Reforma Fiscal - Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas

IMPACTO SOCIAL DE LA
REFORMA FISCAL
Rafael Arias R., Ph.D.
Escuela de Economía
UNA
Situación Fiscal del País
Costa Rica presenta una de las cargas tributarias más
bajas de América Latina
Fuente: Ministerio de Hacienda
Carga tributaria: Datos observados y proyecciones
2006-2012
La crisis afectó la carga
tributaria
Fuente: Ministerio de Hacienda
Carga tributaria y Gasto Público como porcentaje del PIB
1992-2010
Fuente: Ministerio de Hacienda
Déficit fiscal como porcentaje del PIB
Datos observados y proyecciones, 2006-2012
Fuente: Ministerio de Hacienda
Luego de dos años de superávit, el fenómeno del déficit
vuelve a surgir
El déficit más alto de América Latina
El déficit más alto desde 1985
Duplica el de la región. El resto de Latinoamérica pasó de un 2.9% en el
2009 a 2.4% en el 2010 (CEPAL; 2010)
La acumulación de déficit primario trae como consecuencia el crecimiento
significativo de la deuda ya que, por definición, esto implica que los ingresos
del gobierno no son suficientes siquiera para pagar los intereses sobre la
deuda ya contraída, lo que implica que la misma tiende a crecer, aún sin
nuevos préstamos.
Fuente: Ministerio de Hacienda
Evolución de los ingresos del gobierno central
(como porcentaje del PIB).
Fuente: Banco Central
El incremento en los ingresos 2007-2008, ayudó a mejorar la situación
fiscal y crear espacio para lidiar con la crisis.
¿La caída en los ingresos es transitoria o permanente?
Impuesto de renta y ventas (como porcentaje del PIB)
Fuente: Banco Central
Los impuestos más importantes en términos de recaudación son el
impuesto de renta, 45 por ciento del total, y el impuesto de ventas, 30
por ciento del total.
El impuesto de renta muestra un rezago, con respecto a la actividad
económica, en su recaudación, mientras que el impuesto de ventas la
recaudación va de la mano con la actividad económica.
Crecimiento real de los ingresos y del PIB (porcentajes).
Fuente: Banco Central
Lo que suceda con la actividad real de la economía se manifiesta de la
misma manera en los ingresos fiscales.
Durante el período 2002-2009 esta correlación incrementa (0.96) de
forma significativa y muestra una más fuerte relación entre ingresos
reales y la actividad económica del país.
Estructura tributaria del Gobierno Central (cifras de
composición porcentual) 1988 y 2008.
70,0
58,2
60,0
50,0
1988
2008
48,8
40,0
29,6
28,1
30,0
20,0
15,9
8,0
10,0
3,7
4,0
1,9
1,8
0,0
Bienes y servicios
Comercio
Internacional
Renta
Propiedad
Otros Directos
Fuente: Banco Central
Del año 1988 al año 2008 ha habido dos cambios importantes en la
estructura tributaria del país:
a) La desgravación arancelaria del comercio exterior.
b) Mejora en la recaudación del impuesto sobre la renta.
Estructura de gastos sin intereses Gobierno Central
(composición relativa) 1988-2009
Fuente: Banco Central
Durante el período 1988-2009 se observa un fuerte incremento en las
remuneraciones y las pensiones. Lo anterior en detrimento de los
gastos de capital y las transferencias sociales.
Crecimiento del PIB y Consumo del Gobierno (tasa de
variación real y porcentaje del PIB). 2009
Fuente: Banco Central
Gran parte del incremento en consumo se ha dado a nivel de incrementos
de personal en el sector público, que durante el año 2009 superó las
cifras de los últimos 8 años y prácticamente contrarresta por completo la
caída del empleo en el sector privado (INEC y Banco Central).
Correlación Ingresos del Gobierno Central e IMAE
Fuente: Ministerio de Hacienda y Estado de la Nación
Los ingresos totales presentan una fuerte correlación con la actividad
económica (0.81). Este resultado es influenciado por la fuerte correlación
de los impuestos a las ventas (0.87) y a la aduanas (0.75).
Los ingresos por concepto de impuestos a los ingresos y las utilidades
presenta una menor correlación, por el rezago en la recaudación de los
mismos con respecto a la actividad económica que los origina.
Se esperaría que cuando el ciclo económico sea positivo los primeros
impuestos en reaccionar positivamente sean los de ventas y aduanas
seguidos de una manera menos importante por el impuesto a la renta
(ingresos y utilidades).
Características de la Reforma
Fiscal
Objetivos
– Aumentar el ingreso: 2.5% del PIB.
– Mejorar el impacto distributivo del sistema
tributario.
– Simplificar
Áreas centrales de intervención
a) IVA
b) Renta
c) Legislación adicional
Código tributario
Derechos y garantías del contribuyente
Responsabilidad fiscal
Renta
a) Definición expresa de ganancias o pérdidas cambiarias.
b) Derecho a la deducción de pérdidas de empresas no agrícolas
en tres períodos.
c) Establecimiento de un Impuesto Mínimo sobre los Ingresos de
1,5%, calculado sobre la renta bruta y pagadero
trimestralmente, que sustituye al actual sistema de pagos
parciales.
d) Aplicación de un impuesto único de 15% a las rentas del capital
inmobiliario y mobiliario, así como a las ganancias de capital.
e) Se uniforma el impuesto sobre remesas al exterior en 15%.
f) Se limita la deducción de intereses y se establecen normas para
regular las transacciones entre partes relacionadas (precios de
transferencia), que se remiten al reglamento; y se incluye a
“las entidades empresariales del Estado.
g) Se incluye a las entidades magisteriales de carácter financiero.
h)Se mantiene el sistema cedular y territorial del impuesto.
IVA
Se transforma en un impuesto al valor
agregado (IVA) y se amplía la base
eliminando bienes hasta ahora exentos e
incluyendo servicios.
Otros aspectos
a) El proyecto de ley incrementa el Impuesto
sobre la Transferencia de Bienes Inmuebles de
1,5% a 3% y el selectivo de consumo a
vehículos
automotores
en
10
puntos
porcentuales.
b) Se obliga a las personas físicas y jurídicas a
actuar como agentes retenedores, excepto en
el impuesto a las utilidades, las ganancias de
capital y otros impuestos menores.
Opción de mantenerse igual
Se podría suponer que el deterioro de la situación fiscal es
meramente transitorio y que, conforme se reactive la
economía, la brecha fiscal tenderá a cerrarse por sí sola,
sin necesidad de ninguna medida o acción en el presente.
Esta sería una decisión muy riesgosa.
a. Incertidumbre mundial y deuda primaria.
b.
c.
Necesidades de financiamiento altas
Mayores tasas de interés Desplazamiento del crédito privado
y posibles presiones de apreciación del tipo de cambio.
d. Insolvencia de la deuda
Opción de reducir déficit fiscal
bajando estructuralmente el gasto
Datos de Hacienda muestran que para bajar
el déficit en 2% del PIB, se tendría que:
Eliminar aproximadamente el 25% de la
planilla (31.000 plazas), o
No pagar intereses, o
Pagar solo el 15% de las pensiones, o
No transferir recursos al FEES, o
Asignarle tan solo el 5% del PIB a Educación
Posibles Impactos
Según el Ministerio de Hacienda:
Se mejora la equidad vertical de las rentas, al gravarse la
mayoría de estas con una tasa uniforme del 15%.
Reforma se concentra en el 5% de la población de más
ingreso.
85-90% de los asalariados se mantiene fuera del cobro del
impuesto.
El centro de la reforma son las rentas pasivas del capital,
que se concentran en el 5% de los grupos de mayores
ingresos.
Posibles Impactos
Posibles Impactos
Según el Ministerio de Hacienda:
Al proteger la canasta básica se pretende reducir
al mínimo posible el impacto en los sectores de
menos ingreso. Ejemplo: una persona ubicada
dentro del 10% más pobre de la población pagaría
menos de ¢14 mil adicionales por año, mientras
que una persona del 10% de más ingreso pagaría
casi ¢321 mil más por año.
Incorporación del gravamen a los servicios,
pretende cubrir un sector del consumo donde las
personas de más ingreso gastan más dinero.
Distribución de la carga del IVA con la
aplicación de los cambios propuestos
Fuente: Ministerio de Hacienda
Distribución de la carga tributaria
propuesta anual del IGV per cápita
Fuente: Ministerio de Hacienda
Distribución de las Exoneraciones con
la Canasta Actual y la Canasta Focalizada
Fuente: Ministerio de Hacienda
Reforma Fiscal e
Impacto Social
“El equilibrio entre la sostenibilidad de
las cuentas públicas, la capacidad
redistributiva de la política fiscal y el
aumento de las coberturas de la
inversión social, en un enfoque de
universalización
progresiva
de
beneficios, representa quizás el
principal desafío futuro de las
finanzas públicas” (CEPAL, 2011)
Reforma Fiscal e Impacto Social
¿Es la Reforma Fiscal la panacea para
resolver los problemas estructurales
de déficit fiscal y de deficiencia en la
inversión física y social del país?
¿Por qué es clave que la Reforma
Fiscal se enmarque dentro de una
estrategia de desarrollo claramente
definida?
Reforma Fiscal e Impacto Social
La experiencia reciente muestra que aún en los países
desarrollados y con altos ingresos, los desequilibrios fiscales
pueden tener consecuencias severas, y que los costos sociales
y económicos tienden a ser mayores si el ajuste no se
introduce de manera oportuna.
Para un país pequeño y en vías de desarrollo, como Costa Rica,
con escasez de recursos y vulnerable a las fluctuaciones de los
flujos financieros internacionales, es imperativo mejorar las
condiciones de competitividad. Para ello es urgente aumentar
los coeficientes de inversión pública y privada en
infraestructura y otros factores determinantes de la
competitividad y el desarrollo humano a largo plazo. Aumentar
los ingresos fiscales es una condición necesaria pero no
suficiente para lograr lo anterior.
Reforma Fiscal e Impacto Social
Contexto Económico e Institucional para la
Reforma Fiscal.
Factores Estructurales que explican el carácter
regresivo de la estructura tributaria y los
problemas fiscales del país
Factores Coyunturales que explican la urgencia
de la situación fiscal actual.
Mecanismos de Redistribución de Rentas
(inversión social y sistema tributario).
Reforma Fiscal e Impacto Social
Transformación Productiva y
Equidad
Costo Fiscal del Modelo de Desarrollo.
Débiles Encadenamientos
Productivos, Fiscales y Sociales de la
Estructura Productiva.
Reforma Fiscal e
Impacto Social
Diversos sectores de la sociedad costarricense
consideran necesaria una reforma fiscal que
sea integral, fomente la equidad, la justicia
equitativa, la transparencia y la eficiencia en el
uso de los recursos públicos (CPCECR, 2010).
La pregunta es si esta condición necesaria es
suficiente para garantizar mayores niveles de
desarrollo y equidad a largo plazo
Reforma Fiscal e Impacto Social
Sin duda Costa Rica requiere de una reforma fiscal.
Se han dado ajustes parciales en diferentes momentos,
siempre ante coyunturas difíciles y con espacios políticos
generalmente complicados para aspirar a mejores cosas.
No obstante, lo anterior, el país requiere generar un
debate constructivo, con el fin de lograr acuerdos básicos
que permitan plantear una reforma coherente, justa,
suficiente, sostenible y viable política y técnicamente.
Fuente: CPCECR, 2010.
Reforma Fiscal e
Impacto Social
La Reforma Fiscal no debe tener como fin exclusivo
restablecer el equilibrio en las finanzas públicas a
cualquier costo y de cualquier manera. La estabilidad
debe ser la base del bienestar y el crecimiento.
La Reforma debe garantizar que el Estado cuente con
recursos suficientes para financiar los programas
sociales, los servicios públicos, la inversión pública y sus
obligaciones financieras.
Debe estar construido sobre principios de solidaridad y
justicia, de manera que el aporte de cada quien se
incremente conforme crece su capacidad de pago, y que
nadie con capacidad de pago se quede fuera del esfuerzo
tributario.
Reforma Fiscal e Impacto Social
En el contexto actual el país requiere que el gobierno diseñe
e implemente una política pública consecuente con el
articulo 50 de nuestra Constitución Política y que
promueva el círculo virtuoso entre crecimiento y
equidad.
Entre las acciones más importantes se encuentran:
1. Promover una política de transformación productiva
capaz de generar encadenamientos productivos, fiscales
y sociales que contribuya con la consecución de mayores
niveles de desarrollo humano.
Reforma Fiscal e Impacto Social
2. Realizar cambios institucionales que promuevan una
mejor distribución de las rentas producidas y una mayor
inversión en factores de competitividad y productividad
que mejoren el clima empresarial. Para lograr ambas
cosas se requerirá contar con mayores ingresos
tributarios y una mayor eficiencia en su asignación, lo
cual establece el reto de alcanzar los consensos políticos
para aumentar la carga tributaria del país, necesaria
para una mayor inversión en infraestructura social y
física.
Reforma Fiscal e Impacto Social
3. Para que el país mejore las condiciones de equidad, la
transformación productiva debe estar acompañada por
medidas redistributivas complementarias a la seguridad social.
Entre esas medidas se encuentran el desarrollo de capacidades
de las comunidades, el acceso a los activos productivos y a
servicios públicos de calidad.
Igualmente importantes son los programas de capacitación
destinados a microempresarios, trabajadores por cuenta propia
y agricultores; apoyo técnico y de facilitación de trámites para
formación de microempresas; descentralización y mejor
distribución de los activos productivos y de los servicios
sociales que permitan un mayor acceso a los mismos por parte
de las comunidades de regiones alejadas del Valle Central.
Reforma Fiscal e Impacto Social
4. Dos ejes fundamentales de la transformación productiva con
equidad son la formación de recursos humanos y la innovación
tecnológica. En este sentido, el país debe contar con una
estrategia de largo plazo abocada a la elevación sostenida de
la oferta educativa en sus distintos niveles: preescolar,
primaria, secundaria y universitaria.
También debe promover la investigación científica y
tecnológica mediante el financiamiento y promoción de la
investigación universitaria, la creación de parques tecnológicos
bajo un esquema eficiente de alianza público-privada, que
involucre a los centros de investigación de las universidades
públicas, el Ministerio de Ciencia y Tecnología y la empresa
privada.
Reforma Fiscal e Impacto Social
5. para alcanzar una verdadera transformación productiva con
equidad, las políticas dirigidas a este fin, deben ser
compatibles con la conservación del medio ambiente y el
desarrollo regional. En ese sentido, se trata, por una parte, de
revertir las tendencias negativas de un inadecuado uso de los
recursos naturales y de inversiones que implican algún tipo de
riesgo ambiental. En su lugar se deben identificar las
actividades productivas que puedan articularse con la
conservación y preservación de los recursos naturales y el
desarrollo regional y local; como el ecoturismo, el biocomercio,
la cooperación internacional para la conservación del medio
ambiente y el intercambio de deuda externa por producción de
oxígeno.
Reforma Fiscal e Impacto Social
6. En el ámbito regional, la transformación productiva con
equidad debe poner énfasis en reducir las desigualdades y
asimetrías regionales en materia de desarrollo productivo y
humano. Para ello se requieren políticas de desarrollo regional
que contemplen la potenciación de los recursos endógenos y
capacidades propias de las distintas regiones y sus
comunidades.
La identificación y promoción de núcleos endógenos de
desarrollo en las distintas regiones es un aspecto clave para
promover la creación de pequeñas y medianas empresas y el
empleo productivo. Aunado a lo anterior, es necesario
implementar programas de capacitación del recurso humano
en las distintas regiones de forma tal que la principal capacidad
de la población, que es su capacidad de trabajo, pueda ser
empleada para la generación de ingresos.
Reforma Fiscal e Impacto Social
7. Para alcanzar una verdadera transformación
productiva con equidad, las políticas dirigidas a este fin,
deben ser compatibles con la conservación del medio
ambiente y el desarrollo regional. En ese sentido, se
trata, por una parte, de revertir las tendencias negativas
de un inadecuado uso de los recursos naturales y de
inversiones que implican algún tipo de riesgo ambiental.
En su lugar se deben identificar las actividades
productivas que puedan articularse con la conservación y
preservación de los recursos naturales y el desarrollo
regional y local; como el ecoturismo, el biocomercio, la
cooperación internacional para la conservación del medio
ambiente y el intercambio de deuda externa por
producción de oxígeno.
Reforma Fiscal e Impacto Social
8. Para romper el círculo vicioso de la pobreza y la
desigualdad, se requieren arreglos institucionales que
hagan más eficiente y eficaz la intervención pública para
integrar a los sectores sociales en desventaja al proceso
de producción y distribución de la riqueza producida
(mejorar la eficiencia de la inversión social y
avanzar hacia una estructura tributaria más
progresiva son elementos centrales para lograr
este cometido).