluido a El Salvador como un país
que preocupe significativamente por violaciones a los derechos de propiedad intelectual.
11. Reglamentaciones específicas por sector
a. Electricidad y telecomunicaciones
El Salvador inició pronto la liberalización de los sectores de electricidad y telecomunicaciones,
siguiendo de cerca los pasos de países pioneros en la región y más allá de sus fronteras. Estuvo en
la primera ola de países en vías de desarrollo que ajustaban el marco regulador con el propósito de
crear un marco competitivo en industrias que por mucho tiempo se habían considerado monopolios
70
naturales del Estado o sectores estratégicos que debían de permanecer bajo control gubernamental.
Conforme progresaba la tecnología (p.ej. con el desarrollo de internet y la telefonía móvil) y el
70
Este fue el caso particularmente para electricidad, pero también para telecomunicaciones.
63
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
enfoque regulador hacia electricidad y telecomunicaciones evolucionaba en el mundo, El Salvador
hizo la elección estratégica de introducir competencia donde era factible, permitir la entrada de IED y
privatizar gran parte de los activos públicos (Capítulo I).
La Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) fue establecida
en 1997 como agencia reguladora independiente tanto para electricidad como telecomunicaciones, al
mismo tiempo que se adoptaban la Ley General de Electricidad y la Ley de Telecomunicaciones. El
Salvador confirió Fuertes poderes a la SIGET y le otorgó autonomía tanto administrativa como
financiera para establecer la credibilidad del nuevo marco regulador. En un período de tiempo
relativamente breve, la SIGET ha tenido éxito estableciendo un buen record como agencia fuerte y
competente. Tal como manda la ley, también ha establecido Buena relación laboral con la
Superintendencia de Competencia. Las dos agencias han firmado un memorando de entendimiento e
intercambio de personal. Además, la Superintendencia finalizó una revisión de competencia del sector
eléctrico en el 2007 que aportó diversas recomendaciones incluyendo los requisitos para comprar
energía por medio de contratos a largo plazo y la regla de despacho de carga en el Mercado de venta
El Salvador aprovechó la experiencia chilena al redactar la Ley General de Electricidad. Dicha
ley incluye entre sus objetivos centrales el establecimiento de un mercado competitivo, acceso libre
de los generadores a líneas de transmisión y distribución, el uso racional de recursos y el desarrollo
de la infraestructura. La gráfica II.2 ilustra la estructura del mercado de la electricidad.
La industria ha sido disgregada verticalmente a generación, transmisión, distribución y venta
minorista. Aunque gran parte del sector fue privatizado (Capítulo I), el gobierno retuvo la propiedad en
CEL, que opera plantas hidroeléctricas, y en la empresa de transmisión. Sin embargo, por ley, las
concesiones sólo pueden otorgarse a inversionistas privados para construir nuevas estaciones de
71
energía hidroeléctrica así como plantas geotérmicas. Para el resto de plantas de energía, El
72
Salvador adoptó un enfoque liberal que simplemente requiere inscribirse ante SIGET. Por tanto, se
otorga a los inversores independencia total para enmarcar sus proyectos, los cuales no se requiere se
ajusten a un plan maestro nacional de desarrollo de plantas de energía.
Aunque la ley deja abierta la puerta a la inversión privada en transmisión, el sector sigue
siendo de propiedad pública. Por contraste, la red de distribución ha sido totalmente privatizada y
actualmente la operan inversionistas extranjeros (Capítulo I). Al contrario de lo que sucede en la
mayoría de países, la distribución no es un monopolio local y se permite que los inversores monten
nuevas redes de distribución en áreas donde un competidor ya presta servicio. Todas las empresas
de distribución, sin embargo, deben autorizar el acceso de minoristas a sus redes, a un costo que es
regulado por SIGET.
Con este marco, El Salvador ha tenido éxito introduciendo competencia en segmentos clave
del mercado, p.ej. generación y minorista, imponiendo al tiempo cargos regulados bien diseñados por
servicios de transmisión y distribución. Mientras otros países con marcos similares prohíben ciertas
formas de propiedad cruzada, especialmente entre generadores y distribuidores, El Salvador optó por
permitir la propiedad cruzada de generadores, distribuidores y minoristas, sujeta a ciertas reglas y
normativas que incluyen llevar contabilidad separada y abrir el acceso a líneas de distribución bajo
cargos regulados.
71
Con excepción de plantas de energía nuclear que están sujetas a una ley específica.
Aunque no se necesitan concesiones para construir plantas de energía térmica, obviamente se requieren otros permiso,
específicamente el permiso ambiental.
72
64
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Gráfica II.2. Estructura del mercado de electricidad
Generador a
Generador b
Generador c
Generador d
Contratos a largo plazo
SMC (suministro de)
mercado de contado
Permite propiedad compartida
Transmisión (monopolio)
UT (centro de despacho de
carga)
Distribuidor a
Minorista a
Distribuidor b
Minorista b
Distribuidor c
Minorista c
Distribuidor d
Minorista d
USUARIOS FINALES
Fuente: UNCTAD.
Los generadores, distribuidores y minoristas marcan sus acuerdos de suministro de energía
bajo términos negociados libremente. Sin embargo, en el 2007 se enmendó la ley para requerir que
los suministradores de electricidad para usuarios finales (ya sea empresa distribuidora o minorista)
garanticen un mínimo del 50 por ciento de sus ventas pico por medio de contratos a largo plazo con
generadores. El objetivo de esta enmienda era reducir la dependencia en el mercado de contado y
promover la inversión en generación.
El mercado de contado o MRS (Mercado Regulador del Sistema) lo opera la Unidad de
Transacciones (UT), que opera el centro de carga-despacho. La UT es una entidad independiente
65
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
propiedad de las empresas que operan en generación, transmisión, distribución y venta. Su directiva
incluye a representante de los cuatro segmentos mencionados anteriormente, el Consejo Nacional de
Energía y la Agencia de protección al Consumidor. La UT emite sus propias reglamentaciones sobre
la operación del sistema de transmisión y el MRS. Por ley, debe garantizar que la demanda de
electricidad se satisfaga al menor costo. La regla de carga y despecho actualmente utilizada en el
MRS se basa en declaraciones de costo de los generadores.
El marco regulador cuidadosamente implementado y bien diseñado ha permitido a El
Salvador la transición sin sobresaltos de un monopolio público integrado verticalmente a un marco
competitivo segmentado. Tal como ilustra el Capítulo I, El Salvador también ha tenido éxito atrayendo
inversión extranjera significativa de diversos actores internacionales importantes como por ejemplo
AES y Duke. Aprovechando ese récord fuerte El Salvador tiene el potencial de atraer niveles más
altos de IED en el sector.
Aunque no son necesarios cambios normativos o estructurales grandes, es esencial que El
Salvador continúe incrementando la capacidad dentro de SIGET y la Superintendencia de
Competencia para monitorear prácticas y garantizar que generadores y distribuidores/minoristas no
abusen de su poder potencial de mercado, especialmente las empresas que combinan ambas
actividades. Además, El Salvador necesita garantizar que el proceso de permiso ambiental para
nuevas plantas de energía opere eficientemente para no perder el beneficio de autorizar inversión en
generación sin el requisito de obtener una concesión.
A la fecha, El Salvador depende casi por completo de las fuerzas de mercado para asegurar
que nueva capacidad generadora entra al mercado. Aunque a la fecha ha trabajado y están
planificadas diversas inversiones privadas en generación, podría ser útil que El Salvador prepare un
Plan Maestro indicativo de electricidad que aporte previsiones de demanda a mediano y largo plazo y
destaque las áreas en las cuales son más necesarias inversiones en generación, transmisión y
distribución. Un Plan Maestro sería útil para promover la combinación de energía que El Salvador
desea alcanzar, especialmente en lo que concierne al desarrollo of de fuentes renovables de
electricidad y esfuerzos para minimizar el impacto ambiental, incluso el relacionado con emisión de
73
CO2. Esto podría colaborar a que inversionistas privados identifiquen oportunidades de negocio y
apoyaría a PROESA en la promoción de actividades de inversión en el sector.
En telecomunicaciones se introdujo un marco competitivo con más rapidez aún que en
electricidad. Los retos técnicos y normativos son menores que en electricidad, y la Ley de
Telecomunicaciones introdujo un marco legal adecuado para el desarrollo de telefonía móvil y fija,
servicios de internet y llamadas de larga distancia que son cruciales para los negocios e
inversionistas extranjeros. El sector telecomunicaciones se desarrolló de manera rápida desde que se
liberalizó a mediados de los noventa, incluyendo participación de inversionistas extranjeros
(Capítulo I).
El Salvador ha optado por un enfoque menos estricto al autorizar a empresas que operan en
telecomunicaciones y no impone restricción alguna a la propiedad extranjera. De forma similar al
sector eléctrico, muchos servicios no requieren una concesión de SIGET y están sujetos a un
73
En el Reino Unido – que también depende de las fuerzas de mercado para el desarrollo de nueva capacidad generadora–
National Grid, la empresa privada propietaria y que opera la red de transmisión, solicitó recientemente a las autoridades que
desarrollen un Plan Maestro Energético nacional para cumplir con el reto del cambio climático.
66
Capítulo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
74
procedimiento simple de inscripción. Sin embargo, para promover la competencia, la ley impone
varios requisitos a los operadores, especialmente en cuanto a interconectividad.
Tal como ilustra el rápido desarrollo del sector y las condiciones competitivas prevalecientes,
el marco regulador y supervisor es fuerte. El elemento más importante en este contexto es que SIGET
continúe reforzando su cooperación con la Superintendencia de Competencia para garantizar que el
marco competitivo está totalmente implementado en la práctica y que se ofrecen servicios de bajo
costo y alta calidad al público en general y empresas locales.
b. Educación superior
El sistema de educación superior es una pieza fundamental para permitir que los
salvadoreños aseguren buenas oportunidades de trabajo localmente y para aportar las capacidades
necesarias para que se desarrolle la economía y las empresas sean competitivas. La inversión
pública, normativas adecuadas y políticas proactivas son esenciales para crear un sistema educativo
de alta calidad. La inversión privada y la IED, no obstante, también pueden contribuir
significativamente. El Capítulo III, sección B.1 de este Análisis considera aspectos normativos y
estratégicos para apalancar IED para el desarrollo de capacidades.
c. Mercados de capital
El establecimiento de un mercado de capital eficiente sería esencial para mejorar la
intermediación financiera y promover la inversión tanto de empresas nacionales como extranjeras. El
Capítulo III, sección B.3 discute el papel que podría jugar la IED para desarrollar mercados de capital
prósperos en El Salvador, incluyendo asuntos sobre reformas normativas que se necesitan.
D. Evaluación y recomendaciones
El marco regulador de El Salvador refleja la firme elección estratégica del país de
desarrollarse como economía de mercado abierta. Se han logrado grandes progresos durante la
década pasada no sólo para disponer las leyes y normativas necesarias para operar una economía
de Mercado eficiente, justa y de acuerdo con los objetivos de desarrollo sino también para establecer
las instituciones reguladoras y supervisoras. En ese contexto, el establecimiento de la
Superintendencia de Competencia, la Agencia de Protección al Consumidor, SIGET y la adopción de
una Ley de Medio ambiente son logros notables.
Sin embargo, aún quedan importantes retos económicos, sociales y de desarrollo. Debe
alcanzarse mucho progreso en la lucha contra la pobreza y desigualdad de ingresos. Los indicadores
de educación no son satisfactorios y las amenazas a la seguridad personal son incómodamente altas.
En el frente económico, El Salvador enfrenta retos internos y externos, incluso la necesidad de
incrementar la competitividad, subir en la cadena de valor y adaptar el régimen tributario para el
sector de maquilas en contexto con las normas de la OMC.
En base a estos desafíos, y dada la necesidad de que El Salvador permita que empresas
establecidas localmente alcancen competitividad regional y global, se sugieren diversas
recomendaciones respecto a IED a continuación. Las autoridades deberían de actuar sobre aspectos
74
El uso de espectro electromagnético obviamente está sujeto a reglamentación estricta y solo se asigna en base a
concesiones.
67
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo II
normativos en tres niveles de prioridad, con el objetivo de alcanzar excelencia global o regional: (1) el
marco general; (2) capital humano; e (3) infraestructura.
El Salvador debe de intentar alcanzar la excelencia global en el marco general de inversión,
ya que afecta tanto a inversionistas extranjeros como nacionales. Hay que tener cuidado en cuanto a
términos de adecuación de leyes y normativas al igual que en cuanto a implementación y
administración de las normas. Las acciones clave identificadas en éste capítulo son:
•
•
•
•
•
•
Revisar la tributación de sociedades en vista de la necesidad de aportar incentivos fiscales
para las ZFE en cumplimiento con normativas de la OMC para el 2015 y para poder abordar
el bajo nivel de ingreso fiscal.
Llevar a la oficina de aduanas a los estándares globales de excelencia y mejorar las
funciones de facilitación de comercio.
Apoyar el trabajo de la Superintendencia de Competencia.
Promover desarrollo sostenible ambientalmente.
Mejorar o aclarar ciertas disposiciones específicas para inversionistas extranjeros.
Asegurar una implementación y administración efectiva de leyes y reglamentaciones. El
gobierno debe continuar invirtiendo en construir capacidad en agencias reguladoras clave
como SIGET, la Superintendencia de Competencia y la autoridad reguladora unificada para
banca y mercados financieros que está prevista.
También podrían mejorarse los esfuerzos para construir capacidades y capital humano
implementando un nuevo enfoque al otorgamiento de permiso de trabajo para extranjeros,
inspirado por el sistema de visa H1-B en los Estados Unidos. En cuanto a infraestructura, El
Salvador debería de reforzar y ampliar sus esfuerzos para atraer inversionistas extranjeros de
primera categoría. Aprovechando la experiencia que obtuvo en electricidad y telecomunicaciones,
el país también debería de utilizar la IED para desarrollar una infraestructura portuaria de alta
calidad y ampliar aún más su red vial (Capítulo III).
68
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
III. IED como catalizador de competitividad nacional y
desarrollo sostenible
A. Introducción
El Salvador aspira a elevar significativamente el estándar de vida de su población y reducir
75
ostensiblemente la pobreza y desigualdad. Con un ingreso nacional bruto por capita de $3480, el
país ocupó el puesto 92 en el mundo en el 2008, en el extremo alto de países de ingreso medio bajo.
76
Llegar al extremo alto de los países de ingreso medio alto será una cuesta empinada y exigente.
Pocas economías que no producen petróleo han logrado o sobrepasado esto en el último cuarto de
siglo, siendo Hong Kong (China), Singapur, la República de Corea y la provincia China de Taiwán las
excepciones más notables. En América Latina, sólo Chile y Méjico están cerca de la marca de
77
$10 000.
Como país y economía pequeños, a El Salvador le ha ido relativamente bien hasta ahora
78
rompiendo la restricción de tamaño para atraer IED. Tal como se destaca en el Capítulo II, hizo una
elección firme y decidida de adoptar una estrategia de desarrollo abierta y orientada al exterior: ser el
primer signatario Centro Americano que pone en vigor el CAFTA-DR simboliza esta posición
proactiva. Cuando el acuerdo de asociación con la Unión Europea esté en vigor, se consolidarán aún
más las plataformas clave para que El Salvador comercie globalmente en términos favorables.
Lograr acceso libre de aranceles a las economías ricas de América del Norte y Europa es un
paso crucial. Trasladar oportunidades de comercio a desarrollo sostenible, reducción de pobreza y
79
oportunidades amplias para trabajo decente, sin embargo, requiere medidas para llevar las
capacidades, infraestructura, administración pública e iniciativas locales a niveles globalmente
competitivos. Ese es el reto clave para la mayoría de países de ingreso medio que inevitablemente
pierden competitividad en industrias de trabajo intensivo de bajo costo ante economías de menor
ingreso. También es lo que permite que los países suban en la cadena de valor y produzcan bienes y
servicios más diversificados con mayor agregado de valor a nivel local y vínculos nacionales.
La IED está en posición de aportar una contribución significativa para enfrentar ese reto y
llevar a la realidad los objetivos de desarrollo de El Salvador, pero se requieren políticas de apoyo y
proactivas. El Capítulo II ofrece recomendaciones concretas sobre cómo alcanzar excelencia global
para inversiones en el marco regulador y la administración pública con vistas a promover inversión
nacional y extranjera. Este capítulo ofrece sugerencias adicionales sobre estrategias para promover el
papel catalizador de la IED en dos frentes principales:
•
Apoyar la competitividad: se propone una estrategia para mejorar los beneficios de la IED
en capacidades, infraestructura y desarrollo de mercados de capital y su rol catalizador en la
internacionalización de empresas nacionales.
75
De acuerdo al método Atlas del Banco Mundial. El método no ajusta la paridad de poder de compra sino convierte gráficas
de moneda nacional a dólares usando un promedio de tasa de cambio promedio móvil de 3 años ajustada a la inflación.
76
El Banco Mundial clasifica a los países de ingreso medio bajo como aquellos con un ingreso nacional bruto per cápita de
entre $976 y $3855. Países de ingreso medio alto son aquellos en el rango que va de $3856 a $11 905.
77
Venezuela está también casi en $10 000 pero es muy dependiente del petróleo.
78
UNCTAD (próximamente, a) aporta lecciones de política sobre cómo atraer y beneficiarse de la IED en paises pequeños en
base a casos de estudio de Jamaica y Estonia.
79
La organización Internacional del Trabajo lanzó el concepto de “trabajo decente”, que abarca ingreso, derechos, voz y
reconocimiento, estabilidad familiar y desarrollo personal, imparcialidad e igualdad de género.
69
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
•
Capítulo III
Promover desarrollo sostenible ambiental y socialmente, incluso por medio de la
creación de oportunidades de trabajo decente: se complementa una estrategia general con
recomendaciones por sector específico.
Se analizan las implicaciones de estas estrategias en términos de promoción de inversión y
para el trabajo de PROESA. La necesidad de que una economía pequeña como El Salvador atraiga
inversores nicho también se contempla, como parte de las limitaciones de enfoque sectorial.
B. IED como apoyo a la competitividad nacional
Los países en vías de desarrollo a menudo se enfrentan a deficiencias de capacidades e
infraestructura. El crecimiento en ciertos países o regiones a menudo va un paso adelante de las
inversiones necesarias en infraestructura y capacidades para apoyar la actividad económica, la
competitividad y una población creciente, pues dichas inversiones requieren planificación e
implementación a largo plazo, adicional a gastos mayores. En otros casos, el desarrollo de
infraestructura y capacidades puede estar ausente debido a insuficiencia de fondos para inversión
pública.
Sin importar la causa, surgen cuellos de botella al desarrollo económico que se tornan muy
visibles cuando se manifiestan en puertos y sistemas de transporte congestionados o cortes o
apagones de electricidad. Los cuellos de botella y obstáculos a la competitividad pueden ser menos
obvios pero no menos reales cuando el desarrollo de capacidades no va al ritmo de las necesidades
de la economía, usualmente como resultado de inversión insuficiente en educación superior y
capacitación vocacional. De manera similar, la economía al completo puede retroceder si empresas
pequeñas y medianas (PyMES) no se desarrollan hacia los estándares internacionales de
competitividad y si los mercados de capital no permiten una intermediación financiera efectiva y
acceso al financiamiento.
1. Apalancamiento de la IED para desarrollo de capacidades
El nivel de capacidades de la población – el capital humano de la nación – no sólo es un
determinante clave para desarrollo económico, competitividad y atracción de IED sino también un
elemento fundamental del desarrollo humano y acceso a oportunidades de trabajo decente.
Incrementar capacidades juega un papel esencial para mejorar la productividad y por tanto
incrementar el ingreso por capita.
La responsabilidad primordial para desarrollo de capacidades radica en el sistema nacional
de educación que depende de la inversión pública. Tal como está actualmente, El Salvador no se
desenvuelve con fuerza en los indicadores de educación al compararse con otros países en la región
o con un nivel parecido de desarrollo económico (Capítulo I). La inversión pública en educación es
relativamente baja según estándares internacionales, y la demanda de capacidades para incrementar
la competitividad sobrepasa los resultados educativos.
El sector privado señala periódicamente que no existe un nivel general de capacitación y que
el país sufre de escasez de capacidades. El conocimiento insuficiente del inglés de la población en
general es especialmente problemático en un país que está orientado ampliamente al mercado de
Norte América. La suficiencia en inglés es esencial para atraer inversiones orientadas a exportación y
crear puestos de trabajo con dimensión internacional. Los centros de llamadas (call centres) y otros
servicios electrónicos, el turismo y las profesiones comerciales, por ejemplo, son algunos de los
70
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
sectores que más dependen del conocimiento del inglés para su desarrollo. Sin embargo, a pesar de
estas deficiencias los inversores privados reconocen ampliamente que la fuerza laboral salvadoreña
es uno de los mejores activos del país ya que es vista como comprometida, profesional y con buena
capacidad para aprender.
Las autoridades están conscientes de esas deficiencias y necesidades. El Plan Nacional de
80
Educación 2021 establece cuatro objetivos principales (11 años de educación básica para todos;
desarrollo personal integral; capacitación técnica y tecnológica; y desarrollo de ciencia y tecnología) y
cuatro estrategias principales de implementación con metas intermedias (acceso a la educación;
educación básica efectiva; competitividad en educación; y buenas prácticas administrativas en
educación). La necesidad de generalizar el inglés como segundo idioma como elemento de
competitividad, apertura al mundo y acceso a información y tecnología se reconoce explícitamente y
se le da énfasis. Hasta ahora, sin embargo, El Salvador ha enfrentado la dificultad de encontrar
81
maestros cualificados.
Aunque la inversión pública en educación continuará siendo el promotor individual más
importante para construir capital humano, la inversión privada y la IED también pueden contribuir
significativamente. Tal como se indica a continuación, la inversión privada local en educación superior
ya es considerable en El Salvador. A la fecha, no obstante, el Gobierno no ha analizado a fondo la
contribución específica que podría aportar la IED, especialmente en cuanto a educación superior y
capacitación vocacional. Este aspecto no se menciona en el Plan 2021 y PROESA no promueve
inversiones extranjeras en educación.
Las secciones a continuación intentan llenar ese vacío. Las tendencias y prácticas
internacionales de IED en educación se consideran primero, seguidas de una evaluación del marco
regulador de educación superior. Luego se aportan recomendaciones estratégicas y reguladoras
concretas.
a. Tendencias y prácticas internacionales
Ha habido una demanda fuerte de educación superior a nivel mundial en los últimos años,
con creciente respuesta en cuanto a suministro transfronterizo de servicios educativos. Gran parte de
ellos ha tomado la forma de universidades e institutos que aceptan extranjeros en sus campus
existentes, lo que requiere que los estudiantes viajes al extranjero. Los Estados Unidos, el Reino
unido, Francia, Alemania y Australia son los principales países que atraen estudiantes extranjeros.
Estos representan más del 10 por ciento del total del cuerpo estudiantil (tabla III.1) en los países
anteriormente indicados excepto en Estados Unidos. Los estudiantes extranjeros generan gasto local
significativo, y se estima que aportaron $15 billones a la economía de Estados Unidos en el 2008. La
movilidad estudiantil entre países en desarrollo ha sido más limitada hasta la fecha, aunque también
82
se está incrementando.
80
Plan Nacional de Educación 2021. Metas y políticas para construir el país que queremos.
El Gobierno ha comenzado a entrenar a maestros de inglés con ayuda del Colegio Americano de San Salvador y espera
tener al menos un maestro cualificado por escuela. A la fecha hay 2000 maestros con diplomas del Colegio Americano pero
hay 5300 escuelas por lo que queda mucho por hacer.
82
India atrajo a unos 19 000 estudiantes extranjeros en el 2007. Malasia acoge a 25 000, Sudáfrica a 54 000 y Méjico 3000.
81
71
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
1
Tabla III.1. Principales países de destino para estudiantes extranjeros
Número de estudiantes
extranjeros
Estudiantes extranjeros (% del total a
nivel nacional)
Estados Unidos
623 805
3.5
Reino Unido
389 330
16.3
Francia
266 448
11.9
Alemania
233 606
12.0
Australia
223 508
22.5
China
195 503
..
Canadá
123 901
7.4
Japón
123 829
3.0
País
1
2008 o año más reciente disponible.
Fuente: Instituto de Educación Internacional, Atlas de Movilidad Estudiantil.
Sin embargo, adicionalmente has universidades han incrementado su presencia en el
extranjero por medio de programas de cooperación bajo diversos acuerdos. Más recientemente,
ciertos países en vías de desarrollo han buscado elevar su capacidad doméstica animando a que se
establezcan localmente instituciones extranjeras (cuadro III.1).
Cuadro III.1. Ejemplos de IED conjunta e inversionistas extranjeros en educación
En Singapur, INSEAD, una escuela de negocios europea importante, montó un Campus
Asiático en el 2000. A su vez, la conocida Escuela de Administración Hotelera de la Universidad de
Cornell opera y es propietaria conjunta del Instituto de Hostelería Cornell-Nanyag en la Escuela de
Negocios de la Universidad Tecnológica de Nanyang. Ambos son ejemplos de esfuerzos por atraer
instituciones de clase mundial para campos especializados.
Malasia ha estado fomentando la IED en educación desde 1996. Ya cuenta con cinco
universidades extranjeras con filiales en el país y 600 centros (colleges) privados que ofrecen
cualificación local y extranjera. El 34 por ciento de los programas de licenciatura y post grado los
ofrecen instituciones extranjeras. Malasia cuenta actualmente con 25 000 estudiantes extranjeros
que pagan matrícula, principalmente estudiantes de la región.
China tiene varias universidades extranjeras, incluido el Johns Hopkins University-Nanjing
University Centre para Estudios Chinos y Estadounidenses, el campus Ningbo de la Universidad de
Nottingham, la Universidad Xi’an Jiaotong-Liverpool (XJTLU), que fueron abiertos en 1986, 2005 y
2006, respectivamente. La Johns Hopkins es una Universidad importante en los Estados Unidos, y
las casas matrices de Gran Bretaña de las dos universidades que se indican son miembros del
Grupo Russell de universidades británicas más importantes. Los estudiantes de la XJTLU toman un
programa de diplomado británico y todos los estudiantes estudian inglés en el campus durante los
primeros dos años. XJTLU está situada en el Parque Industrial Suzhou cerca de Shanghai, vecina a
muchas CTN, y la tierra y los edificios son una inversión del dueño del parque. Laureate Education,
un inversionista educativo privado, también está involucrado.
En Vietnam, el Instituto de Tecnología Royal Melbourne de Australia abrió un campus en la
ciudad de Ho Chi Minh en el 2001 y un Segundo en Hanoi en el 2004. Actualmente tiene cerca de
4000 estudiantes de licenciatura, incluidos programas de comercio y TI. Además cuenta con 2000
72
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
estudiantes de “ingles académico”. También ofrece programas de post-gado de administración de
empresas. Todos los cursos son en ingles y el programa de Inglés Académico está diseñado para
preparar a los estudiantes para estudios en inglés. Los campus son totalmente de propiedad
extranjera.
Dubai montó la Villa del Conocimiento en el 2003 como centro regional de administración de
recursos humanos. Está montada como “zona franca de educación” en la que centros de
entrenamiento profesional y lingüístico, consultorías y otras instituciones orientadas al conocimiento
disfrutan de tratamiento libre de aranceles. Fue fundada como “parte de una estrategia económica a
largo plazo para desarrollar la fuente de talento de la región y acelerar su entrada a una economía
basada en el conocimiento.”
En la mayoría de países, la educación superior ha sido patrocinada por el Estado o por
organizaciones no lucrativas especializadas. Sin embargo, están surgiendo instituciones lucrativas
para invertir más allá de sus fronteras. Dos actores importantes son Apollo Inc y Laureate Education
Inc, ambos con sede en los Estados Unidos.
Apollo fue pionero de la educación superior accesible para estudiantes que trabajan y ha
desarrollados muchos campus en Estados Unidos desde 1976. Tiene programas de cooperación
extensos con universidades a nivel mundial. En el 2007, Apollo Global se estableció como una
empresa conjunta de $1 billón con en grupo de capital privado Carlyle como vehículo para invertir
fuera de los Estados Unidos. Apollo Global adquirió la Universidad de Artes, Ciencias y
Comunicaciones en Chile y un 65 por ciento del interés de capital en la Universidad Latino
Americana de Méjico en 2008.
Laureate Education tiene universidades en los Estados Unidos y alianzas con al menos 40
universidades alrededor del mundo, incluidas varias en Centro América. Compró la totalidad o parte
de instituciones de educación superior en Chile y Méjico y recientemente adquirió la Universidad
Interamericana, universidad que tiene campus en Costa Rica y Panamá. Se especializa en una
forma de franquicia - por ejemplo, está abriendo “centros de aprendizaje” en los Emiratos Árabes
Unidos, Qatar, Bahrein y Egipto con inversores locales.
Fuentes: UNCTAD y sitios web de las universidades.
La tabla III.2 resume los modelos principales de suministro de servicios educativos por parte
de universidades extranjeras, basados en el caso de educación en administración de empresas.
Todos los modelos tienen su lugar en cuanto a apoyar el progreso educativo. La forma más sostenida
de compromiso es el modelo de empresa conjunta/subsidiaria, que es una forma de IED. China,
Malasia y Singapur han sido pioneros en solicitar esta forma de IED y otros países les han seguido.
En El Salvador, el modelo de empresa conjunta/subsidiaria podría ser promovido
proactivamente para impulsar mejoras a la educación superior de diversas maneras. Una es adoptar
estándares internacionales de calidad y pedagogía en la educación terciaria. Otra es traer al país
institutos de capacitación profesional y técnica. El objetivo de estos esfuerzos debería de ser impartir
los estándares de capacitación global más altos. Por ejemplo, la industria de turismo se beneficiaría si
se establece una escuela de hotelería importante ya sea de una universidad de Estados Unidos (por
ejemplo Cornell) o una escuela de hotelería de Suiza que tenga magnífica reputación.
73
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
Tabla III.2. Educación en administración, modelos de suministro de universidades
1
extranjeras
Modelo de
suministro
Admisión de
estudiantes
extranjeros en
campus local
Naturaleza de la actividad
educativa
Significado para el país
Se suministra educación en el
campus central de la Universidad.
Los estudiantes extranjeros se
integran en programas regulares de
estudio.
• Los estudiantes obtienen un título en
una institución extranjera y se ven
expuestos a idioma y cultura
extranjera.
• Los costos pueden ser altos para el
estudiante y su familia.
• El estudiante puede optar por no
volver a su país de origen al final del
programa.
• Se limitan los desbordes para el país
en conjunto.
• El número de estudiantes que viajan
al extranjero tiende a ser limitado.
Los productos de enseñanza a
distancia se diferencian por:
• Provisión de material de
enseñanza: copia impresa,
enseñanza electrónica.
Educación a
distancia
• Apoyo de catedrático/tutor:
ninguno, apoyo local, apoyo de
personal de universidades
extranjeras.
• Título otorgado: universidad del
país anfitrión, universidad
extranjera, diplomado conjunto.
Cooperación con
universidades
locales
Rango de acuerdos de
asociación/alianza, de mayor o
menor compromiso asociado con
clases enseñadas por catedráticos
extranjeras, pensum y libros
similares, títulos otorgados por el
socio extranjero o en conjunto.
74
• Variabilidad en calidad de
suministradores extranjeros y
posibilidad de engaño.
• Introduce nuevos conocimientos y
pensamiento, métodos de
enseñanza, libros y material.
• Oportunidades de suministro a gran
escala bastante grandes en el futuro
para llenar la demanda insatisfecha
de educación superior.
• Insuficiencia de servicios esenciales
e infraestructura.
• Muchos tipos diferentes de acuerdos.
• Compromiso fuerte de universidades
extranjeras deseables, combinado
con capacitación de personal local.
• Introducción de métodos importantes
de enseñanza interactivos.
• Mayor localización deseable p.ej.
casos locales de estudios.
• Títulos conjuntos y estudios de
países dobles ofrecen mayores
beneficios multiculturales.
Capítulo III
Empresas
conjuntas y
subsidiarias de
propiedad
completa
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Diferenciadas del modelo de
cooperación al establecer campus
en el país anfitrión. Mayor grado de
compromiso que se extiende por
ejemplo a capacitación en el
extranjero de profesorado del país
anfitrión o redactar casos de
estudio para el país anfitrión.
Algunas empresas conjuntas
establecidas por acuerdos
intergubernamentales, p.ej. entre
una Universidad extranjera
(actuando en nombre del gobierno
extranjero) y el Gobierno del país
anfitrión.
• Ventajas similares como cooperación
avanzada.
• Personal extranjero residente puede
incrementar los beneficios de
desborde.
• Lleva a oportunidades para
intercambios de estudiantes
(personal).
1
Se relaciona básicamente a títulos de MBA y Maestrías en Administración, principalmente en
universidades Occidentales.
Fuente: UNCTAD.
Los ejemplos anteriores no sólo son sobre aportar capacitación a nacionales, sino también
sobre definir objetivos de calidad para instituciones locales. La IED en educación superior también
podría ayudar a incrementar la oferta en áreas esenciales de educación, por ejemplo capacitación en
el idioma inglés. Alcanzar dichos resultados, no obstante, requeriría que se pusieran en marcha
políticas proactivas y se adopten reformar reguladoras. Estas son el tema de las secciones b y c a
continuación.
b. Marco regulador en educación superior
El papel central de la educación en el desarrollo humano, social y económico se reconoce
explícitamente en la Constitución: acceso a la educación es un derecho Constitucional, y la educación
83
primaria es gratuita y obligatoria. Además, la Constitución garantiza el derecho de individuos y entes
legales (p.ej., inversores privados, tanto nacionales como extranjeros) de establecer centros de
enseñanza privada en todos los niveles de la educación.
84
La primera universidad privada fue fundada en 1965 por Jesuitas bajo la ley de
Universidades Privadas. Tres universidades privadas adicionales se crearon en los setenta, reflejando
el enfrentamiento entre ideologías conservadoras y liberales. El número de universidades privadas
creció durante la Guerra civil en los ochenta y a comienzos de los noventa. Para cuando se
introdujeron por primera vez reformas legales bajo la Ley de Educación Superior de 1995, El Salvador
tenía 41 universidades (1 estatal y 40 privadas), que junto con sus delegaciones regionales e
institutos especializados o tecnológicos representaban 112 centros de educación superior para una
población de menos de 6 millones de personas. Se realizaba poco control de calidad y la calidad
general de la educación era mediocre.
La Ley de Educación Superior de 1995 introduce requisitos más estrictos para las
universidades privadas, los cuales fueron reforzados aún más bajo la Ley de Educación Superior del
83
84
Si lo aportan las escuelas públicas.
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.
75
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
2004. Como resultado, varias universidades privadas se vieron obligadas a cerrar. Sin embargo, en el
85
2008, El Salvador aún tenía 24 universidades con una población estudiantil total de 127 685. En
promedio, las universidades tienen alrededor de 5300 estudiantes, y siete de ellas tienen menos de
1000. Además, actualmente hay 14 institutos especializados y tecnológicos, todos (excepto tres) con
menos de 1000 estudiantes.
La Ley de Educación Superior de 2004 estipula explícitamente que se permite que
instituciones educativas extranjeras puedan abrir centros en El Salvador y que están sujetas a las
mismas reglamentaciones y requisitos que las instituciones nacionales. También se permiten
acuerdos de cooperación con universidades locales, sujetos a la aprobación del Ministerio de
Educación.
Las universidades privadas y públicas están libres de interferencia académica, financiera o
administrativa por parte del gobierno. Sin embargo, sólo pueden establecerse universidades privadas
como organizaciones no lucrativas, y todo el ingreso neto debe de ser reinvertido en investigación,
enseñanza o infraestructura. Los requisitos más estrictos impuestos por la Ley de Educación del 2004
obligan a las universidades a:
•
•
•
•
Ofrecer programas en al menos cinco campos diferentes que cubran ciencias, humanidades
y áreas técnicas;
Realizar investigación en los campos que cubren;
Aportar infraestructura adecuada (biblioteca, aulas, laboratorios y otros);
Tener al menos un catedrático por cada 40 estudiantes.
Para contener la avalancha de universidades, la ley sujeta la creación de cualquier centro
nuevo a la aprobación del Ministerio de Educación después de asesoría no vinculante del Consejo de
Educación Superior. Adicional al plan de negocios, los candidatos deben de justificar cómo
respondería la nueva universidad a una necesidad objetiva del país. El Consejo de Educación
Superior lo forman 10 miembros: dos del Ministerio de Educación, seis de universidades o centros
especializados existentes y dos de la iniciativa privada.
Además de imponer requisitos formales más estrictos, la Ley de Educación Superior de 2004
buscaba mejorar la calidad de las universidades mejorando el sistema de monitoreo, que actualmente
se basa en tres niveles:
•
Calificación: es una herramienta estadística que monitorea a las universidades respecto a
más de una docena de indicadores, incluidos estudiantes por profesor, número de
catedráticos de tiempo completo versus tiempo parcial, número de ordenadores o
computadores por estudiante, costo por año académico, etc. La calificación es obligatoria y
los resultados se publican cada año.
•
Evaluación: debe de realizarse al menos cada tres años y se basa en una autoevaluación y
una evaluación externe. Se basa más en aspectos cualitativos que el sistema de calificación,
tal como gobernación, investigación o programas de estudios.
85
La única universidad pública, la Universidad de El Salvador, tiene 40 000 estudiantes, casi un tercio de toda la población
estudiantil.
76
Capítulo III
•
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Certificación: se realiza de forma voluntaria e involucra requisitos más estrictos. La
86
certificación la otorga una comisión especial compuesta por académicos que no están
afiliados a ninguna universidad y que son nombrados por acuerdo mutuo entre el Ministerio
de Educación y el Consejo de Educación Superior. Se puede otorgar acreditación para una
universidad en conjunto o para un programa específico. Se basa en una evaluación de
integridad institucional, cuerpo académico, programas de estudio, investigación,
infraestructura y otros. De las 38 universidades e institutos especializados o técnicos, sólo 13
fueron acreditadas en el 2008.
c. Una estrategia de IED en educación
A pesar de su apertura hacia la IED en educación superior, a la fecha El Salvador no ha
atraído a universidades extranjeras o escuelas técnicas. Esto se debe en parte a falta de promoción
proactiva y enfoque a instituciones educativas extranjeras, pero también es consecuencia de asuntos
reguladores. La IED en educación superior tiene el potencial de mejorar la competitividad de la
economía en conjunto y convertir al país en más atractivo para los inversionistas. Además, podría
producir variedad de beneficios específicos, incluidos: estándares de calidad más altos; acceso a
conocimientos y experiencia; capacitación mejorada de estudiantes y exposición a multiculturalismo;
efectos de desborde a otras áreas; movilidad de catedráticos y estudiantes; y capacidad mejorada
para I&D.
Por tanto se recomienda enfáticamente que El Salvador convierta en prioridad la atracción de
IED para educación superior y capacitación vocacional. Se podría iniciar con rapidez un diálogo con
todos los interesados, especialmente instituciones de educación superior, catedráticos y
representantes estudiantiles. Recomendaciones sobre normativas y política se dan a continuación
para implementar una estrategia de atracción de IED para educación superior.
Medidas Reguladoras
•
Remover posibles obstáculos reguladores a la IED: dos requisitos legales para permitir
nuevas universidades podrían ser barreras a la IED en educación superior: (1) que los
candidatos ofrezcan programas en al menos cinco campos diferentes; y (2) que la nueva
Universidad corresponda a una “necesidad objetiva del país”. El primer requisito debería ser
cualificado para permitir que universidades reconocidas a nivel internacional establezcan
centros especializados en El Salvador sin que sea necesario que cubran un mínimo de cinco
87
campos de estudio. Además, el Ministerio de Educación debería de aplicar el criterio de
“necesidad objetiva” con flexibilidad y la comprensión de que universidades extranjeras de
buena reputación pueden aportar beneficios específicos a El Salvador.
•
Reforzar los controles de calidad obligatorios: los requisitos estrictos impuestos sobre
todas las universidades en 1995 y 2004 recortaron el número excesivo de centros de
educación superior y mejoraron la calidad. El tamaño promedio de las universidades, sin
embargo, continúa siendo demasiado pequeño para alcanzar economías de escala,
investigación de conducta y ara garantizar la calidad de educación que merecen los
86
Comisión de Acreditación de la Calidad de la Educación Superior.
Universidades reconocidas internacionalmente abren cada vez más centros especializados en el extranjero, tales como el
progama MBA INSEAD en Singapur o el Centro de Estudios Chinos y Estadounidenses de la Universidad Johns Hopkins en
Nanjing. Estos tienden a ser programas altamente especializados, sin embargo, que cubren sólo un campo de studios y por
tanto no los permitiría la actual normativa en El Salvador.
87
77
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
estudiantes. El Salvador debería de considerar que la acreditación sea obligatoria para todas
las universidades y escuelas especializadas o técnicas.
Además, la garantía de calidad es un tema normativo esencial en la educación
transfronteriza. Será menos problema si instituciones internacionales de Buena reputación
establecen filiales en El Salvador, pero es importante proteger a los estudiantes locales de
cursos potencialmente por debajo de los estándares que sean ofrecidos por suministradores
extranjeros, incluidos los de educación a distancia. La garantía de calidad es importante no
sólo para las universidades sino también para escuelas técnicas, vocacionales y de idiomas.
•
Establecer centros y diplomados intermedios: los centros que no califican para estatus de
Universidad complete podrían aplicar para convertirse en centro especializados, escuelas
vocacionales o el equivalente a universidades comunitarias o menores en los Estados
Unidos. Estas últimas ofrecen diplomados intermedios y ofrecen una alternativa más barata
que las universidades por medio de títulos de licenciaturas de 4 años. Después de
programas de 2 años llevan a un diplomado que también puede usarse para ingresar al
tercer año de una licenciatura universitaria. Programas tales como asistente legal, técnico o
especialista en TI serían candidatos excelentes para tales títulos, abriendo potencialmente el
camino a títulos en derecho, ingeniería o programación de computadoras.
Medidas políticas e institucionales
•
Unirse al Proceso de Bolonia (Foro Político de Bolonia): 29 países europeos adoptaron la
Declaración de Bolonia sobre el Área de Educación Superior Europea en 1999, con el
propósito de hacer comparables los títulos y que se reconozcan en toda la zona,
estableciendo un sistema común de créditos, promoviendo la garantía de calidad y alentando
la movilidad de estudiantes, profesores e investigadores. El proceso ha sido extremadamente
exitoso y 46 países ya se han unido al proceso en un área paneuropea. Además, 15 países
88
no europeos se unieron al Foro Político de Bolonia, que busca promover la cooperación con
miembros del área de educación superior europea en términos de reconocimiento mutuo de
títulos, movilidad de estudiantes y académicos y garantía de calidad. El Salvador podría
beneficiarse mucho si se une al Foro Político de Bolonia como forma de mejorar la calidad de
su sistema universitario y para promover la movilidad de estudiantes y académicos, dentro y
fuera del país.
•
Promover reconocimiento a nivel regional de cualificaciones y un centro regional de
educación: sería claramente ventajoso para la economía y la fuerza laboral nacional que los
títulos universitarios y técnicos tengan reconocimiento regional. Aunque se ha logrado cierto
progreso en ese aspecto por medio del proceso de integración económica Centroamericano,
queda mucho por hacer. El Salvador podría tomar la delantera y animar a que sus socios
regionales se enfoquen en la creación de un Área Centro Americana de Educación Superior,
situada dentro de las líneas del Proceso de Bolonia. Apoyaría el establecimiento de un
mercado regional de servicios educativos, en el que El Salvador podría aspirar a convertirse
en centro regional por medio de su postura proactiva y con la ayuda de IED.
•
Considerar el papel potencial de instituciones lucrativas: actualmente El Salvador no
permite instituciones lucrativas de educación. Sin embargo, esas instituciones están
88
Estos incluyen países en vías de desarrollo como Brasil, China y Méjico al igual que países OCDE incluídos Australia,
Canadá y Estados Unidos.
78
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
emergiendo como inversionistas transfronterizos importantes. Valdría la pena que el
Gobierno investigue el papel que éstas podrían jugar en el sistema educativo del país y si
podrían admitirse de manera regulada. Temas a investigar incluyen áreas en las que se
podrían autorizar (p.ej. escuelas de idiomas y técnicas, clases nocturnas o capacitación para
empleados de empresas), régimen tributario y el estado de alianzas entre inversionistas que
buscan lucrar e instituciones no lucrativas.
•
Construir puentes entre universidades y el sector privado: una interfase efectiva entre
instituciones de educación superior y la comunidad empresarial es esencial por dos puntos
básicos. Primero, permite que las primeras adapten el pensum de estudios a las necesidades
de la economía y facilita la entrada de estudiantes al mercado laboral. Segundo, permite
establecer alianzas mutuamente beneficiosas, especialmente en términos de I&D.
Deberían considerarse diversas iniciativas para reforzar esa interfase. El sector privado
podría ser consultado al definir el pensum de estudios, especialmente para escuelas
técnicas. Representantes del sector privado podrían ser invitados como catedráticos
visitantes, y el gobierno debería animar a las empresas a que ofrezcan pasantías o prácticas
a los estudiantes, creando un estatus legal para becarios y quizás exonerando a los
empleadores de pagos de seguridad social.
Además, la consolidación de universidades en centro más grandes de educación y la entrada
de instituciones extranjeras reforzaría la habilidad de las universidades de realizar
investigación. Esto debería permitir mejores alianzas con empresas privadas y el
establecimiento de empresas conjuntas. Los clústeres de negocios han aparecido alrededor
de la principales universidades del mundo, incluido el Silicon Valley y la Universidad de
Stanford en California, el tecnópolo en Cambridge o proyectos de I&D entre CTN y la
Universidad Tsinghu en China. En El Salvador, el Gobierno podría montar un fondo
incubadora pequeño para promover empresas conjuntas de I&D entre universidades y el
sector privado, al igual que aportar lineamientos para ayudar a que las universidades definan
la naturaleza de dichas empresas conjuntas, especialmente en lo que concierne a los
derechos de propiedad intelectual.
•
Promover mayor acceso a la educación superior: con 139 000 estudiantes, la cifra de
inscritos en educación superior es aún relativamente baja en El Salvador. El Gobierno podría
considerar pedir que universidades privadas y escuelas especializadas subsidien la admisión
89
de cierto número de estudiantes en base a comprobación de ingresos o por méritos. Esto
promovería el acceso a la educación superior de estudiantes cualificados de familias más
pobres.
•
Promover y facilitar el acceso a libros de texto y material para enseñar: las
universidades casi seguro dependen al menos parcialmente de libros de texto internacionales
adicionales a su propio material de enseñanza. Algunos beneficios de atraer universidades
extranjeras radican en el material de enseñanza propio que seguramente usarían. Sin
embargo, al estar sujetos a derechos de autor, los libros de texto tienden a ser caros y estar
fuera del presupuesto de muchos estudiantes. El Gobierno podría intentar coordinar compras
de libros de texto a granel para reducir costos. También podría explorar formas de explotar
completamente las limitaciones y excepciones de las leyes de derechos de autor que existen
89
Por ejemplo, se podría requerir que las universidades privadas admitan un porcentaje pequeño de estudiantes en base al
nivel de matrícula pagado para asistir a la Universidad de El Salvador.
79
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
para libros de texto bajo el acuerdo ADPIC. UNCTAD podría aportar asistencia técnica al
respecto.
•
Promover proactivamente la IED en educación superior: dados los beneficios asociados
con la IED en educación superior, PROESA debería incluir al sector como una de sus áreas
prioritarias de captación y promoción (sección D). En este contexto, PROESA podría realizar
un estudio de investigación de mercado para entender totalmente el Mercado potencial y los
impulsores de IED en educación, e identificar objetivos.
2. Reforzar la infraestructura por medio de IED
De la misma forma que la IED en educación podría contribuir a construir el capital humano de
El Salvador, los inversionistas extranjeros podrían tener un papel destacado construyendo la
infraestructura vertebral del país. A diferencia de la educación, El Salvador ya ha buscado y tenido
éxito en atraer inversiones extranjeras grandes en infraestructura, especialmente en electricidad y
telecomunicaciones (Capítulos I y II). No obstante, el potencial para que la IED construya y mejore
aún más la infraestructura del país es grande si se implantan políticas adicionales.
Tal como se indicaba en el Capítulo I, El Salvador tiene una mezcla poco usual de
infraestructura buena y mala que va desde carreteras principales de país casi desarrollado a un único
puerto marítimo internacional operativo que depende de grúas de los barcos para carga y descarga.
La red de carreteras principales consiste mayoritariamente de autovías que tienen buen
mantenimiento. Los caminos urbanos también son de buen estándar y San Salvador tiene algunos
elementos de vías rápidas y un periférico. El sistema vial se ha financiado con dinero público y el
mantenimiento, que a menudo es problemático en países en vías de desarrollo, se financia a través
90
de un impuesto especial a la venta de combustible.
Se ha prestado poca atención hasta ahora a la concesión de carreteras privada. Las vías
urbanas, especialmente en San Salvador, ofrecen posibilidades interesantes en forma de un periférico
y autovías expresas ya que tienen las características claves necesarias para tener éxito comercial y
aceptación comunitaria: tienen un tráfico denso y las vías existentes dan a los usuarios opciones
gratuitas razonables. El Ministerio de Obras Públicas ha identificado cuatro proyectos viales
potenciales para concesión que incluyen dos secciones del periférico de San Salvador.
Acajutla es actualmente el único Puerto operativo y sus instalaciones están muy por debajo
de los estándares internacionales. La construcción de un puerto nuevo en La Unión – por iniciativa
del Gobierno – finalizó en el 2008. La intención era concesionarlo a un operador privado pero a la
fecha sigue parado debido a disputas políticas sobre los términos de la concesión (Capítulo I).
El Salvador liberalizó e introdujo inversión privada en el sector de electricidad desde hace
tiempo y ha hecho bien en establecer un marco regulador de alta calidad para introducir competencia
donde es factible (Capítulo II). De manera similar, en los años noventa liberalizó y privatizó las
telecomunicaciones. Desde entonces, los inversionistas extranjeros han sido actores destacados en
ambos sectores, contribuyendo al desarrollo de la infraestructura (capítulo I).
En muchas áreas, El Salvador ofrece infraestructura que aporta buen apoyo competitivo para
que las empresas compitan a nivel regional o global. Se ha construido y operado infraestructura por
90
Además, se aplica un impuesto municipal sobre el ingreso personal para financiar la ampliación y mantenimiento de caminos
locales.
80
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
medio de una mezcla juiciosa de inversión pública y privada. Hay una grata ausencia de señales que
revelen interrupción sistemática de la planificación, desarrollo y operación de servicios clave de
infraestructura, como podrían ser apagones eléctricos, congestión vial o poco mantenimiento de
caminos. La regulación de operaciones en mercados liberalizados ha sido progresiva y competente.
Como resultado, la prioridad estratégica más clara en mejorar la capacidad para introducir
inversión privada en el sector transportes. Esto debería comenzar reanudando la concesión La Unión
y luego continuando con un programa selectivo de concesiones de caminos.
Concesión de La Unión
Completar la concesión de La Unión a un operador portuario importante y de reconocimiento
internacional debe de considerarse prioridad absoluta. El puerto se utilizará no solo para cubrir las
necesidades de importación y exportación de El Salvador sino también para atraer negocios de
transbordo compitiendo activamente con centro logísticos rivales en la región. Es más factible que esa
ambición la llene un operador privado que una operación gubernamental. Se necesitará asesoría
experta de banca de inversión y asesores técnicos respecto a:
•
Términos y condiciones comerciales de la concesión que atraerían inversión privada al
tiempo que se salvaguarda el interés público. Esencial para esto último son los aspectos de
la competencia, ya que La Unión seguramente se convertirá en el Puerto principal para el
Mercado internos. Debe sopesarse si se puede concesionar por separado Acajutla y si se
podrían concesionar terminales separadas en La Unión.
•
La factibilidad del Canal Seco y los beneficios económicos del gasto público para mantener
rutas terrestres de alto estándar a los puertos en el Atlántico de Honduras y Guatemala.
El fallo, a la fecha, de llevar a cabo una concesión de La Unión aporta algunas lecciones
valiosas si El Salvador quiere atraer IED por medio de alianzas público-privadas (APP) en transporte.
La Unión debió de estructurarse desde el inicio como proyecto de APP. Ello hubiese permitido que se
explorara completamente el potencial comercial, que se diseñaran los términos comerciales
aceptables para inversionistas privados y el interés público y se asegurara a ellos compromiso
político. Los términos de un proyecto tan importante debieron de haberse indicado en la legislación.
Debe mencionarse que este enfoque disciplinado no hubiese excluido aportes de capital
gubernamental si lo anterior era de interés público.
Los retrasos en la concesión de La Unión levantan preguntas sobre la capacidad y compromiso de El
Salvador para ejecutar proyectos APP. Como resultado, La Unión debería de colocarse de nuevo
como concesión antes de intentar concesiones adicionales. Ello es de prioridad inmediata. Finalizar
con éxito la concesión de La Unión también prepararía el camino para la futura concesión de la
ampliación del aeropuerto. Sin embargo, un resultado insatisfactorio con el puerto llevaría
posiblemente a escepticismo de inversionistas internacionales respecto al aeropuerto.
Inversión privada en infraestructura vial
El Salvador ya ocupa una posición destacada en Centro y Sur América en infraestructura vial.
Esto se ha conseguido por medio de contratos públicos tradicionales. El Salvador no parece ser
candidato adecuado para iniciar APP en caminos: el sistema vial ya está bien desarrollado y
construcción y mantenimiento de trabajos públicos han funcionado bien. Sin embargo, hay una
oportunidad estratégica para desarrollar ése éxito en lo referente a servicios de exportación y
81
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
oportunidad externa de IED en APP para empresas salvadoreñas civiles de construcción, ingeniería y
servicios conexos. La oportunidad de desarrollar destreza en concesión vial podría lograrse como
91
sigue:
•
Concesión de dos partes del periférico de San Salvador como proyectos APP.
•
Animar a contratistas extranjeros a participar como patrocinadores del proyecto pero
asegurar que participen contratistas locales en el consorcio licitante como propietarios,
contratistas de construcción u operadores. Esta participación expondría a la industria local
contratista y de ingeniería a la escala y complejidad de los APP, incluso a los temas
financieros, legales y comerciales que difieren significativamente de licitaciones públicas.
Adicionalmente, la industria local ganará experiencia sobre operación de vías de peaje, lo
cual va más allá de asuntos de mantenimiento y es una parte clave para conseguir
financiamiento para proyectos.
•
Utilizar el mercado interno para reunir parte del capital social y de deuda requerido. Esto
puede incluir medidas gubernamentales directas tales como exención de impuestos sobre la
inversión de capital y garantizar que los fondos de pensión, fuente clave de financiamiento
para infraestructura, se pueden utilizar para suscribirse al capital y a bonos de infraestructura.
•
Como parte del proceso, exponer a profesionales salvadoreños, incluidas empresas de
servicios financieros, legales, contabilidad y economía a los temas transaccionales complejos
involucrados en los APP.
92
Estas experiencias contribuirán a desarrollar la capacidad de El Salvador para participar en
APP en la región, los cuales seguramente se incrementarán. Esto debería verse como una
oportunidad importante para captar IED externa, que se basa en una fortaleza ya comprobada de El
Salvador.
Las experiencias de Perú son aleccionadoras. Las APP en caminos peruanos involucraban
usualmente a empresas locales en consorcio con contratistas extranjeros grandes e inversores
principales (como Odebrecht de Brasil). Pero empresas locales progresistas ya están obteniendo
confianza para tomar mayor parte en APP, aunque aún tienen que licitar en el exterior. Las empresas
locales están actuando como operadores viales. Las empresas legales son capaces de manejar la
documentación comercial completa involucrada.
3. Establecimiento de un mercado de valores próspero
Contar con un mercado de valores próspero y eficiente debe ser considerada una prioridad
estratégica principal para El Salvador. La intermediación eficiente es esencial no sólo para el
desarrollo de empresas locales y su internacionalización, sino para atraer a inversionistas extranjeros,
especialmente en infraestructura. Sin embargo, El Salvador, como la mayoría de países en la región,
sufre de deficiencias importantes en intermediación financiera. Las empresas tienen problemas
obteniendo préstamos corporativos (Capítulo I), no existen los fondos mutuos y el capital de riesgo y
el mercado de valores se ha tornado anémico.
91
UNCTAD (2009b) suministra lecciones de política extensas sobre cómo usar la IED para mejorar la infraestructura vial,
aprovechando los estudios de caso de Australia y Perú.
92
Empresas brasileñas, chilenas y mejicanas son las candidatas más factibles y no empresas grandes europeas o de Estados
Unidos.
82
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
La Bolsa de Valores de El Salvador (BVES) fue establecida en 1992. Está regulada por la Ley
del Mercado de Valores de 1994 y la supervisa la Superintendencia de Valores. Aunque la BVES
tiene una infraestructura completa operando, incluidos un sistema de comercialización electrónica y
un sistema de custodia centralizado, no se ha desarrollado como fuente significativa de capital para
empresas locales. La capitalización del mercado es escasa; sumaba $6.2 billones para septiembre
del 2009, equivalente a menos del 30 por ciento del PIB (tabla III.3). Sólo 34 empresas cotizan,
virtualmente todas de banca, seguros o finanzas, con la excepción de tres empresas en el sector de
electricidad y una en telecomunicaciones. A la fecha, ninguna de las empresas industriales o
manufactureras locales grandes ha emitido oferta pública de valores.
Los volúmenes de comercialización en la BVES también han caído dramáticamente durante
los últimos años al ser adquiridos los bancos locales por inversionistas extranjeros (Capítulo I).
Aunque los bancos continúan cotizando, los valores negociados activamente no suman casi nada. En
los primeros meses del 2009, la comercialización de valores representaba menos de $3 millones,
comparada con $620 millones en el 2007 cuando la mayoría de las acciones cotizadas públicamente
del Banco Salvadoreño y Banco Agrícola fueron adquiridas por HSBC y Bancolombia
respectivamente. Los volúmenes de comercialización no de valores – en gran parte bonos del
Gobierno – también cayó en el 2009, lo que hizo que los volúmenes totales de comercialización
cayeran a $1.5 billones en los nueve primeros meses, comparado con $4.5 billones en el 2008.
Tabla III.3. Indicadores del mercado de valores, 2006–2009
2006
Capitalización del mercado ($
millones)
Capitalización del mercado (%
PIB)
2008
2009
1
7 716
6 593
6 774
6 187
41.4
32.4
30.6
..
35
35
37
34
56 724 596
63 483 116
1 480 328
213 154
196.8
617.7
18.9
2.4
6 765.8
5 819.5
4 485.1
1 544.8
Número de empresas que cotizan
Volumen anual de
comercialización (acciones)
Volumen anual de
comercialización ($ millones)
2007
Memorando:
Volumen total de
comercialización en la BVES
(valores + no valores, $ millones)
1
A finales de septiembre de ese año.
Fuente: Superintendencia de Valores.
Un mercado de valores subdesarrollado acarrea al menos tres consecuencias. Una es que
los innovadores y empresarios locales no cuentan con una fuente vital de capital de riesgo para
nuevas empresas y I&D. La segunda es que el “juego final” principal para propietarios de empresas
maduras es vender a inversionistas extranjeros en vez de crecer e internacionalizarse, apoyados con
la recaudación de capital público. Un mercado de valores próspero ayuda a que las empresas locales
se conviertan en “centros” regionales en vez de ser sólo una “extensión” de una CTN mundial. La
tercera consecuencia es que la falta de capital a largo plazo dificulta la inversión privada en proyectos
grandes de infraestructura.
83
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
Por tanto, debe verse como una prioridad para El Salvador examinar las debilidades en
intermediación financiera y considerarse parte de una estrategia general para mejorar la
competitividad nacional. Está fuera del alcance de este Análisis aportar una estrategia integral de
desarrollo de mercado de capital, pero se pueden aportar ciertas recomendaciones:
•
Establecer un grupo de trabajo nacional que coordine la preparación de una política de
desarrollo de mercados de capital. La política debería de cubrir todas las áreas de
intermediación financiera, desde préstamos empresariales a capital de inversión y empresas
de capital privado, fondos mutuos, fondos de pensiones, empresas aseguradoras y otras. El
grupo de trabajo debería de involucrar a los entes supervisores de los mercados de capital, el
banco central, Ministerio de finanzas, el Ministerio de Economía y la BVES. Debería
consultarse con regularidad a actores importantes del sector privado e involucrarlos en el
proceso. El grupo de trabajo debería apuntar a entregar su propuesta al Gabinete a finales
del 2010.
•
Completar la fusión de los entes supervisores de bancos, pensiones y el Mercado de Valores
y mejorar la autonomía de la institución fusionada, tal como se comprometió a hacerlo El
Salvador por medio de la Carta de Intención del 7 de enero de 2009 ante el FMI.
•
Debería simplificarse y aclararse la lista de requisitos sin comprometer la protección de los
inversores o accionistas minoritarios y los requisitos necesarios de transparencia. Debería
promoverse la cotización en bolsa como medio para que las empresas locales financien
inversiones, y las ofertas públicas iniciales deberían de facilitarse ya que esta es una
condición para que surjan fondos de capital conjunto.
•
Debe mejorarse el diálogo entre la BVES y la autoridad reguladora.
•
Es necesario establecer un marco legal para fondos mutuos y fondos de inversión de capital.
•
Debería darse mayor flexibilidad de selección de inversión a los fondos de pensiones,
siempre bajo estricta supervisión reguladora.
•
Debe iniciarse un diálogo con los bancos principales sobre políticas y prácticas crediticias,
con intención de promover financiamiento para inversión y revertir o detener la tendencia a la
baja de préstamos corporativos.
•
El Salvador aprovechó exitosamente la experiencia chilena al reformar la estructura de su
sector de electricidad. Debería tener lugar un proceso similar de lecciones aprendidas al
preparar la política de desarrollo de mercados de capital. De hecho, Chile ha reformado y
revitalizado con éxito su mercado de capital, comenzando con muchas de las condiciones
que aplican hoy a El Salvador. La capitalización de Mercado en Chile fue de $208 billones
para septiembre de 2009, y los activos siendo manejados por los 64 fondos de capital de
93
riesgo y capital privado (fondos de inversión) eran $5.3 billones en junio de 2009. Conforme
se desarrollaba su mercado de capital y se introducían reformas a las pensiones, Chile
también pudo incrementar la tasa nacional de ahorros brutos del 14 por ciento del PIB en
93
Como punto de referencia, Chile tiene una población de 16.8 millones de personas (casi tres veces más que El Salvador) y
un PIB nominal de $169 billones (casi ocho veces más que El Salvador).
84
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
1980 al 24 por ciento en 2007–2008. Un incremente en la tasa de ahorros podría ser un
94
beneficio adicional para desarrollar intermediación financiera eficiente en El Salvador.
•
Después que el Gabinete adopte la política de desarrollo de mercados de capital y una vez
se hayan implementado reformas reguladores, PROESA podría intentar atraer fondos de
capital de riesgo extranjeros.
4. Promoción de enlaces e internacionalización de empresas locales
La red de proveedores locales – en manufactura al igual que en servicios – y su
competitividad son un determinante importante en cuanto al atractivo del país para inversionistas
extranjeros. En la mayoría de casos, las CTN no desean operar como enclaves y encuentran que es
95
más rentable obtener un porcentaje significativo de sus suministros localmente. Además, los
enlaces o vínculos contractuales continuos entre empresas nacionales (incluidas PyMES) y CTN
establecidas localmente son uno de los principales canales a través del cual se puede beneficiar la
economía en general de la IED. Dichos enlaces facilitan la difusión de información, tecnología,
capacidades y prácticas administrativas. También son oportunidades para reforzar la capacidad de
los proveedores para que se conviertan en exportadores y eventualmente se internacionalicen, por
medio de IED, hacia el exterior.
Los enlaces con inversionistas extranjeros se califican como “hacia atrás” cuando involucran
empresas que suministran a las CTN bajo una relación a largo plazo y “hacia adelante” cuando
96
empresas locales compran bienes o servicios a las CTN. Enlaces “horizontales” surgen de las
interacciones entre empresas locales y CTN que compiten.
La apertura de El Salvador a la IED y al comercio internacional significa que las empresas
locales han estado relativamente expuestas a presiones competitivas internacionales y enlaces
horizontales. Esto ha colaborado a que diversas firmas nacionales alcancen buenos estándares de
eficiencia y competitividad, incluido desarrollo de propiedad, servicios logísticos y confección. Los
enlaces hacia adelante también han sido relativamente significativos en El Salvador, especialmente
por medio de las numerosas franquicias minoristas y de comida rápida de Estados Unidos.
También existen vínculos hacia atrás, pero siguen siendo insuficientemente desarrollados. El
Ministerio de Economía, con apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha
97
establecido un programa de desarrollo de proveedores. Está dirigido a proveedores de tamaño
micro, pequeño y mediano. Actúa a petición de compradores más grandes que sienten la necesidad
de actualizar sus proveedores. Se da apoyo directo a los proveedores, principalmente aportando
durante algunos meses un consultor externo capacitado. Este programa es valioso, pero necesita
mejorarse en varios aspectos. En primer lugar, se centra esencialmente en las empresas pequeñas y
debería de ampliarse a empresas grandes. El nivel y tipo de servicios de apoyo que se ofrecen podría
variar de acuerdo al tipo de proveedor involucrado. En segundo lugar, debería dirigirse
específicamente a CTN y sus compradores al final del programa de enlaces, ya que las empresas
extranjeras tienen mayor posibilidad de aportar mayor extensión de beneficios. En tercer lugar,
94
La tasa nacional bruta de ahorros de El Salvador promedió 12 por ciento del PIB en 2000–2008.
Sin embargo, las zonas francas de exportación y las maquilas han tendido a operar como enclaves en muchos países en
vías de desarrollo. Los contratos de suministro entre empresas locales y compañías que operan en las ZFE frecuentemente
son limitados y por tanto generan poco impacto en la economía como no sea el de creación de empleo.
96
Se dan vínculos sólo en una relación a largo plazo y no pueden surgir de transacciones únicas a distancia.
97
El Salvador Compite, Programa de Desarrollo de Proveedores.
95
85
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
debería diversificar el tipo de apoyo que se ofrece a los proveedores. En cuarto lugar, debería hacer
atractivo a las CTN el establecer sus propios programas de desarrollo y apoyo.
Por lo tanto, se pueden ofrecer diversas recomendaciones, aprovechando la experiencia de
UNCTAD en desarrollar programas de enlaces, y las lecciones del Reporte Mundial de Inversión
98
99
2001 y un estudio que saldrá próximamente sobre mejores prácticas en enlaces. El programa de
enlaces debería buscar promover cinco áreas en las que los enlaces aportan beneficios particulares:
(1) identificación de proveedores/compradores; (2) transferencia de tecnología; (3) capacitación,
incluso en términos de prácticas de administración; (4) compartir información, incluso en términos de
pedidos a futuro o requisitos técnicos; y (5) apoyo financiero. Los programas y política del Gobierno
pueden influenciar en diversos grados cada una de éstas áreas. Las posibles medidas incluyen:
•
•
•
•
•
•
•
Establecer una base de datos de información sobre oportunidades de enlaces para CTN
(compradores) y proveedores también. Algunos países han llevado esto un paso más
adelante ayudando de forma más directa a hacer enlaces, por ejemplo por medio de la
organización de ferias, exhibiciones o conferencias.
Se puede ayudar directamente a los proveedores con un programa similar al que ya existe en
El Salvador (p.ej. financiando consultores externos). Que las mismas CTN sean quienes
capaciten a los proveedores puede, sin embargo, ser aún más valioso y llevar a efectos de
ampliación aún más significativos. Algunos países dan crédito fiscal proporcional a los gastos
incurridos para entrenar a los proveedores, mientras otros permiten deducciones adicionales
de impuestos (p.ej., registrando más del 100 por ciento de los costos involucrados).
La capacidad local de absorción debería seguir siendo reforzada, incluido a través del trabajo
de la Fundación Empresarial para la Acción Social (FUNDEMAS) y el programa EMPRETEC,
que promueve y apoya a pequeños empresarios por medio de programas de entrenamiento.
No es muy factible que ocurran transferencias significativas de tecnología a no ser que las
empresas locales tengan suficiente capacidad de absorción. Esa capacidad podría
desarrollarse como parte de los esfuerzos para fortalecer a las universidades y sus
programas de investigación, y unirlos a empresas locales (sección B.1). Fomentar que
empresas locales registren derechos de propiedad intelectual también las situaría en una
posición negociadora más fuerte al negociar acuerdos de transferencia de tecnología con
empresas extranjeras.
Aunque la intervención gubernamental en las relaciones financieras entre compradores y
proveedores no es deseable, podría apoyarse estableciendo protección legal contra arreglos
contractuales injustos o mandar tiempos razonables de pago y penalizaciones por retrasos.
En ese sentido, los dictámenes judiciales rápidos y eficientes también son esenciales.
Finalmente, debería de considerarse la asistencia técnica adicional de UNCTAD para
establecer un programa completo de enlaces. Dichos programas se han establecido con éxito
a la fecha en diversos países, incluso Brasil y Uganda, y han comenzado a implementarse en
Argentina, la República Dominicana y Perú.
Un enfoque integral a enlaces y desarrollo de programas de suministro también requiere que
PROESA ponga atención a captación de CTN inversoras específicas que tengan una filosofía
fuertemente desarrollada y la capacidad para implementar tales programas en países
anfitriones. También puede necesitar que PROESA refuerce el tratamiento posterior, ya que
este es una de las herramientas clave para maximizar el impacto de las actividades de CTN
98
UNCTAD (2001) aporta un análisis integral de IED y enlaces hacia atrás. Aprovecha las lecciones aprendidas en el mundo
desarrollado para aportar recomendaciones concretas de política sobre cómo establecer programas de enlace. Puede
consultarse para obtener m’as detalles sobre programas gubernamentales y experiencias de terceros países.
99
UNCTAD (próximamente, b).
86
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
sobre la economía, ya sea por medio de reinversiones o por medio de incremento de enlaces
(sección D.4).
Además de promover enlaces hacia atrás entre CTN y proveedores locales, el gobierno
puede desear promover activamente la internacionalización de empresas locales como parte de sus
esfuerzos para elevar la competitividad de la economía. En el pasado, la IED al exterior era vista a
menudo en países en vías de desarrollo como pérdida de capital y se desalentaba e incluso prevenía
por medio de controles de cambio de divisas. El enfoque moderno es ver la IED hacia el exterior
como algo que ayuda a la competitividad al exponer a empresas locales a estándares internacionales.
La facilitación de IED al exterior debería ser un componente de la estrategia de IED para El
Salvador. En la región la IED hacia afuera sería el primer paso en este proceso, y diversas empresas
salvadoreñas ya han comenzado a invertir en el extranjero, especialmente en manufactura y
desarrollo de propiedad comercial. Deben de haber políticas de medidas de apoyo que incluyan:
•
•
•
Asegurar que los tratados de doble tributación apoyan la IED hacia afuera al igual que la IED
hacia adentro (Capítulo II).
Desarrollar el mercado de capital para financiar IED hacia afuera de empresas locales.
Para la manufactura en particular, asegurar que los mecanismos de logística y control de
fronteras facilitan el movimiento de insumos dentro de las cadenas de suministro regionales
(Capítulo II).
C. IED para desarrollo sostenible
Los objetivos clave de PROESA en cuanto a IED son los siguientes: (1) promover inversiones
orientadas a la exportación; (2) diversificar la economía; (3) incrementar valor agregado local y subir
en la cadena de valor; (4) participar de forma más activa en cadenas de valor globales; (5) promover
enlaces. Estos objetivos son sensatos y coherentes con la estrategia de desarrollo de economía
abierta pequeña de El Salvador (Capítulo II). PROESA, como institución pequeña pero eficiente,
durante años recientes ha buscado activa y exitosamente empresas extranjeras en nueve sectores
clave: (1) deslocalización de procesos de negocios; (2) centros de llamada; (3) textiles y vestuario;
(4) agroindustria; (5) turismo; (6) aeronáutica; (7) electrónica; (8) dispositivos médicos; y
(9) manufactura ligera.
Sin embargo, el enfoque sectorial tiene limitaciones especialmente en una economía
pequeña. Atraer a las CTN mundiales para que establezcan sitios de producción es difícil en países
pequeños y un porcentaje significativo de IED puede provenir de inversionistas extranjeros de nichos
pequeños. Además, es obviamente difícil que los gobiernos o agencias de promoción identifiquen las
oportunidades de negocio más fuertes y más valiosas. Por tanto, es esencial que además de
esfuerzos bien definidos para captación, El Salvador – y PROESA – tengan programas que
conviertan a El Salvador en un lugar atractivo en todos los sectores para inversionistas. La
competitividad es un elemento clave, y la contribución de la IED en ese asunto ya se ha comentado
en la sección B. Las secciones a continuación complementan la estrategia de utilizar la IED para
apoyar la competitividad con elementos de una estrategia de IED para ayudar a alcanzar un
desarrollo sostenible.
87
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
El medio ambiente de El Salvador es relativamente frágil y está bajo presión. El Capítulo II
100
La sección 1 a
recomienda que se prepare una política general de desarrollo sostenible.
continuación considera el papel que podría jugar la IED en dicha estrategia. Se centra en
oportunidades que podrían generarse para El Salvador a partir de la tendencia global hacia mayor
protección ambiental y de mayores esfuerzos a nivel mundial para combatir el cambio climático.
Considera cómo políticas innovadoras podrían transformar las ZFE para ayudar a garantizar su
sostenibilidad frente a la eliminación de incentivos fiscales incompatibles con la OMC, y luego
extenderse a la economía en general. Las secciones 2 y 3 aportan elementos de una estrategia de
IED para agricultura y turismo, que también tienen fuerte relación con el desarrollo sostenible.
1. Zonas francas de exportación e IED “verde y responsable”
Las zonas francas de exportación han contribuido a diversificar la producción y exportaciones
de El Salvador más allá de los productos tradicionales e impulsado el empleo en manufactura.
Actualmente hay 16 zonas y cerca de 200 empresas operando en ellas, de las cuales alrededor del
70 por ciento son empresas de textiles y vestuario (Capítulo I). Han recibido apoyo a través de
incentivos fiscales fuertes para los que desarrollen las zonas y empresas que operen en ellas, al igual
que tratamiento aduanal más racionales (capítulo II).
Recientemente, las zonas han enfrentado dos desafíos importantes. En primer lugar, hay
presiones competitivas fuertes de otros países en la región y en Asia con menos costo de mano de
obra, especialmente para ensamblaje básico de prendas de vestir. En segundo, los incentivos fiscales
son incompatibles con las normas de la OME sobre subsidios a la exportación (Capítulo II). El
Salvador – al igual que diversos países en vías de desarrollo – disfruta una exoneración hasta el
2015, pero cumplir con la normativa de la OMC requerirá que el impuesto de sociedades en zonas de
exportación se armonice con los impuestos corporativos en ventas locales. Esto es visto en muchos
países como una amenaza seria a la durabilidad de las inversiones basadas en las zonas.
Por otra parte, las zonas salvadoreñas tienen dos ventajas clave. La primera, que El Salvador
está cerca del principal mercado de exportación, Estados Unidos. Esta proximidad permite tiempos de
reacción rápidos y reduce los costos del transporte. En textiles y vestuario, permite entrega rápida
para minimizar inventarios minoristas costosos y brinda la oportunidad de responder a ciclos de moda
101
cortos.
La entrega rápida es una ventaja que disfruta por encima de los competidores asiáticos.
Además, el CAFTA-aporta ventajas arancelarias importantes y reglas de origen más flexibles.
En segundo, la mayoría de las zonas son de y administradas por iniciativa privada, lo cual es
una ventaja importante ya que propietarios privados pueden ser más proactivos que zonas de
propiedad gubernamental para ajustarse a los cambios en la economía de la manufactura de trabajo
intensivo. De hecho, varios propietarios y empresas de zona están haciendo esfuerzos con ayuda de
PROESA para ajustarse a las amenazas competitivas. Los ajustes que se están haciendo incluyen:
•
Suministro de paquete complete en textiles y vestuario: el desarrollo de cadenas de
suministro integradas en textiles y vestuario, incluso el diseño, está muy avanzado. Se
extiende más allá de manufactura de telas a producción de hilaza sintética y de algodón. La
100
El término “desarrollo sostenible” fue introducido y definido en 1987 por el Reporte Brundtland como “desarrollo que llena
las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de futuras generaciones de llenar sus propias necesidades.”
Actualmente el término ha tomado una connotación fuerte de sostenibilidad y protección ambiental, incluído todo lo relativo al
cambio climático. También tiene una connotación social importante en cuanto a derechos de los trabajadores, desigualdad de
ingreso y estabilidad social.
101
Por ejemplo, un pedido puede suplirse a Chicago desde El Salvador en dos semanas comparado a un mes desde China.
88
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
capacidad local existente se ha incrementado recientemente con la inversión de $50 millones
de Pettenati de Brasil en producción de hilaza sintética.
Se estima que el 50 por ciento de la tela usada en prendas exportadas ya se manufactura
localmente, comparada al 40 por ciento hace cinco años. Aproximadamente el 30 por ciento
102
Estados
de la hilaza usada en prendas de exportación ahora se suministra localmente.
Unidos y Guatemala son otros proveedores importantes y cumplen con las reglas de origen
CAFTA-DR. También hay ya una industria local de suministros para accesorios. Una cadena
de suministros integrada refuerza la ventaja de El Salvador de su proximidad al mercado de
Estados Unidos, mejorando su capacidad de respuesta a ciclos de moda rápida. También es
menos sensible a competencia de costo de mano de obra que el ensamblaje de vestuario
tipo maquila.
•
Diversificación a manufactura no de textiles y servicios: las zonas se están diversificando
lentamente pero con seguridad hacia áreas de manufactura no de textiles (Capítulo I). Las
ZFE y de servicios también están acogiendo a nuevas industrias tales como logística
regional, centros de llamadas y otros servicios electrónicos tales como la deslocalización de
procesos de negocio (BPO).
A pesar de la diversificación que está teniendo lugar, permanecen amenazas a la
competitividad de empresas basadas en ZFE. Hay interrogantes sobre la durabilidad de ciertas
inversiones una vez se eliminen los incentivos fiscales de acuerdo con los requisitos de la OMC,
como muy tarde, para el 2015. La competencia internacional por atraer IED en manufactura y
servicios para exportación es intense, y las zonas salvadoreñas necesitan desarrollar un perfil más
específico que les dé una ventaja competitiva al tiempo que se ajustan a los requisitos de la OMC. En
ese aspecto, dos desarrollos globales trabajan a favor de El Salvador y deberían de incorporarse a
una estrategia de IED:
•
Temas medioambientales: la presión y el compromiso internacional de abordar temas
ambientales globales – en especial el cambio climático – han crecido constantemente
durante la última década, desde la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Ambiente y el
Desarrollo de 1992 en Río de Janeiro (Cumbre de la Tierra) al protocolo de Kyoto bajo la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y la
103
conferencia de Copenhague realizada en diciembre de 2009. Los compromisos y acciones
concretas para reducir los gases efecto invernadero (GEI) se han tornado más constantes
durante la última década y se espera que continúe la tendencia, ya sea en base multilateral y
vinculante o de forma voluntaria.
El CAFTA-DR tiene un capítulo sobre el ambiente, y estableció un Acuerdo de Cooperación
Ambiental paralelo (ACA). El CAFTA-DR y el ACA no definen normativas ambientales pero
comprometen a las partes a cumplir con sus leyes ambientales de manera eficiente y
transparente. Como parte del Consejo de Asuntos Ambientales del tratado, se ha establecido
una Secretaría de asuntos Ambientales para tratar las quejas de cualquiera de las partes o
miembros del público. El ACA anima a las partes a mejorar los estándares ambientales
nacionales y hacer que se cumplan y desarrollan las mejores prácticas ambientales que
incluyen la adopción de tecnologías para técnicas de producción más limpias.
102
103
Cifras basadas en entrevista de UNCTAD con la Cámara de la Industria de Textiles y Confección de El Salvador (CAMTEX).
Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 7–18 de diciembre de 2009.
89
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
La posibilidad de que las CTN desarrollen cadenas de suministro cercanas a los mercados
principales debido a temas “verdes” y de cambio climático se ha convertido en realidad.
Hasta el 70 por ciento de la huella de carbón de un fabricante surge del transporte y otras
104
Adicional, el incremento de costos de
transacciones en la cadena de suministros.
combustible ha afectado significativamente los costos de transporte, lo cual reporta ventaja
105
para los productores situados cerca del mercado.
Un ejemplo regional es el cambio de
Boeing de utilizar más a los proveedores aeroespaciales mejicanos.
Además, los consumidores en mercados clave de la Organización para la cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) se han vuelto cada vez más sensibles a los impactos
ambientales involucrados en los productos que compran. Esto se lustra en el alto crecimiento
de productos biológicos en la mayoría de economías desarrolladas.
•
Temas sociales, laborales y de responsabilidad social corporativa: presionados por
grupos de consumidores y abogacía, las CTN han puesto cada vez más atención a prácticas
sociales y laborales a lo largo de la cadena de suministros completa. Hoy, virtualmente todas
las empresas globales alaban, al menos pretendidamente y de cara a la galería, la
responsabilidad social corporativa (RSC). Muchas han montado programas de RSC fiables y
genuinos y los utilizan como herramienta de mercadeo.
En el 2000, las Naciones Unidas lanzaron el Compacto Global como plataforma de política y
marco práctico para promover prácticas de negocios sostenibles y responsables. Su
propósito es animar a las corporaciones a que se adhieran a 10 principios que afectan
derechos humanos, trabajo, medio ambiente y anti-corrupción y que los conviertan en parte
integral de su estrategia de negocios y operaciones diarias. Para finales del 2009, más de
5200 corporaciones se habían adherido al Compacto Global, incluidas casi 170 empresas de
la lista de 500 del Financial Times de las CTN más grandes del mundo por capitalización de
106
mercado. Sólo en los Estados Unidos firmaron alrededor de 360 empresas.
El Salvador podría convertir esos desarrollos globales, que podrían considerarse restricción,
en una oportunidad para desarrollar un perfil claro y distintivo para sus zonas. Si tiene éxito, la política
podría ampliarse a nivel nacional para construir un perfil único para el país y atraer IED. Una política
así se basaría y complementaría la política de desarrollo sostenible tal como se recomienda en el
Capítulo II.
De varias maneras, El Salvador ya está bien posicionado para adoptar una estrategia tal. Ha
progresado mucho durante años recientes en implementar normativas de protección ambiental
sensatas (Capítulo II) y ha promovido activamente buenas prácticas de RSC por medio del Programa
Empresa Salvadoreña para la Responsabilidad Social (EMPRESAL). Varias ZFE han desarrollado
buenos centros de salud y relaciones laborales, además de poner instalaciones recreativas a
disposición de los trabajadores y sus familias. Adicional, las relaciones laborales en general son
buenas en todo el país.
104
Estimado de Ernst & Young citado en Crisis y clima obligan a un cambio en la cadena de suministros, Financial Times, 9 de
agosto de 2009.
105
Gerard Kleisterlee, presidente de Philips, dijo recientemente que “un futuro en el que la energía es más cara y menos
abundantemente disponible llevará a más cadenas de suministro regionales.” Tal como lo citan en Crisis y clima obligan a un
cambio en la cadena de suministros, Financial Times, 9 de agosto de 2009.
106
www.unglobalcompact.org
90
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Las secciones a continuación aportan recomendaciones iniciales sobre cómo diseñar esa
estrategia de inversión “verde y responsable”. Se necesitaría análisis e investigación más detallados
para dar la base de un plan de acción si la estrategia se adopta e implementa.
a. Medidas “verdes”
Se podrían considerar diversas medidas para elevar el perfil “verde” de las ZFE en El
Salvador. Esas medidas podrían extenderse potencialmente a la economía en general para dar al
país un perfil “verde” en conjunto:
•
Incrementar la capacidad técnica en el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales para
calificar evaluaciones de impacto ambiental y monitorear cumplimiento. Esto debería aspirar
a estándares internacionales altos.
•
Participar total y constructivamente en las iniciativas ambientales del CAFTA-DR y el ACA, al
igual que en CMNUCC y el proceso posterior a Copenhague.
•
Promover el uso de contabilidad de carbono en El Salvador, utilizando metodología aceptada
a nivel internacional Es esencial que sean posibles mediciones exactas y reconocidas de la
huella de carbono si El Salvador desea atraer inversionistas que buscan reducir las
emisiones de GI, incluso bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL, ver a continuación).
•
Promover el desarrollo de fuentes renovables de electricidad por medio del Plan Maestro de
electricidad. Producir electricidad de fuentes libres de carbono (p.ej. geotérmica) permitiría
que inversionistas en la zona minimizaran su huella de carbono.
•
Apoyar el desarrollo de proveedores locales “verdes” para las zonas a manera de establecer
cadenas de suministros completamente “verdes y responsables”. La capacitación y
sensibilización podría efectuarse en el contexto de programas de apoyo existentes para
PyMES, incluido EMPRETEC.
•
Incrementar en El Salvador el uso del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) definido como
107
parte del protocolo de Kyoto.
El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales – autoridad
nacional designada para el MDL – debería tomar la iniciativa en identificar proyectos
adecuados para inversiones bajo el MDL, especialmente en el sector energético pero
también en industria. Una vez identificadas, PROESA podría dar apoyo buscando
inversionistas potenciales en países de la OCDE.
•
Desarrollar estándares nacionales completos para agua residual, desechos sólidos y aire
limpio para sumarlos a los estándares de desechos tóxicos y peligrosos que se han
desarrollado. Estos deberían ser tan estrictos como los estándares de Estados Unidos.
•
Desarrollar un inventario nacional de emisiones y transferencia de contaminantes similar al
Inventario de Emisiones Tóxicas de Estados Unidos y lo que está contemplado dentro del
sistema Aarhus de la Unión Europea.
107
A la fecha, sólo un proyecto MDL se ha realizado en El Salvador. Es un proyecto pequeño de vertedero de gas a energía
que involucra a inversores de Canadá y los Países Bajos y al Gobierno de Luxemburgo. El MDL tal como está se eliminará
para el 2012, pero es posible que se renueve de manera idéntica o similar de acuerdo con los resultados de la reciente
conferencia de Copenhague.
91
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
•
Aplicar inicialmente en las zonas estándares nacionales y procedimientos de cumplimiento
adicionales. Esto permitirá que el gobierno pruebe la introducción de estándares nacionales
más altos y permitir un programa de producción limpia integral centrado en las zonas. El
programa de producción limpia debería de incluir inversión directa del Gobierno o inversión
conjunta, subsidios y/o incentivos fiscales para ayudar a los negocios en la zona o fuera de
ella a que reduzcan el uso de energía, emisiones y desechos.
•
Incorporar los resultados a un mercadeo y marca de país para demostrar que El Salvador
promueve estándares ambientales de vanguardia dentro y fuera de las zonas francas de
exportación (sección D.1).
•
Mandar que EXPORTA, la agencia de promoción de exportaciones, lleve a cabo
investigación sobre mercados de exportación “verdes” y de “comercio justo” y aporte
información y capacitación a empresas locales. En especial, las PyMES deben de apoyarse y
recibir información sobre diversas etiquetas de comercio justo y biológico en los mercados
Occidentales principales y las condiciones necesarias para obtener certificación.
b. Medidas “responsables”
El Salvador ya ha iniciado esfuerzos para promover la responsabilidad social corporativa.
EMPRESAL fue establecida bajo la protección de FUNDEMAS. Después de un diagnóstico sobre
RSC efectuado en El Salvador en 2004, EMPRESAL ha promovido la divulgación de buenas prácticas
por medio de talleres, asesoría directa y la preparación de guías prácticas. El programa es parte de
una red regional de instituciones que promueven la RSC en Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Méjico y
los Estados Unidos. Varios inversionistas extranjeros están involucrados actualmente en EMPRESAL
a través de su membrecía en FUNDEMAS, incluídos AES, Grupo Calvo, Microsoft y Wal-Mart.
En el CAFTA-DR las partes acuerdan no debilitar la protección laboral para promover el
comercio y la inversión. Los estándares laborales deben definirse a nivel nacional pero las partes
acuerdan que la ley nacional y su cumplimiento respetarán las convenciones de la OIT. El Código de
trabajo de El Salvador aporta un equilibrio adecuado entre protección de los derechos de los
trabajadores y la flexibilidad necesaria para los patronos (Capítulo II).
El Salvador ha alcanzado buenos estándares laborales pero estos son estándares de
mínimis. Varias zonas ya van más allá de los estándares de mínimis aportando centras de salud en el
lugar con doctores para trabajadores de la zona e instalaciones recreativas para los trabajadores y
108
sus familias.
Los centros de salud son una alianza público-privada ya que el personal de las
clínicas y las operaciones están a cargo de los propietarios/operadores de la zona, mientras que las
medicinas y el tratamiento hospitalario lo aporta el Estado.
Estas alianzas e iniciativas de RSC son de interés público y también interés adecuado de los
empleadores que valoran una fuerza laboral saludable y productiva. Forman una base interesante
sobre la cual promover las zonas para inversionistas. Puede haber oportunidades de mejorar esas
alianzas en las siguientes direcciones:
108
Esto aplica, al menos, a las dos zonas visitadas por la misión investigadora de UNCTAD. Las clínicas incluyen doctores de
tiempo completo y parecen especializarse en temas de salud de mujeres, que son la mayoría de la fuerza laboral de las zonas.
92
Capítulo III
•
•
•
•
•
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Extender las instalaciones de salud a la familia inmediata de los trabajadores, especialmente
a los niños.
Proporcionar servicio de guardería y cuidado de niños para madres trabajadoras.
Iniciar más oportunidades de educación suplementaria y capacitación para obreros en
períodos libres designados, otorgados por los empleadores de la zona.
Un grupo de trabajo conjunto Gobierno/zona debería desarrollar una lista completa de
mejoras y los roles respectivos de Gobierno, propietarios de zona y empleadores. El
Gobierno podría co-invertir con la iniciativa privada en instalaciones de alto estándar para los
trabajadores.
La labor de EMPRESAL debería reforzarse incluyendo incrementar participación en su
trabajo por parte de las CTN más grandes que están presentes en El Salvador.
c. Principios de incentivos para inversiones “verdes y responsables”
Probablemente se necesiten diversos incentivos para promover dentro y fuera de las zonas el
desarrollo ambiental y laboral por encima de los estándares promedio. Dichos incentivos específicos
podrían sustituir los generosos incentivos fiscales que se dan a las ZFE, lo cual es importante para
atraer inversionistas pero realmente no aporta ventaja competitiva ya que su uso – tanto a nivel
regional como global – es tan amplio (anexo I).
El nuevo rango de incentivos crearía un perfil distintivo para El Salvador y promovería
resultados positivos para los trabajadores y el medio ambiente. No deberían reducir los ingresos
fiscales, ya que la exoneración de impuesto de sociedades para empresas de ZFE se levantaría para
cumplir con la OMC (Capítulo II). Los incentivos sugeridos a continuación deberían introducirse en el
contexto de llevar a las zonas a un régimen tributario empresarial uniforme a nivel nacional. Las
recomendaciones suponen que:
•
Las reformas generales a la tributación propuestas en el Capítulo II se adoptan para el 2015,
especialmente que: (1) se aplica impuesto de sociedades a todas las empresas incluidas
compañías de las zonas; (2) se permite depreciación fiscal más rápida al menos para activos
fijos; y (3) se permite acarrear pérdidas al período siguiente.
•
Aunque las zonas continuarán siendo desarrolladas por y propiedad de iniciativa privada, hay
un gran interés público en ayudar a los propietarios privados a atraer nuevos inversores y
retener a los existentes.
Los incentivos empresariales recomendados son:
•
Respecto a la inversión en activos fijos:
o Los activos fijos “verdes” y “responsables” adquiridos desde el 2010 deberían tener
derecho a tasas de depreciación rápidas (de hasta el 100 por ciento) o créditos fiscales, los
cuales son una forma muy favorable de incentivo que también promueve activamente
objetivos prioritarios y resultados del país. Para poder ser efectiva, la depreciación
acelerada tendría que combinarse con la introducción de una disposición de traslado de
pérdidas indefinido (Capítulo II y anexo I).
o Se definirían activos “verdes” como aquellos que reducen el uso de energía, emisiones,
desechos o contaminación en cantidades establecidas o que cumplen con los mejores
estándares de su tipo. Estos comprenderían tanto instalaciones comunes establecidas por
93
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
propietarios de zona (p.ej. tratamiento, eliminación y reciclado de desechos) y tecnologías
limpias de producción implementadas por productores de zona (p.ej. equipo que ahorre
energía). Activos “responsables” incluirían instalaciones aportadas por el empleador para
salud, educación y bienestar infantil.
o Las empresas deben de poder diferir el uso de asignaciones de depreciación y créditos
fiscales. Empresas tales como propietarios y productores de zona que actualmente están
exentos de impuesto de sociedades podrían por tanto utilizar esas asignaciones y crédito
fiscal después del 2015 o cuando deben de pagar el impuesto de sociedades.
o Las empresas deben de poder transferir asignaciones y crédito fiscal a sus subsidiarias en
El Salvador para promover nuevas inversiones.
o En el espíritu de armonización de la tributación, estas medidas aplicarían de manera
general, pero las disposiciones de diferir y transferir deberían de ser especialmente útiles
para empresas de zona que actualmente están exentas de impuesto de sociedades.
o Sujeto a un cálculo detallado de ingresos que no se percibirían, también podría ser útil
aplicar una disposición única para retroactivar asignaciones de depreciación no utilizadas a
un período de alrededor de 3–5 años (p. ej. 2005 a 2009 o 2007 a 2009). Esto ayudaría a
que empresas de fuera de las zonas que tienen asignaciones de depreciación no utilizadas
debido a las restricciones de acarreo de pérdidas al siguiente período. Para
desarrolladores y productores de zona, que han estado exentos de impuestos, permitiría
que se lanzara el beneficio completo de dichas asignaciones una vez tengan que pagar el
impuesto de sociedades.
•
Sobre costos de operación para actividades “verdes” y “responsables”:
o Podría preverse deducción adicional de costos específicos. Estos podrían incluir los gastos
de personal e insumos dedicados a salud de los trabajadores, bienestar y actividades de
capacitación, tiempo libre con goce de sueldo para capacitación del trabajador y gastos
adicionales que surjan por cumplir con estándares ambientales de primera.
o Para empresas exentas de impuestos (tales como propietarios y empresas de zona), debe
considerarse la capacidad de acumular estas deducciones específicas para deducirlas del
impuesto de sociedades cuando expiren las exenciones arancelarias.
Además, El Salvador podría considerar montar un segundo nivel de porcentaje de impuestos
de sociedades para empresas que operan completamente en negocios “verdes” tales como energía
renovable, tecnologías de reciclado y otras.
2. Turismo
El sector turismo ha empezado a desarrollarse durante los últimos años a partir de una base
extremadamente baja, en gran parte como resultado de esfuerzos proactivos del Ministerio de
Turismo – establecido en el 2004, PROESA y otros interesados en el sector. Sin embargo, El
Salvador está aún en un etapa de nicho y poca explotación de desarrollo turístico y los resultados del
sector están por debajo de su potencial. En especial, el impacto del turismo sobre el desarrollo
sostenible (“verde” y “responsable”) podría incrementarse significativamente, y la IED podría contribuir
al respecto.
94
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
El número de visitantes del extranjero creció gradualmente a 1.4 millones en el 2008
109
comparado a 950 mil en el 2004, antes de bajar en la primera mitad del 2009 como resultado de la
crisis mundial. Predominaron las visitas familiares y de negocios, mientras el turista recreativo
representó menos del 30 por ciento del total en el 2008. Además, 64 por cientos de los turistas
venían de países Centro Americanos de menor poder adquisitivo y el 30 por ciento de América del
norte, la mayoría a visitar a la familia. Por su parte, los visitantes de Europa representaron menos del
3 por ciento en el 2008. El ingreso total por turismo alcanzó los $730 millones en el 2008, el 3.3 por
ciento del PIB.
La contribución del turismo recreativo a la actividad económica y el desarrollo es aún
relativamente limitada y por debajo del potencial. Por comparación, la República Dominicana atrajo a
4 millones de visitantes en el 2008, y el turismo aporta alrededor del 20 por ciento del PIB. Costa
Rica, que quizás se parece más que República Dominicana a lo que El Salvador podría ofrecer, atrajo
2 millones de visitantes en el 2007, incluido casi 1 millón de América del Norte y 300 000 de Europa.
El Gobierno está consciente del potencial sin explotar. En 2006 preparó el primer Plan
Nacional de Turismo que ha sido actualizado una vez desde entonces. Las metas principales del plan
son incrementar el número de visitantes a 3 millones por año para el 2020 y la contribución del
turismo del 10 por ciento del PIB. Para elevar la contribución de la industria al PIB, el plan propone
mayor enfoque en mercados de países desarrollados para incrementar las llegadas y gastos por
visitante. El mercado de reuniones, incentivos, convenciones y ferias debe considerarse para mejorar
la combinación de visitantes aunque se considera el potencial de todos los segmentos de mercado. El
nicho actual más importante de El Salvador es el turismo de surf, que cubren mayoritariamente
alojamientos de playa de tamaño pequeño.
La estrategia de inversión privada en el plan da prominencia a hoteles y hostales más
pequeños de hasta 50 habitaciones y a mejorar la capacidad de restaurantes y servicios auxiliares
para impulsar el impacto económico de la industria. Se prevé inversión privada por valor de $350
millones para incrementar el número de habitaciones. Este es un objetivo modesto.
El Plan Nacional de Turismo es integral e incluyente y tiene la virtud de marcar no solo
objetivos generales sino también definir metas específicas para el desarrollo de la industria. Es útil
porque detalla las acciones necesarias para que todos los interesados logren sus metas. No obstante,
se beneficiaría de diversas intervenciones adicionales relacionadas a la IED:
109
•
El turismo a gran escala se encuentra en una etapa incipiente en El Salvador. Hay
oportunidad de generar beneficios – y evitar errores – que han sido identificados en otros
países con industrias de turismo más desarrolladas. Especialmente hay oportunidad de evitar
resultados en los que el turismo a gran escala basado en “resorts” no genera beneficios
locales conmensurados, debido a su naturaleza de enclave, en forma de suministro local de
bienes y servicios. En ese aspecto, podría ser útil establecer un programa de enlaces dirigido
a la industria turística.
•
Debe captarse al menos una inversión fuerte de cada desarrollador/operador importante de
Norte América y Europa. Las inversiones punteras en la industria son importantes para
colocar a El Salvador en el mapa en esos mercados. Por supuesto esto podría ser una
inversión conjunta con un inversor local. PROESA está trabajando duro para atraer a dichos
Además, crecieron las visitas del exterior de un día que alcanzaron casi 500 000 en 2008 comparado a 80 000 en 2004.
95
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
inversionistas. El establecimiento y expansión exitosos del complejo Royal Decamerón
Salinitas (operado por intereses colombianos) es un ejemplo, aunque es del tipo todo
incluido.
•
Inversionistas extranjeros especializados y tipo boutique deberían buscarse en los
segmentos que ofrecen mayor potencial en El Salvador, incluyendo ecoturismo de nivel alto,
surf, caminatas y otras actividades exteriores. Los servicios auxiliares (guías, transporte,
restaurantes) son especialmente importantes en esos segmentos, e inversionistas
extranjeros pequeños pueden aportar conocimientos valiosos.
•
Si se adopta la estrategia de IED “verde y responsable” descrita anteriormente, podrían haber
sinergias fuertes con el desarrollo del turismo. En primer lugar, los incentivos fiscales
promoverían turismo sostenible y amigable al medio ambiente. En segundo, podrían darse
sinergias fuertes en mercadeo y marca de país.
•
Las escuelas de capacitación de la industria de hospitalidad deberían abordarse para
introducir los estándares más altos de servicio al cliente por parte del personal de la industria
y también para enseñar y promover empresas de suministradores de servicios relacionados.
Estos últimos juegan un papel importante ya que los servicios locales relacionados con el
turismo a menudo son microempresas que pueden no ser muy atractivas a los turistas. La
meta sería construir restaurantes, eventos, atracciones y servicios locales muy atractivos que
se agreguen genuinamente al atractivo de visitar El Salvador. Como ejemplo, el Instituto de
Hotelería Cornell-Nanyang en Singapur busca desarrollar capacidades empresariales y de
innovación en la industria al igual que dar entrenamiento de personal y administrativo.
3. Agricultura
La agricultura aún representa alrededor del 14 por ciento del PIB y emplea aproximadamente
a un cuarto de la fuerza laboral, mayormente a los segmentos más pobres de la población. Por tanto
la modernización del sector es esencial para llegar al desarrollo sostenible y reducir la pobreza.
Especialmente crucial es que gran parte de los agricultores pequeños y medianos puedan operar en
una base comercial sostenible y que se preparen para la eliminación gradual de protección
arancelaria contemplada por el CAFTA-DR.
Tal como se indicaba en el Capítulo II, El Salvador mantiene en vigor a una restricción estricta
110
en el tamaño de propiedad agrícola por personas naturales o legales.
La restricción impone
limitaciones al desarrollo de agricultura a gran escala y restringe el tipo de IED que puede atraer El
Salvador en producción agrícola. Dada la sensibilidad de los temas de propiedad de tierra rural, se
asume que por de pronto El Salvador no querrá levantar el tope de tamaño. Eso, sin embargo, no
significa que las CTN no puedan jugar un papel para ayudar a que el sector se modernice, incremente
la productividad y eleve los ingresos rurales.
La agricultura por contrato (cuadro III.2) ofrece una avenida por medio de la cual los
inversionistas extranjeros pueden apoyar a pequeños y medianos agricultores por medio de
transferencias de conocimiento y técnicas, financiamiento, servicios de extensión, incremento de
estabilidad y predictibilidad (en cuanto a resultados y precios) y acceso a mercados. La agricultura por
contrato se ha vuelto importante en todo el mundo como forma de involucramiento de CTN agricultura
(por medio de participación de capital o involucramiento sin aporte de capital). Existe en más de
110
La propiedad se limita a 245 hectáreas excepto para cooperativas agrícolas para las que no aplica la restricción.
96
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
110 países. En 2008, Nestlé trabajó con más de 600 000 agricultores por contrato en 80 economías
en desarrollo y transición. Por su parte, en el 2008 Unilever obtuvo insumos agrícolas por medio de
agricultura por contrato con 100 000 agricultores en países en vías de desarrollo. Muchos grupos
grandes adicionales de agroindustria operan de manera parecida.
Cuadro III.2. Agricultura por contrato
La agricultura por contrato en una forma importante de participación de CTN en agricultura
en países en vías de desarrollo, diferente a la IED tradicional en la que inversionistas extranjeros
adquiere y manejar fincas directamente. Cubre variedad de arreglos que involucran diferentes tipos
de contratistas, productos, grados de integración y número de interesados involucrados. Pueden
distinguirse cinco tipos básicos de arreglos de agricultura por contrato:
•
•
•
•
•
En el modelo centralizado, una CTN obtiene sus productos de gran número de agricultores
por medio de un arreglo coordinado verticalmente. La CTN controla la calidad y las
cantidades se determinan al inicio de la temporada de cultivo. Este modelo se usa con
mayor frecuencia para cultivos que requieren alto grado de procesamiento.
El modelo de finca núcleo es similar al modelo centralizado, excepto que la CTN tiene sus
propias instalaciones de producción para garantizar el rendimiento. La finca núcleo también
puede usarse como “escaparate” y sitio experimental con el propósito de crear capacidades
en los agricultores contratados.
El modelo multipartita involucra una inversión conjunta entre entidades administradoras y
una CTN que se asocia a agricultores.
El modelo informal implica una relación más libre entre agricultores y la CTN. Los contratos
son más básicos y usualmente por temporada. Este modelo es típico para productos que
requieren poco procesamiento.
El modelo intermediario involucra al menos a tres partes distintas: un comprador final
(procesador o comerciante grande) contrata formalmente a un intermediario (recolector o
cooperativa agrícola) que a su vez contrata más o menos formalmente a los agricultores. En
este modelo no hay vínculo directo entre el comprador final y los agricultores.
Las CTN involucradas en agricultura por contrato incluyen principalmente procesadores de
alimentos, cultivadores y mayoristas. Las cadenas minoristas también se involucran en agricultura
por contrato en varios países para obtener sus suministros de productos frescos. Tanto los productos
agrícolas alimenticios como no alimenticios pueden ser objeto de arreglos de agricultura por contrato.
Fuentes: Eaton y Shepherd (2001) y UNCTAD (2009g).
Aunque hay muchas ganancias potenciales si se integran los agricultores pequeños y
medianos en la cadena de suministro comercial de agro empresas, incluyendo la agricultura por
contrato con CTN, también hay dificultades que deben de evitarse. Es esencial, especialmente, tomar
en cuenta la naturaleza de la relación “David y Goliat" entre agricultores pequeños y CTN. Para
promover el desarrollo beneficioso de agricultura por contrato en El Salvador con CTN, se
111
recomienda:
111
Eaton y Shepherd (2001) aportan detalles sobre cómo promover y manejar exitosamente la agricultura por contrato, iincluso
en cuanto a precondiciones necesarias y especificación de contratos.
97
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
•
•
•
•
Capítulo III
Considerar el desarrollo de un marco regulador para agricultura por contrato tal como se ha
112
El marco debería de cubrir los derechos y
hecho recientemente en diversos países.
obligaciones de cada parte.
Considerar la preparación de contratos modelo como parte de esfuerzos encabezados por el
Gobierno para educar y capacitar a los agricultores para que puedan cooperar con CTN.
Podrían prepararse diversos modelos de contrato para tomar en cuenta los grados de
compromiso y coordinación entre partes. Los temas a cubrir incluirían, entre otros, duración
del contrato, estándares de calidad, prácticas de cultivo, entrega, precios o seguros.
Comandar que la Superintendencia de Competencia monitoree las prácticas de agricultura
por contrato cuándo y siempre que se desarrollen, en especial para evitar abusos de la
posición dominante.
Comisionar a PROESA para promover la agricultura por contrato como parte de sus
esfuerzos para atraer inversionistas extranjeros en agroindustria.
D. Implicaciones para promoción de inversión y PROESA
La estrategia de utilizar la IED para apoyar la competitividad nacional y promover el desarrollo
sostenible tiene diversas implicaciones para los esfuerzos de promoción de inversión de El Salvador.
PROESA está al frente y puede que necesite llevar a cabo varios ajustes en su trabajo y objetivos de
inversión. A continuación también se sugiere que PROESA se haga cargo de varias tareas
adicionales, incluyendo el cuidado posterior, abogacía y alcance a la diáspora. Esto requerirá
recursos humanos y financieros adicionales para la agencia.
El incremento de recursos no se cuantifica ya que una revisión detallada de la estructura y
necesidades de PROESA no fue parte del mandato de este Análisis. Las vacantes existentes, sin
embargo, deberían de llenarse como punto inicial y asunto prioritario. Otras instituciones también se
involucrarían en implementar la estrategia propuesta anteriormente, y hay implicaciones para la
nación en conjunto, mayormente en términos de construcción de imagen.
1. Construcción de imagen
El Salvador tiene un perfil bajo entre los inversionistas extranjeros, especialmente fuera de las
Américas, y continua sufriendo de las imágenes de la guerra civil. No obstante, PROESA ha trabajado
duro para mejorar la imagen del país y generar visitas al país de inversores deseados. El Ministerio
de Turismo también ha empleado recursos para promover la imagen del país al turismo. En la
mayoría de casos, los que llegan por primera vez se sorprenden e impresionan ante las condiciones
que encuentran a su llegada. Claramente, hay una brecha grande entre la realidad y la imagen.
Como resultado, las condiciones están maduras para que El Salvador invierta recursos más
significativos en construcción de imagen. Esto adicional a los esfuerzos por generar visitas captadas
al país. Tales campañas de construcción de imagen tienden a ser caras, pero son muy productivas
cuando casi se garantiza que los nuevos visitantes se sorprenderán gratamente. Si se adopta la
estrategia de promover “inversiones verdes y responsables” podría aportar una imagen ‘única y una
herramienta de marca, al igual que una forma de captar al público. El foco no solo permitiría que El
Salvador se “marque” a sí mismo, sino también beneficiaría a negocios establecidos localmente que
desean entrar en el mercado “verde y responsable” y afianzar sus credenciales de RSC. También
sería una oportunidad para cambiar la imagen de “maquilas” y descartar el vocablo. La palabra tiene
una connotación un tanto negativa y no encaja con lo que El Salvador desea que sean sus zonas.
112
India, Tailandia y Vietnam, por ejemplo, introdujeron la década pasada normativas a la agricultura por contrato.
98
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Una campaña de construcción de imagen para la inversión podría coordinarse con los
esfuerzos iniciados por el Ministerio de Turismo. Aunque los públicos a captar son muy diferentes,
pueden dares sinergias Fuertes. Es importante para la campaña de construcción de imagen enfocada
a la inversión simplemente poner a El Salvador en la pantalla de radar en ciertos países, y la
promoción turística puede colaborar en ese aspecto. Además, El Salvador podría promoverse
conjuntamente como un destino “verde” para el turismo al igual que un destino “verde” para invertir.
El Salvador es, en conjunto, bastante desconocido en Asia entre la comunidad de
inversionistas, a pesar de las oportunidades que ofrece el CAFTA-DR. China, India, Japón, Corea y la
Provincia China de Taiwán son objetivos importantes para que El Salvador atraiga inversionistas
extranjeros que produzcan para el Mercado de Estados unidos. Sin embargo, ya que es difícil y caro
para un país pequeño producir impacto en grandes localizaciones lejanas asiáticas, podría ser más
efectivo en costo que El Salvador proponga a miembros del MCCA una campaña regional de
mercadeo en Asia. Esto podría promover a la región Centro Americana como puerta de entrada al
mercado de Estados Unidos a la ver que esboza su mercado regional. Esto marcaría el tono para
visitas de seguimiento de mercado directo a los lugares en las que El Salvador puede presentarse a
sí mismo con justificación como un candidato regional para IED. Una campaña regional podría atraer
financiamiento de Estados Unidos como parte de los esfuerzos para obtener beneficios de desarrollo
del CAFTA-DR.
Las CTN europeas tienen una presencia modesta, incluso, sorprendentemente, las de
España. La inversión española ha sido prominente en Centro y Sur América, por ejemplo, en banca,
telecomunicaciones, turismo y electricidad. El Acuerdo de Asociación Económica con la Unión
Europea, al completarse, debería ser explotado en busca de oportunidades que eleven la imagen
tanto de la región como de El Salvador.
En Norte América, la presencia de una diáspora de dos millones de personas aporta a El
Salvador un buen punto de arranque y es posible un enfoque “masivo” más directo a los
inversionistas (sección 2). La fuente más probable de interés directo son empresas de Estados
Unidos ya que tienen sedes y estrategia de toma de decisiones para inversión basadas en Estados
Unidos. No obstante, empresas que no son de Estados Unidos puede que tengan sedes regionales
en dicho país y pueden ser punto de arranque útil para enfoques de mercadeo.
2. Alcance a la diáspora
Muchos países tienen políticas para promover la inversión hacia adentro proveniente de su
diáspora, que sería una fuente obvia de capital y capacidades. Usualmente, los resultados generales
son decepcionantes al intentar generar inversión de miembros de la diáspora en sí. PROESA podría
intentar un enfoque diferente, aprendiendo de la experiencia de Cathedral Art, una empresa con sede
en Estados Unidos que invirtió en El Salvador para producir adornos y joyería religiosos. El interés de
la empresa en El Salvador lo despertó la alta calidad de su fuerza laboral salvadoreña en los Estados
Unidos.
Podría desarrollarse una iniciativa de mercadeo para promover que la fuerza laboral de la
diáspora que trabaja en empresas de Estados Unidos se convierta en un “equipo de ventas” para
PROESA y genere interés por visitar el país. En el pasado, Irlanda hizo algo parecido captando
exitosamente corporaciones de Estados Unidos cuyos presidentes tenían apellidos irlandeses. Este
enfoque suplementaría, no reemplazaría, el actual enfoque de ventas extremadamente específico de
PROESA. Permitiría echar muy abierta la red al agua y no comenzar con ideas preconcebidas sobre
99
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo III
cuáles industrias podrían atraerse para invertir en El Salvador. Tal como se mencionó anteriormente,
la captación sectorial tiene limitaciones y ninguna API en cualquier parte, por ejemplo, hubiera
pensado en productos religiosos como objetivo potencial para IED.
Ya que alrededor de 2 millones de salvadoreños viven en Estados Unidos, es posible que
haya varios cientos de miles trabajando activamente en empresas de Estados Unidos en todos los
niveles de responsabilidad. ¿Cómo puede movilizarse a ese formidable equipo de ventas para
generar interés de inversores hacia El Salvador que les lleve a buscar información y visitar el país?
PROESA podría tomar la delantera para:
•
Desarrollar folletos breves sobre las oportunidades y beneficios de invertir El Salvador. Estos
podrían ser genéricos para cualquier industria. Deberían ser adecuados para entregarlos a
ejecutivos de empresas de Estados Unidos e incluir teléfonos de contacto del equipo de
ventas de PROESA.
•
Crear un mostrador en el área de salidas del aeropuerto de San Salvador para promover el
programa entre salvadoreños que vuelven a Estados Unidos después de sus vacaciones. En
base a ello debería desarrollarse un banco de datos de participantes voluntarios y sus
empleadores.
•
Montar un sistema de premios de dos pasos para respuestas de inversionistas iniciadas por
el programa. Se puede dar un premio pequeño por consultas generadas por el sistema que
hayan llevado a una visita al país. Un segundo premio, mayor, podría otorgarse si se
completa una inversión que originó del programa.
•
Publicitar casos exitosos de inversiones para motivar a otros.
•
Incluir a todos los trabajadores salvadoreños en los Estados Unidos, ya sean obreros u
oficinistas.
3. Objetivos de PROESA por sector
PROESA es una agencia de promoción de inversión (API) relativamente pequeña en relación
al tamaño y nivel de actividad económica de El Salvador y en comparación con agencias de
promoción de inversión en otros lugares. Se centra en atraer inversores por medio de captación
proactiva y dedica relativamente pocos recursos a facilitación y abogacía. Es notable entre las API
familiares al equipo de revisión de UNCTAD por lo directo y claro de sus objetivos de venta. Diversas
inversiones extranjeras pioneras han sido atraídas en gran parte como resultado de sus esfuerzos
(Capítulo I).
PROESA opera actualmente en base a nueve objetivos sectoriales. Dado el tamaño pequeño
de la organización y los recursos limitados, es importante que PROESA continúe revisando dichos
objetivos y esté anuente a ajustarlos en caso necesario en vista de los resultados, impactos y
prioridades estratégicas nacionales. Para poder apalancar IED en apoyo de la competitividad
nacional, PROESA debería de agregar dos prioridades clave a su lista de captación:
•
IED en educación superior: PROESA debería captar IED para capacitación universitaria,
educación técnica e idiomas extranjeros. Los objetivos deberían identificarse por medio de
consultas con el Ministerio de Educación y otros interesados importantes.
100
Capítulo III
•
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
IED en infraestructura: la inversión en transporte debe de ser prioridad. La valiosa
experiencia de PROESA captando a y tratando con inversionistas extranjeros debería usarse
en su totalidad para asegurar un operador internacional de puertos de reconocido prestigio
para La Unión. Por tanto debería de involucrarse en el proceso encabezado por la Comisión
Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPAL). También debería de promover co-inversión local y
socios extranjeros en concesiones viales, comenzando en San Salvador. La meta a largo
plazo de concesionar carreteras debería ser de construir la capacidad de la industria local de
la construcción y suministradores de servicios técnicos y profesionales relacionados para que
inviertan en APP en la región.
Además, si se adopta la estrategia “verde y responsable”, PROESA podría centrar parte de
sus esfuerzos de captación en CTN involucradas en la producción de productos biológicos y “verdes”,
en procesos de producción limpios y/o de baja producción de carbono y aquellos que promueven
activamente el enfoque de RSC. Las empresas que ratificaron el Global Compact ofrecen un buen
punto de inicio.
4. Tratamiento posterior y abogacía de políticas
La labor de PROESA en cuidado posterior y abogacía de políticas está relativamente limitada
ya que la agencia se centra en generar visitas de posibles inversionistas al país. Hay fuerte evidencia
internacional, sin embargo, de que el cuidado posterior es una herramienta útil para promover
reinversiones y mejorar los impactos positivos de actividades de CTN por medio de enlaces,
incremento de valor agregado local y subir en la cadena de valor. UNCTAD (2007) aporta detalles
sobre los beneficios del cuidado posterior y los tipos de esfuerzos que pueden emprenderse. Estos
giran alrededor de servicios administrativos, operativos y estratégicos. En gran medida, el cuidado
posterior debería considerarse como la continuación de actividades de captación exitosas.
Ya que el clima de inversión de El Salvador es favorable generalmente a la IED (Capítulo II),
la necesidad de abogacía es más moderada que en países con mayores debilidades en el marco de
inversión. Sin embargo, las estrategias de atracción de IED propuestas anteriormente requerirían
trabajo preparatorio cuidadoso que involucre al Gobierno y al sector privado antes de que lleve a una
campaña de captación de PROESA. Dos temas deben considerarse:
•
•
Partes del marco regulador tendrían que adaptarse (p.ej., educación, impuestos de
sociedades, mercados financieros);
La IED beneficiaría más a El Salvador si los socios locales están totalmente preparados para
involucrarse (p.ej. en términos de enlaces o concesiones viales).
PROESA no puede actuar sola en estos asuntos, pero podría jugar un papel de abogacía
activo para asegurar que se ejecuten reformar y que el trabajo de base se haga bien para que atraiga
IED y se derive el mayor beneficio de ello. La cantidad exacta de recursos dedicados por PROESA a
abogacía necesita fijarse, pero los esfuerzos deberían involucrar a los puestos superiores al igual que
a la Comisión Nacional de Promoción de Exportaciones e Inversiones (CONADEI). El trabajo debería
113
estructurarse a lo largo del “ciclo de abogacía de política” en cuatro etapas principales:
•
Identificar “problemas” y definir la agenda;
113
UNCTAD (2008) aporta una discusión detallada sobre el trabajo de agencias de promoción de inversión como defensoras de
políticas. Describe el ciclo de abogacía de política en mayor detalle y aporta recomendaciones concretas sobre cómo
estructurar mejor dichos esfuerzos.
101
Análsis de la Política de Inversión de El Salvador
•
•
•
Capítulo III
Desarrollar la remediación de política más efectiva;
Abogar por la política; y
Monitorear el progreso y evaluar resultados/impactos.
5. Sinergias en promoción de inversión y exportación
Tanto los esfuerzos de promoción de inversión como de exportación están bajo la supervisión
general de CONADEI. Hasta muy recientemente, las dos funciones ls llevaban a cabo de forma
independiente PROESA y EXPORTA. Las dos agencias reportaban a CONADEI pero operaban bajo
una estructura administrativa separada y con alto grado de autonomía. Igualmente, hasta hace poco
tiempo el Vicepresidente era quien presidía CONADEI. En julio de 2009, el Gobierno recién electo
colocó a CONADEI bajo la autoridad del Ministro de Economía. A finales del 2009 se decidió también
que PROESA y EXPORTA contaran con una estructura administrativa única y contstruír sinergias
más fuertes entre las funciones de inversión y promoción de exportaciones.
Los acuerdos institucionales sobre promoción de inversión y exportaciones verían alrededor
del mundo. Un reporte de UNCTAD señala que 42 por ciento de la API también fungen como
114
agencias de promoción de exportaciones. Las agencias combinadas tienden a ser más frecuentes
en economías pequeñas, probablemente como forma de racionalizar el uso de recursos escasos y
para combinar mejor los esfuerzos de mercadeo internacional. No se puede abogar por una solución
única sobre un acuerdo institucional, considerando todas las circunstancias, ya que hay pros y
contras a cualquiera de ambas modalidades.
Las ventajas de combinar las dos funciones incluyen: (1) mayor coherencia de política en
temas de inversión y comercio; (2) compartir infraestructura y servicios administrativos; (3) compartir
conocimiento; (4) sinergias potenciales en promoción y construcción de imagen en el extranjero; y
(5) terreno común para abogacía de política. Las desventajas incluyen: (a) posible pérdida de foco ya
que los objetivos y actividades centrales difieren ampliamente; (b) diferentes marcos de tiempos;
(c) diferentes clientes y puntos de contacto en las empresas; (d) diferentes requisitos de capacidades
del personal; (e) posible pérdida de foco sobre promoción de inversión y abogacía relacionada a la
inversión.
Las desventajas destacadas anteriormente indicaban que cualquiera fuese el arreglo
institucional elegido, es importante preservar cierta independencia entre las dos funciones. Sin
embargo, en un país como El Salvador, que ha hecho una sección firme de desarrollarse como
economía abierta, es importante que las sinergias entre inversión y promoción de exportaciones se
maximicen. Gran parte de los inversionistas extranjeros atraídos a El Salvador de hecho estarán
interesados en el país como plataforma para exportación.
El proceso de colocar a PROESA y EXPORTA bajo una estructura administrativa única aún
se está llevando a cabo. Conforme se desarrolle dicho proceso, será importante nutrir las
competencias respectivas y enfoque de ambas funciones al tiempo que se maximizan nuevas
oportunidades para sinergias y cooperación entre el personal. Las posibilidades de sinergias incluyen
uso más amplio de la literatura existente en EXPORTA sobre potencial de exportación al promover a
El Salvador como base para inversiones orientadas a la exportación; asegurar que inversionistas
potenciales son presentados a colegas a cargo de la promoción de exportaciones: y esfuerzos para
internacionalizar a empresas locales, desde buscando mercados de exportación hasta trabajando
114
UNCTAD (2009c). El estudio revisa prácticas entre 173 API en todos los continentes, incluídos países en vías de desarrollo
y desarrollados. Aporta un análisis integral de los pros y contras de ambos arreglos institucionales.
102
Capítulo III
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
como proveedores locales para CTN. La nueva agencia probablemente también deba definir una
nueva imagen y nombre para comunicarse con inversionistas y exportadores.
6. Concesiones de infraestructura
Se necesita una unidad altamente capacitada dentro del Gobierno para estructurar
transacciones de infraestructura, trabajando con los sectores ministeriales involucrados. No se ha
establecido una unidad tal en El Salvador y la conducción de la concesión de La Unión indica que se
requiere urgentemente de conocimiento especializado. Aunque las API algunas veces asumen ese
papel (tal como hace Proinversión en Perú), probablemente crearía una carga excesiva sobre
PROESA hacerlo. Una unidad especializada probablemente podría estar mejor establecida bajo la
supervisión del Ministerio de Obras Públicas.
No obstante, PROESA aún podría aportar
contribuciones valiosas al trabajo de la unidad cooperando de cerca en temas relacionados a
inversionistas extranjeros.
103
Capítulo IV
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
IV. Principales conclusiones y recomendaciones
Hace décadas, El Salvador hizo la elección cuidadosamente sopesada y resuelta de buscar el
desarrollo socio-económico bajo un ambiente de economía de mercado abierta y regulada. Como
país pequeño, fue la decisión adecuada y continúa siendo la mejor opción para que El Salvador
alcance sus metas de desarrollo. También ha sido una elección estratégica de todos los países
pequeños exitosos alrededor del mundo.
El Salvador ha actuado bien en varios frentes, incluso en lo que se refiere al marco regulador
para inversión, el uso de gobierno electrónico, el desarrollo de infraestructura vertebral clave y
coherencia de políticas. Además, la transición política sin sobresaltos en junio de 2009 fue una clara
prueba de la fuerza de la democracia en El Salvador y afianzó aún más la estabilidad socio-política.
El país tiene aspiraciones legítimas de incrementar significativamente los estándares de vida
de la población, y el Gobierno está decidido a reducir drásticamente la pobreza y desigualdad. Para
alcanzar estos objetivos, El Salvador necesita subir al punto más alto del grupo de países de ingreso
medio alto, p.ej. elevar el ingreso nacional bruto per cápita de menos de $3500 a alrededor de
$10 000. Este es un reto formidable que pocas economías no productoras de petróleo han logrado o
sobrepasado, pero está dentro de la capacidad de El Salvador.
Para alcanzar los objetivos de desarrollo a largo plazo se necesitarán diversos pasos y
políticas intermedios para enfocar las debilidades clave. En el contexto de la economía abierta
pequeña de El Salvador, la IED podría hacer una contribución significativa, tanto en términos de
pasos intermedios y en términos del objetivo a largo plazo. Dos efectos catalizadores y positivos de la
IED deberían perseguirse activamente y promoverse por medio de una mezcla de medidas
reguladores, de políticas y de promoción de inversión:
•
•
IED en apoyo a la competitividad nacional; y
IED para desarrollo sostenible.
A continuación se proponen medidas concretas para promover estos efectos catalizadores.
A. IED como apoyo a la competitividad nacional
Un clima de negocios competitivo es esencial para el desarrollo de una economía abierta
pequeña como El Salvador mientras busca producir bienes y servicios para la región y para mercados
importantes de la OCDE. Dos componentes clave influencias la habilidad de las empresas nacionales
115
de alcanzar niveles de competitividad internacional
y la capacidad del país para atraer
inversionistas extranjeros en busca de sitios de producción regionales o globales que sean parte de
las cadenas de valor mundial: (1) la calidad del marco de inversión; y (2) la disponibilidad de
infraestructura confiable y de alta calidad y capital humano a costos razonables. El Gobierno de El
Salvador está en posición de influenciar ambos componentes con políticas apropiadas.
115
Esto abarca la capacidad de exportar globalmente e internacionalizar operaciones, incluso por medio de IED al exterior.
105
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo IV
1. Alcanzar excelencia global en reglamentación y facilitación relacionada a la inversión
Como economía pequeña, El Salvador debería buscan mejorar su atractivo para
inversionistas extranjeros estableciendo un sistema regulador muy eficiente y efectivo. Dicho sistema
debería de facilitar y promover la inversión, a la vez que protege el interés nacional. Dos aspectos
claves se consideran:
•
•
La calidad y adecuación de leyes y normativas;
La calidad y efectividad de la implementación y administración de normas.
Este Análisis recomienda acciones en áreas prioritarias, ya sea en cuanto a cambios legales
o en lo relacionado a la administración.
a. Revisión de impuesto de sociedades
Aunque la mayoría de los aspectos del régimen tributario corporativo son sensatos, aún
quedan ciertas debilidades y retos cruciales, incluyendo la compatibilidad del régimen de ZFE con las
normativas de la OMC, el bajo nivel de ingresos fiscales, la estructura general de los incentivos a la
inversión y la carga administrativa. Será importante que El Salvador resista las peticiones a
reemplazar todas las exenciones fiscales y evite la proliferación de incentivos específicos por sector.
Los costos y beneficios de los incentivos son más difíciles de evaluar conforme se multiplican, y
también es casa vez más difícil resistir las peticiones de tratamiento especial para un sector cuando
otros sectores se benefician de exenciones fiscales específicas. Para no caer en la cuesta debajo de
una proliferación de incentivos, valdría la pena considerar un régimen que ofrezca un campo de juego
parejo, con incentivos contingentes dirigidos a resultados generales tales como creación de empleo,
capacitación o ampliación.
En concreto, se recomienda:
•
•
•
•
•
•
Unificar el sistema tributario integrando los regímenes fiscales en un régimen general
reformado compatible con las normativas de la OMC.
Analizar cuidadosamente el ratio costo/beneficio aportado por la Ley de Servicios
Internacionales y mantener abierta la opción de integrar servicios elegibles al régimen
general, especialmente si se ponen en vigor incentivos más específicos.
Compensar la eliminación gradual de incentivos dependientes de la exportación e introducir
medidas a favor de la inversión por medio de: (1) revisar la tasa base del impuesto de
sociedades en vista de las opciones consideradas para incentivos; (2) permitir depreciación
de activos más rápida; (3) introducir una disposición de acarreo de pérdidas indefinido; y
(4) reemplazar los pagos anticipados del impuesto de sociedades con un sistema trimestral o
semestral basado en autoevaluación en vez de en facturación.
Introducir incentivos limitados y definidos para promover resultados específicos. Estos se
enlazarían en particular a la promoción de inversiones “responsables” y “verdes” que podrían
aportar beneficios específicos a El Salvador en cuanto a creación de empleos e inversiones
sostenibles (ver a continuación).
Introducir dos nuevas tasas de IVA para incrementar los ingresos mientras se protege a los
pobres: un porcentaje bajo para productos y servicios esenciales y una tasa alta para
productos y servicios no esenciales o de lujo.
Negociar y ratificar T2T con los principales países de IED existente o que sean fuente
potencial de la misma.
106
Capítulo IV
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
b. Llevar la oficina de aduanas a los estándares globales de excelencia
Se han logrado grandes progresos en mejorar las aduanas, tanto en su facilitación como sus
funciones de control. Sin embargo, dado el modelo de desarrollo de economía abierta y orientación a
la exportación de la mayoría de sus inversionistas extranjeros, El Salvador necesita llevar la
administración aduanal a estándares de excelencia global, con énfasis especial en facilitación de
comercio. Se recomienda lo siguiente:
•
•
•
•
Comparar sus servicios de facilitación comercial con las administraciones de aduanas más
eficientes y diligentes del mundo, que incluyen a Dinamarca, Hong Kong (China) o Singapur.
Incrementar el uso de herramientas electrónicas en la administración aduanal.
Otorgar alta prioridad a la emigración de SIDUNEA++ a SIDUNEA World.
Ajustar las declaraciones de visión, misión y objetivos de la administración aduanal para
promover un cambio de mentalidad más fuerte hacia la facilitación del comercio.
c. Apoyar el trabajo de la Superintendencia de Competencia
La adopción de la ley de competencia y la creación de la Superintendencia de Competencia
son hitos recientes para El Salvador, que deberían ayudarle a maximizar los beneficios de la
presencia de inversionistas extranjeros. El marco legal es de un estándar alto y la Superintendencia
ha establecido firmemente su competencia y estabilidad en un lapso de tiempo corto. Sin embargo, la
efectividad del régimen de competencia de ve obstaculizada por la dificultad de hacer cumplir
normativas de la Superintendencia y el lento proceso de apelaciones.
Es esencial que los procedimientos de apelación se aceleren y que los casos actualmente en
la Corte Suprema lleguen a dictamen. Al mismo tiempo, los jueces de la cámara administrativa de la
Corte Suprema deberían recibir capacitación adecuada sobre temas de competencia, quizás con el
apoyo de académicos y organizaciones internacionales.
Además, el trabajo de abogacía de la Superintendencia debería reforzarse. Para asegurar
que se reflejan en todas las políticas clave del Gobierno todos los temas de competencia de forma
adecuada sería útil también que El Salvador adopte una política formal de competencia.
d. Mejorar o aclarar ciertas disposiciones específicas a inversionistas extranjeros
El Salvador ofrece a los inversionistas extranjeros un régimen abierto, favorable, no
discriminatorio y protector. Aunque no se necesitan cambios importantes en cuanto a legislación
específica a la IED, ciertas aclaraciones o adaptaciones aportarían credibilidad adicional y
promoverían la inversión extranjera:
•
•
•
La protección ofrecida por IED a empresas locales pequeñas debería de aclararse y estar
mejor definida por la ley.
La inscripción ante la ONI ha resultado inefectiva y se aplica de forma incompleta. Podría
eliminarse la inscripción obligatoria de inversores extranjeros y los servicios de facilitación
que ofrece la ONI podrían integrarse a la CNR que se convertiría en punto único de entrada
para todos los inversores que montan empresas, tanto locales como extranjeros.
Sería útil que El Salvador negocie otros tratados bilaterales de inversión con países que están
emergiendo o podrían emerger como fuentes clave de IED. Los objetivos deberían de incluir
a Brasil, China, Colombia, India y Singapur.
107
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo IV
e. Asegurar implementación y administración efectiva de leyes y normativas
El Salvador se ha desempeñado relativamente bien en cuanto al establecimiento de
instituciones a cargo de implementar y administrar el marco regulador de la inversión. La fuerza y
competencia de la Superintendencia de Competencia y SIGET son especialmente dignas de mención.
Además, ha actuado bien en el uso de herramientas electrónicas en la administración pública (p.ej. en
la CNR) y en reducir la carga de procedimientos administrativos.
No obstante, los esfuerzos hacia el cumplimiento efectivo y eficiente de normas y
regulaciones deben de continuar. Se recomienda en particular:
•
•
•
•
Continuar identificando normativas cuya carga administrativa se pueda reducir o aquellas que
puedan ser redundantes o innecesarias, tal como se hizo previamente con el programa El
Salvador eficiente.
Continuar con la implementación y extensión del programa de normativas electrónicas con
ayuda técnica de UNCTAD. Esto facilitaría el acceso a la información y también el
establecimiento y procedimientos operativos para inversionistas extranjeros y empresas
locales, incluso las PyMES.
Inversión adicional en la capacidad de instituciones reguladoras clave, especialmente la
administración tributaria, la Superintendencia de Competencia y SIGET.
Trabajar para instalar una cultura de servicio a lo largo de todas las administraciones que
están en contacto directa o indirectamente con los inversores. Alcanzar excelencia global en
el marco general de inversión requiere que los reguladores entiendan que su función no es
sólo controlar y hacer cumplir, sino también servir y facilitar la inversión, dentro de un juego
de reglas bien definidas. Diversos países han establecido “chárteres o carteras de clientes”
especificando el nivel de servicio que pueden esperar de la administración los inversionistas
para alcanzar ese objetivo. Esa opción podría ser considerada en El Salvador, y PROESA
podría jugar un papel sensibilizando y capacitando a funcionarios públicos sobre las
necesidades y perspectivas de los inversionistas.
2. Apalancamiento de la IED para desarrollo de capacidades, excelencia en construcción y
capacitación del capital humano
La fuerza laboral es uno de los mejores activos de El Salvador para atraer IED. Aunque los
trabajadores salvadoreños son considerados en general como productivos y muy receptivos a la
capacitación, el nivel general de educación continúa siendo insatisfactorio. El país continúa sufriendo
de escasez de capacidades en un amplio rango de ocupaciones, y el conocimiento insuficiente del
inglés se considera un obstáculo clave.
Para competir en atraer a inversionistas extranjeros, subir en la cadena de valor e
incrementar la productividad y los salarios, es esencial que El Salvador se destaque en construcción y
capacitación del capital humano. Se requiere incrementar la inversión pública en educación, y se
pueden aportar dos juegos de recomendaciones relacionadas con la inversión extranjera. Primero,
que el país debería de contar con una política proactiva para atraer IED para educación superior y
capacitación vocacional para promover alta calidad de universidades y escuelas técnicas. En
segundo, El Salvador debería de reformar sus normativas sobre el empleo de extranjeros para que
sea más fácil que los extranjeros utilicen a expatriados cuando las capacidades locales son escasas o
no están disponibles.
108
Capítulo IV
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
a. Promover IED en educación superior
Aunque la presencia de expatriados capacitados puede aportar beneficios al país y llenar
vacíos temporales, en primer lugar y ante todo El Salvador debe construir la capacidad de su propia
población. El sistema de educación superior actualmente está demasiado fragmentado y no siempre
llega a los estándares de calidad deseados. Por el interés nacional y el de sus estudiantes, El
Salvador debería poner en marcha controles de calidad más estrictos sobre sus universidades y
exponer a las instituciones de enseñanza superior a prácticas internacionales. También debería
proactivamente intentar atraer inversión extranjera en educación superior como herramienta para
diversificar la oferta, subir los estándares de calidad y convertirse potencialmente en un centro de
servicios educativos en la región.
Medidas reguladoras
•
•
•
Remover de la IED barreras potencialmente reguladoras. En especial, los requisitos de que
nuevas instituciones de educación superior ofrezcan programas en al menos 5 áreas
diferentes y que las nuevas universidades correspondan a una “necesidad objetiva del país”
pueden evitar que universidades reconocidas internacionalmente abran escuelas
especializadas en El Salvador aunque podrían ser de gran beneficio para el país.
Reforzar los controles de calidad sobre las universidades haciendo obligatorio el proceso de
acreditación.
Establecer una categoría de escuelas y títulos intermedios para centros que no pueden
obtener acreditación completa pero que sí llenan los requisitos de calidad. Esto podría ser
similar a los Community o Junior Colleges (Universidades de la Comunidad o Universidades
Menores) en Estados Unidos, que ofrecen programas de 2 años y otorgan títulos asociados
de asistente legal, técnico o especialistas en TI.
Medidas de política e institucionales
•
•
•
•
•
Unirse al Proceso de Bolonia encabezado por la Unión Europea bajo el Foro de Políticas
sobre Bolonia para exponer a las universidades a los estándares y prácticas internacionales y
con la finalidad de promover el intercambio de estudiantes, investigadores y catedráticos.
Promover reconocimiento a nivel regional de cualificaciones y el desarrollo de un centro
regional de educación, tomando la delantera en la creación de un Área Centro Americana de
Educación Superior, montada siguiendo las líneas del Proceso de Bolonia.
Considerar el papel potencias de instituciones lucrativas en los campos seleccionados.
Construir puentes entre universidades y el sector privado, incluidos definición de currículo,
promoción de pasantías y catedráticos visitantes, y estableciendo un fondo incubadora para
promover empresas conjuntas basadas en I&D entre universidades y el sector privado.
Convertir la atracción de IED para educación superior en una prioridad adicional de captación
para PROESA.
b. Facilitar la entrada temporal de expatriados con capacidades de oferta escasa
El Salvador implementa un sistema anticuado de asignación de permisos de trabajo para
extranjeros, y tiene una fuerza laboral de expatriados muy chica a pesar de la escasez prevalente de
capacidades. Se recomienda un nuevo enfoque que facilite la entrada de expatriados temporalmente
siempre que tengan capacidades que son de oferta escasa. El nuevo sistema funcionaría en líneas
similares al sistema de visados H1-B en los Estados Unidos. Las capacidades de oferta escasa
tendrían que identificarse y definirse, y se determinaría una cuota nacional de visas anualmente. Los
109
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo IV
permisos de trabajo estarían enlazados al empleador y se emitirían por un período de hasta tres años
bajo un procedimiento administrativo simplificado.
3. Reforzar la infraestructura por medio de IED
El Salvador ha desarrollados servicios de infraestructura razonablemente Buenos, en parte
como resultado de inversiones de inversionistas extranjeros. La red vial está especialmente bien
desarrollada para un país en ese nivel de desarrollo, y la infraestructura de telecomunicaciones,
electricidad y aeropuertos también son buenas. La mayor ausencia, no obstante, concierte a
infraestructura portuaria. El puerto de La Unión a la fecha no es operativo, lo cual es una debilidad
importante para el país.
Dada su orientación a las exportaciones y a la necesidad de atraer inversionistas que sean
parte de las cadenas de valor globales, es vital que El Salvador se convierta o permanezca
competitivo, ya sea regional o globalmente, en cuanto a aportar servicios de infraestructura claves
para los inversores. Tal como ha experimentado el país, es posible captar inversionistas extranjeros
para desarrollar partes clave de la infraestructura de la nación si hay un marco regulador adecuado.
Para continuar captando a dichos inversionistas, se recomienda:
•
•
•
•
Tornar operativo La Unión rápidamente, finalizando un acuerdo de concesión con un
operador portuario importante y de prestigio internacional capaz de convertir el puerto en un
centro regional. Debe de buscarse asesoría experta de asesores técnicos y de banca de
inversión para definir términos y condiciones comerciales adecuados.
Adoptar un marco legal para acuerdos público-privados para proyectos de infraestructura.
Preparar un Plan Maestro indicativo para electricidad aportando previsiones de demanda a
mediano y largo plazo y destacando las áreas en las que más se necesita inversión en
generación, transmisión y distribución. El Plan Maestro también ayudaría a El Salvador a
promover la mezcla de energía que desea lograr y a captar inversionistas privados.
Investigar la posibilidad de concesionar el desarrollo de partes de la red de carreteras,
especialmente en el área de San Salvador.
4. Establecimiento de un mercado de capital próspero
Montar un mercado de capital próspero y eficiente debe considerarse una prioridad
estratégica primordial para El Salvador. La intermediación financiera eficiente es esencial no sólo para
el desarrollo de empresas locales y su internacionalización, sino también para atraer a inversionistas
extranjeros, especialmente en infraestructura. Deberían de considerarse diversas medidas como:
•
•
•
•
•
Establecer un grupo de trabajo nacional que coordine la preparación de una política de
desarrollo de mercados de capital para presentarla al Gabinete a finales del 2010. La
experiencia de Chile en construir un Mercado de capital eficiente debería ser analizada
cuidadosamente.
Simplificar y aclarar los requisitos para cotizar en bolsa.
Montar un marco legal para fondos mutuos y fondos de capital de riesgo.
Otorgar más flexibilidad de decisión de inversión a los fondos de pensiones, bajo supervisión
reguladora estricta.
Establecer un diálogo sobre políticas y prácticas de créditos empresariales con la industria de
la banca.
110
Capítulo IV
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
5. Fomentar enlaces e internacionalizar a empresas locales
La disponibilidad de una red competitiva de suministradores locales es un elemento
importante en cuanto al atractivo del país para inversionistas extranjeros. Adicionalmente, vínculos
contractuales sostenidos entre empresas nacionales (incluidas PyMES) y CTN establecidas
localmente son uno de los principales canales por medio de los cuales se puede beneficiar de la IED
la economía en general. Dichos enlaces facilitan la difusión de información, tecnología, capacidades y
prácticas administrativas. También son susceptibles de reforzar la capacidad de los suministradores
para que se conviertan en exportadores y eventualmente se internacionalicen por medio de IED al
exterior.
Montar un programa de enlaces proactivos por tanto debería buscar lograr los beneficios
dobles de mejorar el atractivo de El Salvador como destino para la inversión y mejorar la
productividad en empresas nacionales. El Salvador podría considerar:
•
•
•
•
Establecer una base de datos de oportunidades de enlace para CTN y proveedores.
Promover capacitación directa y transferencia de capacidades de las CTN a sus
proveedores. Adicional, aportar apoyo a los proveedores con patrocinio gubernamental. Esto
puede incluir incentivos fiscales limitados al beneficio de empresas que están dando
capacitación y transfiriendo capacidades.
Implementar los programas de enlaces de UNCTAD tal como se ha establecido con éxito en
otros países.
Montar un enfoque holístico a los enlaces y programas de desarrollo de proveedores
captando a CTN que tengan una filosofía bien desarrolladas y capacidad de implementarla
en países anfitriones.
B. IED para desarrollo sostenible
El medio ambiente de El Salvador es relativamente frágil y está bajo presión. En 1998 se
adoptó la Ley de Medio Ambiente reconociendo lo anterior y en un esfuerzo por proteger al país de la
explotación insostenible de recursos naturales y deterioro del ambiente. Aunque la implementación de
la ley llevó a diversos cuellos de botella administrativos perjudiciales en cuanto a la autorización para
inversiones, la situación ha mejorado mucho desde el 2006 y actualmente El Salvador cuenta con un
sistema regulador mayormente apropiado.
Al mismo tiempo, las preocupaciones internacionales sobre el desarrollo sostenible – incluso
como resultado del cambio climático – se han incrementado con rapidez. Se están aumentando los
esfuerzos a nivel mundial para adaptar modos de producción al alza de precios de la energía y la
necesidad/compromiso de reducir la emisión de gases invernadero, especialmente en el contexto del
protocolo de Kyoto promovido por la CMNUCC y la reciente conferencia de Copenhague. Las CTN en
todo el mundo están tomando nota de estos desarrollos y planificando estrategias futuras de
adaptación a las nuevas regulaciones y estándares.
Incluso antes del surgimiento fuerte de preocupaciones ambientales en la escena
internacional, muchas CTN alrededor del mundo empezaron a poner atención creciente a temas
laborales y de responsabilidad social corporativa. Aunque la mayoría reaccionaron a la presión de los
consumidores y grupos de abogacía en países de la OCDE en vez de basarse en decisiones autogeneradas, los impactos sobre las estrategias de hecho son reales. En el 2000, las Naciones Unidas
lanzaron el Compacto Global como plataforma política y marco práctico para promover prácticas de
111
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Capítulo IV
negocios sostenibles y responsables. Para finales del 2009, más de 5,200 corporaciones se habían
adherido al Compacto Global, incluidas casi 170 CTN de la lista de 500 empresas más grandes del
mundo del Financial Times.
El Salvador podría tomar estos desarrollos globales como restricciones a su desarrollo. O
podría convertirlos en una oportunidad para promover su propio desarrollo sostenible y generar un
perfil claro y distintivo para captar IED. Se propone que El Salvador ponga en marcha políticas e
incentivos para promover IED “verde y responsable”.
Dichas políticas podrían probarse inicialmente en las ZFE como parte de las medidas a
implementar para adaptarse a la eliminación gradual de la mayoría de incentivos fiscales actuales
para cumplir con las normativas de la OMC en el 2015. Asegurar la durabilidad de las inversiones en
ZFE de hecho requerirá que se desarrolle una nueva perspectiva de negocios. La proximidad al
mercado de Estados Unidos es un motivo fuerte que podría complementarse promoviendo el perfil
“verde y responsable” de las ZFE para CTN sensibles a esos temas. Si tiene éxito, la estrategia de
“verde y responsable” debería de extenderse a la nación en general.
Para promover inversión sostenible “verde y responsable”, El Salvador podría:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Preparar una política y estrategia de desarrollo sostenible ambiental para guiar y apuntalar
políticas, programas y planes de gobierno en un amplio rango de áreas, incluidas industria,
desarrollo de infraestructura, agricultura, turismo y planificación urbana.
Reforzar el mecanismo de evaluaciones de impacto ambiental incluso como herramienta
institucional para que la política general de sostenibilidad sea efectiva.
Participar total y constructivamente en las iniciativas ambientales del CAFTA-DR y en el
proceso posterior a Copenhague.
Promover o requerir el uso de contabilidad de carbono por medio de una metodología
internacionalmente aceptada.
Completar el juego de normativas y regulaciones técnicas para facilitar la preparación y
evaluación de EIA.
Promover el desarrollo de fuentes de electricidad renovables por medio del Plan Maestro de
Electricidad propuesto.
Incrementar el uso del Mecanismo de Desarrollo Limpio como parte del protocolo de Kyoto.
Mejorar aún más los estándares laborales y de salud dentro y fuera de las ZFE incluso en
alianza con los desarrolladores y empresas de las zonas.
Introducir incentivos fiscales para inversiones “verdes” y “responsables” en activos fijos, tales
como crédito fiscal o depreciación acelerada, combinados con una disposición de acarreo de
pérdidas indefinido.
Introducir exenciones de impuestos para los costos de operación “verdes” y “responsables”.
Considerar la introducción de un segundo nivel de tasa de impuesto de sociedades más bajo
para empresas que operen en completamente “verdes” tales como energías renovables,
reciclado y otras.
C. Implicaciones para promoción de inversión y PROESA
La estrategia de usar la IED para apoyar la competitividad nacional y promover el desarrollo
sostenible tiene diversas implicaciones para los esfuerzos de promoción de inversión de El Salvador.
PROESA/CONADEI tendría que jugar un papel clave y necesitaría asegurarse recursos adicionales
112
Capítulo IV
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
para poder emprender las tareas nuevas que se sugieren a continuación. Otras instituciones también
se verían afectadas. Las mayores implicaciones tocan seis puntos principales:
•
Construcción de imagen: El Salvador continúa sufriendo de déficit de imagen y bajo perfil
internacional. Ya que la realidad sobre el terreno es mucho mejor que las percepciones
comunes, las condiciones son propicias para que El Salvador invierta recursos más
significativos para construir su imagen. Esa campaña podría basarse en la estrategia de
“inversión verde y responsables” si se adopta, y debería coordinarse con esfuerzos del
Ministerio de Turismo. También deberían de coordinarse esfuerzos con socios del MCCA
para elevar el perfil de la región como un todo en Europa y Asia.
•
Alcance a la diáspora: el Gobierno debe de animar a los salvadoreños en el extranjero para
que actúen como “equipo de ventas” de PROESA y generen interés en visitar el país. Esto
podría hacerse preparando folletos especiales sobre oportunidades de negocio y beneficios
de invertir en El Salvador; montar un mostrador en el aeropuerto de San Salvador para
“reclutar” agentes; o aportando un sistema de premio de dos pasos para respuestas de
inversores que hayan sido generadas por el programa (uno para visitas al lugar y otro para
inversiones completadas).
•
Objetivos sectoriales de PROESA: los objetivos sectoriales deberían revisarse cuando/si
se necesitan para mantenerse en línea con prioridades estratégicas y potencial de inversión.
Se pueden agregar dos objetivos sectoriales en esta coyuntura: IED en educación superior e
IED en infraestructura. También deben captarse CTN centradas en productos o métodos de
producción “verdes” y aquellas con buen record de RSC.
•
Cuidado posterior y abogacía de políticas: si las estrategias y políticas propuestas
anteriormente se implementan, será importante que PROESA tome la delantera abogando
por reformas relacionadas con la IED. Reforzar los servicios de cuidado posterior también
podría llevar a mayores reinversiones, enlaces más significativos y mayor agregado de valor
local.
•
Sinergias en inversión y promoción comercial: PROESA y EXPORTA operaban hasta
muy recientemente como organizaciones separadas que reportaban a CONADEI; la primera,
promoviendo la IED y la segunda apoyando las exportaciones. A finales del 2009 se decidió
colocar ambas instituciones bajo una estructura administrativa única. Conforme se desarrolla
el proceso de fusión, será importante maximizar las sinergias entre las dos funciones, al
tiempo que se evita diluir el enfoque y habilidades y competencias respectivas.
•
Concesiones de infraestructura: sería útil montar una unidad muy capacitada y
especializada dentro del Gobierno para que prepare y guíe las concesiones de
infraestructura.
113
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Anexo I
Anexo I: tributación internacional comparativa
La carga de impuestos de sociedades – evaluados como el total de impuestos recolectado
por el Gobierno a lo largo de 10 años como porcentaje del proyecto de flujo de fondos (anexo II) –
es relativamente moderado en El Salvador. Para la mayoría de sectores bajo consideración, el
valor actual de impuestos como porcentaje del proyecto de flujo de fondos (VA del impuesto) está
a la par o por debajo del nivel de países vecinos u otros comparadores globales.
Industria manufacturera
40.0%
VA impuestos %
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
El S a lva dor ,
El S a lva dor,
Cost a Ric a ,
ba se
EP Z
ba se
Cost a Ric a , EP Z Dominic a n Re p, Dominic a n Re p, Hondur a s, ba se Hondura s, EP Z Vie t Na m, ba se
ba se
Vie t Na m, EP Z
EP Z
Fuente: UNCTAD
Similar a la mayoría de países en la región y fuera de ella que operan zonas francas de
exportación, El Salvador ofrece un ambiente virtualmente libre de impuestos para empresas
orientadas a la exportación (tabla A.I.1). Además del régimen de exportación de mercadería, sin
embargo, El Salvador también ofrece incentivos extremadamente generosos a los exportadores de
servicios bajo la Ley de Servicios Internacionales del 2007. En cuanto a empresas de ZFE, los
exportadores de una gama de servicios pueden beneficiarse de un entorno virtualmente libre de
impuestos.
114
Anexo I
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Logistica regional
35.0%
VA impuestos %
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
El Salvad o r, b as e
El Salvad o r, EPZ
Ho nd uras , b as e
Ho nd uras , EPZ
Panama
Sing ap o re
Fuente: UNCTAD
Aportar incentivos fiscales en cumplimiento con las obligaciones de la OMC requerirá que El
Salvador elimine el 2015 las exenciones de impuestos condicionadas a los resultados de
exportación, al menos en lo que concierne a exportación de mercaderías. Tal como se recomienda en
el capítulo II, se sugiere que El Salvador incluye todo el régimen orientado a la exportación
(mercaderías y servicios) al régimen tributario general. Esto ampliaría la base fiscal y eliminaría
incentivos fiscales excesivamente generosos ya que hay poco que justifique la exención total de
tributación empresarial.
Turismo
45.0%
40.0%
VA impuestos %
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
El Salvad o r, b as e
El Salvad o r, incent ive
Co s t a Rica
Kenya
M auritius , b as e
M aurit ius , incent ive
Fuente: UNCTAD
Sin embargo, es comprensible que a El Salvador le preocupe el impacto de la eliminación de
dichos incentivos a la inversión – existente o potencial. Consecuentemente, este Análisis sugiere que
se introduzcan mejoras al régimen general cuando desaparezcan los incentivos a la exportación.
Dichas mejorar buscan promover la inversión en general y son ampliamente aceptadas en todo el
mundo. En especial, la introducción de una disposición de acarreo o traslado de pérdidas al período
115
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Anexo I
fiscal siguiente y la depreciación acelerada serían instrumentos potentes para promover inversión.
Además, este Análisis sugiere que se podrían introducir incentivos específicos para promover metas
de desarrollo nacional, incluso la promoción de inversiones “verdes y responsables”. Dichos
incentivos también podrían utilizarse para evitar posibles efectos adversos a la inversión causados
por la eliminación de incentivos dirigidos a las exportaciones.
Servicios de salud
40.0%
VA impuestos %
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
El Salvad o r, b as e
El Salvad o r, incent ive
Ind ia, b as e
Ind ia, incent ive
M alays ia
M exico
Fuente: UNCTAD
Además, este Análisis sugiere que se podrían introducir incentivos específicos para promover
metas nacionales de desarrollo, incluso la promoción de inversiones “verdes y responsables”. Tales
incentivos podría usarse también para evitar los posibles efectos adversos sobre la inversión al
eliminarse los incentivos orientados a la exportación.
116
ZFE/régimen de maquila:
Tasa impuesto de sociedades
Exención de impuesto local
Exención de impuestos
indirectos (aranceles de
importación, IVA, ..)
Tasa de impuestos sobre
dividendos
Sectores que se benefician de
incentivos
Tasa de impuestos sobre
dividendos
Depreciación fiscal:
Método
Tasas estándar
Porcentaje de impuesto de
sociedades
Acarreo de pérdidas
Anexo I
Turismo
Forestal
Turismo
Generación de
electricidad de fuentes
renovables
Sectores de servicios
son elegibles para
incentivos de ZFE
Pequeñas empresas
Hoteles
Transporte aéreo
Transporte marítimo
Alquiler de autos
Distribución
internacional &
logística
Centros de llamadas
Servicios de TI
I&D
Mantenimiento de
117
10%
0%
0%
15%
sí
0%
sí
sí
Línea recta
Edificios: hasta 33%
Maquinaria: hasta 33%
Vehículos: hasta 33%
0%
sí
0%
sí
sí
Línea recta
sí
0%
Sí
Sí
Línea recta
Edificios: 5%
Maquinaria: 20%
Vehículos: 20%
Software: 33%
Sí
0%
Sí
sí
Línea recta
Edificios: 2-6%
Maquinaria: 7-15%
Vehículos: 10%
Línea recta
Edificios: 5%
Maquinaria: 20%
Vehículos: 25%
Software: 25%
sí
0%
sí
sí
10-20%
5 años
3 años (agricultura,
manufactura, minería,
turismo)
0%
30%
Panamá
25%
Honduras
15%
3 años (industria)
5 años (agricultura)
ninguno
31% o 5% de la
facturación
5 años (pérdidas de
capital)
Ninguno (pérdidas de
operación)
0%
Guatemala
0%
30%
Costa Rica
25%
El Salvador
Tabla A.I.1. Panorama de estructuras fiscales en países Centro Americanos
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
118
Fuentes: Legislación Nacional y Resúmenes Mundiales de Impuestos de PriceWaterHouseCoopers.
aeronaves y barcos
DPN (BPO)
Servicios médicos
Servicios financieros
internacionales
Turismo
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Anexo I
Anexo II
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Anexo II: Metodología de comparaciones tributarias
internacionales
La Encuesta de Tributación Comparativa compara la tributación sobre inversión en diversos
sectores en El Salvador con la tributación en otros países seleccionados – vecinos y países en otras
partes que han tenido éxito atrayendo IED a los sectores en cuestión. Estas comparaciones permiten
que El Salvador evalúe la competitividad de su tributación.
La tributación afecta el costo de la inversión y su rentabilidad y por tanto el retorno sobre la
inversión. Este impacto no es sólo cuestión de ver la tasa básica de impuesto sobre ganancias. La
carga fiscal sobre el inversor depende de cierto número de factores y su interacción, incluidos gastos
permitidos, tasas de depreciaciones al capital (depreciación fiscal), la disponibilidad de créditos
fiscales, desgravación de la inversión y treguas fiscales, las disposiciones de acarreo de pérdidas y el
gravamen de dividendos, entre otras cosas. En conjunto éstas formas el régimen fiscal general que
afecta el costo y retorno de la inversión.
El modelaje de comparación tributaria es un método de tomar en cuenta lo más
importante de estas variables en el régimen fiscal de forma que faciliten la comparación entre
países. Las variables fiscales incluidas en el análisis son:
•
•
•
•
•
Impuesto de sociedades;
Tasa de tributación e incluso treguas fiscales, si las hay;
Disposiciones de acarreo de pérdidas;
Desgravación de capital, desgravación de la inversión y créditos a la inversión;
Impuestos sobre dividendos.
En este análisis no se consideran el IVA, los impuestos de venta y aranceles de importación.
Los modelos financieros de inversión y financiamiento de proyectos, ingresos y gastos se
utilizan para un negocio hipotético en cada sector. Estos se basan en costos e ingresos típicos que
tienen tales negocios en una economía en desarrollo. Los modelos de negocio cubren un negocio
seleccionado dentro de cada sector.
El régimen fiscal en El Salvador y los países comparativos seleccionados para cada sector se
aplica al modelo de negocio estándar para cada sector a lo largo de 10 años comenzando con la
inversión inicial. Los modelos financieros calculan el flujo de ingresos neto para el inversor,
asumiendo que la empresa paga ganancias residuales después del impuesto (pago de 100 por ciento
del dividendo) y que el inversor gana el valor residual de la empresa, la cual se vende después de 10
años por una cantidad igual al valor de su balance general.
El impacto del régimen fiscal se presenta como el Valor Actual de la tributación (porcentaje
del VA). El porcentaje del impuesto del VA es el total de impuestos recolectados por el Gobierno a lo
largo de los 10 años como porcentaje del proyecto de flujo de ingresos pre-tributación y postfinanciero en el cual ambos flujos de ingresos se descontinúan para presentar un valor a una tasa del
10 por ciento anual. Por tanto el porcentaje de impuestos VA mide cuánto del rendimiento potencial
del proyecto de un inversión lo recolecta el gobierno en impuestos y aranceles. A más alto porcentaje
de impuesto VA, más carga impone el régimen fiscal a los inversores y reduce el incentivo para
invertir.
119
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
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Agreements (New York and Geneva, 2003). 128 pages. Sales No. E.03.II.D.5. $15.
UNCTAD, Dispute Settlement: State-State. UNCTAD Series on Issues in International Investment
Agreements (New York and Geneva, 2003). 109 pages. Sales No. E.03.II.D.6 $16.
UNCTAD, Transfer of Technology. UNCTAD Series on Issues on International Investment
Agreements (New York and Geneva, 2001). 135 pages. Sales No. E.01.II.D.33. $16.
UNCTAD, Illicit Payments. UNCTAD Series on Issues on International Investment Agreements (New
York and Geneva, 2001). 112 pages. Sales No. E.01.II.D.20. $13.
UNCTAD, Home Country Measures. UNCTAD Series on Issues on International Investment
Agreements (New York and Geneva, 2001). 95 pages. Sales No. E.01.II.D.19. $12.
UNCTAD, Host Country Operational Measures. UNCTAD Series on Issues on International
Investment Agreements (New York and Geneva, 2001). 105 pages. Sales No. E.01.II.D.18. $18.
UNCTAD, Social Responsibility. UNCTAD Series on Issues on International Investment Agreements
(New York and Geneva, 2001). 87 pages. Sales No. E.01.II.D.4.$15.
UNCTAD, Environment. UNCTAD Series on Issues on International Investment Agreements (New
York and Geneva 2001). 106 pages. Sales No. E.01.II.D.3. $15.
UNCTAD, Transfer of Funds. UNCTAD Series on Issues on International Investment Agreements
(New York and Geneva 2000). 79 pages. Sales No. E.00.II.D.38. $10.
126
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
UNCTAD, Flexibility for Development. UNCTAD Series on Issues on International Investment
Agreements (New York and Geneva 2000). 185 pages. Sales No. E.00.II.D.6. $15.
UNCTAD, Employment. UNCTAD Series on Issues on International Investment Agreements (New
York and Geneva, 2000). 64 pages. Sales No. E.00.II.D.15. $12.
UNCTAD, Taxation. UNCTAD Series on Issues on International Investment Agreements (New York
and Geneva, 2000). 111 pages. Sales No. E.00.II.D.5. $15.
UNCTAD, Taking of Property. UNCTAD Series on Issues on International Investment Agreements
(New York and Geneva, 2000). 78 pages. Sales No. E.00.II.D.4. $12.
Instrumentos de Inversión Internacional - International Investment Instruments
UNCTAD’s Work Programme on International Investment Agreements: From UNCTAD IX to
UNCTAD X. Document symbol: UNCTAD/ITE/IIT/Misc.26. Available free of charge.
UNCTAD, Progress Report. Work undertaken within UNCTAD’s work programme on International
Investment Agreements between the 10th Conference of UNCTAD, Bangkok, February 2000, and
July 2002 (New York and Geneva, 2002). UNCTAD/ITE/Misc.58. Available free of charge.
UNCTAD, Bilateral Investment Treaties in the Mid-1990s (New York and Geneva, 1998). 322 pages.
Sales No. E.98.II.D.8. $46.
UNCTAD, Bilateral Investment Treaties: 1959-1999 (Geneva and New York, 2000) Sales No.
E.92.II.A.16. $22.
UNCTAD, International Investment Instruments: A Compendium (New York and Geneva, 1996 to
2003). 12 volumes. Vol. I: Sales No. E.96.A.II.A.9. Vol. II: Sales No. E.96.II.A.10. Vol. III: Sales No.
E.96.II.A.11. Vol. IV: Sales No. E.00.II.D.13. Vol. V: Sales No. E.00.II.A.14. Vol. VI: Sales No.
E.01.II.D.34. Vol. VII: Sales No. E.02.II.D.14. Vol. VIII: Sales No. E.02.II.D.15. Vol. IX: Sales No.
E.02.II.D.16. Vol. X: Sales No. E.02.II.D.21. Vol. XI: Sales No. E.04.II.D.9. Vol. XII: Sales No.
E.04.II.D.10. $60.
ASIT Advisory Studies
http://www.unctad.org/asit
Investment Advisory Series, Series A, Number 1 (2007). Aftercare. A core function in investment
promotion. Geneva
No. 17. The World of Investment Promotion at a Glance: A Survey of Investment Promotion
Practices. UNCTAD/ITE/IPC/3. Free of charge.
No. 16. Tax incentives and Foreign Direct Investment: A Global Survey. 180 p. Sales No. E.01.II.D.5.
No. 15. Investment Regimes in the Arab World: Issues and Policies. 232 p. Sales No. E/F.00.II.D.32.
127
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
No. 14. Handbook on Outward Investment Promotion Agencies and Institutions. 50 p. Sales No.
E.99.II.D.22.
No. 13. Survey of Best Practices in Investment Promotion. 71 p. Sales No. E.97.II.D.11.
B. Estudios individuales
UNCTAD, Investment and Technology Policies for Competitiveness: Review of Successful Country
Experiences (Geneva, 2003). Document symbol: UNCTAD/ITE/ICP/2003/2.
UNCTAD, The Development Dimension of FDI: Policy and Rule-Making Perspectives (Geneva,
2003). Sales No. E.03.II.D.22. $35.
UNCTAD, FDI and Performance Requirements: New Evidence from Selected Countries (Geneva,
2003). Sales No. E.03.II.D.32. 318 pages. $ 35.
UNCTAD, Measures of the Transnationalization of Economic Activity (New York and Geneva, 2001).
Document symbol: UNCTAD/ITE/IIA/1. Sales No. E.01.II.D.2.
UNCTAD, FDI Determinants and TNC Strategies: The Case of Brazil (Geneva, 2000). Sales No.
E.00:II.D.2.
UNCTAD, The Competitiveness Challenge: Transnational Corporations and Industrial Restructuring
in Developing Countries (Geneva, 2000). Sales No. E.00.II.D.35.
UNCTAD, Foreign Direct Investment in Africa: Performance and Potential (Geneva, 1999). Document
symbol: UNCTAD/ITE/IIT/Misc.15. Available free of charge.
UNCTAD, The Financial Crisis in Asia and Foreign Direct Investment An Assessment (Geneva,
1998). 110 pages. Sales No. GV.E.98.0.29. $20.
UNCTAD, Handbook on Foreign Direct Investment by Small and Medium-sized Businesses: Lessons
from Asia (New York and Geneva, 1998). 202 pages. Sales No. E.98.II.D.4. $48.
UNCTAD, Handbook on Foreign Direct Investment by Small and Medium-sized Businesses: Lessons
from Asia. Executive Summary and Report on the Kunming Conference. 70 pages. Document
symbol: UNCTAD/ITE/IIT/6 (Summary). Available free of charge.
UNCTAD, Incentives and Foreign Direct Investment (New York and Geneva, 1996). Current Studies,
Series A, No. 30. 98 pages. Sales No. E.96.II.A.6. $25.
UNCTC, Foreign Direct Investment in the People’s Republic of China (New York, 1988). 110 pages.
Sales No. E.88.II.A.3. Out of print. Available on microfiche. Paper copy from microfiche: $122.
128
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
UNCTAD, Foreign Direct Investment, Trade, Aid and Migration Current Studies, Series A, No. 29. (A
joint publication with the International Organization for Migration, Geneva, 1996). 90 pages. Sales
No. E.96M.A.8. $25.
UNCTAD, Explaining and Forecasting Regional Flows of Foreign Direct Investment (New York,
1993). Current Studies, Series A, No. 26. 58 pages. Sales No. E.94.II.A.5. $25.
UNCTAD, Small and Medium-sized Transnational Corporations: Role, Impact and Policy Implications
(New York and Geneva, 1993). 242 pages. Sales No. E.93.II.A. 15. $35.
UNCTAD, Small and Medium-sized Transnational Corporations: Executive Summary and Report of
the Osaka Conference (Geneva, 1994). 60 pages. Available free of charge.
C. Publicaciones
Transnational Corporations Journal (formerly The CTC Reporter). Published three times a year.
Annual subscription price: $45; individual issues $20.
129
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
ENCUESTA DE LECTURA
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Para poder mejorar la calidad e importancia del trabajo de la División de Inversión y Empresa de
UNCTAD, sería útil recibir los puntos de vista de los lectores sobre esta publicación. Por tanto,
agradeceremos completar el siguiente cuestionario y enviarlo a:
Readership Survey
UNCTAD Division on Investment and Enterprise
United Nations Office in Geneva
Palais des Nations, Room E-9123
CH-1211 Geneva 10, Switzerland
Fax: 41-22-917-0197
1.
Nombre y dirección de quien responde (opcional):
2.
¿Cuál de los siguientes describe mejor su campo laboral?
Gobierno
Iniciativa privada
Organización internacional
Organización no lucrativa
†
†
†
†
3.
¿En qué país trabaja usted? _________________________
4.
¿Cómo evalúa el contenido de esta publicación?
Excelente
Bueno
5.
†
†
†
Empresa pública
Enseñanza o investigación
Medios de comunicación
Otra (especificar) __________
†
†
†
†
Adecuado
Pobre
¿Qué tan útil le fue esta publicación para su trabajo?
Muy útil
†
Algo útil
†
Irrelevante
†
6.
Por favor escriba las tres cosas que más le gustaron de esta publicación y que son útiles
para su trabajo:
7.
Por favor escriba las tres cosas que menos le gustaron de esta publicación:
130
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
8.
9.
Si ha leído otras publicaciones de la División de Inversión, Tecnología y Desarrollo de Empresa de
UNCTAD, ¿qué evaluación general hace de ellas?
Consistentemente buenas
†
Generalmente mediocres
†
En promedio, ¿qué tan útiles son esas publicaciones para usted en su trabajo?
Muy útiles
10.
Usualmente buenas pero con algunas
excepciones
†
Pobres
†
†
†
Algo útiles
Irrelevantes
†
¿Recibe usted con regularidad la publicación trianual de Corporaciones Transnacionales
(anteriormente The CTC Reporter), evaluada por UNCTAD-DIAE?
Sí
†
No
†
Se respondió que no, por favor marque aquí si desea recibir un ejemplar de muestra al nombre y
dirección que proporcionó al principio
†
131
Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
Publicaciones de las Naciones Unidas se pueden obtener en librerías y distribuidores en todo el mundo.
Por favor consulte en su librería o escriba a:
Para África y Europa:
Sales Section
United Nations Office at Geneva
Palais des Nations
CH-1211 Geneva 10
Switzerland
Tel: (41-22) 917-1234
Fax: (41-22) 917-0123
E-mail: [email protected]
Para Asia y el Pacífico, Caribe, América Latina y Norte América:
Sales Section
Room DC2-0853
United Nations Secretariat
New York, NY 10017
Estados Unidos
Tel: (1-212) 963-8302 or (800) 253-9646
Fax: (1-212) 963-3489
E-mail: [email protected]
Todos los precios son en dólares de los Estados Unidos.
Para información adicional sobre el trabajo de la División de Inversión y Empresa, UNCTAD, favor dirigir
consultas a:
United Nations Conference on Trade and Development
Division on Investment and Enterprise
Palais des Nations, Room E-10054
CH-1211 Geneva 10, Switzerland
Telephone: (41-22) 917-5760
Fax: (41-22) 917-0498
E-mail: [email protected]
http://www.unctad.org
132
UNCTAD
El Análisis de la Política de Inversión de El Salvador
es el más reciente de una serie de análisis de la política de inversión realizados
por la UNCTAD a petición de los países interesados en mejorar su marco y clima
de inversión. Los países incluidos en esta serie son:
NACIONES UNIDAS
Visite el sitio web sobre los análisis de la política de inversión
www.unctad.org/ipr
ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INVERSIÓN
ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INVERSIÓN EL SALVADOR
Egipto (1999)
Uzbekistán (1999)
Uganda (2000)
Perú (2000)
Mauricio (2001)
Ecuador (2001)
Etiopía (2002)
República Unida de Tanzania (2002)
Botswana (2003)
Ghana (2003)
Lesotho (2003)
Nepal (2003)
Sri Lanka (2004)
Argelia (2004)
Benin (2005)
Kenya (2005)
Colombia (2006)
Ruanda (2006)
Zambia (2007)
Marruecos (2008)
Viet Nam (2008)
República Dominicana (2009)
Nigeria (2009)
Mauritania (2009)
Burkina Faso (2009)
Belarús (2009)
Burundi (2010)
Sierra Leona (2010)
CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO
EL SALVADOR
NACIONES UNIDAS