Lineamientos para la Gestión Municipal 2014-2017

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Lineamientos para la
Gestión Municipal
2014-2017
Documento elaborado por la Unidad Técnica de la
Mesa de la Unidad Democrática (MUD)
Caracas, 12 de septiembre de 2013
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Tabla de contenidos
Introducción ........................................................................................................................................ 4
Explicación para el uso del contenido ................................................................................................. 6
I.
Documento Paraguas: “Compromiso: Gestión Municipal para el Pueblo y el Progreso” ........... 8
II.
Competencias y Servicios .......................................................................................................... 15
II.1. Desarrollo Urbano: Calidad de vida para el pueblo ............................................................... 15
A.
Desarrollo urbano y vivienda ............................................................................................ 15
B.
Áreas verdes ...................................................................................................................... 23
C.
Transporte y vialidad ......................................................................................................... 28
D.
Energía eléctrica ................................................................................................................ 33
E.
Gas doméstico ................................................................................................................... 42
F.
Agua potable y saneamiento............................................................................................. 50
G.
Aseo urbano y domiciliario................................................................................................ 57
II.2. Desarrollo económico: El Municipio Productivo .................................................................... 64
A.
Desarrollo económico local ............................................................................................... 64
B.
Economía social y Cooperativas ........................................................................................ 72
C.
Turismo y recreación ......................................................................................................... 79
D.
Seguridad alimentaria ....................................................................................................... 90
II.3. Desarrollo social: defensa y garantía de los derechos de todos ............................................ 99
A.
Educación .......................................................................................................................... 99
B.
Atención Primaria de Salud ............................................................................................. 107
C.
Protección social ............................................................................................................. 115
D.
Educación física, deporte y recreación............................................................................ 122
E.
Cultura ............................................................................................................................. 126
II.4. Justicia de paz y protección vecinal y policial..................................................................... 132
III.
A.
Justicia de Paz.................................................................................................................. 132
B.
Seguridad ciudadana ....................................................................................................... 138
Temas Transversales de Gestión ......................................................................................... 146
III.1. Planificación municipal ........................................................................................................ 147
III.2. El Municipio y la participación ciudadana ........................................................................... 154
III.3. Las finanzas municipales en Venezuela............................................................................... 167
III.4. Transparencia en la gestión municipal ................................................................................ 177
III.5. El Municipio y el Consejo Federal de Gobierno .................................................................. 188
III.6. Gestión integral del riesgo y atención de emergencias y desastres ................................... 196
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.7. Ciencia, tecnología e innovación ........................................................................................ 202
III.8. El Municipio indígena .......................................................................................................... 206
III.9. Género y gestión municipal................................................................................................. 216
IV.
Casos exitosos de gestión municipal ................................................................................... 224
IV.1. Presupuesto Participativo en el Municipio Sucre del Estado Miranda ............................... 225
IV.2. Plan Estratégico de Caracas 2020 ....................................................................................... 237
IV.3. Municipio San Diego, Estado Carabobo: libertad para el desarrollo, participación,
planificación urbana y gestión de los servicios ........................................................................... 246
IV.4. Chacao: modelo de cultura ciudadana ............................................................................... 252
Equipo de Trabajo ........................................................................................................................... 258
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Introducción
La Mesa de la Unidad Democrática (MUD) ha demostrado de manera creciente su máxima
aspiración: servir de instrumento para que los venezolanos puedan vivir y progresar en
paz. Es por ello que desde su creación en 2009, la MUD ha promovido el fortalecimiento
de las instituciones que le den soporte al ejercicio de la democracia y a los logros en el
bienestar de los ciudadanos.
En ese trayecto la MUD ha contribuido con el fortalecimiento de la plataforma de
acuerdos que han guiado su acción política y social. El éxito político y electoral de
septiembre de 2010 permitió contar con una amplia representación en la Asamblea
Nacional, así como asumir la construcción de una propuesta de gobernabilidad, expresada
tanto en el Compromiso por un Gobierno de Unidad Nacional (septiembre de 2011), así
como en los Lineamientos para el Gobierno de Unidad Nacional 2013-2019 ( febrero de
2012). La realización de las elecciones primarias del 12 de febrero de 2012, con la
selección con el voto de los venezolanos del candidato presidencial de la Unidad para la
elección de octubre de 2012, así como de los candidatos a gobernadores para las
elecciones de diciembre de 2012 y de los alcaldes en 2013, abrió sin dudas una nueva
etapa en la vida política del país.
La MUD ha considerado de manera especial los acuerdos sobre las políticas que deben
implementarse en el país para garantizar la democracia y el bienestar de los venezolanos.
La aprobación de los Lineamientos para el Programa de Gobierno de Unidad Nacional
(2013-2019), con el proceso de diálogo político y técnico que lo caracterizó, ha sido una
palpable demostración de esta dirección política.
En ese marco de coincidencias surgió muy evidente que era necesario realizar un esfuerzo
similar para contribuir con ideas y alternativas para la gestión que se iniciará a partir de
las elecciones del 8 de diciembre de 2013 en todos los municipios del país. Por tal razón la
Unidad Técnica de la MUD desarrolló todo el trabajo necesario para elaborar los
Lineamientos de Gestión Municipal que están expresados en este documento y que
constituyen un esfuerzo sin precedentes para detallar las líneas de la gestión municipal en
el país.
Las elecciones municipales permitirán que los liderazgos unitarios asuman la conducción
de cientos de alcaldías y concejos municipales en todo el país. Se podrá demostrar que la
Unidad tiene las capacidades políticas y técnicas para desarrollar gobiernos efectivos,
cercanos a los ciudadanos, con sensibilidad por la vida cotidiana de los vecinos, con nueva
ideas y con gran dedicación al servicio público. En la medida que estos gobiernos y
concejos municipales sean exitosos, se promoverá un cambio político sustantivo.
Esos gobiernos de la Unidad en los municipios tendrán una oportunidad extraordinaria de
promover acuerdos sociales que le den un nuevo impulso a la vida ciudadana. Deberán ser
gobiernos para la sociedad, abiertos, con capacidad de convocatoria, animados a
vincularse con todas las instancias que promuevan el desarrollo y el bienestar. En la
génesis y continuidad de esos acuerdos, se estarán dando los pasos para acuerdos
nacionales que permitan a su vez cambios sustantivos en las políticas del país. De manera
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
que los municipios serán los espacios en los cuales se construirá una gran base para la
gobernabilidad en las próximas décadas en Venezuela.
Es por ello que estos Lineamientos apuntan a la gestión municipal que se desarrollará
entre 2014-2017. Al final de ese período se deberán constatar cambios relevantes en la
vida de los ciudadanos y en las prácticas de los gobiernos y concejos municipales. Esa es la
aspiración central de la MUD.
Para que estas gestiones municipales de la Unidad sean exitosas, deberán poner especial
acento en concretar en lo local las visiones generales del país que queremos. Se trata de
desarrollar lo local, con sus especificidades y detalles, dentro del marco general que nos
integra. Es por ello que la Unidad deberá tener especial consideración para adaptarse a la
diversidad local, promoviendo lo propio en cada caso, pero asumiendo que esas
especificidades son útiles para el intercambio de experiencias y para el aprendizaje
colectivo.
Los gobiernos municipales de la MUD deberán enfatizar la elaboración de planes de
desarrollo. Planes que cubran amplios períodos, al menos 2014-207, pero no restringirse a
estos límites. En la medida que se ensanche el horizonte de planificación, en esa medida
aumentará la sostenibilidad institucional, fundamental para lograr los éxitos que se
aspiran.
También deberán tener presente estos gobiernos municipales los grandes requerimientos
de recursos humanos para estas tareas. Tendrán que desarrollar alianzas con
universidades y otros centros, y en algunos casos incorporar modalidades de formación en
los propios gobiernos municipales. Las innovaciones que están incorporadas en este
documento requerirán de competencias de miles de funcionarios, muchas de las cuales no
están ni siquiera definidas en estos momentos. De allí la profundidad de los retos.
En la dirección de construir estos acuerdos perdurables, los líderes de los gobiernos y
concejos municipales deberán salir al encuentro de asociaciones de trabajadores, de
emprendedores, de asociaciones de productores, de universidades, de organizaciones no
gubernamentales, en fin de toda la expresión social que se encuentre reflejada en sus
ámbitos. Y para ellos deberán contar con partidos políticos que profundicen sus vínculos
con la sociedad, que mantengan la visión general, pero que consideren las expresiones
locales para la práctica ciudadana, que estimulen el intercambio entre las distintas zonas y
experiencias.
Las elecciones del 8 de diciembre de 2013 serán el catalizador de grandes cambios en la
vida de los venezolanos. Lo local, como quizás pocas veces en nuestra historia, será el
espacio para la creación y la innovación. En lo local están presentes las posibilidades de
servir más y mejor a los venezolanos. Los Lineamientos de Gestión Municipal 2014-2017
que hoy ofrecemos a todos los ciudadanos son una demostración de la gran confianza que
tenemos en la Unidad Democrática de las posibilidades de transformar la vida cotidiana
de nuestro pueblo. Seguiremos haciendo de la gestión municipal uno de nuestros ejes de
preocupación y acción.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Explicación para el uso del contenido
Este documento ha sido elaborado con tres propósitos fundamentales. El primero,
proveer a los candidatos a Alcaldes y Concejales de la Unidad Democrática de una guía
actualizada, rigurosa y útil sobre los asuntos de gestión municipal de mayor relevancia,
que pueda ser utilizada para la campaña de las elecciones del próximo 8 de diciembre. El
segundo, va más allá de las elecciones. Se trata de constituir una base sólida para la
gestión de nuestros futuros Alcaldes y Concejales, que contribuya con las orientaciones
necesarias para desarrollar una buena gestión municipal. Y el tercero, va más allá del 8 de
diciembre y de la Unidad Democrática: se trata de proponerle al país una discusión
esencial, profunda, exhaustiva y seria sobre el Municipio venezolano.
Los Lineamientos se han estructurado de tal manera que puedan ser manejados
modularmente, dependiendo de los intereses y necesidades de cada usuario.
En primer lugar, el lector encontrará el Documento Paraguas denominado “Compromiso:
Gestión municipal para el pueblo y el progreso”. En el mismo, encontrarán las bases y
principios fundamentales de la Unidad Democrática para llevar adelante la difícil pero
impostergable tarea de rescatar al Municipio venezolano. Con base en ello, el documento
ofrece sintéticamente el Nuevo Modelo de Gestión Municipal que estamos proponiendo.
El mismo, se constituye a partir de tres ejes centrales para el desarrollo municipal: El
bienestar de la población; el empoderamiento y emprendimiento de la gente en los
municipios y la construcción de ciudadanía y confianza social en los territorios locales.
La segunda parte contiene dieciocho áreas de gestión municipal referidas a las
competencias y los servicios, establecidos en la Constitución y la Ley Municipal vigentes.
Ellas se han clasificado en cuatro sectores de necesidades de la población: el desarrollo
urbano, el desarrollo económico, el desarrollo social y la convivencia. A su vez, cada área
de gestión, trabajada en documentos cortos para un fácil uso y comprensión, se
estructuró con criterios homogéneos que permiten su ubicación tanto en la dinámica
nacional como en lo referido a las posibilidades de acción de gobierno municipal. De esta
manera, encontrarán los rasgos fundamentales de cada área, sus bases normativas, la
problemática nacional y los lineamientos para la gestión municipal. Este esquema
práctico, le permite a los equipos municipales comprender rápidamente las relaciones
existentes entre los diferentes niveles de gobierno para llevar adelante la gestión de cada
área, las premisas jurídicas que debe tener presente y las tareas que de manera inmediata
puede emprender, si le asignan prioridad a un área determinada.
La tercera parte la hemos denominado Temas Transversales de Gestión. Allí encontrarán
nueve asuntos de gestión de interés que, estando inscritos en las competencias
municipales o relacionados con ellas, se pueden encontrar en diferentes servicios y, en
general, en toda la gestión municipal. Por ejemplo, la planificación es un medio previsto a
ser utilizado en cada área local. De igual manera sucede con los procesos de participación
ciudadana, con el manejo de las finanzas municipales o la transparencia en la gestión del
municipio.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Finalmente, ofrecemos cuatro casos de gestión exitosa en distintos municipios del país
gobernados por la Unidad Democrática. Son solo una muestra de las buenas prácticas de
gobierno que se pueden llevar adelante en el municipio cuando existe la voluntad política
y democrática de hacerlo. Allí podrán ver la experiencia de Presupuesto Participativo
adelantado en el Municipio Sucre de Miranda, la base técnica y metodológica para
formular y llevar adelante el Plan Estratégico de Caracas, el esfuerzo por una buena
gestión en San Diego de Carabobo y el modelo de gestión cultural que ofrece el Municipio
Chacao.
Este es un documento de Lineamientos abierto y modular. Podrá crecer y ser corregido en
la medida en que incorporemos nuevos temas de gestión y novedosas experiencias de
gobierno municipal. Está disponible para el uso práctico y la discusión rigurosa. Ha sido
elaborado por la Unidad Democrática para contribuir con el desarrollo del Municipio
venezolano, raíz de la República.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
I. Documento Paraguas: “Compromiso: Gestión Municipal para el
Pueblo y el Progreso”
Bases y Principios Fundamentales
El Municipio venezolano es la unidad política primaria de la organización nacional, con
personalidad jurídica, autonomía y con un gobierno democrático. Su fortalecimiento es un
mandato de la Constitución, la cual impone, en su artículo 4°, el desarrollo del Estado
Federal y Descentralizado.
El Municipio debe ser un espacio para el progreso, en el cual el Alcalde y el Concejo
Municipal sean promotores de soluciones a los problemas del pueblo, sobre todo de los
más necesitados, a través de la organización para el desarrollo social, cultural y económico
de las comunidades.
El Municipio representa el autogobierno y la soberanía popular de los vecinos. En su
jurisdicción, el Alcalde, como principal figura ejecutiva local, es quien da la cara a la
población que espera respuestas efectivas a sus demandas. Pero también los Concejales
poseen un rol transcendental en los destinos del municipio, puesto que ellos están
llamados a contribuir con la construcción de una base jurídica que regule y promueva la
convivencia vecinal y el desarrollo integral del Municipio. Una buena gestión ejecutiva y
legislativa es el soporte de una nueva institucionalidad democrática local.
El actual gobierno nacional le ha quitado a nuestros Municipios los recursos que son de la
gente y las potestades que por Constitución les son propias, limitando severamente la
prestación de buenos servicios públicos e impidiendo la solución de los problemas. A ello
se une la eliminación de la elección de las Juntas Parroquiales y el control centralista de la
organización comunitaria y de la participación ciudadana.
La arremetida contra el Municipio se inscribe dentro del proyecto del Estado Comunal
caracterizado por su centralismo y autoritarismo, contrario al derecho de la gente a elegir
libremente a sus autoridades locales. Este modelo antidemocrático pretende entregar la
autoridad política en las comunidades a personas que no han sido electas mediante
votación universal, directa y secreta, con la garantía del Poder Electoral. Con la imposición
de las Leyes del Poder Popular se intenta restringir la libre participación ciudadana y
eliminar la unidad política primaria que es el Municipio. El Municipio debe ser el espacio
institucional para potenciar el verdadero poder y protagonismo popular, libre de
sujeciones al Ejecutivo Nacional y a una ideología única.
Por ello, Venezuela requiere un cambio radical en esta materia. Un cambio que asuma la
autonomía del Municipio, y la relevancia y majestad de la figura ejecutiva y legislativa
municipal, indispensables para abordar con propiedad los asuntos de la vida en
comunidad. Ello demanda Alcaldes y Concejales que ejecuten con propiedad las
competencias que la Constitución le asigna al Municipio, a la vez que ellos sean
conocedores de la dinámica social y económica de su Municipio, para así planificar y
gestionar con certeza las soluciones que los habitantes de sus localidades esperan.
Venezuela demanda una gestión municipal que se ocupe con responsabilidad de las
comunidades y personas, en especial de los más débiles y desamparados. Que se ocupe
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
tanto de la planificación y solución de los problemas de las grandes ciudades y las áreas
metropolitanas, como de los pequeños centros poblados y zonas rurales, cuyos habitantes
sólo tienen posibilidad de ser escuchados por un Alcalde o un Concejal.
Por lo antes expuesto, los hombres y mujeres, candidatos a Alcaldes y Concejales de la
Unidad Democrática, se comprometen ante el país a rescatar y defender un Municipio
democrático, que enfrente los problemas de la gente. Para ello, será necesaria una
gestión guiada por los siguientes principios:
. Garantizar el buen funcionamiento de los servicios públicos y de los programas sociales
dirigidos a la población más pobre y vulnerable del Municipio, gestionando con propiedad
las competencias y, así, dejar de ser simples administradores de programas nacionales. Es
el camino para construir un Municipio para la convivencia, la participación y el progreso.
. Ejercer un gobierno y una legislación basados en la participación, cercanía e inclusión de
los vecinos, consejos comunales y demás organizaciones sociales del Municipio, para la
solución de los problemas, en especial de los más pobres, liderando y promoviendo el
ejercicio de la seguridad, la solidaridad y la corresponsabilidad ciudadana.
. Promover el desarrollo económico local como vía para el emprendimiento, la creación de
empleos de calidad y la economía social, pilares fundamentales para generar ingresos para
el Municipio e impulsar el progreso de la gente.
. Conducir una gestión basada en la defensa y el eficiente manejo de los recursos fiscales,
la generación de recursos propios, la transparencia y la rendición de cuentas como guía
para la promoción de la confianza entre el gobierno municipal y los habitantes.
. Desarrollar la institucionalidad municipal a través de las mejores relaciones de
cooperación con los niveles de gobierno estadales y nacional.
Construiremos un nuevo modelo de gestión municipal
La Unidad Democrática y sus candidatos a Alcaldes y Concejales serán protagonistas del
cambio democrático que se asoma en Venezuela. Acudimos ante el país para
comprometernos con el desarrollo de un Municipio para el progreso de la gente. Con
nuestro liderazgo, orientaremos los esfuerzos a la consolidación de ciudades y pequeñas
poblaciones, parroquias, barrios y caseríos, para que sean espacios de convivencia
ciudadana. Lo haremos con la legitimidad que nos confiere nuestro carácter de electos, y
la legalidad y autonomía que tiene el Municipio en la gestión y desarrollo de sus
competencias.
Nuestra gestión municipal, ejecutiva y legislativa, estará orientada hacia el impulso y
desarrollo de una gestión que beneficie a todos los ciudadanos y en particular a los más
vulnerables. De esta manera, nuestros Alcaldes y Concejales trabajarán orientados por un
modelo de gestión soportado en tres ejes centrales: el bienestar de la población; el
emprendimiento, y el empoderamiento del individuo, la ciudadanía y la generación de
confianza social.
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PRIMER EJE: EL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN
GARANTIZAR SERVICIOS PÚBLICOS CON CALIDAD PARA TODOS
La mayoría de los servicios públicos necesarios para la vida pueden prestarse en el
Municipio. Para ello es imprescindible respetar su autonomía política y financiera.
La atención primaria en salud y la educación preescolar y básica; la recolección de la
basura; la distribución de agua y el servicio de cloacas; la movilidad y el transporte; la
distribución de alimentos; la vivienda; los espacios públicos y áreas verdes, la cultura y el
deporte, la formación de recursos humanos, la seguridad vecinal y la lucha contra la
violencia, entre otros, son servicios que deben ser manejados por el Municipio, en
cooperación con los gobiernos estadales y nacional, y con la presencia de la población
organizada.
Por ello, los Alcaldes y Concejales de la Unidad Democrática promoverán comunidades
exitosas con calidad urbana y valorización de los espacios públicos, a través del
mejoramiento continuo de los servicios. Con este propósito incorporarán, sin exclusión, a
los vecinos, consejos comunales, organizaciones sociales de base, gremios, universidades
y organizaciones económicas del Municipio a la planificación, gestión y control de los
mismos. De eso se trata el progreso de la gente.
La planificación del desarrollo social y económico municipal representará un instrumento
ineludible en nuestra gestión. Es un mandato legal. El sistema de planes previstos en la
Ley Orgánica de Ordenación Urbanística señala las directrices del crecimiento y desarrollo
urbano y territorial de manera organizada. Los planes de ordenación urbana, POU, los
planes de desarrollo urbano local, PDUL, y los planes especiales, PE, son instrumentos
para el mejoramiento de las ciudades y los servicios con el que todo municipio debe
contar.
Las ciudades de hoy, para ser exitosas, exigen la incorporación de innovación y
conocimientos. Para ello, será indispensable contar con servidores públicos calificados
para producir iniciativas distintas y eficientes en la administración y prestación de los
servicios públicos locales. Ello supone la profesionalización de la administración municipal
que rescate y promueva el mérito por encima del clientelismo. Es un compromiso vital
para los candidatos de la Unidad Democrática.
El Presupuesto Participativo como instrumento de incidencia en las decisiones
municipales será incorporado por nuestros Alcaldes y Concejales a la gestión de los
servicios municipales, como medio que facilita la participación de los ciudadanos en la
asignación de los recursos para el mejor funcionamiento de los servicios públicos.
Se dará especial atención a los factores ambientales, manejo de áreas verdes, fuentes de
agua, salubridad y limpieza, el control de las zonas de riesgo y la contaminación sónica y
del aire, para garantizar un mejor ambiente y un hábitat vivible para nuestra gente.
La gestión de las Áreas Metropolitanas será una prioridad. En ellas viven las dos terceras
partes de la población de Venezuela. Administrarlas con eficacia exige una visión
moderna, innovadora, donde organizaciones sociales, actores públicos y privados,
gremios y universidades, puedan concertar planes y estrategias para el desarrollo. Será
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
necesario rescatar la administración de las mancomunidades, como mecanismo para
prestar mejores servicios.
No podemos olvidar, finalmente, que la mayoría de los municipios venezolanos están
conformados por pequeñas poblaciones, muchas de ellas rurales, en donde los servicios
públicos no cuentan con los niveles de calidad requeridos. Estas ciudades y pueblos serán
objeto de una especial atención, adaptando las formas de gobierno al tamaño de sus
necesidades.
GARANTIZAR LOS DERECHOS DE FAMILIAS E INDIVIDUOS EN SITUACIÓN DE
VULNERABILIDAD
La Alcaldía y el Concejo Municipal son las instancias del Estado más cercanas a la
población. Sólo desde allí es posible conocer y abordar los problemas individuales y
familiares de sus habitantes. El Municipio es la unidad territorial privilegiada para ejecutar
las políticas sociales y la atención a las familias e individuos más vulnerables.
Los Alcaldes y Concejales de la Unidad Democrática garantizarán un nivel de desarrollo
social basado en la satisfacción de las necesidades básicas de las familias en nivel de
pobreza y atenderán los problemas individuales de miembros de esas familias, en especial
de las personas con discapacidad. Nuestra gestión será de inclusión, equidad,
participación y representación de las familias, consejos comunales, organizaciones sociales
y las comunidades en la formulación, ejecución y control de las políticas sociales, en
colaboración con los planes del sector público nacional y estadal.
Ejerceremos una gestión que identifique y ataque los problemas de los más necesitados,
junto con las organizaciones sociales, sin distingo de parcialidad política. Todas son
importantes. Allí estarán presentes los consejos comunales, las organizaciones de
educación, salud, culturales, deportivas, religiosas, ambientales y todas aquellas que
desarrollen una acción social en favor de la gente.
SEGUNDO EJE: EMPODERAMIENTO Y EMPRENDIMIENTO
EL MUNICIPIO COMO ESPACIO DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS VECINOS, CONSEJOS
COMUNALES, MESAS TÉCNICAS, ORGANIZACIONES SOCIALES Y COMUNIDADES EN LA
GESTIÓN
La Mesa de la Unidad Democrática y sus candidatos a Alcaldes y Concejales asumirán la
deuda que tiene el país con las aspiraciones de participación del pueblo. Por ello, nuestra
gestión se basará en los espacios participativos consagrados en la Constitución, para
construir un Estado para la gente.
Garantizamos un gobierno local que respete la autonomía de consejos comunales, mesas
técnicas y de todas las organizaciones sociales que se desempeñan en el Municipio. Sin
exclusión política. La participación de todos estará presente en cada acto de nuestra
gestión. Para ello, además, nuestros Alcaldes y Concejales promoverán las mejores
condiciones para que la población participe con igualdad y con acceso a la información
sobre la gestión.
Uno de esos espacios es el Consejo Local de Planificación Pública (CLPP), mecanismo eje
para los procesos participativos de la población en la creación de los acuerdos destinados
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
al desarrollo del Municipio. Otorgaremos al CLPP la importancia que le corresponde como
órgano encargado de la planificación del Municipio, a fin con de lograr una participación
armónica de comunidades organizadas y grupos vecinales en el desarrollo municipal.
Los Gobiernos Municipales de la Unidad ampliarán la participación, a través de la
presencia de la sociedad en la gestión y control de los servicios públicos y en las decisiones
relacionadas con la inversión del Municipio. Por ello, el Presupuesto Participativo, como
instrumento para la incidencia vecinal y comunitaria en la elaboración de los planes de
inversión anual, será aplicado de manera prioritaria. Se difundirán las experiencias
exitosas en esta materia que ya poseen los actuales Alcaldes de la Unidad Democrática.
Desarrollaremos el valor de los Cabildos Abiertos, las Asambleas Ciudadanas, la consulta
pública de ordenanzas o cualquier otro medio de participación previsto en la Constitución
y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal para la inclusión de la gente en la gestión
pública.
Los Alcaldes y Concejales de la Unidad Democrática impulsarán la descentralización de la
gestión de programas y de servicios mediante convenios de gestión con las comunidades y
grupos vecinales organizados, para que con los recursos necesarios y bajo el principio de
la corresponsabilidad se garantice una eficaz prestación de los servicios locales y se
procesen con solvencia los reclamos de la población.
El rescate del papel fundamental de la Juntas Parroquiales será centro de nuestros
esfuerzos. En particular, seremos líderes para restituir el carácter electivo directo,
universal y secreto de sus autoridades, así como de cualquier otro espacio de gobierno
más pequeño que el Municipio.
Nuestros Alcaldes y Concejales prestarán especial atención a la publicación oportuna de
información sobre la contratación de obras y servicios, y sobre los avances en la ejecución
de proyectos contenidos en el plan de inversión anual a los fines del ejercicio de la
contraloría social y de la transparencia en la gestión pública municipal.
Finalmente, para democratizar la información, promoveremos la ampliación del acceso a
internet por parte de los vecinos que no cuenten con conectividad en sus viviendas, en
concordancia con los Planes de Ciencia, Tecnología e Innovación nacionales y estadales. El
acceso a internet es hoy un derecho indisolublemente ligado a la posibilidad de incidir en
las decisiones locales. Ello impulsa un gobierno electrónico que realmente contribuya a
resolver los problemas de la población.
EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL PARA EL BENEFICIO DE LA GENTE
El gobierno municipal debe ser el principal agente del desarrollo económico local
sustentable, a través de la creación de espacios institucionales para la innovación, la
creación de conocimientos y la articulación del gobierno municipal con universidades,
gremios y emprendedores locales. El Municipio debe ofrecer condiciones para que los
inversionistas y emprendedores, grandes y pequeños, de la economía privada y de la
economía social, puedan desarrollar actividades que generen empleos de calidad y
seguridad de ingresos.
Se trata de crear el Municipio Productivo en el cual sea posible introducir innovaciones
tecnológicas, formar el recurso humano y difundir las mejores prácticas empresariales y
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
de la economía social. Este es el camino para superar el modelo rentista que impide que la
gente disfrute del bienestar. Es el camino para que todos los habitantes del Municipio
progresen.
La Unidad Democrática está consciente del papel privilegiado que posee el Gobierno
Municipal para convocar a todos los grandes, medianos y pequeños empresarios, a las
empresas públicas y a los centros de educación que generan conocimientos, para la
creación de actividades productivas sustentables. Nuestros Alcaldes y Concejales serán
líderes del desarrollo económico local bajo los principios de responsabilidad social
empresarial. En este compromiso se inscribe la defensa e impulso de la Economía Social.
Las economías de los pequeños y medianos centros poblados serán objeto de promoción
especial en nuestra gestión. Allí existen múltiples oportunidades de creación de nuevas
actividades y generación de empleos, a partir del conocimiento y las tradiciones
productivas. Son actividades vinculadas con las potencialidades de cada Municipio, que
facilitan la consolidación de desarrollos agrícolas, agroindustriales y de turismo local, con
gran porvenir.
TERCER EJE: CIUDADANÍA Y CONFIANZA SOCIAL
UN MUNICIPIO PARA LA PAZ, LA JUSTICIA, LA SEGURIDAD Y LA CONVIVENCIA
Seremos activos promotores de la Justicia de Paz, la prevención y protección vecinal y los
servicios de policía municipal. En ese camino, utilizaremos la justicia como espacio donde
el ciudadano pueda encontrar en su comunidad una alternativa para solucionar sus
conflictos.
En ese esfuerzo, impulsaremos la participación del ciudadano en la prevención de la
seguridad ciudadana y en su relación con la Policía Municipal como una estrategia para
fortalecer la lucha contra la violencia.
Especial atención merecerá la violencia de género, realidad inocultable en un importante
sector de la comunidad y que afecta sobre todo a mujeres que son sustento de la familia,
especialmente en las comunidades más pobres y vulnerables del Municipio.
Esta actuación estará orientada por la máxima cooperación con las instituciones de
seguridad estadales y nacionales. Es indispensable una Policía Municipal formada en
principios de Derechos Humanos, para actuar con diligencia y eficacia en la prevención y
solución de los conflictos.
Los Alcaldes y Concejales de la Unidad Democrática se proponen ser promotores de la Paz
y la seguridad ciudadana en todos los Municipios del país, construyendo espacios
propicios para el desarrollo de la vida individual, familiar y en comunidad.
LA DEFENSA Y PROMOCIÓN DE LAS FINANZAS DEL MUNICIPIO Y SU GESTIÓN
TRANSPARENTE
El esquema fiscal que ha prevalecido en Venezuela ha sido la dependencia de los
Gobiernos Locales de las transferencias que les concede el Poder Central. Creemos en otra
manera de administrar los recursos.
Por una parte, nuestros Alcaldes y Concejales serán defensores de los recursos que por
Situado Constitucional, Asignaciones Especiales y Fondo de Compensación Territorial les
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
pertenecen al Municipio y su población. Por ello, se demandará un Consejo Federal de
Gobierno plural que garantice la distribución equitativa de los recursos públicos hacia los
Municipios.
Para combatir la tradicional e ineficiente visión rentista, fortaleceremos los recursos
propios de los municipios a través de mecanismos que permitan crear una cultura
tributaria corresponsable. Este cambio de mentalidad forma parte del nuevo modo de
gobernar que promoverá la Unidad Democrática, sus Alcaldes y Concejales.
Como contraparte de la gestión fiscal, los candidatos de la Unidad Democrática están
comprometidos con el desarrollo de una administración sana, eficiente y eficaz. Nuestra
gestión se inscribirá en un proceso constante de mejoramiento de los mecanismos
administrativos, con medios de información de las finanzas, registros actualizados de
proyectos y servicios, con el propósito de que vecinos, consejos comunales,
organizaciones sociales y comunidades tengan libre acceso a la gestión municipal. Será
fundamental entonces contar con un eficaz sistema de información local que facilite el
acceso de los ciudadanos al desempeño del gobierno y la legislación del Municipio de
manera transparente.
El ciudadano necesita volver a descubrir el valor de la institución municipal. La
transparencia como principio permite crear la confianza de los ciudadanos y fortalece al
Municipio como unidad política primaria. Los gobiernos de la Unidad Democrática en los
Municipios venezolanos tendrán en la transparencia un norte de su gestión.
DECLARACIÓN FINAL
Somos la alternativa de gobiernos municipales para la convivencia, la participación y el
progreso. La Unidad Democrática, sus candidatos y candidatas a Alcaldes y Concejales
expresan su firme voluntad de desarrollar al Municipio como unidad política autónoma y
espacio de la participación democrática y el progreso de todos. Creemos en un Municipio
para la verdadera participación del pueblo venezolano, el ejercicio democrático del voto,
el fortalecimiento de la unidad democrática y el logro del bienestar. Este es un anhelo de
millones de pobladores que hoy sufren la desidia del actual gobierno nacional y, a veces,
la desatención de quienes están en el gobierno municipal sin creer en el Municipio.
El venezolano requiere de un Estado cercano a la gente, que escuche sus reclamos y
procure las impostergables soluciones. Garantizarle un nuevo tipo de gobierno municipal
que haga del municipio un espacio para la vida y el progreso, constituye el principal
compromiso de la Unidad Democrática.
14
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
II. Competencias y Servicios
Como queda claro en el Documento de Compromiso Municipal de la Unidad Democrática,
nuestras fuerzas abogan por el desarrollo de un Municipio Sustentable, en el cual los
servicios públicos sean prestados con la calidad requerida para el bienestar de la
población, incorporando medios de promoción del desarrollo económico para el
emprendimiento y la innovación, garantizando los derechos sociales y de participación y
creando un ambiente de confianza para la convivencia ciudadana. El Municipio
Sustentable que nos proponemos impulsar, toma en cuenta el resguardo del ambiente
como uno de los mandatos de la Constitución en materia municipal, procurando que el
uso de los recursos naturales, la prestación de los servicios, el desarrollo de ciudades y
pueblos con innovaciones para el bienestar y la localización de las actividades
económicas, se inscriban en el criterio fundamental de preservar la calidad de vida para
las generaciones futuras.
En las próximas páginas, encontrarán dieciocho competencias y servicios que “conciernen
a la vida local”, tal como los define la Constitución.
II.1. Desarrollo Urbano: Calidad de vida para el pueblo
A. Desarrollo urbano y vivienda
Caracterización del desarrollo urbano venezolano
Con más del 90% de la población viviendo en ciudades, Venezuela es un país altamente
urbanizado donde 2 de cada 3 venezolanos viven en áreas metropolitanas de 100.000 o
más habitantes. Sin embargo, en términos cualitativos las ciudades venezolanas presentan
características que evidencian un franco deterioro. Durante los 14 años del llamado
Socialismo del siglo XXI, la negligencia hacia las ciudades acusa niveles sin precedentes en
todos los frentes, desde la infraestructura hasta el equipamiento y la vivienda.
Uno de los rasgos más preocupantes de la situación actual se refiere a que cerca del 60%
de los habitantes de nuestras ciudades reside en asentamientos informales y aunque la
mayoría de las viviendas que contienen califican como “aceptables”, el problema reside en
su mala conexión con la trama urbana formal, en sus déficits en materia de servicios y de
equipamientos y por ocupar, con frecuencia, terrenos inestables o inundables. El
resultado es una situación inaceptable de segregación social que debe ser atendida con
urgencia.
Adicionalmente a lo anterior, la mayoría de las ciudades venezolanas carece de planes
para orientar su crecimiento y su mejora. Aunque la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística (febrero 1988) ordenó a los municipios con población superior a 25.000
habitantes, promulgar su respectivo Plan de Desarrollo Urbano Local, a la fecha no más
del 10% deben haber cumplido esa obligación.
15
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
La mayoría de las ciudades venezolanas mayores de 100.000 habitantes, son áreas
metropolitanas, constituidas por dos o más municipios autónomos. Esto plantea serios
problemas de gobernabilidad que requieren solución a corto plazo.
Por último, la desaforada vocación centralista del actual régimen ha hecho todo lo posible
por estrangular las autonomías locales, que son la mejor vía para alcanzar un desarrollo
urbano sustentable, equilibrado e integrador. Además, esa vocación errada, socava la
participación de los ciudadanos.
Nudos críticos en la gestión municipal sobre desarrollo urbano
a. En Venezuela existen 335 municipios, de los cuales 213 cuentan con una población
menor a 50.000 habitantes, 53 tienen entre 50.000 y 100.000 habitantes, 63 tienen
entre 100.000 y 500.000 habitantes y sólo 7 municipios cuentan con una población
mayor a 500.000 habitantes. La mayoría de la población habita en las capitales de
los municipios (INE, Censo 2011, Resultados Básicos)
b. Durante los últimos treinta años, el deterioro progresivo de las ciudades ha sido
uno de los más graves problemas del país, tanto que incide sobre el desempeño de
la economía. Del deterioro se debe pasar al progreso.
c. Con matices, dichas ciudades registran en la actualidad una vasta gama de
problemas comunes, entre los cuales destacan:

atraso y envilecimiento de un aparato económico incapaz de
generar empleos de calidad en el volumen requerido;

deterioro y obsolescencia de la infraestructura;

precariedad de gran parte de las viviendas existentes e insuficiencia
de la oferta;

obstáculos crecientes a la movilidad;

mala calidad e insuficiencia de los servicios, equipamientos y
espacio público;

altos e inaceptables índices de inseguridad;

vulnerabilidad de extensos sectores;

crecimiento con
indeseables.
acentuada
dispersión
y otras
situaciones
d. A lo anterior se agregan la práctica de una planificación urbanística que no define
prioridades ni compromete recursos, la falta de una eficiente gerencia urbana y la
insistencia en erradas políticas públicas empeñadas en resolver los problemas de
las ciudades frenando su crecimiento, acentuando la crisis urbana y agravando la
penuria habitacional.
e. Lo anterior ocurre a pesar de que la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela establece como competencias de los municipios (Artículo 178), lo
16
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
relativo a la participación y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
comunidad en lo correspondiente a ordenación urbanística, viviendas de interés
social, turismo local, parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de
recreación, ornato público, vialidad urbana, circulación y ordenación del tránsito
de vehículos y de personas en las vías municipales, transporte público urbano de
pasajeros, protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental,
aseo urbano y domiciliario, servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico,
alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas.
f. El ejercicio de tales competencias, sin embargo, se ve obstaculizado y hasta
impedido por la actitud centralizadora del Gobierno Nacional que, violando las
leyes y la propia Constitución, despoja de recursos a los poderes locales y
regionales e interfiere abusivamente en sus competencias, reduciendo a la mínima
expresión la autonomía de gobierno de los municipios (alcaldías).
g. Esto ha agravado el desorden en la legislación urbanística y habitacional por la
proliferación de leyes casuísticas y asistemáticas, así como la asignación de
funciones a estructuras informales como las misiones, conformando una
administración paralela que soslaya principios de organización y de legalidad.
h. Para empeorar la situación, a partir de 2009, el Ejecutivo Nacional ha impuesto una
legislación agregada que genera prácticas insostenibles en el campo de la
planificación urbana y la construcción de viviendas. Se trata de una maraña de
leyes que se retroalimentan unas a otras, creando incertidumbre y paralización en
el sector privado inmobiliario y una escasez adicional de alojamientos para alquilar,
agravando además las dificultades tradicionales para obtener las certificaciones de
impacto ambiental, agua, luz, gas, dificultades con los permisos de habitabilidad y
en la protocolización de las ventas de inmuebles.
i.
El aspecto más grave de la problemática municipal y urbana del país es hoy la
situación de vulnerabilidad de los barrios autoconstruidos, donde viven más de 15
millones de personas, alrededor del 60% de la población venezolana, lo que se
manifiesta básicamente en las condiciones de infraurbanización y de inadecuada
accesibilidad, hacinamiento, déficit de servicios públicos (electricidad, agua,
cloacas, drenajes) y de equipamientos comunales (educacionales, médicoasistenciales, recreacionales, culturales).
j.
Al respecto, es de destacar la vulnerabilidad de los barrios ubicados en terrenos en
pendientes, especialmente en la Gran Caracas, donde el 40% de sus áreas
urbanizadas están constituidas por zonas de barrios y en ellas reside 50% de sus
habitantes
k. La vulnerabilidad física de estas zonas populares se origina básicamente en las
malas prácticas constructivas, la construcción en terrenos sin capacidad de soporte
o en rellenos no estabilizados, taludes susceptibles a deslizamientos, el uso
inadecuado de los materiales de construcción o materiales de desecho, las redes
de acueducto y cloacas mal construidas y peor mantenidas lo que causa la
17
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
saturación de los suelos, el bote de basuras y desechos del hogar en sitios
inadecuados, la falta de drenajes y la obstrucción de los cauces naturales con
rellenos, construcciones o disposición de desechos; estos, entre otros factores de
vulnerabilidad, implican riesgos mayores de deslizamientos, derrumbes o deslaves
en el caso de eventos sísmicos o hidrometeorológicos. Los derrumbes se presentan
de manera cotidiana en zonas de suelos saturados por aguas blancas, grises,
negras y de lluvia; en esos casos el problema mayor no es el techo sino el suelo.
l.
En los barrios ubicados en terrenos planos o semiplanos la falta de drenajes o la
erección de construcciones no respetuosas de los cauces de aguas, quebradas y
ríos, el mayor riesgo es el de inundación con los consiguientes daños materiales,
pérdidas humanas, enseres y destrucción de las viviendas por efecto de las
corrientes de agua y lodos.
m. La falta de accesibilidad apropiada, que no permite el paso de vehículos a
distancias prudentes de las viviendas, es otro factor severo de vulnerabilidad y de
pérdida de calidad de vida, y puede constituir una gravedad adicional en el caso de
una catástrofe, debido a las dificultades o imposibilidad de acceso de los servicios
de emergencia y rescate.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Los siguientes lineamientos están enmarcados en el ordenamiento jurídico sobre
desarrollo urbano y en las disposiciones constitucionales para el poder municipal. Son una
guía del Deber Ser del gobierno municipal para superar las severas limitaciones impuestas
por el actual gobierno a la autonomía de las municipalidades.
Lineamientos municipales en ordenación y planificación urbana
1. Establecer un marco de referencia de políticas urbanas municipales que otorguen
prioridad a la inversión en bienes públicos (espacio público, transporte, bibliotecas,
escuelas, entre otros) dirigidos a atender las demandas de la mayoría de la
población y restituir la calidad de vida urbana.
2. Formular el plan-programa de desarrollo urbano local, en estricta coordinación con
la planificación y desarrollo de la red vial y de transporte urbano.
3. Revisar y actualizar la legislación sobre urbanismo, catastro urbano, arquitectura
civil, nomenclatura y otras ordenanzas municipales, con el objetivo de promover el
desarrollo urbano de la ciudad bajo la premisa de ciudad compacta, con mezcla de
usos e integración social, de manera de controlar y revertir la ineficiente y
dispendiosa dispersión urbana.
4. Fortalecer las competencias del municipio en la recuperación de las plusvalías
generadas por los cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento del suelo
urbano y en su participación en la contribución por mejoras, con la obligación de
reinvertir los recursos así obtenidos en nuevos proyectos urbanos.
5. Adoptar un sistema práctico y eficiente para la transferencia de derechos urbanos
como instrumento para garantizar la conservación del patrimonio construido, y
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
ejecutar programas de renovación urbana que garanticen la adecuada dotación de
servicios y equipamientos sin perjudicar a los propietarios ni gravar al sector
público con onerosas expropiaciones.
Lineamientos municipales en materia de desarrollo de viviendas y su entorno
La gestión de vivienda supone no sólo la dotación de la unidad. Exige las previsiones para
garantizar un entorno adecuado que procure un mejor nivel de vida. En estos
lineamientos se señalan, por una parte, las específicas de la unidad de vivienda y, por la
otra, el tipo de gestión para que ese entorno sea adecuado. Respecto a lo segundo, sólo se
mencionan las competencias respectivas. El detalle de las mismas se podrá encontrar en
los perfiles sectoriales para cada una de ellas contenidas en otras secciones de este
documento.
Así, las líneas fundamentales en este campo son las siguientes:
1. La promoción de programas de urbanización y vivienda de interés social en
concordancia con los planes de desarrollo urbano local. Esto abarca:
a. Programa CIUDAD-BARRIO dirigido a la reducción de la vulnerabilidad,
habilitación física y equipamiento de barrios, con el objetivo de garantizar
su integración cultural, social, económica, ambiental y física a la ciudad.
Esto implica no sólo garantizar accesibilidad, servicios públicos y
equipamientos comunales, sino la atención médico-sanitaria, prioridad a la
creación de empleo endógeno de calidad, programas de educación para el
emprendimiento y el trabajo y reducción de la deserción escolar, así como
construcción de viviendas para sustituir las que deberán ser eliminadas
para la habilitación de vías y equipamientos, o por razones de riesgo
inminente. Este programa debería ser concertado con los entes nacionales,
las gobernaciones, el sector privado, universidades y debería motorizar la
activa participación de las propias comunidades.
b. Promoción de la construcción de macro parcelas y urbanizaciones, en
concordancia con el plan de desarrollo urbano local, para la construcción
de viviendas de desarrollo progresivo, con la participación de promotores
públicos y privados, cooperativas, organizaciones de la comunidad y la
propia gente. El objetivo es disponer permanentemente de parcelas para
reubicación de familias en riesgo inminente, así como las afectadas por
contingencias y catástrofes. Este programa se complementaría con un
mecanismo de financiamiento y urbanización de tierras mediante la
modalidad de desarrollos mixtos que involucre a propietarios de tierras,
promotores privados e instituciones públicas y de la comunidad.
c. Programa local de asistencia técnica-social integral dirigido a: (i) los barrios
donde se inicien actuaciones del Programa Ciudad-Barrio; y (ii) las nuevas
urbanizaciones donde se construyan viviendas de desarrollo progresivo. La
asistencia abarcará el mejoramiento de las viviendas y el entorno urbano, la
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
mitigación de riesgos, promoción de normas de convivencia, asistencia
jurídica, sanitaria y seguridad, entre otros aspectos.
2. Programa de rescate, equipamiento y mantenimiento de los espacios públicos
urbanos, incluyendo la rehabilitación y conservación del patrimonio arquitectónico
y de los centros históricos de las ciudades. Este programa incluirá también el inicio
del rescate ambiental, equipamiento y mantenimiento de frentes urbanos
marinos, lacustres y fluviales, con criterios de sostenibilidad y debe integrar las
competencias municipales referidas a planes y programas turísticos locales,
balnearios y otros sitios de recreación, así como lo relativo a las instalaciones y
servicios culturales y deportivos. El programa debe concertar la participación del
municipio, los sectores público, privado, académico y las organizaciones de la
comunidad.
3. En concordancia con la competencia municipal sobre la vialidad urbana y el
ordenamiento de la circulación y el tránsito de vehículos y personas en las vías
municipales, así como el transporte público urbano, se deben iniciar gestiones para
formular un programa a integral, con horizonte a diez años, para la recuperación
de las condiciones de accesibilidad, infraestructura, vialidad, y modernización del
transporte público, en todas las ciudades mayores de 100.000 habitantes,
coordinado con el plan de desarrollo urbano local y el Plan Nacional de Vialidad. En
el caso del transporte, se trata de garantizar que todas las principales áreas
metropolitanas del país cuenten a la brevedad con sistemas de transporte público
integrado. Para ello se deberá asegurar la colaboración entre las autoridades
nacionales, metropolitanas y municipales y los gremios de transportistas
4. La promoción de un plan concertado con las autoridades nacionales y
metropolitanas para enfrentar los problemas relacionados con el suministro de
agua potable, disposición de aguas servidas y pluviales, y la falta de
mantenimiento, reposición y ampliación de las redes respectivas.
5. Es competencia municipal también la protección del ambiente y el saneamiento
ambiental y los servicios de aseo urbano y domiciliario, la recolección,
clasificación, reciclaje, tratamiento y disposición final de residuos.
6. Otras competencias municipales y que forman parte del entorno de la vivienda y
parte sustantiva del concepto de desarrollo urbano que se maneja, son las
siguientes:
a. La atención primaria de salud y los servicios de guardería y educación
preescolar.
b. Lo concerniente a espectáculos públicos y publicidad comercial,
particularmente en las vías públicas.
c. Las instalaciones y servicios de protección a adolescentes, la tercera edad y
discapacitados.
d. La Justicia de Paz y las instalaciones y servicios de policía municipal.
20
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
e. Los cementerios y servicios funerarios.
En definitiva, el Desarrollo Urbano y la Vivienda forman parte sustantiva de la gestión
municipal. Su manejo eficaz está indisolublemente ligado a la incorporación integral de los
factores del entorno de la vivienda. Esta debería ser la visión que se asuma en los futuros
gobiernos municipales del país
ANEXOS
Indicadores de urbanismo y vivienda

Los indicadores de Urbanismo y Vivienda utilizados para evaluar y comparar
actividades y resultados en esas áreas son los siguientes:
Densidad urbana (hab/ha); N° de viviendas construidas anualmente por mil habitantes;
porcentaje de población con vivienda saludable; porcentaje de la población con agua
potable corriente; porcentaje de la población con aguas servidas; áreas verdes (m 2) por
habitante (en la ciudad); y movilidad (en la ciudad) (horas de transporte/día laborable).

Los indicadores de referencia para cada uno de los anteriores son los que siguen:
Densidad Urbana: Caracas (103 h/ha), Maracaibo (39 h/ha), Barquisimeto (Distrito
Iribarren, 3,4 h/ha)
N° de viviendas construidas anualmente por 1.000 habitantes, nacionalmente: 3,55
(1995), 2,96 (2007)
Porcentaje de población con vivienda saludable, nacionalmente: 90,5% (año 2011)
Porcentaje de población con agua potable corriente, nacionalmente: 90,5% (año 2011)
Porcentaje de población con aguas servidas nacionalmente: 64% (año 2006)
Áreas verdes por habitantes, m2/h: Mérida 19, Caracas 1, Maracaibo 0,33. La ONU
recomienda 10 m2/h
Movilidad en Caracas: sin cifras (se estiman tres horas).
Para cada municipio hay que medir estos indicadores y fijarse metas para mejorarlos.
Normativa legal de urbanismo y vivienda
La normativa legal más importante relacionada con urbanismo y la vivienda es la
siguiente:

Ley de Propiedad Horizontal, GO. 3241 E del 18.8.83

Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, GO 3238 E del 11.8.83

Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, GO 33868 DEL 16.12.87

Decreto Ley de Tierras Urbanas, G.O Extra N° 5.933 del 21.10.2009

Decreto Ley Subsistema de Vivienda y Política Habitacional GO, 5392 del 22.10.99

Ley Especial para la regularización y ordenación integral de la Tenencia de la Tierra
de los Asentamientos Humanos Populares. GO 39668 del 6.5.11
21
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Decreto N° 1820, creación del Órgano Superior del Sistema Nacional de la
Vivienda, adscrito a la Presidencia de la República. GO 39643 del 28.3.11

Decreto Ley Orgánica de Emergencias para Terreno y Viviendas GO 6018 E del
29.1.11

Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda y su
Reglamento (G.O Extra. N° 6.053, del 12.11.2011 y G.O. N° 39.799 del 14.11.2011)

Ley Contra la Estafa Inmobiliaria, G.O. N° 39.912 del 30.04.2012

Decreto Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, G.O. N° 39.945 del
15.06.2012
22
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
B. Áreas verdes
Definición del sector
“Áreas verdes” (AV) son todos los “parques” diseñados, moldeados y mantenidos por la
mano humana, así como los espacios no edificados o con mínima habilitación humana que
a pesar de su carácter “baldío” o de no uso aparente, juegan un papel importante en el
ordenamiento territorial municipal (urbano y rural). También abarcan aquellos espacios
(terrenos) insertados dentro de la matriz urbana, industrial y rural en los que predomina
la cobertura vegetal natural (en cualquier estadio sucesional ecológico), no construidos o
edificados, que están especialmente protegidos por ordenanzas municipales o por
decisión comunitaria, que tienen una finalidad real o potencial para la recreación,
esparcimiento, deporte, educación y conservación.
Dentro del ámbito urbano, las AV son de exclusiva competencia municipal, excepto en el
caso de “parques” que hayan sido asignados previamente por ley o por convenio a la
competencia nacional o estadal, o a entes de la sociedad civil. En los espacios extraurbanos las AV son casi inexistentes o estadísticamente poco significativos. La
conservación de espacios análogos a ellos recae en la actualidad, fundamentalmente, en
la competencia nacional. Sin embargo, en atención a la necesidad evolutiva de la política
municipal se considera que debe asumirse plenamente dentro de la competencia
municipal, y en tal sentido, debe trazarse un curso de acción política y legislativa para el
reconocimiento, institucionalización y gestión de AV en el ámbito rural, también bajo la
competencia municipal.
Situación actual del sector
La población de Venezuela es fundamentalmente urbana en más de un 90%. Sin duda que
para la mayoría de los venezolanos su hábitat vital lo constituyen espacios urbanos, y
éstos se encuentran muy deteriorados en lo ambiental: pobres condiciones de salubridad,
plagados de desechos sólidos mal recolectados y dispuestos, con aguas negras sin
adecuada canalización ni tratamiento, niveles de ruido que deterioran la salud, nociva
contaminación atmosférica por fuentes vehiculares, comerciales e industriales, muy
precarios o inexistentes espacios para el deporte y el esparcimiento y nulo contacto con la
Naturaleza. En resumen, la casi totalidad de los venezolanos viven en hábitats
deteriorados lo cual incide negativamente en la salud física y psicológica. Mejorar
significativamente la calidad de vida en los espacios urbanos del país es un objetivo del
más alto interés político, ya que aporta significativamente y eficientemente a la salud de
los ciudadanos, y esto último es esencial para el desarrollo social y económico del país.
En consecuencia, es imprescindible que se diseñe y acuerde una estrategia unificada, con
ejecución municipal y local, tendiente a mejorar la calidad del hábitat urbano y, como
parte esencial de ella, la puesta en valor, promoción, expansión y consolidación de sus
“áreas verdes” (AV). Estos espacios son consustanciales a las demás variables de la
calidad del hábitat urbano (aire, ruido, desechos, aguas servidas) en la búsqueda de una
digna calidad de vida. Esta es una materia de competencia fundamentalmente municipal.
23
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
La importancia estratégica de ella se pierde de vista por las importantes repercusiones
políticas, sociales y económicas que tendrán en la salud y productividad de la población.
Sin embargo, la competencia municipal en materia de AV no estaría completa si no se
considera el ámbito rural municipal (no urbano ni industrial). La gestión municipal es
esencial, para la propagación y el fortalecimiento de una auténtica democracia y para el
logro de una gestión pública efectiva que resuelva problemas sentidos, mejore
condiciones indeseables e integre a la ciudadanía. Por tanto existe una responsabilidad
ineludible y fundamental del Municipio en asumir la gestión de AV en el ámbito rural,
especialmente en los casos en que ellas proveen servicios socio-ambientales esenciales
como agua, biodiversidad, turismo, recreación y deporte. Hasta el día de hoy este ámbito
de acción municipal ha sido negado o abandonado. Es evidente en la realidad venezolana
que la gestión municipal es más efectiva y eficiente en sus competencias y en las materias
que gestiona, que la administración nacional y centralizada. En consecuencia, asumir la
gestión de AV en el ámbito rural es un paso lógico en la evolución de la gestión municipal
en Venezuela.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Objetivo Estratégico
Proveer a la población del municipio con opciones de recreación, esparcimiento, deporte,
educación y conservación, a través de la gestión de Áreas Verdes en ciudades y espacios
extraurbanos, a través de una gestión efectiva del municipio y de sus comunidades
organizadas, con base en las competencias previstas en la Constitución y la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal.
PROPUESTA 1
Cobertura de AV en el ámbito urbano
Objetivo: Mejorar los índices de cobertura de AV urbanas
Metas: Alcanzar los estándares o índices internacionales urbanos en los municipios
más poblados del país. Estos son, según la Organización Mundial para la Salud de 9
m2/hab.
Responsables: Gobiernos municipales
PROPUESTA 2
Funcionalidad de las AV urbanas
Objetivo: Mejorar la dotación y mantenimiento de las AV.
Metas: Alcanzar niveles adecuados de dotación y mantenimiento en el 75% de las
AV urbanas en todos los municipios del país.
Responsables: Gobiernos municipales
PROPUESTA 3
Conservación de la biodiversidad urbana.
24
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Objetivo: Proveer una efectiva protección a la biodiversidad urbana en el marco de
sistemas de AV urbanas
Metas: Asegurar sistemas de conectividad (continuidad espacial entre AV) que
integren las AV urbanas en los municipios más poblados del país
Responsables: Gobiernos municipales
PROPUESTA 4
Gobernanza y participación ciudadana
Objetivos: Incorporar a la ciudadanía en esquemas novedosos de gobernanza
participativa y compartida para la conservación y desarrollo de las AV
Metas: Firmar convenios de gestión compartida o participativa con las respectivas
comunidades interesadas en el 75% de las AV urbanas, en todos los municipios del
país.
Responsables: Gobiernos municipales
PROPUESTA 5
Base jurídica de las AV rurales municipales.
Objetivos: Institucionalizar la gestión de AV en el ámbito rural municipal.
Metas: Generar un cuerpo normativo integrado que permita asumir con
coherencia la gestión de AV en el ámbito rural municipal en el 50% de los
municipios de cada estado federado.
Responsables: Concejos Municipales
PROPUESTA 6
Gestión de AV rurales municipales.
Objetivos: Identificar en el ámbito rural espacios relevantes como AV e iniciar su
gestión efectiva
Metas: Identificar y gestionar con idoneidad al menos dos AV en cada uno de los
municipios incorporados a esta nueva competencia.
Responsables: Gobiernos municipales
PROPUESTA 7
Formación y Empoderamiento.
Objetivos: Sensibilizar y formar a la dirigencia política del nivel municipal, así como
al funcionariado, en materia de conceptualización y gestión de AV, y empoderar a
las comunidades organizados en su gestión participativa.
Metas: Diseñar y aplicar programas de sensibilización, formación y
empoderamiento en todos los municipios del país, a través de talleres teóricoprácticos.
25
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
ANEXOS
Base jurídica asociada a la gestión de las AV:
-
Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela Nº 38204 del 8/6/2005
-
Ley Orgánica del Ambiente. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº
5833-E del 22/12/2006
-
Ley de Gestión de la Diversidad Biológica. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela Nº 39070 del 1/15/2008.
-
Ordenanza de Areas Verdes Municipales. Gaceta Municipal del Municipio Baruta Nº
327-E del 22/11/2007
Datos relevantes sobre el tema:
Dotación de Áreas Verdes por Habitantes en Ciudades Latinoamericanas y Habla Hispana.
Áreas Metropolitanas.
Fuente: Jardin, M. http://www.fau.ucv.ve/trienal2011/cd/documentos/cs/CS-13.pdf
CIUDAD
SUPERFICIE
Nº habitantes
Nº M2/hab.
México, Distrito Federal
7.815
19.331.365
7
Guadalajara
2.734
4.240.320
2,5 a 4,5
Curitiba, Brasil
15.417
3.595.662
50 a 52
Bogotá, Colombia
1.587
7.185.887
4,3
Medellín, Colombia
1.152
3.312.165
3,5
Buenos Aires
3.833
13.044.800
1,9 a 4,5
Caracas, Venezuela
2.050
3.174.034
1,5
Referencias:
-
Jardin, M. Sistemas de Espacios Abiertos en la Ciudad de Caracas. Instituto de
Urbanismo.
Universidad
Central
de
Venezuela.
http://www.fau.ucv.ve/trienal2011/cd/documentos/cs/CS-13.pdf
-
Key, N. 2012. Corredores Ecológicos: Caracas ciudad de aves. Proyecto de Grado.
Coordinación de Arquitectura. Universidad Simón Bolívar. Caracas.
-
Levin, L. Vida Silvestre en un bosque urbano de Caracas. Caracas: Fundación Empresas
Polar, 2009.
26
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
-
Meier, H. 1979-1980. El régimen jurídico de las zonas verdes urbanas y el anteproyecto
de ordenanza de zonas verdes y recreativas. RDUCAB, 28: 215-301. Caracas,
Venezuela.
-
Merola, G. La relación Hombre-Vegetación en la ciudad de Caracas (Aporte al estudio
de la arquitectura paisajística de Caracas). Caracas: Biblioteca de la Academia Nacional
de la Historia, 1987 (pp. 1-317), ISBN 980-222-093-0
-
VITALIS (2013). Situación Ambiental de Venezuela 2012. Análisis de Percepción del
Sector. Editores y Compiladores: D. Díaz Martín, Y. Frontado, M. Da Silva, A. Lizaraz, I.
Lameda, V. Valera, C. Gómez., E. Monroy, Z. Martinez, J. Apostólico y G. Suárez. 42 pp.
Disponible online en: http://www.efemeridesvenezolanas.com/archivos/SituacionAmbiental-de-Venezuela-2012.pdf
27
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
C. Transporte y vialidad
El sector transporte y vialidad
El sector transporte para efectos de los municipios atañe al sistema de transporte
terrestre carretero, que a su vez abarca toda la infraestructura de servicio
correspondiente a vías urbanas y suburbanas.
Desde éste se atiende a los requerimientos de los ciudadanos en términos de proveer los
medios para los traslados de bienes y personas. En tal sentido, se planifican nuevas vías o
adecuaciones de las existentes, se programan y ejecutan labores de conservación vial para
mantener el patrimonio vial dentro de la jurisdicción de competencia, así como se
administra y regula la circulación de particulares y unidades de transporte público, a
través de los correspondientes institutos de vialidad y transporte municipales, en
coordinación con el INTT, el CTVTT, la Policía Nacional Bolivariana y demás instancias de
gobierno estatal y nacional.
Tradicionalmente se ha tratado el sector transporte terrestre en forma aislada como
materias diversas, transporte público, tránsito y vialidad. En realidad, el transporte
terrestre es un sistema integrado por los componentes anteriormente mencionados; al
tratarse de manera aislada las soluciones no responden a las necesidades reales de los
usuarios del sistema (los ciudadanos); es por ello, que las propuestas de gestión para el
sector deben tener una visión integral, tal como lo menciona la CRBV al enunciar las
competencias municipales en el Artículo 138 numeral 1 y 2.
Se plantea como propósito general tomar medidas en materia de vialidad, tránsito y
transporte terrestre, siendo este último en su modalidad de público el que atiende al 80%
de la población.
Problemática actual del sector transporte y vialidad
Para 1998 Venezuela tenía una red vial de aproximadamente 93.000 km, de los cuales,
30.000 km de carreteras pavimentadas, 3.000 km de autopistas y 60.000 km de carreteras
agrícolas.
A finales de 2011 ya se estimaba que en 12 años del gobierno, la pérdida del Valor
Patrimonial de la Red Vial rondaba los 9.000 millones de US $, sin contar la desaparición
de una buena parte de las carreteras agrícolas, cuya red sufrió una reducción de 60.000
km (en 1989) a 42.000 km transitables (en 2011), o parcialmente transitables.
En el primer trimestre del año 2013 se reportó la mayor parte de la vialidad con huecos,
derrumbes, puentes y drenajes colapsados, cunetas tapadas, sin iluminación, deficiente
señalización y demarcación, y una vigilancia vial inexistente.
A la fecha es evidente la carencia de mantenimiento vial ante el colapso de entre 25 a 30
puentes cada año, con la consecuente interrupción del tráfico durante días y semanas.
También se ha identificado que existen 250 puentes en estado crítico con riesgo de
colapso, los cuales son de competencia nacional.
28
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En el ámbito de políticas públicas, uno de los problemas más relevantes es la congestión
vehicular, lo cual redunda en largos tiempos de viaje para vehículos particulares y
unidades de transporte público que, como ha sido mencionado con anterioridad, sirven al
80 % de la población, por demás usuarios cautivos por no tener otra opción. Los propios
conductores soportan las consecuencias de la congestión; ellos experimentan los efectos
de mayor tiempo de desplazamiento y costos de operación acrecentados. La congestión
empeora la condición del transporte colectivo; por lo tanto, sus usuarios también son
afectados sin ser los causantes. Esta situación es fuente de inequidad social, pues el
transporte público es empleado mayoritariamente por personas de menores recursos,
quienes son usuarios cautivos según se indicó con antelación.
La vialidad no obedece a criterios de jerarquización, ni se encuentra en armonía con los
usos del suelo existentes en distintas áreas. Lo anterior produce deseconomías para la
ciudad y para quien hace vida en ella (residentes y trabajadores), por las cuantiosas
horas/hombre empleadas para desplazarse, sin contar con las emisiones de gases
contaminantes y ruido producidos por los altos niveles de congestión.
En cuanto al transporte público, en general las unidades, en su mayoría de propiedad
individual, tienen tarifas reguladas que no compensan los costos de operación, por lo cual
es muy escaso el gasto en su mantenimiento. Aunado a ello, las colas en las paradas son
claro indicio de la falta de oferta de unidades del sistema de transporte.
Problema especial representa la pasmosa recurrencia de asaltos a conductores y pasajeros
en las unidades de transporte público, con el agravante de veces de unidades robadas y
un saldo de heridos y muertos.
Otro caso digno de estudio es el de las motocicletas, especialmente en las ciudades, sin
regulación, ni control que se desplazan entre los vehículos a altas velocidades, generando
frecuentes accidentes y afectando la circulación vehicular. Desde hace unos diez años y
hasta la fecha el parque automotor de motocicletas ha crecido vertiginosamente; según
las cifras oficiales para el lapso 1998-2008 la cantidad aumentó en 2.771 %, alcanzando en
ese último año, un total de 396.640 unidades en el país
En cuanto a los sistemas de transporte masivos, tales como Metro, la totalidad de las
empresas han sido absorbidas por el Ejecutivo Nacional, a través del actual Ministerio del
Poder Popular de Transporte Terrestre, observándose repetidas interrupciones y retardos
en los sistemas de transporte subterráneo en operación, por las deficiencias de
mantenimiento y falta de inversiones en reposición de equipos. En el caso de otros
sistemas en ciudades como Maracaibo y Valencia, las obras aún no se completan acorde
con las rutas de los planes respectivos.
También preocupan los proyectos no iniciados o inconclusos como el caso de la nueva
autopista entre Caracas–La Guaira, Tromerca, Transbarca, el sistema de transporte masivo
Caracas-Guarenas-Guatire; el tramo ferroviario La Encrucijada-Maracay-Valencia-Puerto
Cabello y la construcción de la autopista de Oriente Caracas- Barcelona, en el tramo Las
Lapas-Río Chico-Píritu.
29
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En el ámbito municipal la problemática se ve agravada por la poca capacidad de inversión
de los entes locales para acometer grandes obras y proyectos.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Con base en el objetivo de mejorar las condiciones de movilidad y accesibilidad de la
ciudadanía en cada municipio de la nación, se abordan los siguientes lineamientos. El
enfoque se orienta a formular programas municipales y fortalecer institucionalmente los
organismos rectores de vialidad y transporte a nivel local
a. Mantenimiento vial
Objetivos:
-
Ejecutar programas municipales de mantenimiento vial.
Fortalecer institucionalmente los organismos rectores de vialidad y transporte a
nivel local.
Responsables:
-
Institutos de transporte y vialidad de alcaldías o direcciones de transporte, según
sea el caso.
Resultados esperados:
-
Implementación de Plan de Mantenimiento Vial Urbano de calles y avenidas.
Fortalecimiento de las alcaldías,
Atención de emergencias,
Mantenimiento pertinente y oportuno de vías y
Generación de empleos.
En este particular, en algunas ciudades es necesario el diseño y construcción de nuevas
vías, planes que se ven limitados por los escasos recursos de los municipios. Es por ello,
que se propone crear normas que integren al sector privado, mediante las medidas de
mitigación de impactos viales causados por la construcción de nuevos desarrollos
habitaciones o comerciales, lo cual permitiría ampliar la red vial o mejorar la existente.
b. Gestión del tránsito
Lineamiento 1: Control del uso de las vías como estacionamiento, Restricción del uso de la
vía al comercio informal (buhoneros); Control del uso de las vías por parte de los peatones
y Actualización de los planes de semáforos de acuerdo conla demanda horaria real,
priorizando las vías de mayor circulación de transporte público de pasajeros.
Objetivos:
-
Mejorar el nivel de servicio en las vías urbanas congestionadas.
Responsables:
-
Policías municipales y PNB; éstas deben actuar de acuerdo con los lineamientos y
en estricta coordinación con las autoridades administrativas con competencia en
transporte terrestre.
30
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Resultados esperados:
-
Mejoras en la circulación vehicular, en por lo menos un nivel de servicio, para las
vías urbanas con niveles iguales o inferiores a la capacidad, dando prioridad a los
corredores con mayor circulación de transporte público de pasajeros.
Lineamiento 2: Definir mecanismos eficientes de fiscalización y control del uso de las vías
por parte de los conductores.
Objetivos:
-
Incentivar el respeto a los dispositivos para el control del tránsito por parte de
conductores y peatones;
Implantar políticas públicas articuladas y congruentes orientadas a la disminución
de accidentes viales.
Responsables:
-
Policías municipales, PNB y autoridades administrativas con competencia en
transporte terrestre (institutos autónomos o direcciones de transporte, según sea
el caso).
Resultados esperados:
-
Reducción de la tasa de accidentes viales en un 5% durante los 100 primeros días
de gobierno y mantener estos mecanismos durante el resto del período.
c. Gestión del transporte público de pasajeros
Lineamiento: Tradicionalmente la gestión del transporte se ha limitado a autorizar nuevas
rutas con escasa o ninguna planificación, y a una discusión anual de tarifas. Es necesario
planificar las rutas de transporte de acuerdo con la demanda actual y futura y buscar
mecanismos de financiamiento que permitan migrar en un futuro cercano a sistemas con
una mayor equidad social. Para ello es necesario integrar al sector privado en nuevos
modos de recaudación y modos alternos de financiamiento al transportista.
Objetivo:
-
Mejorar la operación del servicio de transporte público, involucrando al operador y
al sector privado.
Responsables:
-
Autoridades administrativas con competencia en transporte terrestre (institutos
autónomos o direcciones de transporte, según sea el caso).
Resultados esperados:
-
Mejoras en la prestación del servicio de transporte público,
-
Incremento en los niveles de comodidad, tranquilidad y seguridad vial para los
usuarios del sistema.
-
Mejoras laborales para los transportistas.
31
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
ANEXOS
Experiencias exitosas de referencia
Sistema de transporte público superficial Transchacao, Municipio Chacao, Edo. Miranda,
Venezuela
Sistema de transporte
Metropolitana.
público
superficial
Transmetrópolis,
Inmetra,
Alcaldía
Basamento jurídico del sector
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. GACETA OFICIAL No. 5.453
EXTRAORDINARIO. Caracas, Venezuela. 2000.
Ley de Transporte Terrestre. GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE
VENEZUELA No. 38.985. Caracas, Venezuela. 2008.
Decreto No. 2.542 del 27 de mayo de 1998. Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre.
GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA. No. 5.240 EXTRAORDINARIO. Caracas,
Venezuela. 1998.
Decreto No. 8.495 del 01 de octubre de 2011. Reglamento parcial de la Ley de Transporte
Terrestre sobre el uso y circulación de motocicletas en la red vial nacional y el transporte
público de personas en la modalidad individual mototaxis. GACETA OFICIAL DE LA
REPÚBLICA DE VENEZUELA. No. 39.771 del 04 de octubre. Caracas, Venezuela. 2011.
Estudios técnicos de referencia
Plan estratégico Caracas 2020 (2012). Imut, Alcaldía Metropolitana de Caracas.
Estudio de movilidad del AMC (2005), Inmetra, Alcaldía Metropolitana de Caracas.
Oferta de talleres técnicos para futuros alcaldes o legisladores municipales
Planificación urbanística
Legislación en materia de transporte y vialidad en el ámbito municipal
Impacto ambiental asociado con proyectos de transporte y vialidad en área urbanas del
municipio
Impacto vial asociado con la inserción de proyectos en el ámbito municipal
Seguridad vial: conceptos básicos, marco legal, planes-programas y proyectos sobre
seguridad vial (manejo defensivo, conducción segura, otros)
Dispositivos de control de tránsito en general: señales, demarcación, semáforos,
reductores de velocidad, otros.
32
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
D. Energía eléctrica
Definición del sector
El servicio de energía eléctrica en la actualidad, y desde diciembre 2010, es prestado en
todo el territorio de Venezuela por Corpoelec, una empresa que por ley es de propiedad
estatal y tiene el monopolio en la prestación del servicio, dependiente del Ministerio de
Energía Eléctrica. Anteriormente a diciembre 2010, el sector eléctrico estaba adscrito al
Ministerio de Energía y Petróleo, lo cual explica que todavía hoy, numerosos proyectos
eléctricos sean ejecutados e instalaciones ya en operación sean manejadas por
funcionarios de este despacho y de Pdvsa; empresa que posee algunas plantas como
autogeneración, para asegurarse la electricidad que requieren su operaciones de
extracción, transporte y procesamiento de crudo y derivados.
El servicio de Energía Pública comprende, en lo fundamental, las siguientes actividades:
1. Generación: Es la producción de energía eléctrica mediante plantas generadoras
hidroeléctricas (energía hidráulica), termoeléctricas (gas, diesel, fueloil), y de fuentes
alternativas (eólica, biomasa, solar y otras).
2. Transmisión: Es la actividad de interconexión y transporte a alta tensión de la energía,
desde las plantas generadoras hasta las subestaciones en ciudades y áreas pobladas
donde se encuentra concentrada la demanda.
3. Distribución: Es la actividad de transporte y entrega de la energía eléctrica a los
hogares, fábricas, fincas, oficinas y edificios públicos y privados y el servicio de alumbrado
público y semáforos, señalización y alarmas.
4. Comercialización: es la actividad de compra de electricidad para vender y de venta de
electricidad, e incluye la atención y relaciones con los usuarios, como son: medición del
consumo, facturación, cobranza, atención de quejas y reclamos y solicitudes de servicio.
5. Despacho de cargas: es la actividad de planificación, programación, coordinación y
operación del sistema interconectado nacional, dirigida a hacer un uso eficiente de los
recursos de generación y transmisión, en función de la demanda de electricidad.
Hay que resaltar la importancia del marco institucional y organizativo del sector Energía
Eléctrica, responsable en gran medida del deficiente desempeño actual de la industria
eléctrica y que deberá ser modificado, en el marco de un nuevo modelo de desarrollo,
democrático y descentralizado.
La Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico (LOSSE) de 2010, terminó con las
competencias concurrentes entre la empresa operadora Corpoelec y el Municipio,
existentes en la ley aprobada en 1999 y modificada en 2001, como la fiscalización de la
calidad de servicio existentes, que facultaba a la empresa y al Municipio en la atención de
los usuarios y establecía compensaciones a los usuarios afectados por interrupciones y
por equipos dañados. La competencia en alumbrado público, que era exclusiva de los
Municipios en la ley de 2001 fue replanteada como concurrente en la nueva ley de 2010.
Sin embargo, en la práctica el alumbrado público, con grandes implicaciones en seguridad,
33
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
ornato y recreación, queda a cargo de Corpoelec, empresa monopólica que hace uso
político del servicio castigando a los Municipios controlados por la Unidad Democrática.
En la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico (LOSSE) tampoco existe un ente
regulador autónomo que vele por los intereses del usuario, el cual se encuentra
indefenso ante la empresa Corpoelec.
Población objetivo
Los Lineamientos de Gestión Municipal en Energía Eléctrica, van destinados a beneficiar a
toda la población que reside en los 335 Municipios del país y a las instituciones públicas,
fincas, industrias, comercios, servicios, oficinas públicas y privadas, instituciones
educativas públicas y privadas de todos los niveles, hoteles, salud pública y privada,
recreacionales, religiosas, culturales, deportivas ubicadas en el Municipio y el alumbrado
público.
Competencia municipal en energía eléctrica
La competencia de los Municipios en materia de servicios públicos domiciliarios está
claramente establecida en la Constitución Nacional, como consecuencia lógica de las
competencias en materia de ordenación y promoción del desarrollo económico y social.
a. Disposiciones constitucionales
El artículo 178 de la Constitución indica las áreas de competencia municipal. Esa
competencia abarca “en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y
social, [y] la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios”:
Artículo 178. Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de
sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes
nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y
promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los
servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia
inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de
conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción
de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la
comunidad, en las siguientes áreas:
1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés
social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de
recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público.
6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado,
canalización y disposición de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios.
En concordancia con su competencia en la ordenación y promoción del desarrollo
económico y social y en la ordenación territorial y urbanística, la Constitución Nacional
asigna a los Municipios la competencia para la dotación y prestación de los servicios
públicos domiciliarios, entre los que se incluye (art. 178, ord. 6) el servicio domiciliario de
electricidad, entendido como distribución y comercialización de electricidad. La dotación
debe entenderse como la acción de equipar al Municipio para la prestación del servicio y,
34
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
por lo tanto, la potestad para contratar con terceros las actividades necesarias para esa
prestación, incluyendo el establecimiento de concesiones de distribución y
comercialización de electricidad. La competencia en materia de ordenación territorial y
urbanística implica la del alumbrado público, que debe entenderse como uno de los usos
que da el Municipio a la electricidad que consume en su calidad de usuario del servicio
eléctrico; esta competencia abarca la potestad de decisión sobre la ubicación y tipo de
luminarias para alumbrado público y sobre la contratación del servicio de mantenimiento,
reposición, sustitución o retiro de esas luminarias, así como sobre la normativa municipal
que regule el alumbrado público.
b. Disposiciones legales
b.1 Ley Orgánica del Poder Público Municipal
Esta ley ratifica, en sus artículos 56 y 63, las competencias atribuidas a los Municipios por
la Constitución Nacional en materia del servicio eléctrico y la potestad que de ellas se
derivan para la contratación de su prestación.
Artículo 56. Son competencias propias del Municipio las siguientes:
a. La ordenación territorial y urbanística… (omissis)
f. Los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico; de alumbrado
público, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas; de
mataderos, cementerios, servicios funerarios, de abastecimiento y
mercados.
Artículo 63. Los servicios públicos domiciliarios de suministro de agua potable,
de electricidad y de gas, son competencia de los Municipios y serán prestados
directamente por éstos o mediante alguna forma de contratación, con sujeción
al régimen general que se establezca en la correspondiente ley nacional.
El artículo 68 de la Ley comentada incluye al alumbrado público entre los servicios de
prestación obligatoria por el Municipio.
Artículo 68. La ley estadal respectiva determinará los servicios públicos mínimos
que cada Municipio deberá prestar de manera obligatoria, atendiendo a su
categoría demográfica y actividad predominante, así como otros elementos
relevantes. La prestación de los servicios de agua potable, de recolección de
basura, de alcantarillado de aguas servidas y pluviales, de alumbrado público,
de plazas y parques públicos, será obligatoria para todos los Municipios.
El art. 69 contempla las distintas modalidades mediante las cuales el Municipio puede
realizar la gestión de sus competencias y la prestación de servicios públicos.
Artículo 69. Los Municipios tienen la potestad para elegir el modo de gestión
que consideren más conveniente para el gobierno y administración de sus
competencias. Podrán gestionarlas por sí mismos o por medio de organismos
que dependan jerárquicamente de ellos. También podrán hacerlo mediante
formas de descentralización funcional o de servicios o mediante la creación de
empresas públicas municipales de economía exclusiva o de economía mixta.
35
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
También podrán contratar con los particulares la gestión de servicios y obras
públicas.
El art. 73 establece las condiciones para el otorgamiento de concesiones, modalidad típica
para el servicio de distribución de electricidad. Sin embargo, al establecer estas
condiciones se limita la autonomía del Municipio en la gestión de los servicios de su
competencia, y se incluyen condiciones que aumentan el riesgo del concesionario y, por lo
tanto, conducen a elevar el precio del servicio, tales como la limitación del plazo de la
concesión a veinte años (num. 1), el derecho de revocatoria (num 6) y el traspaso gratuito
al Municipio, libre de gravámenes, de los bienes, derechos y acciones objeto de la
concesión, al extinguirse ésta por cualquier título (num. 7), condiciones a todas luces
inconvenientes para un servicio que requiere cuantiosas inversiones para la construcción
de redes eléctricas y su mantenimiento, y para la reposición de equipos obsoletos o
dañados.
Artículo 73. La prestación de los servicios públicos municipales podrá ser objeto
de concesión, sólo mediante licitación pública a particulares y bajo las siguientes
condiciones mínimas establecidas en el contrato de concesión:
1. Plazo de la concesión, no podrá excederse de veinte años.
6. Derecho de revocatoria por parte del Municipio sin menoscabo de la
indemnización por el monto de las inversiones no amortizadas, en ningún
caso la revocatoria dará lugar a indemnización por lucro cesante.
7. Traspaso gratuito al Municipio, libre de gravámenes, de los bienes, derechos
y acciones objeto de la concesión, al extinguirse ésta por cualquier título.
b.2 Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico (LOSSE)
Esta ley, promulgada en diciembre de 2010, consagra la invasión por el Ejecutivo Nacional
de las competencias de los Municipios en materia del servicio eléctrico. En su artículo 8,
que establece la reserva al Estado de todas las actividades del servicio eléctrico,
incluyendo la distribución, “a través del operador y prestador del servicio”, un órgano del
Ejecutivo Nacional.
Artículo 8. El Estado, de acuerdo a la competencia que le establece la
Constitución de la República, por razones de seguridad, defensa, estrategia y
soberanía nacional, se reserva las actividades de generación, transmisión,
distribución y comercialización, a través del operador y prestador del servicio;
así como la actividad de despacho del sistema eléctrico, a través del Ministerio
del Poder Popular con competencia en materia de energía eléctrica.
El artículo 19 de la LOSSE establece como potestad del Ministerio de Energía Eléctrica, no
como obligación, solicitar a los Municipios la información para formular el Plan de
Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional, aun cuando se supone que son éstos quienes
deciden sobre el desarrollo de los territorios y comunidades de sus respectivas
jurisdicciones y, en consecuencia, los que con mayor fundamento pueden conocer las
previsiones de demanda eléctrica:
36
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Artículo 19. El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
energía eléctrica podrá solicitar a la Comisión Central de Planificación, o al
órgano creado para tal fin, a los trabajadores y trabajadoras del operador y
prestador del servicio, a los usuarios, a los Municipios, a las organizaciones del
Poder Popular, a las demás personas involucradas en el sector eléctrico nacional
y a cualquier otro ente que considere necesario, la información para formular el
Plan de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional.
El artículo 28 define al operador y prestador del servicio, sociedad anónima creada por el
Ejecutivo Nacional, como único encargado de la realización de las actividades del servicio
eléctrico, entre las cuales la distribución y la comercialización, por más que tales
actividades son competencia de los Municipios según establece la propia Constitución
Nacional.
El artículo 31, al detallar las funciones del operador y prestador del servicio, confirma la
invasión de competencias del Municipio, al atribuirle, entre otras, las responsabilidades de
realizar las inversiones para la expansión, mejoramiento, operación y mantenimiento de
las instalaciones (num. 2), prestar el servicio eléctrico (num. 3), instalar y mantener los
centros de operación de distribución (num. 9), así como responsabilidades de los
Municipios que afectan la posibilidad de otorgar concesiones para la prestación del
servicio de distribución y comercialización de electricidad (nums. 11, 14, 15, 16, 17, entre
otros).
Artículo 28. El operador y prestador del servicio será la Corporación Eléctrica
Nacional S.A., o el ente creado para tal fin, adscrito al Ministerio del Poder
Popular con competencia en materia de energía eléctrica, quien estará
encargado de la realización de las actividades de generación, transmisión,
distribución y comercialización en todo el territorio nacional… (omissis).
El artículo 32 establece las supuestas atribuciones de los Municipios, otorgando a estos un
papel accesorio en la prestación y fiscalización del servicio eléctrico:
Artículo 32. Los Municipios en cumplimiento de sus atribuciones deberán:
1. Apoyar al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
energía eléctrica, en la fiscalización de la calidad del servicio eléctrico en los
territorios que correspondan a su jurisdicción.
2. Participar con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
energía eléctrica, en la planificación para la prestación del servicio eléctrico.
3. Propiciar la organización de usuarios, así como orientar a las organizaciones
del Poder Popular en la vigilancia de la calidad del servicio eléctrico.
4. Colaborar con el operador y prestador del servicio, así como con las
organizaciones del Poder Popular, en la mejora del servicio eléctrico en su
jurisdicción.
5. Velar por la adecuada y oportuna atención al usuario del servicio eléctrico.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
6. Desarrollar y ejecutar programas de formación para los usuarios y las
organizaciones del Poder Popular, sobre el uso racional y eficiente de la
energía eléctrica.
7. Dictar e implementar normativas municipales para el uso racional y eficiente
de la energía eléctrica.
Problemática actual del sector de energía eléctrica
Desde 2008 y hasta la fecha el sistema eléctrico venezolano atraviesa una situación crítica,
caracterizada por continuos racionamientos y multitud de apagones que ha tenido graves
efectos en la producción y la vida de los venezolanos.
La conformación de Corpoelec, como empresa estatal monopólica, en lugar de contribuir
a la solución del problema se ha convertido en un obstáculo mayor, dado su grado de
centralización, burocratismo, corrupción, exceso de personal y absoluta insolvencia
financiera.
La crisis eléctrica que padecemos es también energética: no hay suficiente gas natural
para generar electricidad; la extracción de gas asociado ha disminuido con la baja de la
producción petrolera; la de gas libre no ha comenzado y la de gasoil está estancada desde
hace doce años porque Pdvsa no construyó nuevas refinerías.
La crisis eléctrica no es una crisis coyuntural como el gobierno trató de hacer creer sino
estructural; alcanza a todo el sistema: la generación, la transmisión, la distribución, la
gestión operativa y de mantenimiento y la gestión comercial y de atención al usuario.
Generación: La capacidad de generación disponible es inferior o muy cercana a la
demanda, lo cual determina que no existe reserva de generación, lo cual impide un
funcionamiento constante del sistema y obliga a continuos racionamientos,
particularmente en el interior del país. Si bien es cierto que la capacidad de generación
instalada supera ampliamente a la demanda, aproximadamente un 35% de ella no está
disponible. El gobierno, a través de Corpoelec, exhibe una muy baja capacidad de
ejecución de nuevos proyectos y tampoco ha sido muy eficiente para rehabilitar las
unidades no disponibles, que no pueden generar en gran parte por la falta de
mantenimiento y por las demoras en su modernización.
Transmisión: El sistema de transmisión, sistema interconectado y transmisión regional, es
insuficiente para transportar la energía generada en Guayana hacia el resto del país y en
algunas de las nuevas plantas generadoras hacia el resto del sistema. Pese a que han
transcurrido más de 3 años, la inversión en transmisión ha sido insuficiente, dado que se
le ha dado prioridad a la instalación de nueva generación. Ello determina que buena parte
de la generación disponible no pueda ser aprovechada. La falta de mantenimiento afecta
severamente a todo el sistema, lo cual es causante de buena parte de las interrupciones
del servicio, en el sistema de transmisión.
Distribución: En la amplia red de distribución que cubre todo el país se producen la mayor
parte de las interrupciones del servicio. Estas redes se caracterizan por tener muy bajo
mantenimiento y un alto grado de obsolescencia y saturación, como consecuencia de la
38
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
muy baja inversión realizada en este sistema. En 2012, según la Memoria y Cuenta del
Ministerio de Energía Eléctrica, solo se invirtió el 2,8% de lo ejecutado por Corpoelec en
este sistema.
Marco institucional y organizativo: En diciembre de 2010, se promulgó la Ley Orgánica
del Sistema y Servicio Eléctrico que establece la gestión socialista; centraliza en Corpoelec
el servicio eléctrico; elimina la participación privada, quita la exclusividad a los Municipios
en distribución y alumbrado público y penaliza la divulgación de información sobre el
sistema eléctrico.
Corpoelec es hoy el principal obstáculo para resolver los problemas del sector, por ser una
empresa en exceso centralizada, burocratizada y altamente politizada. Corpoelec no ha
sido capaz de resolver la crisis eléctrica; la misma se agrava con el aumento natural de la
demanda, a lo cual el gobierno atribuye la responsabilidad de las interrupciones del
servicio.
Lineamientos para la Gestión Municipal
La gestión municipal debe estar dirigida al ejercicio pleno de sus competencias
establecidas en la Constitución de la República de 1999. Sin embargo, en el caso del
servicio eléctrico, tal ejercicio se enfrenta a una situación de derecho, como es el que la
Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico invade sus competencias, por lo que si un
Municipio intentara ejercer sus competencias en este campo (unirse en mancomunidad
para otorgar el servicio de distribución y venta en concesión, por ejemplo), tendrá que
solicitar al TSJ la declaratoria de nulidad de los artículos de la LOSSE que invaden sus
competencias. Por otro lado, una situación de hecho: Corpoelec presta el servicio, en
abierta violación de la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
En vista de que la planificación del desarrollo urbanístico y económico del Municipio es de
su competencia, y que tal planificación debe fundamentarse, entre otras cosas, en la
disponibilidad de servicios públicos como la electricidad, la gestión del Municipio debe
dirigirse a asumir la prestación del servicio bajo su potestad.
En estas condiciones, el “deber ser” de la gestión municipal implicaría:

Constituir, de ser el caso, la mancomunidad de Municipios, tomando en cuenta
la topología de la red actual de transmisión y distribución, para lograr definir
un área de servicio que abarque, en lo posible, circuitos de distribución
independientes, lo que facilitaría la operación y la determinación de costos.

Acordar con el Ejecutivo Nacional y Corpoelec la transferencia de los activos de
distribución incluidos en el área de servicio definida y las condiciones y
términos para la compra de electricidad al mayor a Corpoelec.

Establecer las condiciones y términos de un contrato de concesión, incluyendo
normas de calidad y fiscalización, de valoración de activos en caso de reversión
y de metodología para la determinación y fijación de tarifas.

Definir el tipo de regulación tarifaria a realizar.
39
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Diseñar, crear, dotar y poner en funcionamiento
mancomunitaria de fiscalización del servicio.

Establecer los mecanismos para que la ciudadanía participe en la contraloría de
la gestión, tanto del Municipio en los procesos de licitación (representación en
los órganos de licitación), como del concesionario del servicio eléctrico
(representación en los órganos de fiscalización).

Capacitación de la ciudadanía en materia de servicio eléctrico, consumo
eficiente, régimen tarifario, calidad del servicio y reglamento de servicio.
la
organización
Mientras esté en vigencia la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico (LOSSE) que le
quita competencias a los municipios, la gestión estará sometida a los siguientes
lineamientos:
1. Acordar con el Ministerio de Energía Eléctrica los mecanismos para la fiscalización de la
calidad del servicio eléctrico en los territorios que correspondan a su jurisdicción.
2. Acordar con el Ministerio de Energía Eléctrica los mecanismos de participación de los
Municipios en la definición de la planificación para la prestación del servicio eléctrico.
3. Propiciar la organización de usuarios, así como orientar a las organizaciones de
ciudadanos en la vigilancia de la calidad del servicio eléctrico.
4. Acordar con el operador y prestador del servicio, así como apoyar con las
organizaciones de ciudadanos, los mecanismos para la mejora del servicio eléctrico en su
jurisdicción. Habría la posibilidad, en este marco de cooperación con la empresa
prestadora del servicio, de realizar actividades piloto de generación propia o
autogeneración, la dotación de equipos y materiales imprescindibles para la mejora del
servicio eléctrico y el apoyo a la ejecución de trabajos críticos o de emergencia.
5. Velar por la adecuada y oportuna atención al usuario del servicio eléctrico.
6. Desarrollar y ejecutar programas de formación para los usuarios y las organizaciones de
ciudadanos sobre el uso racional y eficiente de la energía eléctrica.
7. Dictar e implementar normativas municipales para el uso racional y eficiente de la
energía eléctrica.
En todo caso, los Municipios deberán contar con una Oficina de Servicios Públicos
(electricidad, agua, gas, telefonía e internet), encargada de atender los distintos
programas del Municipio, y particularmente del servicio eléctrico, capaz de interactuar
con los usuarios, sus organizaciones y con Corpoelec.
Esta unidad de la Alcaldía deberá estar dotada con el equipo profesional y técnico capaz
de ejecutar de manera conjunta con Corpoelec, los distintos programas que se adelanten
en el marco de las competencias municipales.
Referencias: Caso de gestión exitosa
Mancomunidad para la Prestación del Servicio Municipal de Distribución y Venta de
Electricidad y Gas en los Municipios del Estado Nueva Esparta (MEGANE).
40
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En 1998 se constituyó esta mancomunidad, con el aporte inicial de la empresa SENECA,
que inició el proceso de equipamiento, dotación y adiestramiento de personal y definición
de los mecanismos y procedimientos para la recopilación de la información sobre el
desempeño del sistema eléctrico de Nueva Esparta.
MEGANE realizó desde entonces la fiscalización del servicio eléctrico –tanto técnico como
comercial –con base en las normas de calidad y de fiscalización establecidas en el
contrato, determinaba y medía las fallas e interrupciones programadas o no del servicio
eléctrico, y calculaba, en los casos en que procediera, las penalizaciones que debían
aplicarse a SENECA y el reflejo de tales penalizaciones como créditos en las facturas de los
clientes del servicio, según establecían las Normas de Calidad. Se trataba de la primera vez
que en Venezuela los clientes del servicio eran compensados por las fallas del servicio.
Las penalizaciones por fallas del servicio previstas en el contrato de concesión, llevaron a
SENECA a ampliar la capacidad de generación en la isla de Margarita –aun cuando existía
un contrato de suministro de electricidad en alta tensión por EDELCA, a través de
instalaciones de transmisión de CADAFE en tierra firme y a través del cable submarino –y a
reforzar sus sistemas de transmisión y distribución, con lo cual el servicio eléctrico pasó a
ser de los más confiables del país.
La experiencia de MEGANE permitió comprobar que los Municipios, organizados en
mancomunidades, eran capaces de establecer y mantener sofisticados sistemas de
fiscalización del servicio y prestar un servicio eficiente a sus comunidades, al vigilar y
medir el desempeño del sistema eléctrico, recibir reclamos de los clientes por las fallas del
servicio técnico o comercial, y procesar la información para generar las compensaciones
por las fallas del servicio.
41
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
E. Gas doméstico
Definición del servicio
La industria del gas natural
El gas natural es una mezcla de hidrocarburos gaseosos, procedentes de yacimientos de
hidrocarburos naturales, cuya producción puede estar asociada o no con la de petróleo
crudo, condensados u otros fósiles. Se distingue el gas natural asociado, que es el gas que
se encuentra en contacto con el petróleo o disuelto en él, en un yacimiento y el Gas
Natural no Asociado o libre, que se encuentra en forma gaseosa en los yacimientos y no
está asociado con cantidades significativas de petróleo o condensado.
En Venezuela la gran mayoría del gas natural disponible para el uso doméstico, industrial,
eléctrico, en la producción petrolera (inyección) y petroquímico proviene del gas natural
asociado con la producción petrolera, a cargo de la empresa estatal Petróleos de
Venezuela (PDVSA). En la medida en que la producción petrolera ha descendido, en esa
misma medida la disponibilidad de gas natural asociado con petróleo ha disminuido. Por
otra parte, todavía se sigue quemando volúmenes de gas natural asociado, a pesar de que
el que se ofrece al mercado nacional es insuficiente para atender la demanda nacional.
En cuanto al gas natural libre, aunque existen grandes yacimientos probados, muy poco se
explota a gran escala; existen grandes proyectos para la explotación de estos recursos
pero dado el marco regulatorio existente, las restricciones a la participación de empresas
privadas nacionales y extranjeras y la inseguridad jurídica existente en el país en los
últimos 14 años, la producción de gas natural libre por parte de Pdvsa es muy limitada.
En cuanto al Gas Licuado de Petróleo (GLP), es una mezcla de hidrocarburos gaseosos,
compuesto principalmente de propano y otros hidrocarburos en menores proporciones,
que se somete a condiciones determinadas de presión y temperatura para ser licuado. El
GLP se recupera en unidades procesadoras especiales y en las refinerías, se almacena, se
transporta y luego se distribuye y transporta en gandolas especiales y se envasa en
bombonas de distintos tamaños para ser distribuido entre los consumidores, residenciales
e industriales.
La producción de gas natural por la Ley Orgánica de Hidrocarburos es competencia del
Estado, a través de la empresa Petróleos de Venezuela S.A. Pdvsa. Esta empresa
constituyó en 1998 la empresa filial Pdvsa Gas S.A., con el objeto de realizar la
exploración, recolección, almacenamiento, procesamiento e industrialización del gas
natural y líquido tanto industrial como doméstico, así como el transporte, distribución y
contratación con otras empresas para su colocación y venta”.
En 2007, Pdvsa constituyó la empresa Pdvsa Gas Comunal S.A., con la finalidad de
participar por cuenta propia o asociada a terceros en la cadena de comercialización de gas
licuado de petróleo GLP. En el 2008, Pdvsa Gas Comunal S.A. adquirió el 60% de la
actividad de distribución y comercialización de GLP y 33% del gas metano, mediante la
compra forzada de las dos más grandes empresas privadas, Vengas y Tropigas, y le fue
transferida la gerencia de gas doméstico de Pdvsa Gas.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Población objetivo
Los Lineamientos de Gestión Municipal en Gas Doméstico de la Unidad Democrática van
destinados a la población que reside en los 335 Municipios del país y a las instituciones
públicas, fincas, comercios, servicios, oficinas públicas y privadas, instituciones educativas
públicas y privadas de todos los niveles, hoteles, salud pública y privada, recreacionales,
religiosas, culturales, deportivas ubicadas en el Municipio que emplean el gas natural y el
GLP para fines de cocción, neveras y calentamiento de agua.
Competencia municipal en gas natural doméstico
La competencia de los Municipios en materia de servicios públicos domiciliarios está
claramente establecida en la Constitución Nacional, como consecuencia lógica de las
competencias en materia de ordenación y promoción del desarrollo económico y social.
a. Disposiciones constitucionales
El artículo 178 de la Constitución indica las áreas de competencia municipal. Esa
competencia abarca “en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y
social, [y] la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios”:
Artículo 178. Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de
sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes
nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y
promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los
servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia
inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de
conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción
de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la
comunidad, en las siguientes áreas:
7. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de
interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros
sitios de recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público.
6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado,
canalización y disposición de aguas servidas; cementerios y servicios
funerarios.
En concordancia con su competencia en la ordenación y promoción del desarrollo
económico y social y en la ordenación territorial y urbanística, la Constitución Nacional
asigna a los Municipios la competencia para la dotación y prestación de los servicios
públicos domiciliarios, entre los que se incluye (art. 178, ord. 6) el servicio de distribución
y comercialización de gas doméstico.
La dotación debe entenderse como la acción de equipar al Municipio para la prestación
del servicio y, por lo tanto, la potestad para contratar con terceros las actividades
necesarias para esa prestación, incluyendo el establecimiento de concesiones de
distribución y comercialización de gas natural y Gas Licuado de Petróleo.
43
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
b. Disposiciones legales
b.1 Ley Orgánica del Poder Público Municipal
Esta ley ratifica, en sus artículos 56 y 63, las competencias atribuidas a los Municipios por
la Constitución Nacional en materia del servicio de gas natural doméstico y la potestad
que de ellas se derivan para la contratación de su prestación.
Artículo 56. Son competencias propias del Municipio las siguientes:
a. La ordenación territorial y urbanística… (omissis)
f. Los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico; de alumbrado
público, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas; de
mataderos, cementerios, servicios funerarios, de abastecimiento y
mercados.
Artículo 63. Los servicios públicos domiciliarios de suministro de agua potable,
de electricidad y de gas, son competencia de los Municipios y serán prestados
directamente por éstos o mediante alguna forma de contratación, con sujeción
al régimen general que se establezca en la correspondiente ley nacional.
El art. 69 contempla las distintas modalidades mediante las cuales el Municipio puede
realizar la gestión de sus competencias y la prestación de servicios públicos.
Artículo 69. Los Municipios tienen la potestad para elegir el modo de gestión
que consideren más conveniente para el gobierno y administración de sus
competencias. Podrán gestionarlas por sí mismos o por medio de organismos
que dependan jerárquicamente de ellos. También podrán hacerlo mediante
formas de descentralización funcional o de servicios o mediante la creación de
empresas públicas municipales de economía exclusiva o de economía mixta.
También podrán contratar con los particulares la gestión de servicios y obras
públicas.
El art. 73 establece las condiciones para el otorgamiento de concesiones, modalidad típica
para el servicio de gas doméstico. Sin embargo, al establecer estas condiciones se limita la
autonomía del Municipio en la gestión de los servicios de su competencia, y se incluyen
condiciones que aumentan el riesgo del concesionario y, por lo tanto, conducen a elevar el
precio del servicio, tales como: a) la limitación del plazo de la concesión a veinte años
(numeral 1), el derecho de revocatoria (numeral 6) y b) el traspaso gratuito al Municipio,
libre de gravámenes, de los bienes, derechos y acciones objeto de la concesión, al
extinguirse ésta por cualquier título (numeral 7); condiciones estas a todas luces
inconvenientes para servicios que requieren grandes inversiones para la construcción de
redes de gas y su mantenimiento, y para la reposición de equipos obsoletos o dañados.
Dicho artículo reza así:
Artículo 73. La prestación de los servicios públicos municipales podrá ser objeto
de concesión, sólo mediante licitación pública a particulares y bajo las siguientes
condiciones mínimas establecidas en el contrato de concesión:
1. Plazo de la concesión, no podrá excederse de veinte años.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
6. Derecho de revocatoria por parte del Municipio sin menoscabo de la
indemnización por el monto de las inversiones no amortizadas, en ningún
caso la revocatoria dará lugar a indemnización por lucro cesante.
7. Traspaso gratuito al Municipio, libre de gravámenes, de los bienes, derechos
y acciones objeto de la concesión, al extinguirse ésta por cualquier título.
b.2 Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos
Esta Ley establece en el artículo 2° lo siguiente:
Artículo 2. Las actividades de exploración en las áreas indicadas en el artículo
anterior, en busca de yacimientos de hidrocarburos gaseosos no asociados y la
explotación de tales yacimientos; así como la recolección, almacenamiento y
utilización tanto del gas natural no asociado proveniente de dicha explotación,
como del gas que se produce asociado con el petróleo u otros fósiles; el
procesamiento, industrialización, transporte, distribución, comercio interior y
exterior de todos dichos gases, se rigen por la presente Ley y pueden ser ejercidas
por el Estado directamente o mediante entes de su propiedad o por personas
privadas nacionales o extranjeras, con o sin la participación del Estado, en los
términos establecidos en esta misma Ley.
Aunque no se menciona en esta Ley de manera explícita al Municipio, de acuerdo con ella,
las actividades de distribución y comercio interior de gas doméstico pueden ser
desarrolladas por el Municipio, directa o indirectamente o por cualquier otro ente del
Estado directamente o por personas privadas nacionales o extranjeras.
Dado que existen competencias concurrentes entre el Poder Nacional y el Municipal en la
prestación de servicios públicos domiciliarios, incluyendo el gas natural, se dicta el decreto
1507 del 30 de octubre de 2001 en función de armonizar estas competencias. Sin
embargo, por los resultados de las actividades municipales en este ámbito, ese decreto
parece haberse convertido en letra muerta.
Problemática actual del servicio de gas natural doméstico
Aunque el gobierno actual ha anunciado grandes planes para gasificar las ciudades y para
el uso masivo de vehículos automotores con gas, estos proyectos no se han ejecutado por
la ausencia de una estrategia que incluya todas las fases del proceso: una política de
precios apropiados, promoción de la participación del sector privado, inversiones
suficientes en las redes de distribución, estaciones surtidoras de gas para vehículos, y
otras infraestructuras indispensables; a pesar de la disponibilidad existente de recursos
financieros.
En el plan de gasificación nacional con empresas comunales anunciado por el gobierno y
Pdvsa se preveía instalar redes para beneficiar a 3.260.000 familias para el 2016. La
realidad es que sólo se han incorporado el 1%. En Venezuela no se ha gasificado ni un
municipio desde los años 80, mientras que en Colombia se logró gasificar a 442
municipios, pese a no contar ellos con las reservas de gas con las que contamos en
Venezuela. Es de hacer notar que la participación del consumo residencial de gas en el
45
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
mercado nacional representa el 5% y que el impacto de los programas de gasificación en
la calidad de vida de los ciudadanos, y especialmente de la población más vulnerable, sería
muy grande. En cuanto al gas para vehículos, el gobierno, que obligó a las empresas
ensambladoras a incorporar equipos duales (gas-gasolina) en los nuevos vehículos, ha
tenido que concentrarse en el transporte público, porque no ha podido instalar el número
de estaciones surtidoras necesarias en todo el país.
El servicio de gas natural doméstico viene sufriendo una serie de problemas que afectan
su prestación, desarrollo y control. En primer lugar, en el país no hay suficiente gas
natural en todas sus regiones para ser utilizados por los hogares, industrias, plantas
eléctricas, petroquímica y vehículos automotores. El déficit se estima supera los 2
millones de pies cúbicos por día.
Los planes de distribución de gas por tubería en las grandes ciudades se han paralizado
debido a las dificultades para la instalación de las redes subterráneas. El precio
controlado del gas natural, constituye un gran obstáculo para estos planes, dado que ese
precio no cubre ni de cerca los costos de instalación de las redes subterráneas y tampoco
los gastos operativos de las empresas distribuidoras.
Los usuarios de Gas Licuado de Petróleo, en bombonas, principalmente del sector
doméstico han venido confrontando una serie de problemas para conseguir en el mercado
las bombonas, lo cual afecta fundamentalmente a los sectores populares, que usan este
combustible para cocinar y calentar agua. Son varias las causas de este problema:
No hay suficientes bombonas en sus diversos tamaños y muchas de las existentes están
en condiciones poco seguras. Fuentes ligadas al sector gasífero indicaron que el parque
actual de bombonas requiere la adición de unas 5 millones de unidades que permitan
aumentar el inventario nacional y disminuir así los problemas de suministro del Gas
Licuado de Petróleo (GLP), entregado en bombonas. Las empresas hacen gestiones con el
ministerio de Petróleo y Minería para que se autorice la importación con divisas
preferenciales de estos envases. El parque de bombonas se ha deteriorado por la poca
producción nacional, consecuencia también de la situación productiva en las empresas
básicas de Guayana que antes eran proveedoras de las bombonas. Las empresas
distribuidoras y comercializadoras de GLP también padecen las dificultades causadas por
la caída en el ensamblaje y producción nacional de camiones, lo que incide en la capacidad
para transportar el gas desde las instalaciones de Pdvsa hacia las plantas de llenado, y las
bombonas desde esas plantas a las rutas de entrega para los consumidores finales.
Lineamientos para la Gestión Municipal
La gestión municipal debe estar dirigida al ejercicio pleno de las competencias del
Municipio establecidas en la Constitución de la República de 1999 y en la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal. Sin embargo, sus competencias no están establecidas de
manera detallada.
En vista de que la planificación del desarrollo urbanístico y económico del Municipio es de
su competencia, y que tal planificación debe fundamentarse, entre otras cosas, en la
46
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
disponibilidad de servicios públicos como el gas doméstico, la gestión del Municipio debe
dirigirse a asumir la prestación del servicio bajo su potestad.
En estas condiciones, el “deber ser” de la gestión municipal implicaría:









Asumir oficial y plenamente las competencias en materia de gas natural doméstico
que establece la Constitución Nacional y la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal para lo cual será necesario revisar y actualizar el contenido de las
normas que faciliten la armonización de las competencias nacionales y municipales
en materia de gas natural doméstico y gas licuado de petróleo (GLP).
Definir las modalidades bajo las cuales el Municipio ejecutará sus competencias en
materia de gas natural doméstico. En caso de concesión, definir las condiciones y
términos de un contrato de concesión, incluyendo normas de calidad y fiscalización
y de tarifas.
Capacitación de la ciudadanía en materia de gas doméstico: seguridad, consumo
eficiente, régimen tarifario y calidad del servicio.
Acordar con el Ministerio de Energía y Minas los mecanismos para la fiscalización
de la calidad del servicio en el Municipio.
Acordar con el Ministerio de Energía y Minas los mecanismos de participación del
Municipio en la planificación para la prestación del servicio.
Propiciar la organización de usuarios y orientar a las organizaciones de ciudadanos
en la vigilancia de la calidad del servicio de gas doméstico.
Acordar con el operador y prestador del servicio y las organizaciones de
ciudadanos, los mecanismos para la mejora del servicio de gas doméstico.
Velar por la adecuada y oportuna atención a los usuarios del servicio de gas.
Dictar e implementar normativas municipales y ordenanzas para la construcción de
redes de distribución, derivaciones e instalaciones internas en las casas y edificios.
Para atender estas competencias, los Municipios deberán contar con una Oficina de
Servicios Públicos (electricidad, agua, gas doméstico) capaz de interactuar con los
usuarios y las empresas de gas. Esta unidad de la Alcaldía deberá estar dotada con un
equipo profesional y técnico capaz de interactuar con los usuarios y las empresas
operadoras, a los fines de cumplir todas las normas y criterios técnicos, administrativos y
de calidad de servicio.
Caso de gestión en materia de servicio de gas domiciliario
En el Municipio Maracaibo existe tradición en el manejo del Servicio de Gas doméstico y
comercial. Por su importancia, en este documento se ha incluido un breve anexo que da
cuenta del esquema de negocio manejado por la Alcaldía de Maracaibo. El mismo es
cortesía de la Gerencia de Gas de esa Alcaldía.
Sistema de distribución de redes de gas domésticas y comerciales del Municipio
Maracaibo
Es la actividad de recibir, transmitir, entregar y vender el gas metano a través de los
sistemas de distribución, para ser utilizados como combustibles en artefactos y equipos
instalados en sus edificaciones. (Viviendas y establecimientos).
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Este es entregado a través de una acometida conectada a una red de tuberías de una
región de distribución
GRÁFICO DEL MODELO DEL NEGOCIO
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
CADENA DE VALOR DEL SERVICIO DE GAS MUNICIPAL
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
F. Agua potable y saneamiento
Definición del sector
El servicio de Agua Potable y Saneamiento (APS) es un servicio público vital para la salud
y el desarrollo de los ciudadanos. Comprende la captación, tratamiento y distribución de
agua para el consumo humano, y la recolección, depuración y vertido de las aguas
servidas. En Venezuela, los servicios de APS fueron históricamente prestados por entes
gubernamentales de carácter nacional, creados para controlar, a través de la prestación
de los mismos, los problemas sanitarios derivados de su deficiencia o inexistencia. De allí
surgieron los servicios de Malariología en las poblaciones rurales y el Instituto Nacional
de Obras Sanitarias (INOS) para los sectores urbanos. Estas Instituciones, si bien
cumplieron las funciones requeridas en su oportunidad, con el tiempo se volvieron poco
eficientes, dado el crecimiento de las poblaciones y los problemas asociados a la
administración de los servicios desde un nivel centralizado.
Estas crisis coincidieron con las decisiones políticas de abordar procesos de
descentralización del Estado, y en la década de los 80 se decide la transformación
sectorial para llevar la administración y gestión del servicio a los niveles locales (Estados y
Municipios), según lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Esta Ley, en
su artículo 36, establece como competencia municipal la prestación de los servicios de
acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales. Igualmente, la Ley
Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en su
artículo 11 establece la competencia municipal para la prestación de los servicios de APS.
Esta última Ley señala que “el Poder Ejecutivo Nacional, Estadal y Municipal ejercerán de
manera armónica y coordinada sus competencias en el desarrollo de estos servicios….”, y
establece funciones de regulación, apoyo y asistencia técnica para los niveles nacionales
y estadales, dejando la competencia de la prestación al Municipio, en concordancia con
lo establecido en la Ley de Régimen Municipal. Sin embargo, los procesos de
descentralización del servicio iniciados en los años 90 fueron paralizados durante la
presente gestión de gobierno, y casi todos revertidos, y actualmente el gobierno central,
a través de las Empresas Hidrológicas Regionales (EHR), se ocupa de dicha prestación, y
acapara, en incumplimiento de la Ley, todas las funciones (regulación, asistencia técnica,
prestación y control).
A pesar de ello existen algunas experiencias locales donde a través de institutos
autónomos la municipalidad se ocupa de la prestación total o parcial del servicio de APS,
como el caso del Instituto Municipal de Aguas de Sucre (IMAS) en el municipio Sucre del
estado Miranda. Sin embargo, la gestión realizada desde posiciones políticas distintas a
las del gobierno central, carecen del debido apoyo financiero, técnico e institucional para
lograr sus fines, por lo que es muy importante trazar estrategias de actuación que
permitan a las autoridades locales insertarse de manera adecuada y exitosa en la gestión
de estos servicios.
50
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Situación actual del sector
El grado de inequidad que se encuentra en la prestación de estos servicios de APS es muy
elevado y sigue creciendo, especialmente en los sectores urbano marginales, periurbanos
y rurales, como consecuencia de inadecuadas políticas y poca planificación para estos
desarrollos. La falta de estos servicios incide directamente en situaciones de
marginación, desigualdad y exclusión social, pues estos son la base de la calidad de vida
que puede ofrecerse a los ciudadanos. La prestación de estos servicios debe ser parte de
las políticas públicas nacionales, estadales y locales que se establezcan para la
conformación y administración de las ciudades y áreas rurales, y constituyen un primer
nivel de atención social.
Actualmente se estima que 4 millones de venezolanos no tienen acceso al servicio de
agua potable y 7 millones no poseen el servicio de recolección de aguas servidas, para
una cobertura de 87% en agua potable y 74% en aguas servidas, lo cual nos aleja
notablemente de las denominadas Metas del Milenio, que establecen alcanzar 92 % de
cobertura en agua potable y 84% en aguas servidas para el año 2015. En el caso del
tratamiento de aguas servidas la situación es muy comprometida, pues solamente se da
tratamiento a un 28% de las aguas servidas, y el resto es dispuesto en los cuerpos de
agua sin ningún tipo de depuración, con la consiguiente contaminación que ello acarrea.
En resumen, los problemas más resaltantes del servicio de APS son:

Falta de inversiones y programas adecuados de mantenimiento, lo cual ha
ocasionado el deterioro de la infraestructura existente y que no se haya logrado
cubrir la creciente demanda por este servicio.

Carencia de almacenamientos adecuados para superar períodos de sequía, debido a
la inoperancia de algunas represas y a la pérdida de capacidad de los embalses por la
sedimentación.

Racionamientos constantes que obligan a los sectores más pobres a almacenar el
agua de forma inadecuada, facilitando la propagación de enfermedades como el
dengue.

Envejecimiento de los sistemas.

Incremento de inestabilidad de terrenos en áreas urbanas informales, por fugas de
aguas blancas y/o falta de sistemas de recolección de las aguas servidas y de lluvia.

Manejo inadecuado de cuencas abastecedoras.

Tarifas ambientalmente inadecuadas, pues promueven el derroche de este valioso
recurso.

Paralización de los procesos de descentralización de los servicios de APS, lo cual
suspendió los procesos de mejoras en la calidad y en la gestión que se perfilaban con
la gestión descentralizada, y que tenía ejemplos exitosos en otros países de la Región
y en algunas localidades nacionales.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Incumplimiento de los procesos asociados a la nueva institucionalidad del Sector
previstos en La Ley del Servicio de Agua Potable y Saneamiento, lo cual ha impedido
la participación de los niveles locales en la gestión del servicio.

Delegación en las Mesas Técnicas de Agua de muchas de las inversiones requeridas
por el servicio, sin que estas instancias tengan más entrenamiento que la formación
política que el gobierno central les ha dado, y no cuentan con apoyo técnico para
implementar los proyectos.

Suspensión de los programas de macro y micromedición que posibilita la aplicación
de tarifas justas y castigo al derroche de agua.

Olvido y aplazamiento en la aplicación de nuevas técnicas de operación para hacer
eficiente los sistemas y evitar tantas maniobras en campo.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Las principales políticas sectoriales para la prestación del servicio de APS que han sido
establecidas en el Programa de gobierno de la MUD, son:

Planificar la inversión sectorial para lograr los objetivos de corto, mediano y largo
plazos

Dar un enfoque holístico al servicio de APS compatible con el ordenamiento urbano

Descentralizar el servicio

Profesionalizar el servicio y despolitizar las decisiones técnicas

Implementar una estructura tarifaria que dé sustentabilidad al servicio

Desarrollar acciones para la protección de las cuencas abastecedoras de agua

Educar al usuario y orientar su participación en la prestación del servicio

Legislar en esta materia, buscando desarrollar acciones en pro del ambiente
En el marco de la legislación vigente, los municipios pueden y deben desarrollar la
gestión del sector en tres líneas fundamentales que se mencionan a continuación.
A. Atención de áreas no atendidas por las empresas hidrológicas
Hasta tanto se reinicien los procesos de descentralización de los servicios de APS, existe
un área de trabajo que es muy importante que sea asumida por las nuevas autoridades
municipales, como es el servicio en las áreas no atendidas actualmente por las EHR, que
son usualmente zonas periurbanas, barrios marginales y áreas periurbanas, donde no es
fácil la mayoría de las veces llevar el servicio a los ciudadanos.
Por ello es importante desarrollar la formación y el conocimiento de técnicos municipales
en tecnologías que se adecúen a las características físicas y socio económicas de cada
entorno. El mejoramiento de los servicios de agua potable y saneamiento en estas áreas
debe considerar los factores de calidad del servicio, pues los criterios y estándares
utilizados en este sentido tienden a propiciar la creación de “ciudadanos de segunda”,
52
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
para quienes la dotación y las condiciones de potabilización son usualmente menores y
menos rigurosas que para los pobladores urbanos, sin que exista una razón para avalar
estos criterios, pues si bien es lógico que las soluciones para la prestación del servicio
sean distintas que en las ciudades, dadas las distintas condiciones de densidad
poblacional que puede hacer inviables económicamente algunas de las soluciones
estándar para el servicio. Esto no debe impedir que se logre el cumplimiento de los
estándares de cantidad, calidad y continuidad mínimos requeridos por cualquier persona,
traduciéndose en áreas con servicios quincenales y obligadas a almacenar en los famosos
tanques azules que “adornan” toda las zonas no conformes de las grandes urbes.
B. Participación ciudadana
Por otra parte, es vital lograr en estos casos la organización y participación comunitaria
para las labores de prestación del servicio, lo cual generalmente es difícil de asumir por
empresas prestadoras, dadas las limitantes establecidas por las distancias o por la
ubicación geográfica de estas comunidades. En el caso específico de las comunidades
urbanas informales o las rurales, no hay que pensar en modelos clásicos para la solución
de estos problemas, pues generalmente se puede lograr un aprendizaje importante de
las mismas comunidades, para así propiciar mejores soluciones de manera conjunta. La
creatividad para establecer soluciones en la prestación del servicio de APS en estas áreas
es fundamental.
C. Intervención en la planificación urbana
Otra área de trabajo importante para la participación de las alcaldías en la gestión del
servicio de APS lo constituye el diseño adecuado de los Programas de Desarrollo Urbano
Local (PDUL), donde se incorporen los servicios de APS como elemento básico de las
condiciones de borde para el desarrollo urbano. Esto implica desincentivar desarrollos en
áreas sin factibilidad económica y técnica de servicio, y ser cuidadosos de la permisería
otorgada para las factibilidades de desarrollos urbanos y rurales.
En términos generales, para resolver la actual situación del servicio de APS, se requieren
soluciones integrales, donde se aborden los aspectos institucionales, financieros,
ambientales y técnicos que permitan dar un servicio de calidad a todos los ciudadanos.
Ejemplo de esto es el Proyecto Guaire, el cual al no tomar en cuenta la importancia de los
PDUL, lo que ha hecho es “botar los reales” ya que el principal problema de
contaminación de los cuerpos de agua proviene de la vecindad de sectores no conformes
con las quebradas, ya que al asentarse en los terrenos vecinos a los cursos de agua, las
aguas servidas provenientes de las viviendas son descargadas a los drenajes naturales y
estos escurren a calles o sistemas de aguas de lluvia los cuales son contaminados y
constituyen una de las más significativas o dañinas fuentes de contaminación. Es lo que
sucede con el Río Guaire.
Se deben entonces retomar los procesos de descentralización del servicio, para poner las
soluciones y decisiones más cerca de los usuarios, cumpliendo además lo establecido por
la Ley Orgánica para la Prestación del Servicio. Obviamente, estas actuaciones deberán
ser respaldadas, como ya se señaló, mediante un Plan Sectorial de Inversiones con
53
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
acciones de corto y mediano plazo que recupere la infraestructura existente e
incremente la cobertura y calidad del servicio.
Dado que la prestación de servicios sociales básicos, como lo son el agua potable y el
saneamiento, no puede considerarse un gasto sino como fuente de plusvalía, es
fundamental acometer inversiones importantes para alcanzar los estándares de servicios
adecuados, que garanticen la inclusión social y la gobernabilidad, factores básicos del
desarrollo humano. Igualmente, los esfuerzos que se realicen para lograr una adecuada
institucionalidad en la gestión de estos servicios, permitirán garantizar la efectividad y
eficiencia de las inversiones realizadas.
Acciones de corto plazo con el concurso de todos los niveles de gobierno
Una mejor gestión del sector para superar los problemas actuales, requiere de la
coordinación entre los tres niveles de gobierno. Si bien existen claras limitaciones para
ello, los gobiernos municipales deben tener claridad acerca de tipo de gestión que
debería promoverse para procurar soluciones en el servicio de su municipio.
Por ello, es conveniente que esté informado sobre las acciones que pudieran impulsarse
en ese sentido. Algunas se señalan a continuación:

Realizar Auditorías Técnicas y Financieras para conocer el estado real del servicio y de
la infraestructura a nivel Nacional.

Retomar los procesos de descentralización.

Ejecutar un Plan de Emergencia para la recuperación gradual de la infraestructura
física del Sector.

Identificar las actividades, no obras, que permitan hacer más eficiente el manejo de
los acueductos, las cuales básicamente tendrían la finalidad de hacer equitativa la
distribución y entrega a los sectores más deprimidos.

Aplicación de nuevas técnicas en la operación del sistema.

Desarrollo de planes de optimización de estaciones de bombeo, plantas de
tratamiento y redes de distribución como parte de los planes futuros de la ciudad.

Identificar fuentes de recursos de inversión e iniciar las gestiones correspondientes.

Desarrollar y poner en práctica una política para el manejo de los acueductos rurales
y de las zonas periurbanas y marginales.

Implementar de manera progresiva un esquema tarifario del servicio que permita su
sostenibilidad.

Promover la aprobación de los PDUL que incorporen la factibilidad de los servicios de
APS y desarrollar mecanismos de vigilancia y control para las autorizaciones
municipales de urbanismos y obras, relacionados con la infraestructura del servicio y
sus mecanismos de prestación.
54
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Planificar y dar inicio a las acciones para la protección de las cuencas abastecedoras
de acueductos.

Formular y aplicar un Plan de Capacitación para las Mesas Técnicas de Agua (MTA), e
incorporarse al manejo de los proyectos locales, hasta tanto las MTA alcancen una
madurez adecuada para responsabilizarse de la ejecución de obras.

Diseñar y aplicar campañas a usuarios para disminución del consumo de agua.

Apoyar la creación y desarrollo de un Sistema de Información Nacional Sectorial.

Colaborar en la elaboración de la Estrategia Nacional de Agua y Saneamiento, que
incluye descentralización y sostenibilidad del servicio en áreas especiales.

Fomentar el uso de nuevas tecnologías para la perforación de pozos y para realizar
evaluaciones rápidas de la calidad de las aguas de consumo humano.

Implementar el uso de la energía solar en los sistemas de agua potable.

Desarrollar áreas de saneamiento asociadas a micro-cuencas y compaginadas con los
sectores allí asentados, lo que debería trasmitir responsabilidades y sensación de
pertenecía a los vecinos y ordenaría la problemática sectorialmente. Cada sector
debe participar activamente.

Desarrollar e implementar cursos dirigidos a técnicos municipales.

Implantación de metodología para la aprobación y aplicación del Plan Municipal del
Sector Agua Potable y Saneamiento.
Finalmente, es importante señalar que La UNESCO ha declarado el 2013 como el Año
Internacional de la Cooperación en la Esfera del Agua, estableciendo que: “La buena
gestión y la cooperación entre los diferentes grupos de usuarios promueven el acceso al
agua, la lucha contra su escasez y contribuyen a la reducción de la pobreza…..La
cooperación en la esfera del agua es crucial no sólo para garantizar una distribución
equitativa de este recurso fundamental, sino también para promover las relaciones
pacíficas dentro y entre las diferentes poblaciones. Al elegir la cooperación y no la
competición, podemos hacer del agua dulce un instrumento de paz”.
En este sentido los mensajes de la UNESCO se orientan a la cooperación en el ámbito del
agua como elemento esencial para la erradicación de la pobreza y la equidad social, que
crea beneficios económicos, contribuye a preservar los recursos hídricos y proteger el
medio ambiente y, por último pero no menos importante, contribuye a la paz.
Referencias sobre la base legal de la prestación del servicio de APS

Ley Orgánica de Régimen Municipal

Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento
(aprobada 2001. Sin Reglamento)

Ley de Aguas (aprobada en 2007. Sin Reglamento)

Ley Orgánica del Ambiente
55
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Ley de Presupuesto

Normas de calidad del agua; Normas para control de calidad de cuerpos de agua y
de vertidos y efluentes líquidos (Decreto 886).
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
G. Aseo urbano y domiciliario
Definición del sector
Se identifican dos ámbitos de gestión de los residuos sólidos en Venezuela. Por un lado, la
gestión de los residuos sólidos en el ámbito municipal, de acuerdo con la Ley; y por otro
aquellos residuos que están fuera del ámbito municipal, bajo la responsabilidad de los
generadores, como son los industriales peligrosos, los provenientes de minas,
establecimientos de atención de salud, puertos y aeropuertos, plantas de tratamiento de
agua potable y aguas residuales.
Esta sección corresponde a la Gestión Integral de Residuos Sólidos Municipales que son
todos aquellos generados por las actividades cotidianas y comerciales de los ciudadanos y
aquellos residuos industriales no considerados peligrosos según la ley.
Las fases en el manejo integral normalmente son Generación, Almacenamiento,
Recolección, Tratamiento y/o Transferencia, Disposición Final, Limpieza y servicios
asociados, que de acuerdo con la Ley de Gestión Integral de la Basura y Ley de Poder
Público Municipal, el Municipio tiene competencia bien definida en el manejo de residuos
sólidos en todas ellas. Sin embargo, requiere de coordinación con el Ministerio de
Ambiente y gobierno regional así como otros municipios, en la transferencia y/o
aprovechamiento y disposición final.
Limpiez
Genera
Almacen
Transferen
Disposició
Gestión Administrativa
Fig. 1 Esquema de la gestión Integral de Residuos Sólidos del Municipio
Siendo un servicio público de primera necesidad, se considera que esta área es prioridad
en la gestión, debido a su alcance (100% de la población debe ser atendida), su
conectividad con otros servicios públicos (aguas residuales, potable, ornato y
embellecimiento) y a sus consecuencias ambientales y de salud pública si existiese un mal
manejo de los mismos.
Situación actual del sector
En Venezuela, la gestión de los residuos sólidos no ha sido objeto de una política nacional
que contemple estrategias que involucren políticas públicas en el sector salud y sector
ambiental trayendo como consecuencia dificultades operativas y administrativas en el
actual servicio de aseo urbano y gestión de los residuos en Venezuela.
Según el Instituto Nacional de Estadística en sus informes de indicadores ambientales para
2008, Venezuela generaba 21.739 toneladas de residuos sólidos sin la información
suministrada por Distrito Capital (Municipio Libertador). Según cifras públicas, el
municipio Libertador genera aproximadamente entre 2.500 a 3.500 toneladas diarias de
57
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
residuos, por lo que se podría proyectar que para 2012 Venezuela pudo haber generado
26.000 toneladas diarias de residuos.
En cuanto a la transferencia y disposición final la informalidad es evidente en casi todas las
regiones del país. La infraestructura es mínima y deficiente, generando graves problemas
de salud y de ineficiencia del servicio.
Por otro lado las mancomunidades creadas para tal fin lamentablemente se han
extinguido o burocratizado, trayendo como consecuencia absoluta descoordinación entre
municipios.
Las condiciones laborales ha encarecido el costo del servicio de una manera sorprendente
y la tergiversación de los sindicatos ha impedido el avance en acciones operativas y
financieras para la mejora del servicio.
Situación del servicio
En el informe de la situación ambiental de Venezuela de VITALIS (2012) la deficiencia en
todas sus fases de la Gestión de residuos sólidos es el 3er problema a nivel nacional, así
como en la consulta ambiental realizada por la MUD en el 2012 lo ubica de 1er problema
ambiental. Sus consecuencias básicamente son:
a) Pésima gestión administrativa por parte de las alcaldías trayendo como
consecuencia desinversión en el sector, corrupción y abandono gerencial por parte
de las empresas, percibiéndose en el manejo de botaderos a cielo abierto,
deplorables condiciones de recolección, entre otras.
b) Desprofesionalización de las instituciones responsables del control, marco legal y
de las operaciones de la gestión.
c) La congelación de las tarifas durante 6 años por parte del Ejecutivo Nacional y la
politización de los aportes por compensación a través de subsidios financieros
trajo como consecuencia la quiebra del sector.
Por todas estas razones, actualmente el servicio de aseo urbano es subpagado y en la
medida que el desarrollo urbano y rural sea más anárquico, más costoso es el servicio de
aseo. Así, en la mayoría de los municipios se ha generado un déficit de hasta 100% en la
gestión de aseo urbano.
En los municipios urbanos los sectores más afectados son los populares debido a sus
condiciones de alta densidad poblacional y dificultad de acceso de los sistemas de
recolección. En los municipios rurales, los sectores más afectados son aquellos cercanos al
vertedero o botadero de los residuos debido a las condiciones ambientales en las que se
encuentran dichas comunidades y también por la falta de labores de barrido y
desmalezamiento en las calles y áreas públicas.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Objetivo estratégico
Garantizarle a la población venezolana mejor calidad de vida, mediante una eficaz
Gestión Integral de Residuos Sólidos Municipales, a través de la cual, además, se incida
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
sustantivamente en la disminución de los problemas de salud de los ciudadanos para que
la sociedad alcance su desarrollo sustentable.
Para lograr el objetivo planteado, es indispensable abordar el mejoramiento del servicio a
través de cuatro frentes: operativo, administrativo, organizativo y participación
ciudadana.
Lineamientos operativos
Es el ámbito de lo cotidiano, del día a día. En los municipios en los que actualmente
existan problemas de operación del servicio público es necesario tomar las siguientes
medidas:
1) Conformación de un equipo de trabajo. Este equipo constituye un grupo de
personas con perfil altamente operativo que monitoree, controle y ejecute
acciones en aseo urbano. El objetivo es mantener la gobernabilidad del sector y
minimizar cualquier interrupción del servicio sea cual sea la causa. Luego de
estabilizada la gestión municipal, este equipo puede quedar latente y activarse
ante cualquier emergencia.
2) Organizar las operaciones del servicio sea cual fuere su naturaleza contractual
(concesión, contrato de servicio, operaciones propias). Es necesario mantener
proporcionalidad (no debe exagerarse ni la supervisión ni las actividades
operativas) en las actividades de supervisión y control con la ejecución de la
actividad, para lo cual es indispensable:
-
Realizar un diagnóstico participativo en conjunto con la comunidad del
comportamiento de los residuos sólidos y el servicio en general, de manera que
permita tomar medidas estratégicas. A partir de este diagnóstico puede ser
muy valioso nombrar una junta fiscalizadora con vecinos del municipio para
realizar contraloría social del servicio de aseo urbano.
-
Revisión del Plan Operativo del servicio cuando lo haya. De lo contrario, es
necesario elaborarlo, para lo cual se requiere la actualización de la información
y la adecuación de las operaciones tomando en cuenta el aspecto de
desarrollo urbano, geográfico y social.
-
Se sugiere, de acuerdo con la realidad del sector, la inversión en tecnología que
permita un mayor control y seguimiento del servicio (Sistema de rastreo por
GPS, cámaras de seguridad)
3) Procurar un sistema de limpieza urbana de calidad. Elaborar y programar un
sistema de barrido y lavado de calles, complementario al sistema de recolección
así como la instalación y mantenimiento de papeleras en las áreas públicas. Existen
numerosas figuras contractuales para la prestación del servicio de limpieza en
conjunto con el aseo urbano, que merecen ser estudiadas con detenimiento y
seleccionar la que mejor se adapte a las necesidades del municipio.
59
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
4) Monitorear la separación de desechos que no son competencia del municipio tales
como los desechos patológicos y peligrosos. La mezcla de estos residuos con los
sólidos puede causar serios problemas ambientales y de salud pública.
Lineamientos administrativos
La administración de los recursos para el servicio debe estar acorde con las necesidades
del municipio. Uno de los problemas más comunes es la deficiencia presupuestaria para la
prestación del servicio, bien sea si los recursos provienen de las tarifas de aseo o no. De
aquí surgen medidas a tomar requiriendo, en muchos casos, coordinación con otros
órganos como la Cámara Municipal.
1) Ajuste tarifario. Actualmente muy pocos municipios han logrado un equilibrio en
los montos a cobrar a los usuarios por el servicio de aseo. Es necesaria la revisión y
constante actualización de las tarifas de aseo a partir de análisis financieros y sobre
la base socioeconómica de los ciudadanos, lo cual permita una base financiera para
prestar un mejor servicio. Dado el caso en que debido a la situación
socioeconómica del municipio, las tarifas no cubran el total del costo del servicio,
el municipio deberá asegurar los recursos para subsidiar los costos del aseo
urbano.
2) Elaborar una política para la gestión comercial del servicio. En la medida que lo
requiera crear un equipo de dedicación exclusiva en el tema que incluya
fiscalización y planificación de la gestión administrativa del servicio.
3) Estudio de alternativas de prestación de servicio de aseo. En la actualidad el
esquema tradicional ha caducado y se ha agotado. Incorporar las actividades de
recuperación, re-uso y reciclaje en el sistema de gestión de residuos sólidos con
miras a la disminución de gastos operativos, es un primer paso hacia la
sustentabilidad del servicio.
4) Aquellos municipios que tengan bajo su administración botaderos, vertederos,
transferencia, deben proponer un plan y cronograma de adecuación y acordar la
competencia con el gobierno central o regional como lo establece la Ley.
5) Proponer la creación o actualización de ordenanzas que reglamenten la prestación
del servicio de aseo urbano. Es necesario un cuerpo normativo adecuado a la
realidad municipal que afiance los planes y la modernización del servicio.
6) Elaborar un sistema de indicadores de gestión tanto en las operaciones como en la
administración del servicio.
Lineamientos organizativos
La base organizativa para la prestación de un óptimo servicio de Aseo Urbano, es una
de las claves para garantizar su adecuada operatividad y propender a su sostenibilidad.
Algunas medidas fundamentales al respecto son las siguientes.
1) Debe revisarse la institución encargada del manejo y/o control del servicio de aseo
urbano. Es necesario conformar un equipo que esté capacitado para llevar
60
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
adelante la adecuación, modernización e innovación de la Gestión de Residuos
Sólidos. Es importante complementar perfiles operativos y orientación en medidas
correctivas con
planificadores. El área de los residuos debe trabajarse
paralelamente en 2 ámbitos: saneamiento y prevención, de manera que se pueda
establecer un equilibrio entre lo urgente y lo importante.
2) De acuerdo con la complejidad del municipio, será necesario crear oficinas,
direcciones o institutos autónomos que se dediquen exclusivamente al tema de
aseo urbano. Normalmente la gestión de los residuos está asociada a la gestión
ambiental municipal. Si el caso lo permite puede integrarse varias áreas de acción
en un solo equipo de trabajo.
3) La comunidad directamente está involucrada en la etapa de generación de los
residuos y en la gestión administrativa. Por lo tanto, es necesario procurar una
política de corresponsabilidad tanto para la reducción de la generación de los
desechos como el cumplimiento de las ordenanzas y leyes en general.
4) Elaborar una política de coparticipación con el sector industrial y comercial en pro
de la calidad de vida del ciudadano. Esta coparticipación puede ser en el ámbito
operativo o administrativo de acuerdo con los alcances que la ley permita.
Lineamientos de participación ciudadana
La participación de las comunidades en la gestión de residuos sólidos es fundamental
para lograr los objetivos planteados. Se considera un eje transversal de la gestión.
1) La actividad más importante de la participación ciudadana es la contraloría social.
Se deben elaborar los mecanismos para una efectiva supervisión y control por
parte de las comunidades. Entre ellas generar información cuantitativa y
cualitativa, de acceso público, que permita que los vecinos fundamenten la
actividad de contraloría.
2) Motivar a los ciudadanos a incorporarse a los mecanismos existentes de
participación, tales como consultas públicas, asambleas, mesas de trabajo, entre
otros. A través de campañas educativas y actividades propias de la gestión pública.
3) En el esquema de gestión integral la comunidad es corresponsable en la etapa de
generación, por lo que es fundamental que los ciudadanos sientan dicha
responsabilidad. Para lograrlo es necesario campañas comunicacionales y
educativas. Así como acceso a la información pertinente en materia de desechos
sólidos.
4) Lograr retroalimentación con las comunidades en el servicio. Se propone la
creación juntas fiscalizadoras del servicio conformadas por vecinos para lograr
intercambio de información entre el organismo público y la comunidad.
Ideas para el reciclaje
Para concluir, se hace énfasis en la conveniencia desarrollar el tema del reciclaje, debido a
la importancia y a la necesidad nacional existente. Sin embargo, para ello se requieren
61
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
cumplir con ciertas condiciones y se deben implementar políticas nacionales para avanzar
en el tema.
El reciclaje permite que los residuos sólidos entren en la cadena de comercialización de
materia prima para la fabricación básicamente de plásticos, vidrios, papel, cartón y
productos de aluminio. Es decir el objetivo fundamental del reciclaje es que parte de los
residuos puedan ser aprovechados para la fabricación de productos.
Actualmente debido a razones económicas, sociales y ambientales, el reciclaje no tiene la
condición de sustentabilidad necesaria para recuperar los recursos invertidos en el
sistema. Sin embargo, su aplicación logra disminuir costos e incluso puede haber réditos
que se vean reflejados en otros ingresos para el municipio.
Toda actividad recicladora requiere una demanda. Es decir, la materia prima producida
por el reciclaje requiere ser colocada en el mercado. Y a su vez los productos hechos con
material reciclado también requieren ser colocados.
Luego de esta fundamentación se proponen las siguientes medidas:
1) Motivar la demanda, tanto de la materia prima, como los productos reciclados a
través de planes de cultura ciudadana, tributos y alianzas con el sector privado.
2) Promover alianzas con las empresas recicladoras del país para establecer planes
masivos de recolección de material reciclado, bien sea a través de una política de
separación de los residuos al momento de generarse en las casas, oficinas y
empresas o directamente en la etapa de tratamiento y transferencia, como parte
de la adecuación del sistema de gestión. Este criterio debe ser exigible dentro del
contrato de prestación de servicio de aseo urbano.
3) Fomentar el reuso de productos en la comunidad para reducir la generación de
residuos.
4) Promover a través de planes de concientización la educación ambiental
5) Generar una política en pro del apoyo de iniciativas locales y privadas de reciclaje
que permita su continuidad en el tiempo.
Referencias sobre el sector
a) Experiencias exitosas
-
Diversificación de rutas de aseo en Municipio Sucre, estado Miranda, acorde
con la realidad geográfica demográfica.
-
Plan de mochileros de la alcaldía de Sucre en José Félix Ribas
-
Política de subsidio al servicio de aseo en Baruta
-
Iniciativa Chacao Limpio
-
Sala de monitoreo de aseo urbano de alcaldía de Maracaibo
-
Programa de reciclaje a pequeña escala por la ONG Ecoclick
-
Plan Ruta Ecológica de la Gobernación de Miranda
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
-
Programa “Basura que no es Basura” Curitiba, Brasil
-
Recuperación del servicio de aseo de Vargas.
b) Material a Consultar
-
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos de Venezuela, Organización
Panamericana de la Salud, Organización Mundial de la Salud, División de Salud
y Ambiente, 2000.
-
Estudio de Caracterización Preliminar de los Desechos Sólidos generados en el
Municipio Sucre, Estado Miranda, 2010, IMAPSAS
c) Talleres de Formación
Para una mejor comprensión y mayor detalle, existe la disposición de dictar cursos y
talleres así como dinámicas de grupo para la elaboración de propuestas concretas de
políticas públicas, planes y medidas a tomar durante los primeros 100 días de gobierno.
63
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
II.2. Desarrollo económico: El Municipio Productivo
A. Desarrollo económico local
Desarrollo económico local y municipio
Desde siempre toda unidad económica, sea industrial, agrícola, turística, de servicios, de la
construcción, grandes industrias, microempresas y cooperativas, tiene una localización en
algún espacio. A su alrededor se generan múltiples interacciones con las demás unidades
económicas, con la sociedad y con las agencias de gobierno. En la expresión clásica de la
economía, siempre ha estado presente el factor “localización” para decidir dónde
establecer una unidad económica. En ello influyen factores tales como la existencia de
materias primas, el atractivo de un mercado, la conexión con mercados externos, el costo
de los factores de producción, la disponibilidad de tecnologías, la oferta de mano de obra,
o una combinación de todas ellas. A ellos se unen los incentivos de gobierno nacional,
gobiernos regionales o municipales para la localización.
Esa localización de actividades económicas es efectuada por individuos o
“emprendedores” o grupos de ellos que asumen su promoción y ejecución, para lo cual
van estableciendo relaciones con lo que se va construyendo una red económica que hace
crecer una ciudad, un municipio o una provincia, en el marco del desarrollo de un país.
Esas redes económicas en una localidad pueden resultar virtuosas, es decir, beneficiosas
para la población allí asentada y para los agentes que intervienen, en la medida en que se
establecen bases institucionales que fijan normas y políticas públicas para orientar las
decisiones. Nos referimos a decisiones tales como el impacto en el ambiente, la creación
de empleos estables y bien remunerados despojados de visos de precariedad, la
incorporación de tecnologías limpias basadas en innovaciones, la fijación de tasas e
impuestos competitivos, la formación de profesionales y técnicos así como de mano de
obra especializada, la instalación de unidades educativas técnicas y de Educación Superior.
Estas son sólo una muestra de los resultados que se pueden obtener de un proceso
virtuoso como el señalado.
Se define como Desarrollo Económico Local, la promoción y consolidación de un proceso
de articulación productiva, innovación tecnológica y de integración institucional y social
en un territorio determinado, en procura de mejorar la eficiencia y competitividad de las
actividades económicas y mejorar la calidad de vida de los habitantes a través, entre otros
resultados, de la creación de empleos estables y bien remunerados y de condiciones del
entorno donde se habita y trabaja.
Desde hace varias décadas, sobre todo a partir de la instauración de los procesos de
descentralización, los municipios se han convertido en agentes fundamentales en la
promoción del Desarrollo Económico Local. Aquellos gobiernos locales que han
comprendido las ventajas de esta dinámica y asumen el reto, se convierten en promotores
de la innovación en sus municipios, creando espacios institucionales para concertar
políticas públicas que faciliten no sólo la localización de unidades económicas, sino
también el crecimiento y mejoramiento productivo de las ya existentes. Para estos
gobiernos, cada agente económico, sea el dueño de una pequeña bodega de un pueblo,
64
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
los socios de cooperativas, los agremiados en asociaciones de PYMEs o los grandes
inversionistas de corporaciones globales, representan un factor que debe ser incorporado
en los procesos de negociación para impulsar el Desarrollo Económico Local.
En síntesis, los gobiernos locales en los municipios descentralizados, tienen hoy día una
esperanzadora labor en la esfera de la economía y el fin último de esa labor es la creación
de mejores condiciones de vida de los habitantes del municipio.
No basta sólo con centrarse en una buena gestión de los servicios públicos. Eso es
necesario, pero es insuficiente. Los gobiernos municipales tienen que prestarle atención a
la creación de empleos y la generación de recursos y buenos ingresos para la población.
Ello implica transitar un camino concertado con las redes micro y macro empresariales
localizadas en su territorio para garantizar el funcionamiento de un denso tejido
productivo que beneficie a todos.
Las competencias del municipio venezolano en materia económica
Antes de la existencia de la figura del Alcalde electo, el municipio venezolano contaba con
competencias en materia económica, pautadas tanto en la Constitución de 1961 como en
la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978. Existió una tradición de vinculación del
gobierno municipal con agentes de mundo económico a través de sus competencias de
regulación. Con competencias tales como los mercados municipales, la regulación de
precios, pesos y medidas de los productos, la concesión de rutas de transporte urbano y
terminales de pasajeros interurbanos, la determinación del uso del suelo, la fijación de
tasas y rentas, la promoción de fiestas y ferias y el desarrollo de Zonas Industriales, el
municipio venezolano adquirió ciertas habilidades y capacidades de gestión en las cuales
era necesaria una constante negociación con el sector privado de la economía.
De este tipo de gestión, se desprendieron tres tipos de relación: de regulación, fiscales y
de desarrollo. A ellas se les agrega, a partir de los setenta y ochenta, el manejo
generalizado de la figura de la concesión de servicios, especialmente en el campo del aseo
urbano y domiciliario. También surgieron experiencias exitosas de concesión a
cooperativas de servicios.
A raíz de la reforma de la Ley de régimen Municipal de 1989 cuando se crea la figura del
Alcalde y su elección, así como con la Ley de Descentralización de ese mismo año, algunos
municipios iniciaron un novedoso proceso de gestión que supuso una mayor complejidad
en la gerencia de los servicios y su necesaria vinculación con el sector privado.
La primera experiencia fue la de Aguas de Monagas, empresa mixta municipal-estadal que
otorgó una concesión a la empresa privada para ejecutar una Gerencia delegada del
servicio. Esta modalidad sería incorporada por la empresa Aguas de Mérida, en el mismo
marco normativo. Otro caso de nuevas modalidades de gestión fue el del Servicio Eléctrico
de Nueva Esparta, SENECA, cuyo proceso de negociación para la vena de los activos y
transferencia a los nuevos accionista se llevó a efecto ente 1997 y 1998. En la empresa, los
trabajadores tenían el 20% de las acciones, el gobierno municipal el 10% y la empresa
internacional que ganó la licitación el 70%. Se creó una mancomunidad de todos los
65
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
municipios de Nueva Esparta, a la cual le correspondía la regulación de la calidad del
servicio.
Regulación, fiscalidad, fomento del desarrollo económico y concesiones configuraron la
estructura de gestión a través de la cual el municipio venezolano establecía lazos con el
sector privado. Sin embargo, no puede afirmarse que en Venezuela se hubiera
consolidado una alianza sólida entre los gobiernos municipales y los emprendedores para
constituir un modelo de Desarrollo Económico Local en los términos definidos
anteriormente. Allí quedaban los retos para superar los esquemas tradicionales de la
gestión económica del municipio.
Situación a partir de la constitución de 1999
En términos generales, en la Constitución de 1999 el municipio mantuvo una amplia gama
de competencias asociadas a la vida local, con las cuales podría ejercer igual tipo de
gestión en relación a los agentes económicos que la descrita anteriormente.
Sin embargo, el artículo 178° abría una ventana interesante que facilitaba una mayor
acción de los gobiernos locales en el terreno de la economía. “Es de la competencia del
municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le
asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en
especial la ordenación y promoción del Desarrollo Económico y Social……”. Esta previsión
fue trasladada al texto de la Ley del Poder Público Municipal en su artículo 56°. Es decir,
queda explícitamente reconocido que el desarrollo económico es una dimensión
sustantiva de la “vida local”, así como lo es la social. Con esta disposición, amplia e
imperativa, el gobierno municipal podría plantearse retos para ordenar y promover la
economía local, a partir del uso de nuevos enfoques en la materia.
Se esperaba entonces que los gobiernos municipales de país asumieran con propiedad
proyectos para el desarrollo económico local, adaptados a las nuevas tendencias
mundiales y en especial, latinoamericanas, de crear espacios de concertación públicoprivado con miras a promover inversiones, empleos y calidad de vida.
Lamentablemente, en los casi catorce años que lleva de promulgada la Constitución de
1999, ese objetivo no se ha cumplido. Ni siquiera se ha asumido. Todo lo contrario. El país
ha experimentado un franco proceso de recentralización del poder, soportado por una
ideología colectivista que rechaza y hasta persigue toda iniciativa privada. El
emprendimiento individual no tiene cabida en las políticas del régimen. Todas las
iniciativas locales se han fundamentado en la propiedad social y colectiva, bajo el amparo
y control del Estado, que desincentiva la inversión no pública.
Son de recordar el fracasado experimento de los Saraos (Sistema de Asociaciones Rurales
Auto-organizadas), inscritas en el Plan Zamora 2000 y el proyecto País (Pueblos agroindustriales sostenibles). Trece años después nada existe, salvo iniciativas aisladas con
ningún impacto en la economía y la sociedad.
Igual sucedió con las cooperativas. Ellas fueron la segunda generación de organización
colectiva desde el Estado para incidir en la producción y los servicios. Tal como lo muestra
66
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
el equipo de Economía Social de la MUD1, más de 300.000 cooperativas han desaparecido
en estos años, luego del boom propiciado por el gobierno.
Pero el mayor intento de impulsar algo parecido al Desarrollo Económico Local, fueron los
Núcleos de Desarrollo Endógeno. Se recordará que tal iniciativa fue promocionada como
la panacea para impulsar la producción local y surtir a Venezuela de productos
autóctonos. Los mismos fueron definidos como una forma de llevar adelante la
transformación social, económica, cultural de nuestra sociedad, basado en la reconquista
de las tradiciones, dándole poder a las comunidades organizadas para que desarrollaran
las potencialidades agrícolas, industriales y turísticas.
Este concepto tampoco funcionó. No se logró generar una oferta de productos nacionales
para cumplir con la demanda. Tampoco se estabilizaron las organizaciones que a su
alrededor se esperaban. Y, lo más grave, varios de los pocos núcleos que quedan, están
intervenidos por irregularidades administrativas2. Por supuesto, ese es el destino de un
experimento que sólo se basa en el dinero del gobierno.
Lineamientos para la Gestión Municipal
El siguiente esquema representa un modelo para la incorporación del Desarrollo
Económico Local en la agenda de la institución municipal venezolana. Estamos conscientes
de las limitaciones que enfrenta hoy día el país para llevar adelante actividades
económicas. Sin embargo, estimamos indispensable que el Alcalde interesado en mejorar
las condiciones de vida de su municipio, asuma un compromiso con el tema económico e
intente crear condiciones institucionales mínimas para gestionarlo.
Objetivo estratégico
Diseñar y ejecutar una política de desarrollo de su territorio orientada a la
promoción y reactivación de la base productiva del municipio, que permita
fortalecer la red de emprendedores locales que garantice:

La creación y consolidación de espacios institucionales para la innovación
económica, a través de medios de concertación y articulación de los actores
estratégicos públicos y privados.

Introducir innovaciones tecnológicas para nuevas formas de gestión
empresarial en el municipio.

Una mejor relación entre la formación del recurso humano y las
necesidades técnicas y profesionales de la base productiva local.
1
HACIA UNA POLITICA MUNICIPAL PARA LA ECONOMÍA SOCIAL Y LAS COOPERATIVAS. Oscar Bastidas
Delgado, Carlos Molina Camacho, David Esteller Ortega, Eduardo Matute, Iñaki Gainzaraín, José Rafael
Hernández, Nelson Freitez, Rafael Viloria. Junio, 2013.
2 Entre otra información, ver por ejemplo: Presuntas irregularidades en 4 núcleos de desarrollo endógeno en
zona centro de Anzoátegui. http://www.noticiascandela.informe25.com/2013/01/presuntasirregularidades-en-4-nucleos.html
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

La difusión y adopción de las mejores prácticas empresariales asociadas al
compromiso con la mayor calidad de vida de los habitantes.
Base institucional del gobierno municipal
b.1. La primera medida que debe adoptar un gobierno municipal interesado en
promover el Desarrollo Económico Local en su territorio, consiste en incluir la
función económica en su esquema de gestión. Para ello, se crea un equipo de
trabajo que asuma el papel de promotor de esta función. No se trata de una gran
Dirección de Fomento o de Créditos, como suele tradicionalmente pensarse. Es,
sobre todo, un equipo abierto a la innovación y a la inserción de los
emprendedores en la gestión del municipio.
Este equipo municipal, deberá formarse en los conceptos y manejo de
herramientas gerenciales y de gestión que los dote de conocimientos y prácticas
para aproximarse al tejido empresarial de municipio y, en general, al entorno
productivo, con relativa esperanza de éxito.
b.2. El Equipo promoverá, con el liderazgo del Alcalde, un Grupo de Trabajo para el
Desarrollo Económico Local (GTDEL) del Municipio. Ese grupo inicial, incorpora a
actores representantes de la dinámica económica municipal, interesados y
comprometidos con el mejoramiento productivo de su territorio en todos los
ámbitos, así como con la generación de mejores condiciones de vida para todos los
habitantes. El Grupo estaría integrado, además de los miembros del equipo
municipal, por sectores del Comercio, la Industria, las PYMEs, la Economía Social y
Cooperativas, los Servicios Financieros, la Construcción, la Agricultura, el Turismo,
y aquéllas actividades productivas propias del municipio. A ellos se unen las
Universidades e Institutos de Educación Superior localizados en el municipio o en
la región, con representantes que posean conocimientos en la materia del
desarrollo económico, así como las ONGs orientadas al trabajo en el campo
económico.
Propósito y actividades del grupo de trabajo (GTDEL)
El Grupo de Trabajo Municipal tiene como propósito fundamental, servir de eje
articulador entre la sociedad organizada del municipio relacionada con las
actividades productivas y el gobierno municipal, a los efectos de promover y
canalizar iniciativas que procuren la innovación y la generación de riquezas y
empleos para los habitantes locales.
Un esquema básico para el despliegue de las actividades del GTDEL es el siguiente:
c.1. Establecer los objetivos y las normas de funcionamiento en el corto y mediano
plazo, para la sostenibilidad del Grupo. Ello supone las previsiones de logística
necesarias para que el trabajo se efectúe en condiciones convenientes
c.2. Identificar las condiciones y potencialidades productivas del municipio, así
como sus restricciones actuales y futuras, a partir de un análisis dinámico y
participativo de GTDEL, que incorpore las visiones y conocimientos de actores
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
claves del municipio. Es conveniente, además, incorporar apoyo especializado en el
análisis económico y la innovación tecnológica. Para ello, el gobierno local puede
concertar recursos con las universidades, agencias internacionales, empresas
privadas u otras fuentes institucionales que apoyen la innovación.
c.3. Concertar una Agenda para el Desarrollo Económico Local, viable y realista,
que guíe las acciones de corto, mediano y largo plazo.
Dicha Agenda debe construirse basada, por una parte, en la información de las
potencialidades productivas de la zona, de manera que sea realista, y, por la otra,
en el concurso de la más amplia opinión de la sociedad organizada municipal, lo
que le confiere mayor viabilidad a la ejecución posterior.
Para las Agendas, existen técnicas de concertación que el Alcalde y su equipo
económico deberán procurar.
Dicha Agenda girará alrededor de una visión productiva definida para el municipio,
derivada de la concertación entre los actores público-privados. Por ejemplo, “El
Municipio XYZ será un territorio turístico que ofrezca al visitante los mejores
servicios del país, seguridad y un ambiente preservado y sostenible”
c.4. Creación de un Banco de Proyectos para la Gestión del Desarrollo Económico
Local. Los proyectos de desarrollo son dinámicos y cambian con el tiempo,
alterándose su viabilidad social y económica constantemente.
El GTDEL debe manejar un Banco de Proyectos viables que facilite el trabajo de
gestión de recursos, formación de recursos humanos, incorporación de
innovaciones, sistemas de información productiva, entre otras tareas centrales
para mantener animado el propósito del grupo y procurar el logro de los objetivos
productivos planteados.
c.5. Creación de espacios de negociación de proyectos e innovaciones, a través de
ferias, actividades de formación, intercambio de experiencias, visitas a casos
exitosos de desarrollo económico, entre otras medidas.
c.6. Promoción de un Programa de Formación de Innovadores y Emprendedores
para la gestión de proyectos productivos de municipio. El GTDEL debe incorporar la
variable “formación” como un eje fundamental en su trabajo. Se trata de
aprovechar las capacidades instaladas dentro y fuera del Municipio para la
creación de conocimientos para la promoción de actividades productivas viables y
sostenibles.
Seguimiento y evaluación para la sostenibilidad del desarrollo económico local
Finalmente, es indispensable decir que el GTDEL deberá convertirse en un espacio
de concertación y gestión permanente del municipio, no del Alcalde de turno o de
la tendencia política que gobierne el municipio en determinado momento. Para
que ello sea posible, la única vía posible es la apropiación de la gestión del
Desarrollo Económico Local por parte de la sociedad organizada. De lo contrario, la
iniciativa muere con la ausencia de líder inicial.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Así, la adopción de un nuevo concepto económico, que apunte hacia la innovación,
la creación de empleos estables y bien remunerados y la creación de riquezas, no
depende solo de gobierno local. Depende, sobre todo, de cuánto se asuma el
compromiso por parte de las organizaciones de la red productiva, sin exclusión.
Es por ello útil la creación de un sistema de información local que facilite las tareas
de seguimiento y evaluación de la dinámica económica del municipio. Un sistema
que incorpore variables como la creación de nuevos empleos, la fundación de
nuevas unidades económicas, incluyendo las de la Economía Social, la formación
de profesionales y técnicos, la demanda de los mismos, la adopción de prácticas
innovadoras, entre otros factores de éxito.
Un recordatorio y una advertencia final
Por supuesto que un cambio de concepto del ejercicio de la función de desarrollo
económico por parte de un gobierno municipal, supone la existencia de unas
condiciones nacionales que faciliten el reto que se les plantea a los Alcaldes. Sabemos
que el actual gobierno nacional, lejos de propiciar esas condiciones, ahuyenta las
posibilidades de que los emprendedores renazcan en nuestros territorios e inicien un
camino productivo en beneficio de la sociedad. Además, este gobierno atenta contra
la autonomía municipal y cercena la gestión del municipio.
Sin embargo, los Alcaldes que serán electos próximamente tienen un reto ante su
electorado, si en realidad desean ser líderes de cambios sustanciales en su territorio.
No deberán entonces conformarse con gestionar servicios mínimos dentro de las
restricciones que les impone el gobierno; están llamados a liderar cambios junto con la
sociedad que pertenece al municipio y, seguramente, alterar el estado de cosas.
Los Alcaldes no pueden voltear ante la realidad económica. Deben aliarse con los
emprendedores e innovadores y atreverse a mejorar las condiciones de vida de la
población de municipio.
Referencias de interés
En internet, el lector podrá encontrar numerosos documentos relacionados con el
tema. Los siguientes, se señalan sólo de manera referencial, como un apoyo para el
conocimiento de experiencias exitosas y orientaciones básicas en la materia.

Sistemas de buenas prácticas en desarrollo económico local. Una revisión
preliminar de la experiencia. ILPES, Naciones Unidas, CEPAL, 2005.
www.redelaldia.org.

Desarrollo Económico Local: un instructivo para el desarrollo y la
implementación de las estrategias y planes de acción de desarrollo económico
local. Cities of Change; Banco Mundial; Fundación Bertelsmann, 2006.
www.worldbank.org

La experiencia de desarrollo económico local en Europa: las enseñanzas para
América Latina. Gioacchino Garofoli, Universidad de Insubria, URB-AL III.
www.urb-al3.eu
70
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Estudios de casos de Desarrollo Local en América latina. Juan Luis Llorens;
Francisco Alburquerque; Jaime Del Castillo. Banco Interamericano de
Desarrollo, 2002. www.incidenciapolitica.info/biblioteca
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
B. Economía social y Cooperativas
Definición del sector economía social y cooperativismo
Una definición operativa de Economía Social, ES, es la siguiente: “Conjunto de actividades
económicas realizadas mediante organizaciones constituidas por personas que voluntaria
y directamente, sin intermediación, enfrentan problemas comunes, aportando recursos
propios; como conjunto poseen una estructura y funcionamiento que no permiten el lucro,
entendido éste como el remanente de una operación económica que queda en manos
diferentes de las de quien lo produjo, trátese de una persona natural o jurídica”.
Así, la ES sería la resultante de los hechos económicos y actividades voluntarias de
personas naturales y jurídicas privadas en corresponsabilidad y sin ánimo de lucro que
remuneren el trabajo. Todo ello se desarrolla en aras de satisfacer sus propias
necesidades y las de sus comunidades a través del mercado, produciendo o adquiriendo
bienes y servicios, asegurando y financiando sus acciones.
Por otra parte, una definición apropiada de cooperativas es la de la Alianza Cooperativa
Internacional (ACI) en su Declaración sobre la Identidad Cooperativa de su Congreso de
Manchester (1995): “Una cooperativa es una asociación autónoma de personas que se han
unido de forma voluntaria para satisfacer sus necesidades y aspiraciones económicas,
sociales y culturales en común mediante una empresa de propiedad conjunta y de gestión
democrática”.
.
ASOCIACIÓN
EMPRESA
O- IO
D
CIA SAR
O
E
AS PR
–
EM
R
O
AD DO
J
BA OCIA
A
TR AS
La definición de la ACI precisa la doble dimensión en una cooperativa: asociación y
empresa al mismo tiempo, de lo que se desprende: 1.- Todo cooperativista es un
empresario y como tal debe ser tratado; 2.- Impactan la sociedad con sus valores y
principios; 3.- Poseen un doble anclaje en las comunidades en las que actúan impulsando
el desarrollo local y el arraigo de los pobladores.
En el marco municipal en el que se plantea este documento, la Economía Social posee dos
grandes impactos:
a) La amplia mayoría de las cooperativas son PyMEs y poseen un tamaño adecuado
para impulsar opciones de desarrollo local.
b) En esa perspectiva, deben aprovecharse las sinergias de los organismos de
integración cooperativas con vida en el municipio, particularmente las Centrales
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Regionales Cooperativas (CCRSs) afiliadas a la Central Nacional Cooperativa de
Venezuela (Ceconave).
Situación actual del sector
De manera indiscutible, nuestro país ha sido convertido en el mayor cementerio de
cooperativas del mundo y en un ejército millonario de frustrados que subieron al barco
del cooperativismo y no llegaron a puerto alguno. Es una lastimosa realidad que invita a
reconstruir las bases de la Economía Social en Venezuela, reivindicando sus valores y
principios como eje ético para la corresponsabilidad y el trabajo productivo.
Sobre el sector cooperativo no existen cifras oficiales desde el año 2010. Con las cifras
proporcionadas por la Ministra para las Comunas, (Isis Ochoa, El Nacional, 19/06/2011),
fue posible extraer cifras que permiten afirmar que durante el gobierno actual, hasta esa
fecha, desaparecieron 267.796 cooperativas con un total de 5.061.973 “asociados”. A la
fecha de elaboración de este documento la cifra de “desaparecidas” se estima en más de
300.000 cooperativas.
Varias fueron las causas de este fracaso gubernamental: 1.- La ausencia absoluta de claras
definiciones de la Economía Social y el Cooperativismo por los entes gubernamentales, y
en especial, por los superintendentes de cooperativas, 2.- El desconocimiento extremo de
la dimensión económico - empresarial de las cooperativas, 3.- El financiamiento de
cooperativas sin formación previa en proyectos y planes organizacionales o de negocio,
4.- La manipulación con fines políticos de la constitución de cooperativas por los Círculos
Bolivarianos, por los militantes del PSUV y el filtro político-ideológico de la Misión
Vuelvan Caras; 5.- La imposición de convertirse en cooperativas a las empresas que
quisiesen contratar con empresas públicas como PDVSA y la CVG; 6.- La imposición de una
figura de escritorio “Empresa de Producción Social” (EPS), que impuso la igualdad absoluta
en el reparto de excedentes en detrimento del valor Equidad y 7.- El uso erróneo de la mal
llamada cogestión en empresas expropiadas, cuando realmente se trató de una
participación accionaria fortalecedora del capitalismo de Estado por parte de un
pretendido gobierno socialista.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Un proyecto de ES debe formulare por voluntad de los potenciales cooperativistas. Para
trascender, toda cooperativa debe ser un solo edificio con dos pilares en permanente
inter-desarrollo: el social y el económico, proporcionados por la asociación y la empresa
respectivamente, abonado por la educación, la autonomía y el autofinanciamiento, así
como los valores y cultura del cooperativismo teniendo la autogestión como norte. En
este marco, se entregan a continuación algunas líneas de acción municipal para el
desarrollo del sector de Economía Social.
Consideraciones para una política municipal
Una política municipal debe ser de largo plazo y apoyarse en diferentes sectores de su
entorno mediante en amplio diálogo: Comunidades organizadas, trabajadores,
empresarios, universidades, OESs, concejales y alcaldía apoyándose en un plan de difusión
de las características, organización y funcionamiento de las OESs y sus bondades.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
ENTORNO
ORGANIZACIONAL
ASOCIACIONES
PODERES
CENTRALES
COOPERATIVAS
CONSEJOS
COMUNALES
EDO. CENTRAL
SECTOR
GUBERNAMENTAL.
GOBERNACIÓN
COMUNIDADES
OTRAS
OTROS
ALCALDÍA
MUNICIPIOS
OTROS
ESTADOS
ESCUELAS
FORMACIÓN
CAPACITACIÓN
UNIVERSIDADES
PASANTÍAS
VOLUNTARIADO
LOCALES
TECNOLÓGICOS
EMPRESAS
INTERNACION
AL
SECTOR
EDUCATIVO
VOLUNTARIADO
PASANTIAS
DONACIONES
IMPUESTOS
OTRAS
RESTO
DEL EDO.
OTRAS
EMPRESAS
EMPRESAS
CONTRATADAS
OSCAR BASTIDAS – DELGADO
Una política a favor de la ES debe estar orientada según el siguiente precepto 3: “las
políticas gubernamentales deberán ser creadas permitiendo ambientes que propicien el
crecimiento de las cooperativas tomando en cuenta el carácter especial del modelo de la
empresa cooperativa, sus objetivos y contribuciones al desarrollo social y económico de las
comunidades locales y países”, y que “los Gobiernos deberán, en colaboración con las
organizaciones cooperativas identificar y eliminar los obstáculos que persistan o que no
permitan a las cooperativas competir en igualdad de condiciones con otros tipos de
empresas”.
De igual manera, la Organización Internacional del Trabajo, OIT, recomienda limitar el
papel de los gobiernos a una función reguladora en el marco político-jurídico e
institucional: “Es recomendable también que las cooperativas sean supervisadas y
controladas en condiciones similares a las de otras empresas para evitar un paternalismo
estatal, un proteccionismo que les impida desarrollar la opción autogestionaria”.(Ver
http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:31
2531).
Código de Conducta hacia las OESs.
Formular una política es insuficiente. Una gestión municipal debe relacionarse con las
OESs sobre el respeto mutuo. Los funcionarios municipales deben tener presente un
Código de Conducta en estas relaciones considerando que las OESs: 1.- Exigen respeto
absoluto de su autonomía; 2.- Son organizaciones con valores y principios, no pragmáticas
ni productoras de dinero per se, pero sus impactos pueden ser inmediatos y de gran
escala, tanto para sus miembros como para las comunidades aledañas; 3.- Deben
constituirse a partir de problemas concretos a resolver, lo que indica la necesidad de la
formulación de proyectos de maneras colectivas; 4.- Se miden con instrumentos
económico-financieros y el balance social; 5.- Deben impulsarse mediante redes que
concedan prioridad a necesidades de producción, transformación y mercadeo de servicios
y productos con circuitos económicos propios; 6.- No deben esperarse de ellas resultados
3
Alianza Cooperativa Internacional – ACI. Resolución sobre Política y Legislación Cooperativa. Asamblea
General de Seúl. Octubre 2001.
74
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
“inmediatistas”; 7.- No se corresponden con los intereses de la economía informal como el
buhonerismo. Sin embargo, para este sector no está negada la posibilidad de constituir
OESs para su propia defensa, tales como redes de salud, cooperativas de vigilancia de sus
depósitos, cooperativas de servicios sanitarios como baños públicos, guarderías para sus
hijos, y otras; 8.- Finalmente, existe la Recomendación 193 sobre la Promoción de las
Cooperativas de la OIT (2002), firmada por el gobierno nacional que reconoce “la
importancia de las cooperativas para la creación de empleos, la movilización de recursos y
la generación de inversiones, así como su contribución a la economía y que promueven la
más completa participación de toda la población en el desarrollo económico y social”.
Cinco ejes transversales como claves de acción.
Enfrentar los problemas enunciados obliga a establecer ejes transversales a los programas
a desarrollar. Estos son:
1. - Claro conjunto de Valores y Principios. La identidad cooperativa revela un conjunto
de valores y principios que deben extenderse con claridad a las otras OESs;
2. - Proceso: Formación ↔ Capacitación ↔ Transformación. La calidad de un proceso
transformador es directamente proporcional a la calidad de sus actores y de las acciones
aplicadas;
3. – Activo proceso: Participación ↔ Integración. Participación, redes, alianzas,
codecisión, condominios, cooperación intersectorial y cogestión son vías que ratifican la
unión de diversos sectores que deben ser consideradas por las alcaldías en sus relaciones
con las comunidades, particularmente las OESs. El mejor grafico para imaginar esas
relaciones comunidades – alcaldías es el de una pirámide invertida en la que las
comunidades con todos sus componentes organizacionales se encuentre en la horizontal
superior y la alcaldía en la punta inferior con la extraordinaria humildad de ser la mejor
ejecutante de las decisiones estratégicas;
4.- Transformación del Hábitat en los barrios y el campo. La improvisación
gubernamental en el boom en las cooperativas no produjo cambios reales en los
contextos potencialmente productivos de los barrios y el campo. Por el contrario, provocó
desempleo y desarraigo con las consiguientes migraciones a los centros poblados. A ello
se suma la inexistencia de un marco legal apropiados en materia de tierras de los barrios y
de normas modernas para desarrollar esquemas de corresponsabilidad y cogestión en la
producción urbana y rural. Se requieren, por consiguiente, ordenanzas para desarrollar
programas bandera en materia de Transformación del Hábitat, que reconozcan la
inversión de la gente en sus casas. Aquí el papel de las EOs puede ser fundamental,
aportando experiencia de cooperación y participación a los planes del municipio.
5. – Fortalecer el autofinanciamiento. Estos ejes sin recursos no desarrollarían su
potencial. La primera fuente de recursos debe ser la propia, es decir la del
autofinanciamiento. La dependencia de aportes externos como los proporcionados por el
gobierno en los últimos años o de contratos con una sola empresa (caso cooperativas –
PDVSA), solo aumenta la precariedad de las OESs en su acción financiera. El tercer y
cuarto principio cooperativo, son determinantes para entender la importancia de lo antes
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
dicho: la “Participación Económica de los Asociados” y el de la “Autonomía e
Independencia”.
Matriz de proyectos
Las líneas de acción para la promoción de la Economía Social en el ámbito municipal, en el
contexto del desarrollo económico local, son las siguientes:
1. Emprendimiento como piedra angular de un programa de gobierno municipal.
Por las mayores sinergias que se pueden lograr, basadas en principios y valores
éticos, un gobierno municipal debe concederle prioridad al emprendimiento
colectivo. Ello requiere formación ciudadana y empresarial en los siguientes
aspectos: formulación de planes de negocios; capacitación para el trabajo;
disposición al trabajo en equipo; visión de entorno; valores y principios. Es
conveniente las alianzas con empresas, institutos formativos, universidades y
gremios.
2. Impulsar contenidos y prácticas cooperativas en las escuelas municipales. Los
contenidos programáticos y experiencias como el manejo de compras conjuntas de
útiles escolares, gestión de cafetines, huertos escolares, resultan de gran utilidad
para el municipio.
3. Subsidiariedad en actividades municipales. Con el reconocimiento mutuo de la
autonomía municipal y el de las OESs, es posible compartir objetivos y decidir
procesos conjuntos apuntando a una cogestión de servicios municipales
enfrentando el cooperativismo falso y el de maletín. Pudiesen cooperativizarse:
servicios de salud; administración y mantenimiento de cementerios;
mantenimiento de escuelas municipales; recolección, tratamiento y reciclaje de
residuos; embaulamiento de aguas; construcción de escalinatas y caminerías;
reforestación; cobranza de impuestos, entre otras actividades.
4. Cooperativización en el ámbito agrícola. Pueden impulsarse cooperativas de
productores y de producción, de crédito, de compras conjuntas de insumos,
equipos y maquinarias, ensilaje, venta, comercialización, y transporte. Los
productores tendrían como primer destino un Mercado Cooperativo Municipal,
cuyo diseño pudiera ilustrarse en las Ferias de Consumo de Lara, y una red de
bodegas populares y cooperativas de consumo. Esta acción supone la colonización
de tierras que supere las “orillas de la carretera”.
5. Impulso al cooperativismo de ahorro y crédito. Contra los agiotistas y por apoyo a
iniciativas individuales y colectivas, este impulso es necesario. La Cooperativa San
José Obrero de Punto Fijo, con 33.000 asociados, y Corandes en Tovar, con 12.000,
son muestras de las bondades de este tipo de cooperativa.
6. Promoción del cooperativismo de viviendas. La carencia de viviendas pudiera ser
enfrentado por la vía de las cooperativas de vivienda y las asociaciones civiles de
construcción. Deben considerarse las acciones de autoconstrucción y la
constitución de cooperativas de trabajo asociado en carpintería, fabricación de
ladrillos, compras de insumos de construcción y remodelación, de ingenieros y
arquitectos y otras.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
7. Promoción del cooperativismo de transporte. Un programa de promoción y apoyo
en gestión de cooperativas de transporte con calidad para los usuarios y con
Responsabilidad Social Empresarial, pudiera promoverse.
8. Promoción del cooperativismo de turismo. Línea directa de desarrollo de este
programa sería el del Turismo Social con posadas familiares para nacionales y
extranjeros acompañado de paquetes turísticos en rutas históricas y ecológicas.
9. Orientar acciones de Responsabilidad Social Empresarial (RSE). Las acciones de
RSE de las organizaciones que operen en el Municipio deben ser orientadas hacia
sectores deprimidos y prioritarios: campesinos y citadinos en situación de pobreza
extrema, niños, tercera edad, minusválidos, desertores escolares, entre otros. Una
ordenanza debe compensar con beneficios impositivos y de otra naturaleza, las
acciones empresariales hacia esos sectores, demostrables mediante balances
sociales.
10. Canalizar disposiciones de la LOTTT hacia comunidades. El Artículo 319 de la
LOTTT establece a las empresas un Plan Bianual de Formación hacia sus
trabajadores y las comunidades. Ese plan, previo acuerdo Alcaldía – empresas,
pudiese canalizarse hacía áreas de interés del municipio. Para ello, debe explorarse
la opción de una fundación municipal que planifique el uso de apoyos y exonere de
impuestos a las organizaciones participantes; especial atención tendrían las
contratadas por el municipio.
11. Exonerar de impuestos municipales a las cooperativas. Tanto el Art. 70 de la CN
como el Art. 89 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (LEAC) establecen
la exención de impuestos a las cooperativas dados sus impactos sociales. Se infiere
de las actuales ordenanzas que el pechamiento va dirigido a los actos de comercio
y aun a los civiles, pero no a las cooperativas.
12. Constitución de un Fondo Municipal de Desarrollo de la ES. Contra el
“pedigüeñismo” pudiera constituirse un Fondo de Financiamiento de la ES con
participación del cooperativismo organizado, que financie proyectos con aportes
equitativos de los beneficiados.
13. Creación del Instituto de Emprendimiento y Formación Cooperativa. Todas las
acciones mencionadas necesitan procesos formativos y capacitación. El Instituto
sería el centro de una red de Formación ↔ Capacitación para el trabajo ↔
Transformación. Debe apoyarse en los comités de educación de las OESs y en la
red formal educativa del municipio para acreditar conocimientos, incorporando los
saberes ciudadanos, particularmente de los barrios y áreas rurales. De igual
manera, esta experiencia concede prioridad a contenidos como el cooperativismo,
planes de negocios, gestión de empresas, mercado, producción, tecnología,
finanzas, capital humano, lo administrativo – contable y la competitividad. Tendría
forma de doble embudo: captaría experiencias exitosas de interés para el
municipio y las transmitiría a interesados. Debe coordinarla un profesional en estas
áreas.
14. Unidad Municipal de Desarrollo de la Economía Social. Constituida mediante
ordenanza, esta unidad daría impulso político – institucional a los programas,
77
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
diagnosticaría la realidad cooperativa y empresarial y salvaría las cooperativas
salvables. Debe coordinarla un cooperativista de comprobada experiencia
78
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
C. Turismo y recreación
El sector turismo y recreación
Resulta importante hacer una primera distinción acerca de las diferencias entre turismo y
recreación. Son dos conceptos muy complementarios pero que suelen confundirse.
Veamos el caso del Estado-Municipio Vargas: los habitantes del Área Metropolitana bajan
durante el día, en fin de semana, a la playa, y regresan a dormir a Caracas. En este caso
estamos hablando de recreación, ya que el turismo implica pernocta. Otro caso
interesante es el del Municipio el Hatillo en Caracas, que recibe muchísimos visitantes
pero prohíbe la construcción de hoteles. Estamos hablando de recreación urbana, no
obstante que este pintoresco “pueblo”, con sus restaurantes, tiendas de artesanía,
arquitectura colonial y eventos constituye un atractivo turístico y recreacional para la
ciudad.
En un caso completamente diferente, la gente viaja a Caracas o a otras ciudades por
razones de trabajo, visitas médicas o diligencias en general y eso es una variante de
turismo, ya que implica pernocta, además del uso de servicios de restaurant, transporte
turístico, cine, teatro, museos, entre otros. Para sorpresa de muchos, Caracas es
realmente el principal destino turístico de Venezuela, ya que posee el mayor número de
habitaciones hoteleras, con la mayor ocupación (de lunes a viernes principalmente) y
recibe el mayor número de visitantes cuya razón de visita cambia según la época del año:
en temporadas vacacionales muchas personas la visitan por razones diferentes al trabajo.
En ese contexto, el turismo se beneficia de las oportunidades y recursos recreacionales de
una localidad y viceversa.
Problemática actual del sector turismo y recreación
El turismo en Venezuela ha sufrido una serie de transformaciones importantes durante los
últimos años. A continuación presentamos una caracterización general basada en algunas
fuentes bibliográficas y experiencias de más de 20 años de trabajo en el sector turístico en
Venezuela. El presente documento no constituye un estudio detallado ni riguroso del
sector, sino una introducción general al tema, que busca sensibilizar a los lectores frente a
su importancia y complejidad, así como ofrecer unos lineamientos generales que pueden
ser aplicados para comenzar a desarrollar el componente turístico del programa de
gobierno municipal en casi cualquier Alcaldía.
Desde un punto de vista legal e institucional, el turismo se ha convertido en un importante
sector de atención nacional, estadal y municipal. El turismo ahora posee rango
constitucional, posee su propia ley orgánica y han sido creados un Ministerio de Turismo,
un Fondo Nacional de Promoción y Capacitación, se han creado las Corporaciones
Estadales de Desarrollo Turístico, Direcciones e Institutos de Turismo Municipal. Conviene
señalar que una importante iniciativa instaurada antes del presente gobierno como lo
eran que eran los Fondos Mixtos (proveedores-gobiernos estadales), se encuentran
amenazados de desaparición producto de la re-centralización del sector en los últimos
años. Se trata de un espacio de gestión que ha demostrado cierto nivel de éxito en
79
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
materia de promoción y capación turística en los estados y que será necesario evaluar en
una nueva etapa de la democracia y descentralización.
Desde el punto de vista del comportamiento del mercado, Venezuela ha dejado de ser un
destino altamente atractivo con capacidad de competir y atraer turistas internacionales de
manera efectiva. En la próxima gráfica se puede observar como el país llegó a un pico
máximo en el año 1996 y comenzó a decaer estrepitosamente a partir del año 1998.
Según el Mintur, en el recién concluido 2012, Venezuela recibió a 782.686 turistas
internacionales, 25% más que en 2011, que cerró con 625.224, y 46,2% por encima de
2010, año en que el país recibió 535.270 visitantes extranjeros. Sin embargo, en la tabla
siguiente podemos observar como Venezuela era para el año 2010, el penúltimo país de
turismo receptor de Hispanoamérica, solo superando a Paraguay y por debajo de Bolivia y
Honduras. Para Cuba, por ejemplo, la actividad turística constituye una de las bases de su
economía. Para el año 2011 registró cerca de 2,5 millones de turistas foráneos.
En la próxima tabla, podemos observar cómo los ingresos del turismo son clave para la
economía de algunos países de América Latina. México recibe el mayor número de
turistas internacionales, con 23,3 millones de visitantes en 2010, seguido por Argentina,
con 5,2 millones en 2010;. Brasil, con 5,1 millones; República Dominicana, con 4,1
millones; Colombia, con 3,7 millones; Puerto Rico, con 3,6 millones y Chile con 1,7
millones.
80
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Indicadores sobre el turismo en América Latina
País
América Latina
%
Ingresos
Empleos
Llegadas turismo Ingresos Ingresos
directos Valor del
turistas internl.
per
turismo
de
e
Índice
12
22
internl.
2010
cápita
%
indirectos TTCI23
12
18
2010
(en
2005
PIB
en
2011
(miles) millones
USD
2003
turismo18
USD)
2005
Argentina
5.288
4.930
57
1,8
9,1
4,20
Bolivia*
671
279
22
2,2
7,6
3,35
Brasil
5.161
5.919
18
0,5
7,0
4,36
Chile
3.389
1.636
73
1,9
6,8
4,27
Colombia
2.385
2.083
25
1,4
5,9
3,94
Costa Rica
2.100
2.111
343
8,1
13,3
4,43
Cuba
2.507
n/d
169
n/d
n/d
n/d
Ecuador
1.047
781
35
1,5
7,4
3,79
El Salvador
1.150
390
67
3,4
6,8
3,68
Guatemala
1.219
1.378
66
2,6
6,0
3,82
Haití*
n/d
n/d
12*
3,2
4,7
n/d
Honduras
896
650
61
5,0
8,5
3,79
México
22.395
11.872
103
1,6
14,2
4,43
Nicaragua
1.011
309
316
7,9
13,1
3,56
Panamá
1.712
1.676
211
6,3
12,9
4,30
Paraguay
465
217
11
1,3
6,4
3,26
Perú
2.299
2.274
41
1,6
7,6
4,04
81
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
País
América Latina
República
Dominicana
%
Ingresos
Empleos
Llegadas turismo Ingresos Ingresos
directos Valor del
turistas internl.
per
turismo
de
e
Índice
internl.
201012
cápita22
%
indirectos TTCI23
12
18
2010
(en
2005
PIB
en
2011
(miles) millones
USD
2003
turismo18
USD)
2005
4.125
4.240
353
18,8
19,8
3,99
Uruguay
2.407
1.496
145
3,6
10,7
4,24
Venezuela*
615
788
19
0,4
8,1
3,46

Nota (1): Los dos países marcados con asterisco (*) no tienen todas sus estadísticas disponibles para
22
2010, entonces se incluyeron solo como referencia los datos de 2003 para Haití y de 2009 para Bolivia
12
y Venezuela.
 Nota (2): El color sombreado verde denota el país con el mejor indicador y el color sombreado amarillo
corresponde al país con el valor más bajo, ambos para países con datos de 2010.
Fuente: Wikipedia
Venezuela en el mercado internacional ampliado
De acuerdo con las estadísticas de la Organización Mundial del Turismo (OMT), la agencia
especializada de las Naciones Unidas, en 2008 se estimaron 924 millones de llegadas de
turistas internacionales, que representa un aumento de 1,76% con respecto a 2007. En
2009 los arribos de turistas internacionales cayeron a 882 millones, representando una
disminución a nivel mundial del 4,4% con respecto a 2008.
La región más afectada fue Europa con una caída del 5,6%, sin embargo Francia continua
siendo el país más visitado del mundo. La disminución en el flujo de turistas
internacionales obedeció principalmente a los efectos de la recesión económica de 20082009, cuyos efectos se comenzaron a sentir en el turismo desde junio de 2008 y se agravó
todavía más en algunas regiones debido al brote de la gripe A (H1N1) de 2009. En el 2010,
el número de llegadas de turistas se recuperó y subió para 940 millones, superando el
récord que se había alcanzado en 2008. Las variaciones comentadas pueden verse en la
tabla siguiente:
82
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Para que el lector se haga una idea de cómo Venezuela participa en el mercado
internacional, efectuemos el siguiente análisis a los efectos de derivar algunas lecciones.
Según informes del Ministerio del Poder Popular para el Turismo, en el año 2001 llegaron
a Venezuela casi 800,000 visitantes internacionales, cifra que descendió en los siguientes
años, debido en parte a la tensa situación política y social por la que atravesó el país. Así,
en el 2003 la recepción de turistas llegó al punto más bajo de los últimos 20 años: poco
más de 435.000 turistas llegaron al país ese año.
A pesar de su maravillosa localización, clima, atractivos naturales y culturales, Venezuela
es hoy día considerado como un destino peligroso. Turistas internacionales han sido
asaltados, sus pertenencias robadas, ha habido violaciones y asesinatos de turistas
internacionales en toda Venezuela. Desde el momento de llegar al país, sus equipajes son
objeto de hurtos, los turistas son objetos de robos y estafas por parte de ladrones,
taxistas, agentes informales de cambio, entre otros. Hoteles han sido tomados por
asaltantes y los huéspedes han sido sistemáticamente robados y violados. Los visitantes
que antes venían por mar, navegando en sus propias embarcaciones, ahora tienen miedo
de llegar a nuestros puertos, porque sus embarcaciones son saqueadas, tripulantes
asaltados y en el mar son objeto de actos de piratería. Los comentarios anteriores no
aparecen en la noticias, pero la fuente ha sido directa, hablando con turistas y prestadores
de servicio local durante los últimos quince años en todo el país. En consecuencia, un
destino tradicional de importancia internacional como Los Roques, que recibía un 90% de
turistas internacionales para el año 1999, hoy en día recibe menos del 10% de turistas
internacionales.
Como podrá concluirse, el turismo es una actividad sumamente sensible al tema de la
seguridad de las personas y sus bienes, así como también a la calidad de servicios
públicos. Las deficiencias en los servicios públicos, tales como electricidad, agua, vialidad,
aeropuertos, teléfonos públicos, recolección y disposición de desechos sólidos, aunado a
83
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
problemas de contaminación y depredación ambiental en playas, ríos, parques nacionales,
contaminación atmosférica, sónica, entre otros, afectan el disfrute de la experiencia
turística y generan una mala reputación e imagen.
Como país caribeño, competimos con destinos importantes como República Dominicana,
Puerto Rico, Panamá, Colombia, Miami, México y demás islas del Caribe incluyendo a
Cuba, quién, a pesar de su régimen dictatorial y comunista, ha re-descubierto que el
turismo es una, si no, su principal fuente de ingresos. Todos estos países poseen trópico,
mar caribe, atractivos naturales y culturales, servicios hoteleros de rango y calidad
internacional y sobre todo seguridad.
Finalmente, resulta importante resaltar que Venezuela posee los atractivos naturales, una
oferta de servicios locales sumamente interesantes y atractivos, con gran potencial y una
ubicación excelente. En un nuevo contexto político, con seguridades jurídicas a los
prestadores de servicios e inversionistas, garantizando seguridad a los turistas
internacionales y nacionales y con una gestión de mercadeo internacional de calidad,
Venezuela se puede constituir en uno de los más importantes actores del Caribe.
Oportunidades que ofrece el sector turismo y recreación para la gestión municipal
Turismo Internacional
Si Venezuela logra contrarrestar la mala imagen que posee por las razones antes
expuestas, y logramos mejorar la calidad de los servicios públicos, desde el nivel nacional y
estadal hasta el municipal, Venezuela y cada localidad podrían comenzar o volver a atraer
turistas internacionales.
Ello debe ir acompañado de una buena gestión de atracción y promoción de inversionistas
turísticos, dispuestos a desarrollar y operar proyectos de servicios hoteleros, de
transporte turístico y agencias de viajes mayoristas internacionales, entre otros. Una
tendencia importante es la atracción de cadenas internacionales como las que ya fueron
expulsadas del país (Meliá, Hilton, Sheraton, entre otras), quienes poseen sus propias
redes de comercialización internacional, poseen altos estándares de servicio y generan el
mayor empleo local.
Pero, en la orientación del desarrollo local, es fundamental la convocatoria y enrolamiento
de los principales actores locales: comunidad, prestadores de servicios turísticos y
complementarios, a los cuales se les debe brindarles asistencia técnica y apoyo en la
gestión de recursos financieros. Aquí juega un papel fundamental la prestación de
servicios municipales de calidad: seguridad, manejo y disposición de desechos sólidos,
ornato, mantenimiento de plazas y espacio públicos, tramitación y respuesta pronta a
solicitudes de permisos de hoteles, incentivos fiscales, entre otras gestiones que puede y
debe asumir el gobierno municipal.
La acción municipal se insertaría dentro de una eficaz gestión de mercadeo internacional,
que comienza por el desarrollo de productos turísticos diferenciados, desarrollo de una
imagen propia y distintiva, así como una gestión de presencia en eventos internacionales,
redes sociales y el desarrollo de Empresas Manejadoras de Destino, capaces de ofrecer y
negociar la localidad como interesante atractivo turístico internacional.
84
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Turismo Nacional
El turismo interno ha crecido sustancialmente. Probablemente los problemas económicos,
de desempleo y pérdida de la capacidad adquisitiva del venezolano y de la moneda,
sumando a ello el régimen de control de cambio, ha obligado a los venezolanos a
quedarse y conocer su país en temporadas vacacionales. Adicionalmente, es importante
destacar un movimiento emergente de proveedores de servicios turísticos nacionales que
ofrecen opciones novedosas, diferenciadas y atractivas, incluso de gran potencial
internacional.
Países con una importante economía turística como España, que recibió casi 57 millones
de visitantes en el año 2011 y generó 43.521 millones de Euros (el 11% del PIB y el 11,4%
del total de empleo), se han dado cuenta que el turista nacional es igual de importante
que el internacional.
Cuando son más los viajeros que salen (turismo emisor) que los que entran, entonces
tenemos una balanza turística-económica negativa. Entonces se impone retener a los
viajeros nacionales, tarea tan importante como atraer a los internacionales. Por tal
motivo, la gestión municipal puede contribuir significativamente a mantener los mercados
ya cautivos y mejorar y recuperar la imagen a nivel nacional. Para ello, es fundamental
incorporar a la población como importante prestadora de servicios, como elementos de
imagen y aporte en materia de planificación turística local.
Los gobiernos municipales deben garantizar su presencia en las Ferias nacionales de
turismo, a la vez que maximicen su capacidad para gestionar recursos nacionales. Ello
supone contar con un equipo profesional competente y no sólo con personas que puedan
ser fiesteros, cantadores o populares.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Objetivos
Para lograr el desarrollo sustentable de la actividad turística en un municipio, esta debe
generar efectos positivos y beneficios en lo económico, lo social y la conservación del
ambiente. El perfil de los objetivos asociados a tales propósitos son los siguientes:
En lo económico, la gestión debe proponerse la generación de empleo, creación de
nuevas oportunidades de inversión y nuevas empresas, promoción de cooperativas y
microempresas locales, contribuir con la balanza de ingresos municipales, el aumento del
ingreso per cápita y mejoras en los beneficios económicos y financieros de todos los
operadores y prestadores que contribuyen con la cadena de agregación de valor:
transporte, guías turísticos, alimentos y bebidas, alojamiento, entre otras actividades.
En lo social, se trata de promover la incorporación y participación proactiva de la
comunidad, como importante agente en la oferta de servicios, trabajo, ideas y que son
parte de la imagen y escenografía de la localidad. El turismo debe contribuir al rescate y
puesta en valor del patrimonio cultural local, mejorar la calidad de vida de la gente,
tomándose previsiones para minimizar los impactos negativos típicamente asociados con
85
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
la llegada de visitantes: congestión vehicular, estacionamientos, peligros para los
habitantes de la localidad, malas influencias externas, entre otros.
También será importante la promoción de las oportunidades de recreación para los
habitantes de la localidad. Es decir, que los mismos habitantes del municipio puedan
disfrutar de tarifas especiales en los servicios turísticos durante los fines de semana, lo
cual contribuye con la ocupación turística.
En lo ambiental: una efectiva gestión municipal debe garantizar la protección del
ambiente local. Deben existir entonces programas ambientales asociados a la
preservación de las playas, ríos, bosques y parques, protección de especies animales y
vegetales locales, conservación de recursos de elevada fragilidad ambiental, así como la
concientización ambiental para el visitante y para el habitante. En turismo es mal negocio
deteriorar el ambiente. Si con tu hotel deterioras la playa, la localidad donde te
encuentras, pierdes además a los clientes.
Hoy en día, las variantes de servicios turísticos mejor y más cotizados son los de
ecoturismo y turismo de naturaleza; los turistas buscan a aquellos proveedores que
demuestran su preocupación y el cuidado del ambiente.
Para lograr un desarrollo integral de actividad turística, las máximas autoridades deben
comprender el potencial y las implicaciones de la actividad turística. En muchas Alcaldías,
el equipo de turismo, cuando existe, se dedica al programa vacacional del personal de la
Alcaldía, a relaciones públicas y protocolo y en casi todos los casos, a organizar los
“carnavales turísticos internacionales”.
Y no se trata de eso, al menos no solo de eso.
Estamos hablando del desarrollo de potencial económico-turístico de un municipio. Ello
tiene implicaciones en materia de planificación urbana, catastro, desarrollo económico,
desarrollo social, servicios públicos, seguridad, y más. Hay países desarrollados y otros en
vías de desarrollo que viven principalmente del turismo; en consecuencia, se trata de
mucho más que unas fiestas patronales del pueblo.
Existen municipios con vocación agropecuaria, con vocación industrial, con vocación
minera, con vocación residencial, con vocación de usos de oficina, pero todos reciben
visitantes, y si existen las condiciones adecuadas, esos visitantes pernoctarán y utilizarán
servicios turísticos.
Un Alcalde que asuma el turismo como estrategia integradora de su gestión, se convierte
en el líder del desarrollo de un destino turístico, definiendo políticas públicas,
estableciendo incentivos, asignando recursos, atrayendo inversiones, dotando servicios
públicos y proyectando la imagen de la localidad. Algunas líneas de acción para impulsar la
actividad turística local, son las siguientes.

Desarrollar una visión de desarrollo sustentable de la actividad, en localidades con
elevado potencial de aprovechamiento con fines turísticos y recreacionales
o Propuesta: Formulación del plan estratégico de desarrollo turístico
municipal.
86
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
o Objetivos: Desarrollar y ejecutar programas municipales de promoción de
la actividad turística; fortalecer la capacidad de gestión turística; orientar el
desarrollo de la actividad turística en el municipio.
o Resultados esperados: empleo, atracción de inversiones, mejora de la
calidad de vida.
o Responsables: autoridades administrativas con competencia en turismo,
cultura, catastro, planificación, desarrollo económico, social y conservación
ambiental

Desarrollar un banco de proyectos turísticos comunitarios con elevado potencial de
generación de empleo, autoempleo, microempresas familiares y cooperativas
o Propuesta: Desarrollo de proyectos turísticos novedosos, adaptados a la
localidad y de calidad
o Objetivos: promover el desarrollo de una oferta diversificada de servicios
que requieran de bajo financiamiento, en sintonía con programas
municipales de promoción de la actividad turística;
o Resultados esperados: empleo, atracción de inversiones, mejora de la
calidad de vida.
o Responsables: Unidad de proyectos turísticos municipales, en coordinación
con cultura, recreación, deportes, catastro, planificación, desarrollo
económico, social y conservación ambiental

Desarrollar un programa de capacitación turística con elevado potencial de apoyo
a programas y proyectos turísticos municipales
o Propuesta: Desarrollo de programa de capacitación turística en oficios y
áreas clave para el desarrollo turístico local
o Objetivos: promover el desarrollo de capacidades locales y desarrollo de un
recurso humano calificado para brindar servicios de calidad, que puedan
ser financiados por el INATUR o por otras fuentes de financiamiento;
o Resultados esperados: recurso humano calificado en oficios asociados a la
prestación de servicios turísticos, desde manejo de alimentos, atención a
las habitaciones, pasando por idiomas hasta destrezas gerenciales para la
administración exitosa de empresas turísticas
o Responsables: Unidad de capacitación turística municipal, en coordinación
con cultura, recreación, deportes, catastro, planificación, desarrollo
económico, social y conservación ambiental

Desarrollar un equipo de planificación, promoción y gestión turística municipal
o Propuesta: Desarrollo de un equipo de gestión turística con capacidad de
coordinar con diferentes dependencias municipales
87
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
o Objetivos: desarrollar la capacidad de gestión turística de la alcaldía, por
medio de la integración de un equipo con responsabilidades específicas y
generales en la materia;
o Resultados esperados: dependiendo del potencial turístico del municipio,
nivel de desarrollo de la alcaldía y de su disponibilidad de recursos, la
Alcaldía dispondrá de un equipo humano, de una unidad asesora al Alcalde,
una dependencia o un instituto de turismo municipal, con capacidad y
recursos para promover de manera efectiva el desarrollo de la actividad
turística.
o Responsables: Despacho del Alcalde, Dirección de Planificación y/ Dirección
de Desarrollo Económico o sus equivalentes

Desarrollar un programa de desarrollo de la capacidad de Gestión del Desarrollo
Turístico para el Alcalde y las máximas autoridades municipales.
o Propuesta: Desarrollo de una visión integral, económica, social, de políticas
públicas, servicios públicos y ambientales de la gestión turística. El Alcalde
debe convertirse en el líder del desarrollo turístico y comprender la
potencialidad económica asociada al turismo.
o Objetivos: promover el desarrollo de una oferta diversificada de servicios
que requieran de bajo financiamiento, en sintonía con programas
municipales de promoción de la actividad turística;
o Resultados esperados: visitas a localidades turísticas nacionales e
internacionales, desarrollo de un conocimiento integral del desarrollo
turístico, desarrollo de una visión compartida y de un programa de
gobierno que realmente oriente el desarrollo turístico local.
o Responsables: Despacho del Alcalde, Unidad de proyectos turísticos
municipales, en coordinación con cultura, recreación, deportes, catastro,
planificación, desarrollo económico, social y conservación ambiental
Referencias sobre el sector
Basamento jurídico del sector
1. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinaria de
la República Bolivariana de Venezuela Número 5.453. Caracas, 24 de marzo de 2000.
2. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo. Gaceta Oficial
Extraordinaria de la República Bolivariana de Venezuela Número 5.889. Caracas, 31 de
julio de 2008.
3. Reglamento Orgánico del Ministerio del Poder Popular para el Turismo. Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela Número 38.481. Caracas, 18 de julio de 2006.
Estudios técnicos de referencia

PLAN DE DESARROLLO TURÍSTICO, PETUR, CARACAS
88
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

PLAN DE DESARROLLO TURÍSTICO DE LA ISLA DE COCHE, NUEVA ESPARTA

PLAN DE DESARROLLO TURÍSTICO DE RÍO CARIBE, SUCRE

PLAN DE DESARROLLO TURÍSTICO DE CANAIMA, BOLÍVAR

PLAN DE DESARROLLO TURÍSTICO DE EL YAQUE, NUEVA ESPARTA

PLAN DE DESARROLLO TURÍSTICO DE CHICHIRIVICHE, FALCÓN

PLAN DE DESARROLLO TURÍSTICO DEL MUNICIPIO VARGAS, VARGAS
Oferta de talleres técnicos para futuros alcaldes o legisladores municipales

El Alcalde como Líder y Promotor del desarrollo turístico Municipal

Desarrollo Municipal Sustentable y Turismo

Gestión de programas y proyectos turísticos Municipales. Fuentes de
financiamiento internacionales, nacionales, estadales y privadas.

Formulación de la Política Turística Municipal

Atracción de inversiones turísticas, incentivos municipales, promoción y mercadeo
turístico municipal, política fiscal turística

Aspectos legales y regulación del sector turístico municipal
89
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
D. Seguridad alimentaria
Definición
Los gobiernos deben realizar los mejores esfuerzos para garantizar la seguridad
alimentaria de su población. Todos los países coincidieron en que la Seguridad
Alimentaria se alcanza cuando “toda persona, en todo momento, tiene acceso a una
alimentación necesaria para llevar una vida sana y activa”. Así debe existir una
disponibilidad de alimentos suficiente, los habitantes, deben poseer recursos para
adquirirlos, el abastecimiento debe ser realizado con regularidad y deben respetarse las
idiosincrasias alimentarias de la población.
Igualmente se ha definido “Soberanía Alimentaria como “la facultad de cada pueblo para
definir sus propias políticas agrarias y alimentarias de acuerdo a objetivos de desarrollo
sostenible y seguridad alimentaria”. Ello implica la protección del mercado doméstico
contra los productos excedentarios que se venden más baratos en el mercado
internacional, y contra la práctica del dumping (venta por debajo de los costos de
producción).
Lo anterior implica la existencia de políticas públicas dirigidas a garantizar la producción y
la importación de alimentos, la generación de empleo digno y bien remunerado, apoyo a
los grupos más vulnerables de la población, desarrollo de una infraestructura que asegure
la regularidad en el suministro y respeto a los derechos de los consumidores para
seleccionar los alimentos de su preferencia. Implica la existencia de un basamento legal y
políticas públicas que garanticen el equilibrio económico y los incentivos necesarios para
la persistencia y el desarrollo armónico de los distintos actores del sistema.
En este marco, el gobierno municipal tiene un papel fundamental que jugar por ser la
instancia del estado más cercana a la población. Sus tareas se verán más adelante.
Basamento legal nacional y municipal
Mediante decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley se aprobó y firmo el ejecútese en
Consejo de Ministros en Caracas, a los catorce (14) días del mes de mayo de dos mil ocho
(2008) la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria para “la construcción del
Estado Social de justicia y bienestar que enuncia la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela”.
Es importante señalar que en la Exposición de Motivos de la ley citada, se expresa: “Este
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica no tiene por objeto la simple supresión
del libre mercado , como mecanismo de generación de riquezas, fuentes de empleo,
comercialización de bienes y otras funciones que se le atribuyen pueda cumplir. Antes
bien, tiene por objeto brindar una herramienta jurídica en manos del Estado y de la
sociedad en su conjunto que permita la planificación normativa, estratégica, democrática,
participativa y territorializada de la producción agrícola, también la gestación y desarrollo
de espacios para la producción y distribución de bienes, servicios y riquezas cónsonos con
el proyecto de sociedad plasmado en nuestra constitución, al tiempo que se garantiza el
abastecimiento y distribución equitativa y justa de alimentos a toda la población”.
90
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Cabe destacar que la Constitución plantea dos componentes básicos entre los derechos
irrenunciables de la Nación enunciados en su artículo 1º de la misma, como lo son “la
soberanía y la seguridad agroalimentaria”. Señala la Exposición de Motivos del texto
constitucional: “La actividad de producción de alimentos queda establecida como esencial
para el país, consagrándose el principio de la seguridad alimentaria en función del acceso
oportuno y permanente de alimentos por parte de los consumidores.”
Así mismo, este carácter esencial de la actividad de producción de alimentos es
desarrollado de manera amplia en el artículo 305 constitucional, en el cual se encuentra
explícita la garantía de seguridad alimentaria, sobre la base del desarrollo de la soberanía
alimentaria, entendida la primera como «la disponibilidad suficiente y estable de
alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del
público consumidor», y la segunda comprendida en la idea de «desarrollo y privilegio de
la producción agropecuaria interna, de interés nacional y fundamental para el desarrollo
económico y social de la nación».
El Municipio se encuentra íntimamente relacionado con la seguridad alimentaria. En este
sentido cobra fuerza lo enunciado en la “Ley Orgánica del Poder Público Municipal”,
especialmente en lo señalado en los siguientes artículos:
Artículo 47. La legislación municipal que desarrollen los Consejos Legislativos y los
concejos municipales, deberá establecer diferentes regímenes para la
organización, gobierno y administración de los municipios, incluso en lo que
respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las
condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos
fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros
factores relevantes ; así como las opciones para la organización del régimen de
gobierno y administración democrática que corresponda a los municipios indígenas
y a los municipios con población indígena, de acuerdo con la naturaleza del
gobierno local y las características de la entidad federal respectiva.
Artículo 48. Estos regímenes de organización, gobierno y administración deberán
estar en correspondencia con los planes de desarrollo elaborados por los Consejos
de Planificación a nivel municipal y estadal, orientados a atender con eficiencia los
requerimientos para el desarrollo de la vocación económica respectiva.
Artículo 56. Son competencias propias del Municipio las siguientes actividades:
2. a. La ordenación territorial y urbanística; el servicio de catastro, (…….)
2. f. Los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico; de
alumbrado público, alcantarillado, canalización y disposición de aguas
servidas; de mataderos, cementerios, servicios funerarios, de
abastecimiento y mercados.
2. i. Las demás relativas a la vida local y las que le atribuyan la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales y
estadales».
91
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Artículo 64.- A los municipios les corresponde la protección del medio ambiente y
de la salubridad pública, el suministro de agua potable y el tratamiento de aguas
residuales, así como el respeto (……).
De allí se desprende que el municipio puede y debe participar en la promoción del
desarrollo agropecuario de su territorio y la protección del medio ambiente, coordinando
las actividades de planificación con el poder nacional y estadal. A su vez, juega un papel
central en el manejo del catastro municipal y la promoción de actividades de distribución
como los mataderos, las ferias de abastecimiento y los mercados locales.
Situación actual
La agricultura y el sistema agroalimentario nacional atraviesan un período recesivo cuya
manifestación más evidente es el incremento de la brecha entre la producción nacional y
el consumo de alimentos procesados y de productos frescos de origen agropecuario. Esta
brecha se cubre con un creciente tonelaje de alimentos y forrajes importados. Ha estado
ausente un enfoque integral de la alimentación que tome en consideración a los distintos
actores económicos, relaciones y procesos que median entre la base de recursos naturales
y el consumidor.
Lo anterior implica la necesidad de políticas públicas dirigidas a garantizar la producción y
la importación de alimentos, la generación de empleo digno y bien remunerado, apoyo a
los grupos más vulnerables de la población, desarrollo de una infraestructura que asegure
la regularidad en el suministro y respeto a los derechos de los consumidores para
seleccionar los alimentos de su preferencia. En estas últimas áreas, el municipio resulta el
espacio idóneo para llevar adelante esas tareas.
Por otro lado, impulsar el sistema agroalimentario nacional, implica la existencia de un
basamento legal y políticas públicas que garanticen el equilibrio económico y los
incentivos necesarios para la persistencia y el desarrollo armónico de los distintos actores
del sistema. Venezuela, con más de 900.000 km2 (90 millones de has) de territorio, una
superficie jurisdiccional marítima de 650.000 Km2 y los derechos de las flotas pesqueras
en altamar, debería tener una producción superior a la actual y una disponibilidad de
alimentos, en cantidad, calidad y diversidad adecuada.
La producción sostenible y la preservación de la biodiversidad, son mandatos imperativos,
cada uno con características propias en las zonas tropicales y en cada uno de sus
ecosistemas. Esto exige estrategias diferentes y complementarias que, a su vez, tomen en
cuenta los aspectos culturales de las distintas poblaciones.
La producción vegetal actual se ubica alrededor de 14 millones de toneladas/año y de tres
millones la correspondiente a la producción animal, pesca y acuicultura, actividad que se
realiza sobre una extensión ocupada de unas 28 millones de hectáreas de las
aproximadamente 40 millones económica y agroclimáticamente adecuadas para la
actividad agrícola vegetal y animal. Una elevada proporción de la producción se concentra
en pocos rubros (caña de azúcar, maíz, arroz, frutales, leche y carne).
En términos de la disponibilidad de alimentos (calorías/día) Venezuela ocupa la posición
12 en el área continental de América con 2.631 por debajo de los Estados Unidos, Canadá,
92
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
México, Brasil, Argentina, Costa Rica, Uruguay, Guyana, Belice, Colombia y Paraguay. En
1980 la disponibilidad diaria de calorías en Venezuela era de 2.844 y ocupaba la sexta
posición. En ese lapso la disponibilidad en la América continental aumentó en 329 cal/día
(11,4%) al pasar de 2.882 a 3.215, mientras que la de Venezuela disminuyó en 7,5%.
El diagnóstico para finales del 2012 es que el crecimiento agrícola no ha sido sostenido, a
pesar de que genera unos 650 mil empleos directos y alrededor de 2.000.000 de empleos
indirectos. Sin embargo, la falta de una política agrícola coherente, más los ataques al
derecho de propiedad y la inseguridad personal, ha conllevado a un estancamiento del
sector, lo cual se hace más notorio por los siguientes hechos:
• Devaluación desproporcionada de la moneda.
• Inflación en toda la cadena de bienes y servicios para la producción.
• Escasez de repuestos, materiales, semillas, medicinas, matamalezas, garrapaticidas,
fertilizantes y otros insumos tecnológicos, cuyo conjunto configura la especulación en
la actividad agro productiva y limita la expansión necesaria para el crecimiento
sostenido del sector agrícola.
• Falta de rentabilidad en el negocio por el excesivo y prolongados ajustes del sistema de
control de precios
• A lo anterior se suma un factor de perturbación, muy importante, referido a las
importaciones desmedidas, extemporáneas y privilegiadas que ha hecho el sector
oficial en los últimos tiempos. Esto agravado por la negligencia, impericia e
irresponsabilidad en el manejo de los mismos.
Para el presente año 2013, los indicadores que se vienen acumulando no han variado
significativamente de lo vivido en el 2012. En cuanto a la cosecha de norte-invierno de
cereales, por una falta de coordinación entre las importaciones necesarias, la asignación
de divisas requeridas y la instrumentación de los operativos de transporte y distribución
de los insumos requeridos, la siembra total en lo que a superficie se refiere no excedió a la
superficie sembrada en el 2012, de ahí que en los mejores resultados esperados, la
cosecha no será superior a la del año pasado.
Pero entendiendo que la distribución de insumos como abonos y agroquímicos necesarios
en el proceso de siembra y cosecha no se distribuyeron a tiempo, ya se presagia que la
productividad de la superficie sembrada, será inferior a la del 2013. Si a lo anterior se le
añade que en estados como Guárico y Anzoátegui el verano se ha extendido en una forma
inusitada y las lluvias en los estados de los llanos occidentales como Portuguesa y Barinas
han sido excedentarias al promedio histórico, todas estas circunstancias presagian una
cosecha para el 2013 muy precaria, aumentando así las necesidades de importación para
finales de año, en un país que ya para el próximo año, la escasez de divisas será crónica.
Situación similar a la descrita anteriormente para los cereales, se está observando en la
siembra de otros cultivos como por ejemplo café, frutales y hortalizas.
En lo que respecta a la producción animal, el rezago en el ajuste de los precios regulados y
la demora en el otorgamiento de las licencias de importación, así como en la asignación de
93
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
divisas, ha profundizado la oportuna operación de las importaciones necesarias para
cubrir los déficit de estos productos, profundizando así las carencias de abastecimiento
de los consumidores. En lo que a productos de la pesca marítima y/o continental se
refiere, la oferta global nacional per cápita ha bajado desde 1998 que fue de 22,4 Kgs a
8,2 Kgs/año en el 2012, es decir una reducción del 64,0% de disponibilidad interna.
Si es bien cierto que todo lo anterior ha tenido una repercusión nacional, es cierto
también que en los municipios rurales continentales o costeros, la realidad es mucho
más grave, por cuanto la distribución y oferta de los productos básicos se ha hecho más
irregular al desaparecer gran parte de los establecimientos de la red MERCAL situados en
las poblaciones rurales. Es por ello que se hace imprescindible que los Concejos
Municipales de las entidades rurales se aboquen con carácter de urgencia, a promover y
desarrollar centros de compra-venta de alimentos básicos y/o frescos, a los fines de
garantizar el abastecimiento alimentario necesario de sus poblaciones.
En términos de alimentación y nutrición de la población, representantes del Observatorio
Venezolano de la Salud, de la fundación Bengoa y del Centro de Estudios del Desarrollo de
la Universidad Central de Venezuela (CENDES), se afirma que el déficit en la producción
nacional, la escasez de alimentos, la falta de implementación de políticas de salud para la
atención de endemias a nivel nacional y la disminución en el control de la composición de
los alimentos importados impactan negativamente en la nutrición de los venezolanos. Se
expresa que la alimentación no se reduce a la cantidad de alimentos que consume una
persona.
Igualmente, es necesario destacar que la política oficial ha devenido en ocultar y/o no
registrar información, sin menos cabo del cambio de metodologías que disfracen
resultados adversos a la gestión oficial. Es el caso de la metodología aplicada para
determinar la reducción de la pobreza en Venezuela donde el INE calcula la pobreza
comparando el ingreso de las personas con el costo de la canasta alimentaria y, en este
momento, en el costo, tiene una participación muy importante el precio de los alimentos
que venden en MERCAL y PDVAL, instancias que tiene limitada cobertura. Por esto, el INE
reporta que para mayo de este año la canasta está en 2.620 bolívares, mientras CENDA
reporta que está en 4.481 bolívares.
Por último, en términos ambientales y de salubridad pública, el tratamiento de las aguas
servidas en las poblaciones rurales es inexistente, hecho que genera un grave problema
de contaminación ambiental y fuente de enfermedades endémicas, ignorándose hoy
avances tecnológicos que coadyuvarían en la solución de esta problemática como lo
pudiere ser el explorar tratamientos anaeróbicos (ausente de oxígeno) en ambiente
cerrados, logrando como producto biogás, el cual es un biocombustible para la
generación de energía eléctrica, teniendo a su vez como subproducto, material orgánico
apto para elaborar compost para la fertilización.
Como consecuencia de lo anterior hoy se observa lo siguiente:
•
Desabastecimiento actual de rubros como leche, carne, huevos, azúcar, pollo,
sardinas, aceite, arroz, harina de trigo, pastas alimenticias entre otros rubros.
94
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
•
Elevado nivel de importaciones, con una balanza comercial agrícola con un déficit de
más de 8.000 millones de dólares al año.
•
Producción nacional disminuida.
•
Falta de coordinación institucional, lo cual genera anarquía.
•
Poca oferta en investigación, desarrollo y transferencia de tecnología agrícola
adecuada.
•
Total incultura ambiental y conservacionista
Lineamientos para la Gestión Municipal
Entendiendo que de los 23 estados de la República Bolivariana de Venezuela, diez y nueve
(19) de ellos tiene que ver significativamente con la actividad agrícola y/o pesquera, y de
estos, diez y seis (16) su Producto Interno Bruto, PIB, es netamente agrícola, cobra fuerza
lo señalado en los artículos 47, 48, 56 (a, f, i) y 64 de la “Ley Orgánica del Poder Público
Municipal”. De allí que el objetivo estratégico de los gobiernos municipales en materia de
seguridad y soberanía alimentaria debería ser el siguiente:
“La gestión municipal debe contribuir con y promover el logro de un sistema
agroalimentario integrado, armónico ambientalmente y eficiente, con capacidad para
optimizar el aprovechamiento de ventajas comparativas y la generación de habilidades
competitivas de nuestros municipios agrícolas, garantizándole una alimentación sana y
sustentable a la población venezolana”
Para concretar el objetivo formulado, la propuesta específica de acción para nuestros
representantes municipales, se orienta a través de líneas de gestión que el municipio
puede desarrollar en cooperación con los distintos niveles de gobierno, con la ventaja de
que es el gobierno local el más cercano a la gente y a los problemas específicos del sector
agrícola. Estas son las siguientes:
 El catastro debe ser el eje fundamental en el plan rector del Municipio, como
instrumento para garantizar la seguridad jurídica y la tenencia de la tierra. Se trata
de un instrumento que debe tomar en cuenta, para su implementación, las
especificidades de la entidad con el cual se podrá saber cuál es la capacidad
económica. Ello permite la generación de recursos propios y, así, desarrollar el
plan rector correspondiente, que señale tanto el crecimiento urbano como rural.
 Garantizar la colocación de la cosecha y la formación racional de precios, mediante
el fomento y construcción de espacios para la compra venta de productos frescos y
artesanales (vegetales, pescados, quesos frescos, artesanales, entre otros),
garantizando la inocuidad de los mismos y trazabilidad4 en el origen de su espacio
de cosecha y/o manufactura que ponga en contacto a los pequeños y medianos
4
Según el Comité de Seguridad Alimentaria de ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE CODIFICACIÓN COMERCIAL
(AECOC): “Se entiende trazabilidad como el conjunto de aquellos procedimientos preestablecidos y
autosuficientes que permiten conocer el histórico, la ubicación y la trayectoria de un producto o lote de
productos a lo largo de la cadena de suministros en un momento dado, a través de unas herramientas
determinadas.”
95
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
productores, con el mercado comprador externo del municipio. Igualmente son
necesarios centros de acopio pesquero en las comunidades costeras.
 Los mercados municipales juegan un papel fundamental en la política alimentaria,
especialmente en los municipios no agrícolas, en los cuales se debe garantizar bajo
convenios de suministro y abastecimiento la presencia de los principales productos
básicos para la alimentación, tanto frescos, como manufacturados. Los mercados
deberían retomarse como centros de abastecimiento popular y/o redistribución a
instancias similares en cada una de las poblaciones no metropolitanas estadales o
cabeza de municipio.
 Apoyar la organización social de los pequeños productores, mediante capacitación
y gestión a los fines de acceder a los programas de financiamiento de instituciones
financieras nacionales y/o regionales, especialmente financiamiento para la
siembra y cosecha de rubros productivos, prioritarios y competitivos.
 Mejoramiento de la infraestructura para la producción, especialmente en vialidad
rural, electrificación, telefonía rural, sistemas de riego, obras de drenaje y
programas de conservación de cuencas hidrográficas. El mantenimiento de las vías
internas, que faciliten la salida de la producción agropecuaria, debería ser una
responsabilidad de aquellas alcaldías de municipios y/o parroquias netamente
agrícolas, creándose los mecanismos necesarios para el sustento presupuestario,
sea vía impositiva directa o mecanismos de desgravación impositiva de los
principales usuarios. De igual manera, es fundamental la formulación de un plan
coordinado de recursos presupuestarios con el gobierno estatal y nacional, así
como el estímulo a la formación de redes de gobiernos municipales que
promuevan la construcción de la infraestructura rural necesaria para garantizar la
producción de insumos agrícolas alimentarios (vegetal, animal y/o de la
pesca/acuicultura marítima y continental).
 Fomento, desarrollo o fortalecimiento de centros de capacitación y/o transferencia
tecnología agropecuaria orientada al fortalecimiento del talento humano local
para la producción y mercadeo agroalimentario, con miras a mejorar la
competitividad del sector.
 Fortalecer las escuelas técnicas e instituciones educativas del sistema de
enseñanza municipal que facilite un acercamiento de la educación en las
poblaciones rurales, con programas dirigidos al fortalecimiento de la identidad
rural de la zona, creando becas y otros incentivos que impidan la salida hacia los
cordones de miseria de las poblaciones aledañas a sus poblados o de las grandes
ciudades, así como incorporar valores de amor al trabajo del campo.
 Diseñar y poner en ejecución programas de extensión rural en lo referente a
sistemas de producción sustentables, que vinculados a la zonificación agrícola
existente permita la participación activa de la mujer y los jóvenes.
 Fomentar la agricultura y empresas de servicios familiares, así como de empresas
comunitarias prestatarias de servicios en general, arrendamiento de maquinarias,
96
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
compra de insumos, transporte de cosecha. Allí, el municipio puede facilitar la
gerencia y capacitación técnica y/o profesional.
 Promover y facilitar el establecimiento de polos agroindustriales, vinculados a la
producción específica de cada región. De igual manera, se propone el
aprovechamiento de las potencialidades pesqueras del país y fomento de la
acuicultura con fines de abastecimiento local y la exportación.
 Diseño de políticas de conservación ambiental. Promover, divulgar y apoyar en la
capacitación para el establecimiento de sistemas agroforestales, programas de
conservación de cuencas, así como incentivos para el establecimiento de cultivos
conservacionistas.
 Valorar proyectos donde las aguas servidas, canalizadas o canalizables, se
condujeran a un sitio en el cual sea construido un tanque para la digestión
anaeróbica, del cual saldría el biogás hacia un generador apropiado del cual se
surtiría de energía eléctrica a grupos humanos o establecimientos escolares,
sanitarios, empresariales y otros, con producción de “compost orgánico” eficiente
en el abono de cosechas.
Resultados y beneficios esperados
La propuesta para el sector agrícola y alimentario del país, con la inclusión y participación
de todos los actores y del Municipio, de acuerdo con el mandato constitucional
consagrado en los Artículos 305 y 306 referidos a la agricultura sustentable y al desarrollo
rural integral, debe conllevar a los siguientes beneficios:

Apoyar el derecho a la propiedad privada

Estimular la confianza jurídica y personal para la inversión

Propender a la integración de las cadenas agro-productivas

Aumentar la producción y rendimientos en los municipios y/o parroquias de
orientación agrícola y pesquera

Contar con capacitación y transferencia de tecnología agrícola de avanzada

Mejoramiento de la seguridad alimentaria

Generación de empleos productivos

Reducción de la importación de alimentos

Apertura de oportunidades para el mercado internacional

Mejoramiento y conservación de las cuencas hidrográficas

Población y consolidación de las fronteras

Mejorar el bienestar socio económico de la población.

Mejorar problemas ambientales de la mala disposición de aguas servidas,
97
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Mejorar el suministro de energía eléctrica para poblaciones con deficiente o nulo
servicio continuo, especialmente en las zonas rurales de alto impacto agrícola.
Referencias jurídicas
. Constitución, artículos 305, 306
.Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, 2008
.Ley Orgánica del Poder Municipal, artículos 47, 48, 56 (a, f, i) y 64
98
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
II.3. Desarrollo social: defensa y garantía de los derechos de todos
A. Educación
Definición del sector
La educación tiene como finalidad garantizar igualdad de oportunidades para todos y la
emancipación de todas las personas para su inserción social, cultural y económica en la
sociedad. La educación es lo que más protege a una persona contra la posibilidad de ser
pobre y tiene como objetivo dotar a las personas de las competencias que le permiten
participar como ciudadano productivo tanto en lo social como en lo político y en lo
económico en la sociedad.
La sociedad también necesita de la educación para contar con ciudadanos capaces de
convivir colectiva y socialmente en democracia, con capacidad económicamente
productiva.
Actualmente es obligatorio que todos los venezolanos cursen desde educación inicial
hasta terminar el bachillerato. No obstante, como se verá más adelante, este mandato no
se está cumpliendo.
Por otro lado, tanto la Constitución como la Ley Orgánica le asignan al Estado la máxima
responsabilidad para garantizar el derecho a todos de una educación integral y de calidad.
Aunque en realidad, la LOE pareciere orientarse más a clarificar los derechos del Estado
que los derechos de los ciudadanos al establecer largas listas de competencias del Estado
que centralizan todas las responsabilidades administrativas e institucionales al nivel
central.
Según el Artículo 103 de la Constitución Nacional, “toda persona tiene derecho a una
educación integral de calidad, permanente, en igualdad de condiciones y oportunidades,
sin más limitaciones que las derivadas de sus aptitudes, vocación y aspiraciones. La
educación es obligatoria en todos sus niveles, desde el maternal hasta el nivel medio
diversificado.” Según el artículo 14 de la LOE, la Educación es un derecho humano y un
deber social fundamental.
Este artículo permite argumentar que todos los niveles del Estado deben colaborar con el
cumplimiento de la garantía del derecho a la educación, y que es deber del nivel central,
estadal y municipal cumplir con el deber de garantizar ese derecho.
Competencias municipales
La Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1.989 no le asignaba competencias educativas a
los municipios. No obstante, muchos municipios poseen y administran escuelas oficiales y,
además, se relacionan con colegios privados en su jurisdicción. Por otro lado, el artículo
178 de la Constitución de 1999, en su parágrafo 5, establece como competencia de los
municipios, entre otras, educación preescolar. De modo que sí puede considerarse que
los municipios tienen competencias educativas. Como se dijo, muchos municipios tienen
escuelas de dependencia municipal, generalmente preescolares y primarias. Actualmente
99
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
hay 350 planteles municipales en toda Venezuela, de los cuales 223 son de educación
inicial, 263 de educación primaria y 14 de educación media.
El Capítulo VI de la Constitución que se refiere a los derechos culturales y educativos
proclama la educación como un “…derecho humano y como un deber constitutivo de la
raíz más esencial de la democracia”, y se la declara gratuita y obligatoria, y la asume el
Estado como función indeclinable y de servicio público. A tales fines, la educación debe
ser integral de calidad, permanente, en igualdad de condiciones y oportunidades para
acceder a ella. (…) Se incluye en el proceso educativo formal el nivel maternal, y se
establece con carácter obligatorio hasta el nivel medio diversificado. En las instituciones
del Estado se consagra la gratuidad de la educación en todos los niveles hasta el pregrado
universitario.
Este capítulo no excluye de responsabilidades educativas a los municipios, de manera
explícita. Por lo cual, éstos pueden tener iniciativas y poner en marcha políticas de apoyo
al sector educativo. Empezando por lo que se menciona en al artículo 178 de la CRBV, es
decir, por el nivel de preescolar y de educación inicial. Sin embargo, es evidente que la
educación es un sector en el que las principales competencias son atribuidas al nivel
central y estadal.
Está claro que la situación actual no otorga mucho protagonismo a los municipios en el
sector educación. No obstante se debe plantear en el mediano plazo la eventualidad de la
descentralización, que, sin duda, añadiría a los municipios competencias educativas que
podrían incluso cubrir el nivel de la educación primaria. Por otro lado, si bien los
municipios no están obligados a atender niveles educativos, tampoco lo tienen prohibido.
Si se toma el ejemplo de los consejos comunales, puede constatarse que éstos tampoco
tienen competencias en educación y sin embargo, en muchos casos, han desarrollado
proyectos de apoyo a las escuelas financiando la construcción y reparación de aulas,
comedores o laboratorios de computación. Como se explica más adelante, los municipios
podrían tener iniciativas de acuerdo con los consejos comunales y coordinar acciones de
apoyo diverso a las escuelas en su área de competencia. Este aspecto será retomado más
adelante en este documento.
Problemas actuales de la educación venezolana
Inclusión y Calidad de la Educación
•
•
•
Más de 2.000.000 de alumnos desertaron entre 2001 y 2010.
40% de los alumnos presentan fracaso escolar en Educación Media.
Bajo rendimiento observado en pruebas de comprensión lectora y
matemáticas. Según PISA 2010:
• 42% de los alumnos no superan las competencias básicas en lectura
• 60% de los alumnos no superan las competencias básicas en
matemáticas
• 44% de los alumnos no superan las competencias básicas en
ciencias
100
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
•
Alrededor de los 200.000 alumnos egresados de 6° grado sin cupo para
primer año de secundaria.
•
La cobertura del sistema es insuficiente y se puede hablar de más de
2.000.000 de personas en edad escolar que están fuera del sistema
educativo.
•
El déficit de atención se concentra en Educación Inicial y en Educación
Media. En Educación Inicial, la tasa neta de escolaridad es de 71,4%, es
decir que cerca del 30% de los niños entre 4 y 5 años de edad no están
siendo atendidos. En Educación Primaria la tasa de escolaridad de 2012 es
de 93,2, lo cual está lejos de una cobertura total, dejando por fuera a cerca
del 7% de los niños entre 6 y 12 años de edad. Y en Educación Media la tasa
de escolaridad es de 73,3% lo cual excluye a más de 26% de los jóvenes en
edad de 12 a 17 años.
•
Altas tasas de inasistencia de parte de los alumnos, aún en escuelas que
ofrecen merienda y almuerzo.
•
Incumplimiento de los 180 ó 200 días de clases, y del horario establecido,
sea de media jornada o de jornada completa.
•
Desprestigio de la profesión docente en todos los niveles.
•
Deterioro de la calidad de la educación, de la enseñanza y de la educación
en todos los niveles.
•
el MPPE no se atreve a participar en ninguno de los sistemas nacionales de
medición de la calidad.
•
Desvalorización del conocimiento científico, la experiencia, las profesiones
de todo tipo para la solución de los problemas del país.
•
Menor autonomía profesional de directivos y docentes por exceso de
autoritarismo y centralismo.
•
Improvisación en la toma de decisiones que responden más a intereses de
proselitismo que a favorecer a toda la población y al país en su conjunto.
•
Escasez de profesores de muchas asignaturas de Educación Media y escasa
información oficial al respecto. Cálculos propios establecen cercano al 47%
de escasez de profesores.
•
Deficiencias en cantidad y en calidad de la planta física. Nula información
oficial sobre este tema.
•
Graves deficiencias del funcionamiento del Programa Alimentario Escolar
(PAE).
•
Poca transparencia en las estadísticas y en general en todo el
funcionamiento del sistema educativo por parte del Ministerio de
Educación
101
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
•
Burocratización, centralización y desorden en de la administración del
sistema escolar en todos sus niveles
•
Alto porcentaje de personal docente interino y de directivos interinos y/o
encargados y sin la preparación indispensable para el ejercicio de esos
cargos.
Lineamientos de gestión: metas nacionales a 10 años:
 Todo niño de 4 a 17 años en la escuela
 Toda persona plenamente alfabetizada a los 8 años de edad
 Todo alumno con las competencias adecuadas a su grado en las áreas
básicas
 Todo joven habrá concluido bachillerato a los 19 años
 Mayor y mejor inversión en educación
Objetivos
1.) Lograr la descentralización y desconcentración de algunas funciones desde el
MPPE hacia gobernaciones y municipios.
2.) Incrementar la incorporación y la permanencia de niños y jóvenes a los niveles de
educación inicial y media, para colocarnos por encima del promedio de América
Latina, tanto en escolaridad como en la cantidad que culmina el nivel de media.
3.) Incrementar y diversificar la oferta de oportunidades de estudio y trabajo para los
jóvenes de más de 15 años.
4.) Disminuir las cifras de niños y jóvenes transgresores.
5.) Disminuir el porcentaje de embarazo adolescente.
6.) Mediciones anuales de calidad en los grados 3°, 6°, 9°.
7.) Aumentar el gasto por alumno en todos los niveles.
8.) Reinstalar las pruebas de ingreso a la educación superior.
9.) Elevar la estima social de la profesión docente.
Políticas educativas prioritarias
1) Planificar para metas a largo y corto plazo, con indicación del financiamiento necesario
para su cumplimiento. Las metas nacionales deben desagregarse por entidades federales.
Establecer prioridades de atención a la población más vulnerable como las zonas urbanas
(alguna vez identificadas por el ME como urbano marginales), cuyas escuelas eran las de
más bajo rendimiento, las zonas fronterizas donde se acumulan escuelas rurales e
indígenas.
2) Coordinación las acciones por la educación a nivel municipal con participación de
diversos entes gubernamentales implicados con la educación y el sector privado, las
universidades, ONGs, entre otros.
102
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
3) Uso de información para apoyar los programas y para evaluarlos, incentivar las
investigaciones y la divulgación de resultados
4) Instaurar la cultura de la evaluación, la selección y los concursos para cargos docentes,
directivos, de supervisión y dirección de zonas.
5) Fomentar el trabajo en equipo al interior de las escuelas. Exigir responsabilidad a las
escuelas y a los docentes.
6) Fortalecer las comunidades escolares, la asociación de padres y representantes, crear
las asociaciones civiles, promover la participación de los representantes.
7) Crear consejos federales y estadales de educación para promover la ampliación y
mejora de la educación en general y de la formación técnica específicamente. Activar
programas de buenos resultados como el de “cada empresa una escuela”, y otros que
permitan diversificar la oferta de estudios en media y superior.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Como se puede constatar en el presente documento, los problemas educativos son de una
dimensión tal que no pueden resolverse fácilmente ni con participación única del
municipio. Pero tampoco pueden resolverse desde el nivel central. Tarde o temprano, la
sociedad venezolana volverá a exigir la descentralización y se delimitarán con mayor
precisión las competencias nacionales, regionales y municipales.
Mientras tanto, en función de lo previsto en el artículo 178° de la Constitución, numeral 5,
los municipios pueden diseñar y llevar a la práctica, políticas educativas asociadas al
desarrollo de la educación pre-escolar. Y en particular, cabe señalar que podrían construir
y crear escuelas del nivel inicial del sistema educativo que es uno de los que está menos
atendido actualmente. Nada obliga a los municipios a responsabilizarse por este nivel,
pero tampoco lo tienen prohibido. Y, en toda lógica en un contexto eventualmente
descentralizado, este nivel educativo le correspondería a los municipios. La
responsabilidad de los municipios, en el momento actual con el nivel de preescolar, puede
tener varias opciones. Una de ellas es, como ya se dijo construir y administrar escuelas
nuevas, con todo lo que ello implica: Infraestructura, dotación y personal. Una segunda
alternativa, es apoyar a los planteles con educación inicial en el municipio. Este apoyo
deberá ser esencialmente en 3 aspectos: Infraestructura, dotación y proyectos especiales.
Infraestructura y dotación:
En general, el estado de las edificaciones escolares en Venezuela deja mucho que desear
porque el mantenimiento ha sido descuidado por décadas. Techos en mal estado, tuberías
dañadas, paredes agrietadas y muchos otros problemas son frecuentes. Los municipios
pueden incluir en su presupuesto la atención a estos problemas, haciéndolo con métodos
técnicamente adecuados. Es decir, mediante censos y diagnósticos precisos de las
necesidades de cada plantel y con iniciativas de solución originales que garanticen calidad
en las obras y organización eficaz del mantenimiento posterior, con apoyo de los alumnos
y de la comunidad educativa. Lo mismo puede decirse de la dotación, tanto de mobiliario
escolar, como de materiales didácticos y tecnológicos. Entre los materiales didácticos
103
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
destacan material bibliográfico, libros complementarios, de texto, y también láminas,
mapas y juegos educativos. Y entre el material tecnológico las opciones pueden ir desde
televisores y proyectores, hasta computadores de aula para fines pedagógicos. También
es posible que se requieran otros aparatos de ventilación e iluminación para mejorar el
ambiente físico de las aulas.
Proyectos especiales:
Los municipios también pueden apoyar a las escuelas, y, en este caso, no sólo a las de
educación inicial, con proyectos especiales tales como actualización del personal, apoyo a
eventos educativos y producción de materiales didácticos. Los docentes necesitan con
frecuencia participar en cursos y talleres de actualización que no pueden costearse por sus
sueldos bajos. Existen ofertas de diversos organismos y centros de investigación que
pueden atender estas demandas si los municipios cubren los costos.
Los dos aspectos anteriores están centrados en el financiamiento de parte de los
municipios. No obstante, en muchos casos estas actividades pueden coordinarse con los
consejos comunales. Los municipios pueden coordinar acuerdos entre escuelas, consejos
comunales y alcaldías para co-financiar diversos proyectos.
Referencias sobre el sector
Las estadísticas de la memoria del MPPE no traen información desagregada por
municipios, sólo por entidad federal. En el portal del Instituto Nacional de Estadística es
posible encontrar información para cada uno de los municipios tanto en el enlace
correspondiente al censo 2011, como en el enlace: “Síntesis estadística estatal”, pero no
se contemplan todos los aspectos que interesan para la educación. El listado adjunto ha
sido elaborado siguiendo los cuadros y tablas contenidos en la memoria del MPPE,
aplicándola al nivel municipal, en el entendido que los datos de la memoria provienen de
la información recopilada por cada zona educativa.

Población de la entidad federal por sexo y nivel escolar

Planteles de educación inicial, educación primaria y educación media por
dependencia administrativa en cada municipio. Año escolar 2011-12

Matricula de educación Inicial, educación primaria y educación media por
dependencia administrativa en cada municipio. Año escolar 2011-12

Matricula de educación inicial, educación primaria y educación media según sexo
en cada municipio. Año escolar 2011-12

Matrícula en las modalidades del sistema educativo en cada municipio. Año
escolar 2011-12

Matricula atendida por proyecto y/o programa bolivariano en cada municipio. Año
escolar 2011-12

Personal docente por niveles, dependencia, situación laboral y tiempo de
dedicación en cada municipio. Año escolar 2011-2012
104
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Personal docente según título y nivel escolar en cada municipio. . Año 2011-2012

Matrícula en educación inicial según atención convencional, no convencional y
SENIFA en cada municipio.. Años escolares 2007-08 a 2011-12.

Matrícula de educación inicial por edad en cada municipio. Año 2011-2012

Número de simoncitos familiar y comunitarios por municipio. Año 2011-2012

Matricula de educación primaria por municipio. Años escolares 2007-2008 a 201112.

Matrícula de educación primaria por grado de estudios y sexo en cada municipio.
Año escolar 2011-12.

Matrícula de educación primaria por dependencia y grado de estudios en cada
municipio. Año escoñar 2011-12

Matricula repitiente de educación primaria por dependencia y grado de estudios
en cada municipio.. Año escoñar 2011-12

Prosecución de educación primaria por grado de estudios, sexo y municipio. Años
escolares 2007-08 a 2011-12.

Deserción de educación primaria por grado de estudios y municipio. Años
escolares 2007-08 a 2011-12

Secciones de educación primaria por grado de estudios y municipio. Año escolar
2011-12

Matricula de educación media general y educación media técnica por municipio.
Años escolares 2007-2008 a 2011-12.

Matrícula de educación media general y media técnica por año de estudios y
sexo en cada municipio. Año escolar 2011-12.

Matrícula de educación media general y media técnica por dependencia y grado
de estudios en cada municipio. Año escoñar 2011-12

Matrícula de educación media técnica por especialidad, sexo y municipio. Año
escolar 2011-12

Matricula repitiente de educación media general y media técnica por
dependencia, año de estudios y sexo en cada municipio. Año escolar 2011-12.

Prosecución de educación media por año y municipio. Año escolar 2011-2012.

Deserción de educación media por año de estudios y municipio. Año escolar 201112

Secciones de educación media por año de estudios en cada municipio, Años 201112..
105
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Para mayor detalle, pueden consultar el siguiente sitio:
http://www.ine.gov.ve/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=
116&Itemid=10
106
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
B. Atención Primaria de Salud
Definición del sector
El esquema descentralizado venezolano otorga a cada nivel de gobierno un papel básico y
unas competencias claramente definidas; el Municipio es la manifestación más cercana
del Estado a los ciudadanos, pues es el prestador de los servicios públicos que determina
la ley y el encargado de construir las obras demandadas por el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social
y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y
las leyes, que en definitiva apuntan a satisfacer las necesidades básicas de la población del
territorio que abarque (Ministerio de Planificación, 2007)
En materia de salud en el nivel municipal, es de vital importancia la elaboración de planes
y programas que se enfoquen en la prevención de enfermedades, la educación y
promoción de la salud, con la finalidad que sus servicios lleguen a la mayor cantidad de
personas posible. La salud pública no debe orientarse exclusivamente a ofrecer servicios
especializados o de alta tecnología para cierto público y descuidar las condiciones de salud
del resto. Es por ello que la Atención Primaria de Salud (APS), especialmente en el primer
nivel de atención, es la estrategia sugerida en el presente documento.
El primer nivel de atención constituye “la puerta de entrada” al sistema de salud para las
personas, sean atendidas o referidas dependiendo de la causa de consulta. La APS es una
estrategia de salud establecida en 1978, en la reunión de Alma Ata, y aceptada por casi
todos los países del mundo, que se centra en la prevención y promoción de la salud, pero
sin perder su carácter resolutivo en la medida que los problemas de salud no puedan ser
evitados.
La Organización Mundial de la Salud le da especial importancia al tema de la APS y ha
establecido para su ejecución una serie de prioridades, entre las que se resaltan:
1. Educación sobre los problemas de salud prevalentes y sobre los métodos de
prevención y control disponibles.
2. Promoción del suministro de alimentos y de una nutrición apropiada.
3. Abastecimiento adecuado de agua potable y saneamiento básico.
4. Asistencia materno-infantil, con inclusión de la planificación familiar.
5. Inmunización contra las principales enfermedades infecciosas.
6. Prevención y control de las enfermedades endémicas locales.
7. Tratamiento apropiado de las enfermedades y traumatismos comunes.
8. Suministro de medicamentos esenciales.
107
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Un sistema de salud basado en las APS implica5:
■
Un marco legal, institucional y organizacional, así como de recursos humanos,
financieros y tecnológicos adecuados y sostenibles.
■
Empleo de prácticas óptimas de organización y gestión en todos los niveles para
alcanzar la calidad, la eficiencia y la efectividad (incluyendo los sistemas de
información necesarios a tal fin).
■
Desarrollo de mecanismos activos para maximizar la participación individual y
colectiva en salud.
■
Promoción de acciones intersectoriales para abordar otros determinantes de la
salud y de la equidad en salud.
Competencias municipales
La CRBV en su artículo 83 señala: “La salud es un derecho social fundamental, obligación
del Estado, que lo garantizará como parte del derecho a la vida. El Estado promoverá y
desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el
acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, así
como el deber de participar activamente en su promoción y defensa, y el de cumplir con
las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley, de conformidad con los
tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por la República”.
Más específicamente, la Carta Magna en su artículo 178 señala como competencia
municipal: “la salubridad y atención primaria en salud (sic)”, al igual que se encuentra en
el artículo 56 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005).
Por otra parte, la anterior Ley Orgánica del Régimen Municipal de 1989, establecía las
competencias del municipio definiendo, en su artículo 37, que el Municipio cooperará:
… 2. En la atención primaria de la salud y de carácter preventivo curativo o
rehabilitador, sanidad de urgencia, información y educación sanitarias;
planificación familiar y control epidemiológico, conforme a las normas y políticas
de coordinación establecidas por el Poder Nacional;…
Problemática actual del sector salud
La descripción de la problemática del sector salud que se presenta a continuación, está
basada en el trabajo realizado recientemente por Cartaya y Merz6.
En primer lugar, tanto en lo que respecta a la mortalidad materna como a la mortalidad
infantil, Venezuela se encuentra hoy por debajo de la mayor parte de los países
latinoamericanos de igual nivel de desarrollo, a pesar de los ingentes recursos invertidos
en su sistema de salud. Según la Red de Sociedades Científicas Médicas de Venezuela
5
OPS/OMS, (2005). “Declaración regional sobre las nuevas orientaciones de la APS. La renovación de la
APS”
5
6
Cartaya, Vanessa; Merz, G. (2013) “Hacia la prevención y la promoción de la salud: transformación de la
atención en el municipio Sucre”. Papel de trabajo inédito. Caracas: CONVITE.
108
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
(RSCMV), las muertes de infantiles, menores de 5 años y embarazadas dan cuenta de un
bajo nivel de cobertura en el control prenatal y fallas en los programas de erradicación de
enfermedades prevenibles por vacunas (RSCMV, Alerta Epidemiológica N° 168; citado por
PROVEA, 2011).
Según la información obtenida por PROVEA (2011), la razón de mortalidad materna no
han experimentado mejoras significativas en los últimos años. La RSCMV dedica a este
tema su Alerta Epidemiológica N° 233 (2012), reportando que la razón de mortalidad
materna era 68 muertes maternas por cada 100.000 nacidos vivos registrados (el valor
más alto del período 1998-2010. La razón decreció hasta 56 muertes por cada 100.000
nacidos vivos registrados en 2007. Para 2010 el valor de la razón de mortalidad materna
fue 58. Como valor referencial, el período 1998-2012 ha sido el único período de gobierno
con una tasa absoluta negativa de deterioro (aumento de mortalidad materna) de la
mortalidad materna desde hace 60 años.
La tasa de disminución de la mortalidad infantil se ha mantenido en descenso desde los
años 40 hasta los momentos; sin embargo, hay que notar que comparativamente con
otros países con ingresos per cápita similares a los de Venezuela (estamos en el tercio
superior de América) estamos en el tercio peor de mortalidad infantil, es decir hay una
desproporción entre nuestros ingresos económicos y como han sido trasladados a
políticas efectivas de salud.
Cabe apuntar que una de las causas de complicaciones durante la gestación que pueden
conducir a elevar la mortalidad materna es el embarazo adolescente. Según el Informe
“Estado de Población Mundial 2011” del Fondo de Población de las Naciones Unidas,
Venezuela encabeza la tasa de embarazos precoces de Suramérica con 101 nacimientos
por cada 1.000 mujeres de 15 a 19 años, por delante de Ecuador (100) y Colombia (96) y
sólo superada en Centroamérica por Honduras (108) y Nicaragua (109).
Como se sabe, en la última década en Venezuela, en el contexto de una acentuada
polarización política, se revirtió el proceso de transferencia de competencias iniciado en
1989, lo que significó la recuperación por parte del poder central de la infraestructura de
salud en manos de algunas gobernaciones y alcaldías. Así mismo, los programas
instrumentados por las Corporaciones de Salud pasaron a ser controlados desde el nivel
central. Esta situación ha venido obstruyendo sistemáticamente el establecimiento de
relaciones intergubernamentales a favor de una prestación de servicio eficaz y eficiente
por parte de todos los niveles de gobierno.
El comportamiento más significativo, por sus consecuencias, de ese proceso de
“recentralización” ha sido la restricción de los recursos para la salud que han sufrido las
gobernaciones y las alcaldías. La instauración en la práctica del mal llamado “Estado
Comunal” ha implicado una disminución sensible de los recursos financieros que por ley
deberían dirigirse a gobernaciones y alcaldías para la prestación de los servicios que les
competen: esto es, atención primaria de salud en el caso de las alcaldías.
A la instauración del Estado Comunal se le suma un hecho aún más significativo, cual es
que la columna vertebral de la acción gubernamental ha sido la creación de la Misión
109
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Barrio Adentro, de forma paralela al resto del sistema de salud, financiado con ingentes
recursos provenientes de la industria petrolera y gerenciada directamente por la Misión
Médica Cubana.
Aun cuando sus lineamientos corresponden a la Estrategia de Atención Primaria de Salud
(APS) impulsada por la OMS (2005), la Misión Barrio Adentro ha tenido una accidentada
instrumentación cuyas fallas fueron reconocidas en su momento por la Presidencia de la
República. Entre 2003 y 2005 llegaron al país aproximadamente 14.000 médicos cubanos
para prestar servicios en los barrios y zonas rurales del país, desde más de 4.000 módulos
creados a tal fin e, incluso, desde las viviendas particulares de la gente que allí habita.
Con el tiempo, la Misión Barrio Adentro se fue complejizando al agregarse los Centros de
Diagnóstico Integral (540 en todo el país), Salas de Rehabilitación Integral (574) y Centros
de Alta Tecnología (24) (PROVEA 2011). No obstante los enormes esfuerzos y recursos
invertidos, la falta de continuidad en la dotación de los centros, los problemas recurrentes
de personal, y la mayor fragmentación del financiamiento y la gestión de salud,
condujeron a que a partir del año 2006, la cobertura de los servicios en el primer nivel de
atención cayera significativamente y fuesen evidentes las dificultades para resolver los
problemas de salud con estándares satisfactorios de calidad.
La Misión Barrio Adentro, a pesar de estar diseñada para favorecer la APS, presenta dos
grandes inconsistencias: por un lado, sus políticas, estrategias y directrices están
separadas de las grandes políticas del Ministerio de salud y, por el otro, se ha dejado de
lado la atención pediátrica preventiva y la atención a la mujer embarazada.
Aparte de la precaria situación de la red de establecimientos de salud, medidas
preventivas básicas con incidencia en la salud materno-infantil, como la vacunación, han
venido decayendo en su cobertura. Es así que en los últimos cinco años la aplicación de
vacunas disminuyó en 30%. El propio Ministerio del Poder Popular para la Salud reporta
en un documento que en el año 2010:
“…no se logran los estándares establecidos de 95,0% de coberturas vacunales para las
poblaciones objetivo debido al insuficiente seguimiento y control del cumplimiento de
los esquemas regulares, privilegiando jornadas especiales sobre la rutina. Hoy se
exhiben coberturas por debajo de 80,0% en la mayoría de las vacunas…” (MPPS, 2010;
citado por PROVEA, 2011)..”.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Tal como se ha señalado en recientes estudios, “...En líneas generales se puede señalar
que los problemas de atención prioritarios que debería atender la nueva gestión están
concentrados en la morbi-mortalidad, especialmente la relacionada con la población
materno-infantil, los déficits nutricionales, especialmente también en los niños en
educación pre-escolar y básica, la morbi-mortalidad por violencia y la atención de las
110
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
enfermedades crónicas, entre ellas la hipertensión y la diabetes, sólo por seleccionar dos
de alta prevalencia”7.
Con base en las orientaciones estratégicas antes señaladas, y en las competencias que les
confiere la ley, es fundamental que los gobiernos municipales desarrollen una gestión en
salud basada en las tres metas que se proponen a continuación. Asociadas a ellas,
posteriormente se señalan algunas acciones indispensables para el cumplimiento de las
metas.
Metas del gobierno municipal en servicios de salud
Meta I: Establecer una política orientada a la prevención de enfermedades:
En el nivel municipal la prioridad no es la cura de enfermedades; el objetivo central es la
prevención de patologías que pueden derivar en complicaciones y deterioro de la calidad
de vida de los habitantes del municipio.
Para lograr este objetivo, es indispensable establecer el tipo de intervención en función a
los grupos prioritarios a atender. Teniendo en cuenta los principales problemas del sector
salud, la existencia en Venezuela de altos índices de mortalidad y morbilidad altamente
prevenibles, las prioridades de la OMS y los objetivos del Milenio8, entre los grupos más
vulnerables se encuentran:
●
Niños, niñas y adolescentes.
●
Mujeres embarazadas y en edad reproductiva.
●
Pacientes con enfermedades crónicas, diabéticos e hipertensos.
Para atender a esta población objetivo, el tipo de intervención enfocada en la estrategia
de Atención Primaria de Salud es la siguiente:
●
Control de niños sanos e implementación del plan ampliado de inmunización (PAI).
●
Salud sexual en adolescentes.
●
Control prenatal.
●
Planificación familiar y prevención del VIH/SIDA.
●
Pesquisa de cáncer (mama y cuello uterino).
●
Diagnóstico y control de pacientes crónicos.
●
Información de salud y actividades relacionadas con la promoción de hábitos
saludables.
●
Programas de nutrición en todas las áreas requeridas.
7
González, Marino. (2008). Diagnóstico sobre la situación del sector salud en el municipio Sucre del Estado
Miranda.
8
Plan convenido por todas las naciones del mundo, que abarca 8 objetivos que abarcan desde la reducción a
la mitad de la extrema pobreza, hasta la consecución de la enseñanza primaria universal para el 2015.
111
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Para cumplir con esta meta es necesario orientar las actividades y servicios que se
prestan. Esto requiere que existan normas y protocolos de atención explícitos que
orienten los procesos, el contenido y la calidad de la atención que se pretende prestar. Es
por esta razón que el equipo gerencial de salud debe dedicarse a:
●
El diseño de normas de atención:
○
Protocolización de la atención en los servicios.
○
Establecimiento de un patrón (número de pacientes que pueden ser
atendidos por hora, según el tipo de consulta).
●
Entrenamiento y difusión entre el personal involucrado.
●
Ejecución de actividades académicas de actualización permanentes.
Solo es posible conseguir que los cambios se mantengan en el tiempo a través de la
institucionalización de normas, protocolos y procedimientos.
Meta II: Más y mejores servicios ambulatorios
Dependiendo de las condiciones poblacionales y epidemiológicas, y de la disponibilidad de
recursos, se podría crear nuevos servicios ambulatorios con los cuales se pueda prestar un
servicio de calidad a los habitantes del municipio en las áreas señaladas. Esto podría
contemplar la construcción de nuevos servicios de salud, la adecuación de la obra civil de
los ya existentes y la dotación de la infraestructura con equipos básicos pero de alta
tecnología y buena calidad. Para ambulatorios rurales y urbanos tipo 1 es indispensable
tener una estructura básica para:
1. Consultorio médico.
2. Sala de tratamiento.
3. Sala de espera.
La atención odontológica en el primer nivel de atención, así como las actividades
preventivas en escuelas, preescolares y guarderías, es una actividad valorada como muy
positiva por los usuarios de los servicios públicos de salud.
Posterior a la recuperación y/o construcción y dotación de la infraestructura, se debe
tener un plan de mantenimiento anual y siempre dar pronta solución a las emergencias de
la infraestructura.
A tales efectos, es imprescindible crear un “plan maestro estructural” para la red de
atención primaria. Para ello, es necesario determinar el cómo, cuándo, el tamaño y la
localización de los establecimientos de atención primaria, usando variables demográficas,
epidemiológicas, antropológicas y sociales. De esta manera, es posible controlar el
sobredimensionamiento que existe en algunos establecimientos y zonas del país y el
déficit de las instalaciones en otros casos.
112
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Meta III: Diseño de la estructura por niveles de atención:
Se trata de diseñar la estructura de los establecimientos de atención primaria, basados en
la clasificación internacional de ambulatorios, de acuerdos con las posibilidades y los
requerimientos de atención ya señalados.
Los ambulatorios tipo 1 o primer nivel de atención, se enfocan básicamente a preservar la
salud mediante consultas preventivas para el diagnóstico precoz y tratamiento oportuno
de las enfermedades de alta prevalencia y baja complejidad. En el segundo nivel de
atención, los servicios ambulatorios son atendidos por especialistas y al mismo acuden
pacientes derivados del primer nivel o los que se presentan de modo espontáneo con
urgencias médico-quirúrgicas, cuya resolución requiere de servicios de mediana
complejidad. El tercer nivel de atención no existe en Venezuela a nivel municipal, con la
excepción del Hospital Ana Francisca Pérez de León, ubicado en la parroquia Petare del
municipio Sucre del Estado Miranda.
Una vez establecida esta clasificación, se podría contratar o reubicar al personal de salud
en función de la nueva estructura. A nivel municipal, el 90% de la estructura ambulatoria
debe estar conformada por ambulatorios tipo 1 y un 10% a centros de atención
especializada, estableciendo como prioridad la asistencia materno-infantil
Acciones asociadas a las metas
El gobierno municipal requiere desarrollar acciones que garanticen el cumplimiento de las
metas antes señaladas. El éxito de la gestión municipal en salud se asocia con la toma de
decisiones en materias tales como:
1. Una política de recursos humanos orientada a lograr un personal más formado y
satisfecho con sus condiciones de trabajo. Para mejorar los salarios y aumentar la
productividad, se podría implementar una política de estímulo basada en la asignación
de bonos complementarios de productividad que estén relacionados con el
cumplimiento de los horarios de trabajo y los estándares de rendimiento de consultas
establecidos en el cálculo del patrón definido.
2. La instrumentación de reuniones periódicas entre la gerencia y el personal de los
ambulatorios.
3. La implementación de un sistema eficaz de rotación de inventario que permita hacer
más eficientes las compras de material médico y médico quirúrgico.
4. La instrumentación de transferencias condicionadas para facilitar la reorientación de
las consultas hacia lo preventivo (como fue la experiencia del Programa de Atención
Materna Infantil. PAMI).
5. La transferencia de algunas competencias gerenciales a las comunidades organizadas
del municipio, así como también la formación de líderes comunitarios en la
importancia de la atención primaria de salud para que, posteriormente, sean las
propias comunidades las responsables de realizar actividades de promoción de salud.
6. La implementación de un sistema de indicadores de gestión.
113
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
7. La automatización del sistema de salud municipal, que permita en tiempo real (o en
corto plazo) hacer seguimiento de la gestión en cada uno de los ambulatorios. La
sustitución de la historia médica manual por la digital también permite la generación
de estadísticas en tiempo real y hacer mucho más efectiva la vigilancia epidemiológica.
Referencias sobre el sector
Experiencias exitosas de referencia
●
Dirección de Salud de la Alcaldía del municipio Sucre del Estado Miranda (Salud
Sucre).
●
Programa de Gobierno del Alcalde Carlos Ocariz.
●
Programa de atención materno – infantil (PAMI).
●
Plan Estadal de Desarrollo del Estado Miranda.
Basamento jurídico del sector
●
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
●
Ley del Poder Público Municipal vigente.
●
Ley Orgánica del Régimen Municipal, 1989.
Estudios técnicos de referencia
●
OPS/OMS, (2005). “Declaración regional sobre las nuevas orientaciones de la APS.
La renovación de la APS”
●
Cartaya, Vanessa; Merz, G. (2013) “Hacia la prevención y la promoción de la salud:
transformación de la atención en el municipio Sucre”. Papel de trabajo inédito.
Caracas: CONVITE.
●
Organización Mundial de la Salud (2012) “Temas de salud: atención primaria de
salud” disponible [en línea] http://www.who.int/es/. Consulta: 10 de abril de 2012.
●
Organización Panamericana de la Salud (2010) “Funciones Esenciales de Salud
Pública (FESP)” disponible [en línea] http://new.paho.org/hq/. Consulta: 4 de abril
de 2012.
114
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
C. Protección social
Definición del sector
La protección social comprende un conjunto de intervenciones orientadas a la inclusión y
a la plena realización de los derechos económicos y sociales de individuos y familias en
situación de pobreza o con otro tipo de vulnerabilidades que puedan devenir en
situaciones de pobreza, limitando e impidiendo el logro de niveles de calidad de vida
básicos para el desarrollo humano. Para acceder a protección social no se requiere haber
cotizado a la seguridad social.
Premisas
La protección social no es una dádiva dependiente de la “buena voluntad” de un
gobierno. Se trata de un derecho de todos los venezolanos consignado en varios artículos
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV- Art. 75, 76, 78, 79, 80,
81, 83, 86, 89, 178, 281)9 y de la Ley Orgánica de la Seguridad Social (LOSS - Art. 17)10. Así
mismo, los derechos de grupos específicos se encuentran establecidos en instrumentos
tales como la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (2007), la
Ley para las Personas con Discapacidad (2007), y la Ley de Régimen Prestacional de
Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas (2005).
La protección social no es la política social pero forma parte central de la misma. Se
articula a una política social universal, que incluye a los sectores sociales (como educación,
vivienda y salud) y a la promoción social (como intermediación laboral y fomento
productivo). Por lo tanto, si bien no comprende toda la red de servicios y programas
sociales, se coordina y trabaja con esta para atender problemas particulares de pobreza y
vulnerabilidad no cubiertos.
Grupos destinatarios
La protección social debe estar disponible para todos venezolanos que presenten
situaciones económicas, laborales, inherentes al ciclo de vida u otras que limitan el
9
Según el Art. 86 de la CRBV “Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público no
lucrativo, que garantice la salud y asegure la protección en contingencias de maternidad, paternidad,
enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales,
pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y
cualquier otra previsión social”.
10
El Art. 17 de la LOSS reza: El Sistema de Seguridad Social garantiza el derecho a la salud y las prestaciones
por: maternidad, paternidad, enfermedades y accidentes cualquiera sea su origen, magnitud y duración,
discapacidad, necesidades especiales, pérdida involuntaria del empleo, desempleo, vejez, viudedad,
orfandad, vivienda y hábitat, recreación, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia
susceptible de previsión social que determine la ley… El alcance y desarrollo progresivo de los regímenes
prestacionales contemplados en esta Ley se regulará por las leyes específicas relativas a dichos regímenes.
En dichas leyes se establecerán las condiciones bajo las cuales los sistemas y regímenes prestacionales
otorgarán protección especial a las personas discapacitadas, indígenas, y a cualquier otra categoría de
personas que por su situación particular así lo ameriten y a las amas de casa que carezcan de protección
económica personal, familiar o social en general.
115
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
ejercicio de su derecho a tener niveles aceptables de calidad de vida. En principio, se hace
referencia a los siguientes tipos de destinatarios:
Individuos o familias en situación de pobreza.
Individuos o familias en riesgo de caer en pobreza ante situaciones de emergencia o
desplazamiento.
Población vulnerable, en todas las etapas del ciclo de vida, sin acceso a servicios sociales y
excluida del sistema de seguridad social contributivo: embarazadas, niños, niñas y
adolescentes; personas de la tercera edad; personas con discapacidades, objeto de
violencia o necesidades especiales.
Tipo de intervenciones
Se trata de transferencias que persiguen disminuir la pobreza y la desigualdad en materia
de ingreso y/o también de acceso a servicios y programas. Principalmente son:
Transferencias en dinero condicionadas. Consisten en transferencias en efectivo que
involucran una contrapartida por parte de los destinatarios para garantizar su acceso a
otros derechos. Es decir, los destinatarios se comprometen a cumplir determinadas
acciones al recibir la transferencia, como por ejemplo a garantizar la asistencia escolar de
los hijos.
Transferencias en dinero no condicionadas. El acceso a la transferencia no requiere
ningún tipo de contrapartida. Este tipo de transferencia regularmente se limita a los
grupos con vulnerabilidades crónicas, como es el caso de las personas con discapacidad o
necesidades especiales y las personas de la tercera edad.
Transferencias bajo la forma de programas o servicios en áreas de protección social
prioritarias, cuales son: ingresos y ocupación; y modalidades muy específicas de cuidado,
educación, salud y medicamentos, habitabilidad, alimentación y apoyo legal. Un ejemplo
son los programas de alimentación complementaria. El acceso a programas y servicios
también puede ser objeto de condicionalidad en la medida que no se obstaculice el acceso
a otros derechos.
Dentro de esos tipos de transferencias se puede dar, a su vez, diversas modalidades de
atención. Las más conocidas son:
Asignaciones en dinero por hijo, a familias en situación de pobreza, jefes/as de hogar
desocupados, embarazadas en situación de pobreza, niños trabajadores u otro, niños/as y
jóvenes matriculados en escuelas.
Apoyo alimentario o suministro de medicamentos para familias en situación de pobreza,
embarazadas para cubrir necesidades nutricionales durante el embarazo y la lactancia, o a
escolares y preescolares y escolares.
Suministros escolares tales como libros o uniformes escolares.
Servicio de cuidados a niños/as en edad preescolar – tipo hogares de cuidado diario.
116
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Pensiones y/o acompañamiento familiar y psicosocial en el hogar para personas de la
tercera edad y personas con discapacidades.
Capacitación laboral con apoyo al empleo juvenil y de las mujeres, y microcréditos para
auto-emprendimiento.
Otros: servicios funerarios, atención legal, erradicación del trabajo infantil, emergencia
sociales (pérdidas por imprevistos tales como inundaciones, incendios u otros), suministro
de prótesis, sillas de ruedas, equipos médicos de alto costo (marcapasos, por ejemplo).
Competencias municipales
La CRBV en su artículo 178 y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal vigente (LOPPM 2011) en su artículo 56 les conceden a los municipios la potestad de gestionar todo lo
relativo a la ordenación y promoción del desarrollo social; así como, al mejoramiento de
las condiciones de vida de la comunidad y, en concreto, los servicios de protección a la
primera y segunda infancia, a la adolescencia, a la tercera edad y a las personas con
discapacidad.
Las competencias municipales en los asuntos citados son exclusivas, pero en la materia de
protección social pueden considerarse concurrentes, por lo que la acción municipal en
este campo, para ser efectiva, está obligada a fundamentarse en las relaciones con
instituciones y programas de la política social11 a nivel nacional y regional.
Los argumentos que llevan a asumir el carácter concurrente de las competencias
municipales en la materia en cuestión son: (i) la CRBV y la LOPPM son muy poco
específicas sobre las competencias en la materia de protección social; (ii) la LOPPM otorga
un carácter concurrente a competencias municipales atadas a la efectividad de la
protección social, tales como salud y sanidad, educación, vivienda o seguridad alimentaria;
(iii) la exclusividad municipal en lo referente a la protección social pierde sentido si se
considera que la LOSS regula esta materia.
Situación actual del sector
Problemas en la población
Para el año 2012 se estimaba que por lo menos 1.500.000 familias venezolanas estaban en
situación de pobreza y no contaban con el apoyo de intervenciones de protección social.
La inflación desatada en el último año ha de haber influido en el aumento del número de
familias en pobreza o en riesgo de caer en la pobreza. Con relación a otros indicadores,
aunque la información sobre situación social en el país es cada vez más escasa, se sabe
que la mortalidad materna ha aumentado, persisten problemas de malnutrición en casi la
mitad de la población, más del 50% de las personas mayores están excluidas de la
seguridad social por no ser cotizantes, y la ocupación en el sector informal se ha
incrementado en perjuicio de los más jóvenes12.
11
Instituciones públicas de salud, educación, seguridad social, formación profesional o
intermediación laboral, entre otras.
12
PROVEA. Informe 2011.
117
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Evidentemente, los problemas han de variar en magnitud e intensidad dependiendo de la
entidad federal y municipios de los que se trate, pero como no se cuenta con información
en este nivel de desagregación, es imposible conocer la problemática social real en
estados y municipios así como aproximarse a las brechas existentes.
Problemas institucionales
Pese a los problemas de pobreza, desigualdad, vulnerabilidad y desatención persistentes
en Venezuela, se tiene la siguiente situación asociada a la institucionalidad de la
protección social:
-
El país no cuenta con un Sistema de Protección Social. Es decir, en Venezuela la
satisfacción efectiva del derecho a la protección social no está garantizada. El país está
en deuda con la institucionalidad que crea la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad
Social (Art. 17), no se ha promulgado la Ley Orgánica de Salud (CRBV Art. 84) y se ha
pospuesto la definición y ejecución de otras acciones concretas que conllevarían a la
creación de un Sistema de Protección Social orientado a grupos de población con
necesidades de protección.
-
Los programas de protección social existentes, principalmente Misiones, no tienen
carácter permanente y son centralizados. Según lo establecido en el Artículo 15 de la
Ley de Administración Pública, “los órganos, entes y misiones de la administración
pública se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa,
conforme a lo establecido en la constitución de la república bolivariana de Venezuela y
la citada ley. En el ejercicio de sus funciones, los mismos deberán sujetarse a los
lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada”.
-
El carácter centralizado de la política social conlleva a que las municipalidades sean
apenas un medio para la ejecución de programas nacionales en el nivel local,
llegándose a casos extremos en los que pareciera que el municipio careciera de
competencias en la materia.
-
Las Misiones están politizadas. Ningún ciudadano común puede recibir transferencias
de ningún programa social del gobierno sin antes afiliarse a organizaciones
reconocidas por el Estado del Poder Popular con fines socialistas (consejos comunales
socialistas, comunas socialistas, patrullas o salas de batalla del PSUV, milicia
bolivariana y guerrillas comunicacionales, entre otras). Tal es el caso de la Misión
Madres del Barrio, cuyas beneficiarias fueron inducidas a conformar guerrillas
comunicacionales, mediante las cuales se encargarían de promocionar y defender los
ideales socialistas. Por su parte, los estados y municipios participan en la ejecución de
las Misiones si y solo si son afines al partido de gobierno.
-
La responsabilidad (decisiones y financiamiento) en la materia de protección social es
difusa y fragmentada entre distintas instituciones. Esta debilidad institucional, aunada
al centralismo y politización, dificulta la coordinación intergubernamental e
intersectorial a favor de la gestión, provisión y regulación de intervenciones de
protección social.
118
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
-
Las Misiones tienen baja cobertura. No existe información precisa acerca del número
de destinatarios de estos programas. Más aún, de acuerdo con la Encuesta de
Presupuestos Familiares del BCV (año 2011), de la población consultada sólo el 19% de
los consultados reportó ser beneficiario de alguna ayuda socioeconómica, entre las
cuales se incluyeron: comedores escolares (7%), pasaje estudiantil (5,9%), suministro
de medicamentos (1,4%), comedores populares y casas de alimentación (1,4%). El
resto de los conceptos representó menos del 1% cada una. En la actualidad, y
específicamente en los sectores populares, apenas el 10% obtiene algún beneficio de
estos programas.
-
Las Misiones no son programas transparentes. No son objeto de procesos de rendición
de cuentas y contraloría social: se desconoce el número exacto de sus destinatarios
(cobertura) y los montos invertidos en la ejecución. Tampoco se cuenta con
información acerca de las condiciones de vida y las necesidades más apremiantes de la
población en las entidades federales y municipios del país, por lo que es difícil evaluar
su impacto.
-
La sostenibilidad de los programas de protección social es muy endeble. Desde el
punto de vista financiero, la sostenibilidad de las Misiones depende de la voluntad
política de las autoridades de turno, así como de la fluctuación de los ingresos
provenientes del petróleo al ser financiadas fundamentalmente por PDVSA. Al
respecto, para el año 2012, el gasto acordado de los estados, distritos y municipios en
el sector desarrollo social y participación fue de apenas el 0,4%, y esta participación ha
venido disminuyendo progresivamente desde el año 2007 (0,6%)13. Desde una
perspectiva de sostenibilidad social, hasta ahora, el factor más contundente ha sido la
favorable matriz de opinión que el gobierno ha generado en torno a las mismas.
Paradójicamente, según la Encuesta de Presupuesto Familiares del BCV (2011), de casi
una treintena de Misiones que se han ejecutado, las de mayor recordación espontánea
por parte de la población fueron: Barrio Adentro (53,9%), Mercal (46,9%), PDVAL
(47,9%) y las Misiones Educativas Robinson, Ribas y Sucre (del 30% al 37,9%).
Lineamientos para la Gestión Municipal
Dado lo ambiguo de las facultades que los gobiernos locales tienen en la materia de
protección social, las municipalidades tienen amplias posibilidades de actuación que
incluyen la generación de intervenciones propias, así como también de administrar,
coordinar y ejecutar con instituciones de la administración pública nacional y regional,
centralizada o descentralizada. En este marco, las opciones adoptadas dependerán de si
se trata de: un municipio metropolitano o urbano, o se trata de un pequeño municipio
rural, o es un municipio fronterizo; de las capacidades institucionales de la municipalidad
u otro. Pero, con independencia de las opciones seleccionadas, para ser efectivas en su
accionar, en su mayoría supondrán sostener relaciones intergubernamentales e
intersectoriales
13
Con base en ONAPRE. Exposición de Motivos y Presupuesto 2012-2013.
119
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Bien es verdad que resulta complicado desarrollar estrategias para la gestión municipal en
el campo de la protección social en un país donde: no están claras las competencias
municipales y no se cuenta con un sistema de protección social; los programas sociales
más importantes (las misiones) operan verticalmente, no son financieramente sostenibles,
están politizados y no son transparentes; y las relaciones intergubernamentales son
prácticamente inviables por la polarización política, así como por la ineficiente e ineficaz
gestión del gobierno central y de la gran mayoría de los gobiernos regionales. Como
alternativa, el compromiso de los gobiernos municipales con la protección social de sus
ciudadanos en situación de vulnerabilidad amerita mayor voluntad, esfuerzo e
imaginación.
Aquí se propone una estrategia según la cual el gobierno local no necesariamente tiene
que ser el proveedor de la protección social o el ejecutor de programas sociales
centralizados. Antes bien, los gobiernos locales pueden constituirse en los protectores de
la calidad de vida de los ciudadanos, y vigilar, en conjunto con las organizaciones sociales y
comunitarias, porque en su municipio se garantice el acceso a la protección social.
Se trata esta de una estrategia fundamentada en dos factores determinantes:
1. Manejo de información transparente y confiable sobre calidad de vida y prestación de
servicios en el municipio.
2. Fortalecimiento de las organizaciones sociales y comunitarias en función del ejercicio
de la contraloría social y de su efectiva incidencia en las políticas públicas sociales – en
particular las de protección social.
En esa dirección, se propone que, en la materia de protección social, la actuación de los
gobiernos municipales proceda según la siguiente ruta:
1. Identificar y caracterizar progresivamente los programas/servicios sociales que operan
en el municipio, provenientes de los gobiernos nacional, regional y del propio gobierno
municipal - en el caso que este último cuente con programas/servicios para la atención
social. Esto significa identificar tipos/objetivos de programas/servicios, criterios de
elegibilidad, coberturas, características de los destinatarios (edad, sexo, condición
atendida), entre otros.
2. Identificar y caracterizar principales problemas sociales y necesidades de atención en
distintas áreas: educación, salud y saneamiento, ingresos, ocupación, vivienda,
alimentación y/u otras. La información sobre problemas/necesidades debe ser
recogida en todas las zonas del municipio, familia por familia, con el apoyo de
organizaciones sociales y comunitarias, comenzando por aquellas zonas donde se sabe
que los problemas son más apremiantes.
Por razones de visibilidad cada municipio debería identificar un problema social en su
jurisdicción (el más grave), por ejemplo, el embarazo adolescente, la violencia
doméstica, desnutrición, obesidad, u otro, y concentrar sus energías en los programas
preventivos/educativos/ necesarios para atacarlo.
120
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
3. La información obtenida a través de los pasos 1 y 2, debidamente sistematizada por el
gobierno local, permitirá:
3.1. Conocer, caso a caso, el tipo y las magnitudes de los problemas específicos de
individuos y familias.
3.2. Conocer el tipo de atenciones, calidad y cobertura de los programas/servicios en
el municipio, según institución proveedora.
3.3. Identificar y hacerle seguimiento, caso a caso, a las personas y familias que están
siendo excluidas de los programas y servicios sociales.
3.4. Facilitar información a las organizaciones sociales y comunitarias para adelantar
acciones de incidencia, en la materia de protección social, ante las organizaciones
del Estado.
3.5. Facilitar información útil y proponer intervenciones al conjunto de las
instituciones del sector social (nacionales o estadales) que operan en el municipio
para mejorar su gestión.
4. Paralelamente a las acciones antes mencionadas, es necesario Identificar a las
organizaciones sociales que operan en el municipio, tales como: Consejos Comunales,
organizaciones de las iglesias, ONG locales, u otras. El objetivo es coordinar acciones
con estas organizaciones, para lo cual se hace necesario apoyarlas (fortalecerlas) y
abrirles canales de comunicación con la municipalidad con miras a que realicen
acciones de incidencia y se encarguen de la Contraloría Social en la materia de
protección social.
5. Lo anterior no excluye la posibilidad de que los gobiernos locales ejecuten programas
propios o en coordinación con los gobiernos regional y nacional. En el caso que se opte
por trabajar con programas o servicios propios, se debe cuidar que:
5.1. Las intervenciones atiendan necesidades de los sectores más desfavorecidos, las
cuales no están siendo llenadas por otras instituciones.
5.2. Las intervenciones se consulten y sean concertadas con las organizaciones sociales
y comunitarias que hacen vida en el municipio.
5.3. Se diseñen mecanismos de gestión transparentes y eficientes – incluyendo
mecanismos de seguimiento que faciliten la Contraloría Social.
5.4. Las intervenciones sean realistas desde el punto de vista de su sostenibilidad
financiera, incluyendo la posibilidad de establecer redes con los gobiernos
regionales y el sector privado.
121
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
D. Educación física, deporte y recreación
Definición del sector
El termino Educación Física, Deporte y Recreación debe comprenderse en sentido
moderno; es decir, como la actividad física libre, espontánea, practicada en las horas de
ocio y englobando deportes propiamente dichos y actividades físicas diversas.
El término comprende: La educación física escolar, juegos, deportes de competición,
actividades al aire libre, actividades estéticas y actividades de mantenimiento de la
condición física.
El objetivo fundamental como política de educación y salud pública será promover,
estimular y proteger la participación masiva de la población en algún tipo de actividad
física, deportiva y recreativa que beneficien la calidad de vida individual y colectiva
Problemática actual del sector
El modelo tradicional de organización y gestión del deporte careció de un desarrollo
eficiente y continuo de programas dirigidos a sectores específicos de la población tales
como: discapacitados, laboral y comunal, entre otros. Este hecho fue producto del
crecimiento desordenado, la escasez de recursos humanos, el atraso y lentitud en los
procesos administrativos y fundamentalmente de la ausencia de políticas y programas
destinados a su modernización institucional. El deporte de rendimiento no ha sido
potenciado en su totalidad.
La improvisación, la falta de continuidad en las políticas y la desasistencia económica,
medica, científica y técnica a los atletas ha marcado la pauta a través del tiempo. La
ausencia de política, planes y proyectos eficientes para el desarrollo de recursos humanos
en esta área, nos ha llevado al extremo negativo en el cual más del 80% de las disciplinas
practicadas, no tienen una formación de docentes deportivos para su desarrollo. Otro
hecho relevante, lo constituye el escaso desarrollo de la actividad deportiva estudiantil y
la recreación.
Mención especial merece el grave y progresivo deterioro y abandono en que se encuentra
más del 80% de nuestras instalaciones deportivas, lo cual ha generado el alejamiento de
las comunidades y población en general, consolidándose además, serias restricciones para
el desarrollo del deporte de rendimiento por carecerse de instalaciones adecuadas.
Cabe destacar, que la elección directa de concejales y alcaldes en 1989 permitió el
impulso necesario para que la actividad deportiva municipal y parroquial comenzara a
presentar políticas y programas destinados a un desarrollo deportivo, así comenzamos a
ver la proliferación de institutos regionales y fundaciones orientadas al desarrollo de la
Educación Física, el Deporte y la Recreación en los niveles parroquiales, municipales y
estadales. Igualmente observamos con inmensa satisfacción un incremento sustancial en
los presupuestos destinados a estas actividades.
La recentralización del sector deportivo a partir del año 2000 hasta la fecha ha contribuido
al empobrecimiento institucional y operativo del sector. Además, la intención políticoideológica del régimen de establecer un nuevo paradigma de organización deportiva cuyo
122
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
núcleo central sean los Consejos Comunales y las Comunas ha generado un proceso de
exclusión del voluntariado deportivo. Los objetivos del programa Deporte para Todos han
sido transformados en una acción política destinada a establecer un deporte totalitario en
donde solo los identificados con el régimen tendrán cabida.
Lineamientos para la Gestión Municipal
El sector de la educación física, el deporte y la recreación reclama un nuevo modelo o una
nueva visión estratégica que permita la amplia superación de las percepciones
anteriormente descritas. En síntesis una nueva visión debe ser estructurada de manera
democrática, descentralizada y facilitadora de la participación de la sociedad civil. Además
debe:
-
Contribuir a la formación ciudadana de la población.
-
Promover la actividad en todos sus niveles y modalidades.
-
Ser garante del cumplimiento de las leyes, reglamentos y procedimientos
establecidos para el mejor y mayor desarrollo de la actividad.
-
Brindar protección a los participantes tanto en su aspecto técnico como en su
formación integral
-
Garantizar la formación de docentes deportivos necesarios para el desarrollo de
planes y programas en este sector
La nueva visión estratégica de la Educación Física, el Deporte y la Recreación debe superar
la percepción según la cual, este es un segmento aislado del resto de los programas
públicos que se formulan y desarrollan en el sector social. Por el contrario, deben ser
concebidas como una auténtica política social, propiciadora de la participación de la
sociedad civil, descentralizada, vinculada a la prevención en el área de salud y sobre todo
generadores de valores integradores y que dignifiquen al individuo.
En consecuencia, como lineamientos para el establecimiento de una nueva visión
estratégica se proponen los siguientes:
Institucionales
- Aprobar una nueva Ordenanza que contemple la creación del Instituto Municipal para la
Educación Física, el Deporte y la Recreación (IMEFDER).
- Fortalecer el proceso de descentralización mediante normas claras que garanticen
eficiencia en el programa de transferencia Estado-Municipio y la transferencia Municipio –
Parroquia.
- Asignar un aporte presupuestario adecuado para la ejecución de los Proyectos
Estratégicos: Actividad Física para la Salud, Deporte para los Discapacitados, Deporte en
Ambientes Naturales, Deporte Sectorial y Educación Física y Deporte extra escolar.
- Creación de las Direcciones Parroquiales y las Oficinas Técnicas para la implementación
conjunta de los proyectos deportivos de los consejos comunales.
123
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Proyectos
-
Municipalización del Deporte Recreativo y para la Salud:
Este proyecto es el encargado de generar los mecanismos administrativos, jurídicos y
técnicos para la adopción e implementación de las actividades de masificación tendientes
a satisfacer las necesidades y aspiraciones que en materia deportiva y recreacional
requieran las comunidades. La estructura del mismo contempla los siguientes programas:




Deporte para Discapacitados.
Deporte en Ambientes Naturales.
Deporte Sectorial: Laboral, Penitenciario, Campesino y Parroquial.
Actividad Física para la Salud.
-
Deporte Escolar y Extra- Escolar
Este proyecto representa la base del Deporte de Rendimiento a través del proceso
sistemático de detención de Talentos Deportivos. Para su desarrollo se contemplan los
siguientes programas:





Creación de las Escuelas Deportivas.
Juegos Deportivos Parroquiales
Centros de Preparación para las Selecciones Municipales.
Participación en los Juegos Estadales.
Atención Integral al Atleta.
- Fortalecimiento de la Sociedad Civil.
Proyecto orientado a la creación de ONG¨S a través de las cuales las comunidades se
involucren directamente en la ejecución de los programas de masificación deportiva para
el fortalecimiento de las relaciones con las ligas, clubes, equipos y asociaciones del sector
deportivo federado a fin de tener una estrategia común para la atención y preparación de
nuestros atletas que participan de los Juegos Estadales.
-
Formación y Capacitación de Recursos Humanos
Proyecto orientado al establecimiento de convenios con el sector universitario para
atender la Formación y Capacitación de los docentes deportivos requeridos para el
desarrollo de los programas municipales. Los programas estarán referidos a:





Formación de Monitores Deportivos.
Formación de Técnicos Superiores en Deporte.
Formación de Profesores.
Mejoramiento Profesional.
Becas Trabajo.
-
Infraestructura Deportiva
Proyecto orientado al establecimiento de criterios normativos que permitan desarrollar
estrategias, para la Creación de una Fundación Municipal para la construcción,
124
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
mantenimiento y reparación de las instalaciones deportivas recreacionales. Además, el
logro de convenios que permitan la incorporación efectiva y sistemática de la sociedad
civil en la administración de las instalaciones deportivas.
Una nueva visión para la Educación Física, el Deporte y la Recreación no debe asentarse en
separaciones rígidas de atribuciones ni campos de exclusividad para el Estado, Municipio o
Parroquia, sino que por el contrario debe afirmarse y fortalecerse en la concurrencia de
responsabilidades y de interrelaciones cooperativas entre los diversos niveles del sector
público y privado.
Referencias que tratan sobre el tema de la municipalización de la educación física, el
deporte y la recreación.
Felice Castillo, Carlos y Elorza, Jesús. El Ordenamiento Jurídico del Deporte en Venezuela
Cátedra “Pío Tamayo” UCV 1996.
Felice Castillo, Carlos. El Deporte Institucional, I.N.D Caracas 1973
Felice Castillo, Carlos. Ley del Deporte Estudio Preliminar, Publicación del Colegio de
Entrenadores Deportivos, Caracas 1995.
Elorza, Jesús
Elorza, Jesús
Balance Deportivo del Siglo XX. Cátedra “Pío Tamayo” UCV 1995.
Planificación Deportiva en Venezuela, Cátedra “Pío Tamayo” UCV 2002.
Elorza, Jesús. Deporte y Revolución en América Latina. Constitución y Deporte. Colección
Textos Universitarios, Universidad del Zulia 2007.
Elorza, Jesús. Política y Deporte, Universidad Pedagógica Experimental Libertador 2009
125
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
E. Cultura
El sector cultura.
A diferencia de otros cuyo nivel de acción es muy específica y especializada, el sector
Cultura es un componente fundamental de la vida individual y colectiva de toda población
humana que discurre transversalmente entre todos los demás sectores ya que tiene que
ver con el conjunto de valores, representaciones, creencias, memoria, sentidos de
pertenencia, modos de vida, artes, tradiciones e imaginarios de dicha población, ya sea
esta mirada a escala nacional o local.
A pesar de su omnipresencia, el cultural es también un campo específico y especializado
de las políticas públicas que, a escala internacional, se ha ido convirtiendo en un
instrumento fundamental en los planes estratégicos, el gobierno y la renovación de las
ciudades y el municipio. Al punto que algunos reconocidos alcaldes –Fajardo en Medellín,
Mockus en Bogotá, Maragall en Barcelona y Lerner en Curitiba, por sólo citar algunos–
hicieron de las estrategias culturales la punta de lanza de sus gestiones que por su éxito se
han convertido en referencia internacional.
Tanto interés ha generado el tema cultural en la gestión local que en el mes de mayo de
2004, en el IV Foro de Autoridades Locales de Puerto Alegre, Brasil, más de 3.000 ciudades
y gobiernos locales aprobaron “La Agenda 21 de la Cultura”, un documento concebido
para orientar las políticas públicas de Cultura en los gobiernos locales y “su contribución al
desarrollo cultural de la humanidad”. Uno de sus puntos de partida es lo que se ha
denominado el “cuadrado del desarrollo sostenible”, que estaría integrado por la
economía, la inclusión social, el medio ambiente y la cultura que, desde entonces, pasó a
ser entendida como la “cuarta base del desarrollo sostenible”.
La presencia de la cultura en el campo de las políticas públicas es relativamente reciente.
En Venezuela de manera sistemática más o menos desde mediados del siglo XX, pero su
importancia se ha hecho rápidamente creciente en la medida que se le ha entendido no
sólo como “arte y entretenimiento”, sino como un instrumento fundamental de
promoción del desarrollo local, la cohesión social, la construcción de ciudadanía y como
espacio desde el cual promover la innovación social y la creatividad, sin soslayar su
importancia como generador de riqueza y empleo.
Los temas culturales adquirieron un gran peso en la CRBV, tanto en el preámbulo como en
el capítulo VI: “De los derechos culturales y educativos”. Con el boom de los gobiernos
locales y los procesos de descentralización a los que dio origen la Ley de Descentralización
y Transferencia de Competencias, a partir de 1989 la cultura quedó establecida en la
práctica como una competencia concurrente entre el gobierno central, las gobernaciones
y las alcaldías. Como esta concurrencia no está claramente definida y como el actual
gobierno central no tiene una política explícita sobre el tema, muchos municipios han
desarrollado programas e instituciones que atienden por igual la creación artística y las
artesanías, museos y bibliotecas, el uso y activación de los espacios públicos, la
salvaguarda del patrimonio, el turismo local, la dotación y mantenimiento de
infraestructura cultural, las fiestas y otras celebraciones tradicionales.
126
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Problemática actual del sector.
Desde el punto de vista de la institucionalidad pública, uno de los problemas
fundamentales del sector cultura en el presente es la ausencia de indicadores y datos
confiables sobre infraestructura, consumo y producción cultural que sirvan de insumo
para la generación de políticas. Igualmente, Venezuela carece de un Plan Nacional de
Cultura, tal y como lo han desarrollado países vecinos como Colombia y Brasil, que sirva
de guía para la articulación de metas y programas nacionales con metas y programas
locales y que facilite una verdadera descentralización organizacional y financiera de la
intervención estatal en la promoción de la cultura en los términos establecidos en la
CRBV. Por el contrario, lo que se ha generado en estos catorce años es un proceso de
centralización y concentración de la actividad cultural pública en manos del gobierno
central o de grupos afectos al gobierno que incluye el despojo de edificaciones y bienes
culturales, antes en manos de gobiernos locales u organizaciones de la sociedad civil (La
Flor de Venezuela (2013), El Museo de Barquisimeto (2012), La Casa de la Cultura de
Barquisimeto (2012) en el Estado Lara; los ateneos de Caracas, Valera, Valencia, entre
otros.
Desde el punto de vista de la gestión local, uno de los problemas fundamentales es el
desigual nivel de desarrollo y atención del sector cultura dentro de las políticas y
programas de cada municipio. Hay municipios –por ejemplo Chacao, Sucre, Libertador, en
Caracas– que cuentan con direcciones especializadas y buenos presupuestos para el
sector, mientras que hay otros en donde simplemente el área es inexistente o de
presencia muy precaria.
Pensando en la situación cultural propiamente dicha, en los problemas y necesidades de la
población, podemos organizarlos en cinco niveles:

Situación colectiva de anomia y debilitamiento de la ciudadanía expresada en
la tendencia colectiva al incumplimiento de reglas y normas, quiebre
permanentes de formas mínimas de convivencia, resquebrajamiento del
sentido de pertenencia, incremento de la violencia y la agresividad, apatía ante
las responsabilidades colectivas y déficit de participación.

Debilitamiento de la memoria, las identidades y las tradiciones locales, ya sean
estas pensadas a escala estadal, municipal, de ciudad o de barrio con las
consecuentes implicaciones en el reforzamiento de la condición ciudadana.

Abandono, desconocimiento o poca valoración del patrimonio cultural local, ya
sea este tangible o intangible –desde las edificaciones con valor histórico hasta
las comidas regionales pasando por las artesanías y artesanos de cada
municipio– que además de debilitar el orgullo y sentido de pertenencia local
implica su subutilización como recurso para el turismo cultural.

Reducción de la oferta cultural y reducción máxima de las oportunidades para
que los ciudadanos participen en su tiempo libre de actividades artísticas, de
lectura, turismo, espectáculos distintos al consumo televisivo o a la ingesta
alcohólica en el espacio público.
127
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Reducción o simple inexistencia de infraestructuras culturales –bibliotecas,
salas de conferencias, centros cívicos polivalentes, aulas de formación, entre
otras– que sirvan como lugar de encuentro y usos creativos del tiempo libre y
capacitación cultural y ciudadana.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Una buena gestión cultural municipal debe dedicarse fundamentalmente a aquellas
actividades que refuerzan el sentido de comunidad y la idea de “equipo local”,
contribuyen a la activación de la memoria y las tradiciones, tratan de incidir en la
construcción de ciudadanía y en mejoras de los niveles de convivencia, promueven la
actividad y la participación artística con énfasis en los talentos locales.
Para que sea a la vez efectiva y democrática debe basarse en un mínimo diagnóstico de la
situación y necesidades locales, apoyarse en las individualidades, instituciones, grupos y
colectivos organizados ya existentes y debe afincarse en las siguientes áreas de acción:

Memoria local y pertenencia;

Turismo cultural y patrimonio;

Ciudadanía y espacio público;

Promoción y formación para las artes;

Creatividad, innovación y emprendimiento cultural.
Y, como sustento de lo anterior:

Cartografías culturales locales.
Sin que se trate de un orden jerárquico, podemos adelantar algunas propuestas de acción
pensadas a manera de grandes líneas programáticas.
Propuesta 1: Consolidación del sector cultural dentro del municipio.
Objetivo: Lograr que en cada Alcaldía y Concejo Municipal se asuman a cabalidad las
responsabilidades y competencias culturales.
Estrategia: Crear, o reforzar si ya existe, un área de cultura (en la que puede incluirse el
turismo) y dotarse de una política y un plan que responda a las necesidades y
particularidades del municipio.
Acciones: Dotarse de un plan anual articulado dentro de las grandes estrategias del
gobierno municipal. Desarrollar un Plan de Formación sobre Gestión Cultural, Democracia
y Desarrollo Local. Identificar principales actores culturales e incorporarlos a la definición y
ejecución de políticas.
Resultado esperado: Profesionalización de la gestión cultural municipal y valoración y uso
estratégico por parte del equipo de gobierno local.
128
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Propuesta 2: Creación de red nacional de cultura y gobiernos locales.
Objetivo: Crear un mecanismo de sinergia y apoyo mutuo, transferencia de experiencias y
buenas prácticas, entre los gobiernos municipales, o al menos entre los de la Unidad
Democrática.
Acciones: Crear núcleo promotor de la red. Realizar primeras convocatorias y acciones.
Hacerse cargo de un programa nacional de formación y capacitación. Promover
intercambio de agrupaciones, autores y creadores.
Resultado esperado: Consolidar una red nacional que refuerce las autonomías locales,
buenas gestiones y haga contrapeso al centralismo cultural.
Propuesta 3: Programas de cultura ciudadana.
Objetivo: Atacar medularmente lo que definimos antes como situación de anomia y
debilitamiento de la ciudadanía y la convivencia a través de programa que, siguiendo las
técnicas de cultura ciudadana desarrolladas por Antanas Mockus, contribuyan a lograr que
los ciudadanos cumplan las normas y ayuden a los demás a cumplirlas a través de la
persuasión.
Acciones: Identificar principales problemas de cultura ciudadana del municipio (normas de
tránsito, ruidos molestos, desechos y basura). Crear y entrenar equipo de acción (buscar
apoyo en liceístas y universitarios con intereses artísticos). Desarrollar programas de
formación en ciudadanía y evaluar resultados.
Resultado esperado: Incidir en un cambio de actitudes favorables a la convivencia
respetuosa, el compromiso con lo público y el cumplimiento de las normas
Propuesta 4: Programa de memoria local y valoración del patrimonio.
Objetivo: Reforzar el sentido de pertenencia, el orgullo local y la memoria colectiva a
través de programas altamente participativos que promuevan el conocimiento y la
valoración de la experiencia, la historia y el patrimonio local.
Acciones: Habrá que definirlas en cada caso de acuerdo con las condiciones locales.
Pueden ir desde la creación o activación de un museo de la ciudad o el municipio (si no
hay condiciones puede ser virtual), hasta la promoción de concursos de historia oral,
pasando por la programación de visitas guiadas a edificios históricos, centros de
producción agrícola o fiestas tradicionales. Pueden organizarse festivales, muestras y
degustaciones de gastronomía local o de estados vecinos.
Resultado esperado: Lograr que cada municipio tenga por lo menos un centro y un
programa dedicado a fortalecer la memoria local.
Propuesta 5: Programas de animación sociocultural y del espacio público del municipio
Objetivo: Incentivar a la población hacia el disfrute de actividades artísticas presenciales –
conciertos, festivales, festividades, desfiles- que incluyan formas diversas de participación,
generen o refuercen un cierto ciclo anual –aniversario de la fundación, navidad, carnaval,
por ejemplo- y sobre todo propicien el encuentro de los ciudadanos en el espacio público.
129
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Acciones: Habrá que definirlas en cada caso de acuerdo con las condiciones locales y las
características particulares. Por ejemplo, un municipio de población rural puede convertir
en referencia anual, como en Delicias, Táchira, un Festival de Música Campesina; Chacao,
en Caracas, ha “ritualizado” anualmente La Fiesta de la Tradición que se hizo en 1948,
cuando la toma de posesión de Gallegos; un municipio productor de arroz o café, podría
hacer un festival anual del tema.
Resultado esperado: Ofrecer a la población la posibilidad de usar el espacio público como
lugar de encuentro, celebración y reconocimiento mutuo.
Propuesta 6: Programa de Bibliotecas, ludotecas, ciberespacios y centros polivalentes.
Objetivo: En las democracias más avanzadas de América Latina, la creación de este tipo de
centros generalmente son el resultado de políticas articuladas entre el gobierno nacional
y los gobiernos locales y forman parte de un esfuerzo que incluye : incentivar la lectura,
democratizar el acceso a la información y las tecnologías digitales, facilitar el juego y el
aprendizaje entre los niños y crear espacios de reunión y encuentro a los grupos
organizados que los necesiten para desarrollar su actividades. La situación venezolana de
exclusión del gobierno central a los gobiernos locales que no siguen sus lineamientos
impide este tipo de proyecto pero hay que insistir en la posibilidad de realizarlos aunque
sea con pocos recursos.
Acciones: Ubicación de locales/ Definición del proyecto/ dotación/ funcionamiento.
Resultados esperados: Incremento del tiempo dedicado por los ciudadanos a actividades
de formación, asociatividad y búsqueda de información.
Propuesta 7: Cartografía cultural local.
Objetivos: Propiciar programas permanente de investigación, registro e inventario de
bienes, infraestructura, instituciones y agrupaciones, artistas y cultores, fiestas y
tradiciones que ofrezcan una visión de conjunto de las potencialidades y servicios
culturales disponibles en el municipio. Promover la investigación y la reflexión en el área.
Acciones: Buscar alianzas con universidades y otros centros de estudio a través de la Red
de la propuesta 2. Definir metodologías comunes con otros municipios.
Resultados esperados: Disponer de sistemas locales de información cultural para el uso
ciudadano y como insumo para la gestión municipal.
Referencias documentales

Documentos.
AGENDA 21 DE LA CULTURA . Un compromiso de las ciudades y los gobiernos locales
para el desarrollo cultural.
http://www.femp.es/files/566-58-archivo/Agenda%2021%20de%20la%20Cultura.pdf
Tulio Hernández (2003) “La investigación y la gestión cultural de las ciudades”
http://www.oei.es/pensariberoamerica/ric04a03.htm
130
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Tulio Hernández, comp. (2013). Estrategias culturales en la renovación de las ciudades,
Fundación Cultural Chacao, Caracas
Proyecto de Ley Orgánica de la Cultura (2002), Consejo Nacional de la Cultura: Caracas.

Buenas prácticas.
Gestión de Cultura Chacao (Dos documentos disponibles).
Plan Estratégico de Cultura de las Alcaldías de Medellín, Burgos y Barcelona.

Talleres y cursos.
La gestión cultural del municipio y la ciudad. Tulio Hernández
Diseño y evaluación de proyectos culturales/ Diseño de Planes Estratégicos de cultura.
Tulio Hernández/Carlos Guzmán
Nota: Son programas de formación ya probados y con programas elaborados.
131
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
II.4. Justicia de paz y protección vecinal y policial
A. Justicia de Paz
Antecedentes de la justicia de paz14
La Justicia de Paz en Venezuela y por consiguiente el ejercicio de la función de los jueces
de paz, está asociada históricamente a la vida parroquial y comunal de nuestro país, y
nace de la vida vecinal de las comunidades que conforman los municipios.
En la Venezuela colonial se tiene referencia del primer juez de paz en la población de Zea,
en los Andes venezolanos, por 1793; allí existió el primer Juez de Paz llamado Ramón
Márquez Rincón, quien a su vez presidió la junta comunal. Fue secundado en el cargo por
Don Nepomuceno Herrera, a quien se le dio el título de segundo Juez de Paz.
En la historia republicana de nuestro país la referencia a la Justicia de Paz encuentra un
reconocimiento expreso en las disposiciones constitucionales primigenias y en leyes que
se pueden ubicar en el período 1819 – 1860. Se encuentra mención expresa en las
constituciones de 1819, artículo 8, y en la de 1830, artículo 141. De hecho en la Colonia
Tovar se reconoce la función del juez de paz por disposición de la Ley sobre Inmigración
del 12 de mayo de 1840, artículo 14, en los jefes de los inmigrados.
En la Venezuela del siglo XX los elementos de la Justicia de Paz se asocian con
disposiciones constitucionales de 1961, en razón de sus elementos organizativos,
vecinales, municipales o el ejercicio de sus funciones, fundamentalmente, en el período
1988 – 1998, asociadas con el ejercicio de los derechos de asociación y participación o la
gestión de un servicio municipal, en el contexto de la descentralización. Esta materia se
revive con la aprobación en 1993 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos de
Paz y en 1994 con la sanción de la Ley Orgánica de Justicia, vigente hasta el 2012.
En estos antecedentes destacan los aportes de varias asociaciones civiles como
Constitución Activa y las propuestas de su Proyecto de Ley de Tribunales Vecinales de Paz
(1989), Primero Justicia, luego transformada en Consorcio Justicia, que contribuyeron
junto a la Escuela de Vecinos de Venezuela y el Instituto de Formación Integral Electoral,
FIEL, a la divulgación y aplicación de la Ley Orgánica de 1994, en diferentes municipios del
país y en experiencias de justicia de paz escolar, elaboración de ordenanzas y designación
de jueces de paz en el marco de procesos de capacitación ciudadana y de organización
vecinal.
En estos antecedentes, la Justicia de Paz como un servicio municipal o una competencia
propia de los municipios asociada a la participación vecinal, se destaca el rol de los
alcaldes, concejales y juntas parroquiales o las asociaciones de vecinos en el marco de la
Ley Orgánica de Régimen Municipal y su Reglamento Parcial Nº 1 de 1990, vigentes hasta
el 2005.
14
En este punto seguimos la obra de Oscar Mago Bendahán titulada El Juez de Paz y su Comunidad. Una
utopía realizada, constitución Activa, Caracas, 1995, páginas 36 -40 e informaciones personales o trabajos
realizados sobre la Justicia de Paz en Venezuela.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Marco constitucional15
El debate sobre la Justicia de Paz y su instalación en los municipios venezolanos, llega a las
discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999, de allí que no resulte extraño
el apoyo desde la sociedad civil y las universidades a la inclusión de esta materia en la
nueva Constitución, con énfasis en una modalidad de la participación ciudadana en la
administración de la justicia y en el reconocimiento de una competencia de interés para el
ejercicio del Poder Público Municipal.
Al establecer el marco constitucional de la Justicia de Paz en Venezuela, se tienen en
cuenta dos disposiciones fundamentales derivadas del texto de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, CRBV, de 1999, a partir de dos aspectos:
1.- Las competencias municipales
El numeral 7 del artículo 178 establece la Justicia de Paz como una competencia propia del
Municipio, y en consecuencia, es de interés para la vida local y la convivencia vecinal, en
consecuencia se puede concebir como un servicio municipal asociado con la resolución de
conflictos, en materias propias de la vida de la comunidad municipal.
2.- Una forma de justicia vecinal
El artículo 258 que establece la Justicia de Paz, y en consecuencia viene a representar su
base constitucional fundamental, dejando sin efecto los argumentos de
inconstitucionalidad, esgrimidos al establecer la Justicia de Paz por la vía legislativa, reza
en su encabezamiento "La Ley organizará la justicia de paz en las comunidades, los jueces
y juezas de paz, serán elegidos o elegidas por votación universal, directa y secreta
conforme a la ley".
Desarrollo legislativo
Al considerar el desarrollo legislativo de la Justicia de Paz Comunal, se concibe como una
justicia vecinal asociada con el ejercicio del derecho a la participación de los vecinos y las
comunidades organizadas o como un ámbito del Poder Popular.
La Justicia de Paz está presente como una competencia propia del Municipio desde el
desarrollo legislativo expresado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2005 y
sus sucesivas reformas en el 2006, 2009 y 201016, modificando su enumeración y
manteniendo la mención a la Justicia de Paz, inicialmente como una facultad de las
parroquias, numeral 5º del artículo 37 LOPPM 2005, hasta quedar solo como una
competencia municipal, literal g) del artículo 56 LOPPM 2010. Esta característica es
fundamental para las decisiones de las autoridades municipales asociadas a la gestión de
la Justicia de Paz considerando su rango constitucional.
Si tomamos en cuenta las disposiciones legales posteriores, se puede interpretar como
una competencia concurrente, aspecto que algunos cuestionan, en razón de las
disposiciones tanto de la Ley Orgánica del Poder Popular de 2010, que concibe la Justicia
15
Se toman en cuenta las referencias en la CRBV de 1999
En las sucesivas reformas de la LOPPM siempre aparece la mención a la justicia de paz como una
competencia propia del Municipio.
16
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Comunal como un ámbito del Poder Popular, como medio alternativo de solución de
conflictos con una jurisdicción especial comunal, artículos 21 y 22.
El contenido de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal de
2012, desarrolla una modalidad de participación ciudadana en la administración de justicia
o el sistema de justicia, con intervención directa del Comisión Judicial del Tribunal
Supremo de Justicia, Disposición Transitoria Tercera, con el apoyo y la asesoría técnica del
Consejo Nacional Electoral, Disposición Transitoria Cuarta.
Este dispositivo legal menciona en forma directa al Municipio en el objeto de la Ley
Orgánica, artículo 1º; en el contexto de una transferencia, y en los requisitos del juez de
paz en los municipios fronterizos, artículo 21. Indirectamente hay una mención a lo
municipal desde una perspectiva económica, al hacer mención de los aportes de otras
instituciones del Poder Público, distintas al Ejecutivo Nacional, a la jurisdicción especial de
Justicia de Paz Comunal, artículo 12, o en la mención del “territorio del Municipio” y el
“ámbito local territorial”.17
Aunque se dan estas referencias municipales, queda clara la dificultad de hacer cumplir
esta Ley Orgánica sin la activa participación de las autoridades locales y el reconocimiento
del carácter vecinal que rodea a la noción de la justicia de paz, para implementarla como
una modalidad de la participación ciudadana en el servicio de administración de la justicia
y una expresión de la iniciativa popular, que permita el logro de la convivencia social con
plena vigencia de los derechos humanos y el fortalecimiento de la institucionalidad
municipal con carácter participativo.
Municipios y Justicia de Paz Comunal
Tomando en consideración que la Justicia de Paz se desarrolló bajo el amparo de la
Constitución de 1961 y la Ley Orgánica de Justicia de Paz de 1994, se impone su revisión y
evaluación, tomando en cuenta que son pocos los municipios en los cuales se cumplieron
sus condiciones de organización, elección y funcionamiento con un carácter participativo.
La Justicia de Paz existe en los municipios del Área Metropolitana de Caracas y en algunos
municipios del interior del país, obstaculizada por la falta de asignación presupuestaria, la
ausencia de ordenanzas, la poca realización de procesos electorales y revocatorios y los
resultados limitados en los casos resueltos mediante este mecanismo alternativo en
correspondencia con el régimen legal previo a la Constitución de 1999, por falta de apoyo
político y social para su ejecución.
La Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal, señala la
referencia a la aplicación de las ordenanzas, en el conocimiento de los conflictos que
corresponden al Juez de Paz Comunal y el apoyo de las policías municipales en el
cumplimiento de sus funciones, numeral 3º y 16 del artículo 8. Es válida la relación de los
concejales y los alcaldes con el servicio de la Justicia de Paz Comunal, mediante
ordenanzas y decretos, adicionalmente, si se percibe la Justicia de Paz Comunal, como un
medio de participación ciudadana o comunal de los vecinos del municipio, derecho
17
Ver los artículos 4, 6, 8, 11, 13, 15, 16, y 17 LOJEJPC.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
constitucional18 de particular interés para la gestión municipal, en correspondencia con el
principio participativo, enunciado en la CRBV y la LOPPM para su aplicación en los
municipios.
Estamos en presencia de un servicio municipal de carácter social que se concreta por la
participación de los ciudadanos y las organizaciones de la comunidad para lograr la
resolución de conflictos y la convivencia en la comunidad municipal, mediante el acceso al
sistema de justicia, la protección de los derechos vecinales y la participación ciudadana en
la administración de la justicia.
La Justicia de Paz Comunal es importante como mecanismo alternativo de la solución de
los conflictos y la convivencia social en el ámbito territorial local, para establecer la
corresponsabilidad de los vecinos en la defensa de los intereses vecinales, mediante la
participación ciudadana y comunitaria.
A partir de la Constitución de 1999 y las leyes que sustentan la Justicia de Paz Comunal
faltan el reglamento de la Ley de 2012 y las elecciones comunales, 19 sin embargo, en el
ámbito de los municipios se ha de insistir en la modalidad de la Justicia de Paz como una
expresión de un derecho vecinal íntimamente ligado a los derechos de participación y
asociación, en el contexto de la democracia participativa y protagónica como un principio
fundamental del Poder Público Municipal.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Tomando como referencia la existencia del Servicio Municipal de Justicia de Paz, los
candidatos a alcaldes y concejales deben tener presente la posibilidad de evaluar los
logros y obstáculos que se han presentado en la activación de la Justicia de Paz, conforme
al régimen anterior, y las limitaciones o contradicciones que se derivan de la reciente Ley
Orgánica para establecer la instalación de la justicia de paz comunal.
Ambas ramas de la gestión municipal, deben reivindicar desde el gobierno o la
deliberación municipal las características y objetivos de la justicia de paz como
competencia o servicio municipal.
Un elemento de referencia obligada es el texto de la Ley Orgánica reciente; sin embargo,
hay que preservar la autonomía municipal asociada con el ejercicio de una competencia
municipal de particular interés para las comunidades municipales y la vida local, con un
reconocimiento expreso de la participación ciudadana y la descentralización señaladas en
la CRBV.
18
Tener en cuenta que el desarrollo del derecho a la participación ciudadana sirve de argumento al TSJ para
declarar la constitucionalidad del carácter de orgánico de la Ley que comentamos, Sentencia del 13 de marzo
de 2012.
19
Si bien la Ley Orgánica señala el procedimiento electoral de los jueces de paz comunal, al momento de
hacer estas notas aún falta el Reglamento del TSJ para la organización y el funcionamiento de la jurisdicción
especial de paz comunal.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Programas y Proyectos Municipales
Las principales líneas de actuación para los alcaldes y concejales en la materia de la
Justicia de Paz, son las siguientes:
a. Determinar la organización administrativa del Servicio de Justicia de Paz Comunal y
las pautas normativas municipales en cuanto a presupuesto, organización y
funcionamiento de la Justicia de Paz. A la par, hacer las exigencias desde los
municipios por el cumplimiento de las Leyes Orgánicas asociadas con la Justicia de
Paz al Ejecutivo Nacional, al CNE y al TSJ.
b. Exigir la actualización de los voceros de las comisiones electorales de los consejos
comunales y una apertura y actualización del registro electoral comunal, a los
efectos de establecer la instalación local de la Justicia de Paz Comunal.
c. Elaborar una propuesta de jurisdicción territorial y poblacional en diferentes
sectores del municipio, mediante decreto, para establecer las elecciones de los
jueces de Paz Comunal, consultando a los vecinos sobre la iniciativa participativa
en su organización.
d. Establecer un programa municipal de divulgación y capacitación ciudadana y
vecinal en los aspectos de conocimiento de la nueva Ley Orgánica y capacitación
para los posibles candidatos o postulaciones a jueces de Paz Comunal, en el
manejo de las ordenanzas municipales.
e. Formular proyectos pilotos municipales para la instrumentación municipal de la
jurisdicción especial de Justicia de Paz Comunal y establecer los planes necesarios
para la organización y funcionamiento en el municipio de la Justicia de Paz
Comunal, con intervención y decisiones del CLPP respectivo.
f. Determinar los programas y mecanismos municipales para garantizar el ejercicio
de la participación ciudadana y vecinal, como criterios previos a la instalación de la
Justicia de Paz Comunal en cada municipio.
Para una profundización en el desarrollo de programas y proyectos, se sugiere explorar las
experiencias de Justicia de Paz Comunal desarrolladas por la Asociación Civil Constitución
Activa, las cuales están fundamentadas en los aspectos de la participación vecinal y el
reconocimiento de las pautas sociales de la Justicia de Paz, que, se reconoce como
competencia vecinal asociada a los derechos humanos. 20 En este aspecto se deben
analizar las referencias constitucionales, previas y actuales, que sustentan este modelo de
justicia vecinal, de carácter informal y diferenciada de la Justicia de Paz que se aplica
desde los municipios, más de carácter legal y formal, y que algunos ubicamos en el
modelo del municipio participativo, siguiendo la LOJP de 1994, y que entendemos como
distinta al modelo formal de la LOJEJPC de 2012.
20
Ver JUSTICIA COMUNAL DE PAZ (Oscar Mago B) .mpg - YouTube www.youtube.com/watch?v=zorCtFU9rYI
16/02/2013 - Subido por Oscar MAGO BENDAHÁN
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
El papel de las comunidades organizadas
La Justicia de Paz siempre se interpretó como un servicio municipal eminentemente
participativo, según la Ley Orgánica de Justicia de Paz, derogada por disposición de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal, Disposición Derogatoria
Única.
Las comunidades organizadas tienen reconocimiento constitucional en el artículo 184 de
la CRBV, con un pluralismo organizativo y social. La descentralización de un servicio
municipal como la Justicia de Paz, asociada con la solución de conflictos sociales propios
de la vida local, contiene un fuerte componente de participación de las comunidades.
La Ley Orgánica del 2012 parte del derecho a la participación ciudadana, con énfasis en las
instancias y organizaciones del Poder Popular, aunque desconoce el carácter plural propio
de la Justicia de Paz en:

La postulación de los candidatos a Juez de Paz. Art. 18 LOJEJPC

La elección y revocatoria de los jueces de paz. Arts. 14-21 LOJEJPC

La organización y funcionamiento de la Justicia de Paz. 35-37 Arts. LOJEJPC

La capacitación y promoción de la Justicia de Paz. Arts. 22-24 LOJEJPC
Por tales motivos, es necesario establecer la Justicia de Paz desde los municipios con los
criterios de participación vecinal, según el Título VI de la LOPPM y las ordenanzas
municipales, para superar las limitaciones que se derivan de la LOJEJPC, como
competencia propia de los municipios. Para ello, es conveniente promover convenios
municipales de gestión para la cooperación y colaboración de instituciones y asociaciones
en relación a la justicia de paz comunal.21 A su vez, se debe insistir en el carácter vecinal
no formal de la Justicia de Paz y, ante las dificultades organizativas y operativas de los
consejos comunales y las comunas, se deberá validar el carácter participativo de la Justicia
de Paz mediante asambleas de ciudadanos - vecinos de las cuales de deriven los acuerdos
necesarios para activar el servicio por iniciativa popular.22
21
Esta opción permite superar las limitaciones y obstáculos derivados del diseño de la LOJEJPC.
Tomar en cuenta las previsiones de la LOCC y la LOPPM sobre las asambleas de ciudadanos en las
comunidades municipales.
22
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
B. Seguridad ciudadana
Delimitación de las competencias municipales en materia de seguridad ciudadana
Las competencias de los municipios en el área de la seguridad ciudadana se circunscriben,
básicamente, al manejo de la policía local y a tareas de prevención (social, comunitaria y
situacional) del delito. En este sentido señala el artículo 178 de la Constitución:
Art. 178. "Son de la competencia del municipio (...): / 7- justicia de paz, prevención y
protección vecinal, y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional
aplicable."
El artículo 56, numeral 2.G de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal igualmente
establece: "Son competencias propias de los municipios, las siguientes: / 2.G. La justicia de
paz, la atención social sobre la violencia contra la mujer y la familia, la prevención y la
protección vecinal y los servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional
aplicable".
Asimismo, el artículo 28 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía
Nacional, establece (resaltado nuestro): "En materia de servicio de policía corresponde a
las gobernadoras o gobernadores, alcaldesas o alcaldes, en los términos previstos en el
presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, las siguientes funciones: 1.
Promover la prevención y control del delito, la participación de la comunidad y de otras
instituciones públicas con responsabilidad en la materia para la definición de planes y
supervisión; 2.Ajustar los indicadores del desempeño policial al cumplimiento de metas y
a la adecuación de normas generales de actuación y respeto a los derechos humanos en
su correspondiente ámbito político territorial, conforme a los programas y políticas
generales dictadas por el Órgano Rector; 3. Designar a los directivos de los cuerpos de
policía en su correspondiente ámbito político territorial, cumpliendo con los requisitos
establecidos para tales cargos, previa aprobación del órgano rector; 4- Las demás
señaladas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el presente
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica”
De las tres áreas que abarca la seguridad ciudadana, a saber: prevención del delito,
investigación y sanción de los criminales (represión) y rehabilitación a través del sistema
carcelario, las autoridades del municipio solo tienen competencia en la primera de ellas. El
proceso de descentralización del sistema penitenciario, previsto en el artículo 272 de la
Constitución, no se ha llevado a cabo por la tendencia centralista del Gobierno Nacional.
La ineficacia de las instituciones del sistema de justicia (Ministerio Público y Poder Judicial)
y de los organismos con competencia en materia de seguridad ciudadana que dependen
del Ejecutivo Nacional, obligan a las autoridades municipales a redoblar esfuerzos para
proteger la vida y los bienes de los habitantes de sus localidades.
Situación actual de la seguridad ciudadana en Venezuela
En Venezuela existen actualmente cerca de 140 cuerpos policiales, de los cuales
aproximadamente 100 son municipales. La mayoría de ellos no cumplen con el estándar
internacional, establecido por la ONU, que sugiere contar con 4 policías por cada 1.000
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
habitantes (para hacer esta relación en el municipio, habría que sumar también a los
funcionarios preventivos de otros cuerpos, estadales o nacionales, que laboren
permanentemente en la localidad).
La situación de equipamiento de los cuerpos policiales en Venezuela es bastante precaria.
El propio Presidente, el 20 de junio de 2012, en el lanzamiento de la Misión A Toda Vida
Venezuela, señaló lo siguiente:
"el 80% de las policías del país no presta el servicio de patrullaje, el 85% no cuenta con los
equipos necesarios para comunicarse internamente o con otros cuerpos policiales, el 78%
de los policías deben rotarse las armas de fuego porque no hay suficientes para todos, el
60% de las policías del país no tienen armas intermedias...".
A esta grave situación deficitaria han llegado las policías del país, entre otros aspectos, por
la falta de inversión del Gobierno Nacional y por los recortes presupuestarios que han
sufrido las regiones.
Por otra parte, la gran mayoría de los municipios se ven afectados por las fallas del
alumbrado público, aspecto que en la actualidad es responsabilidad de Corpoelec. Las
zonas que quedan a oscuras, son aprovechadas por los delincuentes para cometer sus
fechorías.
La Misión A Toda Vida Venezuela y el plan "Patria Segura" contemplan, por su mayor
incidencia delictiva, a 79 municipios como prioritarios para la asistencia especial en
materia de seguridad ciudadana (se anexa el cuadro correspondiente). El resto
prácticamente no recibe el respaldo de los operativos que se desprenden de estas
cuestionadas iniciativas del Gobierno Nacional.
La impunidad es un aspecto esencial en el aumento de la criminalidad en el país. El último
informe del Ministerio Público, correspondiente al año 2012, señala que actualmente en
el país, solo 2 de cada 100 delincuentes terminan siendo condenados en un proceso penal.
La impunidad promueve la repetición de las conductas criminales. La falta de credibilidad
en las instituciones del sistema de justicia, ha producido que cerca del 70% de las víctimas
de los hechos delictivos no coloquen la denuncia correspondiente.
La proliferación de armas de fuego es otro punto clave en el tema de la inseguridad.
Millones de armas de fuego circulan en nuestras calles sin ningún control por parte del
Estado (solo 25.000 están registradas en el DAEX). Las estadísticas, públicas y privadas,
señalan que cerca del 90% de los homicidios, robos y secuestros, se cometen a través de
estos letales instrumentos.
Las políticas equivocadas del Gobierno Nacional en materia de seguridad ciudadana (21
planes fracasados, aplicados por 14 ministros de Interior y Justicia), han convertido a
Venezuela en una calamidad para enfrentar la violencia. El Observatorio Venezolano de
Violencia señala que la tasa de homicidios es 73/100.000 hab., correspondiente a 21.600
homicidios cometidos en nuestro país en 2012, siendo así Venezuela la segunda nación
con mayor violencia en el mundo, solo detrás de Honduras (85 homicidios/100.000hab).
Los robos (en Venezuela se cometen cerca de 1 millón por año), los secuestros (cifras
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
extraoficiales señalan que el 2012 se ejecutaron 1.150) y otros delitos violentos también
se suman a esta ola criminal que azota al país.
La última encuesta mundial de la empresa Gallup, ubica a Venezuela como el país donde
los ciudadanos sienten mayor temor de caminar por las calles. Los venezolanos vivimos
bajo un toque de queda decretado por la delincuencia.
Por último, cabe destacar que la inseguridad es un problema que afecta a todas las
regiones del país (anexamos cuadro contentivo de la tasa de homicidios por estado en
Venezuela).
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Lineamientos para la Gestión Municipal



Cerca de 235 municipios del país no cuentan con un cuerpo policial. Los candidatos
en estos municipios, pudieran proponer la creación de una policía municipal. Para
llevar a cabo esta tarea, deben ceñirse a lo establecido en el artículo 27 de la Ley
Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, la cual, entre
otros aspectos, establece: "... Para organizar cuerpos de policía, los estados y
municipios, deberán presentar al Ministerio con competencia en materia de
seguridad ciudadana el respectivo proyecto a efectos de la verificación del
cumplimiento de los estándares y la habilitación correspondiente".
Los municipios que tengan cuerpos policiales, deben contar, según los estándares
internacionales de la ONU, con 4 policías por cada 1.000 habitantes. Para esta
tarea sugerimos que nuestros candidatos propongan la reestructuración del
presupuesto municipal (eliminación de gastos superfluos), con base en la que se ha
convertido en la principal preocupación de los ciudadanos: la inseguridad.
En los municipios que cuenten con un cuerpo policial sin escuela de formación
policial propia, sugerimos que nuestros candidatos propongan la creación de la
misma. La disposición transitoria número 6 de la Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, permite que los municipios cuenten con su
propia escuela de policía, hasta tanto se creen en la región los núcleos regionales
de la Universidad de la Seguridad. Esta escuela serviría no solo para el ingreso de
nuevos policías, sino para la capacitación permanente.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
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
Una completa dotación y la existencia de óptimas condiciones socioeconómicas
para sus funcionarios (buenos salarios, pólizas de seguro, créditos para viviendas
entre otras), es una necesidad en todos los cuerpos policiales.
En aquellos municipios donde exista un cuerpo policial y se tengan evidencias de
irregularidades, será necesario la depuración del organismo. Los funcionarios
involucrados en hechos delictivos o que hayan sido objeto de graves denuncias
(comprobadas) por parte de la ciudadanía, deben salir de las instituciones
policiales. De la misma forma se debe ser riguroso en el ingreso de nuevos policías.
Los ascensos policiales deben otorgarse por méritos de carrera.
Es conveniente la colocación de cámaras de seguridad en los puntos de mayor
incidencia criminal del municipio. Esto debe estar acompañado de una sala de
monitoreo de las imágenes, que tenga comunicación con los policías que se
encuentren patrullando o en otras labores de servicio.
La promoción del deporte, la construcción de plazas, parques y otros espacios para
la convivencia ciudadana, la educación, y la creación de empleo productivo, son
condiciones que ayudan en la prevención del delito dentro del municipio.
En cuanto a las fallas en el alumbrado público, existen experiencias exitosas en
alcaldías (Chacao, Sucre) que les han facilitado a los vecinos la colocación de
reflectores en los lugares más oscuros y con mayor incidencia criminal.
La relación entre los ciudadanos y los cuerpos policiales resulta esencial en la lucha
contra el crimen. Sugerimos la creación de Comités Vecinales de Seguridad, que
estén en contacto permanente con la policía municipal.
En los municipios priorizados (ver cuadro anterior), los candidatos a alcaldes
pueden hacer énfasis en la necesidad de que el Gobierno Nacional aplique
efectivamente los planes "A Toda Vida Venezuela" y "Patria Segura" en sus
localidades.
En los municipios que no cuenten con una subdelegación del CICPC (regularmente
existen solo 2 o 3 por estado), sugerimos que los candidatos a alcaldes se
comprometan a plantear este asunto ante la directiva de la policía de
investigación.
Será necesario exigir a los funcionarios de su policía municipal (donde exista), que
se aboquen de lleno al desarme de los delincuentes (apoyándose en la nueva Ley
Desarme).
Debe existir un compromiso con la futura aprobación de ordenanzas de
convivencia ciudadana (el Cabildo Metropolitano de Caracas aprobó una que
puede servir de modelo), y otros instrumentos jurídicos de la misma naturaleza,
que faciliten la prevención del delito.
Será indispensable formar a líderes comunitarios que sirvan como "interruptores
de violencia" dentro de los conflictos que pudieran plantearse entre vecinos del
municipio. Las "madres de Catuche", en la ciudad de Caracas, son una experiencia
exitosa.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
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En los municipios que presenten casos frecuentes de violencia intrafamiliar,
sugerimos proponer la creación de refugios transitorios para las mujeres que sean
maltratadas dentro del hogar.
Planteamos para su estudio y consideración, el plan policial de división por
cuadrantes, que actualmente se aplica con total éxito en distintas ciudades de
Colombia, México y Chile, entre otros países. (Ver más adelante).
Se debe promover igualmente, como medida destinada a la prevención, la
promoción de la Justicia de Paz en su municipio.
Nuestros alcaldes y concejales deberán encabezar la lucha contra la inseguridad en
sus respectivos municipios.
ANEXO: Plan de Vigilancia por Cuadrantes
La difícil situación de inseguridad ciudadana que sufre Venezuela, producto de las políticas
equivocadas que ha aplicado el Gobierno nacional, obliga a los alcaldes a diseñar planes
eficientes que protejan a sus vecinos de los embates de este flagelo. Se necesitan
estrategias gerenciales que potencien la acción de las policías municipales. En esta tarea
es esencial ubicar las experiencias exitosas que se están desarrollados dentro y fuera del
país.
La división del territorio de los espacios regionales en Cuadrantes Policiales, se aplica en la
actualidad con absoluto éxito en las ciudades colombianas de Bogotá (el 2012 la capital
neogranadina cerró con 16,9 homicidios por cada 100.000 habitantes, la menor cifra
criminal desde 1985), Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta y
Pereira. Pudiéramos afirmar que esta política constituye una de las ideas más avanzadas
en el área de seguridad ciudadana que se ejecutan hoy en nuestro continente.
Con el apoyo de los vecinos, diversas policías municipales se pueden convertir en las
pioneras en la aplicación de los Cuadrantes Policiales en Venezuela.
¿En qué consiste el Plan de Vigilancia por Cuadrantes (PVC)?
Es una estrategia operativa del servicio de policía, orientada a asegurar las condiciones de
seguridad y convivencia ciudadana, con la asignación de responsabilidades en un área
específica potencializando en conocimiento y accionar policial, a través de un modelo
integral que se soporta en herramientas tecnológicas y de gestión enmarcada en
principios de calidad.
El PVC optimizará el servicio de policía a través del fortalecimiento del talento humano, la
delimitación territorial, la asignación de responsabilidades y la distribución eficiente de los
recursos, con el fin de contrarrestar las causas y factores generadores de delitos y
contravenciones en el municipio, contribuyendo al mantenimiento de la seguridad y
convivencia ciudadana.
¿Qué es un cuadrante?
El cuadrante es un sector geográfico fijo, que a partir de sus características sociales,
demográficas y geográficas, recibe distintos tipos de atención del servicio policial. En cada
uno de ellos funcionará un equipo de policías determinado (laborarán por turnos), que
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
podrá ser contactado las 24hrs a través de un teléfono celular único, cuyo número le será
suministrado a todos los vecinos del cuadrante. En la página web de la Alcaldía los vecinos
podrán verificar el cuadrante al cual pertenecen (tendrán una clasificación alfanumérica).
Se procurará que los funcionarios policiales asignados a cada cuadrante duren por lo
menos 2 años en el mismo, esto a los efectos de lograr una mejor compenetración con los
vecinos y las realidades fácticas de cada cuadrante.
Los funcionarios policiales realizarán actividades puerta a puerta entregando calcomanías
con información acerca del número telefónico y el nombre de los integrantes del equipo
policial que labora en el cuadrante. Ya no será necesario llamar al hoy inoperante 171,
sino que los vecinos, ante cualquier eventualidad, podrán comunicarse directamente con
los policías destacados en su sector. Para cada cuadrante serán asignadas igualmente
patrullas y unidades motorizadas y contarán con por lo menos una estación de policía. La
división por cuadrantes no significa que, ante una eventualidad delictiva de importancia
en el municipio, los equipos policiales de cada sector no puedan brindarse apoyo y actuar
conjuntamente.
Habrá un sistema de estímulos, pecuniarios (bonos, premios) y no pecuniarios
(condecoraciones, reconocimientos) para los funcionarios policiales que se destaquen mes
a mes en los cuadrantes del municipio.
Este nuevo sistema traerá los siguientes beneficios para los vecinos:
1) La comunicación a través de los celulares asignados por la Alcaldía a los policías del
cuadrante, permitirá una acción más rápida y efectiva contra los delincuentes. Está
demostrado que el sistema de cuadrantes aumenta las detenciones en flagrancia.
2) Geo-referenciación delictiva. La división por cuadrantes contribuirá a precisar la
incidencia delictual en los distintos sectores, ya que cada una de las zonas del municipio
tiene sus propias circunstancias de inseguridad. De esta forma se optimizarán las acciones
preventivas y reactivas de los funcionarios. Una de las finalidades del plan de cuadrantes
es que la policía pueda anticiparse a la acción de los criminales.
3) El Plan de Vigilancia por Cuadrantes, hará que los habitantes del municipio se
compenetren mucho más con su servicio de policía. A los funcionarios policiales de cada
cuadrante se les asignarán responsabilidades específicas, cuyo cumplimiento podrá ser
supervisado por los propios vecinos. La vinculación estrecha de la comunidad con los
policías de cada cuadrante, resultará fundamental en la tarea de alcanzar una óptima
seguridad ciudadana. Los funcionarios policiales tendrán contacto permanente (reuniones
periódicas) con los líderes y las asociaciones de vecinos de cada cuadrante
4) La Alcaldía les facilitará de forma gratuita a los vecinos una aplicación para celulares,
mediante la cual fácilmente podrán comunicarse con el celular asignado al equipo policial
del cuadrante, con solo hacer un toque en la pantalla.
5) Con la división por cuadrantes los funcionarios policiales tendrán un concepto más claro
de la problemática delictiva de su sector asignado. Igualmente contarán con un
conocimiento exacto del terreno en el que actúan. De esta forma podrán dar una
respuesta más efectiva a las demandas de los vecinos.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
6) Los equipos policiales de cada cuadrante, cumpliendo con funciones administrativas,
deberán detectar los factores de riesgo de su área asignada, como por ejemplo: falta de
iluminación, parques o terrenos descuidados y cualquier otro elemento que facilite la
comisión de delitos. Esta información será transmitida a las direcciones correspondientes
de la Alcaldía, a los efectos de que se aboquen a la resolución de cada uno de estos
problemas.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III. Temas Transversales de Gestión
Los temas que se ofrecen en esta sección del documento, como su nombre lo indica,
atraviesan varios servicios y competencias municipales. Es una manera novedosa, a la vez
que práctica, de ofrecer una visión sistemática para ejercer el gobierno municipal y
desarrollar su base jurídica.
La planificación del municipio deberá estar presente en todas las áreas de gestión, así
como los procesos de participación de acuerdo con todos los medios previstos
constitucionalmente. También es indispensable manejar los criterios necesarios para una
eficiente y eficaz gestión financiera, a la vez que se tengan presente los referidos a la
transparencia en esa gestión. De igual manera, las relaciones intergubernamentales a
través del Consejo Federal de Gobierno, son objeto de tratamiento.
La Gestión de Riesgo es un concepto que va más allá del tradicional manejo de servicios
locales como el de Bomberos o de Protección Civil. Este asunto público encierra todas
aquellas acciones necesarias y suficientes para garantizar el medio urbano, minimizando el
riesgo de accidentes y colapsos y maximizando la respuesta ante situaciones imprevistas.
Por ello, es un tema transversal.
Igual relevancia se le ha dado a la gestión de la ciencia, innovación y tecnología, pues ella
debe estar presente tanto en los servicios públicos, como en el desarrollo económico, el
social y los procesos de participación. Lo mismo se puede decir sobre los derechos de
género. Es un principio novedoso que debe adoptarse en la gestión municipal, toda vez
que es allí donde se pueden enfrentar los actos de violencia contra la mujer y la
discriminación en distintos ámbitos de la vida en comunidad.
Finalmente, mencionamos el Municipio Indígena, por ser este asunto de gestión un
mandato constitucional. Es mucho el camino que deberá recorrerse en esta materia. Pero
es indispensable iniciar un trabajo desde el Municipio hacia la garantía de los derechos de
los pueblos indígenas.
146
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.1. Planificación municipal
Definición y alcances
La Planificación Municipal puede ser entendida como una metodología social y científica
para organizar, en este caso particular, un municipio. Es decir, este proceso está basado
en el uso de técnicas y metodologías orientadas, en primer lugar, a la elaboración de
Planes Municipales, y en segundo lugar, a la gestión de dichos planes. Esto quiere decir
que el Plan Municipal debe pasar a formar parte de la gestión municipal, conjuntamente
con otras funciones como la de seguimiento y control, gestión de proyectos, prestación de
servicios públicos, elaboración de presupuestos, entre otras.
Es un instrumento clave de la gestión municipal por cuanto contribuirá notablemente a
darle “direccionalidad” a la misma, por supuesto apoyado en una estructura
organizacional y un conjunto adecuado de recursos humanos, económicos y tecnológicos.
En Venezuela, el contenido, los alcances generales y el tema de la articulación del Plan
Municipal de Desarrollo (PMD) con planes de nivel superior están contemplados en la Ley
Orgánica de Planificación (2001).
Visto así, el PMD es un instrumento de “planificación integral” de todo el ámbito
municipal, lo cual implica ver la realidad desde el punto de vista económico, social,
político, territorial, de los servicios y en la parte institucional. Por otra parte, debe ser un
instrumento de aplicación de corto, mediano y largo plazo.
No obstante, la “otra cara de la moneda” de la planificación municipal es el componente
espacial o territorial; es decir, los Planes Urbanísticos. Estos últimos son la contraparte
espacial de los planes de desarrollo. En el caso venezolano no existen disposiciones legales
para el ordenamiento territorial de todo un municipio, sino para el “espacio urbano” y las
potenciales áreas de expansión de las ciudades y poblados. La ley que regula estos planes
es la de Ordenación Urbanística (LOU) que data del año 1987 y que ya muchos estudios y
especialistas consideran que es necesario renovarla y actualizarla a la luz de las nuevas
realidades nacionales e internacionales.
La Ley citada contempla, entre otros, los siguientes instrumentos de planificación
urbanística: i) los Planes de Ordenación Urbanística (POU), de competencia nacional y
dirigidos fundamentalmente a planificar las grandes áreas urbanas, las conurbaciones
urbanas y los sistemas de centros poblados; ii) los Planes de Desarrollo Urbano Local
(PDUL), de competencia municipal y cuyo objetivo es ordenar de manera detallada el
espacio urbanístico de un municipio.
Problemática en Venezuela
Realmente, si la comparamos con países de la Región, Venezuela es un caso de gran
rezago en el tema de la Planificación Municipal, básicamente visto esto desde dos vías:
institucional y práctica.
Desde el punto de vista institucional, por cuanto la ley vigente es muy general y hasta la
fecha no se ha reglamentado en temas tan importantes como, por ejemplo, el proceso de
elaboración de los Planes Municipales, los contenidos específicos, la vinculación del Plan
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
con áreas claves de la gestión municipal como la elaboración y gestión de portafolios de
inversión, el tema de la participación ciudadana en su elaboración y control, el sistema de
planes de desarrollo a diferentes niveles, entre otros aspectos.
Aparte de esta situación, la LOP no ha sido complementada correctamente con leyes
claves como la del Poder Público Municipal (2009) y la del Consejo Federal de Gobierno
(CFG) (2010) en aspectos importantes. En el primer caso, en la visualización en la ley de la
estructura organizativa y funciones idóneas para planificar. En el segundo caso, mediante
la clara preferencia que deberían tener los municipios que cuenten con un PMD en el
sentido de recibir recursos del CFG, específicamente a través del Fondo de Compensación
Interterritorial (FCI).
Desde el punto de vista práctico, lo cierto es que no hemos avanzado mucho a partir del
año 2001 por varias razones. En primer lugar, porque no están resueltos algunos aspectos
institucionales como se destacó anteriormente. En segundo lugar, porque los municipios
no han contado con los recursos financieros para afrontar esta necesidad, razón por la
cual se olvidan de planificar a mediano plazo y con los pocos recursos de que disponen, o
bien resuelven contingencias o emergencias, o los destinan a ejecutar proyectos muchas
veces aislados y no alineados con el desarrollo municipal. Es allí justamente donde se
pierde completamente la direccionalidad entre lo que se quiere conseguir a largo y
mediano plazo y lo que se está en capacidad de hacer en el corto plazo. En otras palabras,
no hay tiempo ni recursos para planificar. Las prioridades son otras.
En tercer lugar está el tema de la “voluntad política”. ¿Para qué planificar si le resulta más
útil a los alcaldes, desde el punto de vista político-electoral, construir pequeñas obras o
mantener las existentes? Con la mentalidad de que la planificación no da votos es
sumamente difícil salir adelante y corregir los problemas estructurales y concretos que
agobian a la sociedad venezolana. Los países y sociedades modernas y desarrolladas, son
justamente eso porque, entre otras cosas, se organizan y planifican viendo el horizonte
del largo plazo.
En cuanto a los recursos financieros, cada vez la posibilidad de obtener “recursos propios”
es menor y la mayor parte de los municipios, posiblemente el 90% del total, están atados
a la capacidad de maniobra que les da el Situado Constitucional. Como conclusión parcial,
es prácticamente imposible crear y mantener dentro de sus estructuras organizativas
dependencias que se dediquen a únicamente a planificar. Todos los estudios recientes
demuestran claramente que, por ejemplo, los servicios públicos municipales se prestan
día a día pero no se anticipan los problemas futuros ni mucho menos se diseñan los
programas y proyectos con tiempo para poder corregir las desviaciones.
Uno de los resultados concretos de lo anteriormente dicho es que, si bien es cierto que la
mayoría de nuestros 335 municipios cuentan con PMD, especialmente los grandes e
intermedios, buena parte de los planes revisados responden más a un “requisito” legal
que a un instrumento que verdaderamente pueda contribuir a guiar la planificación
integral de un municipio. Son generalmente documentos muy generales, poco articulados
y que no responden a un proceso colectivo de elaboración. Lo que más los caracteriza es
que al ser tan generales no son capaces de desagregar las estrategias en objetivos, estos
148
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
en metas concretas, y lo peor de todo, las metas en programas y proyectos concretos.
Además, y como ya se dijo, no se cuenta con los recursos humanos, técnicos y
tecnológicos para viabilizar los planes, por lo cual se convierten en simples documentos
“de consulta pública” que en muy poco o casi nada contribuyen a la “planificación real
municipal”.
En el caso de la planificación urbanística u ordenación urbanística hemos avanzado más
pero lamentablemente en los últimos años son muy pocos los planes elaborados y mucho
menos los aprobados. Desde la entrada en vigencia de la Ley en 1987 y por los siguientes
años fueron muchos los planes urbanísticos elaborados, especialmente los Planes de
Ordenación Urbanística. De esa fecha a la actualidad la capacidad de producción de
Estado en esta materia cayó enormemente. Actualmente (información de enero de 2013)
existen unos 105 POU elaborados, de los cuales la mitad están aprobados (52 planes) y la
otra mitad aún no (53 planes). En total abarcan unos 160 asentamientos urbanos en todo
el país, cifra que es insuficiente porque apenas representaría el 25% del total de centros
poblados en condiciones de contar con instrumentos de este nivel de especificidad.
Actualmente las ciudades más importantes de Venezuela poseen Planes de Ordenación
Urbanística, tales como: Maracaibo, Valencia, Barcelona Puerto La Cruz, Estado Vargas,
Valles del Tuy, Guarenas – Guatire, San Felipe, Maracay, La Victoria, Barquisimeto, Los
Teques, Acarigua – Araure, Ciudad Guayana, Ciudad Bolívar –Soledad, Cumaná, entre
otras.
En cuanto a los PDUL, la situación es peor. Según información también reciente
solamente 30 municipios en todo el país cuentan con PDUL aprobados (9%), 80 municipios
cuentan con planes elaborados y no aprobados (24%) y la asombrosa cifra de 225
municipios (67%) no cuentan con planes locales.
Muchos de estos planes que se encuentran aprobados y publicados (algunos ya con más
de 15 años de vigencia y con necesidad de ser renovados), sin embargo la ejecución de las
obras y proyectos establecidos, no ha sido llevada a cabo con rigurosidad. Los planes
urbanos existen, pero se aplican con deficiencias. Generalmente sirven para fijar las
condiciones de desarrollo de los terrenos de las ciudades (zonificación, usos permitidos,
altura de las edificaciones, entre otros aspectos), pero no se ejecutan los proyectos e
inversiones. No obstante, constituyen una herramienta de gran utilidad para guiar el
desarrollo urbano.
El Caso del Área Metropolitana de Caracas es atípico, no existe Plan de Ordenación
Urbanística de Caracas. La Alcaldía Metropolitana elaboró el Plan Metropolitano Caracas
2020, que constituye un instrumento estratégico de gran valor. Los Municipios Chacao y El
Hatillo poseen Planes de Desarrollo Urbano Local elaborados, en proceso de revisión y aún
sin aprobar por los respectivos Concejos Municipales.
Los Municipios Baruta, Sucre y Libertador no poseen Planes de Desarrollo Urbano Local, su
desarrollo urbano se rige por Ordenanzas envejecidas. En el 2013 la Alcaldía de Baruta
iniciará la elaboración de su Plan Urbano.
149
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Una de las cosas que está pasando es que dada la incapacidad de las instituciones
municipales para elaborar sus PDM de manera correcta, es que se apoyan en los planes
urbanísticos, por lo menos en el sentido de organizar la gestión en materia de prioridades.
Esto no es lo correcto por varias razones. En primer lugar porque el objetivo de los planes
urbanísticos es las organización y control del espacio urbano. Los PDM son integrales, ven
la realidad municipal de manera global. En segundo lugar porque el ámbito de actuación
es solamente el urbano. Como se dijo anteriormente, el ámbito de aplicación de los PDM
es todo el territorio municipal, tanto urbano como rural.
Por otra parte, buena parte de los municipios que no han tenido la capacidad institucional
de elaborar sus PDM, hacen el esfuerzo de, al menos, contar con el Plan Operativo Anual
(POA). Pero, en este caso, solo poseen la visión del corto plazo. No hay que olvidar que los
planes de mediano plazo deben constituirse en los elementos articuladores, en el tiempo
y espacio, de las políticas públicas municipales. De ellos deberán derivar los POA. La lógica
debe ser del mediano y largo plazo al corto plazo, y no al revés.
Lineamientos para la Gestión Municipal
En materia institucional

El primer paso consiste en una revisión integral de la LOP, especialmente en
materia de la articulación de planes, desde el Plan Nacional de Desarrollo
hasta los Planes Municipales de Desarrollo, pasando por los Planes
Estadales y los Planes Operativos. La Ley vigente muy tímidamente señala la
articulación que debe existir pero solamente entre planes, políticas,
programas y proyectos de los órganos y entes municipales con el PMD.
Pero, ¿y con el resto de los planes de ámbito superior? ¿Cuál sería el ente
articulador de estos niveles?

El segundo paso sería una conveniente reglamentación de la Ley en asuntos
claves como el contenido de los planes, el proceso de elaboración y
aprobación, entre otros.

El tercer paso podría ser la elaboración de nuevos instrumentos legales que
apoyen o complementen a la LOP. Como existe en países como Colombia y
Chile, podría ser una ley que obligue a los estados y municipios a la
elaboración e implementación de portafolios de inversión mixtos (públicoprivados) que contribuyan a hacer más eficiente el ciclo de la planificación.
Al mismo tiempo, la creación de “fondos de pre inversión” que aseguren la
elaboración de los estudios, programas y proyectos. En nuestro país se
puede afirmar en muchos casos que existen los recursos para inversión (o
ejecución) mas no para la etapa de pre inversión.

El cuarto paso sería crear un incentivo contundente en la Ley de
Planificación que ordene al Consejo Federal de Gobierno, a través del FCI, a
que otorgue los recursos para inversión no solamente a aquellos municipios
que tengan más necesidades socioeconómicas y territoriales, sino también
a aquellos que presenten de manera sistemática y coherente sus
150
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
necesidades a través de un plan de mediano y corto plazo. En otras
palabras, sería algo así como premiar a los municipios que, por un lado,
tengan una visión de mediano plazo, y por el otro, presenten programas y
proyectos coherentemente articulados y que respondan a las necesidades
locales y a los lineamientos superiores de planificación.
En materia técnica.

Ya vimos que la mayor parte de los PMD no tienen una rigurosidad técnica
que los haga viables. Se trata de documentos que responden en nada o
muy poco a la realidad municipal. Una de las acciones prioritarias en este
sentido sería crear un Programa de Asistencia Técnica Permanente, adscrito
posiblemente al Ministerio de Planificación, que contribuya a cubrir las
deficiencias técnicas y metodológicas en la formulación y ejecución de
planes municipales. Este programa debería tener tres componentes: i)
asistencia técnica propiamente dicha, ii) capacitación y iii) dotación de
equipos y aplicaciones. En el caso particular de las aplicaciones,
destacaríamos dos en concreto: Sistemas de Información Geográfica (SIG) y
Sistemas de Gestión de Proyectos (SGP).

Aparte de metodologías para la elaboración de planes municipales, las
áreas clave serían las siguientes:
o Vinculación entre gestión y planificación, entre planificación,
programas y proyectos, y entre programas y proyectos y
presupuesto de ingresos y gastos.
o Subsistemas claves del Sistema de Planificación Municipal: i)
subsistema de planificación, ii) subsistema de información, iii)
subsistema de seguimiento y control de gestión y iv) subsistema de
portafolio de inversión.
o Gestión integral de proyectos. La importancia de transformar
acciones generales en proyectos específicos, pero que a la vez sean
viables y sostenibles en el tiempo.

Particularmente, es conveniente el diseño e implementación de sistemas
de seguimiento y control de la gestión municipal, basados en indicadores,
con la premisa que debe existir la adecuada correspondencia entre las
metas que derivan del plan y el comportamiento de la realidad. Es decir, el
plan como “parámetro de referencia”.

En materia de investigación, un proyecto de evaluación y sistematización de
los PMD existentes en el país. Hasta ahora esta información permanece de
manera muy dispersa, con pocas posibilidades de llegar a conclusiones
objetivas sobre las posibilidades actuales y futuras de este tipo de
instrumento de planificación del desarrollo.

Finalmente, el tema del horizonte temporal del PMD. Una propuesta de
151
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
avanzada podría ser que éste sea llevado a ocho (8) años, es decir, dos
períodos de gestión. Una de las razones fundamentales es que realmente
se le daría continuidad a muchos planes y proyectos estratégicos que
tienen un alcance superior a los cuatro años. Pensemos, por ejemplo, en la
planificación e implementación de sistemas integrales de transporte
público y movilidad, en la ampliación progresiva de la capacidad y
cobertura de sistemas de abastecimiento de agua potable y aguas servidas
para la capital de un municipio o la rehabilitación del sistema de vialidad
urbana. Son propuestas que, bien formuladas, deberían ser continuadas,
independientemente si un alcalde es reelegido, o bien, gana otro de otra
corriente política. La planificación de mediano plazo debe acabar de una
buena vez con las discontinuidades y rupturas del pasado y del presente
que implica muchas veces la racionalidad política.
En materia organizacional

Institucionalizar en todos los municipios del país la función de planificación.
Una posibilidad concreta es desarrollar una especie de tipología municipal
que agrupe a los municipios y sus respectivas alcaldías de acuerdo con
criterios más o menos comunes como, por ejemplo, el tamaño poblacional,
la base económica, la complejidad territorial y del gobierno local, el nivel de
desarrollo socio-económico, entre otros aspectos. Para cada tipología
municipal se debería desprender un tipo de plan y una estructura
organizativa adaptada a éste.

Ya que se trata de una función integral, se plantea que la unidad encargada
de la planificación del desarrollo municipal debería estar adscrita a la
Dirección General de la Alcaldía. Igualmente la creación de dependencias
encargadas de la generación de las necesidades y prioridades de las
comunidades. Un instrumento idóneo para ello podría ser el “Mapa de
Necesidades de Inversión”, a través del cual se organizan y clasifican las
necesidades municipales por prioridades y sectores: educación, salud,
infraestructuras sanitarias, vialidad y transporte, vivienda, desarrollo
económico, ambiente y riesgos, entre otros.

Rescatar y repotenciar el papel de los Consejos Locales de Planificación
Pública como instancia de coordinación intermedia entre las comunidades
organizadas y el gobierno local. Una de las principales acciones sería
fortalecer y dotar a las Salas Técnicas.

Aunque también tiene que ver con lo técnico, las instancias de coordinación
del PMD “hacia afuera” y “hacia adentro” del municipio. Hacia afuera, en el
sentido de mantener la coherencia y consistencia con el Plan Estadal de
Desarrollo. Hacia adentro, generándose en círculo virtuoso entre el plan de
mediano plazo, el plan de corto plazo y el presupuesto.
152
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En materia política

Finalmente dejamos quizás el aspecto más importante de todos: el
convencimiento por parte del Alcalde y su equipo de apoyo de la necesidad
de fortalecer la actividad de planificación lo cual implica, como ya hemos
visto, los aspectos institucionales, técnicos y organizacionales. Es una
especie de “cruzada nacional” para que estos actores de tanta importancia
en el desarrollo local del país internalicen y actúen en consecuencia sobre
la importancia de planificar de manera sistemática.

Lo anterior se podría resolver, a menos parcialmente, a través de un
programa de capacitación en gestión municipal dirigido a los cuerpos
superiores y estratégicos de las alcaldías que incluya temas como los
siguientes: i) experiencias exitosas en municipios y alcaldías de la Región, ii)
enfoques de la planificación, iii) planificación y gestión local y iv)
metodologías de negociación.
153
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.2. El Municipio y la participación ciudadana
Hacia una definición de la participación ciudadana
La participación es un derecho humano fundamental vinculado a la libertad, al ejercicio
pleno de la ciudadanía y también es expresión del verdadero poder popular. El derecho a
la participación se encuentra consagrado en los principales acuerdos, declaraciones y
pactos del Derecho Internacional Público; tales como: la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (10-12-1948), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(16-12-1966), la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos / Pacto de San José
(7 al 22 de Noviembre de 1969) y la Carta Democrática Interamericana (11-09-2001); entre
otros documentos.
La participación ciudadana supone un nuevo paradigma para el funcionamiento de la
gestión democrática del gobierno. En ese esquema, la participación del individuo, del
pueblo, de las comunidades organizadas y también de sus entidades asociativas persigue
otorgar, al menos protagonismo y corresponsabilidad en los procesos de gobierno. En el
caso venezolano, la CRBV reconoce el derecho a la participación en 37% de sus artículos;
convirtiéndolo en un valor supremo y estratégico de su contenido; pero además, la Carta
Magna garantiza -al menos formalmente-, el respeto de los derechos humanos, en el
marco del Derecho Internacional Público, con mandatos expresos y vinculantes.
La participación ciudadana es un proceso social y político autónomo, crítico y dinámico
que se propone la democratización de las relaciones de poder en la sociedad. Está
motivada por intereses y valores que se pueden desarrollar individual y colectivamente,
en relación a la sociedad y el Estado; bajo un contexto que puede ser favorable o no,
establecido de manera formal (en el marco jurídico) o de manera informal, derivado de la
dinámica por los actores de la propia sociedad.
La participación ciudadana puede ser “clasificada” en tres tipos básicos: la participación
política, la participación comunitaria y la participación social. En términos muy sencillos, la
participación política es aquella intervención de los ciudadanos; a través de los partidos
políticos, tanto en procesos políticos (como la elección y la remoción de autoridades)
como en órganos de representación y deliberación como lo son los parlamentos, los
consejos legislativos estadales, los concejos municipales y cualquier otro que represente
los intereses globales de una comunidad política.
La participación comunitaria estaría constituida por iniciativas ciudadanas con el propósito
de recibir asistencia estatal (pública) para atender asuntos inmediatos de interés colectivo
en ámbitos territoriales específicos; tales como: urbanizaciones, barrios, vecindades y
caseríos. La participación comunitaria se encuentra dirigida a obtener respuesta de las
autoridades públicas en problemas relacionados con la calidad de vida de su entorno
referido a la prestación de servicios públicos: agua, alumbrado público, vialidad y
transporte, seguridad; entre otros. Se basa en la organización de los ciudadanos de
manera voluntaria en asociaciones comunitarias y territoriales.
La participación social está referida a los fenómenos de agrupación de los individuos en
organizaciones temáticas para la defensa de intereses sociales. En general, la participación
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
social comprende colectivos voluntarios que realizan su actividad en torno a problemas
que afectan a sectores sociales en situación de riesgo o vulnerabilidad o situaciones que
afectan la calidad de vida de la población en general como también a sectores sociales
específicos. En el primer caso, nos referimos a las personas con discapacidad, personas en
situación de calle, infancia abandonada, la población de la tercera edad. El segundo caso
está relacionado con aspectos vinculados al cuido del medio ambiente, la defensa de los
derechos humanos, la defensa contra la violencia de género, la atención a la pobreza y la
pobreza extrema; entre otros.
Municipio y participación
El municipio constituye la unidad política primaria de la organización nacional de la
República Bolivariana de Venezuela, goza de personalidad jurídica y autonomía dentro de
los límites de la Constitución Nacional y de las leyes. La autonomía municipal comprende
la elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia y la creación,
recaudación e inversión de sus ingresos. (CRBV, artículo 168).
El municipio es la instancia más específica dentro de la actuación y distribución espacial
del Estado. La cercanía entre el municipio (como representación estatal más próxima a los
ciudadanos) y la población permitiría aprovechar sus características y potencialidades para
impulsar de una manera sostenible y sustentable el desarrollo local y la calidad de vida.
Sus competencias están consagradas en el artículo 178 de la CRBV. Según nuestra Carta
Magna, las competencias del municipio deben desarrollarse en el marco de la
participación ciudadana. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) dedica a la
participación de los ciudadanos en la gestión municipal, el 40% de sus artículos.
Según la LOPPM (artículo 75), el Poder Público Municipal se ejerce a través de cuatro
funciones: la función ejecutiva, desarrollada por el alcalde o alcaldesa a quien
corresponde el gobierno y administración, la función deliberante que corresponde al
concejo municipal, integrado por los concejales. La función de control fiscal corresponderá
a la Contraloría Municipal en los términos establecidos en la ley y la ordenanza. Y la
función de planificación que será ejercida en corresponsabilidad con el Consejo Local de
Planificación Pública (CLPP).
Ese mismo artículo 75 también establece que, los órganos del Poder Público Municipal, en
el ejercicio de sus funciones incorporarán la participación ciudadana en el proceso de
definición y ejecución de la gestión pública y, en el control y evaluación de sus resultados,
en forma efectiva, suficiente y oportuna; para lo cual deberán crear los mecanismos que
lo garanticen.
El municipio cuenta con un conjunto de mecanismos de participación que resumidamente
mencionaremos:
Cabildos Abiertos: sesión abierta de la Cámara Municipal organizada con el propósito de
buscar soluciones a problemas que afecten a una comunidad determinada.
155
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Asambleas Ciudadanas: son deliberativas en el que pueden participar todos los
ciudadanos vinculados a la comunidad o al tema específico considerado. Sus decisiones
son de carácter vinculante.
Referendos: de diverso tipo, como consultivos de carácter revocatorio, abrogatorio o
aprobatorio deberán cumplir con los requisitos establecidos por el CNE.
Consultas Públicas: ciudadanos, comunidades organizadas y colectivos sociales tienen
derecho a formular observaciones y propuestas a los proyectos de ordenanzas en
discusión; en especial a aquellos referidos el desarrollo urbano y la conservación
ambiental.
Iniciativa Popular: vecinos y comunidades organizadas emprenden de manera autónoma,
decisiones para alcanzar ciertos objetivos en función de mejorar su calidad de vida.
Iniciativa Legislativa: los habitantes de un municipio en un porcentaje no menor del 0,1 de
sus electores pueden presentar proyectos de ordenanzas o modificaciones a las vigentes,
para la consideración del respectivo Concejo Municipal.
Medios de Comunicación Alternativos: de naturaleza independiente y sin fines de lucro,
con el propósito de generar espacios para el fortalecimiento de la confianza, la solidaridad
y la cooperación mutua, en función de mejorar su calidad de vida.
Autogestión y Cogestión: expresiones de gestión asociativa de carácter corresponsable,
descentralizado, desconcentrado y democrático que se producen bajo la figura de
convenios entre el municipio y las comunidades organizadas o los colectivos sociales o
entre estos dos últimos, para la prestación de servicios públicos o la gestión de programas
sociales.
Presupuesto Participativo: para que ciudadanos y colectivos comunitarios y sociales de
cada municipio propongan, deliberen, y decidan en los procesos de formulación, ejecución
y control del plan de inversión anual municipal.
Contraloría Social: herramienta en el ejercicio de la participación y control y de la
evaluación popular; tanto en la gestión de gobierno como en la actividad de las propias
organizaciones del denominado poder popular.
Municipio, planificación y participación
La función de planificación es una de las más interesantes dentro del Poder Público
Municipal en atención a que, por mandato expreso de la CRBV y la propia Ley del Poder
Público Municipal su gestión debe realizarse de manera corresponsable y compartida con
las comunidades organizadas por medio de la gestión del Consejo Local de Planificación
Pública (CLPP).
La planificación municipal puede ser un instrumento de empoderamiento ciudadano de
notable eficacia política e institucional. Uno de los propósitos centrales de las alcaldías es
el desarrollo sostenible y sustentable contribuyendo de esta forma a elevar el nivel de
vida de sus habitantes. El Plan Municipal de Desarrollo (PMD) con un horizonte de cuatro
años, el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), con otros planes sectoriales y el
156
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Presupuesto Participativo son instrumentos por excelencia, para ordenar los proyectos
que conduzcan la actividad pública de cada municipio, hacia niveles superiores de
desarrollo y donde la ciudadanía puede ejercer su protagonismo por medio del CLPP.
Municipio, descentralización y participación
El municipio se plantea como el espacio idóneo para impulsar la descentralización y
transferencia de programas y servicios hacia las parroquias, grupos vecinales y
comunidades organizadas; previa demostración de capacidades (según requisitos
institucionales establecidos en la LOPPM) por parte de la entidad receptora y, mediante la
firma de convenios de gestión entre las partes públicas y privadas involucradas en este
proceso. Cabe señalar que, las transferencias de programas y servicios son reversibles.
La transferencia de programas y servicios hacia las entidades públicas y privadas señaladas
se fundamentaría bajo el principio de la corresponsabilidad.
Entre los programas y servicios sensibles a procesos de transferencia se encuentran: la
salud, la educación, la vivienda, el deporte, la cultura, los programas sociales, el ambiente,
el mantenimiento y conservación de áreas industriales, la prevención y protección vecinal,
la construcción de obras y la prestación de servicios públicos; entre otros.
Municipio, diversidad asociativa y participación
Una mención trascendente merece la diversidad de expresiones asociativas que cohabitan
y hacen vida ciudadana en el municipio. Esas diversas expresiones asociativas son de
carácter social y comunitario, y de naturaleza pública y privada. Nos referimos a
organizaciones no gubernamentales dedicadas a temas específicos (ambiente, deporte,
cultura, comercio, industria, derechos humanos). También aún existen las asociaciones de
vecinos y otros grupos vecinales organizados que mantienen su actividad reivindicativa.
De la misma manera, existen organizaciones municipales promovidas desde el Estado.
Esas organizaciones pretenden representar y defender a sectores sociales en situación de
vulnerabilidad y/o de riesgo; tales como: Consejos de Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes, Consejos de Juventud, Comités Comunitarios de Personas con Discapacidad,
Comités en Defensa de la Mujer, Comités de Servicios Sociales y los Consejos comunales
(existirían 42.834 CC en el país), Mesas Técnicas y más recientemente las Salas de Batalla
Social (habrían 636 SBS operativas en todo el país) .
Lo más importante de esta diversidad es entender que las autoridades municipales; tanto
ejecutivas como legislativas se encuentran obligadas a establecer relaciones de
cooperación y coordinación con esta amplia gama de actores si de verdad se desea
impulsar una gestión municipal democrática, responsable e incluyente.
La problemática actual de la participación ciudadana
La problemática del tema de la participación se encuentra ubicada en el contexto general
de la crisis que afecta a la institucionalidad democrática venezolana y, por ende del
municipio. Bajo esa perspectiva se pueden identificar aspectos sumamente críticos
relacionados con lo ideológico, político-territorial, legal y organizativo.
157
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En el plano ideológico, la promesa básica de la “democracia participativa” que se
pregonaba con la Constitución de 1999, quedó en una promesa y cedió su lugar a una
nueva promesa: la que pregona la construcción del Estado comunal como expresión del
socialismo del siglo XXI.
En otras palabras, el 37% de los artículos destinados a la participación ciudadana se
violentaron y redujeron al propósito único de la construcción de un Estado Comunal en el
cual todas y cada una de las expresiones asociativas estarían en la obligación de
“proclamarse socialistas”, so pena de no ser reconocidas por el Ministerio del Poder
Popular correspondiente y ser excluidas de cualquier tipo de atención; por parte de las
entidades gubernamentales.
Bajo esa visión ideológica se origina un “modelo de participación ciudadana” totalitario y
supeditado a un esquema de pensamiento único que suprime cualquier posibilidad de
organización autónoma del pueblo y de las comunidades organizadas. El ejercicio del
derecho de la participación ciudadana queda seriamente lesionado y cada vez más
restringido para su práctica legítima y natural.
Con la propuesta del Estado Comunal se desea imponer una nueva territorialidad que
afecta al municipio y propicia la desarticulación de las instancias de gobierno y
participación contempladas en la propia CRBV. Nos referimos a los Distritos Motores de
Desarrollo y las Comunas; mediante las cuales se pretenden sustituir a las entidades
federales y, por supuesto a los municipios (existen 511 comunas en construcción
registradas en el país). Los Distritos Motores y las Comunas además del consecuente
desmantelamiento de la organización política-territorial basada en la descentralización y
la democracia territorial, suponen la eliminación de los medios y órganos para la libre
participación popular.
En el plano legal, tanto el municipio como el derecho a la participación han sufrido serias
lesiones por las leyes del denominado “Poder Popular” que han sido aprobadas por en la
Asamblea Nacional con el objeto de apuntalar el Estado Comunal. Durante el año 2010, el
bloque oficialista tuvo una gran actividad legislativa en esta área.
A continuación, presentamos un cuadro ilustrativo de las leyes que han sido promulgadas
con la intención de implantar el Estado comunal y su impacto sobre el derecho a la
participación ciudadana.
Ley
Gaceta Oficial
Observación
Ley Orgánica del Consejo N° 5.963 (E) del 22- .- Establece que la sociedad organizada
Federal de Gobierno
02-2010
está conformada por los consejos
comunales, comunas y organizaciones
del poder popular.
.- Establece la vocería de la sociedad
civil en la plenaria del CFG.
158
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Ley Orgánica de los N° 39.435 del 31-05- .- Delimita la organización de los
Consejos Comunales
2010
consejos
comunales
para
la
construcción del socialismo.
Ley Orgánica del Poder N° 6.011 (E) del 21- .- Establece que las organizaciones
Popular
12-2010
populares y comunitarias tienen como
fin la construcción del socialismo.
.- Crea un sistema territorial ideológico
y excluyente.
Ley Orgánica
Comunas
de
una
estructura
las N° 6.011 (E) del 21- .-Establece
administrativa dependiente del nivel
12-2010
central del gobierno.
.- Suprime la elección directa, universal
y secreta de lo vocería que participará
en su estructura.
Ley
Orgánica
de N° 6.011 (E) del 21- .- Reduce la participación popular en
Planificación Pública y 12-2010
la planificación al Sistema Nacional de
Popular
Planificación centralizado y socialista.
Ley Orgánica del Sistema N° 6.011 (E) del 21- .- Reduce el derecho a la participación
Económico Popular
12-2010
económica del
pueblo y las
comunidades a la conformación de
unidades socio-productivas.
Ley de los Consejos
Estadales de
Planificación y
Coordinación de
Políticas Públicas
N° 6.017 (E) 30-12- .-Reduce la vocería ciudadana a la
10
representación de las comunas y
parlamentos comunales.
.- Modifica su objeto y los convierte en
órganos para la construcción del
socialismo y de tutelaje a la
participación ciudadana.
.- Reduce la representación o vocería
vecinal, al eliminar el criterio sociodemográfico.
.- Modifica la representación sectorial
y la ubica bajo el control de Ministerio
159
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
de las Comunas.
.- Elimina los consejos parroquiales de
planificación y sus asambleas.
Ley de los Consejos N° 6.017 (E) 30-12- .- Impone como sujetos de la
descentralización, a entidades del
Locales de Planificación 10
poder popular.
Pública
Ley de Defensa de la N° 6013 (E) 23-12- .- Regula acceso a los recursos
Soberanía Política y 2010
financieros a las organizaciones civiles
Autodeterminación
de defensa de los derechos políticos.
Nacional
Ley Orgánica para la N° 6.079 (E) del 15- .- Reduce a las unidades socioGestión Comunitaria de 06-2012
productivas
como
sujetos
de
Competencias, Servicios
descentralización.
y Otras Atribuciones
Fuente: elaboración propia
Más aún, la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) golpea a la
institucionalidad municipal y la participación de la siguiente manera:
1.- Incorpora las Comunas en el municipio como entidades locales especiales y
exceptuadas de la aplicación de los instrumentos jurídicos municipales. Por otra parte, se
modifica la LOPPM para reconocer a las Comunas y los Consejos Comunales como los
actores organizados del Poder Popular, desplazando a los vecinos organizados y las
asociaciones vecinales en las transferencias que deben hacer los estados y municipios
hacia las comunidades organizadas.
2.- Se eliminó la elección universal, directa y secreta de los miembros de las juntas
parroquiales, para incorporar, en la reforma legal un sistema electoral de segundo o tercer
grado. Tampoco se toma en cuenta a todos los vecinos electores de cada parroquia,
debidamente inscritos en el Registro establecido por el CNE; sino la figura de los voceros
de los Consejos Comunales, designados por sus asambleas de ciudadanos, para que sean
los “grandes electores” de los integrantes de las Juntas Parroquiales Comunales.
3.- Se subordinó al municipio a las pautas y contenidos del Sistema Nacional de
Planificación centralizada en abierta violación a la CRBV y la descentralización, la
autonomía municipal y participación ciudadana.
En el aspecto organizativo, se ha impuesto la cooptación y control de los movimientos
vecinales y comunitarios; a través de los Consejos Comunales y la Administración Pública
Nacional. Esto también ha propiciado la burocratización de la organización comunitaria y
la exclusión de organizaciones no afectas al proyecto socialista. En cuanto a la
participación social, desde el Ejecutivo Nacional se ha venido impulsando la
160
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
desarticulación de las organizaciones de la sociedad civil independientes. De la misma
manera, se han ensayado controles mediante aprobación de leyes como la Ley de la
Defensa de la Soberanía Nacional y se viene realizando persecución a activistas sociales y
comunitarios.
Por último, los mecanismos de elección de los voceros populares en las distintas instancias
(consejos comunales) y órganos (CLPP, CEPALCOP, y CFG) que recogen vocería ciudadana
no son transparentes y carecen de reglas que permitan la participación ciudadana en
condiciones de igualdad, pluralidad y universalidad.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Desde la visión de la Mesa de la Unidad Democrática (MUD), y sus alcaldes y concejales en
cada municipio del país, la participación ciudadana debe servir para establecer una alianza
con los ciudadanos y sus organizaciones, que comprenderá: el respeto a los valores
democráticos, la gestión transparente y eficaz de los recursos públicos de manera efectiva
y con objetivos claros; así como el fortalecimiento de la organización autónoma de las
comunidades y de los distintos sectores sociales de todos los ámbitos del país.
Los principios fundamentales de la MUD y el derecho a la participación
Los alcaldes y concejales de la MUD en cada municipio del país, impulsarán la
participación ciudadana incorporando y respetando como principios, los siguientes:
- el derecho a la participación de los ciudadanos y colectivos sociales en las decisiones
públicas relacionadas con la elección, dirección y gestión de las distintas instancias y
órganos de deliberación existentes en el municipio.
- el derecho a la disidencia y a la movilización de la sociedad civil, en la legítima defensa de
sus derechos o exigiendo modificaciones en las políticas públicas en el ámbito municipal o
en aquellas que se relacionen con el municipio.
- el derecho autónomo a la libre asociación de los ciudadanos, de las comunidades y de los
colectivos sociales como componentes activos del municipio.
- el derecho a la libre asociación entre ciudadanos, comunidades y sectores sociales para
diagnosticar y emprender soluciones de asuntos propios, con independencia del Estado
(municipio), en beneficio de sus intereses y de la colectividad; de acuerdo con el marco
constitucional vigente.
Sobre la participación ciudadana en la gestión del gobierno municipal
Desde el enfoque propuesto es indispensable ofrecer la oportunidad para involucrar e
incluir a las comunidades y los sectores organizados de la sociedad en las políticas públicas
locales. La gestión de los alcaldes de la plataforma unitaria impulsarán mecanismos de
consulta vecinal para el abordaje de temas relacionados con la actividad de las alcaldías
en áreas como: infraestructura, vialidad, seguridad, salud; entre otras.
Desde el punto de vista legislativo, los concejales de la plataforma unitaria se
comprometen a impulsar en cada municipio del país, ordenanzas de participación
ciudadana en concordancia con lo establecido en la CRBV y la LOPP. Dichas ordenanzas
161
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
establecerán de manera democrática, sencilla y accesible reglas y procedimientos para
que los vecinos y sus expresiones asociativas puedan participar de manera libre y
autónoma.
Sobre la participación ciudadana y la gestión legislativa del municipio
La participación ciudadana estará presente en la gestión legislativa del municipio. Para
ello, los concejales de la plataforma unitaria MUD se comprometen en realizar de manera
eficiente, suficiente, oportuna y transparente la participación de los vecinos y sus
expresiones asociativas en los procesos de elaboración de su reglamento interno y las
ordenanzas.
Por otra parte, los concejales de la MUD rendirán cuenta anualmente de su gestión y
actividades ante los vecinos, las comunidades y sus organizaciones sin ningún tipo de
discriminación.
Sobre la participación ciudadana en la planificación municipal
La integración efectiva de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante su
participación a la planificación municipal y local tiene que será garantizada por la gestión
de los alcaldes de la plataforma unitaria MUD. Los Consejos Locales de Planificación
Pública representan una alternativa importante; pero absolutamente desaprovechada en
la actualidad.
Unos CLPP fortalecidos y vinculados a sus comunidades, a la red de Consejos Comunales,
al movimiento vecinal en general serían los mejores aliados críticos para optimizar la
gestión de las políticas públicas locales.
Los CLPP merecen serán rescatados y empleados como instancias de planificación,
concertación y evaluación de los programas públicos bajo un enfoque incluyente,
responsable y plural. La gestión de los CLPP estará orientada hacia la defensa de la
autonomía municipal y la descentralización.
La gestión de los alcaldes de la MUD garantizará la participación de los vecinos y las
comunidades organizadas en la elaboración, ejecución y evaluación del plan municipal de
desarrollo, del plan de desarrollo urbano local y de los planes sectoriales de desarrollo
municipal.
El presupuesto participativo -como parte de la planificación anual de la inversión
municipal-, se realizará de manera eficaz, eficiente, oportuna y transparente. Cada año
antes del 31 de Julio, los alcaldes presentarán ante del CLPP sus estimaciones de inversión
para el ejercicio fiscal siguiente. De la misma manera, se garantizará la adecuada
recepción de solicitudes de inversión local que presenten las comunidades organizadas,
sin ningún tipo de discriminación. En la ordenanza y el reglamento interno del CLPP se
establecerán los procedimientos para la recepción y selección de obras que formarán
parte del plan de inversión municipal.
En cada uno de los CLPP de los municipios gestionados por alcaldes de la MUD, se llevará
un banco de proyectos que recoja y sistematice las propuestas de inversión local
162
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
presentadas anualmente por los vecinos, las comunidades organizadas y los Consejos
Comunales. Dicho banco de proyectos será de acceso público.
La participación ciudadana y el ejercicio de la contraloría social
Las contralorías vecinales o comunitarias también constituyen una herramienta de
participación indispensable dentro de un proceso de profundización y descentralización
de la democracia. Actualmente, el control de la gestión pública es un derecho
constitucional y, los ciudadanos forman parte integrante del Sistema Nacional de Control
Fiscal. Dentro de la gestión de los alcaldes y concejales la contraloría ciudadana será para
el ejercicio estrictamente ciudadano, sin convertirlo en un instrumento de persecución y
retaliación ideológica y política. La contraloría social abarcará los tres niveles de gobierno
(nacional, estadual y municipal).
Los vecinos y comunidades organizadas podrán organizar equipos vecinales de contraloría
social y serán registradas en las Salas Técnicas de los Consejos Locales de Planificación
Pública. Una ordenanza establecerá los aspectos relacionados para la práctica de la
contraloría ciudadana.
La gestión municipal de la MUD y los consejos comunales y otras expresiones asociativas
El tema de los Consejos Comunales es también ineludible. Para este enfoque, los Consejos
Comunales son instancias esencialmente ciudadanas, que contribuyen a la participación
de la comunidad en la formulación de las propuestas para el mejoramiento de su calidad
de vida. Con los Consejos Comunales se tratará de potenciar las posibilidades de
crecimiento ciudadano, formativo y contributivo de cada barrio o urbanización en la
ciudad y en el campo. Desde la MUD, con los Consejos Comunales se buscará un espacio
para el encuentro, para el debate constructivo considerando a cada uno de los
componentes de la comunidad, sin discriminación alguna.
El municipio -sin prejuicio de las leyes nacionales-, llevará un registro en la Sala Técnica
del CLPP de los Consejos Comunales y demás asociaciones vecinales y grupos sociales
existentes. Una ordenanza determinará la relación de los Consejos Comunales con la
Alcaldía, el Concejo Municipal y el CLPP del municipio y, demás organizaciones sociales del
municipio.
El municipio, la descentralización y la participación
Un elemento trascendente en la gestión de un nuevo municipio lo constituye la
descentralización como un elemento de empoderamiento popular y de cercanía del
Estado, el gobierno municipal y los ciudadanos. Además, una gestión municipal
descentralizada representa un incentivo hacia la eficiencia en la prestación de los servicios
públicos y la democratización del conocimiento el uso de técnicas de gestión de políticas,
programas y proyectos.
La descentralización es posible mediante el establecimiento de objetivos, metas y reglas
clara entre el municipio y la sociedad civil y las comunidades organizadas fundamentadas
en el principio de la corresponsabilidad. Para ello se establecerán convenios de gestión
entre las partes involucradas que al menos comprendan lo siguientes aspectos (LOPPM):
163
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
.- capacidad legal.
.- formación profesional o técnica en el área relacionada con el servicio.
.- experiencia previa en la gestión de servicios públicos o en áreas afines del servicio
solicitado.
.- comprobación por certificación emitida por el municipio, de los planes de formación
ciudadana.
.- comprobación por certificación emitida, de curso en el área.
.- legitimidad ante la comunidad involucrada.
.- presentación del proyecto.
.- cualquier otro que se determinen en las leyes, reglamentos y ordenanzas.
Los proyectos de descentralización de prestación de servicios deberán contar con la
aprobación respectiva del Consejo Local de Planificación Pública y el Concejo Municipal;
respectivamente. La Ordenanza y el Reglamento Interno del CLPP determinarán el
procedimiento a seguir para procesar las solicitudes de transferencia de programas y
servicios.
Se rescatará y fortalecerá la figura político-territorial de las parroquias como entidades
desconcentradas de la gestión municipal y como mecanismos promotores de la
participación ciudadana y, como canales de relación inmediata con expresiones
asociativas vecinales y comunales.
Municipio, medios alternativos y participación ciudadana
Se impulsarán los medios de comunicación comunitarios y verdaderamente alternativos.
Hoy en día, con los adelantos tecnológicos resulta un poco más sencilla la difusión de
mensajes políticos de distinto tipo y alcance. Una red de comunicaciones con el propósito
de difundir los valores y principios éticos y políticos de la democracia, la autonomía
municipal y de servicio público parece indispensable. Esa misma red pudiera ser
igualmente una referencia democrática formativa para las comunidades. Hay que abrir
espacios plurales para la participación y la comunicación comunitaria es un elemento
estratégico para ello. La Alcaldía llevará un registro de los medios comunitarios que
existan en el municipio. Una ordenanza reglamentará la organización y funcionamiento de
los medios alternativos comunitarios.
Municipios, acceso a la información y participación ciudadana
Se impulsará en las alcaldías la implementación de mecanismos institucionales para que
todos los habitantes y personas interesadas puedan acceder a la información pública de
manera eficaz. Para ello, las autoridades públicas locales (ejecutivas y legislativas) deberán
promover el acceso a las nuevas tecnologías de información como parte de sus programas
de información, participación, descentralización y transferencia hacia las comunidades y
entidades no estatales.
164
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Se promulgará una ordenanza de acceso a la información pública. Las instituciones
públicas municipales mantendrán portales web de fácil acceso y comprensión para todos
los vecinos y organizaciones comunitarias y sociales del municipio.
Municipios y la formación ciudadana para la participación
Se impulsarán proyectos de adiestramiento y capacitación en materia de gestión de
políticas públicas, enfoque de derechos humanos y participación ciudadana que
contribuyan paulatinamente a modificación de la cultura de los funcionarios públicos y a la
revalorización del servicio civil en el marco de la ética, la inclusión social, la
responsabilidad, la eficacia, la eficiencia y la rendición de cuentas. De la misma manera se
incorporará a los vecinos, Consejos Comunales y demás expresiones asociativas de la
sociedad organizada del municipio a ese tipo de programas formativos.
Referencias jurídicas
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. Gaceta Oficial N° 5.453
de fecha 24 de Marzo de 2000.
LEY ORGÁNICA PARA LA GESTIÓN COMUNITARIA DE COMPETENCIAS, SERVICIOS, Y OTRAS
ATRIBUCIONES en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.079, de fecha 15 de Junio de 2012.
LEY ORGÁNICA DEL CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO.
Gaceta Oficial N° 5.963 Extraordinario de fecha 22 de Febrero de 2010.
LEY ORGÁNICA DEL PODER POPULAR. Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de fecha 21
de Diciembre de 2010.
LEY ORGÁNICA DE LAS COMUNAS. Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de fecha 21 de
Diciembre de 2010.
LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR. Gaceta Oficial N° 6.011
Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 2010.
LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA ECONÓMICO COMUNAL. Gaceta Oficial N° 6.011
Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 2010.
LEY ORGÁNICA DE CONTRALORÍA SOCIAL. Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de
fecha 21 de Diciembre de 2010.
LEY ORGÁNICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL. Gaceta Oficial N° 6.015 de fecha 28 de
Diciembre de 2010.
LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Gaceta Oficial N° 5.890
Extraordinario del 31 de Julio de 2008 y Gaceta Oficial N° 5.554 Extraordinario de fecha
13 de
Noviembre de 2001. 44LEY ORGÁNICA DE LOS CONSEJOS COMUNALES. Gaceta Oficial N°
39.335 de fecha 28 de Diciembre de 2009.
LEY ORGÁNICA DE PROCESOS ELECTORALES. Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.928 del
12 de Agosto de 2009.
165
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
LEY ORGÁNICA DE LA COMISIÓN CENTRAL DE PLANIFICACIÓN. Gaceta Oficial N° 5.890
Extraordinario del 31 de Julio de 2008.
LEY DE LOS CONSEJOS ESTADALES DE PLANIFICACIÓN Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS. N° 6.017 Extraordinario de fecha 30 de Diciembre de 2010 y Gaceta Oficial N°
37.509 de fecha 20 Agosto de 2002.
LEY DE LOS CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA. N° 6.017 Extraordinario
de fecha 30 de Diciembre de 2010.
REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO. Gaceta
Oficial N° 39.382 de fecha 9 de Marzo de 2010 y Gaceta Oficial N° 39.924 del 17 de Mayo
de 2012.
GONZÁLEZ-MARREGOT, MIGUEL. “EL SOCIALISMO DEL SIGLO XXI Y SU IMPACTO SOBRE
LA DESCENTRALIZACIÓN EN VENEZUELA” Caracas, 2010.
166
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.3. Las finanzas municipales en Venezuela
Breve introducción sobre la importancia de las finanzas municipales en el marco de la
necesaria descentralización del Estado venezolano
La distribución del poder en varios niveles de gobierno como objeto de estudio en el
diseño de instituciones para mejorar el desempeño del sector público, requiere una
cuidadosa mirada a la forma como los gobiernos subnacionales van a obtener sus
recursos. El modelo de financiación que se establezca será decisivo para aprovechar las
ventajas o no de la solución federal. De la manera como estén organizadas las finanzas va
a depender:

Que los recursos disponibles sean suficientes para atender todos los compromisos
de gasto;

Que haya margen de maniobra para decidir cuánto ingresar y cómo gastar, lo que
hace posible que la acción de gobierno se adapte a las particularidades de cada
territorio;

Que buena parte del gasto se cubra con ingresos propios para que los ciudadanos
como contribuyentes puedan comparar sus aportes fiscales con los beneficios que
reciben desde el poder local, es decir, tengan clara perceptibilidad de la actuación
pública local;

Que, percibiendo con claridad la actuación pública, deseen participar en la toma
de decisiones respecto a las inversiones públicas y exijan rendición de cuentas y
acceso a la información sobre lo que se hace con el dinero de todos;

Que se garantice la prestación de servicios mínimos en los bienes esenciales
(salud, educación, vivienda) y en el resto de servicios que son competencia de los
municipios.

Que como contribuyentes, los ciudadanos logren con sus exigencias gestiones
transparentes y por ende haya menos riesgos de corrupción.
En suma, el sistema de financiación influye en la eficiencia del gasto público y en el
fortalecimiento de valores democráticos.
Ubicación normativa de las finanzas municipales en función de lo previsto en la
Constitución y la LOPPM
La Constitución de 1999 recogió regulaciones que estaban contenidas en la Ley Orgánica
de Régimen Municipal (LORM) de 1989 con la novedad de dos figuras tributarias cedidas:
el impuesto territorial rural o sobre predios rurales y el impuesto sobre transacciones
inmobiliarias. Sobre el primero, no ha habido adecuado desarrollo legislativo a favor del
municipio, mientras que la Ley de Registro Público y Notariado (2006) sí estableció las
pautas para el cobro del impuesto sobre transacciones inmobiliarias.
La Ley Orgánica de Poder Público Municipal aprobada en 2005 avanzó con la
estandarización de las características de los impuestos municipales enumerados en la
Constitución, solventando un vacío sobre la materia que se prestaba a confusiones de
167
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
interpretación tanto al momento de crear las ordenanzas tributarias como al momento de
aplicarlas y materializó la disposición constitucional de establecer límites a las alícuotas,
específicamente las del Impuesto a las Actividades Económicas para los casos de los
servicios eléctricos, las radiodifusión sonora y las telecomunicaciones.
En suma, el municipio puede cobrar, luego de la aprobación de la ordenanza respectiva los
siguientes tributos:

Impuesto sobre actividades económicas, industria y comercio

Impuesto inmobiliario urbano

Patente de vehículos

Impuesto a publicidad comercial

Impuesto a los juegos y apuestas lícitas

Impuesto espectáculos públicos

Impuesto a las transacciones inmobiliarias (cedido, LRPN)
Tasas: por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o
autorizaciones (artículo 133,2 LOPPM y ampliadas en el artículo 159).
Contribuciones especiales: por plusvalías en propiedades de inmuebles por cambios de
uso o intensidad en el aprovechamiento y por mejoras (artículos 174 al 185 de la LOPPM).
En cuanto a las transferencias intergubernamentales, el municipio venezolano tiene:
El Situado municipal: transferencia que se nutre del 20% de los ingresos ordinarios de
cada estado a ser distribuida de la siguiente manera: 45% en partes iguales, 50% en
proporción a la población y 5% en proporción a la extensión territorial.
El Fondo de Compensación Interterritorial o FCI, de reciente entrada en vigencia aparece
regulado en la Ley Orgánica de Consejo Federal de Gobierno contemplando, los siguientes
recursos:

15% provenientes de la recaudación del IVA, de este monto el 28% es para los
municipios.

Provenientes de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE), en la que
los municipios participan dependiendo de si en el municipio hay alguna actividad
de explotación de hidrocarburos y de si los recursos son ordinarios o
extraordinarios (en este último caso le corresponde 20% de los recursos
extraordinarios).

Recursos del gobierno nacional, estados y municipios para el fortalecimiento de los
Distritos Motores.
Otras transferencias: las derivadas de FONTUR, condicionadas a proyectos de transporte y
las que se negocien con el Ministerio del Poder Popular para el Interior, Justicia y Paz.
168
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Problemática y limitaciones de las finanzas municipales durante el presente período de
gobierno (1999-2013), con énfasis en la recentralización del país y los nudos críticos que
limitan la gestión financiera del municipio.
En Venezuela, la debilidad financiera de los estados y municipios data desde finales del
siglo XIX y ni las reformas descentralizadoras iniciadas en 1989 ni el proceso constituyente
pudieron con el peso de una larga historia de centralismo en las finanzas públicas. Las
reformas fiscales que permitieron el incremento en los ingresos totales de estados y
municipios entre 1989 y 1999 fueron superficiales, ya que no se incrementaron
sustancialmente los recursos propios sino que se amplió el sistema de reparto vigente
hasta entonces, en el cual persistió “la imposición desde el centro de las reglas del juego
en las condiciones de las transferencias, relaciones jerárquicas y clientelares,
discrecionalidad en las entregas y su distribución, autonomía limitada para los gobiernos
territoriales y por último, lo más grave es que dejó abierta la posibilidad de la recentralización fiscal” (Rangel, 2008:5).
La situación de las finanzas municipales no es homogénea; los siete (7) impuestos que
pueden cobrarse permiten un amplio margen de autofinanciación a los municipios
capitales de estado y allí donde hay alta densidad de población e importantes actividades
comerciales, industriales, de servicios y espectáculos. En los municipios de vocación
agrícola y pecuaria o con población dispersa, las posibilidades de recaudación son bajas
además de que en muchos casos no se aprovechan los instrumentos tributarios por temor
al costo político que ello pueda implicar en un país con tan baja cultura tributaria.
Así las cosas, las realidades en las finanzas municipales varían considerablemente respecto
a la cuantía de los recursos disponibles en cada entidad y la importancia relativa de cada
fuente. Sin embargo, predomina la alta dependencia de las transferencias
intergubernamentales, siendo la más importante el Situado. Esta transferencia está en
función del tamaño de los ingresos ordinarios de cada estado que, a su vez dependen
directamente del tamaño de los ingresos ordinarios previstos en la ley nacional de
presupuesto, mientras que el extinto FIDES, el FCI y LAEE, están sujetos a las previsiones
de las leyes que los rigen.
¿Qué ha ocurrido con las transferencias intergubernamentales desde 1999?

La Constitución de 1999, establece un máximo (20%) a las transferencias por
Situado, lo que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia
de Competencias (LODDT) estipulaba cómo mínimo.

No se aprueba la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, lo que termina
afectando a los municipios porque esta Ley pudo haber aumentado los ingresos
ordinarios de los estados y con ello el monto a distribuir por Situado a los
municipios.

En 2000 se modifican las leyes de FIDES y LAEE, quitando potestad a gobernadores
y alcaldes sobre la ejecución de un 20% de los recursos
169
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Desde 2003 se modifica el sistema presupuestario para limitar los ingresos
ordinarios y con ello los repartos por Situado, a través de los mecanismos
siguientes
a. Se manipula la variable precio del petróleo para cada año, se subestima el
tipo de cambio del bolívar frente al dólar y no se hacen los ajustes por
inflación que corresponden, tal como se evidencia en el cuadro siguiente:
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Variables
Macroeconóm.
L. P
Real
L. P.
Real
L. P.
Real
L. P.
Real
L. P.
Real
L. P.
Real*
Precio
promedio de
la
cesta
petrolera en
US$
35
86,4
35
57
40
68
40
101
50
103
55
101
Tipo
de
cambio Bs./US
$
2,15
2,15
2,15
2,15
2,15
2,6/4,3
2,6/4,3
4,3
4,3
4,3
4,3
6,3
Inflación
Cierre en %
20 - 22
31
15
25
22
27
23 - 25
28
20 - 22
20
16
19,5
–
*Datos al mes de mayo del año 2013
L.P. Muestra los datos de las estimaciones aprobadas en la Ley de Presupuesto de cada año.
Fuente: Agencia Venezolana de Noticias, Transparencia Venezuela, Banco Central de Venezuela
b. La estatal PDVSA se convierte en un gobierno paralelo, asumiendo
funciones ejecutivas que la Constitución le asignó a los tres niveles de
gobierno, con lo cual se sustraen recursos del presupuesto ordinario.
c. Se crean presupuestos paralelos que no están sujetos a ningún control y
que en algunos casos financian la acción municipal con decisiones de
reparto discrecionales, decididas por la afiliación política de su alcalde:
FONDESPA, FONDEN, Fondo Chino, Fondo Miranda, Fondo Gran Volumen,
Fondo Independencia, entre otros.
d. Se subestiman los gastos mediante la aprobación consciente de
presupuestos deficitarios que obligan al uso de créditos adicionales. Se
obliga a los entes descentralizados a subestimar sus gastos también, lo que
anula la posibilidad de planificación.
e. Crece aceleradamente el endeudamiento a partir de 2008. Estos recursos
no entran en la distribución a los gobiernos subnacionales. En 2012 se
eliminan los límites al endeudamiento por lo que el Presidente puede
endeudar a la República sin previa autorización.
170
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
f. Se rompen los principios presupuestarios de universalidad, integralidad,
transparencia, planificación, legalidad, acuciosidad.

En 2006 se modifican las leyes de FIDES y LAEE para reducir los porcentajes a
transferir a Estados y Municipios para favorecer a los Consejos Comunales y no se
aclaran los criterios de distribución de los recursos para los Consejos Comunales.

En 2007 se reduce la alícuota del IVA y aumentan los productos exentos, lo que
afecta el FIDES.

Los traspasos de los recursos por FIDES, LAEE estaban sujetos a trabas burocráticas
que retrasaban las ejecuciones.

En 2008 aparece la Ley de Impuesto a las Ganancias Súbitas (precios
extraordinarios y exorbitantes), para legalizar el traspaso de recursos desde PDVSA
al FONDEN sin que entren al tesoro nacional.

En 2010 se crea el Fondo de Compensación Interterritorial, como transferencia
intergubernamental que sustituye al FIDES, mediante Ley que desvía el espíritu,
propósito y razón del texto constitucional y sin criterios claros de distribución de
los recursos, mientras se modifica la LAEE en 2010. El sentido de las reformas
legales: incorporar a las instancias del poder popular (no sólo consejos comunales,
se incorporan ahora comunas, entre otras figuras), reestructurar la composición de
las instancias decisoras en la distribución, para quitar participación a los gobiernos
territoriales y dejar vacíos sobre los criterios de distribución de los recursos para
así poder manejar los fondos con sujeción a la manipulación política, sin
periodicidad o recurrencia que permita la acción de gobierno planificada

En 2011 se reforma la Ley de Ganancias Súbitas con el Decreto Ley 8.163
contribución especial por precios extraordinarios y exorbitantes. Los recursos en
dólares van directamente a FONDEN, sin pasar por el BCV.

Se modifican contribuciones parafiscales previstas en la Ley Orgánica de Ciencia,
Tecnología e Innovación (LOCTI), el Fondo Nacional Antidrogas (FONAD) y Fondo
Nacional para el Deporte (FOND). Estas contribuciones ahora directamente al
organismo que las administra y por lo tanto no están sujetas a reparto.
Siendo los municipios mayoritariamente dependientes de las transferencias y habiendo
éstas disminuido considerablemente en proporción al gasto público central y en términos
reales, hay importantes desafíos que ameritan la exploración de nuevas fuentes de
ingreso y el rediseño del presupuesto de gastos.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Respecto a los ingresos. En razón de que los ingresos dependen de los tributos y las
transferencias, se hacen las siguientes proposiciones:
En cuanto a la mejora en la recaudación. De los ingresos tributarios el impuesto sobre
actividades económicas (IAE) es el que se cobra oportunamente y a veces abusivamente. A
diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los países del mundo, en Venezuela las
171
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
principales fuentes de ingreso tributario en el nivel local no son los impuestos a la
propiedad, lo que nos indica que el impuesto a los inmuebles urbanos y el impuesto sobre
los vehículos tienen un gran potencial aún por recaudar, además estos tributos tienen la
gran ventaja de que sus bases de recaudación se distribuyen con más homogeneidad
entre los municipios que los provenientes de cualquier otro impuesto, con lo cual no
generan diferencias interterritoriales que luego deban ser corregidas.
En cuanto a las tasas persiste la práctica de establecerlas con criterios que no le son
aplicables, en algunos casos cobrando en función de la capacidad de pago y por lo tanto,
más de lo necesario (un ejemplo es la tasa que debe pagarse por obtener la patente para
ejercer actividades económicas que suele cobrarse según el capital de la sociedad
aspirante al permiso), en otros casos cobrando con fines redistributivos, y por lo tanto,
menos de lo necesario (los precios que se cobran por la prestación de servicios como el
aseo domiciliario discriminados por sectores).
En el primer caso se logran recursos extras que nunca logran compensar las pérdidas que
se producen en el último caso. Lo mejor que pueden hacer los gobiernos locales para
promover la equidad es garantizar la oportuna prestación de servicios básicos a todos los
usuarios; esto será más valorado por los contribuyentes que los precios bajos por un mal
servicio. Las tasas y precios deben establecerse de tal manera que cubran los costes
medios de producción del servicio al que están asociados.
Por último, es necesaria una referencia a las contribuciones especiales, que han estado en
las leyes venezolanas por muchos años y que muy escasamente han sido cobradas. Las
novedades que sobre este tributo aparecieron en la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal ofrecen una oportunidad para considerar su utilización como complemento a la
financiación de obras de infraestructura de alto impacto. En términos generales un buen
sistema tributario local debería caracterizarse por:
 Ordenanzas acordes a la normativa nacional vigente y jurisprudencia reciente, así
como ajustadas a la realidad de cada municipio.
 Registros de
permanente.
contribuyentes
automatizados
que
permitan
actualización
 Ordenanzas tributarias con alícuotas bajas, limitando al máximo las exenciones y
exoneraciones de tal manera que las cargas estén homogéneamente repartidas
entre el mayor número de contribuyentes.
 Los tipos de gravamen fijos, así como las multas y sanciones deben expresarse en
unidades tributarias.
 Registro catastral actualizado.
 Modernos sistemas de gestión y cobranza que minimicen los trámites a los
contribuyentes.
 Eficacia en la aplicación de multas y sanciones a quienes defrauden la hacienda o
infrinjan las ordenanzas.
172
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
 Utilizar los costes medios de producción como referencia para el cobro de las tasas
y los precios públicos.
 Difusión oportuna y constante de la información sobre las leyes tributarias, las
cuentas de ingreso y el uso de los recursos.
En cuanto a las transferencias intergubernamentales, además de los esfuerzos para
influir en las reformas legales que corresponden y eliminar las profundas debilidades que
caracterizan los fondos, es preciso en cada municipio la puesta a punto de las oficinas de
proyectos locales y la vinculación con sus homólogas de otras alcaldías y comunidades
para potenciar las labores de seguimiento y presión hacia el nivel nacional por el traspaso
efectivo de los recursos. La presentación de proyectos debe superar la oferta de fondos
disponibles en todas las oficinas de transferencia e incluso aplicar a fuentes externas
dispuestas a donar en materias vinculadas a la competencias municipales.
Respecto al gasto. No sólo hay retos que enfrentar para aumentar los ingresos, es
fundamental corregir los presupuestos de gastos de muchos municipios. Los problemas
de suficiencia financiera en el nivel local parecen ser persistentes más allá de las
coyunturas políticas o voluntad de los dirigentes nacionales en el envío de recursos debido
al amplio número de competencias locales previstas en la Constitución y en la ley, así
como por el hecho de que las ventajas que tienen como oferentes de bienes y servicios
públicos no se equiparan con la capacidad para recaudar sus propios ingresos. La solución
al problema económico de necesidades múltiples frente a recursos escasos en el sector
público, debe considerar la óptica política, pero esto no implica descartar las ideas
económicas. No se trata de sólo reducir el gasto, sino de mejorar su utilización.
El sector público enfrenta la difícil tarea de representar intereses colectivos que no
siempre son coincidentes, lo que dificulta la toma de decisiones y que los resultados sean
bien valorados por todos. Sin embargo, los gobiernos locales tienen una gran prerrogativa
frente a los otros niveles de gobierno, ya que su ámbito espacial es limitado, pueden
acceder mejor a la información y también pueden trasmitirla a sus ciudadanos con más
facilidad.
La utilización del modelo de presupuesto participativo, así como la selección y priorización
de problemas a través de consensos es una opción que debe complementarse con la
decisión por parte de las autoridades sobre el tipo de gestión en su ciudad, escogiendo
entre las siguientes opciones inspiradas en Blair (2000):

Gestión dedicada a favorecer a los grupos locales determinantes en los procesos
electorales.

Gestión focalizada en los estratos sociales de menores ingresos

Gestión universalista, dedicada a atender necesidades de todos los habitantes sin
discriminar ni negativamente, ni positivamente a ninguna persona o grupo.
La experiencia internacional nos muestra que los gobiernos locales cada día más se
involucran en competencias relativas a necesidades sociales,
en Venezuela,
particularmente, los problemas de desigualdad y pobreza exigen la atención de los tres
173
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
niveles de gobierno, y la cultura de reparto está arraigada tanto en gobernantes como en
gobernados de cualquier nivel. No obstante, el gobierno municipal, ante las limitaciones
presupuestarias, debe escapar de la tentación de caer en medidas populistas tales como
políticas de ayudas económicas a determinados sectores; más vale garantizar la prestación
universal de servicios básicos como el agua, la electricidad, el alumbrado público, buenas
vías de comunicación, transporte, mantenimiento de espacios públicos y promoción de la
cultura y el deporte, que tendrán un efecto de equiparación de oportunidades de más alto
impacto. Calidad en la prestación de servicios y una buena gestión urbana promoverán
desarrollo económico y más empleos de los que pueda ofrecer la administración local
aumentando su burocracia.
Finalmente, al margen de los manejos presupuestarios, los gobernantes municipales
tienen el reto de reivindicar sus gestiones, promoviendo la permeabilidad frente a las
comunidades. La transparencia y el intercambio constante de información en la búsqueda
de consensos son claves en esta apuesta. La aparición de nuevas instancias para la
participación y la gestión pública tales como los Consejos Comunales así como las
organizaciones civiles (aunque no estén reseñadas en el conjunto de leyes para el Estado
Comunal) deben verse como instrumentos para promover la conformación de las redes
sociales y comunitarias y a su vez mejorar los procesos de participación en las políticas
públicas.
Referencias estadísticas y jurídicas y anexos que ilustren el tema.
La Constitución contempla las siguientes disposiciones sobre las finanzas municipales:
Artículo 156 Es de la competencia del poder público nacional:
….. 13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas
potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente
para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y
municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad
interterritorial.
Artículo 168. ….. La autonomía municipal comprende:
……..
La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Artículo 179. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.
2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias
o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria,
comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta
Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos
públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la
contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios
de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los
planes de ordenación urbanística.
174
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la
contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales,
conforme a las leyes de creación de dichos tributos.
4. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones
nacionales o estadales;
5. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y las
demás que les sean atribuidas;
6. Los demás que determine la ley.
Artículo 180. La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y
autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al
Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades.
Artículo 183. Los Estados y los Municipios no podrán:
1. Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre
bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la
competencia nacional.
2. Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su
territorio.
3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en
forma diferente a los producidos en él.
Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad
forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional.
Artículo 185. El Consejo Federal de Gobierno es el órgano encargado de la planificación y
coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y
transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios (…….)
(……)Del Consejo Federal de Gobierno dependerá el Fondo de Compensación
Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el
desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas
e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar
especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades
de menor desarrollo relativo.
Bibliografía
Blair, Harry (2000). Participation and Accountability at the Periphery: Democratic Local
Governance in Six Countries in World Development, Vol. 28
Mascareño, Carlos (2004) “Consenso político para descentralizar el federalismo
centralizado venezolano”, Revista POLITEIA, nºs 32-33, Instituto de estudios Políticos,
UCV, Caracas, pp. 113-169.
175
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Mascareño, Carlos (2005) “Descentralización, re-centralización y sociedad civil”, en:
Venezuela Visión Plural. Una mirada desde el CENDES, Tomo I, bid&co.editor/Cendes,
Caracas, pp. 146-163.
Rangel G., Christi (2008), Desafíos financieros del municipio venezolano y propuestas para
enfrentarlos, in Provincia, Nº 20, july – december, CIEPROL – ULA, pp.89 – 112.
Rangel G., Christi (2007), Decline of federalism in Venezuela, in Federations Magazine Vol
17, num 1, Canada
Rangel G., Christi (2007b), El Debilitamiento de las Finanzas Municipales en Venezuela y
sus consecuencias, in Reflexión Política, año 9, Nº 18 IEP – UNAB, Colombia, pp 154 – 169.
176
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.4. Transparencia en la gestión municipal
Introducción
¿Es realmente la corrupción tan mala? Iniciamos con esta pregunta porque dudamos que
los venezolanos en general hagan el vínculo entre “cogerse unos reales” y la escuela
cerrada porque se partió un tubo de agua o los quirófanos en la emergencia de hospitales
cerrados por falta de equipos. Todos los candidatos prometen acabar con la corrupción,
hacer una gestión pulcra y denunciar al corrupto aunque sea su hermano del alma. Da
votos la promesa anticorrupción. Sin embargo, muchos de ellos cuando llegan a los cargos
se comportan como si de una herencia se tratara, de la cual pueden disponer sin mayores
reparos. Y otros están usando recursos de instituciones oficiales para propaganda desde la
campaña electoral. Lamentamos que electores cooptados por el poder, con una visión de
corto plazo, o interés por salir beneficiados en lo personal del reparto, sin conciencia
colectiva, ni de las consecuencias en el futuro, entreguen su voto y confianza a candidatos
que abusan de lo público
De acuerdo con Transparencia Internacional, la corrupción consiste en la utilización de lo
público en beneficio propio. La Ley Contra la Corrupción tipifica una larga lista de delitos
de corrupción y las Convenciones de OEA y Naciones Unidas contra la Corrupción,
firmadas por Venezuela en 1997 y 2004 respectivamente, fortalecen y complementan el
listado (ver Anexo 1).
Otros conceptos claves son:
Transparencia: actitud que muestra sin ocultar o silenciar la realidad de la actuación
pública, poniendo la información a disposición de la sociedad, para que ésta la evalúe y
juzgue, critique el desempeño de las autoridades y tenga oportunidad de proponer y
exigir.
Hecho de corrupción: acto individual de utilización de lo público para el beneficio privado.
Riesgos de corrupción: son factores objetivos que facilitan la emergencia de los hechos de
corrupción. O en otras palabras, constituyen el margen de libertad que tienen los actores
corruptos para actuar con éxito.
¿Cómo ganarle a las tentaciones?
Como en todo organismo público, los líderes municipales que los conforman tienen que
responder a infinitas solicitudes, necesidades e intereses legítimos de los ciudadanos y las
comunidades de su jurisdicción; a exigencias políticas e ideológicas de sus bases de apoyo
y partidos; y por supuesto a su propio plan de vida. ¿Cómo poder alinear con éxito tantas
variables dentro del marco legal y sin caer en la tentación de utilizar todos esos recursos
que están a su alcance para superar situaciones y obstáculos? ¿Cómo mantener esa
promesa ética, de coherencia con principios y valores, cuando la realidad te reta a ese
pequeño desliz que resolverá tu vida?
A las tentaciones les podemos ganar solo si estamos preparados antes de que se
presenten, y en el caso de alcaldes y concejales ¡qué mejor momento que prepararse
antes de ser electos!
177
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En relación con la aproximación a lo público clasificamos a las personas en tres grupos:
1. Los íntegros. Es el grupo de los conscientes, informados y formados, que saben del
impacto en la sociedad de cualquier irregularidad y abuso, que cumplen con su
compromiso público y no cruzan la línea de la ilegalidad;
2. Los “Eudomar”. Es el grupo de las buenas intenciones pero ignorantes, que ante los
permanentes dilemas que se le presentan van tomando decisiones equivocadas, basadas
en el corto plazo para salir de las presiones inmediatas, siempre con excusas se justifican
inconscientes de los problema mayores que generan e incapaces de aceptar sus errores;
3. Los criminales. Es el grupo de los abusadores, arribistas que con maña alcanzan
posiciones con el objetivo claro de obtener beneficio para ellos, sus familias, sus grupos
políticos, económicos, sociales, religiosos. Son descarados, mienten con desenfado y
saben cómo ubicarse en los círculos de poder que les abriga protección e impunidad y con
agudeza involucran a los líderes en redes de corrupción garantizando un control hacia
arriba y hacia abajo.
Suponemos que los candidatos se presentan con el compromiso de gerenciar y decidir
sobre lo público sin ánimo de beneficio personal de ningún tipo, y que son excepciones los
casos de candidatos que llevan propósitos macabros. Por ello proponemos que cada
candidato diseñe un sistema de protección anticorrupción, anti abuso, con conciencia
social y de comunidad, desde antes de ser electo. No basta rezar, hace falta desarrollar y
respetar los cuatro niveles del sistema de protección anticorrupción:
Contra
loría
Electo
Forma
res
l
Equi
comun
po
idad
trab
ajo
Pers
onal
1. Nivel personal, a mayor conocimiento y conciencia de riegos y debilidades, menos
posibilidades de caer por inocente o que abusen de su buena fe. Los candidatos
deben conocer y entender a que se están exponiendo en el cargo al que están
aspirando. Para ellos proponemos tres tareas: i. Los candidatos tienen que estudiar
gestión pública municipal, conocer las principales normas que regulan los cargos
municipales y que serán el marco en el cual deberá trabajar, porque es de
obligatorio cumplimiento para actuar, ya que no es permitido hacer algo que no
esté entre sus atribuciones y competencias. Como por ejemplo, los concejales no
178
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
pueden construir canchas deportivas. Pueden promover que en el presupuesto se
incluyan recursos para las canchas y deben hacer seguimiento y control de su
asignación, construcción y resultados. Es vital conocer las leyes relacionadas con la
transparencia en la gestión pública. Además, se debe conocer el municipio, y no
solo las calles y barrios (que los candidatos recorren para obtener los votos), sino
su presupuesto, las fuentes de ingreso, las deudas y compromisos del municipios
(pasivos y activos), las prioridades técnicas y las necesidades ciudadanas; los
procedimientos establecidos y la estructura y equipos de trabajo; cómo es la base
política, las fuerzas e intereses que se mueven. Con todo ello hacerse una idea de
qué cosas podrá hacer o cambiar, qué cosas no podrá resolver o cambiar; saber
cómo y a quién va a pedir ayuda y presentarlo a sus vecinos con respeto para que
se conviertan en aliados. Los candidatos deben están preparados antes de ganar,
para que las comunidades no tengan que pagar la curva de aprendizaje –mientras
aprenden pueden pasar años- y pierden el tiempo reinventando la rueda. Cuidado
con las promesas. No es aceptable, que a los dos años de ser electo, un alcalde se
excuse de no cumplir con sus promesas, porque el municipio no tiene recursos, o
cualquier otra consideración de pudiera conocer con anterioridad; y iii. entender
los riesgos de corrupción que tienen los municipios y cada uno de los funcionarios
que allí operan (ver Anexo 2: Mapa de riesgos de corrupción del municipio).
2. Nivel del equipo de trabajo. Tener equipos permisivos, aduladores no ayuda a
ganarle a las tentaciones. Sin embargo, tener como aliados a personas críticas,
profesionales y exigentes hace la tarea más sólida, consistente y confiable. Los
expertos pueden ver con agudeza las consecuencias de caer en la tentación sea
por estudios formal o por experiencia, y ayudan a mantener el foco en lo
importante, en los principios, en el mediano y largo plazo, para superar las
continuas emergencias en el cauce legal y probo.
3. Nivel de electores y comunidad. En Venezuela no estamos acostumbrados a que se
promueva crítica independiente y autónoma desde el gobierno como ocurre en
países profundamente democráticos. Ya es hora de que se haga. Con regularidad
escuchamos “este es un gobierno de puertas abiertas” sin embargo nadie conoce
el contrato de la remodelación de la alcaldía, cómo se decidió realizar una obra y
no otra, porqué contrataron a esa empresa, cuánto gana el gerente de desarrollo
ambiental, criterios de decisión sobre los fondos para ayudas y programas sociales.
Hacer un gobierno abierto requiere cantidad de decisiones gerenciales, desde un
cambio en el “chip” de los hábitos de los “servidores públicos”, invertir tiempo y
recursos en cambio de procedimientos y tecnología, hasta incluirla en las funciones
de carga de los directores y demás funcionarios del equipo. La comunidad y las
organizaciones ciudadanas pueden ser los mejores antídotos contra las
tentaciones. Más y mejor información, más y mejores canales de consulta y toma
de decisiones, e informes regulares de rendición de cuentas de calidad. Todo ello,
además de una obligación, son los elementos que permiten el desarrollo en
tensión dinámica compleja, de la contraloría social, la generación de confianza y la
participación propositiva y constructiva, desde el interés colectivo independiente.
179
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
4. Nivel de controlaría formal. La Contraloría Municipal, el Concejo Municipal, la
Contraloría General de la Republica, la Asamblea Nacional, como instituciones que
tienen funciones contraloras, de seguimiento y evaluación, serán estructuras de
proyección contra las tentaciones y riesgos de corrupción en la medida en que
sean cuerpos técnicos no partidizados. Organismos que apliquen con rigurosidad
las exigencias normativas y de procedimientos y también los procesos de
capacitación, apoyo en aplicación de recomendaciones. La lupa acuciosa, no
maliciosa, sobre las organizaciones y los funcionarios son una necesidad vital para
la mejora permanente que impiden el desvío impropio. Los resultados de
evaluaciones invitan a la revisión en forma regular para actualizar los sistemas y
procesos y adelantarse a las fisuras que puedan producirse y sean aprovechadas
por corruptos.
Todo esto es muy fácil decirlo - y escribirlo- y muy difícil de lograr en el día a día, por eso
es tan importante prepararse lo mejor posible.
Mapa municipal de riesgos de corrupción
La administración municipal cubre áreas en cuya gestión los funcionarios municipales
pueden desviar recursos públicos, permisos, privilegios o beneficios para uso privado
incurriendo así en la comisión de hechos de corrupción. Ante esa realidad, Transparencia
Venezuela pone a la disposición de los candidatos a cargos municipales y la ciudadanía en
general, información sistematizada acerca de algunos de los riesgos de corrupción en los
que es posible incurrir en los gobiernos locales, en el entendido que su conocimiento
incidiría positivamente en la prevención.
Un Mapa de Riesgos “es una herramienta de diagnóstico muy utilizada para analizar la
corrupción de forma indirecta, a través de la identificación de las condiciones o riesgos
que, en un determinado ámbito, permiten que los actos de corrupción se den y la
corrupción se produzca”23. El enfoque para la identificación y análisis de estos riesgos es
preventivo y no correctivo. Y permite la iidentificación sistemática de los factores y
ámbitos más vulnerables a la ocurrencia de hechos de corrupción en los gobiernos
municipales.
En el Anexo 2 presentamos los cuadros del Mapa Municipal de riesgos de corrupción en
lenguaje sencillo, de cuatro procesos que consideramos prioritarios por su nivel de riesgo
e impacto sobre la gestión.
1. Presupuesto (trece riesgos)
2. Selección y contratación de personal (trece riesgos)
23
Fuente: Poética. Región Ayacucho (2006). Otros concepto: Un Mapa de Riesgos es el ejercicio mediante el
cual, dentro de una organización cualquiera del Estado, es posible identificar, vislumbrar o precisar áreas,
procesos, procedimientos, instancias, estilos de dirección, dentro de los cuales puede actuarse de manera
corrupta; esto es, en contra de los principios éticos, atropellando la moral social y el bien común. Fuente:
Banco Mundial y Departamento de la Función Pública de Colombia. Aproximación teórica y práctica al
estudio e identificación de riesgos de corrupción. Colombia (2000).
180
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
3. Ingreso: Licencia a la Actividad Económica (diecinueve riesgos)
4. Sistema de Contrataciones y adquisiciones (ocho riesgos)
El Mapa Municipal de Riesgos de Corrupción contiene tres columnas, tal como se muestra
en el ejemplo a continuación.
MAPA MUNICIPAL DE CORRUPCIÓN: SISTEMA PRESUPUESTARIO
Riesgos de Corrupción
Riesgo Institucional
No se elabora presupuesto
participativo y/o presupuesto
de inversión
incorporando
las necesidades reportadas
por
las organizaciones
ciudadanas registradas en el
municipio
No existen o no se aplican
procedimientos
para
la
ejecución de gastos menores
con cargo al presupuesto
(viáticos, pasajes, compras
menores, ayudas y otros)
Hecho de Corrupción
Consecuencia
Inobservancia de la CRBV, LOPPM Soborno, malversación,
y LCC
trafico de Influencias:
Discrecionalidad en la
formulación y ejecución
presupuestaria
Selección de proyectos para
beneficio propio o de
asociados
Dificultades de seguimiento y
evaluación (control interno y
externo)
Sobreestimación de recursos
Inclusión de proyectos
“fantasmas”
Soborno, malversación, trafico
de Influencias:
Inobservancia de la LOPPM
Discrecionalidad en la
ejecución del presupuesto
Selección de proyectos para
beneficio propio o de
asociados
Sobreestimación de recursos
Inclusión de proyectos
“fantasmas”
Ver completo en anexo 2.
Recomendamos que cada candidato con su equipo analice el Mapa Municipal de Riesgos
de Corrupción y tome tres decisiones ante cada riesgo, para construir su política
anticorrupción:
1. ¿Qué hacer cuando se produzca el hecho de corrupción?
2. ¿Quién será el responsable de ejecutar las acciones?
3. Definir consecuencias y sanciones para cada acto
Estos mapas no pretenden ser exhaustivos, ni toman en cuenta la compleja
heterogeneidad de los gobiernos locales, entre otros. Fueron construidos de acuerdo con
una revisión documental amplia de estudios académicos, estudios de casos y el Índice de
Transparencia de Alcaldías (ITA) http://transparencia.org.ve/que-hacemos/gobierno-sin181
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
corrupcion/indicadores-de-transparencia-de-alcaldias/
que aplica Transparencia
Venezuela desde hace nueve años y que presenta el resultado de auditoría de nueve
procesos en las alcaldías:
1. Formulación y ejecución de presupuesto.
2. Adquisiciones de bienes y contrataciones de obras y servicios.
3. Tramitación de la Licencia de Actividad Económica.
4. Colocaciones Bancarias.
5. Tramitación del Permiso de Construcción.
6. Existencia y cumplimiento de Procedimientos y normas.
7. Disponibilidad y acceso a la información de carácter público.
8. Sistemas de control y rendición de cuentas
9. Mecanismos de participación y escrutinio ciudadano.
El Índice de Transparencia de Alcaldías 2010 contiene información de 70 municipios.
Recomendamos revisar la información que puede dar luces interesantes sobre el
municipio para el que se estén postulando. El Mapa en el anexo 3 apenas se aproxima a
una representación parcial de lo que ocurriría en materia de corrupción en los gobiernos
locales, si no se evitan algunos de los riesgos más frecuentes.
Decálogo para un gobierno municipal transparente
1. Construir un Sistema de Integridad Municipal. Diseñar, aprobar y medir la
implementación de un programa anticorrupción, transversal a todas las unidades,
institutos autónomos y funciones. Recomendamos priorizar de acuerdo con el
Mapa Municipal de Riesgos de Corrupción, y los indicadores del Índice de
Transparencia de Alcaldías.
2. Aprobar una Ordenanza de Transparencia y Acceso a la Información Pública y
mejorar su implementación en forma permanente, dándole la mayor difusión, que
tenga como norte la transparencia activa y el gobierno abierto. Eso requiere
decisiones, una estructura dedicada y recursos24. El artículo 21 de la ordenanza
que se puede ver en la referencia en el pie de página, ordenanza propone la lista
mínima de transparencia activa, es decir, lo que debe estar disponible a todo
ciudadano sin necesidad de solicitarlo – en web, carteleras, bibliotecas, entre otros
medios-. Crear o mejorar las condiciones de operación de la Oficina de Atención al
Ciudadano. Desarrollar distintos canales para recibir solicitudes de información
(correo electrónico, correo o mensajero, fax, llamada telefónica u oral) así como el
compromiso de responder a los ciudadanos en forma veraz, completa, actualizada.
3. El respeto a la separación de poderes sin excusas. Negociar no es cooptar,
controlar a los otros elementos en la cancha de juego, mejorar el desempeño de
24
Propuesta de Ordenanza: http://transparencia.org.ve/wp-content/uploads/2012/10/I.-Proyecto-deOrdenanza-de-Transparencia-y-Acceso-a-la-Informaci%C3%B3n-P%C3%BAblica1.pdf
182
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
cada equipo, de cada jugador y los beneficios los reciben los ciudadanos. Eso
incluye la defensa de la descentralización como instrumento para acercar la toma
de decisiones al ciudadano, aumentar los sistemas de vigilancia y verificación de
los informes de rendición de cuentas.
4. Mirar al ciudadano y a las organizaciones de la sociedad civil como aliados en la
gestión y la crítica, exigencias y observaciones como un estímulo para la mejora
continua, la innovación y la transparencia.
5. Ingreso transparente al Servicio Público: políticas de ingreso, inducción,
capacitación, evaluación y salida de funcionarios por concurso, calificaciones en los
perfiles y experiencia. Incorporar en el programa de formación de funcionarios
temas de transparencia y acceso a la información pública. No contratar a familiares
directos en cargos de la instancia bajo responsabilidad directa. Designar cargos de
confianza respondiendo también a criterios de méritos y excelencia. Separar las
actuaciones como funcionario electo por el pueblo, de las actuaciones como
miembro de un partido político.
6. Garantizar transparencia en trámites, permisos y beneficios, y demás solicitudes
en la dependencia bajo responsabilidad directa de forma precisa y oportuna al
ciudadano sobre los costos, requisitos, tiempos. Aprobar y publicar el manual de
normas y procedimientos.
7. Transparencia presupuestaria: Construir el presupuesto en forma participativa en
sus cinco fases: planificación, elaboración, aprobación, ejecución, control y
evaluación e invitar a la participación ciudadana para que apoyen en estas etapas.
Elaborar y publicar presupuesto ciudadano. No usar fondos, espacios, funcionarios
públicos o cualquier otro recurso público para actividades personales, partidistas,
electorales o cualquier otra actividad particular o personal. En las instalaciones de
la alcaldía, y de todas sus dependencias, no se hará proselitismo político. No se
harán reuniones de partidos u organizaciones políticas. Exigir al Poder Nacional
todo el dinero y recursos que le corresponde al municipio de los ingresos
nacionales.
8. Desarrollar programas de medición con indicadores y estadísticas sobre
ejecución, desempeño, resultados e impactos de los servicios y políticas prestados
por la institución. Desarrollar un sistema de evaluación del nivel de satisfacción de
la ciudadanía sobre el desempeño de los servicios que presta la Municipalidad.
9. Procedimientos transparentes para las contrataciones de bienes y servicios con
reglas de juego claras para todos. Publicar los contratos, las decisiones,
responsabilidades, lapsos y calidad esperada y toda la información útil para saber
porqué se escogió a un proveedor, contratista o experto. Crear condiciones de
máxima transparencia para el comité de licitaciones. Apoyarse en un programa de
promoción de denuncias que ofrezca garantías y seguridad a denunciantes y
victimas de corrupción.
183
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
10. Rendición de cuentas de calidad. Con datos objetivos y verificables que permitan
conocer el nivel de cumplimiento de cada meta y objetivo y las razones de ello.
Proteger documentos y archivos de la institución para construir la memoria de la
institución y realizar un mejor desempeño.
Listado de chequeo para candidatos
Los candidatos no deben esperar la apertura oficial del periodo de campaña para iniciar su
trabajo. Es muy importante visitar las comunidades, conseguir espacio en los medios,
comprometer el voto de grupos y sectores. Pero si llega a ganar es importante que entre
con un conocimiento sobre sus responsabilidades y las condiciones y características de su
municipio. A continuación encontrará un listado recordatorio de temas que debe conocer
cualquier líder que pretenda tener responsabilidades públicas a nivel municipal, y que el
candidato y su equipo pueden ir adelantando en estos meses previos al 8 de diciembre.
Sin conocer y entender este listado de información, el alcalde o el concejal está expuesto a
errores en el uso de lo público.
Listado de datos que todo candidato debe saber antes de ser electo
Conocer
Si
No
Ubicarlo en
Monto presupuesto municipal 2013 y
Estudiar Ordenanza de presupuesto.
fuentes de los ingresos. Porcentaje de
Solicitar detalles de ejecución en la
ingresos propios –distribución de este
Dirección de presupuesto
ingreso-. Peso porcentual del situado en el
presupuesto de su municipio.
Presupuesto de gastos y distribución del
Estudiar Ordenanza de presupuesto
presupuesto en 2013
Pasivos y deudas de la Alcaldía
Solicitar detalles en Dirección de
Hacienda, Finanzas o presupuesto
Política de aumento de ingreso e
Dirección de Hacienda, instituto de
incentivos al pago de impuesto.
rentas municipales
Presupuesto comprometido para el 2014
Dirección de Hacienda
(pasivos,
ayudas,
institutos,
mantenimiento de obras, por ejemplo)
Normas y procedimientos vigentes
Averiguar que unidad es la
encargada en su alcaldía
Estructura organizativa de su alcaldía (No.
Dirección General, RRHH
de direcciones, funciones, líneas de
reporte)
Nómina del municipio
Dirección General, RRHH
Política de Ingresos y egreso de personal
Dirección General, RRHH
Número y características de los
organismos autónomos (policía, salud,
cultura, entre otros)
Inventario de bienes, inmuebles y
patrimonio
Nombre del Contralor Público Municipal.
Gaceta oficial
Fecha culminación de su periodo
184
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Finiquito de Contraloría de la gestión de la
alcaldía y todos los órganos autónomo y
dependencias relacionadas
Listado de Consejos Comunales en su
municipio
Listado de organizaciones sociales,
comunitarias,
religiosas,
culturales,
deportivas y de otro tips que hacen vida en
el municipio
Principales debilidades estructurales del
municipio (estructura vial, seguridad,
sistema de distribución de agua, sistema
eléctrico)
Dimensión, alcance y ámbito de las
necesidades del municipio (déficit de
camas, pupitres, kilómetros de vías,
unidades de transporte, número de
policías, entre otras.)
Programas sociales y sistema de ayudas
(montos, criterios de adjudicación)
Obras en progreso, obras aprobadas en los
últimos dos años (montos, conceptos,
productos, contratos)
Contratos sin cerrar
Contraloría Municipal
Dirección social
Dirección social
Varias direcciones (Ingeniería
Municipal, Obras, Transporte, entre
otras)
Varias direcciones
Dirección social
Varias direcciones (Ingeniería
Municipal, Obras, Transporte, entre
otras)
Varias direcciones (Ingeniería
Municipal, Obras, Transporte, entre
otras)
Base de datos de proveedores
Casos judiciales en proceso
Estudiar el PDUL
Política y normas de manejo de la
información pública
Política de comunicación y difusión.
Información y proceso de trámites,
solicitudes, permisos, beneficios
Sindicatura Municipal,
Dirección de comunicación y Oficina
de Atención al Ciudadano
Dirección general
185
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Listado mínimo de leyes a estudiar
Conocer
Si
No
Observaciones
Ley Orgánica del Poder Pública Municipal
Ley contra la Corrupción
Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos
Ley Orgánica de Administración Pública
Ley de Simplificación de Trámites
administrativos
Líneas de cierre
Venezuela está ávida de gestión efectiva, eficiente y transparente. No queremos seguir
con la desilusión que mella la confianza en la democracia. Hacer la tarea y hacerla bien, es
una decisión que parte de los líderes. Queremos tener líderes que ofrezcan cada día más
calidad en el entregable a las comunidades. La capacidad para la gestión efectiva y
eficiente es un requerimiento tan obvio, tan elemental, que a veces se olvida. La propia
lucha contra la corrupción requiere de líderes capaces de diseñar, implementar e
institucionalizar las políticas anticorrupción en defensa del uso de los recursos públicos
con criterios de sustentabilidad. Esta capacidad se construye aproximándose
metódicamente al diseño de soluciones. Esperamos que los candidatos no improvisen en
el manejo de lo público.
Las nuevas dinámicas mundiales innovadoras se fundamentan en una relación horizontal y
de respeto entre los ciudadanos, las comunidades y los gobiernos que los representan,
donde todos tratan de contribuir en la construcción de la sociedad que le proporcionará
seguridad, certidumbre, oportunidades y no de extraer a costa de los demás. El uso y
administración de lo público es complejo y tiene límites legales, instituciones y culturales.
Necesitamos líderes que estén dispuestos a servir de ejemplo para la historia.
186
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Anexo 1. TIPOS DE ACTOS DE CORRUPCIÓN OEA Y ONU
TRATADO DE CONVENCIÓN INTERAMERICANA
CONTRA LA CORRUPCIÓN (OEA)
El requerimiento o la aceptación, directa o
indirectamente, por un funcionario público o una
persona que ejerza funciones públicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros
beneficios como dádivas, favores, promesas o
ventajas para sí mismo o para otra persona o
entidad a cambio de la realización u omisión de
cualquier acto en el ejercicio de sus funciones
públicas
El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o
indirectamente, a un funcionario público o a una
persona que ejerza funciones públicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros
beneficios como dádivas, favores, promesas o
ventajas para ese funcionario público o para otra
persona o entidad a cambio de la realización u
omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus
funciones públicas
CONVENCIÓN DE LAS NACIONES
UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN
(ONU)
Soborno a funcionarios públicos
nacionales: oferta y aceptación
Soborno de funcionarios públicos
extranjeros y de funcionarios de
organizaciones internacionales
públicas
Malversación o peculado,
apropiación indebida u otras formas
de desviación de bienes por un
funcionario público
Tráfico de influencias
Abuso de funciones
Enriquecimiento ilícito
Soborno al sector privado
Blanqueo del producto del delito
Encubrimiento
La realización por parte de un funcionario público
Obstrucción de la justicia
o una persona que ejerza funciones públicas de
cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus
funciones, con el fin de obtener ilícitamente
beneficios para sí mismo o para un tercero
El aprovechamiento doloso u ocultación de
bienes provenientes de cualesquiera de los actos
a los que se refiere el presente artículo y
La participación como autor, co-autor, instigador,
cómplice, encubridor o en cualquier otra forma
en la comisión, tentativa de comisión, asociación
o confabulación para la comisión de cualquiera de
los actos a los que se refiere el presente artículo
187
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.5. El Municipio y el Consejo Federal de Gobierno
Introducción
El Consejo Federal de Gobierno (CFG) es el órgano encargado de hacer realidad en el país,
al Estado Federal Descentralizado establecido en el artículo 4° de la Constitución. Por ello
tiene como objetivo básico “la planificación y coordinación de políticas y acciones para el
desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder
Nacional a los Estados y Municipios”. Además, debe responder por el funcionamiento de
un Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) para promover el desarrollo equilibrado
y apoyar en consecuencia, a las regiones y comunidades de menor desarrollo.
Por todo ello, este órgano tiene gran importancia para la acción de los Municipios, dentro
de un Estado Federal. Habría entonces que preguntarse, ¿Está cumpliendo este órgano la
tarea que le encomendó la Constitución? ¿Está favoreciendo la acción municipal dentro de
un Estado Federal? ¿Se está respetando al Municipio como la unidad política primaria
dentro de la organización nacional?
De principio habría que afirmar, que Venezuela en los últimos catorce años, antes que
caminar hacia un Estado Federal Descentralizado, como es el mandato constitucional,
avanza hacia un Estado Comunal, como fundamento de una sociedad socialista, donde las
instancias políticas, Estados y Municipios tienden, a debilitarse, hasta que desaparezcan.
El CFG en sus relaciones con Estados y Municipios, ha sido hasta el presente, orientado
para la consecución de este propósito. Es por ello necesario que en la campana electoral
municipal próxima, se discuta ampliamente el contraste entre Estado Federal
Descentralizado y el Estado Comunal, y el papel que está cumpliendo el CFG en todo ello.
Ha llegado la hora de defender la esencia del Municipio como unidad política primaria de
la organización nacional, que no puede ser desplazada por unidades socio-territoriales sin
autonomía, propias de un estado unitario, centralizado y comunal, como se pretende.
El Consejo Federal de Gobierno, las Relaciones Intergubernamentales y la
Descentralización del Estado
El Consejo Federal de Gobierno (CFG) de acuerdo con el artículo 185 de la Constitución, es
“el órgano encargado de la planificación y acciones para el desarrollo del proceso de
descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y
Municipios”. Es un órgano de carácter interterritorial, que debería ser el eje de las
relaciones intergubernamentales, pues la Exposición de Motivos del texto fundamental
expresa que es “reflejo en el plano de la organización del Estado, de los principios de
integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y responsabilidad,
establecidos dentro de los principios fundamentales de la Constitución” (art 4). Lo preside
el Vicepresidente Ejecutivo de la República y está integrado por los ministros, los
gobernadores, un alcalde por cada Estado y una representación de la sociedad organizada.
De ese cuerpo, dependerá el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), “destinado al
financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las
regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de
188
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
las distintas entidades públicas territoriales y a apoyar especialmente la dotación de obras
y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo”.
El CFG como lo dice la Exposición de Motivos de la Constitución, es “un órgano producto
de la fase más avanzada del federalismo, el federalismo cooperativo”, en el que las
comunidades y autoridades de los distintos niveles político-territoriales participan en la
formación de las políticas públicas comunes a la Nación, integrándose en una esfera de
gobierno compartido para el ejercicio de las competencias en que concurren. De esta
manera, la acción de gobierno de los Municipios, Estados y del Poder Nacional se deben
armonizar y coordinar, para garantizar los fines del Estado venezolano al servicio de la
sociedad. Es entonces el CFG el órgano fundamental en nuestra Constitución para hacer
realidad el federalismo cooperativo, haciendo posible las relaciones intergubernamentales
que están implícitas y el desarrollo de las políticas y acciones para la descentralización y
trasferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, añadiéndose
a todo esto, un aspecto fundamental dentro de la descentralización fiscal: el manejo del
FCI. De allí entonces, la importancia de este órgano dentro del proceso de
descentralización del Estado y su íntima relación con la acción de los Municipios.
El Consejo Federal de Gobierno: su concreción legal y reglamentaria
A pesar de la importancia de este órgano para un Estado Federal Descentralizado, como
lo establece el texto fundamental, solo once años después fue promulgada la Ley Orgánica
que lo regula (febrero 2010) y su reglamento, con una orientación que contraría el
espíritu, el propósito y la razón de la Constitución de 1999, por las razones siguientes:
a- El CFG antes que ser concebido como órgano del federalismo cooperativo, es
entendido como un Consejo Nacional de Gobierno, tal como fue propuesto en el
proyecto de reforma constitucional rechazado por el voto popular en diciembre de
2007.
b- El CFG es concebido como un órgano para “establecer los lineamientos de la
planificación y coordinación de las políticas y acciones necesarias para el adecuado
desarrollo regional” y ello difiere sustancialmente de las políticas y acciones para el
desarrollo del proceso de descentralización.
c- El CFG desconoce la transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y
Municipios, y se orienta a la atención del “establecimiento del régimen para la
transferencia de las competencias entre los entes territoriales (de los que excluye al
Poder Nacional) a las organizaciones detentadoras de la soberanía orgánica del
Estado”.
d- En consecuencia, se concibe a la transferencia de competencias como un proceso
mediante el cual las entidades territoriales (Estados, Distrito Capital, Municipios,
Distrito Alto Apure y Distrito Metropolitano) restituyen al Pueblo Soberano, a través
de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder Popular, sus
competencias y recursos.
e- Se pretende convertir a los Municipios y Estados en simples entelequias, sin
competencias ni recursos, mientras estos se concentran en el Poder Nacional del cual
189
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
dependen estas “comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder
Popular” a través de un ministerio creado al efecto. Antes que ir entonces hacia un
Estado Federal Descentralizado, caminamos hacia un Estado Unitario y Centralizado al
que han denominado Estado Comunal.
f- Así mismo, la Ley y el Reglamento del CFG distorsionan y tergiversan la concepción del
Fondo de Compensación Interterritorial que establece la Constitución. Un fondo de
esta naturaleza ha debido ser posterior al establecimiento de un sistema de
descentralización fiscal, mediante la ley de Hacienda Pública Estadal, ordenada por la
Constitución, y no su sustituto. Este tipo de fondos, tienen el propósito de compensar
a aquellas entidades de menor desarrollo relativo, que reciben menos recursos en el
proceso de descentralización fiscal. El fondo creado va mucho más allá de la
compensación, pues distribuye recursos provenientes del IVA y de las Asignaciones
Económicas Especiales, con criterios mayoritariamente de compensación
interterritorial, lo cual excede lo establecido en la Constitución.
En conclusión, la concreción legal y reglamentaria del CFG es contraria a un federalismo
cooperativo, que respete la autonomía de las entidades político-territoriales, para lograr
la reconciliación de los principios de unidad y diversidad, dentro de la pluralidad. Al
contrario, se sostiene una concepción inédita del federalismo y la descentralización.
Estamos en presencia de un “federalismo” “para la construcción de la sociedad socialista“
y para “la administración de los factores y medios de producción de bienes y servicios de
propiedad social”; y de una “descentralización” concebida como transferencia de
competencias y servicios solo hacia “las comunidades organizadas y otras organizaciones
de base del Poder Popular”, sin autonomía y dependientes del Poder Nacional.
Problemática y limitaciones del CFG y el Municipio
La concepción que tiene el CFG en su Ley y Reglamento genera múltiples problemas y
limitaciones a los Estados y Municipios, dentro de las cuales resaltan las siguientes:
a- Se atenta contra la autonomía de Estados y Municipios (art 2 de la Ley) al
establecer que “Los lineamientos del Consejo Federal de Gobierno serán
vinculantes para las entidades territoriales”. Se convierte a un órgano de
planificación y coordinación horizontal para la descentralización y la transferencia
de competencias, en un órgano jerárquico, mediante el cual la República impone
lineamientos a los Estados y Municipios, a pesar de su autonomía.
b- Se establece una concepción muy excluyente de la sociedad organizada: solo está
constituida por Consejos Comunales, Comunas, y cualquier otra organización de
base del Poder Popular. Se violan así los artículos 52 y 62 de la Constitución. Se
condiciona y politiza la participación de la sociedad civil organizada en el CFG. En el
procedimiento para escoger los voceros de las organizaciones de base solo
participa el Poder Nacional, excluyéndose a Estados y Municipios. Además, esos
voceros deben cumplir “la normativa aplicable” y de acuerdo con ella solo podrían
serlo quienes compartan la visión ideológica y política del régimen actual
190
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
c- En cuanto a las funciones de planificación del CFG “se destina a establecer los
lineamientos de los entes descentralizados territorialmente (Estados y Municipios)
y de las organizaciones populares de base, así como el estudio y la planificación de
los Distritos Motores de Desarrollo” para apoyar específicamente , a las regiones y
comunidades de menor desarrollo relativo. Esto es totalmente contrario al artículo
185 de la Constitución. Adicionalmente el artículo 47 del Reglamento establece,
que “La función de planificación prevista en el artículo 4 de este reglamento tendrá
como objetivo coordinar y controlar las acciones de gobierno en sus diferentes
instancias territoriales, político-administrativas y comunales de conformidad con el
Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social, con el fin de desarrollar
orgánicamente todo el territorio nacional bajo criterios de desarrollo endógeno,
sustentable y socialista”. Esto es totalmente contrario a la función que en materia
de planificación y coordinación de la descentralización y la transferencia de
competencias de la Republica a los Estados y Municipios, establece el artículo 185
de la Constitución.
d- Al margen de lo contemplado en la Constitución, en la Ley del CFG se establece la
figura de los Distritos Motores de Desarrollo. Los crea el Presidente de la
Republica, ignorando por completo a los Estados y Municipios de los cuales forman
parte. Su finalidad es impulsar proyectos diversos para facilitar “la transición al
Socialismo”. Con ello caminamos hacia una organización del espacio geográfico
diferente a la que determinan los Estados y Municipios. Además, se plantea en el
Reglamento de la Ley del CFG que los Ejes Estratégicos de Desarrollo y los Distritos
Motores de Desarrollo, se desagregarán en ejes comunales, comunas, zonas de
desarrollo, ejes de desarrollo y corredores productivos con un ámbito espacial que
podrá o no coincidir con los limites político-territoriales de los Estados y
Municipios. Corremos el peligro de que estos últimos se debiliten y hasta
desintegren. En cada Distrito Motor de Desarrollo existirá una Autoridad Única de
Área que tendrá carácter de servicio desconcentrado sin personalidad jurídica y
que actuará en paralelo con gobernadores y alcaldes electos por el voto popular.
Estos Distritos Motores pondrán en práctica una Misión Distrital y un Plan
Estratégico que se superpondrá al de los Estados y Municipios. En definitiva,
tendremos un Estado Federal actuando en paralelo con un Estado Comunal,
mientras se vacía de competencias y recursos a los Estados y Municipios, en esa
denominada transición al Socialismo.
e- La transferencia de competencias entre los niveles del Poder Público y hacia la
sociedad civil, es uno de los aspectos peor concebidos dentro del CFG. La República
no transfiere nada, solo los Estados y Municipios hacia las organizaciones del
denominado Poder Popular. En el Reglamento de la Ley se establece, que por
transferencia debe entenderse el “proceso mediante el cual las entidades
territoriales (Estados y Municipios) restituyen al Pueblo Soberano , a través de las
comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder Popular, las
competencias en las materias que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14
de la Ley del CFG , en concordancia con el artículo 184 de la Constitución, decrete
191
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
el Presidente de la República en Consejo de Ministros, sin que ello obste para que,
por cuenta propia, cualquier entidad político-territorial restituya al Pueblo
Soberano otras competencias, de acuerdo con lo establecido en el
correspondiente Plan Regional de Desarrollo y previa autorización de la Secretaria
del CFG”. Con todo ello, se propicia una demagógica e irracional atomización de
parte del poder hacia abajo, pero hacia unidades dependientes del gobierno
nacional. En definitiva eso es simplemente una centralización y personalización del
poder. Esto debilita a los Estados y Municipios. No se transfiere ningún poder al
pueblo, sino al Ministerio de las Comunas. Así mismo, en materia de transferencias
hay que agregar el Decreto-Ley 9.043 para la Gestión Comunitaria de
Competencias , Servicios y otras atribuciones, de junio de 2012, que obliga a los
Estados y Municipios a presentar a la Secretaria del CFG , al inicio de cada año , un
Plan Anual de Transferencias de Gestión de Servicios, actividades, bienes y
recursos a los sujetos de transferencia (Comunas, Consejos Comunales,
Organizaciones Socio-productivas, entre otras) para la revisión y aprobación por
parte de éste. Con todo ello, hay en marcha un proceso para vaciar de
competencias y recursos a los Estados y Municipios, en abierta contradicción a los
principios constitucionales que establecen que Venezuela es un Estado Federal
Descentralizado.
f- El CFG funciona mediante una Plenaria que reúne a todos sus miembros y a través
de una Secretaria compuesta de nueve miembros. La Plenaria solo se convocará a
una reunión ordinaria al año. Las competencias del CFG se ejercen
fundamentalmente por la Secretaria del cuerpo, donde hay tres gobernadores y
tres alcaldes. Las competencias del Pleno, aunque pocas y formales, son suficientes
para acabar con la autonomía de Estados y Municipios. La representación de la
sociedad civil en el CFG la decide un órgano de la República (Ministerio de
Participación Ciudadana), sin participación de los Estados y Municipios a través de
los Consejos Estadales y Locales de Planificación. Esos voceros (19) solo
representan al Poder Nacional. La Secretaría del CFG es quien maneja en realidad
al cuerpo, a través de 19 atribuciones, muchas de las cuales deberían ser de la
Plenaria. Dentro de las atribuciones de la Secretaria se nota la ausencia de una
fundamental: la relativa al análisis de las transferencias de competencias y
servicios del Poder Nacional hacia los Estados y Municipios, como lo establece el
artículo 185 de la Constitución. Se ignora el concepto de descentralización
territorial.
g- El Fondo de Compensación Interterritorial es concebido como un servicio
desconcentrado sin personalidad jurídica. En esencia, no es un fondo al que
técnicamente pueda considerársele de compensación, pues aún en Venezuela no
se ha puesto en práctica la descentralización fiscal que la Constitución ordena. El
fondo es un mecanismo, único, de reparto de recursos a Estados y Municipios y a
otras formas socio-territoriales sin autonomía, diferentes al
Situado
Constitucional. Reparte recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado y de
las Asignaciones Económicas Especiales, solo con criterios de compensación
192
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
interterritorial, de acuerdo con un índice relativo de desarrollo. Esto es un
contrasentido en un país federal descentralizado. Esto solo puede explicarse en un
régimen político como el venezolano que “persigue garantizar la armonización y
adecuación de las actuaciones de los órganos y entes de la Administración Publica,
con el fin de transitar hacia una sociedad verdaderamente socialista” al margen del
ordenamiento jurídico. Toda la administración de este fondo se deja a una vía
sublegal: el Reglamento de la Ley del CFG. Ello centraliza en exceso su
administración y su funcionamiento obedece solo a la conveniencia del Poder
Ejecutivo Nacional en desmedro de Estados y Municipios. Desparecen la
trasparencia y la permanencia de criterios para distribuir recursos entre Estados y
Municipios, con autonomía y recursos propios. De este fondo en última instancia
se apropia una minoría de 9 miembros de la Secretaria Técnica, donde tiene peso
determinante el Vicepresidente Ejecutivo de la Republica. En definitiva, pues, el
Fondo se maneja como un instrumento de un Estado Unitario, centralizado y
comunal, menospreciando el carácter federal del Estado venezolano.
h- Siendo como han sido hasta el presente, los ingresos básicos del Fondo los
provenientes del Impuesto al Valor Agregado y de las Asignaciones económicas
Especiales, los Estados y Municipios pierden gobernabilidad en la asignación de
estos recursos para sus programas de inversión. Los apartados del fondo (6)
después de la reforma del Reglamento de la Ley del CFG en mayo de 2012, tienden
a fortalecer a los Distritos Motores de Desarrollo y a las demás instancias del Poder
Popular, en desmedro de los Estados y Municipios. Por otra parte, además, se
distribuyen con criterios básicamente de compensación, los recursos de las
Asignaciones Económicas Especiales. Los Estados y Municipios deben presentar
proyectos ajustados a un baremo contentivo de criterios técnicos y políticos. Los
criterios técnicos tienen un peso de 35 puntos sobre 100. Predominan entonces los
criterios políticos, que persiguen simplemente el fortalecimiento del Estado
Comunal en desmedro del Estado Federal. El baremo apunta a la consolidación del
Poder Popular constituido por unidades socioterritoriales sin autonomía ni soporte
constitucional, en abierta superposición a los Estados y Municipios.
i- El Fondo de Compensación Interterritorial reparte recursos entre Estados y
Municipios utilizando un Índice de Desarrollo (IRD). Se toman en cuenta
fundamentalmente cuatro variables: Población, Territorio, Pobreza e Índice de
Desarrollo Urbano. Para repartir entre Estados y Municipios a las variables se le
dan los siguientes pesos: Territorio 8%, Población 14%, Pobreza 14% e índice de
Desarrollo Urbano 64%. Predominan entonces los elementos de compensación
interterritorial. Se busca una igualación por debajo, en vez de propiciar un
desarrollo regional de acuerdo con las potencialidades reales de los diferentes
Estados y Municipios. En cuanto a los recursos provenientes de las Asignaciones
Económicas Especiales, para julio de 2010 se reformó la ley de la materia,
desnaturalizándola en buena medida, pues se cambiaron criterios de reparto
perjudicándose Estados y Municipios mineros y petroleros y cambiando los
criterios de inversión de los proyectos. Ahora estos obedecen a los lineamientos y
193
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
políticas de la Comisión Central de Planificación y del CFG, pasando por encima de
la autonomía de los Estados y Municipios.
Propuestas de cambios fundamentales en el CFG en beneficio de los municipios
Después de más de dos años de aprobada la Ley del CFG y su Reglamento, y la reforma a
la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, pueden hacerse las siguientes propuestas
de cambio, con miras a fortalecer al Estado Federal y a los Municipios en particular:
a- El CFG debe recuperar su esencia de ser “el órgano encargado de la
planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del
proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder
Nacional a los Estados y Municipios” y dejar de ser simplemente un órgano
para repartir recursos a través del Fondo de Compensación Interterritorial. Es
urgente que deje de ser un Consejo Nacional de Gobierno con miras a
implantar un modelo de Estado Unitario y Centralizado, un Estado Comunal,
para ser realmente el órgano básico del Estado Federal Descentralizado.
b- EL CFG a través del FCI no puede seguir fundamentando el baremo para la
presentación de proyectos y el índice relativo de desarrollo para repartir
recursos, en el conjunto de leyes aprobadas en diciembre de 2010, tales como
la Ley Orgánica del Poder Popular, la Ley de Comunas, la del Sistema
Económico Comunal, la de Planificación Pública y Popular, así como la Ley para
la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras atribuciones de
2012. Por ello, los recursos manejados por el FCI, han sido repartidos sin tomar
en cuenta los principios de descentralización fiscal, y al contrario, han sido
orientados hacia los Estados y Municipios de menor población. Los recursos
orientados hacia el Poder Popular han sido repartidos sin transparencia alguna
y con criterios de gran discrecionalidad y clientelismo político.
c- Urge hacer un cambio radical en la concepción del Federalismo y la
Descentralización en que descansa el CFG. El Federalismo nada tiene que ver
con “la construcción de la sociedad socialista” y menos con “la administración
de los factores y medios de producción de bienes y servicios de propiedad
social”. Es, al contrario, un sistema político democrático y pluralista que provee
oportunidades de acceso y participación a los ciudadanos, tanto a nivel
nacional, como estadal y municipal. En Venezuela hay que ir hacia el
Federalismo Cooperativo que está contemplado en la Constitución, que
respeta la autonomía de las entidades político-administrativas, en busca de la
reconciliación de los principios de unidad y diversidad, dentro de la mayor
pluralidad política e ideológica.
d- La Descentralización no puede ser únicamente una política estratégica para la
“restitución plena del poder al Pueblo Soberano”, mediante la transferencia de
competencias de competencias y servicios de Estados y Municipios hacia las
organizaciones del Poder Popular. Esta es una visión sesgada e ideológica de
ese término. La Descentralización debe ser entendida como lo hace la
194
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Constitución en el artículo 158: como una política nacional para profundizar la
democracia, acercando el poder a la población, mediante la prestación eficaz y
eficiente de los cometidos estatales, a través de la República, los Estados y los
Municipios, y también de la sociedad civil, en el sentido más amplio del
término.
e- En suma pues, solo dando vigencia a la Constitución de 1999 en lo que
concierne al Estado Federal Descentralizado y al órgano encargado de las
relaciones intergubernamentales en la planificación y coordinación del proceso
de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los
Estados y Municipios, el Consejo Federal de Gobierno, será posible que los
Municipios conserven su esencia como la unidad política primaria dentro de la
organización nacional. Si el país permite que la concepción puesta en vigencia
del CFG, al margen de la Constitución, se acentúe, el Estado Federal
Descentralizado tiene los días contados. Los Estados y Municipios se
convertirán en verdaderas entelequias, sin competencias ni recursos, mientras
que el Poder Nacional concentrará más poder a través de las organizaciones
del mal llamado Poder Popular y de los Distritos Motores de desarrollo. La
campaña electoral para la escogencia de alcaldes y concejales debe ser una
ocasión para que a lo largo y ancho del país, se discuta el contraste entre el
Estado Federal y el Estado Comunal, argumentando la necesidad de tener
Municipios fuertes, autónomos que sean la base de la participación ciudadana
en el proceso de la definición y ejecución de la gestión pública y su control.
195
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.6. Gestión integral del riesgo y atención de emergencias y desastres
Definición del sector
En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), la gestión del riesgo
está considerada como una competencia institucional, con clara responsabilidad del
Estado en el nivel nacional, regional y municipal. En la Carta Magna están contemplados
los principios de corresponsabilidad y concurrencia en la materia para los distintos niveles
de gobierno. Cabe destacar los aspectos concernientes al derecho humano que tienen los
ciudadanos a la protección contra situaciones que atenten contra su integridad física y la
de sus bienes (Artículos 55, 127 y 128 de la CRBV), al igual que las responsabilidades y
funciones institucionales con respecto al Poder Público Municipal, así como los
mecanismos de participación de las comunidades y las competencias con respecto a la
Organización de Bomberos y Administración de Emergencias y la de Protección Civil y
Administración de Desastres, en los Estados y Municipios (Artículos 184, 332 y 338 de la
CRBV).
En la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres,
promulgada en noviembre del 2001, y en la Ley de Gestión Integral de Riesgos SocioNaturales y Tecnológicos ( LGIRSNyT) aprobada a principios del 2009, se establecen los
principios rectores y lineamientos que orientarán la política nacional y las competencias
del Poder Público en la materia, entre las que se destaca el carácter descentralizado y
transversal de la gestión de riesgo y de la atención de emergencias y desastres, con énfasis
en la organización y responsabilidad de los gobiernos municipales.
Tanto la Organización de Protección Civil, como la de Cuerpos de Bomberos, son
considerados componentes de la Seguridad de la Nación con competencias en la
planificación y ejecución de políticas en lo concerniente a la seguridad ciudadana. La
Gestión de Riesgos Socionaturales es definida como un proceso social orientado a
formular planes y ejecutar acciones de manera coordinada para prevenir, mitigar o reducir
el riesgo, atendiendo a realidades geográficas, ecológicas, poblacionales, económicas,
sociales y culturales particulares, vale decir, realidades regionales y locales.
Las consideraciones anteriores, deberían conducirnos a la convicción que el municipio
tiene amplias competencias en materia de gestión del riesgo y de administración de
situaciones de emergencias y desastres, debido a que se trata de problemas locales, que
se inician en el día a día, en lo cotidiano, en la llamada “construcción social del riesgo”.
Sin duda alguna, los lineamientos de política pública de nuestros futuros Alcaldes deberá
tener en cuenta, entre otros, lo que establece la LGIRSNT en su Artículo 4.
De Los Principios:
“La gestión integral de riesgos socionaturales y tecnológicos, y los procesos, competencias,
funciones y acciones a ella vinculadas, se rige por los principios de legalidad, participación,
celeridad,
eficacia,
eficiencia,
transparencia,
probidad,
corresponsabilidad,
desconcentración, descentralización, cooperación y coordinación, de conformidad con lo
196
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley
Orgánica de la Administración Pública”.
Situación actual del sector
En la actualidad el país tiene serias limitaciones en el diseño, implementación y evaluación
de políticas y programas para la reducción del riesgo de desastres y de gestión ambiental
en el nivel local, por cuanto el Gobierno Nacional, como ente rector de estas políticas, no
ha incorporado la variable riesgo en el diseño de las políticas públicas nacionales, las
cuales son fundamentales para poder orientar de manera coordinada la acción a nivel
regional y municipal.
Si algo nos han demostrado en los últimos años las situaciones de emergencias y desastres
ocurridas en el territorio nacional, es que cuando se materializan las amenazas
socionaturales o tecnológicas, sus consecuencias o impactos, son de lo más democráticos,
es decir pueden afectar a todos por igual, sin distinción de clase social, color de piel.
Ideología o credo, y lamentablemente, la respuesta del Estado sigue siendo reactiva y no
proactiva, es decir se pone el énfasis en la atención y no en la prevención y en la
mitigación.
Por estas razones, cuando se cae un puente, se desborda un rio o una quebrada, cuando
se produce un derrame, incendio o explosión, cuando ocurre un terremoto, o cuando se
destruyen ecosistemas, en Venezuela todos estamos potencialmente destinados a ser
víctimas directas o indirectas de estos eventos, pues debido a las condiciones de
vulnerabilidad de la población, se incrementa la probabilidad a sufrir severos daños en lo
social, económico, ambiental y estructural.
En el país estamos expuestos a importantes amenazas vinculadas a fenómeno naturales,
como son los sismos, la lluvias torrenciales, las tormentas, inundaciones, deslizamientos,
sequía, entre otros, o incendios y explosiones relacionado a lo tecnológico, y que por no
contar con políticas públicas bien fundamentadas en materia de reducción de la
vulnerabilidad y del riesgo de desastres, la probabilidad de enfrentar grandes pérdidas
económicas, es sin duda una de las grandes amenazas que pesan sobre la vida, la
economía y los planes de desarrollo en el país, particularmente en el nivel local.
Al posible daño o avería a que está expuesta la infraestructura social (viviendas, escuelas,
hospitales, sistemas viales, por ejemplo), la infraestructura económica (suministro de
energía, transporte, por ejemplo) y los sistemas o capital socio-productivos (plantas
industriales, cultivos, ganadería, existencias, por ejemplo); se deben incorporar los costos
indirectos derivados de la pérdida de empleos, de oferta de bienes y servicios, así como el
bajo rendimiento de instalaciones o infraestructuras por averías, o los gastos de salud y la
baja en la productividad por enfermedades, incapacidad y fallecimiento, que
cotidianamente han traído como consecuencia los eventos en nuestro territorio.
Lamentablemente, el relato sobre los desastres queda de alguna manera resumido al
número de víctimas, damnificados, puentes colapsados, carreteras y viviendas destruidas,
escuelas y hospitales inhabilitados, fallas en los sistemas eléctricos, o de agua potable, por
ejemplo.
197
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En consecuencia, es necesario el reconocer cómo históricamente, los eventos sucedidos
en cada espacio geográfico, tienen consecuencias distintas dependiendo de la
preparación, la capacidad de respuesta y la habilidad desarrollada para recuperarse y
restituir en el menor tiempo posible las condiciones de normalidad, seguridad, calidad de
vida y desarrollo.
La limitada y en momentos inexistente capacidad de coordinación impuesta por el
gobierno nacional (por cuestiones políticas o ideológicas) entre los actores fundamentales
de los distintos niveles de gobierno, la ausencia de un Plan Nacional para la Gestión del
Riesgo y la Atención de Desastres, y la escasa cultura y conciencia preventiva ciudadana e
institucional, hacen del país una región aún más vulnerable ante las amenazas socionaturales y tecnológicas.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Las Alcaldías tienen la responsabilidad de ejercer de manera coordinada y concurrente
estas competencias con los otros niveles y sectores de gobierno, pero además el propiciar
la más amplia participación ciudadana.
El municipio se convierte en consecuencia, en el articulador de los actores locales con los
actores nacionales e internacionales, que tienen de manera directa o indirecta la
responsabilidad en la prevención, mitigación, preparación, rehabilitación y reconstrucción
de daños relacionados a emergencias o desastres.
Adicionalmente, debe ejercer la representación y propiciar la participación organizada de
los distintos actores de la sociedad (tanto del sector público, como del privado), como el
académico, el técnico, los gremios profesionales, las organizaciones no gubernamentales,
y las comunidades en el ámbito del municipio.
En primera instancia se debe propiciar el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos
locales para la incorporación de la gestión del riesgo en su accionar, a fin de propiciar
procesos de desarrollo sostenibles en sus ciudades por medio del uso de instrumentos de
planificación (ordenamiento territorial, uso de la tierra, normas de construcción), de
inversión y financiamiento de obras, así como el establecimiento de mecanismos de
seguimiento y control.
Esta aproximación requiere de liderazgo, enfoque participativo, concientización pública,
uso de la información y el conocimiento técnico-científico, al igual que el fortalecimiento
institucional e inversión de recursos para la reducción de la vulnerabilidad y la
construcción de resiliencia.
La implementación de políticas públicas orientadas a transversalizar la variable riesgo en
la gestión municipal, implica también el fortalecer la capacidad de respuesta operativa de
los organismos de prevención y de respuesta (Bomberos y Protección Civil), la formación y
educación ciudadana en la materia, y la puesta en práctica de estrategias orientadas a
reforzar la preparación y organización de las comunidades en las actividades de
prevención, mitigación, y actuación en caso de situaciones de emergencias y desastres.
198
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
También debe considerarse el desarrollo de herramientas financieras para la reducción del
riesgo a nivel local, con el diseño e implementación de mecanismos de transferencia del
riesgo con entidades de seguro y reaseguro, que garanticen la salvaguarda de los fondos
públicos y la capacidad de resiliencia de instalaciones y procesos vitales, lo que implica
valorar el riesgo con anticipación y determinar cuánto cuesta el patrimonio construido de
los municipios.
En términos específicos, se considera de importancia el establecer líneas de acción
referidas a:

Incorporación de criterios de reducción del riesgo en los planes de Desarrollo
Local, por ser el instrumento de planificación y ejecución de la inversión pública
más cercana a los actores sociales locales.

Integrar las acciones de Adaptación al Cambio Climático (ACC) en los programas de
Reducción del Riesgo de Desastres, como estrategia del desarrollo sostenible a
nivel local.

Convocar la instalación de la Comisión Municipal de Gestión de Riesgos
Socionaturales y Tecnológicos, al igual que el Comité Coordinador Municipal de
Protección Civil y Administración de Desastres, que de acuerdo con los
lineamientos de las políticas públicas nacionales en la materia, formulen un Plan
Municipal de Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos y un Plan
Municipal de Protección Civil y Administración de Desastres, ambos basados en el
diálogo con la sociedad civil, la academia, las organizaciones no gubernamentales y
las organizaciones de base de las comunidades en cada municipio.

Programas de evaluación para orientar los planes de reducción del riesgo de
desastre y el diseño y planificación del desarrollo urbano.

La política de Gestión del Riesgo (GDR) debe constituirse en un eje transversal de
la labor del gobierno municipal, donde se articulen las instituciones, programas y
recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, en todos los ámbitos y
sectores, orientadas tanto a evitar la ocurrencia de desastres como a propiciar la
atención oportuna y eficiente de emergencias en todas sus fases.

El desarrollo de las capacidades financieras para la reducción del riesgo, y para la
atención de emergencias y de desastres.

La aplicación de instrumentos de protección social para asegurar a la población
vulnerable que habite en zonas de alto riesgo, mientras pueda ser movilizada a
lugares seguros.

La implementación de programas de empleo temporal para la población
económicamente activa y responsable de grupos familiares que habita en las zonas
de alto riesgo, mientras pueda ser movilizada a lugares seguros,

La constitución de fondos de reserva permanentes en los municipios para las
acciones de prevención y atención de situaciones de calamidad pública, los cuales
199
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
serán derivados de la recaudación de impuestos municipales y aportes del sector
privado.

Vincular proactiva y sistemáticamente al sector privado, al sector académico, a las
organizaciones no gubernamentales y a las organizaciones de base en las
comunidades, para la implementación de las actividades de prevención, mitigación
y reducción del riesgo de desastres a nivel local.

Fortalecer a la organizaciones de Protección Civil y Administración de Desastres de
cada municipio, así como a las comunidades, con planes de gestión comunitaria de
riesgos socionaturales y tecnológicos, planes de contingencia y con sistemas de
Alerta Temprana.

Capacitar a los organismos públicos en los diferentes sectores y ámbitos de
gobierno, con el conocimiento del riesgo específico de cada región, cuenca
hidrográfica del municipio, de tal manera que puedan orientar sus acciones con los
criterios de la Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos.

Desarrollar un Sistema de información para la Gestión Integral del Ambiente, que
incorpore las variables inherentes a los riesgos Socionaturales y Tecnológicos,
utilizando los mismos formatos digitales y unidades de información territorial que
el resto de los sistemas de información georeferenciados pertenecientes a las
organizaciones públicas a nivel nacional y regional, pero tomando como unidad de
análisis espacial fundamental en los municipios a las cuencas hidrográficas y a las
zonas de amenaza ambiental.

Fortalecer la capacidad operativa y tecnológica de todos los organismos de
primera respuesta, especialmente los cuerpos de Bomberos y Protección Civil, para
la respuesta eficiente y oportuna en situaciones de emergencias y desastres.

Impulso a los programas de mantenimiento de infraestructuras para la reducción
del riesgo.

Implementación de Sistemas de Alerta Temprana y Simulacros.

Diseño e implementación de Programas educativos y de capacitación para las
comunidades.
Referencias jurídicas

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
GACETA OFICIAL No. 5.453 EXTRAORDINARIO. Caracas, Venezuela. 2000.

Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres.
Gaceta Oficial N° 5.557 de fecha 13 de noviembre de 2001
Decreto N° 1.557 13 de noviembre de 2001.

Ley de Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. Gaceta Oficial
Nº 39.095 del 9 de enero de 2009.
200
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Ley de los Cuerpos de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencias de
Carácter Civil. Gaceta Oficial N° 5.561 Extraordinario de fecha 28 de noviembre
de 2001.
201
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.7. Ciencia, tecnología e innovación
Definición del sector
Los países que han logrado mayores y más equitativos ingresos, mejor calidad de vida y
economías más exitosas, poseen sólidos sistemas de educación, ciencia, tecnología e
innovación (CTI).
Aunque la Constitución Nacional en su Art°110 reconoce el interés público de la CTI, esto
no se encuentra explícito en los enunciados de los artículos 56 a 68 de la Ley de Reforma
Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Gaceta Oficial Extraordinaria 6015
del 28 de diciembre de 2010, que enumeran las competencias de los gobiernos
municipales. Sin embargo, esto no es obstáculo para que los municipios adelanten
acciones en el ámbito de CTI con efectos muy importantes para el bienestar de sus
habitantes. De hecho, CTI es un eje transversal de la sociedad del siglo XXI. Educación,
salud, agricultura, petróleo, energías alternas, vivienda, ambiente, pobreza y muchos más,
son temas íntimamente conectados con la gestión pública en CTI y están implícitos de
manera transversal en la Ley antes mencionada. Cabe destacar en este contexto que el
municipio Chacao cuenta con una ordenanza de CTI que, para este momento, ya fue
aprobada en primera discusión.
Hoy día se busca que los esfuerzos de CTI lleguen a la gente para facilitarle el
mejoramiento de su calidad de vida. El nivel municipal es el más cercano a la gente. El uso
del conocimiento en CTI actúa como un poderoso incentivo para que los ciudadanos
desarrollen sus capacidades, para que las empresas sean más competitivas y para que el
país y su economía progresen.
Los municipios deben estimular el desarrollo de actividades de CTI en sus espacios,
mediante el desarrollo de emprendedores, parques científicos y tecnológicos y empresas
competitivas, ferias y premios de innovación y múltiples acciones educativas. Se busca la
creación de nuevos empleos y de actividades que impulsen el desarrollo económico en su
ámbito.
Los municipios impulsan también el desarrollo de ciudades sustentables, en las que los
ciudadanos se relacionen más fácilmente con el gobierno local y se beneficien por el
mejor uso del conocimiento para facilitarles el acceso a todos los servicios.
Problemática actual del sector
Desde que en 2010 la Reforma a la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación
(LOCTI) cambió la visión sistémica del desarrollo científico (basada en redes de
conocimiento e intercambio entre la academia y los sectores económicos y sociales
públicos y privados), hemos asistido a una acentuada centralización estatal en el manejo
de los recursos y la toma de decisiones. De esta manera, el sistema de CTI carece de la
estabilidad y solidez necesarias para responder a las necesidades de desarrollo de nuestra
sociedad.
Una de las consecuencias más lamentables es que no hay una política coherente en
formación de recursos humanos para CTI. En julio de 2010 Fundayacucho, bajo el lema
202
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
“Formando para el socialismo”, declaró tener 88.690 becarios, 88% de ellos en
licenciaturas y apenas 0,5% en doctorados y maestrías, de los cuales apenas 83 becarios
(0,1%) cursan estudios en el exterior.
A pesar de que más del 85% de la producción científica y tecnológica se desarrolla en las
universidades autónomas y el IVIC, estas instituciones no pueden ofrecer salarios
adecuados para sus profesores-investigadores. Entre 2008 y 2012 las publicaciones
científicas se redujeron en 38%, a una cifra similar a la de 1997. Las patentes en 1997,
2000 y 2009 sumaron 24, 18 y 1, respectivamente.
Las posibilidades de utilización de la CTI en la eficacia y eficiencia de la gestión municipal
son enormes; sin embargo, en Venezuela no encontramos esta vinculación CTI-Municipio.
Si la intervención municipal junto con la participación ciudadana en los barrios se
planteara la búsqueda de soluciones para el tratamiento del problema del agua,
valorización de la basura, seguridad, energía y empleo, entre otras iniciativas, sería posible
integrar recursos municipales, privados y el ahorro popular para potenciar la contribución
pública en la gestión. Para ello es necesario combinar un uso eficiente de tecnologías de
avanzada con programas sostenibles económica y socialmente.
Lineamientos para la Gestión Municipal
La labor de municipio en esta materia es de promoción del desarrollo de iniciativas que
incorporen la CTI en la solución de los problemas y necesidades de la población. De esta
manera, todo municipio debería contar con un diagnóstico para jerarquizar sus principales
problemas. En función de ello, la gestión municipal puede adelantar iniciativas orientadas
por las prioridades detectadas e impulsarlas en atención a:
a) Base institucional para el desarrollo de la CTI en el municipio
En primer término, es conveniente institucionalizar la Comisión de CTI con su respectiva
unidad operativa; de allí, es posible promover la elaboración del plan de CTI del Municipio.
Dicho Plan, se orientaría hacia prioridades tales como la elaboración de diagnóstico y
solución de los servicios públicos para obtener financiamiento según la LOCTI. Existen
grandes posibilidades en áreas como los servicios de agua potable, suministro eléctrico,
disposición de aguas servidas, recolección, transporte y disposición de residuos sólidos y
tramitación de documentos ante la Alcaldía.
Otros lineamientos institucionales se integrarían con la labor de otros sectores de la
gestión municipal tales como mejoras en las escuelas municipales (infraestructura,
laboratorios, capacitación de docentes), creación de nuevos liceos; atención primaria de
salud; protección ambiental (por ejemplo la descontaminación de playas); clasificación de
los desechos con fines de reciclaje; el mejoramiento y actividades agrícolas y pecuarios;
desarrollo de empresas certificadoras; establecimiento de zonas Wi-Fi en locales
municipales y muchas más.
La base institucional de CTI del municipio deberá acompañarse de la difusión y
comprensión de la Ley de Propiedad Intelectual y sus mecanismos para concretar el
registro de innovaciones. Este aspecto de la gestión de CTI es fundamental para el
203
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
municipio en tanto que promueve la institucionalización de la propiedad sobre la
innovación, lo que genera confianza entre los ciudadanos creadores y emprendedores con
el municipio.
b) Promoción del desarrollo económico
La planeación en CTI en el nivel municipal, debe perseguir como uno de sus principales
objetivos el asentamiento de empresas innovadoras con desarrollos tecnológicos y
productos de alto valor agregado. Estas empresas tiene la capacidad de atraer hacia el
municipio empleados, proveedores y clientes con un alto componente de tecnología e
innovación. En países avanzados, muchos pueblos y ciudades pequeñas han usado esta
estrategia para lograr un desarrollo industrial, educativo y social de alta calidad.
Otra vertiente de lo económico es el fortalecimiento de iniciativas que combinen la
aplicación de CTI de alto impacto en problemas críticos como limpieza de aguas, basura,
energía y seguridad y el establecimiento de condiciones de viabilidad social y económica,
que suponga la generación de empleo y la participación de la empresa pública y privada y
en mecanismos innovadores de inversión y ahorro ciudadanos.
c) La promoción y difusión de la CTI a toda la ciudadanía
Existen variados medios que facilitan la promoción de interés por la CTI por parte de los
ciudadanos de municipio.
Una acción de fácil instrumentación son los Encuentros de CTI en el municipio, con
participación de liceos públicos y privados, empresas e instituciones de educación
superior, engranados con un Festival Juvenil de la Ciencia y otros programas de actividad
juvenil de creación y análisis.
Otras acciones de estímulo y apoyo para CTI a nivel educacional, son las visitas de
estudiantes a instituciones de investigación (como el programa del IVIC), a universidades
(como el programa de la Universidad Simón Bolívar) y a empresas innovadoras ubicadas
en el municipio. También existen programas ensayados por la ASOVAC para que científicos
dicten charlas sobre su quehacer profesional en instituciones de educación secundaria o
en áreas abiertas a todo público (“ciencia en la calle”). Son actividades de fácil realización,
que pueden ser promovidas desde la gestión municipal a costos muy bajos y que poseen
alto impacto en el otorgamiento de prioridad a la CTI por parte de quienes habitan en el
municipio.
Lo antes dicho se relaciona con la necesidad de elevar el nivel de concientización y
participación de los estudiantes, sus familias y la ciudadanía en general, en la
identificación de los problemas del municipio y la búsqueda de soluciones que posea un
alto componente científico-técnico en dónde esté en juego la innovación (salud,
ambiente, energía, entre otras áreas).
Los concursos de innovación y apoyo a innovadores, acompañados de premio municipales
de estímulo a la CTI, son, adicionalmente, una manera de procurar el vínculo de la
población con el sector. Estos premios ya existen en municipios como Chacao y Libertador.
204
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Impacto de la gestión municipal en CTI
En definitiva, el hecho de que el gobierno local asuma la incorporación de la CTI dentro de
la institución municipal, se traduce en el desarrollo de una mayor calidad de vida de sus
ciudadanos. Esto es así en el acceso a servicios de calidad, el disfrute de empleos formales
y estables, el acceso a la ciencia y la cultura, el logro de una mayor formación en CTI y la
posibilidad de la integración y participación ciudadana alrededor de una actividad
innovadora.
En el plano económico, la gestión local de la CTI estimula el desarrollo de empresas
innovadoras y competitivas, a la vez que garantiza la instalación de capacidades de
emprendimiento.
Finalmente, una mejor prestación de servicios públicos con base en CTI, supone
facilidades de movilidad y seguridad, la conservación y protección del ambiente y una
comunicación y gobernanza fluida utilizando las Tecnologías de Información y
Comunicación (TICs).
En definitiva, la incorporación de la gestión de la CTI en el municipio, se relaciona con la
promoción de una ciudad sostenible, inteligente y ecológica, con una presencia ciudadana
que aprecie el valor de la ciencia, la tecnología y la innovación.
Referencias jurídicas, de indicadores y de gestión
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, art. 110.
Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Gaceta Oficial
Extraordinario 6015, 28-12-2010, Artículos 56 a 68
Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI), Gaceta Oficial Nº 38.242, 03-082005
LOCTI, Gaceta Oficial N° 39.575, 16-12-2010
Requena, J. 2010. Interciencia 35: 437-444
Requena, J. 2011. Interciencia 36: 341-347
UNESCO, Declaración sobre la ciencia y el uso del saber científico, 1999,
http://www.oei.es/salactsi/budapestdec.htm
Proyecto de Ordenanza Municipal de Ciencia, Tecnología e Innovación, Municipio Chacao.
Ordenanza del Premio de Ciencia, Tecnología e Innovación del Municipio Chacao
Ley Sobre la Zona Libre Cultural, Científica y Tecnológica del Estado Mérida, de fecha 14
de julio de 1995, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.937
Extraordinario, de fecha 14 de julio de 1995.
Reglamento la Zona Libre Cultural, Científica y Tecnológica del Estado Mérida de fecha 09
de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N°
36.611, de fecha 29 de diciembre de 1998
205
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.8. El Municipio indígena
Definición
La Constitución de 1999 definió, en su preámbulo, al Estado Bolivariano de Venezuela
como “una sociedad multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y
descentralizado”. Adicionalmente, el artículo 119 de la Constitución reconoció los hábitats
y derechos originales de los pueblos indígenas sobre las tierras que ellos ancestralmente
han ocupado. El mismo artículo garantizó la participación de los pueblos indígenas en los
procesos de demarcación de sus tierras, así como su derecho a la propiedad colectiva de
sus tierras. Más aún, el artículo 120 estableció que la explotación de los recursos naturales
en los hábitats indígenas por el Estado deberá ser llevada a cabo sin daños a su integridad
cultural, social y económica, y que estará al previo conocimiento y consulta de las
comunidades indígenas
Premisas normativas y legales
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
En 1999, el preámbulo de la Constitución señaló: “El pueblo de Venezuela, en ejercicio de
sus poderes creadores e invocando el ejemplo histórico de nuestro Libertador Simón
Bolívar y el heroísmo y sacrificio de nuestros pasados aborígenes y de los precursores y
forjadores de una patria libre y soberana; con el fin supremo de refundar la República
para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y
pluricultural en un Estado de justicia, federal, y descentralizado” (1999:9).
A lo largo de la Constitución de 1999 existen 17 artículos que se refieren a los pueblos
indígenas, aunque el capítulo ocho (Artículos 119-126), titulado “De los derechos de los
Pueblos Indígenas”, se dedica específicamente a sus derechos25.
La Constitución de 1999 transformó radicalmente el estatus legal de los pueblos
indígenas. El reconocimiento oficial de sus derechos políticos, económicos y culturales
garantizó su capacidad para participar activamente tanto en el diseño de la legislación
indigenista del Estado venezolano, como de preservar sus prácticas y costumbres, lenguas,
territorios, creencias religiosas, y sistemas socio-políticos. Al mismo tiempo que les otorgó
el derecho a los servicios de salud y educación, protección al medio ambiente, y a los
programas económicos del Estado (Caballero 2003:198).
25
El artículo 119 reconoce la existencia de los pueblos indígenas, sus comunidades, organización social,
política, económica, costumbres, lenguas y religiones, así como sus hábitats y derechos originales sobre las
tierras que ellos ancestral y tradicionalmente han ocupado y que son necesarias para el desarrollo y
garantías de sus estilos de vida. Es obligación del Estado, con la participación de los pueblos indígenas, la
demarcación y garantía de su derecho a la propiedad colectiva de sus tierras, las cuales serán inalienables,
no disponibles, no secuestrables, y no transferibles de acuerdo con los términos de esta Constitución y la
ley. El artículo 120 establece que la explotación de los recursos naturales en los hábitats indígenas por el
Estado deberá ser llevada a cabo sin daños a su integridad cultural, social y económica, y será sujeta con el
previo conocimiento y consulta de las respectivas comunidades indígenas. Los artículos 121, 122, 123 y 124
garantizan los derechos culturales y sociales de estos grupos. El artículo 126 reconoce sus derechos políticos
al interior del Estado venezolano.
206
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Uno de los principales resultados de la Constitución ha sido el acceso de indígenas a
posiciones de poder político en los diferentes niveles (nacional, regional, y local) del
Estado. En las elecciones nacionales del 2000, tres diputados indígenas fueron electos
miembros de la Asamblea Nacional, y por primera vez el estado Amazonas logró elegir a
un indígena como gobernador.
No obstante, a pesar de que la Constitución define a la sociedad venezolana como multiétnica y pluricultural, la realidad es que las etnias indígenas sólo han podido ejercer sus
demandas según las formas pre-establecidas por el Estado. Un ejemplo de esto es la
forma como la Dirección General de Asuntos Indígenas (DGAI), con base en la Constitución
de 1999, manejó la publicación de sus Guías Pedagógicas para la Educación Intercultural
Bilingüe (ver Caballero 2003:203).
La demarcación de los territorios de las etnias
La Constitución de 1999 (CRBV) reconoció por primera vez el carácter multiétnico y
pluricultural del país, e incluyó un capítulo especialmente dedicado a los derechos de los
pueblos indígenas, abriendo espacios para su participación política en los diferente niveles
de gobierno. De hecho, en su Disposición Transitoria Sexta y Doceava, la CBRV estableció
un plazo de dos años a la Asamblea Nacional para legislar la Ley Orgánica de los Pueblos
Indígenas y para la demarcación del hábitat indígena. En enero 2001, la Asamblea
Nacional decretó la Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos
Indígenas. Y en 2002 el gobierno venezolano ratificó el convenio 169 de la OIT. En 2005 la
Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas (LOPCI) desarrolló el marco legal de
derechos. Y, por último, en diciembre 2006 se creó el Ministerio del Poder Popular para
los Pueblos Indígenas (MINPI).
A pesar de estos logros, hasta el presente, la implementación de estas normas legales ha
sido sumamente limitada. Según las ONGs indigenistas, en la actualidad el movimiento
indígena, no dispone de una agenda de lucha propia. Una parte importante de sus líderes
pasaron a ocupar cargos públicos, lo que limita su autonomía, lo que ha generado un
creciente descontento en sus organizaciones de base (Tillet 2010).
Una de las principales críticas que hace la ONG PROVEA a la implementación de políticas
por el MINPI es que “obvia la visión de las comunidades involucradas para la solución de
sus problemas, ejecutando proyectos sin pertinencia cultural (…) y profundizando las
relaciones clientelares con fines electorales, mermando los liderazgos locales y causando
divisiones y conflictos.” Por otra parte, según, “a once años de la aprobación de la CRBV
sólo se han titulado 40 comunidades indígenas (…) Y, en los estados Amazonas y Bolívar
no se ha entregado ningún título, lo que afecta a un total de 24 etnias” (PROVEA 2010).
Leyes y reglamentos
A lo largo de su historia, el Estado venezolano ha utilizado diferentes estrategias a fin de
implementar sus marcos constitucionales y legales en los ‘habitats’ y ‘territorios’
indígenas, sin tomar en cuenta sus derechos sobre los territorios que ancestralmente han
ocupado, a pesar de los pronunciamientos constitucionales sobre sus derechos de
propiedad y uso sobre los recursos naturales que en ellos se encuentran. Uno de estos
207
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
mecanismos ha estado históricamente vinculado a la cambiante división políticoadministrativa del Estado y sus vínculos con los territorios étnicos, lo que ha tenido graves
implicaciones tanto para los derechos políticos de los pueblos indígenas venezolanos
como para la administración y manejo de los recursos naturales en sus territorios.
Territorios estadales y municipales
La Constitución de 1961 otorgó al Presidente de la República la autoridad para establecer
el régimen político de los territorios federales. En 1991 esta disposición legal permitió al
Congreso Nacional el cambio de estatus de los territorios Delta Amacuro y Amazonas por
lo que ambos fueron elevados a la categoría de Estado.
La península de la Guajira y la Cordillera de Perijá (ambas en el estado Zulia), los bajos
llanos inundables de la margen norte del río Orinoco (en los estados Apure, Guárico,
Monagas y Bolívar), el macizo de Guayana (al este del estado Bolívar), el delta del río
Orinoco (en el estado Delta Amacuro y parte del estado Sucre), y la región amazónica al
sur del río Orinoco (estados Amazonas y oeste del estado Bolívar) son los principales
territorios donde habitan los 35 pueblos indígenas identificadas por el XIII Censo de
Población y Vivienda y la Ley de Demarcación de 2001. Según estas fuentes, unos 532.783
ciudadanos venezolanos se identificaron a sí mismos como pertenecientes a una de los 35
pueblos indígenas26.
El estado Amazonas tiene una extensión de 177.000 km2, equivalente a un 19,3% del
territorio nacional, con una población --según el Censo de 2001—de 101.908 habitantes
(Venezuela, OCEI 2002). En el estado Amazonas habitan diecinueve pueblos indígenas que
representan casi el 50% de la población total. El otro 50% equivale a “criollos” hispanohablantes, quienes principalmente habitan en Puerto Ayacucho, la capital del estado.27
Situación actual de los territorios étnicos y los municipios con predominio de población
indígena
En 1993, en el estado Amazonas, a pesar de las demandas de las organizaciones indígenas
de que la Ley de División Político-Territorial del Estado tomara en cuenta los territorios
étnicos y sus particularidades locales, la Asamblea Legislativa, principalmente integrada
por representantes “criollos”, desestimó las demandas de dichas organizaciones, y en julio
29 de 1994 aprobó una nueva ley territorial por medio de la cual los anteriores
departamentos fueron revocados y convertidos en siete Municipios, sin tomar en cuenta
sus especificidades étnicas y territoriales. Cada municipio contaría con un alcalde electo
mayoritariamente, y fue dividido en Juntas Parroquiales.
26
Estas son: baniva, baré, cubeo, jivi (guajibo), jodi (hoti), kurripako, piapoko, puinave, sáliva, sánema
(yanomamo), wotjuja (piaroa), yanomami, warekena, yabarana, yekuana, mako, ñengatù (yeral), uruak
(arutani), akawayo, arawak (lokono), eñepá (panare), kariña, pemón (sape), y wanai (mapoyo).
27
Este territorio contiene inmensos depósitos de recursos minerales (p.ej. oro, bauxita, diamantes, entre
otros)
208
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En 1995, diversas organizaciones indígenas y organizaciones de defensa de los derechos
civiles28, apelaron ante la Corte Suprema de Justicia los procedimientos empleados para
establecer la división político-territorial del estado. Y en diciembre 1996, la Corte Suprema
revocó dicha ley, con base en la supuesta inconstitucionalidad de sus procedimientos, y la
violación del “régimen de excepción” establecido por el artículo 77 de la Constitución de
1961.
En 1997, la organización indígena ORPIA propuso la creación de ocho municipalidades
multi-étnicas y pluriculturales, reclamando los derechos de participación política de las
etnias indígenas, y la descentralización del presupuesto estatal. No obstante, desde la
aprobación de esta ley, el Ejecutivo Estadal –a pesar de que se han llevado a cabo diversas
elecciones estadales y municipales—ha distribuido los presupuestos oficiales para la
construcción de infraestructura y la distribución de bienes y servicios sin tomar en cuenta
las demandas de las organizaciones indígenas, lo que ha generado notorios desacuerdos y
conflictos no solo entre los grupos “criollos” y algunas organizaciones indígenas, sino
también al interior de la población de una misma etnia29.
Los conflictos por los territorios en la cuenca del Lago de Maracaibo
El proceso de colonización del Sur del Lago comenzó durante el período colonial, pero aún
no ha concluido. Originalmente cubierto en casi toda su extensión por el bosque húmedo
tropical, y habitado por indígenas de las etnias Yucpa y Bari, durante los últimos
doscientos años este ha sido el escenario de un ininterrumpido proceso de colonización
por diversos grupos poblacionales procedentes de los territorios vecinos en búsqueda de
tierras “vírgenes” donde expandir su frontera agrícola, o con miras a encontrar empleo y
mejorar sus condiciones de vida.
En 1948, el inicio del fenómeno conocido como “La Violencia” en la vecina Colombia se
convirtió en una oferta ilimitada de mano de obra. La proximidad de la frontera y la
política no-declarada de laissez faire del gobierno venezolano en relación a la inmigración
de criollos e indígenas guajiros colombianos suministró la mano de obra que se requería
para la deforestación a gran escala de la planicie boscosa.
Con el tiempo, en el Sur del Lago de Maracaibo, como también ocurrió en el resto del país,
se fueron conformando dos mercados de tierra: uno legal, en el cual se transfiere la
propiedad de terrenos privados, y otro ilegal, en el cual se transfieren derechos de uso
(bienhechurías) sobre una parcela de reforma agraria sin que medie la autorización por
parte del IAN como establecía la Ley de Reforma Agraria de 1960. Ambas situaciones
dieron origen a numerosos conflictos que perduran hasta el presente.
En la década de 1990 el recrudecimiento de la violencia rural en Colombia complicó aún
más la compleja situación de la zona con el traslado a territorio venezolano de los
28
P.ej. la Organización Regional de Pueblos Indígenas de Amazonas (ORPIA) y la Oficina de Derechos
Humanos del Vicariato de Puerto Ayacucho (cfr. Caballero 2003:216)
29
Consultar, por ejemplo, el análisis etno-histórico de los conflictos generados por la propuesta de creación
de un municipio exclusivamente Yanomami en el estado Amazonas, debido a la creciente influencia de los
partidos políticos y de otros agentes sociales (p.ej. los misioneros católicos) entre las poblaciones indígenas
(cfr. Caballero 2003:261-301).
209
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
conflictos armados y los flujos (comerciales y monetarios) generados por los cultivos
ilegales.
Los Yukpa y los conflictos territoriales en la Sierra de Perijá (Estado Zulia)
El territorio ancestral de los Yukpa abarca el piedemonte de la Sierra de Perijá, de
Venezuela, y parte del departamento de Cesar en Colombia. A partir de la década de 1930,
comenzó el proceso de desplazamiento de los Yukpa de sus territorios en la cuenca del
Lago de Maracaibo hacia la Sierra de Perijá en la frontera con Colombia. No obstante,
durante la década de 1970, los Yukpa dieron inicio a un proceso de recuperación del
piedemonte mediante la ocupación de algunas haciendas. A partir de esa década, han sido
víctimas de permanente hostigamiento por parte de los ganaderos de la zona con el apoyo
de las Fuerzas Armadas de Venezuela y de los grupos paramilitares existentes a ambos
lados de la frontera binacional.
En 2001, los Yukpa reanudaron las ocupaciones de tierras y en 2004 se organizaron para
exigir la suspensión de los proyectos de expansión minera, la derogación de las
concesiones carboníferas; y, sobre todo, para reclamar la demarcación de sus antiguos
territorios.
Un caso notable es la situación de la comunidad Yukpa Chaktapa, ubicada en el municipio
Machiques de la Sierra de Perijá. Según la ONG Provea “desde hace casi seis años son
víctimas de un permanente hostigamiento por parte de los ganaderos de la zona y
efectivos de la Guardia Nacional Bolivariana (GNB) por el solo hecho de reclamar la
demarcación de sus tierras” (Provea 2010).
En octubre 2009, estos enfrentamientos derivaron en la detención del cacique Yukpa de
Chaktapa, Sabino Romero, y del Wayuu Alexander Fernández. Los Yukpa, liderados por el
cacique Sabino Romero, reclaman unas 285.000 ha., lo que contrasta con la propuesta del
gobierno venezolano que identifica un territorio mucho menor, fragmentado en sectores
aislados, y que no afecta a las haciendas ganaderas ni a las concesiones mineras.
La prisión y juicio a los líderes indígenas desencadenó una serie de protestas en diferentes
ciudades. Ese mismo día, el hermano jesuita José María Korta, de 81 años de edad, y uno
de los principales defensores de la causa indígena, inició una huelga de hambre en Caracas
frente a la Asamblea Nacional, a fin de denunciar la no implementación de los principios
constitucionales sobre los derechos a la tierra de los indígenas, y en demanda de la
excarcelación de los indígenas presos. Más aún, el 8 de noviembre en la Plaza Bolívar de
Caracas se congregaron más de cien representantes de doce etnias indígenas reclamando
la liberación de sus líderes y el respeto a sus derechos constitucionales. Por último, el 25
de febrero de 2010 la comunidad de Chaktapa introdujo una acción de amparo a favor de
sus líderes ante la Sala Constitucional del TSJ. El 30 de julio del 2010 el TSJ declaró
inadmisible el amparo, por lo que evitó pronunciarse sobre el objetivo último de la acción
de amparo, que era obligarla a dictaminar la culpabilidad o no de los acusados, tomando
en consideración los derechos territoriales de la etnia. El caso aún no ha sido resuelto.
210
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Los Bari y los conflictos territoriales en la cuenca del río Catatumbo (Estado Zulia)
Un caso similar es el de la etnia Bari, cuyo territorio ancestral está localizado en la cuenca
del río Catatumbo, a ambos lados de la frontera de Colombia y Venezuela. Con
posterioridad a la década de 1920, la explotación del petróleo y de carbón redujo
drásticamente el territorio ocupado por los Bari en ambos países.
En el siglo XXI los Bari nuevamente están amenazados por los intereses de las empresas
mineras y petroleras de Venezuela y Colombia, así como también por la expansión del
cultivo de coca y la presencia de grupos armados ilegales en su territorio a ambos lados de
la frontera binacional.
En Venezuela, en particular, la expansión de las haciendas ganaderas y de las plantaciones
de cacao de colonos procedentes de Maracaibo y de Colombia contribuye no sólo a la
reducción del territorio ancestral de la etnia, sino también a diezmar su población.
En los años 2005 y 2009 el gobierno venezolano dio inicio a un proceso de demarcación
del territorio yukpa. No obstante, y a pesar de que tanto la CRBV como las leyes vigentes
reconocen el derecho de los indígenas a la propiedad colectiva de sus territorios, en 2009
el proceso de demarcación fue paralizado, y los mecanismos de auto-demarcación
previstos por la ley han sido desconocidos para todos los efectos prácticos. Lo que ha
dado origen a un creciente descontento de los pueblos indígenas con el gobierno nacional.
Los Kariña, las plantaciones forestales y la explotación petrolera en los llanos orientales
La etnia Kariña, denominada caribe por los conquistadores españoles, ocupa diferentes
territorios tanto de Venezuela como de algunos países vecinos (Guyana, Brasil y
Suriname). No obstante, la mayoría de la población Kariña se ubica en los llanos del río
Orinoco (al sur de Venezuela) y en la cuenca del río Cuyuní (al oriente, en la frontera con
Guyana). Durante la colonia española, algunas comunidades Kariña obtuvieron títulos de
propiedad, y en 1904 otras lograron legalizar sus tierras en conformidad con la Ley Agraria
de ese año. Actualmente, sin embargo, la mayoría de estas comunidades confrontan
problemas de linderos con los colonos criollos vecinos de sus tierras.
En 1992 el Instituto Agrario Nacional (IAN), estando aún vigente la LRA, transfirió a la
empresa Proforca, propiedad del estado venezolano, un lote de tierra sobre un polígono
que cubre aproximadamente unas 600.000 hectáreas, con el objetivo de dar continuidad a
un programa de siembra de pinos de la Corporación Venezolana de Guayana, lo que
afectó directamente a las comunidades Kariña.
A mediados de la década de 1990, durante el segundo programa de ajuste estructural, los
precios de los hidrocarburos bajaron notoriamente. A fin de atraer inversiones
extranjeras, el gobierno diseñó un programa denominado "Apertura Petrolera", con el que
se otorgó el uso del subsuelo a las empresas transnacionales en sociedad con la estatal
PDVSA para la extracción de hidrocarburos a 50.000 hectáreas de la cuenca del río
Orinoco. Lo que comprometió gravemente los derechos de propiedad de los Kariña sobre
gran parte de su territorio (PROVEA 2010).
211
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
En el año 2000, los Kariña que habitan en la cuenca del río Tascabaña (llanos orientales,
estado Anzoátegui), comenzaron a notar una creciente contaminación con gas metano en
el río. En 1999, PDVSA había perforado unos pozos a proximidad de las comunidades
Kariña, que posteriormente fueron sellados, pero que dieron origen a la contaminación
del río. PDVSA aún no ha realizado, sin embargo, ningún estudio de impacto ambiental
que certifique la magnitud de la fuga de gas metano, ni de sus posibles impactos para el
ecosistema y para las comunidades Kariña. Según PROVEA, los indígenas, si bien muestran
una gran preocupación por el problema, tienen miedo a denunciar, ya que no desean que
PDVSA paralice la construcción de un ambulatorio y una cancha deportiva en la
comunidad (PROVEA 2010).
La penetración territorial de las empresas mineras y el papel del Estado
Los Ye’kuana y Sanemá y la minería en la cuenca del río Caura
La cuenca del río Caura (afluente del río Orinoco que nace en la Meseta de Jaua, frontera
con Brasil al sudeste de Venezuela), forma parte del territorio ancestral de las etnias
Ye´kuana y Sanemá. En la cuenca alta del río, desde hace varias décadas la minería ilegal
está causando graves daños tanto al vulnerable ecosistema selvático, como a la población
indígena que habita el territorio. Los colonos venezolanos, y los obreros mineros
procedentes de Brasil (los garimpeiros), utilizan motores hidráulicos y mercurio a fin de
extraer el oro existente en el subsuelo. En los ecosistemas tropicales lluviosos, esta
tecnología genera un gran impacto ambiental debido al uso de grandes maquinarias
utilizadas para deforestar los bosques y hacer movimientos de tierra. En los últimos años
se ha incrementado la frecuencia con que los mineros ilegales han recurrido a la violencia
no sólo contra de los funcionarios vinculados a la protección del ambiente, sino también
contra la población indígena.
En abril de 2010, el gobierno anunció la implementación del Plan Caura a fin de detener la
destrucción ambiental generada por la minería ilegal en los estados Bolívar, Amazonas y
Delta Amacuro. Según el Ministro del Ambiente, el Plan Caura abarca todo el territorio
conformado por los ecosistemas de alto valor ecológico de la margen derecha del río
Orinoco. Para proteger esta extensa región, se decidió incrementar la presencia militar
con una operación que movilizó a 2.800 efectivos de las Fuerzas Armadas Bolivarianas,
más 12 aeronaves y fiscales especiales del Ministerio Público. A fines de agosto, se había
logrado desalojar a más de 20 mil personas que se dedicaban a la extracción de oro,
diamantes y coltán30; se habían detectado 14 pistas aéreas ilegales, y se habían
recuperado unas 30 mil hectáreas inhabilitando 299 campamentos mineros.
30
El descubrimiento de coltán en territorio venezolano es una nueva amenaza para los derechos territoriales
de las etnias indígenas. En octubre 2009, el Presidente de la República anunció el descubrimiento de
grandes yacimientos de coltán (abreviatura de columbita y tantalita, minerales que contienen niobio y
tántalo, insumos para la fabricación de teléfonos móviles y computadoras portátiles), y en enero 2010
informó a la prensa que las reservas del mineral pudieran alcanzar los 100 mil millones de dólares. El
incremento de la demanda mundial de tántalo ha disparado los precios, lo que incentiva a las
transnacionales mineras a la búsqueda de nuevos yacimientos, y genera el incremento la minería ilegal y el
contrabando. Recientemente, el gobierno anunció que el Ministerio para las Industrias Básicas y Minería,
212
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
No obstante, según José Poyo, diputado indígena a la Asamblea Nacional, “de los 600
mineros ilegales que se encontraban con anterioridad al Plan Caura, la cifra actualmente
se ha incrementado a más de 3.000, entre los que hay desplazados de Brasil, Colombia y
Guyana. Por su parte, Alejandro Lanz, director del Centro de Investigaciones Ecológicas de
Venezuela (CIEV), acusó al ejército y a la Guardia Nacional de complicidad en la situación
(PROVEA 2010).
Los Yanomami y la minería en el alto Orinoco (Estado Amazonas)
Con posterioridad a la década de 1970, y similarmente a lo que ocurre en el Caura, los
Yanomami que habitan en la cuenca del alto Orinoco experimentan la presencia de
mineros ilegales provenientes de Brasil. El 1993, en la aldea de Haximu, Brasil, en la
frontera entre Brasil y Venezuela unos 16 yanomami fueron asesinados por un grupo de
garimpeiros, lo que fue calificado como genocidio por la Corte Suprema de Brasil. En
Venezuela, los garimpeiros extraen oro y diamantes. En 2010, nuevamente, se reportó la
presencia de mineros ilegales en el territorio Yanomami de Venezuela, lo que ha
contribuido al incremento tanto de la mortalidad debido a la malaria como a nuevos
asesinatos de indígenas. En el acuerdo suscrito ante la CIDH, el Estado venezolano se
compromete a promover la suscripción de un acuerdo con el Gobierno de Brasil, a los
fines de establecer un plan de vigilancia y control conjunto y permanente, para
monitorear y controlar la entrada de garimpeiros y la minería ilegal en el área yanomami.
Hasta la fecha, esto no se ha concretado.
Por su parte, el Ministerio del Poder Popular para los Pueblos Indígenas (MPPI) señala que
“60 mil mineros han devastado en nueve meses más de 20 mil hectáreas de la Amazonia
venezolana y de los ríos Caura y Caroní y sus afluentes” (PROVEA 2010). Delitos como la
explotación ilegal de madera, la contaminación por mercurio, el contrabando de
combustible, y la presencia de indocumentados brasileños y colombianos son los factores
de alto riesgo que afectan los ecosistemas de la región, lo que genera graves impactos
para las etnias indígenas que dependen de estos ecosistemas para su subsistencia. Arturo
Rodríguez, miembro de la organización Kuyujani, que agrupa a las 53 comunidades
indígenas Yek´wana y Sanema de la cuenca del río Caura, denunció: “los militares
apostados en El Playón -presuntamente-, negocian con los mineros su acceso al Alto Caura
por gramos de oro a la hora de salir de la zona; por eso hoy los mineros suben desde
Maripa por el río de día y sin evitar el puesto de los militares, ya que no los detienen”
(PROVEA 2010).
impulsará un proyecto de prospección y aprovechamiento en los estados Bolívar y Amazonas. La región a
evaluar abarca una superficie de aproximadamente 176.300 km2. Para ello se creará una empresa nacional
de minerales estratégicos, con China y Suráfrica como posibles socios. Según el gobierno, la explotación del
mineral dispondrá de un código ambientalista. Sin embargo, el proyecto no toma en cuenta que el área
afectada corresponde al hábitat y los territorios ancestrales de 15 etnias indígenas, ninguna de las cuales
aún cuenta con títulos de propiedad sobre sus tierras, lo que los coloca en una situación de vulnerabilidad
jurídica frente a los proyectos mineros promovidos por el Estado. Por otra parte, el proyecto no contempla
la consulta previa, libre e informada de las comunidades indígenas en su diseño e implementación, como
tampoco la distribución de beneficios con las comunidades.
213
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Lineamientos para la Gestión Municipal
Municipios con predominio de población indígena y diversidad étnica
En cualquier propuesta sobre municipios con población indígena hay que tomar muy en
cuenta su diversidad étnica. Por ejemplo, en el estado Amazonas hay varios municipios
que son multi-étnicos. Esa diversidad hay que sopesarla y considerarla tanto en cuanto a
su población, como en la participación en funciones de alcaldía, distribución de cargos y
actividades de acuerdo con las parroquias. Esto supone la instauración de un verdadero
Municipio Indígena, tal como lo prevé la Constitución, evitando la “criollización” de la
gestión que a la larga afecta los intereses de los pueblos indígenas.
Las políticas indigenistas del Estado venezolano
Es necesario superar las prácticas clientelares del Estado venezolano en relación a los
pueblos indígenas. Es fundamental dotarles de herramientas para su participación en las
políticas públicas (nacionales, estadales, municipales, parroquiales) buscando su real
empoderamiento mediante la participación en su discusión; así como en el diseño,
implementación, monitoreo y evaluación de sus resultados.
Los programas de desarrollo económico y los proyectos educativos, de salud y de
protección del medio ambiente
Durante el período de gobierno 1999-2013, las políticas del Estado venezolano han pasado
por diferentes etapas, tanto en su diseño como en su implementación, como resultado de
un proceso de aprendizaje y error del gobierno, o de los conflictos y reacciones
provenientes de diversos sectores sociales y políticos. No obstante, el problema que más
ha afectado el logro de los objetivos económicos y sociales planteados por el Estado
durante dicho período ha sido el fortalecimiento de una economía rentista, aunado a un
manejo de las finanzas públicas que otorgan prioridad a los subsidios y controles de
precio. En tal sentido, se plantea que los proyectos a implementarse entre la población
indígena, tenga como referente principal el diálogo intercultural entre los sistemas de
salud, educación y ambiente.
Propuestas específicas en las cuales el gobierno local debe actuar
1. Desde el punto de vista institucional, el municipio puede crear una oficina legal
para cooperar con los asuntos relacionados con los derechos de propiedad de los
pueblos indígenas. De igual manera, debe propiciarse la creación de una unidad
técnica para los proyectos de infraestructura de estos pueblos, los cuales se
diferencian de los proyectos convencionales.
2. Uno de esos proyectos es la Casa Comunal o Churuata. La misma sirve para el uso
de los viajeros y visitantes, disponiendo de servicios locales de atención al
indígena.
3. La demarcación de las tierras indígenas. Este asunto tiene preocupado a la mayoría
de los pueblos indígenas y la gestión oficialista ha sido muy precaria. Una
propuesta es que la demarcación de tierras indígenas deba vincularse con la
214
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
gestión municipal, articulándose con la política nacional. Es indispensable erradicar
el trabajo politizado que hasta el momento se ha efectuado.
4. Establecer puentes para procesos y diálogos interculturales. La LOPCI contempla la
existencia de municipios indígenas, esto quiere decir que los indígenas tienen
derechos a formar municipios más acordes con sus características socio-culturales,
al menos en estados como Amazonas, Bolívar y Delta Amacuro, cuya población es
principalmente indígena.
5. Reforzar y promover, en función de la competencia educativa del Municipio, la
Educación Intercultural Bilingüe.
6. Con los mecanismos de atención primaria de gobierno local, es necesario
garantizar la salud indígena. Así, los programas de salud se orientarían en función
de las características de cada pueblo.
7. Haciendo eco a lo que contempla la constitución sobre una “sociedad multiétnica y
pluricultural”, se impone la adopción de la noción de interculturalidad, entendida
como “diálogo entre las culturas” de una manera más simétrica. Este concepto es
fundamental en una nueva propuesta política y el municipio es el espacio ideal
para llevarla adelante. La nueva propuesta debe ir más allá del simple
reconocimiento de los derechos. Es necesario desarrollar prácticas de participación
de los pueblos que destierre, progresivamente, la manipulación de indígena que
desconocen los procesos de interculturalidad.
8. Finalmente, las autoridades municipales electas, alcaldes y concejales, están
obligados a propiciar el perfil del municipio indígena con el propio pueblo, de
manera que se respete el marco legal vigente y queden resguardados sus
derechos.
Referencias bibliográficas
Caballero-Arias, Hortensia R. 2003. “Engaging in Politics: Yanomami strategies in the face
of Venezuela´s national frontier expansion”, Tesis de doctorado, Departamento de
Antropología, Universidad de Arizona.
Llambí, Luis. 2011. “Las dos cuestiones agrarias del siglo XXI”, Lima: CEPES.
215
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
III.9. Género y gestión municipal
Introducción
Uno de los avances significativos en la democratización de las sociedades ha sido, y sigue
siendo, la igualdad de derechos para todos los hombres y las mujeres. Este difícil y lento
proceso de lucha que lleva más de tres siglos de desarrollo, ha tenido en nuestro país
grandes barreras. Una de las más difíciles de derribar ha sido la inclusión de la igualdad de
género -entre hombres y mujeres- en la toma de decisiones políticas, lo cual ha permitido
la permanente exclusión de éstas de la política y las políticas públicas en todas las
instancias de gobierno a nivel local, regional y nacional, como ciudadanas por y con
derechos y, no como madres cuidadoras31.
El gobierno local es fundamental para la ciudadanía con equidad para mujeres y hombres
de todos los sectores sociales, lo cual requiere varios elementos, siendo el primero de
ellos la voluntad política de hacerlo, a partir de la toma de conciencia de la necesidad de la
misma y de la exigencia de justicia social, en el cumplimiento de los derechos humanos de
las mujeres.
Política pública local con perspectiva de género32
Si bien la meta de la inclusión del enfoque de género en las políticas públicas es la
igualdad eliminando toda forma de discriminación contra la mujer, en nuestro momento
histórico no existe una propuesta de política de Estado transversal con enfoque de
género, ni un verdadero ente rector que elabore los lineamientos, coordine
investigaciones a nivel nacional, formule políticas y capacite al personal de las
instituciones a todo nivel de gobierno en esta prioridad.
Todo esto no implica que los gobiernos locales no puedan desarrollar una Política de
Desarrollo Municipal con estrategia de género, que oriente las acciones a tomar en cada
municipio y de manera articulada vinculando municipios entre sí, y estos, con los
gobiernos regionales. Al final, todos deben coincidir en que la meta de las acciones
emprendidas es «fomentar un desarrollo local inclusivo, para los hombres y las mujeres
del municipio»33.
Para ello existen una serie de puntos en común a implementar cualquiera sea la política,
programa o proyecto que con perspectiva de género se pretenda implementar. Los
principales son los siguientes:
Plan de Desarrollo Municipal con igualdad de género. Todo municipio debe diseñar su
plan de desarrollo para el alcance de sus metas. Es en este nivel donde debe comenzar a
31
La igualdad de género está incluida en el Artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
32
Si bien en América Latina El Salvador es considerado el país que ha desarrollado más las políticas con
perspectiva de género a diferentes niveles de gobierno, las mismas han sido implementadas con diferentes
niveles de éxito en casi todos los países, más visiblemente en México, Chile, República Dominicana,
Colombia, Brasil, Bolivia y Argentina.
33
Auradou, Alice. Género en el Desarrollo Local. República Dominicana, 2007.
216
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
incorporarse el enfoque de género, a fin de que desde allí permeen todas las políticas,
programas y proyectos que se planifiquen y ejecuten durante el período de gestión.
Así, dos elementos principales de todo municipio serán permeados por el enfoque de
género: 1) El presupuesto, el cual no sólo debe ser elaborado con participación de las
organizaciones de la sociedad civil, sino también con una visión clara de la incidencia del
mismo, de manera diferencial, sobre la población masculina y la femenina del municipio,
lo cual sólo es posible con una visión género sensitiva. 2) Un organismo rector de la
perspectiva de género, es decir es necesario que los municipios establezcan un ente
(oficina, centro, consejo, o cualquier otra instancia), con reconocimiento y presupuesto
propio, que diseñe, realice, supervise y controle los recursos y el estatus de la visión de
género dentro de las instancias municipales.
Investigación. Iniciar la articulación entre género y gestión local requiere conocer las
características de cada municipio, los indicadores del desarrollo social y económico ya
que, por ej., no son las mismas necesidades las de un municipio urbano densamente
poblado y con grandes sectores populares empobrecidos, que municipios rurales de
economía agropecuaria debilitada; municipios de economía de explotación minera y
aquellos, en cualquiera de estos modos de producción, con alta población indígena.
Esta realidad que impacta profundamente a la población local se conoce a partir de los
datos oficiales y otras fuentes, a fin de identificar las condiciones de vida de la población
en salud, trabajo, educación, recreación, participación social y política, seguridad
ciudadana y seguridad social, entre otros indicadores. Toda la información requiere ser
organizada por sexo y grupos edad, a fin de construir para cada municipio un mapa de
necesidades para alcanzar una calidad de vida con equidad de género.
Participación de la sociedad civil. En paralelo a la recolección de información es
fundamental identificar la presencia de grupos organizados de la sociedad civil en las
diferentes comunidades de cada municipio, sus diferentes áreas de interés y especialidad,
su evaluación de las necesidades de la comunidad y el municipio, y dentro de ellas el
liderazgo de mujeres y de hombres. También debemos reconocer la presencia de
instituciones que hacen vida en cada municipio, tales como agencias del Estado (salud,
educación, trabajo, jurídicas, por ejemplo) agencias del sector privado (empresas,
gremios, y otras) y de las iglesias, las cuales son un importante apoyo en el desarrollo de
cualquier política local. Incorporar a la sociedad civil preferiblemente organizada, en las
tareas de detección de problemas, planificación de presupuesto participativo con enfoque
de género, y demás acciones a realizar en el municipio.
Igualdad de género municipal. Cada municipio debe ajustar su plantilla de personal, fijo
y/o contratado a los requerimientos de la igualdad de género, dando las mismas
posibilidades de empleo a mujeres y hombres dentro del personal municipal y de las
asambleas legislativas, en igualdad de rango y beneficios contractuales, lo cual servirá de
ejemplo y modelaje de las propuestas planteadas.
Monitoreo y evaluación. Toda política, programa o proyecto de gestión debe ser
sometido a un permanente monitoreo y evaluación, particularmente en el caso del
217
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
enfoque de género, ya que los prejuicios culturales limitan, de manera no evidente o a
veces no consciente, la implementación igualitaria de los mismos. Para ello se implementa
el análisis de género, el cual consiste en un proceso de evaluación sistemático y
constante, de los efectos de las políticas, los programas y/o los proyectos que son
implementados, para los hombres y mujeres, particularmente su efecto sobre el
empoderamiento de las mujeres y el control de los recursos, a fin de detectar a tiempo las
desviaciones que las llamadas «barreras de género» producen.
Para monitorear el control de los recursos de manera igualitaria, se realizan
periódicamente las «auditorías del presupuesto con sensibilidad de género», las cuales
permiten evidenciar los egresos presupuestarios y prever los efectos de las políticas y
medidas implementadas sobre los hombres y las mujeres34.
De acuerdo con el Servicio Nacional de la Mujer (Chile)35, los objetivos de la
evaluación serían:
a. Detectar desde el inicio las inequidades de género y las oportunidades y
restricciones de género por sectores, para el diseño de la política, programa o
proyecto. Es prioritario que se visualicen las necesidades de los hombres y de las
mujeres de manera diferenciada.
b. Realizar un diagnóstico de beneficiaria/os y beneficios, de acuerdo con las metas y
objetivos de la política, programa o proyecto, a partir de la data recogida en la
investigación previa.
c. Establecer de manera igualitaria los roles gerenciales femeninos y masculinos en el
proyecto a fin de facilitar el empoderamiento individual y organizacional de la/os
participantes.
Propuestas de políticas locales
Las propuestas siguientes revisten prioridad para el éxito de cualquier política, programa o
proyecto con perspectiva de género a nivel local y, en ese sentido, las presentamos. El
orden de realización dependerá de los recursos de cada municipio.
Capacitación del personal de las alcaldías y legislaciones municipales. Como prioridad es
fundamental diseñar una estrategia de capacitación en la perspectiva de género en la
gestión local para todo el personal, a fin de desmontar los prejuicios de género
dominantes en la cultura y poder desarrollar las competencias necesarias para planificar y
orientar, junto a las organizaciones de las comunidades, los programas y proyectos con
enfoque de género en todas las instancias de política económica, social y cultural.
34
Ibid, 16.
35
SERNAM, Análisis diferencial de género en el diseño y evaluación de programas sociales
seminario taller, Programa de capacitación a funcionarios públicos, ejecuta El Agua S.A.
Consultores Asociados, Chile, 1998.
218
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
El problema de la violencia.
A. Víctimas secundarias de la violencia común. Es evidente que una necesidad sentida
en todos los municipios de Venezuela es la presencia de muchas familias que sufren el
impacto de la violencia común, en particular de la muerte por armas de fuego que
afecta fundamentalmente a la población masculina de niños, jóvenes y adultos
jóvenes. Estas familias, generalmente con alta presencia de mujeres de todas las
edades y muchas de ellas jefas de hogar, requieren una atención particular, insertada
dentro de una política municipal de prevención y atención a la violencia, tanto en lo
preventivo como en lo asistencial. Sin una intervención del Estado, y el municipio es el
más cercano a la población, las «víctimas secundarias quedan inermes, expuestas,
indefensas y solas ante la violencia vivida»36. En este sentido es necesario:
1) Evaluar y reconocer la presencia de la problemática de victimización secundaria
por violencia de armas de fuego en cada municipio y analizar las necesidades no
resueltas que presentan las familias afectadas y sus integrantes, desagregadas por
sexo.
2) Identificar las instancias de salud, educación, vivienda, trabajo y justicia que
puedan responder a las necesidades de estas familias y realizar las orientaciones
necesarias para obtenerlas, a fin de reducir el trauma social que consume al país
en una vivencia de miedo y dolor.
3) La acción descentralizada permitiría la creación de programas y centros de
atención comunitarios con atención psicológica, en cooperación con la comunidad
organizada, a fin de facilitarles un proceso más rápido de recuperación. Estos
programas o centros pueden estar dentro de cualquier servicio de salud,
especialmente en las principales zonas urbanas.
B. Programas de Educación para la Paz con perspectiva de género y participación de
mujeres y hombres, niñas y niños y jóvenes de ambos sexo, reconociendo la
importancia de la escuela como institución dentro de las comunidades. Entre los
objetivos de esta propuesta estarían:
1) Promover la igualdad sin discriminación entre todos y todas como un derecho
humano a fin de desmontar los prejuicios culturales de género.
2) Identificar la violencia intrafamiliar como una forma de aprendizaje de la
violencia como forma valida de relación y resolución de conflictos, lo cual debe
ser desmontado.
3) Promover una cultura de paz y formas alternas no violentas de resolución de
conflictos desde el preescolar.
36
Huggins, Magally y Haydee García (2008). SALUD DE LA MUJER: Mortalidad Materna y Duelo
Traumático. (Dos caras de la desigualdad de género y de la incapacidad del sistema de salud).
ILDIS/Observatorio Venezolano de los Derechos de las Mujeres. Caracas.
219
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
4) Formar promotores de una cultura de paz entre hombres y mujeres y entre
hombres y entre mujeres, de todas las edades comenzando con niños/as en
preescolar, educación secundaria y grupos adultos.
5) Promover y apoyar la organización de las mujeres en torno a esta temática con
participación masculina, de cualquiera grupo etario.
6) Realizar campañas educativas/informativas sobre la problemática y la necesidad
y formas de enfrentarla con participación de toda la población.
C. Violencia intrafamiliar. Implementar programas de prevención y atención con
enfoque de género. Estas instancias locales, al ser capacitadas, desarrollarían
competencias para trabajar con mujeres de cualquier edad y víctimas de cualquier tipo
de violencia: verbal, psicológica, sexual, física, institucional y victimización secundaria
por muertes violentas con armas de fuego, entre otras formas de expresión de la
violencia. Entre los objetivos de esta propuesta estarían:
1) Identificar desde las primeras edades de la vida de niñas y niños la presencia de
violencia intrafamiliar a través de los preescolares, centros deportivos y de
recreación y, cualquiera otra instancia de participación comunitaria,
independientemente de si esto/as son víctimas directas o secundarias.
2) Brindar atención individual y/o grupal a las mujeres y niña/os y adolescentes,
víctimas de violencia intrafamiliar, independientemente de estado civil o
preferencia sexual: psicológicas, jurídicas y sociales, incluyendo los refugios
para la mujer y sus hija/os, y el correspondiente acompañamiento necesario.
3) Realizar campañas educativas/informativas sobre la presencia y características
de esta problemática y la necesidad y formas de enfrentarla con participación
de toda la población.
4) Promover y apoyar la organización de las mujeres en torno a esta temática con
participación masculina, de cualquiera grupo etario.
D. Problemática penitenciaria. Los municipios dentro de cuyos límites se encuentra una
institución penitenciaria viven un impacto muy particular, no sólo por los frecuentes
conflictos violentos dentro de las mismas, sino por el impacto en las familias de las
comunidades por la detención de algún miembro de la misma.
Esto requiere, con fines a la descentralización previsible de las instituciones
penitenciarias del país, diseñar algunas estrategias de acompañamiento y atención a
estas familias y, en especial, al alto número de mujeres que se movilizan ante esta
realidad.
1) Un primer paso es el reconocimiento de la problemática tanto en las familias del
municipio como las que se movilizan hacia las prisiones, ya que, garantizar el
mínimo apoyo necesario se convertirá en una forma de prevención de la
violencia al reconocer los derechos humanos del recluso y de su familia.
2) Diseñar estrategias de apoyo de transporte a las mujeres y sus acompañantes,
desde paradas centrales hasta las inmediaciones de los centros penitenciarios.
220
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
3) Garantizar el acceso a la educación a lo/as niño/as de las familias involucradas y
atenderles en los programas de prevención de la violencia y educación para la
paz.
4) Brindar apoyo a las mujeres de cualquier edad en los centros de apoyo creados
para atender la violencia a fin de ayudarlas a concientizar su situación de
violación de derechos humanos y violencia institucional, con el objeto de que
puedan generar una organización que las represente.
5) Realizar campañas educativas/informativas de la presencia de esta
problemática y la necesidad y formas de enfrentarla con participación de toda
la población.
6) Promover y apoyar la organización de las mujeres en torno a esta temática con
participación masculina, de cualquiera grupo etario.
Por último, incluir en los programas propuestos todas aquellas problemáticas de violencia
de alta incidencia en niño/as, jóvenes de ambos sexos, mujeres y hombres de cualquiera
edad en el municipio respectivo, a partir de su identificación en la revisión de la data
municipal.
Salud. Si partimos de una perspectiva de género, la salud exige diseñar formas de
abordaje que incluyan las especificidades masculinas y femeninas en este sector. Un
ejemplo es la atención a lesionados de accidentes de tránsito básicamente masculinos y
de accidentes dentro del hogar (quemaduras de agua caliente, por ej.) propios de las niñas
y mujeres. Además, estas políticas deben incluir, pero trascender los problemas de la
salud sexual y la salud reproductiva. Entre los objetivos de esta propuesta estarían:
a. Identificar por sexo la data del sector salud a fin de conocer las problemáticas
dominantes de cada género de acuerdo con el grupo de edad, y poder así diseñar
planes de prevención y atención.
b. Educar la prevención del embarazo adolescente tanto a niñas y niños desde
temprana edad en educación primaria, y adolescentes de ambos sexos.
c. Educar sobre el derecho al ejercicio de una sexualidad responsable con medidas
de prevención de transmisión sexual y embarazo indeseado.
d. Proporcionar de forma gratuita o a bajo costo preservativos y otros métodos
anticonceptivos a jóvenes de ambos sexos y, realizar prevención secundaria del
embarazo indeseado mediante la píldora del día siguiente de libre acceso.
e. Atender de manera prioritaria los embarazos en mujeres de cualquiera edad,
particularmente adolescentes, desde su inicio en un mínimo de 4 consultas
prenatales y, garantizar condiciones dignas para el parto a fin de disminuir la
mortalidad materna, y prevenir y atender la mortalidad de neonatos. Este
programa requiere un presupuesto acorde.
221
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
f. Atender y educar de manera preventiva en torno al cáncer de mama y al cáncer
de próstata como problemas de alto riesgo en la población adulta femenina y
masculina.
g. Realizar campañas educativas/informativas de la presencia de las problemáticas
de salud, y la necesidad y formas de enfrentarlas con participación de toda la
población.
h. Promover y apoyar la organización de las mujeres en torno a las problemáticas
de salud con participación masculina, de cualquiera grupo etario.
i. Incluir en los programas todas aquellas problemáticas de salud de alta
incidencia en niña/os, jóvenes de ambos sexos, en mujeres y hombres de
cualquiera grupo etario en el municipio respectivo, a partir de su identificación en
la revisión de la data municipal de salud.
Trabajo y género. Todo municipio presenta una serie de problemáticas de orden laboral
que, de manera diferencial afectan a las mujeres y los hombres, y que generan
discriminación de las mujeres. Estas pueden ser abordadas de manera complementarias
de las políticas anteriormente expuestas, ya que revisten prioridad en muchas mujeres y
permitirán evidenciar la desigualdad de trato y calidad de vida entre las mujeres y los
hombres, aun en el mismo grupo social.
En lo laboral y la lucha contra la pobreza. Una realidad en Venezuela hoy es que, cada día
mayor número de mujeres se incorporan al mercado laboral como asalariadas, lo cual les
genera una doble jornada a costa de su salud y del tiempo libre requerido para reponer las
energías perdidas y para el ocio. Las mujeres trabajan el doble que los hombres, pues su
jornada familiar de cuidado no es compartida por estos en el hogar, con base a prejuicios
ancestrales sobre los derechos y el lugar de las mujeres en lo privado/doméstico y no
reconocimiento de su ciudadanía y derechos políticos y económicos.
Las mujeres siempre han trabajado dentro y fuera del hogar, más en las coyunturas de
crisis económica como la que vive Venezuela hoy, en la cual un salario, aunque sea mayor
al salario mínimo, no cubre las necesidades del grupo familiar. Además, cada vez más las
mujeres, en particular las jóvenes, asumen que estudiar, trabajar y participar en la vida
económica, social, política y cultural del país, es un derecho que les corresponde por ser
ciudadanas.
Todo lo anterior amerita que se creen las condiciones para que las mujeres también
puedan de manera igualitaria y a partir de sus diferencias, acceder al ejercicio de este
derecho a ser actora social y ciudadana, en especial las madres solteras y mujeres jefas de
hogar. Para ello, el gobierno local puede generar programas concretos que cubran las
necesidades de las mujeres estudiantes, trabajadoras y activistas comunitarias y/o
políticas en su espacio geográfico, como ejercicio de sus derechos ciudadanos y en el
combate a la pobreza. Los principales objetivos serían:

Crear espacios socioeducativos de acogida para la atención de niña/os
menores de tres años hijos de madres y/o padres trabajadores, estilo
«hogares de cuidado diario».
222
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.

Crear espacios socioeducativos de actividades para niña/os de educación
primaria a la salida de sus actividades escolares, a fin de orientarlos en sus
actividades extracurriculares y/o de compensación curricular.

Crear espacios socioeducativos para actividades deportivas y recreativas
para niña/os y adolescentes de ambos sexos en jornadas fuera de las
actividades formales educativas.

Capacitar al personal masculino y femenino de los espacios socioeducativos
en enfoque de género y ciclo de vida, a fin de que puedan prestar el apoyo
y atención necesarios a la población infantojuvenil, e incorporar en sus
actividades a las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones que
hacen vida en las comunidades.

Estos espacios (juntos o por separado) serían centros de prevención del
delito y consumo de drogas, pero básicamente garantizarían atención
integral y protección a la población infantil y adolescente, lo cual brindará a
las madres trabajadoras o no, la disponibilidad del tiempo necesario para el
trabajo, la educación y el esparcimiento, lo cual es un derecho de todas las
mujeres, incluyendo a las madres de familia. Asimismo, debe estar
garantizada la presencia masculina a fin de que estos actúen como modelos
para los roles futuros de padres responsables de familia, tan escasos en
nuestro país.

El trabajo femenino predomina en el sector terciario subpagado y en
funciones de cuidado de niña/os, personas enfermas y/o ancianos, y en la
economía informal. El personal de los espacios socioeducativos podrá
ofrecer orientación y capacitación laboral, y sobre cómo emprender
proyectos de producción autosuficientes, apoyándose en los recursos de la
sociedad civil organizada y las instituciones que hacen vida en las
comunidades de los municipios.

Realizar campañas educativas/informativas sobre la presencia de los
programas que prestan los espacios socioeducativos en las comunidades y
la necesidad de la participación masculina en los mismos, como una forma
de combatir la paternidad irresponsable.

Promover y apoyar la organización de las mujeres y de los hombres en
torno a estas acciones con participación de cualquiera grupo etario.
223
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
IV. Casos exitosos de gestión municipal
Se ha querido presentar varios casos de gestión de municipios donde gobierna la Unidad
Democrática a los efectos de llamar la atención sobre la importancia de llevar adelante
una buena gestión pública. Hay muchos otros. Pero el propósito es, además de resaltar la
necesidad de conducir gobiernos municipales eficientes y eficaces, atraer en el futuro
inmediato nuevos casos que resalten por su impacto y buenos resultados.
La Alcaldía del Municipio Sucre de Miranda tiene varios logros. Muchos de ellos basados
en la participación de la comunidad. Para tal propósito, iniciaron en el año 2009 un
proceso participativo de asignar los recursos presupuestarios. El camino recorrido y sus
resultados se ofrecen en este documento.
La experiencia del Plan Estratégico del Área Metropolitana de Caracas es única en el país.
Traduce no sólo un esfuerzo y una voluntad política, sino, sobre todo, la presencia de una
visión distinta sobre el manejo de los asuntos metropolitanos. Este trabajo será referencia
para la gerencia de futuros Distritos Metropolitanos de Venezuela.
La Alcaldía de San Diego ofrece una gestión con solvencia y aprobación de la población.
Allí es posible encontrar novedosas formas de gestión en las áreas de agua, planificación
urbana y participación. Es una buena muestra de lo que es posible hacer en los municipios
fuera de Caracas.
El otro caso es conocido nacionalmente por su proyección: la gestión de la cultura en
Chacao. En este municipio ha sido posible implantar un modelo, una manera de hacer las
cosas en materia cultural, basada en la incorporación de vecinos, actores económicos y
sociales.
Es nuestra aspiración agigantar esta lista para una futura edición de este documento. De
eso se trata; realizar una gestión que perdure en la mete de sus habitantes. Es posible y
así se hará.
224
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
IV.1. Presupuesto Participativo en el Municipio Sucre del Estado Miranda37
Antecedentes
La experiencia que ha servido de inspiración y marco referencial al Presupuesto
Participativo en el Municipio Sucre del Estado Miranda es la que se inició el año 1996,
impulsada desde la Gobernación de ese estado. Esta experiencia fue ejecutada a través
de la Fundación para el Desarrollo Social del Estado Miranda (FUDESEM), organismo
adscrito a la Gobernación cuyo presidente y fundador fue el Alcalde Carlos Ocariz. Se
conoció como el Sistema de Planificación Participativa (SIPP), en el marco del cual se
desarrollaron las acciones del presupuesto participativo.
El SIPP incluyó una serie de procesos asociados a ejecución de todos los programas de
desarrollo socio-económico que para entonces impulsaba la Gobernación del estado. El
pivote de estos programas fue la participación ciudadana en la gestión y cogestión de
proyectos de acción social. Estrategias como los foros parroquiales, los comités de
participación ciudadana, las mesas de negociación y las asambleas comunitarias
constituyeron la cartera de opciones y espacios de participación que se implantaron
durante el desarrollo de aquella propuesta.
El SIPP se tomó como referencia por sus logros en Miranda y siempre con el espíritu de
capitalizar aprendizajes para facilitar la consecución de importantes objetivos en beneficio
de las comunidades. Por supuesto, ha sido necesario renovar la propuesta, adaptarla a un
nuevo escenario con características propias bastante complejas; así mismo, la
propuesta ha sido actualizada en función de un contexto socio-político que durante la
última década ha estado marcado por cambios sustantivos.
Los lineamientos de la política institucional
Una de las políticas explícitas que marcan la gestión que inicia en enero de 2009 en el
municipio Sucre es la no discriminación por diferencias políticas. Podemos afirmar que la
experiencia de Presupuesto Participativo en su carácter prioritario dentro de lo que
podríamos llamar las líneas maestras del gobierno local, es un reflejo de la misma.
Más allá de la atención a este lineamiento, paradójicamente, no podemos afirmar que la
propuesta para ejecutar una porción del presupuesto de inversión, fue definida como
una política explícita en el programa de gobierno de la nueva administración, ni como un
proyecto diseñado en el marco de un programa o de un plan que se pudiera constatar
como eje transversal para la gestión de los recursos destinados a la inversión en el
Municipio.
Surge a partir de la visión y valores del Alcalde y de su convicción personal sobre la
necesidad de implantar un modelo de gestión en el cual la participación ciudadana
trascendiera del discurso a la acción. Tal vez podríamos afirmar que como en otras
experiencias locales, el nuevo Alcalde la comprendió como una “metodología destinada a
37
Este documento es un resumen de un trabajo de mayor alcance de la Alcaldía de Sucre denominado
“Sistematización de la experiencia de Presupuesto Participativo “Rumbo Propio”, diciembre 2010.
225
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
establecer un canal de diálogo entre el gobierno y los gobernados o como una concepción
de gobierno”
Partiendo de su propia experiencia en FUDESEM, el Alcalde se propuso dar espacio
privilegiado al conocimiento que las personas tienen acerca de sus problemas y su
habilidad para resolverlos, para generar sus propias soluciones. Estarían a disposición el
apoyo y los recursos institucionales para todos aquellos vecinos dispuestos a involucrarse.
Los primeros ejercicios en la planificación de lo que sería la gestión que daba inicio en
enero de 2009, incluyeron la identificación de los aspectos básicos que cualquier
organización debe identificar y reconocer: visión, misión y oportunidades. En cuanto a las
dos primeras, no hay mayor margen de innovación, pues se deben ambas a la Ley
Orgánica del Poder Municipal (2005) y su reforma (2009).
No obstante, más allá de los lineamientos generales que por ley todo alcalde debe
observar, la gestión Ocariz se propuso: “En ese sentido, el planteamiento es trascender no
sólo por el mejoramiento de los indicadores básicos, sino porque el modelo es distinto en
su actuación para y con los ciudadanos. La participación comunitaria debe ser
protagonista de las soluciones a los problemas, la protagonista del cambio. De allí la
necesidad vital de compartir la visión con la ciudadanía”.
En cuanto a la MISIÓN; la Alcaldía del municipio se planteó: “elevar la calidad de vida de la
gente a través de la construcción de un modelo inclusivo de gestión social participativo”.
Bajo ese enfoque se propuso lograr hacia el 2012 entre otros aspectos:
-. Integración popular y Gobierno con la gente;
.- Participación y Presupuesto Participativo
.- Romper mitos administrativos y de gestión;
.- Ciudadano valorado dignamente
.- Ofrecer resultados: efectividad del modelo
.- Impulsar un modelo de inclusión social
.- Logras coherencia entre el discurso y la gestión: inclusión democrática verdadera
En cuanto a los principios rectores de las políticas públicas en el Municipio:
.- Innovación
.- Participación Social
.- Transparencia
.- Respuesta Oportuna
.- Impacto en el foco
.- Eficiencia (respaldado con un análisis costo-beneficio)
Entre las oportunidades detectadas, destacan:
226
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
.- Capacidad de gobierno para hacer algo “diferente” en materia de participación:
creatividad, innovación, “tocar” a la gente.
.- Vocación para gestionar una Alcaldía de calle y no de oficina.
.- Rescatar la credibilidad y responder.
.- Cercanía con los adversarios.
.-Alcanzar potencial en la recaudación.
.- Aprovechar la buena voluntad de las ONG’s y empresas privadas.
.- Despartidizar los servicios.
.- Relaciones con ciertas instancias pares (Alcaldías y Gobernaciones).
Durante el primer año de gestión, se asoció el modelo de Presupuesto Participativo con
aspectos muy concretos, tales como elaborar el presupuesto municipal, con la
participación de la comunidad ejerciendo su ciudadanía y un espacio para el debate entre
la población y la Alcaldía sobre las prioridades y necesidades existentes; así también como
un nuevo modo de administrar que garantiza la transparencia y el control ciudadano sobre
los recursos públicos.
En cuanto a sus objetivos propuestos, fundamentalmente se identifican dos centrales:
-
Promover la construcción de una base social comunitaria; y
-
Que los miembros de la comunidad se apropien del sistema de planificación
municipal concebido sobre la concertación de los diferentes actores involucrados
para el uso de los recursos disponibles.
Los grandes retos pueden resumirse en ganarse a los sectores populares, incrementar los
recursos (recaudación y otros), mejorar significativamente la percepción sobre el tema de
la seguridad y mejorar la capacidad de ejecución interna. La gestión aspira a marcar una
nueva manera de relación entre el gobierno local y la ciudadanía que hace vida en el
Municipio, ese es su valor agregado. Planteado de esta forma entendemos mejor cómo es
que el Municipio puede convertirse en un agente promotor en la construcción de
ciudadanía y se nos hace mucho más incomprensible cómo gestiones de gobierno que
dicen pretender favorecer la transición de habitantes a ciudadanos emprende acciones
que minan en forma drástica las posibilidades del nivel gobierno más próximo a las
necesidades de las personas.
Descripción de la ejecución del presupuesto participativo
En el caso del Municipio Sucre, para emprender el Presupuesto Participativo se integró
parte del equipo que desarrolló la experiencia en la Gobernación del estado Miranda,
desde FUDESEM de la cual el Alcalde fue responsable. El tiempo transcurrido desde
entonces, marca diferencias profundas de los contextos tanto nacional como local; las
características y dinámicas de las comunidades pertenecientes al municipio Sucre, entre
otros elementos, hicieron necesaria la realización de adaptaciones y actualización del
modelo a implantar.
227
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
La realidad social no es la misma en la actualidad. En materia de participación social, las
comunidades manejan instrumentos más sofisticados a los cuales ha dado espacio
explícito el marco normativo vigente. Este instrumental legal, aunque en muchos
casos es aún muy general, en otros incompleto y hasta contradictorio en relación a la
Constitución, han venido funcionando como pauta que posiciona a la comunidad como
actor mucho más beligerante de lo que podría haber sido hace 10 o 15 años atrás.
De una u otra manera esos instrumentos constituyen una base sobre la cual se ha
venido estimulando la construcción de prácticas al menos teóricamente más
participativas. Sin embargo, y aunque pareciera paradójico, el tejido social sigue siendo en
términos generales sumamente precario.
Desde el punto de vista institucional, no fue fácil alinear perspectivas para la implantación
de la propuesta, hubo contradicciones internas y se requirió de intensos aprendizajes por
parte del equipo entrante. Finalmente, FundaSucre asumió su ejecución, con el propósito
de adaptar y actualizar en lo posible el modelo a las circunstancias actuales, siempre
tomando como base la experiencia realizada en Miranda.
El momento estimado para iniciar el primer ciclo del Presupuesto Participativo fue marzo
de 2009, mas efectivamente comenzó dos meses después, en mayo, por la necesidad de
realizar diversos ajustes organizacionales. Buena parte de estos tuvieron que ver con la
decisión de mantener el funcionariado vinculado a la gestión anterior, para no dar
espacio a prácticas retaliativas o a prácticas discriminatorias de carácter políticopartidista. A partir de estrategias de persuasión y discusiones sobre valores y objetivos
de la nueva gestión, se propuso promover el acoplamiento del personal existente con
los equipos entrantes, pese a las marcadas diferencias de intereses.
Estrategias aplicadas

La inclusión o cómo manejar la polarización existente
La inclusión ha sido la estrategia “bandera” para manejar en forma proactiva el clima de
polarización y diferencias políticas que actualmente caracteriza la realidad de nuestro
país. Esto se ha puesto de manifiesto, tanto puertas adentro de la estructura organizativa
municipal, como puertas afuera, de cara a la atención de todas las zonas que integran el
municipio.
La intervención de cara a las diferentes zonas del Municipio no ha sido todavía más
compleja, pues no sólo la inclusión se manejó en cuanto a la atención de todas las
parroquias en su extensión y diversidad geográfica y socio-económica, sino además en
materia de enfrentamiento a la polarización, lo cual implicó la interacción con una
amplia gama de actores, entre los cuales los consejos comunales vinculados al oficialismo
tuvieron un papel importante.
• La sectorización o cómo responder a la mayoría en un Municipio tan complejo
Con el objetivo de llegar a un universo de habitantes tan amplio y diverso, cada una de las
cinco parroquias que conforman el Municipio Sucre se dividió, de acuerdo con su
extensión y complejidad en diferente número de zonas, que oscilan entre 2 y 21 por
parroquia, alcanzando en todo el territorio municipal un total de 38 zonas. Cada una de
228
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
ellas cuenta con uno o dos Coordinadores Zonales como eslabón de enlace y monitoreo
de las diversas acciones emprendidas desde la municipalidad hacia las comunidades,
no sólo aquellas asociadas al Presupuesto Participativo.
• La Transparencia en la ejecución de los recursos o cómo salirle al paso a la
corrupción.
La información relacionada al Presupuesto Municipal, así como los presupuestos de todos
los niveles de gobierno en nuestro país, es de carácter público; por lo tanto, es obligación
del Ejecutivo Local darle accesibilidad a la información relacionada a toda la ciudadanía
del Municipio
De esta manera se promueven actuaciones transparentes y se reduce la posibilidad de la
comisión de actos ilícitos por parte de los funcionarios públicos. Tanto al inicio del ciclo
del Presupuesto Participativo, como durante su ejecución se ha puesto a disposición en
espacios de acceso público la información relacionada.
• La Asistencia Técnica o cómo incentivar una cultura de planificación por proyectos
La asistencia técnica consistió, durante el primer ciclo del Presupuesto Participativo, en
brindar apoyo metodológico a los miembros de las comunidades participantes en los
Encuentros Comunitarios. El objetivo central de la asistencia fue promover la
estructuración, tanto de las ideas como de los perfiles de proyecto propuestos durante las
mesas de trabajo.
Para realizar esta tarea se contó con la actuación del equipo de la Mesa Técnica, instancia
adscrita a la Dirección de Participación Comunitaria de FundaSucre, así como con otras
organizaciones externas a la Alcaldía, con amplia trayectoria en materia de asuntos
comunitarios: el Centro al Servicio de la Acción Popular (CESAP), la Escuela de
Ciudadanos y La Fundación Guayaquil.
Se utilizó tanto la modalidad presencial, como la virtual; ésta última con sectores que
demostraron un mayor manejo del recurso tecnológico, con lo cual se agilizó la dinámica
de planificación y se minimizó el tiempo de desplazamiento para todos los participantes. A
través de internet se realizaron las revisiones de los documentos de proyecto
elaborados y se propusieron los ajustes necesarios, así como el intercambio de
información requerida en cada fase del proceso de formulación y presentación ante las
instancias definidas.
En el caso de la modalidad presencial, se pautó la realización de 6 a 8 reuniones de trabajo
para la formulación de los proyectos, con aquellos vecinos que fueron favorecidos
en la priorización realizada durante el Encuentro. El cronograma de estas reuniones postencuentro se estructuró según las preferencias de los vecinos involucrados en cada
propuesta. Esta manera de abordar la dinámica de planificación, si bien pretendía
promover una verdadera participación de los interesados, tuvo efectos negativos
evidenciados en una prolongación excesiva de las asistencias técnicas, que retrasaron a su
vez las fases siguientes previstas.
229
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
• La capacitación de los actores comunitarios o cómo fortalecer un débil tejido social
Las etapas de implantación y desarrollo inicial del Presupuesto Participativo estuvieron
marcadas por las tensiones propias de una transición de gestiones políticamente
antagónicas, la demora en la disponibilidad de los recursos y la necesidad de hacer
visibles - lo antes posible– las primeras acciones de gobierno dirigidas a dar respuesta a las
demandas de una comunidad con múltiples carencias básicas. A estos factores
atribuimos el hecho de no encontrar un proceso de detección de necesidades en materia
de capacitación de los actores comunitarios y que esta no se incluyera como estrategia en
las acciones realizadas durante el primer ciclo del Presupuesto Participativo.
Las acciones emprendidas en materia de capacitación fueron muy puntuales, como
respuesta ad hoc a necesidades específicas identificadas durante los encuentros,
asambleas comunitarias realizadas y en el intercambio directo con los grupos y
organizaciones durante las asistencias técnicas para la formulación de los proyectos.
De allí que se perciban con un carácter de acompañamiento técnico para agilizar la
generación de perfiles de proyecto con los requerimientos básicos necesarios.
Instancias institucionales involucradas
A continuación haremos una breve descripción de las instituciones, organizaciones y
figuras más relevantes y que desde su inicio hacen posible la ejecución, seguimiento y
evaluación de todos los procesos relativos al Presupuesto Participativo.
No es nuestro propósito hacer una descripción de la institución municipal en general,
sino dar cuenta de las instancias que jugaron un papel en los avances alcanzados durante
el primer ciclo de gestión y aquellas que se relacionan con el proceso, en atención al
marco normativo vigente.
.- La Sala Situacional y los consejos comunales
La función formal de esta unidad es brindar apoyo a todo lo relacionado a los
consejos comunales en el ámbito del Municipio Sucre; esto incluye desde la promoción de
su conformación, acciones para su fortalecimiento, acompañamiento general, así como la
promoción de las buenas relaciones entre estos y la institución municipal, así como su
integración en la agenda de actividades programadas.
.- Los Coordinadores Zonales y sus equipos
Los Coordinadores Zonales son personas provenientes de las diferentes comunidades del
Municipio. En su mayoría son luchadores sociales de larga trayectoria que vienen
acompañando al Alcalde, desde mucho antes de su fase como aspirante a ocupar ese
cargo de elección popular, de allí que los caracterice su alto nivel de compromiso con el
proyecto político que se adelanta.
Como personal de enlace entra la gestión y las comunidades, los Coordinadores cumplen a
la vez un rol estratégico y otro operativo. Adscritos actualmente a la Dirección Asuntos
Comunitarios (dependencia creada a partir de febrero 2010 y perteneciente a
FundaSucre), no sólo atienden las actividades relacionadas al Presupuesto Participativo,
230
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
sino que sirven de apoyo a todas las Direcciones e instancias que requieren contacto
directo para su ejecución programática.
.- La Alcaldía de Sucre
Es el Gobierno Municipal, cuya máxima autoridad, el Alcalde Ocariz, marca un estilo
propio de gestión a partir de su visión sobre lo que debe ser el rol de la participación
ciudadana en la administración de los recursos públicos, así como la consideración del
escenario local como pieza clave en el desarrollo social y en la construcción de ciudadanía.
.- El Consejo Local de Planificación Pública (CLPP) y las Juntas Parroquiales
Pese a que desde el punto de vista de la normativa legal resulta difícil pensar en el
Presupuesto Participativo sin otorgar un papel beligerante en particular al CLPP, en el caso
del Municipio Sucre esto no es del todo apegado a la realidad. La particularidad presente
es que ni éste, ni las Juntas Parroquiales muestran disposición a incorporarse a un proceso
de alto impacto socio-político que actualmente es impulsado desde la Alcaldía. Las
diferencias políticas definen la pasividad o resistencia de ambas instancias frente a la
programación asociada al Presupuesto Participativo, más esto no ha representado un
obstáculo para el desarrollo de la iniciativa.
La organización del proceso
La meta en términos de cobertura durante el primer ciclo del Presupuesto Participativo
(2009-2010), fue no dejar de abordar ninguna de las zonas identificadas en las diferentes
parroquias del Municipio, independientemente del marcado clima de polarización
existente en buena parte del mismo.
En el diseño organizativo, el Encuentro Comunitario se contempló originalmente como
inicio del proceso y momento clave para concretar el contacto formal con las
comunidades. Allí se brinda la información sobre la situación del sector desde la
perspectiva de la institución, la visión de la gestión y cómo en ella se enmarca la
propuesta de Presupuesto Participativo.
Esta dinámica fue utilizada en la mayoría de las zonas, sin embargo, en algunos
sectores identificados con el oficialismo, la violencia política hizo necesaria la
implementación de formas alternativas de contacto con las comunidades, ya que en
ningún caso se contempló la posibilidad de abandonar la meta de cobertura completa. El
objetivo de estas otras modalidades fue preservar tanto la integridad del funcionariado
como de vecinas y vecinos dispuestos a atender la convocatoria del Presupuesto
Participativo.
Las dinámicas utilizadas en algunas zonas, dependiendo del grado de conflictividad
presente fueron:
.- La Asamblea.
Actividad promovida con el mismo objetivo del Encuentro, pero convocada sin los
mecanismos de divulgación previa, ni la antelación de éste. De carácter relativamente
231
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
espontáneo, se realizaron en espacios de la comunidad para dar la información básica y
contactar a las personas y organizaciones interesadas.
.- Reuniones en casas de la comunidad.
En ocasiones de hostilidad extrema que han imposibilitado la realización de encuentros o
asambleas en algunos sectores, se adoptó la realización de reuniones cerradas en casas
de la comunidad. Incluyó informantes clave que facilitaron el contacto con organizaciones
comunitarias, vecinas y vecinos interesados en participar activamente en la búsqueda de
soluciones a los problemas de la comunidad.
Dado que el Encuentro Comunitario fue la modalidad diseñada específicamente para
iniciar el proceso del Presupuesto Participativo y que fue utilizada en la mayoría de las
zonas, lo tomaremos como referencia para la descripción detallada de la dinámica de
organización que predominó durante el primer ciclo de implementación.
Las distintas fases de organización se dan antes, durante y después del Encuentro, de allí
que este se califique en la documentación institucional como “pivote” de la metodología
utilizada. A continuación esas fases y las actividades que se estructuraron sobre dicha
secuencia.
• ANTES del Encuentro
La fase preparatoria resulta una de las claves para el éxito de las siguientes, sin embargo,
luce como una de las menos atendidas. En la documentación disponible sobre el
Presupuesto Participativo no se encuentra especificado ni descrito en mayor detalle cómo
y qué actividades deben realizarse como preparación de los Encuentros. Veamos algunos
aspectos importantes.
.- La convocatoria y acciones comunicacionales
Esta fase es especialmente importante porque persigue incentivar a comunidades muy
poco motivadas y con un precario nivel de confianza en las autoridades. Busca lograr
movilización y participación que, en definitiva, conforman la plataforma fundamental del
Presupuesto Participativo y por lo tanto su clave de éxito como estrategia de inclusión.
Desde el punto de vista operativo, uno de los primeros pasos es la definición del
cronograma para la realización de los Encuentros Comunitarios. Este es elaborado por el
equipo de la Dirección de Participación Ciudadana de FundaSucre, conjuntamente con los
niveles operativos involucrados.
Para el día de la realización de cada Encuentro, cuya asistencia osciló entre 40 y 200
personas, se dispuso de una logística planificada por los Coordinadores Zonales con apoyo
de FundaSucre; ésta garantiza el funcionamiento del evento: local, sillas, mesas,
refrigerios, hojas de rotafolio, marcadores, entre otros aspectos.
• DURANTE el Encuentro
El Encuentro Comunitario se concibió como un espacio de contacto e interlocución directa
entre la Alcaldía y las comunidades, sin embargo, en la práctica resultó no sólo eso,
232
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
sino además una manera de que también se contactaran, conocieran y comunicaran entre
sí vecinas y vecinos de un mismo o de diferentes sectores.
En el Encuentro Comunitario es el primer contacto con la comunidad y podemos decir, en
una mirada general de la actividad, que se propone la realización de tres tareas
básicas:
a. Promover una discusión participativa que de cómo resultado la identificación de las
primeras ideas de proyectos;
b. Identificar a las personas de la comunidad responsables de transformar esas ideas en
proyectos estructurados, y que se identificarán como facilitadores; y
c. Concretar la firma de los acuerdos comunitarios donde la comunidad y los facilitadores
se comprometen a cumplir con las actividades de asistencia técnica programadas y la
Alcaldía a financiar las propuestas que se generen.
Los productos intermedios en el proceso del Presupuesto Participativo son los perfiles o
documentos de proyecto. Estos son elaborados por los facilitadores, vecinos de las zonas
que se integran –a partir de la realización de los Encuentros y en algunos casos antes de
su realización– en la elaboración de las propuestas a realizar. Participan activamente
en las mesas técnicas, son beneficiarios de las actividades de capacitación realizadas y
asisten a las Jornadas de Integración planificadas. Trabajan en equipo con los
Coordinadores Zonales. El elemento clave que posibilita la generación de los proyectos
(productos intermedios) fue la asistencia técnica.
¿Cómo se organizó a las personas que asisten a un encuentro?
Durante una sesión plenaria inicial, luego de informar a los asistentes sobre lo que
significa el Presupuesto Participativo sus objetivos y resultados esperados, se presentan
los diferentes temas que se abordarán en las mesas que han de conformarse, de acuerdo
con las demandas e intereses de los asistentes.
En esa fase del Encuentro los asistentes manifiestan las necesidades que pretenden
plantear, o bien las áreas temáticas relacionadas a los proyectos o ideas de proyectos que
desean proponer y se distribuyen, según su interés en las mesas técnicas o de trabajo
que les corresponda. Las áreas que definen las líneas programáticas de apoyo a los
proyectos son:
1. Seguridad y Convivencia: Sistemas preventivos para la disminución de los delitos y
mecanismos para mejorar la convivencia.
2. Cultura: Promoción de la identidad. Soluciones a problemas comunitarios a través de la
creatividad y la cultura.
3. Educación: Programas de formación para la convivencia escolar y mejoramiento
del rendimiento del estudiante.
4. Juventud: Programas de atención a madres adolescentes, actividades recreativas y
culturales, educación sexual y prevención del consumo de drogas, formación de
líderes, recuperación de murales y espacios para la juventud, capacitación Laboral.
233
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
5. Infraestructura Comunitaria: Construcción de aceras, brocales y caminerías. Obras de
contención.
6. Salud y Atención a la Familia: Estrategias para la prevención de enfermedades:
educación, operativos. Atención a grupos vulnerables: mujeres, niños, niños y tercera
edad.
7. Hábitat y Ambiente: Recuperación y creación de espacios públicos. Gestión
comunitaria de la basura y la contaminación.
8. Deporte: Promoción de actividades deportivas, dotación.
9. Agua: Soluciones comunitarias para el acceso y distribución del agua.
Cada mesa de trabajo dispuso al menos de un facilitador y un relator, generalmente
funcionarios el equipo de FundaSucre. La tarea de los relatores fue tomar nota de las
intervenciones realizadas en la mesa. Para este registro no se contó con un formato
normalizado que facilitara el trabajo de relatoría. Se tuvo prevista la presencia tanto de las
diferentes direcciones de la Alcaldía como de los entes adscritos con competencias
asociadas a las demandas esperadas por parte de las comunidades.
En cuanto a los participantes por mesa, no hubo un número predeterminado, éste se
definió al momento de la distribución del grupo de asistentes, y de acuerdo con las
posibilidades que el facilitador y el relator tuvieran para el manejo del mismo, osciló entre
20 y 27 personas.
.- El análisis de los problemas
Con el apoyo técnico se promovió el análisis de los problemas planteados; se intenta que
seguidamente las personas identifiquen los objetivos a lograr, para luego visualizar las
alternativas de solución. En cuanto al tipo de demandas se refiere, se observó una clara
diferencia asociada al nivel socio-económico. Se puede afirmar que el interés
predominante en las comunidades de más bajos recursos se inclinó hacia la atención de
problemas de infraestructura, mientras que en las zonas de sectores clase media, la
preferencia fue hacia la inseguridad.
.- Asignación de responsabilidades, adopción de compromisos y el rol del Facilitador
Comunitario.
El Encuentro Comunitario concluye con la firma del Acuerdo de Corresponsabilidad entre
el Alcalde y los Facilitadores Comunitarios, como representante de cada comunidad
participante. El papel de los Facilitadores Comunitarios, personas que han sido escogidas
por los asistentes al Encuentro, durante el desarrollo de las mesas temáticas, es decisivo
para el cumplimiento del resto de fases del proceso del Presupuesto Participativo.
• DESPUÉS del Encuentro
Uno de los pilares de las actividades posteriores al Encuentro es la Asistencia Técnica. En
el primer ciclo del Presupuesto Participativo se propuso la atención a los equipos
comunitarios, para la recolección de los recaudos y la estructuración de los
documentos del proyecto requeridos. Las asistencias fueron impartidas por personal de
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
la Sala Situacional, adscrita a FundaSucre y organizaciones externas con experiencia en
los temas requeridos, fueron ellas CESAP, la Escuela de Ciudadanos y Fundación
Guayaquil. La metodología de apoyo para la formulación de proyectos ha sido aplicada por
igual en las diferentes parroquias. La estructuración del documento de proyecto se realizó
partiendo de un formulario base que fue ajustado y revisado, buscando hacerlo más
accesible, sin menoscabo de la información mínima requerida en cada caso.
.- Validación de las propuestas y formalización de la relación con el Municipio.
Los criterios establecidos para la validación tanto de las ideas de proyecto como de
los perfiles presentados durante el Encuentro fueron varios, incluyendo el hecho de que
tuvieran un alcance colectivo, y que además, que la organización proponente tuviera
experiencia en el desarrollo de proyectos. Se realizaron por cada proyecto entre 6 y 8
reuniones técnicas para la elaboración de las propuestas finales. Una dificultad surgida
durante el primer ciclo del Presupuesto Participativo fue no haber precisado con los
equipos comunitarios de proyecto los detalles de la ejecución en cada caso.
Una vez definidas validadas las propuestas, se procedió a la formalización de la relación
con la Alcaldía. Esta fase es de suma importancia porque supone la discusión, el
acuerdo y la protocolización de los términos de referencia para la ejecución de los
proyectos, incluyendo la modalidad, el establecimiento de responsabilidades de cada una
de las partes involucradas, la aprobación y asignación del presupuesto aprobado y la
definición del cronograma acordado.
.- Modalidades para la ejecución de los proyectos
a.- Proyectos a ser desarrollados por la comunidad:
En esta modalidad se solicitó a la organización comunitaria que contara con personalidad
jurídica y demás recaudos formales establecidos para poder concretar la firma de un
acuerdo con la Alcaldía, así como la disposición para cumplir con los requisitos exigidos
por Ley para recibir fondos públicos.
b.- Proyectos a ser desarrollados por la Alcaldía:
Esta modalidad correspondió a aquellos proyectos que sobrepasaron las posibilidades
de gestión de los actores comunitarios o bien estos no contaban con los requisitos de Ley
para establecer acuerdos formales con el gobierno municipal. En estos casos, el
compromiso fundamental de la comunidad se centra en su disposición para realizar la
contraloría social del proyecto: seguimiento al cronograma de ejecución, vinculación
activa con la instancia ejecutora y todo lo derivado estas actividades.
A modo de conclusión
El Presupuesto Participativo representa un mecanismo de inclusión ciudadana con
vínculos directos hacia el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del
municipio que incentiva su sentido de pertenencia y su autovaloración como agentes de
cambio, por lo tanto, honra el espíritu de la ley en materia de participación ciudadana.
En consecuencia, podemos afirmar que el ejercicio sostenido de esta dinámica en
mejoramiento permanente, puede convertirse en un factor muy potente de estímulo a la
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
creación y fortalecimiento del capital social, promovido por igual en los diferentes estratos
de la sociedad que habita el municipio Sucre.
El hecho de ser el Presupuesto Participativo un proceso cíclico y que ha sido entendido
por los actores institucionales que coordinan y orientan su ejecución como una
metodología en construcción permanente y generadora de continuos aprendizajes
colectivos, lo hace también un espacio muy atractivo y una excelente oportuni dad para el
ejercicio práctico de la democracia.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
IV.2. Plan Estratégico de Caracas 2020
La Alcaldía Metropolitana de Caracas, como ente coordinador y planificador de la ciudad,
se propuso abordar un plan estratégico de ciudad como un gran reto, no sólo en la
elaboración del instrumento, sino también para su ejecución en los términos de
articulación, sinergia y construcción de consenso.
El Plan se inició con la discusión en temas prioritarios, utilizando las alianzas y aportes de
la sociedad civil, como son las universidades, la empresa privada, la cooperación
internacional y diversas ONG.
La necesidad de un plan estratégico para la ciudad
La drástica disminución de la calidad de vida del caraqueño (evidenciada en los altos
niveles de inseguridad), los problemas de congestionamiento vial, el acentuado déficit de
espacios públicos, la desorganización del transporte público, el irregular servicio de
recolección de desechos sólidos y la alta proporción de población viviendo en sectores de
barrios con insuficiencia de empleos y servicios, entre otros problemas, hacían urgente
promover la transformación de la ciudad.
Estas características asociadas con una serie de limitaciones ambientales y urbanas con
sus implicaciones económicas, sociales y jurídicas, hicieron imperiosa la necesidad de
actuar sobre la ciudad de una forma novedosa, tomando en cuenta experiencias exitosas
aplicadas en otras urbes para desarrollar nuestras fortalezas internas y aprovechar las
oportunidades que nos brinda el entorno nacional e internacional.
El plan de ciudad es un instrumento clave para dotarla de una estrategia de futuro que
debe entenderse como un acuerdo político, un pacto social, una voluntad de futuro para
lograr una imagen-objetivo, identificar sus potencialidades, atacar sus problemas
fundamentales y fijar un conjunto de acciones para resolverlos.
Para ello, se buscaba la preparación de un pacto de ciudad, para el cual son cruciales, el
incentivo a la participación ciudadana y la difusión del Plan a través de una comunicación
eficaz, partiendo de un diagnóstico estratégico que nos conduzca a plantear las soluciones
más adecuadas para elevar las condiciones de vida de los caraqueños.
El Plan propuesto se concibió como un instrumento de planificación con el que pudiesen
contar los municipios Libertador, Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo para trabajarlo en
coordinación con la Alcaldía Metropolitana de Caracas, con un alcance temporal de 10
años.
Su objetivo consistió en acordar una visión compartida del futuro de la ciudad, incentivar
un compromiso colectivo y un programa de actuaciones conjuntas, insertando acciones
locales de corto plazo, en un marco de referencia metropolitano de larga trayectoria, que
conduce a un conjunto de proyectos estratégicos que inciden en la calidad de vida de la
ciudadanía y favorecen la gobernabilidad. En su elaboración han participado, en primer
término, los ciudadanos (consejos comunales, comunidades organizadas, organizaciones
no gubernamentales y ciudadanía en general), las instituciones públicas y privadas, la
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
academia y diferentes especialistas, aplicando la metodología prevista para este tipo de
planes.
El producto en físico de estos planes, generalmente se concreta en un documento de
variada extensión, que puede comprender uno o varios volúmenes, donde se especifican
los respectivos proyectos a ejecutarse.
¿Por qué un plan estratégico para la ciudad?
La complejidad de la metrópoli en su funcionamiento intrínseco, así como su interrelación
con el contexto inmediato y con el país, sin dejar de lado su posicionamiento en un mundo
globalizado, hace que el enfoque tradicional de la planificación urbana no responda
satisfactoriamente a los retos que plantea la capital. Durante los últimos años, los
aspectos económicos y socio-territoriales, la modernización de los instrumentos de
administración y la apertura de canales legales para incorporar la participación
responsable de la sociedad, forman parte de la agenda de la gestión urbana.
Los planes estratégicos de ciudades no cuentan en nuestra legislación con un marco legal
específico. Sin embargo, su diseño, elaboración y aplicación no colide con ninguna ley y
básicamente sirve de instrumento de trabajo para la gestión de alcaldes, siendo un
soporte de la sociedad civil para garantizar la aplicabilidad de las acciones derivadas de su
proceso de elaboración.
Desde una visión estratégica, dicha gestión se basa en una comprensión de los procesos
de cambio urbano para acordar prioridades de actuación, a través del diálogo y la
negociación con los agentes relevantes. En esta visión, la integración se consigue a través
de mecanismos de construcción de consenso, por medio de los cuales los participantes
acaban por apropiarse de las políticas y estrategias desarrolladas, y por usar esas políticas
como marco de referencia con respecto a los cuales relacionar y evaluar sus propias
acciones.
Enfrentar un proceso de desarrollo local sobre bases participativas y democráticas es uno
de los temas de mayor preocupación en todo el mundo y, en este sentido, la planificación
estratégica se perfila como la metodología más adecuada.
En este esfuerzo colectivo de planificación, es necesario tomar en cuenta los compromisos
internacionales suscritos por el país y de obligada observancia en este tipo de procesos. La
“Agenda 21 Local” es una respuesta a la invitación que las Naciones Unidas formularon
durante la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992), con el fin de que las ciudades
elaboraran planes y acciones para afrontar los retos socio - ambientales del siglo XXI. Ha
sido considerada como el acuerdo clave de la Cumbre por el contenido de propuestas en
pos de la sostenibilidad y la detención del deterioro ambiental y, a nivel metropolitano, se
la concibe como un proceso participativo para diseñar concertadamente acciones en
materia de medio ambiente a desarrollar en plazos temporales definidos, medidos a
través de indicadores que permitan valorar su grado de cumplimiento.
238
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Premisas del plan
El Plan Estratégico Metropolitano de Caracas 2020 se enfocó en atender las siguientes
premisas:
1.
Revisión de los planes preexistentes, con base en la ponderación de aquellos
potenciales, las restricciones de la ciudad, el esquema de valores y principios de la
sociedad, y la atención a sus necesidades para generar un instrumento que responda
a una visión compartida de la capital.
2.
Dinámico: atender la previsión y ejecución de los niveles de profundización de la
consulta y el detalle del plan de manera creciente y simultánea, definiendo líneas de
acción maestras y nortes de actuación que, progresivamente, serían desarrollados.
3.
Flexible: permitir articular una estructura de planeación donde se manejen escenarios
que puedan responder a situaciones de contingencia y den lugar a la incertidumbre
razonada que amerita la dinámica urbana de la ciudad.
4.
Evaluable: dar paso, en su configuración, a la constitución de etapas concretas, con
definiciones, objetivos, metas e instrumentos de evaluación.
5.
Participativo: promover la incorporación ciudadana e institucional en su formulación,
desarrollo y valoración, así como en programas, proyectos y acciones que se
requieran para coadyuvar el mejoramiento y la calidad de vida de la colectividad.
6.
Visión de futuro: responder a la imagen de la Caracas compartida que se aspira a
corto, mediano y largo plazo.
Metodología
En consonancia con las consideraciones precedentes, la Alcaldía Metropolitana de Caracas
asumió como responsabilidad fundamental la de promover, coordinar y servir de
mediador entre los más diversos actores para la construcción del PECM 2020, entre ellos,
como ya se señaló, las cinco alcaldías que conforman el Área Metropolitana de Caracas, el
Distrito Capital, la Gobernación del estado Miranda, las empresas de servicio del Estado y
los ministerios. Para ello se apoyó en una estrategia de diálogo abierto y permanente,
atendido con responsabilidad y entusiasmo por especialistas, activistas, comunidades,
alcaldías e instituciones. Un proceso que, a pesar de notorias y lamentables ausencias, le
ha otorgado legitimidad y peso a esta propuesta.
El Plan se entiende como un proceso continuo, como es en definitiva la ciudad, en
consecuencia de lo cual también la dinámica de consultas se ha diseñado, involucrando,
entre otros, a especialistas, líderes comunitarios y gerentes municipales. A través de
entrevistas, talleres, foros y debates se procedió a recabar información y propuestas,
asumiendo la coordinación metropolitana para avanzar todos en una misma dirección.
El Plan fue organizado en cuatro fases que, por la complejidad de las dinámicas urbanas y
políticas de la ciudad, se han ido solapando a medida que se avanzaba en su desarrollo.
Esto, que desde una perspectiva académica ortodoxa pudiera aparecer como una
debilidad, de hecho expresa la capacidad del Plan para dar respuesta a una realidad no
239
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
precisamente ortodoxa sino contradictoria, compleja e insólita como es la de la Caracas
actual.
Esas fases, descritas aquí secuencialmente, son las siguientes: 1. el diagnóstico, 2. la visión
compartida de ciudad, 3. las líneas estratégicas, y 4. la consolidación de un catálogo de
proyectos estratégicos y de grandes temas para el debate. La compleja dinámica de su
elaboración, que ha conducido a los solapamientos señalados, ha hecho que ellas no sólo
se relacionen sino que exigieran de reformulaciones sucesivas para dar respuesta a los
nuevos escenarios que iban apareciendo.
La elaboración del Diagnóstico se basó en los numerosos estudios, investigaciones y
documentos que existen sobre Caracas, provenientes de diversas fuentes como
organismos públicos, universidades y expertos, así como talleres expresamente
convocados, donde participaron tanto el equipo de la Alcaldía como especialistas de
distintas áreas. Una atención particular se prestó a los antecedentes en materia de
planificación de la ciudad, tratando de extraer lecciones tanto de sus éxitos como de sus
fracasos.
La fase de Visión Compartida se desarrolló a partir de los resultados obtenidos de una
serie de talleres con líderes comunitarios que permitieron avanzar en un horizonte
consensuado para la ciudad de Caracas al año 2020.
El desarrollo de las Líneas Estratégicas, como grandes ejes ordenadores del Plan, se
trabajó bajo diversas modalidades con el fin de establecer objetivos específicos,
estrategias y acciones que deberán cumplirse para alcanzar el horizonte propuesto. Una
de las modalidades fue a través de talleres con especialistas, organizaciones no
gubernamentales, foros y comités metropolitanos por tema, mediante los cuales se
convocaban a las autoridades competentes.
El objetivo siempre fue alcanzar los consensos necesarios mediante el trabajo colectivo
entre distintos actores de la ciudad con la participación activa de técnicos y especialistas,
referentes académicos, sociales y culturales, así como de instituciones de la ciudad. El
proceso debía continuar con el desarrollo de un conjunto de proyectos concretos y
acciones específicas que permitirán plasmar las directrices representadas por las líneas
estratégicas.
Es preciso tener presente que hoy las ciudades metropolitanas se constituyen como
procesos, es decir como realidades abiertas, en constante cambio y que la misma puesta
en ejecución del Plan es una forma de intervenir en la realidad que muchas veces da
origen incluso a cambios no previstos.
Para poder dar respuesta a esos cambios constantes en los escenarios de la ciudad, el Plan
mismo se ha concebido como un proceso abierto, que se retroalimenta continuamente,
para lo cual es indispensable garantizar la continuidad institucional que haga posible
coordinar su seguimiento, actualización y mejora permanente.
240
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Alcance del Plan Estratégico Metropolitano de Caracas
Partiendo de la premisa de mancomunar esfuerzos tendentes a hacer de la capital una
ciudad incluyente y equitativa, el Plan abarca la totalidad del ámbito del Área
Metropolitana de Caracas, y está concebido como:
-
Un proyecto común, con dimensión metropolitana y la participación de la ciudadanía
comprometida con el desarrollo sostenible de la urbe, con propuestas
territorializables y no territorializables.
-
Un marco de referencia para que los actores públicos y privados orienten sus
estrategias de una visión compartida de la ciudad.
-
Un proyecto de futuro, orientado a la transformación de la ciudad, mediante la
creación de las condiciones político - institucionales y económico - sociales que
faciliten y motoricen la solución de sus problemas a escala metropolitana.
Participación ciudadana y el plan
La estrategia de participación se desarrolló bajo diferentes modalidades:
1. Información y Difusión. Comunicación a la ciudadanía del inicio de la elaboración del
PECM 2020.
2. Construcción de Visión Compartida. Constitución de espacios y dinámicas de
construcción colectiva de visión compartida, con los ciudadanos, organizaciones
comunitarias y sectores de la ciudad, para lograr la ciudad soñada al año 2020.
3. Identificación y definición de iniciativas. Se han convocado a actores clave a mesas de
trabajo por línea estratégica y se han constituido comités para definir estrategias y
proyectos.
A cada comité por línea estratégica, le ha correspondido liderar el proceso de validación
del diagnóstico, la identificación de oportunidades, potencialidades, limitantes y
amenazas para la definición de proyectos estratégicos.
Durante los años 2009 y 2010 se efectuaron 22 comités y seis talleres en las áreas de
movilidad, espacio público y desarrollo económico. Entre 2011 y 2012 se continuaron con
los talleres de movilidad, espacio público y ambiente, servicios de infraestructura,
gobernabilidad y desarrollo local económico.
Otro mecanismo para propiciar la participación fue a través de foros, asambleas de
ciudadanos, mesas de análisis, utilización de mecanismos con la web, redes sociales
(Facebook, Twitter, entre otros), encuestas y entrevistas.
Visión
Durante el año 2009, 2010 y 2011 se realizaron diferentes ejercicios para llegar a una
visión compartida de la ciudad al año 2020. Uno de ellos fue la consulta en quince (15)
puntos estratégicos de los cinco municipios de la ciudad, preguntándoles a los ciudadanos,
¿Cómo desearía que fuera la ciudad de Caracas en el 2020? Se realizaron 3749 consultas
en espacios públicos de la ciudad.
241
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Estas consultas permitieron evidenciar las principales necesidades que expresan los
caraqueños, relacionadas con aspectos que necesariamente deben orientar al
mejoramiento del espacio público como lugar del intercambio y la convivencia ciudadana.
De la participación conjunta entre líderes comunitarios y otros actores (organizaciones de
la sociedad civil, comerciantes informales, transportistas, entre otros), en diferentes
sectores de la ciudad, de los cinco municipios, surgió la siguiente visión compartida de la
Caracas Metropolitana para el 2020:
Caracas es una ciudad con gente consciente de sus deberes, unida social y
políticamente, con derechos básicos para todos sus habitantes y donde hay
coordinación de los entes que la gobiernan. En Caracas la seguridad personal y de
las viviendas, así como la limpieza de sus espacios públicos son un emblema de
esos logros. Y en ella se presta especial atención a la equitativa accesibilidad y
alta eficiencia de espacios, servicios y transporte públicos como ejes articuladores
de la metrópoli, particularmente a aquellos servicios y espacios que sirven a niños
y jóvenes de sectores populares, y a mayores y personas con discapacidad, así
como a la garantía de una vivienda digna.
Líneas estratégicas del plan
Las discusiones sucesivas acerca de cómo abordar el Plan, condujeron a trabajar sobre las
siguientes líneas estratégicas:

Caracas accesible y en movimiento: Diversificar los modos de transporte urbano para
garantizar la movilidad por la ciudad privilegiando al peatón.

Caracas segura e integrada: Convertir el espacio público en el centro del proceso de
humanización de la ciudad e integrar a los barrios populares a través de un efectivo
proceso de reurbanización, con énfasis en la seguridad ciudadana.

Ciudad ambientalmente sostenible: Garantizar la calidad de vida de las generaciones
presentes y futuras con acciones que preserven el ambiente de la ciudad y su entorno.

Caracas productiva y emprendedora: Transformar a Caracas en una ciudad
productiva, competitiva y próspera a fin de generar empleo y bienestar a todos sus
ciudadanos.

Caracas gobernable: Unificar a Caracas en su condición metropolitana.

Construcción de ciudadanía: Caracas, ciudad de ciudadanos. Hacer que los caraqueños
sean corresponsables del futuro de la ciudad fortaleciendo su identidad, sentido de
arraigo, pertenencia y ciudadanía.
Avance por línea estratégica
Caracas Accesible y en Movimiento
Objetivo: Garantizar la accesibilidad para todos los caraqueños y visitantes de manera
segura con servicios de calidad, a través de la integración del sistema de movilidad
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
compuesto por la red vial, el transporte público superficial, el Metro de Caracas, los trenes
suburbanos, sistemas alternativos y red peatonal.
Durante el proceso del PECM2020 se abordaron diferentes componentes del sistema de
movilidad, cuyas propuestas fueron discutidas y acordadas en 12 Comités Metropolitanos
de planificación para la movilidad, que se efectuaron entre junio y diciembre de 2010, así
como en diversas mesas de trabajo con especialista y representantes del gremio de
transportistas. Los componentes fueron: Educación para la movilidad y seguridad vial,
Movilidad no Motorizada, Gestión de la Movilidad, Infraestructura Vial, Transporte Público
y Aspectos Legales e Institucionales.
Cada componente contiene los objetivos y estrategias que permiten definir las acciones
necesarias para abordarlo.
Caracas Segura e Integrada
Esta línea estratégica se desarrolló a través de la atención en tres aspectos que son
fundamentales en la ciudad. Ellos son:

El espacio público como elemento integrador de todos los ciudadanos.

Las barriadas caraqueñas, mediante programas como la habilitación de barrios.

La seguridad ciudadana como necesidad primordial de atender en la ciudad.
Espacio público
Objetivo: Conformar el sistema metropolitano de espacios públicos de calidad, accesible
para todos, que contribuya a elevar la calidad de vida y la integración social de los
caraqueños, caraqueñas y visitantes.
En el marco del PECM2020 se elaboraron cuatro talleres sobre espacio público con la
participación de diversos actores vinculados al tema, tales como: organizaciones civiles
pro defensa del ambiente, la ciudad y la protección de los derechos de poblaciones
vulnerables (niños, niñas y adolescentes; mujeres, adulto mayor y personas con
discapacidad), autoridades competentes de carácter local, metropolitano y regional, y
expertos y académicos. Además, se conformó el Comité Metropolitano de Espacio Público
con representantes de las alcaldías: Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre, coordinado por la
Alcaldía Metropolitana. Se realizaron once reuniones de comités con el propósito de
discutir y acordar estrategias para el alcance de un sistema metropolitano de espacio
público, así como reuniones con especialistas y diversas ONG. El tema se abordó desde
cuatro áreas temáticas:
1. Cultura Ciudadana y Espacio Público. Promover en el caraqueño la identificación y
cumplimiento de normas de convivencia y cultura ciudadana en el espacio público.
2. Espacios Públicos Cívicos. Hacer énfasis en el espacio público como elemento
central y ordenador de la ciudad de Caracas y como soporte físico de la movilidad,
la convivencia y la inclusión.
243
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
3. Espacios Públicos Verdes. Lograr una relación armónica y sustentable entre la
ciudad y su entorno natural, a partir de espacios que permitan al caraqueño
disfrutar de la naturaleza en todas sus formas.
4. Aspectos legales e institucionales del espacio público. Fortalecer el marco legal e
institucional de los espacios públicos para que sea asumido por los diferentes
organismos y actores urbanos como un componente esencial de la ciudad.
Habilitación de los sectores populares caraqueños
Objetivo: Promover el mejoramiento integral de los barrios mediante la reurbanización e
inclusión territorial y social.
Seguridad ciudadana
Objetivo: Reducir los índices delictivos en la ciudad de Caracas, los niveles de angustia,
desconfianza y miedo, así como la pérdida de calidad de vida generada por la inseguridad
mediante la articulación de esfuerzos de los actores sociales, el trabajo integral y
sostenido entre las distintas instituciones del estado y la sociedad civil.
Caracas ambientalmente sostenible
Objetivo: Lograr el desarrollo sostenible de la ciudad y de su Ecoregión vital para
garantizar la calidad de vida de los habitantes actuales y futuros, a través de la
formulación de una política ambiental, con los siguientes componentes:
1. Cambio climático y calidad del aire. Mitigar los efectos del cambio climático en el
Área Metropolitana de Caracas, mediante acciones que frenen la generación de
emisiones de gases del efecto invernadero.
2. Gestión de riesgos. Desarrollar un plan que disminuya los riesgos a las personas e
infraestructuras, y en general al ambiente.
3. Mitigación de los niveles de ruido en el AMC. Regular la contaminación generada
por el ruido, implementando mecanismos que contribuyan con el cumplimiento y
desarrollo del marco legal.
4. Conservación de la Biodiversidad. Promover la conservación y el manejo sostenible
de la biodiversidad del Área Metropolitana de Caracas y de sus espacios verdes
construidos.
5. Recursos Hídricos. Lograr la gestión y desarrollo coordinado del agua, para
aumentar el bienestar social y económico equitativamente y mantener la calidad
integral del territorio, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas.
6. Residuos y desechos sólidos. Promover una gestión integrada de los residuos y
desechos sólidos en el Área Metropolitana de Caracas.
Caracas productiva y emprendedora
Objetivo: Contribuir a impulsar, mejorar e innovar en el desarrollo local y la promoción
económica, así como generar condiciones favorables para el fortalecimiento del tejido
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
productivo y avanzar en la construcción de una ciudad más competitiva de manera
sostenible, como respuesta local al mundo global.
Caracas gobernable
Objetivo: Formular políticas de alcance colectivo con la participación de la mayoría de
actores, a fin de que existan mecanismos transparentes y aceptados para tomar
decisiones públicas efectivas, en un ambiente de libertad, justicia y democracia.
Se impone una nueva visión en la administración del poder en el marco de una
democracia moderna: elecciones libres y garantizadas; reconocimiento y respeto a la
disidencia; garantía de la alternancia en el poder; libertad plena de asociación y expresión
social y política; libertad plena de comunicación; predominio de la división de los poderes;
federalismo adaptado a las necesidades de cooperación entre niveles de gobierno.
La nueva institucionalidad deberá orientarse hacia la creación de espacios de deliberación
públicos que incorporen una amplia gama de expresiones de organización reivindicativas.
Construcción de Ciudadanía
Objetivo: Generar cambios culturales en el seno de la población del Área Metropolitana
de Caracas que contribuyan al necesario proceso de mejoramiento de la calidad de vida
que la ciudad y sus ciudadanos requieren.
Junto al plan de ciudad, en Caracas se debe desarrollar un Plan de Mercadeo de Ciudad
para reposicionarla en el concierto de las ciudades capitales a través de la divulgación y
promoción de sus potencialidades como centro financiero, destino turístico, capital
cultural y complejo internacional de congresos, conferencias y exposiciones.
¿Cómo vamos?
El Plan culmina con un Programa de Actuaciones Urbanísticas que permite dimensionar el
costo de lograr la transformación.
La Alcaldía Metropolitana ha adelantado proyectos de carácter metropolitano entre los
que destaca el Concurso de Ideas del Parque Verde La Carlota, el sistema Transmetrópoli,
la integración del Centro para la Educación, Cultura y Arte Simón Díaz, el proyecto de
Diseño Urbano del Eje Viscaya – La Guairita, los programas Caracas a Pedal y Accesibilidad
para personas con movilidad reducida; Caracas en un click, entre otros.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
IV.3. Municipio San Diego, Estado Carabobo: libertad para el desarrollo,
participación, planificación urbana y gestión de los servicios
Perfil del municipio San Diego del Estado Carabobo
San Diego es una ciudad carabobeña, capital del municipio homónimo. Está ubicada al
norte del Lago de Valencia en el Estado Carabobo. Es un municipio uni-parroquial, el cual
está dividido en 7 ámbitos de planificación (Norte A, Norte B, Norte C; Centro A, Centro B,
Centro C, Sur). Cuenta con una población de aproximadamente 139.589 habitantes, y con
una superficie de 106 Km2. El Municipio San Diego ha sido uno de los de más rápido
crecimiento de población en la entidad.
Se encuentra enclavado en el extremo norte Centro-Norte del Estado Carabobo, en la
Región Central del país, ocupando el área de la antigua parroquia San Diego del Municipio
Valencia. Limita por el Norte con el Municipio Puerto Cabello, al Sur con los municipios
Valencia y Los Guayos por el eje de la autopista Caracas-Valencia, por el Este con el
municipio Guacara y por el Oeste con los Municipios Valencia y Naguanagua.
El municipio está conformado por un valle formado por los Ríos Cúpira y San Diego, siendo
su capital el centro poblado más antiguo a quien debe su nombre. En él tienen su asiento
otros centros poblados y urbanizaciones de gran importancia, tales como El Morro I y II, La
Esmeralda, Monteserino, Bosqueserino, El Remanso, Santa Marta, Los Andes, Campo Solo,
Primero de Mayo, El Paraíso, Los Cedros y los nuevos desarrollos de la zona norte A.
El Plan de Desarrollo Municipal San Diego 2014-2017 (San Diego un Municipio consolidado
en Bienestar), posiciona al municipio como un área formidable de desarrollo e inversión,
dotado de infraestructura vial, seguridad jurídica y personal, una eficiente prestación de
servicios públicos y una distribución equitativa de los recursos que lo consolide como la
ciudad de mayor calidad de vida del Estado Carabobo.
La gestión municipal en San Diego, presenta evidentes resultados que son apreciados por
sus habitantes. De ellos, se exponen en este documento tres resultados que se pueden
catalogar como casos exitosos de gestión. Ellos son: El concepto de desarrollo que se
utiliza en el municipio, basado en la idea de Libertad; la promoción y ejecución de Plan de
Desarrollo Urbano Local (PDUL) y la gestión de los servicios de agua. A continuación se
comentan brevemente.
San Diego: el desarrollo como resultado de la libertad
El Plan antes mencionado diagnosticó la dinámica del municipio con el fin de conocer su
problemática y sus tendencias, proponer que la estructura urbana y la normativa de usos
y destinos del suelo respondieran al ordenamiento con el bienestar social, contribuir con
el impulso económico del municipio, dotar de elementos técnicos y de validez jurídica a
las autoridades municipales para garantizar la ordenación y regulación del desarrollo
urbano en el municipio y precisar las metas, objetivos, políticas, proyectos y programas
prioritarios de desarrollo urbano para el ámbito municipal.
246
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Se propuso asegurar mayores y mejores oportunidades de comunicación y transporte y
proponer los incentivos y estímulos que, en su conjunto, coadyuven a la consolidación de
la estrategia de desarrollo urbano.
En el municipio San Diego se ha procurado consustanciar el desarrollo y el bienestar como
fines supremos de gestión humana como marco de la gestión de políticas públicas. El
crecimiento industrial y comercial de este municipio ha integrado a sus habitantes que
coexisten con importantes polos de desarrollo urbano, comercial, industrial y turístico
expresado en una vida mejor, con calidad humana, con autoreconocimiento y con
capacidad de superación. Los conceptos del bienestar y el desarrollo de la libertad se han
trocado en el apellido del gentilicio sandiegano.
El bienestar surge de la mano de la integración de la comunidad al proceso de
planificación y de elección de los principales problemas que se abordan a la hora de
planificar y de responder a las demandas colectivas. Es así como la provisión de políticas
públicas surge por consenso; es un acto racional en el que se determinan necesidades de
forma participativa y es un acto consensuado de integración.
Como el desarrollo es un subproducto de la libertad y ésta se fortalece en forma
permanente por la participación de los ciudadanos, de sus organizaciones vecinales y el
cumplimiento de la ley que rige la materia municipal, en San Diego se ejerce un gobierno
para todos. De modo que de la libertad política, social, económica e ideológica imperante
se desprende el hecho de este municipio ostente cifras elevadas en cuanto al bienestar
medido por la manera y forma en la que la gente valora su propio bienestar. Así, en el
trienio 2010-2013, el municipio presenta un incremento sostenido de su calidad de vida,
de su desarrollo y de su bienestar, posicionándolo como un municipio con alto bienestar
(0,87 del IDH), con libertad económica para el acceso a las condiciones óptimas de
habitabilidad, acceso a servicios públicos y movilidad urbana.
Esa legitimidad recibe como contraprestación la disposición para pagar los tributos por
parte de los habitantes, lo que permite con garantizar la prestación de los servicios.
Nuestro lema “Tus impuestos convertidos en Obras” no es un eufemismo; es una realidad
palpable y tangible.
El consenso entre el gobierno municipal y sus mandantes se materializa en asuntos tales
como el poder conferido a los más vulnerables. Su acceso a las decisiones democráticas
vulnerables hace que su nivel de bienestar tienda a homologarse con el de los sectores
medios de la población. Bajo este enfoque, el manejo asistencialista y a través de
transferencias de recursos vía subvenciones para el tratamiento de la pobreza queda
evidentemente desestimado. Los pobres no son abordados por la vía del manejo
espasmódico de su renta, sino con el pleno consentimiento de que estos no son pacientes,
sino agentes cuya libertad para decidir valoran y en consecuencia se esfuerzan para
obtenerlo, lo que puede resultar más productivo que simplemente el satisfacer de
manera puntual las necesidades emergentes, con lo cual se quiere hacerlos menos
vulnerables al efecto de la pobreza.
247
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
La importancia de la planificación urbana participativa: el plan de desarrollo urbano
local (PDUL)
En San Diego se ha procedido a la actualización del Plan de Desarrollo Urbano Local
(PDUL) dadas las circunstancias de tiempo y lugar que reclaman una visión integral del
municipio en su crecimiento poblacional y ajustado a su expansión urbana dentro del
proceso de planificación. Se han seguido las normas que en esa materia y según la
Constitución y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, corresponden al ámbito y
obligaciones del municipio.
El propósito del proyecto de reforma se ha orientado al logro del siguiente objetivo:
Convertir a San Diego en la primera ciudad verde de Venezuela y que tenga como
fundamento el desarrollo económico sustentable en la industria turística y otras industrias
medianas, el lícito comercio y el trabajo comunitario, donde la preservación, conservación
y crecimiento del ambiente sean fundamentales y se alcancen por la estrecha colaboración
del sector público y privado.
Alcanzar dicho objetivo nos ubica en la aplicación de una estrategia consistente que
privilegia las alianzas institucionales y la educación como herramienta para alcanzar la
mayor participación ciudadana y familiar. Tales alianzas son decisivas para planificar
procurando un crecimiento armónico de la ciudad, pues, siendo los ciudadanos el centro
de nuestras preocupaciones, se trata de que el ambiente se asuma con una visión de
sostenibilidad. Ello es así en tanto que San Diego es un espacio de valle que aún posee un
cincuenta por ciento (50 %) de su territorio sin desarrollar y el cual debe preservar sus
mejores características naturales y calidad espacial para las futuras generaciones, sin
desconocer las demandas actuales de desarrollo.
El PDUL del municipio San Diego será el instrumento jurídico que regule el uso del
territorio con el establecimiento de mejoras en las normas, actualizadas e innovadoras
sobre desarrollo urbanístico en materias como: densidad de población, usos, tipología de
edificaciones, variables urbanas en general, además de conciencia ecológica y las políticas
de incentivos al desarrollo de los suelos.
De la misma manera este proyecto propone mejoras en el sistema de vías arteriales,
colectoras y locales interconectadas, las cuales permitirán la circulación alrededor y
dentro de la ciudad con mucha fluidez de entradas y salidas rápidas, aprovechando la
posible realización del proyecto de túneles entre San Diego y Valencia y San DiegoNaguanagua, además de ciclo vías y bulevares del sistema en las zonas más adecuadas
para ello. Todo esto tiene relación con el Plan Ferrocarrilero Nacional que tiene en San
Diego una estación para pasajeros, además de la cercanía a uno de los puertos más
importantes del país, Puerto Cabello, a través del cual se desarrolla una gran proporción
de la exportación e importación de Venezuela. Esta ubicación le asigna a San Diego una
jerarquía espacial de relevancia nacional.
Una de las previsiones fundamentales del PDUL es la asignación de uso para áreas verdes.
Del total del territorio por aprovechar (el 50% del municipio), se ha determinado que una
mitad sea de área verde y la otra para desarrollo urbano. Es decir, que el 25% de la
248
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
superficie total de San Diego será destinada a áreas verdes para la preservación ambiental
y la recreación de los habitantes. En esta estrategia es necesario resaltar que para las
construcciones comerciales, industriales y habitacionales, será obligatorio la reserva de un
diez por ciento (10 %) de la parcela para áreas verdes.
El proyecto de PDUL ha sido sometido a un amplio proceso de consulta. Además de la
opinión de los expertos en cuanto a las modificaciones a introducir, se ha procedido a la
discusión con los miembros del CLPP, para luego convocar a los representantes de las
organizaciones vecinales constituidas en el municipio y celebrar Asambleas de Ciudadanos
para brindar explicaciones precisas y responder interrogantes de los vecinos de cada uno
de los sectores norte, sur y centro. La importancia del PDUL y su contenido, se dio a
conocer en los medios de comunicación y se publicó extensamente el plano urbano con su
respectiva delineación.
Una vez consultada la propuesta de manera participativa, el gobierno municipal dirigió
comunicación al Concejo Municipal con la propuesta de Reforma de la Ordenanza
respectiva. Este organismo estudió el proyecto y publicó la invitación a la comunidad para
que conociera de sus alcances y modificaciones. Lo aprobó luego de concluido el lapso de
ley y remitió al Ministerio Popular para la Vivienda y Hábitat (antiguo Mindur) para su
consideración. Pasados 18 meses del recibido (silencio administrativo) del mencionado
Ministerio y vista la aprobación legislativa municipal, la Alcaldía se dispone a colocarle el
ejecútese correspondiente para iniciar su aplicación.
La experiencia de gestión del PDUL supone una presencia activa de los ciudadanos en la
construcción de su futuro. San Diego contará con el Plan de Desarrollo Urbano Local para
conferirle sostenibilidad al desarrollo de municipio. El PDUL de San Diego, siendo uno de
los pocos aprobados en el país, resulta un ejemplo de gestión disponible para los
municipios interesados en llevarlo adelante.
Una eficiente gestión del agua
Problemática a enfrentar
La problemática del servicio del agua existente en todo el país, relacionada con la
ineficiencia en el manejo y administración de los servicios sanitarios de acueducto, cloacas
y drenajes de las aguas pluviales, es responsabilidad exclusiva del actual gobierno
nacional. Esta afirmación se sustenta en el hecho de que las políticas centralistas desde el
mismo instante de la presente gestión nacional, ha sido la de extinguir la descentralización
iniciada a comienzos de la década de los noventa.
La “Ley Orgánica para la prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento” ha
sido ignorada. Esta Ley, aprobada en noviembre de 2001, previó en su artículo 134° un
plazo de 5 años para que los servicios tipificados en ella se transfirieran a los municipios,
con las excepciones señaladas en la misma. Dicha Ley implicaba:
*Una adecuada administración de los recursos asignados por el poder central, regional y
municipal.
249
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
*Una ampliación de cobertura de los servicios de acueducto, cloacas y drenajes de aguas
pluviales, a todas las zonas urbanas y rurales.
*Una eficaz política de operación y mantenimiento de los sistemas de captación,
tratamiento y mantenimiento de las aguas blancas, distribución, recolección, tratamiento
de las aguas servidas y disposición final de las mismas.
*Ajuste y actualización de las tarifas correspondientes a la prestación de los servicios
sanitarios que permitieran a los Municipios tender hasta alcanzar auto sustentabilidad.
La irresponsable inobservancia a proyectos de obras sanitarias planteadas, así como la
paralización de obras iniciadas por gobiernos anteriores, son sin duda alguna de las causas
de tantas calamidades públicas que atentan contra la salud colectiva de los venezolanos.
Esta es una realidad dramática para quienes habitan dentro del área de la cuenca del Lago
de Valencia donde se encuentra el municipio San Diego.
Para el caso específico de la esta cuenca, es menester el señalamiento de situaciones que
impiden una óptima prestación del servicio de agua:
*El Sistema Regional del Centro N° 2 posee capacidad para producir 10.000 litros por
segundo, suficientes para cubrir las necesidades de una población de 3.500.000
habitantes. Sólo está produciendo 6.000 litros por segundo. Esta es una de las
explicaciones de marcado déficit del suministro, administrado por la empresa oficial
HIDROCENTRO, dependiente de poder central.
*Ese bajo nivel de operación está vinculado con el riesgo de inundación del Lago de
Valencia en las poblaciones ribereñas. Esto hace que se limite el suministro y se someta al
racionamiento a un vasto segmento de la población central del país.
*Existe una inmensa deuda en materia de saneamiento por parte del gobierno central. No
ha habido la debida inversión en cuanto a construcción de nuevas plantas de tratamiento
de aguas residuales, así como en el mantenimiento a las existentes. Por tal razón, la
población está consumiendo una calidad de agua fuera de las normas nacionales e
internacionales de calidad de agua, afectando la salud de los consumidores por los excesos
de cloro y sobre todo el aluminio, elemento que afecta el sistema nervioso del ser
humano.
Gestión del servicio de agua en el Municipio San Diego
El grave déficit de agua saludable en la Región Central del país, le planteó un reto a la
actual gestión de Municipio San Diego. Ese reto fue la justificación para construir,
ajustándose a lo señalado en el aparte “f” de la “Ley de Reforma de la Ley del Poder
Público Municipal”, la planta embotelladora de agua potable del Municipio San Diego.
Se trató de una decisión estratégica para contribuir con la calidad de vida de los
habitantes del municipio, que vino a compensar las deficiencias del gobierno nacional en
la materia.
250
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
La planta procesa química, física y bacteriológicamente, aguas subterráneas con una
capacidad inicial de producción de 6.000 botellones por día beneficiando a 45 mil familias
del municipio.
Para la distribución de los botellones contenidos de agua clara y potabilizada, la Alcaldía
estableció un registro de suscriptores mediante la adquisición de la Tarjeta de Servicios
Municipales (TSM). Esta TSM adquirida con una baja inversión, le permite a los ciudadanos
acceder a todas las ofertas de servicios que ofrece la Alcaldía como por ejemplo, el
transporte público permanente, ingreso a espectáculos patrocinados por el municipio y ,
por supuesto, la compra del botellón de agua con un 75 por ciento menos del precio del
mercado. El sistema de acceso a servicios públicos a través de la tarjeta única, evita la
especulación en de los precios comerciales y contribuye a la salud y la economía familiar.
El botellón tiene un precio popular de Bs. 5, contra 25 que es el valor actual comercial.
Con cada tarjeta una familia puede acceder a 4 botellones semanales.
Como era de esperarse, la instalación y puesta en operación de la planta tuvo que
enfrentar severos problemas. Uno de los más complejos fueron los requerimientos de
orden sanitario, tanto por el organismo de salud regional como por el Ministerio del
Ambiente cuya fiscalización amenazó con paralizar la obra.
La Alcaldía ha dispuesto que comercios diversos puedan expender también los botellones
con precios equitativos y por debajo del precio comercial y, de otra manera, se han
instalado centros periféricos de distribución para evitar la concentración de compradores
en la propia planta, acercando la solución a la demanda.
El Proyecto de la Planta Embotelladora de Agua Clara y Potabilizada de San Diego se
encuentra a disposición de los municipios de Venezuela que confronten la problemática
de la calidad de agua de consumo humano.
251
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
IV.4. Chacao: modelo de cultura ciudadana
Cultura Chacao como caso exitoso de gestión
El Municipio
Chacao, ubicado en el valle de Caracas, tiene una población de un poco más de 75 mil
habitantes, en un área geográfica de 17 km2. Estos datos convierten al Municipio en uno
de los más poblados del Distrito Metropolitano. Pero los números aumentan cuando
tomamos en cuenta el importante tránsito de más de un millón de personas entre
estudiantes, trabajadores, transeúntes y visitantes que cada día se unen a la vida activa
local debido a ser una zona de gran actividad comercial y empresarial, donde hacen vida
diversas organizaciones públicas y privadas.
Conformado por 15 urbanizaciones, el Municipio es reconocido principalmente como de
clase media. Sin embargo, tenemos un importante sector popular cuya historia se
remonta, en algunos casos, a los tiempos de la fundación de la Parroquia San José de
Chacao en el siglo XVIII.
Más allá de lo socioeconómico, también nos caracteriza la variedad de nacionalidades que
han hecho de Chacao su hogar. En la década de los cincuenta fueron los europeos, luego
llegaron los árabes y latinoamericanos y, más recientemente, los asiáticos. Todos, junto
con los venezolanos que han conformado el tejido social local desde la Colonia, crearon
una memoria particular, con sus tradiciones y celebraciones: una idiosincrasia
característica del chacaoense.
Estas particularidades han sido tomadas en cuenta en el desarrollo social, económico,
político y cultural del Municipio. Desde la primera gestión municipal con la Alcaldesa Irene
Sáez, se planteó una planificación estratégica a largo plazo, que encontró seguimiento y
mejora en manos del Alcalde Leopoldo López en cuya gestión se avanzó en el desarrollo
urbano y la infraestructura pública - escuelas, ambulatorios, plazas, parques, ampliación
de la avenida Francisco de Miranda, el Centro Cultural Cultural Chacao y el Mercado
Municipal. Asimismo, se fortaleció el capital social a través de mecanismos de
participación ciudadana e inclusión social.
La continuidad ha sido vital para que hoy Chacao sea reconocido como el municipio con
mayores estándares de calidad de vida, ligado directamente a las políticas públicas
ejercidas desde el gobierno local; que en la gestión de Emilio Graterón ha apuntalado la
cultura ciudadana, el desarrollo sustentable y la participación activa de las comunidades
en la toma de decisiones, con acciones como los comités de usuarios.
252
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
La gestión cultural en Chacao
La cultura es un derecho humano, establecido así por las Naciones Unidas en sus artículos
15, 22 y 27 en el apartado Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en donde reza que
“toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la
comunidad”. Los Estados firmantes de esta declaración se comprometen a asegurar el
pleno ejercicio de los derechos allí establecidos.
La República Bolivariana de Venezuela expresa en la constitución nacional en los artículos
98, 99, 100 y 101, que el Estado debe velar por el acceso igualitario a la creación y difusión
cultural, proteger el patrimonio cultural tangible e intangible, respetar la igualdad de
todas las expresiones y poner especial atención a las culturas populares; además de
brindar el presupuesto adecuado para que todo esto sea posible.
Entendiendo esto, y tomando en cuenta la diversidad y pluralidad de las expresiones, las
diversas formas de asumir la ciudad y la ciudadanía, debemos decir que la Fundación
Chacao para la Cultura y el Turismo38 (Cultura Chacao) se ha enfocado desde el primer
momento a atender los derechos culturales de todos los ciudadanos; comprendiendo la
historia y geografía local, la población, y la identidad, además de las necesidades, para
aportar soluciones de modo que la cultura tenga el rol estratégico que merece y no el
ornamental del pasado.
Luego de 20 años en los que la Alcaldía ha invertido en la gestión cultural, desde
diferentes enfoques, vemos
los resultados positivos en los
espacios de participación
creados, la convivencia, el
encuentro ciudadano y la
calidad
de
vida
que
caracterizan a Chacao ante
todo el país. Además de servir
de modelo de gestión cultural
para
otros
municipios
metropolitanos y estados del
país a partir de la experiencia
chacaoense
y
el
reconocimiento permanente de los ciudadanos a nuestra gestión.
Estos resultados son efectos del alto desempeño de un equipo de trabajo
multidisciplinario, con experiencia, especializado y en constante actualización; la
construcción de una planificación estratégica, una visión clara de los problemas, la
participación activa de las comunidades en la toma de decisiones, con políticas públicas
culturales que dan marco a todas las acciones y programas desarrollados.
38
Fundación Chacao para la Cultura y el Turismo es una institución pública, autónoma y participativa, creada
en 1993 por la Alcaldía de Chacao para liderar la política cultural y turística del municipio.
253
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
La cultura como estrategia para el cambio
Las alcaldías, como contacto más directo de las comunidades, son el punto de partida para
la mejora de las ciudades. El compromiso de sanar las problemáticas empieza por lo local,
y la Alcaldía de Chacao ha entendido que la cultura es ese activador social capaz de
desencadenar la transformación hacia la ciudadanía, hacia la comprensión multisectorial
de que el cambio es posible y que para generar un espacio de convivencia tenemos que
participar todos.
La cultura puede transformar la ciudad no solo desde lo físico con su transversalidad –por
ejemplo, en su relación con temas de educación, ambiente, seguridad y ornato público -,
sino desde el tejido social que será finalmente el que asumirá y compartirá las
responsabilidades en el ejercicio de sus derechos y deberes políticos.
Cultura Chacao
Cultura Chacao ha tenido como objetivo claro reforzar el tejido social generando sentido
de pertenencia a través de la revaloración de la memoria local con sus tradiciones,
patrimonio y cultura popular, sin dejar de lado la difusión de las manifestaciones artísticas
contemporáneas como un acercamiento del ciudadano a la cultura de nuestro tiempo.
Esta concepción integral, que entiende el hecho cultural en toda la extensión de la
capacidad creativa del ser humano y no dentro de la tradicional dicotomía “alta y baja
cultura”, toma como bases de toda estrategia a la inclusión, la igualdad y la diversidad.
254
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
De este modo, sumado al intercambio de experiencias exitosas con Colombia, Argentina,
España, Ecuador, Brasil y Chile a través de redes como la Agenda 21 para la Cultura y la
Red de Ciudades Educadoras, como medios para la actualización de nuestras estrategias
culturales, la política cultural del municipio evolucionó hasta establecer como prioridad la
recuperación del espacio público, para convertir a la ciudad en un lugar para el encuentro
y la convivencia.
Se comenzaron entonces intervenciones urbanas pequeñas como Cine en la Calle o
Chacao pone la Música, y en poco tiempo la aceptación ciudadana del programa Arte en la
Calle fue tan notable que creció hasta convertirse en un programa fundamental, con
impacto metropolitano y eventos tan emblemáticos como El Festival de la Lectura Chacao,
Por el Medio de la Calle, La Fiesta de la Tradición Venezolana, la Bajada de los Palmeros de
Chacao, Navidad en Chacao, Fiesta de Fin de Año, Del Museo a la Calle, entre otros.
Con el avance en el éxito de las estrategias culturales, se hizo más evidente la necesidad
de generar capital físico para consolidar espacios de formación y encuentro ciudadano. Así
el Centro Cultural Chacao abrió sus puertas en 2004 con la intención de acercar diferentes
tendencias del arte contemporáneo, la innovación, la experimentación y lo alternativo
especialmente al público juvenil.
En 2011 se inauguró la segunda etapa, sumando a las instalaciones el Teatro Municipal de
Chacao, hoy referencia en la ciudad gracias a su arquitectura vanguardista y amplia oferta
cultural. Este espacio es hoy sede de las más diversas expresiones artísticas y programas
como la Orquesta Sinfónica Infantil y Juvenil de Chacao, el Festival Internacional de Teatro
de Caracas, el Festival de Música Atempo, Filosofía en la Ciudad, Festival Caracas en
Contratiempo, ciclos de cine, ciclos de música, ciclos de literatura, exposiciones de arte
contemporáneo, entre otras.
La más reciente apuesta de la Alcaldía de Chacao y Cultura Chacao en la formación y
reflexión de los ciudadanos se condensó en la creación de la Biblioteca Los Palos Grandes;
la única biblioteca municipal inaugurada en la ciudad desde hace más de 15 años. Este
espacio está conformado por la Sala Eugenio Montejo, la Biblioteca Francisco Herrera
Luque, la Ludoteca, áreas expositivas, una sala de computación y tres salas de encuentro.
Cuenta con al menos 18 mil títulos impresos y una gran cantidad de publicaciones
digitales, novedosas actividades que promueven el diálogo y la reflexión, así como el
acceso a la información y a las nuevas tecnologías.
El Centro Cultural Chacao y la Biblioteca Los Palos Grandes son sólo dos de las cuatro
sedes que posee Cultura Chacao que han permitido diversificar la oferta cultural a lo largo
y ancho del Municipio. La tercera sede, la Sala Cabrujas, es un espacio relativamente
pequeño pero de alto impacto en la comunidad con ciclos de reflexión, teatro, educación
y creación. Es también el asiento del Estudio Coral Chacao.
Otra de las sedes es la Oficina de Turismo, Comunidad y Atención al Ciudadano en el
Mercado Municipal de Chacao. Desde allí se planifican los programas de promoción
turística local, se organizan los talleres de formación en los sectores populares del
municipio y se atienden las necesidades de los usuarios. Aquí también se desarrolla el
255
MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
programa EcoDiseño, que ha formado a la comunidad en el aprovechamiento de los
residuos sólidos. También dependen de esta oficina los módulos de información turística
ubicados en las zonas más concurridas de Chacao y que han atendido a más de 167 mil
personas en 6 años.
Sostenibilidad
Desde el año 2007 la Alcaldía de Chacao ha invertido el 5% de su presupuesto en cultura.
La gestión de Cultura Chacao se sostiene en un 85% con estos recursos y ha logrado
obtener el resto de alianzas estratégicas con organismos multisectoriales. Esto es un claro
ejemplo de la confianza generada en el sector privado que se ha involucrado activamente
tanto en el apoyo de la creación de capital físico, como es el caso de Bancaribe que con su
donación se finalizó la dotación del Teatro de Chacao. Asimismo contamos con el aporte
de capital intelectual y creativo que contribuye a la oferta cultural con programación,
como es el caso de artistas, creadores, cultores, embajadas, otros centros culturales, entre
otros.
Pero la sostenibilidad del proyecto Cultura Chacao no sólo se asienta en presupuesto y
alianzas, también cuenta con el reconocimiento de la comunidad que desde hace más de 4
años nos evalúa siempre entre las tres primeras posiciones del ranking de instituciones y
programas de la Alcaldía de Chacao, indicando que los ciudadanos reconocen la
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
importancia de la labor de nuestra institución. Han sido testigos de la transformación
paulatina del Municipio como centro cultural, turístico y de convivencia por excelencia del
Área metropolitana de Caracas y se sienten orgullosos de ser chacaoenses.
Desde la Alcaldía de Chacao se ha construido un modelo replicable de gestión cultural y
turística municipal que apoya el desarrollo local de las comunidades y de la ciudad con la
intención de construir, pieza a pieza, un país de paz y convivencia.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Equipo de Trabajo
Este documento ha sido elaborado por el siguiente equipo de trabajo de la Unidad Técnica
de la Mesa de la Unidad Democrática (MUD).
Coordinación General
Marino J. González R. (Secretario Ejecutivo Adjunto)
Nestor Luis Luengo (Coordinador Adjunto)
Coordinación Técnica
Carlos Mascareño (Coordinador)
Miguel González Marregot (Coordinador Adjunto)
Responsables de documentos
Documento Paraguas: “Compromiso: Gestión Municipal para el Pueblo y el Progreso”
Comisión de Estado Federal y Descentralización
Comisiones sectoriales
Comisión Municipal de la MUD: Adriana Pichardo (Voluntad Popular), Alirio Pérez Román
(URD), Andrea Tavares (MPV), Belkis Ulacio (Fuerza Liberal), Benito Urrea (AD), Carmen
Hernández (Cuentas Claras), Carlos Timaure (Vanguardia Popular), Daniel Lema (Primero
Justicia), Deyanira Díaz (Movimiento Ecológico Venezolano), Edgar Jaua (COPEI), Edgar
Salas J. (COPEI), Edwin Alvarez (MPV), Epitacio Angulo (ABP), Félix Rodríguez (Movimiento
Republicano), Gustavo Lainette (Causa R), José Santaella (AD), José Julián Hernández (PV),
Jim Albornoz (ABP), Johanna Pacheco (Vanguardia Popular), Laura Trivella (AD), Lisbeth
Cordero (MAS), Luis Ríos (Primero Justicia), Maribel Castillo (Avanzada Progresista),
Nelson Guillén (AD), Omar Ávila (Visión Venezuela), René Cedillo (Bandera Roja), Ricardo
Ojeda (AD), Roberto Marrero (Voluntad Popular), Wilfredo Febres (UNT).
Competencias y Servicios
Desarrollo urbano y vivienda:
Marco Negrón (Coordinador), Alfredo Cilento, Manuel Torres Parra, Alfonso Linares.
Consulta con los demás miembros de la Comisión de Desarrollo Urbano y Vivienda de la
Unidad Técnica.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Áreas verdes
Edgar Yerena
Transporte y vialidad
Celia Herrera (Coordinadora), Manuel Sánchez.
Energía eléctrica
Manuel Guevara (Coordinador), Armando Meleán, Simón Saturno.
Gas doméstico
Manuel Guevara (Coordinador), Armando Meleán.
Agua potable y saneamiento
Ángela González (Coordinadora), Norberto Bausson.
Aseo urbano y domiciliario
David Aron López
Desarrollo económico local
Carlos Mascareño
Economía social y Cooperativas
José Rafael Hernández (Coordinador), Oscar Bastidas, Carlos Molina Camacho, Eduardo
Matute, Iñaki Gaizarain, Nelson Freites, Rafael Viloria.
Turismo y recreación
Daniel Mirabal
Seguridad alimentaria
Rodrigo Agudo (Coordinador), Carlos Oduardo Albornoz, Fernando Camino, Aníbal
Fránquiz, Carlos Giménez, Luis Hidalgo, Orlando Martínez, Alirio Ontiveros, Alex Suels,
Jacobo Abadí.
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Educación
Mariano Herrera (Coordinador), Nacarid Rodríguez, Aura López, Mabel Mundó.
Atención Primaria de Salud
Julio Castro (Coordinador), Nairoby Rivas Segredo, Jorge L. Hernández Rojas.
Protección social
Haydée García (Coordinadora), Vanessa Cartaya, Magally Huggins, Jorge Luis Díaz, Silvia
Salvato.
Educación física, deporte y recreación
Jesús Elorza (Coordinador), Alberto Centeno, Iván Briceño, Jhon Muñoz.
Cultura
Tulio Hernández (Coordinador), Diana López, Gisela Kozak, Ocarina Castillo, Carlos
Guzmán.
Justicia de Paz
José Gregorio Delgado
Seguridad ciudadana
Luis Izquiel
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MUD. Lineamientos para la Gestión Municipal 2014 – 2017.
Temas transversales
Planificación municipal
Comisión de Estado Federal y Descentralización
El Municipio y la participación ciudadana
Miguel González Marregot
Las finanzas municipales en Venezuela
Christi Rangel
Transparencia en la gestión municipal
Mercedes De Freitas
El Municipio y el Consejo Federal de Gobierno
Jorge Sánchez Meleán
Gestión integral del riesgo y atención de emergencias y desastres
Ángel Rangel (Coordinador), José Rafael Nieves, Mercedes Marrero, María Eugenia
Korody, Jorge Molina, Evelin Carmona.
Ciencia, tecnología e innovación
Gioconda San Blas (Coordinadora), Alexis Mendoza, Aura López, Benjamín Scharifker,
César Chirino, Claudio Bifano, Eduardo Buroz, Félix Tapia, Elia García, Horacio Vanegas,
Ismardo Bonalde, José Manuel Martínez, Manuel Torres, Marisol Aguilera, Nydia Ruiz, Sary
Levi, Trino Romero, Vladimiro Mujica.
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