La exclusión de Cuba en la lista de países patrocinadores del

La exclusión de Cuba en la lista de países patrocinadores del terrorismo en
las relaciones Cuba-Estados Unidos, una actualización necesaria
Autora: Indira Herrera Yera
Licenciada en Relaciones Internacionales.
Síntesis
A partir de la decisión por los gobiernos de Cuba y Estados Unidos de América de
trabajar para el restablecimiento de relaciones diplomáticas, la exclusión de Cuba
en la lista unilateral de países patrocinadores del terrorismo es una de las medidas
a revisar. Desde 1982, esta medida injusta ha sido uno de los temas de
confrontación en el marco de las relaciones Cuba-Estados Unidos. Sobre todo a
partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001, cuando los efectos
económicos, políticos y militares de esta designación se agravaron, como
consecuencia del viraje unilateralista de la administración de George W. Bush.
En los últimos años se ha construido un consenso en diversos círculos en Estados
Unidos y en el exterior, sobre la necesidad de eliminar a nuestro país de la lista
unilateral que dicta quiénes son las naciones promotoras del terrorismo, a partir
del agotamiento de los argumentos esgrimidos por el Departamento de Estado, del
ejemplo de Cuba en la lucha contra el terrorismo y del descrédito de la propia lista.
Por la importancia y actualidad del tema, en el presente artículo se reseña las
forma en que puede Cuba salir de esta lista negra.
Palabras claves: lista de países patrocinadores del terrorismo, lista negra,
relaciones Cuba-Estados Unidos, lucha contra el terrorismo, 11 de septiembre de
2001.
1
Abstract
Since the decision by the Cuba´s and USA´s governments on working for the
reestablishment of diplomatic relations, the exclusion of Cuba out of the list of
states sponsors of terrorism is one of the measures to review. The unilateral
inclusion of Cuba in the state sponsors of terrorism list has been one of the themes
of confrontation under the Cuba-United States relations since 1982. Since the
attacks on September 11, 2001, the economic, political and military effects of this
unjust designation were reinforced
because of
the George W. Bush's
administration unilateralist turn.
In recent years, a consensus has been crafted in several circles in the United
States and abroad, in reference to the need of removing our country as a state
sponsor of terrorism, due to the exhaustion of the arguments made by the US
State Department, the example of Cuba in the fight against terrorism and the
discredit of the list itself. The article is an approach about the implications of
keeping Cuba on the state sponsors of terrorism list for bilateral relations.
Keywords: state sponsor of terrorism list, blacklist, Cuba-US relations, war on
terrorism, September 11, 2001.
2
La exclusión de Cuba en la lista de países patrocinadores del terrorismo en
las relaciones Cuba-Estados Unidos, una actualización necesaria1
Por Indira Herrera Yera
La insostenible e injusta designación de Cuba como Estado patrocinador del
terrorismo internacional2 parece que ha tocado a su fin. Desde 1982, Cuba ha
estado ininterrumpidamente en esta categoría, creada a partir de la Ley de
Administración de Exportaciones de 19793.
El surgimiento de la lista de Estados patrocinadores del terrorismo se enmarca
dentro de la Doctrina Reagan, la cual impulsó el activismo contrarrevolucionario a
escala global, en el contexto de la confrontación Este-Oeste. Según Noam
Chomsky en su artículo International Terrorism: Image and Reality el terrorismo
fue una herramienta de política exterior para enfrentar la supuesta amenaza a las
“democracias del mundo”, que provenía de las fuerzas de izquierda.
Los anuncios del 17 de diciembre y las regulaciones publicadas el 15 de enero de
2015 parecen indicar la voluntad del gobierno estadounidense de retirar a Cuba de
la lista de Estados patrocinadores del terrorismo, donde nunca debió estar, y que
1
Este artículo es resultado de una investigación más amplia, como parte de la tesis de licenciatura
de Relaciones Internacionales de la autora.
2
Aunque la denominación de terrorista había sido utilizada recurrentemente por EUA para
desacreditar a los movimientos revolucionarios, no es hasta 1982 cuando el Departamento de
Estado acudió al mecanismo de publicar la lista de países patrocinadores del terrorismo, con el fin
de sancionar y aislar políticamente a aquellos que supuestamente brindaban “apoyo repetido a
actos de terrorismo internacional”.
3
Las leyes federales que establecen la presentación de un informe anual por el Departamento de
Estado al Congreso sobre la situación del terrorismo internacional y la designación de los países
que supuestamente lo auspician son: la Ley de Administración de Exportaciones de 1979 en su
sección 6 (j), la Ley de Asistencia al Exterior de 1961 en su sección 620A y la Ley de Control de
Exportación de Armas de 1968 en su sección 40, estas dos últimas según fueron enmendadas
posteriormente.
3
también ha demostrado, como el bloqueo4, ser falaz e inoperante para el objetivo
estratégico de Estados Unidos de América (EUA) contra nuestro país.
Durante más de tres décadas, Cuba ha sufrido las implicaciones que trae consigo
la designación unilateral de EUA. Mientras el cuestionamiento a nivel hemisférico y
mundial de la designación de nuestro país como terrorista ha crecido en los
últimos años5, el mecanismo unilateral se ha llenado de descrédito y los
argumentos esgrimidos por el Departamento de Estado de EUA simplemente han
desaparecido6.
Además de la demonización en la arena internacional7, en el caso de Cuba la
inclusión en la lista anual de naciones promotoras del terrorismo implica un
condicionamiento al diálogo, pues EUA ha preconizado desde hace mucho tiempo
que no puede negociar con terroristas. Asimismo, sirve de justificación a los
partidarios de la línea dura en el Congreso Federal estadounidense, para
entorpecer las iniciativas de flexibilización de la política hostil de EUA hacia Cuba8.
4
El 17 de diciembre de 2014, el presidente Barack Obama dijo: “Los Estados Unidos hoy están
cambiando sus relaciones con el pueblo de Cuba y realizando los cambios más significativos en
nuestra política en más de 50 años. Pondremos fin a un enfoque anticuado que durante décadas
no ha podido promover nuestros intereses.”
5
Importantes medios de prensa como Los Angeles Times, The Boston Globe y The New York
Times han publicado artículos donde se demanda la retirada de Cuba en la lista negra. También,
tanques pensantes como la Institución Brookings, el Instituto Lexington y la Oficina de Washington
para América Latina (WOLA), han incorporado la retirada de nuestro país en la lista a sus
recomendaciones, como uno de los primeros pasos que debería tomar el gobierno estadounidense
para iniciar un cambio en las relaciones entre ambas naciones.
6
Los argumentos utilizados para incluir a Cuba en esta lista han variado según el momento
político. En el periodo comprendido entre 1982-1991, las razones se centraron en el apoyo a los
movimientos revolucionarios, sobre todo de América Latina. En los años 1991-2001, las
acusaciones se concentraron, entre otras, en el refugio a miembros de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN), de Basque
Fatherland and Liberty (ETA), y también a fugitivos de la ley estadounidense. Después del S-11, la
mayoría de los argumentos fueron renovados, sincronizados con el discurso agresivo característico
de la guerra contra el terrorismo.
7
El punto más álgido de la demonización contra los países catalogados como terroristas fue luego
del 11 de septiembre de 2001, cuando esta naciones (en ese momento Irak, Libia, Irán, Siria
Sudán, Corea del Norte y Cuba) devinieron objeto de diversas represalias, así como potenciales
blancos de una intervención militar (Irak fue intervenido en 2003, y Libia en 2011), a partir del uso
del concepto de guerra preventiva.
8
En los últimos años, algunos de los proyectos de ley con carácter anticubano han estado dirigidos
a extender la extraterritorialidad del bloqueo económico, financiero y comercial, así como a minar el
apoyo de los países de la región. En este sentido, se destacan durante el periodo 2001-2012, las
4
Las implicaciones no se limitan al ámbito político-diplomático, sino que también
están acompañadas de un sistema de sanciones que ha sido considerado como el
más amplio del mundo.9
En sentido general, el régimen jurídico aplicable a los países designados
comprende diversas sanciones, entre las que se destacan las prohibiciones a las
ventas de bienes y tecnologías, restricciones a la asistencia financiera proveniente
de instituciones financieras internacionales, la excepción de inmunidad de los
Estados designados ante las demandas de nacionales estadounidenses10, entre
otras. A continuación, se reseñan algunas de las principales leyes federales que
regulan las sanciones contra los países designados.
En primer lugar, la Ley de Administración de Exportaciones de 1979 en su sección
6 (j)11 restringe los beneficios comerciales, la ayuda exterior y el apoyo de las
instituciones financieras internacionales a los países designados.
Por su parte, la Ley de Control de Exportación de Armas de 196812 en su sección
40 prohíbe las transacciones por el gobierno estadounidense e incapacita a las
personas para realizarlas hacia las naciones designadas en la lista negra. Junto a
la Ley de Asistencia al Exterior de 1961 en su sección 620A13, prohíbe también la
iniciativas introducidas por representantes del lobby anticubano que proponían que el
Departamento de Defensa no contratara bienes o servicios de personas o empresas que tuvieran
negocios con los países supuestamente promotores del terrorismo, lo cual afectaba a varias
entidades. Asimismo, se intentó establecer sanciones a los países “cómplices” de los promotores
del terrorismo, pues se autorizaba al Presidente de EUA a imponerles medidas coercitivas.
9
Esta valoración queda recogida en la entrevista realizada al ex subsecretario de Estado Stuart
Eizenstat, publicada en Perspectivas Económicas(4).
10
Las demandas judiciales contra el Estado cubano están respaldadas en las leyes federales
estadounidenses siguientes: la Ley de Inmunidades de Soberanía Extranjera de 1976, la Ley de
Antiterrorismo y Pena de Muerte Efectiva de 1996, la Ley Ómnibus de Asignaciones
Suplementarias y Emergencias Consolidadas de 1998, la Ley de Protección a las Víctimas del
Tráfico y la Violencia de 2000 y la Ley del Seguro contra el Riesgo de Terrorismo de 2002.
11
50 USC App 2405(j)
12
22 USC Sec. 2780
13
22 USC Sec. 2371
5
exportación o transferencia de cualquier tipo de munición, y el otorgamiento de
créditos, garantías u otra asistencia financiera14.
Además, la Ley de Inmunidades de Soberanía Extranjera de 1976 15, que ha sido
enmendada por varias legislaciones, norma la excepción de inmunidad que tienen
los Estados promotores del terrorismo ante las acusaciones realizadas por
nacionales estadounidenses por hechos ocurridos en sus propios territorios o
terceros países, relacionados con “actos de tortura, ejecución extrajudicial,
sabotaje aéreo, toma de rehenes, o apoyo material”. A esta normativa se une la
Ley de Protección a las Víctimas del Tráfico y la Violencia de 2000, conocida como
Ley de Justicia para las Víctimas del Terrorismo, cuya sección 200216 le permitió al
gobierno de EUA la confiscación de los fondos cubanos congelados para
satisfacer a los demandantes por supuestas acciones terroristas cometidas por
nuestro país.
Mientras, en la Ley de Antiterrorismo y Pena de Muerte Efectiva de 1996
(AEDPA),
en
su
sección
32117
se
prohíbe
el
apoyo
de
ciudadanos
estadounidenses a organizaciones terroristas y la realización de transacciones
financieras por agencias gubernamentales y corporaciones con los gobiernos
sancionados. La Ley prohíbe también la ayuda exterior estadounidense a todo
país que ofrezca ayuda o “equipo militar letal” a un país que figure en la lista de
promotores del terrorismo. Asimismo, extiende a marcos multilaterales las
sanciones al requerir que los representantes estadounidenses en las instituciones
financieras internacionales se opongan a los préstamos dirigidos a los gobiernos
satanizados de manera unilateral.
14
En la ley quedan establecidas las sanciones a las personas que violen voluntariamente lo
estipulado, estas son un multa por no más de un millón de dólares estadounidenses (USD) y no
más de 10 años de privación de libertad, o ambas.
15
28 USC Sec. 1605
16
22 USC Sec. 7101
17
18 USC Sec. 2332d
6
Para implementar la sección 321 de la AEDPA, la OFAC18 promulgó unas
regulaciones llamadas Terrorism List Governments Sanctions (31 CFR part 596),
donde se prohíben las transacciones financieras en dólares estadounidenses a los
países designados. Estas son las disposiciones por las que las autoridades
estadounidenses se sirven para multar a empresas y bancos que realizan
transacciones con Cuba. Uno de los mejores ejemplos es la multa multimillonaria
impuesta al banco francés BNP Paribas en 2014 y al Commerzbank alemán,
apenas un día antes de los anuncios del 17 de diciembre.
Como se ha podido apreciar muchas de estas medidas endurecen la aplicación
del bloqueo económico, financiero y comercial. La retirada de Cuba de la lista
negra flexibilizaría los efectos del asedio más largo de la historia contra un pueblo.
¿Quién toma la decisión y cómo?
Cuba no sería el primer Estado que es retirado de la lista de naciones acusadas
de patrocinar actos terroristas. Después del 11 de septiembre, el primero en ser
eliminado de la lista negra fue Irak, tras la intervención militar en 2003. Luego, en
2006, el Departamento de Estado resolvió excluir a Libia, como resultado de la
decisión del gobierno libio “de renunciar al terrorismo y abandonar los programas
de armas de destrucción masiva” (WMD, por sus siglas en inglés). La lógica
utilizada por el Departamento de Estados está en los mismos cimientos del
mecanismo: en los propósitos políticos que persigue.
El último país que fue retirado de la lista negra fue Corea del Norte, en 2008 “de
acuerdo con los criterios sentados en la Ley de EUA”, que incluye “una
certificación de que el Gobierno de Corea del Norte no ha proporcionado ningún
apoyo al terrorismo internacional durante un periodo de 6 meses y la disposición
por el gobierno de que no apoyará actos de terrorismo internacional en el futuro”,
según el Reporte de Países sobre Terrorismo (Country Report on Terrorism) de
ese año. Esta decisión respondió al interés de la administración de Bush de
18
El Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control (OFAC) es la oficina
responsable de implementar las sanciones con respecto de los activos de las organizaciones
internacionales terroristas y los países designados como promotores del terrorismo.
7
implementar un acuerdo nuclear con Corea del Norte19, y fue anunciada el 28 de
junio de 2008, cuando se informó que el presidente Bush había enviado una
notificación al Congreso con su interés de retirar a Corea del Norte de la lista.
Luego de 45 días, Corea del Norte estaba formalmente fuera del mecanismo
espurio.
La decisión de retirar a Cuba de la lista puede ser tomada por el Presidente. Esto
podría beneficiar a la administración estadounidense, pues proporcionaría cierta
credibilidad a un instrumento que carece de ello al quitar a un país que nadie
reconoce como terrorista.
Las mismas tres leyes federales que establecieron que el Secretario de Estado
debía determinar los países que auspician actos de terrorismo, regularon que esa
designación solo puede ser eliminada si el Presidente certifica antes, mediante un
informe al Congreso, que:
a. “ha habido un cambio fundamental en el liderazgo y las políticas del
gobierno del país en cuestión”;
b. “que el nuevo gobierno no apoya actos de terrorismo internacional”; y
c. “que ese gobierno ha ofrecido garantías de que no apoyará actos de
terrorismo internacional en el futuro.”
En caso de que no haya habido cambios en el gobierno de un país determinado, y
el Presidente intente excluirlo de la lista, entonces el máximo ejecutivo debe remitir
un informe al Congreso por lo menos 45 días antes de la fecha propuesta para
retirar al país del listado certificando que:
a. “el gobierno en cuestión no ha ofrecido ningún apoyo al terrorismo
internacional durante los últimos seis meses”; y
b. “que dicho gobierno ha dado garantías de que no apoyará al terrorismo
internacional en el futuro.”
19
Para mayor información, acudir al reporte del Congressional Research Service (RL30613),
llamado “North Korea: Back on the Terrorism List?”.
8
El papel del Congreso Federal sobre la decisión del Presidente es mucho más
complejo y por su importancia debe ser precisado. La sección 6 (j) de la Ley de
Administración de Exportaciones de 1979 y la 620A de la Ley de Asistencia al
Exterior de 1961 no procuran un procedimiento para que el Congreso obstaculice
la decisión del Presidente de excluir a un país de la lista de países patrocinadores
del terrorismo.
Por su parte, en la sección 40 de la Ley de Control de Exportación de Armas de
1968 sí se prevé un procedimiento específico. Según la ley, el Congreso puede
considerar una resolución conjunta, dentro de los 45 días posteriores a la decisión
del Presidente.20
El Presidente también puede proponer al Congreso una suspensión temporal a la
limitación de la asistencia y el comercio con “naciones terroristas”, por razones
humanitarias o de acuerdo a los intereses de seguridad nacional de EUA. Para
ello debe siempre comunicar su intención sobre el país en cuestión al Speaker de
la Cámara de Representantes, al Presidente del Comité de Relaciones Exteriores
del Senado y al Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes.
Esa consulta debe realizarse al menos 15 días antes de que la suspensión surta
efecto.
Conclusiones
La exclusión de Cuba de la lista de Estados promotores del terrorismo anunciada
por el presidente Obama es uno de los primeros pasos a tomar en el proceso de
“normalización” de las relaciones entre Cuba y EUA.
El camino no sería difícil pues el agotamiento de las justificaciones es visible
incluso en los propios informes anuales elaborados por el Departamento de
Estado, donde desde 1987 se afirma que no existen evidencias de que Cuba
patrocine actos terroristas21. En estos documentos también se reconoce que Cuba
20
Un trabajo del Congressional Reserach Service (RL32251), del analista Mark Sullivan, Cuba and
the State Sponsors of Terrorism List, abunda en la forma que puede salir Cuba de la espuria lista.
21
El ex Asesor Especial del presidente Bill Clinton sobre Cuba, Richard Nuccio, afirmó:
“Francamente, yo no conozco a nadie dentro o fuera del gobierno que cree en privado que Cuba
9
ha ratificado las doce convenciones internacionales contra el terrorismo y ha
ofrecido a EUA la firma de un acuerdo bilateral en la lucha contra el terrorismo. 22
El papel desempeñado por Cuba como sede de las conversaciones de paz entre
las FARC-EP y el gobierno colombiano fue reconocido por primera vez en el
informe anual del Departamento de Estado correspondiente a 2013 y demuestra
una vez más el carácter injusto de la lista.
Estratégicamente, EUA logra con la exclusión de Cuba de este instrumento,
allanar el camino de las negociaciones iniciadas el 21 de enero de 2015 y dirigidas
al proceso de restablecimiento de relaciones bilaterales, entendiendo la retirada de
la lista como uno de los primeros pasos; la aprobación de las naciones de la
región que demandan un cambio en la política estadounidense hacia Cuba y que
han exigido en numerosas ocasiones el fin de la inclusión de Cuba en la lista; y la
eliminación de una de las principales críticas a la objetividad de este mecanismo
que va a continuar respondiendo a los intereses de EUA.
El significado y el peso económico y político que tiene para Cuba estar incluida en
la lista de países promotores del terrorismo, unido al reconocimiento de que EUA
no tiene autoridad moral para establecerse en juez de esta problemática,
particularmente en el caso de nuestra nación, donde el terrorismo ha sido un
componente básico de su política, hace que uno de los primeros pasos para el
restablecimiento de las relaciones bilaterales sea la retirada de Cuba en la lista,
donde injustamente hemos estado por más de 30 años.
pertenece a la lista de terroristas. Las personas que lo defienden saben que es un cálculo político.
Mantiene una cierta parte de los votantes en la Florida feliz, y no cuesta nada”.
22
En la Declaración del Ministerio de Relaciones Exteriores, del 30 de mayo de 2013 se afirmó que
desde el año 2002, el Gobierno de Cuba propuso al de EUA, la adopción de un acuerdo bilateral
para enfrentar el terrorismo, oferta que fue reiterada en las conversaciones sostenidas entre el 21 y
22 de enero de 2015.
10
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12