El país que queremos - Partido Independiente

Documento A
Propuestas de política macroeconómica
Parte I - El país que queremos
1. Objetivo principal
2. Requisito económico principal y su aporte a la equidad social
3. Las políticas macroeconómicas anticíclicas
4. Mecanismo principal del crecimiento equitativo: comercio, empleo e ingreso laboral
5. Tipo de cambio y competitividad
6. El mundo nuevo y los precios internacionales a partir de la crisis de 2008
6.1 La burbuja que explotó
6.2 Las perspectivas en este mundo nuevo podrían ser positivas
6.3 Condiciones para su concreción, probabilidades y temas nacionales
7. La probable situación en 2010 y las medidas transitorias
8. Eliminar el “juego suma cero” y las amenazas al derecho de propiedad
9. Tipo de cambio real, inflación y gasto público
Anexo 1 - Sobre distintas áreas de las políticas macroeconómicas y sus relaciones
Anexo 2 - Sobre la paridad cambiaria
Anexo 3 – La llamada “enfermedad holandesa” que es nuestra
*****
1. Objetivo principal
El objetivo a partir de 2010 debería apuntar a un resultado que parece simple:
volver a construir un país del cual la gente no quiera irse.
2. Requisito económico principal y su aporte a la equidad social
Para que la gente no quiera irse hay varios requisitos que van más allá del ámbito de
lo económico.
Los requisitos económicos principales son crecer y distribuir. Ahora bien, es
probable que todos digan que quieren eso mismo, pero la cosa es cómo lo quieren hacer. Si
todos queremos lo mismo, el qué deja de ser definidor, y entonces el cómo se erige en
fundamental.
2
El objetivo principal de la política económica es promover la máxima combinación
de crecimiento económico –eficiencia- con la más equitativa distribución de los frutos de
ese crecimiento -equidad. Las diferencias ideológicas más profundas se hallan en el
significado y en el peso relativo otorgado a esos dos grandes objetivos. Esas diferencias,
tanto de concepto como de prioridad, muchas veces enmascaran diferencias en la discusión
de los medios más aptos que los partidos políticos eligen para alcanzar esas metas finales.
Intentaremos aclarar, en la medida de lo posible, el sentido último de esos conceptos, la
relativa prioridad que se le otorga a esos fines económicos (e incluso en relación a otros
fines políticos) así como los lineamientos básicos de las medidas que el partido promueve.
El Partido Independiente busca un crecimiento mayor que la tendencia histórica del
Uruguay de los últimos 50 años. En términos concretos, este crecimiento implica procurar
un crecimiento del entorno de 5% a 6% per capita, de modo de duplicar el PBI per capita
cada poco más de 10 años.
Ese crecimiento además, ha de ser persistente y sustentable, sin sobresaltos que
provoquen retrocesos, decepciones y desintegración social, tal como lo hemos vivido
sucesivas veces en los últimos 40 años. Uruguay, como muchas naciones ricas en recursos
naturales y con población relativamente calificada, tiene oportunidades en el mundo de la
globalización. La contrapartida de esas grandes oportunidades son los grandes riesgos que
ello implica: súbitas caídas de precios, cambios de dirección abruptos en los flujos de
capitales, etc. De hecho, si se pudiera hacer abstracción de los efectos de las crisis abruptas
que se produjeron en Uruguay aproximadamente cada 20 años en los últimos 40 años, la
economía uruguaya muestra una tendencia razonable, aunque signada por tiempos de
crecimiento insustentable que llevan a las crisis; el problema no es tanto la incapacidad para
alcanzar un nivel de crecimiento medianamente alto, sino hacerlo sin encaminarse a
quiebres catastróficos, como en 1982 y en 2002. Las fluctuaciones relativamente frecuentes
y abruptas en el nivel de actividad económica, que incluso cuando emanan del contexto
externo no son adecuadamente contempladas en el diseño de las políticas económicas, son
una realidad harto conocida, pero sistemáticamente olvidada por los partidos políticos que
se han encargado hasta ahora de conducir la política económica uruguaya. Cada uno a su
manera y en su tiempo ha tendido a tomar épocas de bonanza como si fueran a durar por
siempre, y a persistir en la búsqueda de determinadas metas de estabilidad, en precios,
actividad o balance de pagos, en el corto plazo, a costa de arriesgar tan violentos como
previsibles sacudones en plazos medianos. La forma de evitar eso es comprometer
institucionalmente a la sociedad a prevenirse de la reversión del ciclo económico. Una
suavización del ciclo económico es la principal vía por la cual Uruguay puede lograr una
trayectoria sostenida de crecimiento.
3
El crecimiento económico es un requisito de la equidad, pero no es automático que
mayor crecimiento traiga mayor equidad. Por equidad queremos significar la existencia de
igualdad de oportunidades para todo ciudadano, independientemente de su origen social,
género, edad, y cualquier otro atributo que no provenga de su capacidad de brindar lo mejor
de sí al común de la sociedad. Las políticas económicas y sus consecuencias sobre el
empleo y los ingresos laborales, aliadas al conjunto de las políticas sociales, deben buscar
la equiparación de oportunidades de la población más débil en forma deliberada, continua y
reconociendo los límites que imponen los recursos existentes. Más que procurar un
igualitarismo radical, que erosionaría la legitimidad del esfuerzo y del aprendizaje y podría
condensar situaciones injustas, el objetivo de la equidad social es generar una alta
movilidad social. En las condiciones actuales, ello implica dotar de alta prioridad a las
políticas destinadas a la población infantil –directamente y a través de sus familias-, no sólo
por ser ésta el futuro del país, sino por hallarse en condiciones notoriamente más
desventajosas que el resto de la población.
Equidad y crecimiento pueden ser objetivos que colisionen entre sí cuando la
organización social se da formas que no promuevan la movilidad ascendente de los más
pobres, o cuando se pretende volcar recursos de los restantes sectores de tal modo que éstos
resulten desincentivados en continuar su progreso. Pero con un equilibrio adecuado, que se
da cuando el crecimiento económico va acompañado de generación de empleos bien
remunerados, equidad y crecimiento se pueden retroalimentar –principalmente por la vía de
un mercado laboral dinámico-, como lo muestra la experiencia de las sociedades más
exitosas en lo económico y social.
El Partido Independiente aplicará estos principios a cualquier acuerdo político que
le permita avanzar, por sí mismo o en conjunto con otras fuerzas políticas, lo más
directamente posible en este rumbo.
Ahora bien, como se señaló más arriba, un elemento crucial del crecimiento dirigido
a mejorar el bienestar de la generalidad de la población es su estabilidad; y la mayor
amenaza a ésta es el comportamiento procíclico de la economía.
3. Las políticas macroeconómicas anticíclicas
Como se mencionó, Uruguay requiere una tasa de crecimiento sostenible, no
excesivamente alta como la que requieren los países más dinámicos, pero más pobres, del
Asia, como China, India o Vietnam. Cuanto más pobre un país, es más fácil que pueda ser
de ritmo más alto el crecimiento económico, pues las tareas colectivas que llevan al
desarrollo son más conocidas y estandarizadas: inversión en infraestructura, educación, etc.
Esa no es la situación de Uruguay, que es un país de ingresos medios en el concierto
mundial: su ingreso per cápita está en el entorno de la octava parte del de los más ricos y
aproximadamente cuatro veces el de esos países asiáticos. Su problema no radica tanto en
mantener niveles cercanos al 10 por ciento de crecimiento, que desde luego serían
deseables, sino en ser capaz de sostenerlos sin encaminarse a resultados adversos, como los
que se enfrentaron, por ejemplo, durante 1999-2002 o más atrás en el tiempo, 1980-1982.
4
Otras crisis menos agudas se vivieron dentro ese período, como durante 1987 y 1995. El
principal obstáculo está entonces en la incapacidad de suavizar los ciclos llevando adelante
políticas anticíclicas.
Las políticas macroeconómicas involucran al agregado de cuatro áreas de política
que están ligadas: la fiscal (el resultado fiscal total, es decir, el neto de ingresos y gastos del
Estado, o lo que es lo mismo, la variación del endeudamiento público neto); la cambiaria, la
política monetaria y la de precios e ingresos, especialmente la relacionada con la
negociación salarial. Esas cuatro áreas de política son completamente interdependientes y
su manejo coordinado es lo que permitirá avanzar hacia un crecimiento estable de la
producción, el empleo, los salarios y, más en general, del bienestar.1
Una de esas áreas, que ha dado lugar a discusiones particularmente enconadas en
estos años, ha sido la política fiscal que, sin duda, deberá ser una de las piedras angulares
del próximo gobierno. En ausencia de datos detallados que permitan analizar
confiablemente la estructura fiscal deseable a partir de 2010, no es posible hacer
recomendaciones detalladas al respecto. Sin embargo, en general pueden esbozarse algunas
líneas generales de la posición partidaria.
-
-
-
-
El Partido continuará decidido a:
profundizar, mejorar y en algunos casos blanquear la gestión de la DGI –y del BPSque han tenido singular éxito en reducir la tendencia a la evasión fiscal y de
seguridad social, un activo importante de este Gobierno que no puede dejarse
perder;
encontrar formas de reducir el peso del IVA en la economía;
apoyar el rediseño de muchos impuestos capaces de captar alguna proporción de las
ganancias extraordinarias como las percibidas por el sector agropecuario a raíz del
alza de los precios de exportación;
en consonancia con la política de reforma de la gestión pública, ampliar el ámbito
de acción de las Intendencias en materia tributaria,
incrementar sustancialmente las tasas de tributación del IRAE a los retiros de
utilidades –que se dirigen al consumo- y reducirlas de modo igualmente sustancial
cuando las utilidades se reinviertan;
apoyar un IRPF que sea un auxiliar eficiente de los efectos distributivos principales:
la generación de gran número de empleos bien remunerados y el gasto social
correctamente orientado y ejecutado.
En su versión actual, el IRPF es un cúmulo de errores causados por los del diseño
adoptado y consolidados por la soberbia del equipo económico que se negó a escuchar
opiniones que desde 2005 le sugerían cambios que en alguna medida se adoptaron en 2008.
En particular, en materia distributiva tiene poquísimo efecto como muestra que el decil más
rico de los contribuyentes tributa apenas 26 por ciento de su ingreso, en circunstancias que
la predicción oficial era que tributarían un 61 por ciento. Lo que es más, los cinco deciles
más pobres de entre los contribuyentes pagan el 14 por ciento del total recaudado, y el 10
por ciento más rico el 26 por ciento, lo que deja el 60 por ciento de la recaudación de este
1
El lector interesado en el análisis económico puede dirigirse al Anexo 1.
5
impuesto sobre las espaldas de las familias que componen los deciles 6º al 9º de la
distribución –lo que en general se entiende por “clase media”.2
Otro de los temas álgidos recientes ha sido la política cambiaria.3 Existen múltiples
evidencias que un tipo de cambio alto, es decir, una moneda depreciada respecto del
equilibrio de largo plazo. tiene diversos efectos positivos: estimula el ahorro interno, el
crecimiento, la expansión del empleo y minimiza los riesgos de una reversión en los
mercados de capital internacionales. La sustentabilidad del mismo en forma permanente
requiere un superávit fiscal total.
Hay evidencias de que el tipo de cambio real actualmente está sobrevaluado aun si
aceptamos que su rol se limita al lograr el equilibrio del balance en cuenta corriente. Hasta
setiembre de 2008 se argumentaba por parte del gobierno, en primer lugar, que la cuenta
corriente del balance de pagos estaba equilibrada si se toma en cuenta todo el comercio de
servicios y se hace abstracción de las importaciones provocadas por inversiones gigantescas
como la de Botnia, que ya vienen autofinanciadas por una entrada de capitales por el mismo
monto. También se decía, en segundo lugar, que si bien la paridad de precios con EEUU se
había reducido, ello no había sido así con el área del euro y sobre todo con Brasil.4 Y se
argumentaba que sólo había caído en alrededor de 10 por ciento.
El punto se discute en detalle en el Anexo 2. Se concluye en el mismo que hasta
setiembre había un atraso cambiario significativo, entonces paliado sólo por la situación del
Brasil –con los riesgos que conocemos- pero conducente a perder mercados en los demás
países. Y como la devaluación reciente del real brasileño ha sido de casi 40 por ciento –de
1.60 a principios de setiembre a 2.20 a fines de octubre- mientras que la del peso uruguayo
fue de apenas 20 por ciento en similar lapso, incluso aquel paliativo del atraso cambiario ha
desaparecido; evento que tendrá consecuencias duras sobre, por ejemplo, el turismo, ya a
partir de principios de 2009.
La razón principal para pensar en la necesidad de un tipo de cambio real
sensiblemente más alto que el actual es por el rol que esa variable tiene en la determinación
de la rentabilidad de producir bienes y servicios transables distintos de los agropecuarios, y
especialmente en una coyuntura como la de estos últimos años, en que precios externos
insosteniblemente altos permitieron equilibrar la cuenta corriente con un tipo de cambio
real muy cercano al del Brasil.
2
Información entregada oficialmente al Diputado del Partido Independiente por el Ministerio de Economía y
Finanzas.
3
El lector interesado puede dirigirse a los anexos 2 y 3 donde esa política se discute en mayor detalle.
4
El principal llamado de atención en este indicador ha de estar en la sensibilidad que tiene frente a un
competidor en especial: Brasil, cuyo nivel de precios en dólares está muy por encima de sus promedios
históricos, y en particular, es idéntico a los niveles previos de la crisis cambiaria de fines de 1998. Si bien en
el corto y mediano plazo es difícil imaginar un escenario en el que el real brasileño sufra una depreciación
violenta, este escenario no es en absoluto descartable para un período de más de tres o cuatro años. La enorme
acumulación de reservas internacionales por parte de Brasil, si bien con una situación fiscal no claramente
sostenible a largo plazo, es lo que hace posponer ese riesgo. No obstante, este ha de ser considerado el
principal factor de riesgo internacional para Uruguay, sobre todo luego de pasadas las elecciones
presidenciales brasileñas de fines de 2010.
6
Los sucesos externos ocurridos desde principios de setiembre de 2008 confirman
que aquellos precios externos eran insostenibles y comienzan a desmoronarse, con lo cual
se esfuman el equilibrio de la cuenta corriente y la pretensión de que el tipo de cambio
estaba en o cerca de su nivel de equilibrio de largo plazo. Al mismo tiempo, el origen de la
crisis internacional –la pérdida de fe de los inversores en el sistema bancario global- hizo
que se evaporaran los fondos que se habían volcado a los llamados “países emergentes”
ante la decisión de los inversores internacionales de buscar refugios considerados más
sólidos como los Bonos del Tesoro de los EE.UU. Los agentes económicos locales actuaron
en consecuencia y se produjo un alza violenta, y probablemente también insostenible, en el
tipo de cambio nominal.
Esos hechos son consecuencia de que en los últimos años la política cambiaria se ha
manejado con el criterio de libre mercado, argumentando que los altos precios externos de
la producción agropecuaria, al aumentar desmesuradamente el valor de esas exportaciones,
justificaban la baja del tipo de cambio nominal y real.5
Pero reducciones del cambio nominal del orden de casi 20 por ciento en un año6
seguidas de una alza del mismo nivel en un mes, no son indicadores que puedan inducir a
nadie a invertir en transables no agropecuarios como los que son necesarios para equilibrar
el mercado laboral.
De ahí que será necesario, en un mundo turbulento, descartar la actitud
libremercadista de los últimos años y empezar a diseñar intervenciones cambiarias
orientadas a estabilizar la tasa de cambio a un nivel que sea estable, previsible, y a la vez
remunerador para la producción de bienes y servicios transables no agropecuarios.
4. Mecanismo principal del crecimiento equitativo: comercio, empleo e
ingreso laboral
El desafío que se analiza en general en las páginas anteriores es el de convertirse, de
nuevo, como lo fuimos por décadas, en un país capaz de ofrecer empleos razonablemente
bien remunerados, para lo que hay que empezar por comerciar lo más libremente posible
con todos los países.
Esto no significa, necesariamente, dejar el Mercosur, pero sí encontrar las vías para
poder firmar tratados de libre comercio con todos los países que quieran hacerlo con
nosotros. Parece bajo el riesgo de que los demás socios puedan reaccionar con la expulsión
porque el costo político de tal medida sería enorme. Por último, si perdemos el acceso al
Mercosur a cambio de un TLC con el NAFTA y/o con la Unión Europea, ciertamente –
aunque sea después de un período de ajuste a los nuevos mercados- nos irá mejor
comerciando con esos mercados inmensos, y con el mundo, que con los brasileños y
argentinos.
5
6
El tema se discute en mayor detalle en el Anexo 3.
De 23.30 en agosto de 2007 a 19 en agosto de 2008.
7
Algunos socios comerciales de los que deberemos encontrar tienen materias primas
semejantes a las nuestras; a ésos hay que venderles producción -industrial o de servicios
modernos- caracterizada por un alto contenido de trabajo de alta calificación. Otros países
sólo querrán comprarnos materias primas; pero, cada vez más, las materias primas que
vendemos contienen también trabajo y ciencia porque en este siglo la producción de carne y
granos se han tecnificado como nunca antes, y la producción agropecuaria se ha
diversificado hacia productos de mayor valor agregado.
Para citar un artículo reciente de nuestro compañero Joaquín Secco-García
publicado en El País Agropecuario:
“En nuestros días, una agricultura aceptablemente conservacionista ofrece
márgenes por há. seis o siete veces superiores a los que reditúa una buena ganadería. Y, en
el mundo, la demanda de granos crece más aceleradamente que la de productos pecuarios,
proporcionando firmeza a los negocios agrícolas. Asimismo, la agricultura nacional ha
ganado en competitividad y eficiencia, siendo comparable a la de los mejores productores
del mundo. Todas condiciones que presagian modificaciones muy aceleradas en la
estructura productiva del agro. Arriesgando magnitudes y trabajando con supuestos
basados en tendencias y experiencias ajenas, se puede prever que, en unos siete u ocho
años, la ganadería verá reducida el área que ocupa hoy (unos 13.000.000 de há) a no más
de 9.000.000 de há. Eventualmente, cederá unos 3.000.000 de há a la agricultura, y cerca
de 1.000.000 a la lechería y la forestación.
…
Las magnitudes pueden ser discutibles, pero la dirección es incuestionable. Es
natural que, si existen buenas oportunidades, se intensifique el uso del suelo. Las buenas
tierras cultivadas producen mucho más que la ganadería bajo pastoreo. Es el patrón de
uso de los recursos naturales que universalmente ha seguido la humanidad. El valor
agregado agrícola que se lograría en los 3.000.000 de há sustraídas a la ganadería
andaría por los U$S 2.500 millones anuales, mientras que el valor agregado ganadero que
se perdería no superaría los U$S 400 millones.”
Al respecto hay que hacer dos comentarios: primero, que este enorme progreso se
debe principalmente a la inversión extranjera que –mal que le pese a muchos- hizo
aumentar el precio de la tierra y conducir a ganancias enormes de productividad porque el
precio incrementado exige extremar la rentabilidad de cada hectárea.
El segundo es que el crecimiento de la demanda mundial de carne será lento porque
carne pueden comer sólo en los países de ingreso medio y alto, mientras el rápido
crecimiento mundial actual proviene de un conjunto de países (muchos de ellos actuales o
ex-socialistas o comunistas, pero inteligentes), en los cuales la adhesión a los principios del
mercado permite que crezca explosivamente el bienestar de muchos cientos de millones de
consumidores… de granos.7
7
Carne bovina de primera calidad comerán masivamente los chinos, los indios y los vietnamitas, pero recién
dentro de al menos unos diez años.
8
5. Tipo de cambio y competitividad
Para que nuestros productores puedan competir con éxito en el mercado externo e
interno necesitamos un tipo de cambio real estable, razonable y previsible que, como se
decía más arriba, es inseparable de una política fiscal contracíclica y de la generación de
superávits fiscales estructurales, es decir, medidos con independencia del ciclo económico.
Cuando lo tengamos, la producción va a crecer establemente apuntando a mercados
externos gigantescos en comparación con el nuestro, vamos a dejar de exportar lana sucia
para que los chinos nos vendan ropa y no necesitaremos venderles nuestras maderas finas a
los vietnamitas para que ellos produzcan los muebles exportables que después vuelven a
América Latina. Tampoco estaremos sujetos a las veleidades clásicas de la política
económica brasileña –como pasó en 1999- ni argentina, como en 1981 y 2001, que en
ambos casos fueron letales porque teníamos un atraso cambiario muy grande.
Un tipo de cambio real que haga competitivas muchas actividades transables traerá
tres consecuencias que se observan en todos los países que, en los últimos 40 años, han
emprendido este camino.
La primera es que la economía al menos se va a aproximar al equilibrio del balance
externo del comercio de bienes. Éste se ha deteriorado permanentemente desde que se
comenzó a revaluar la moneda nacional mediados de 2004, mientras con la inclusión de la
exportación de servicios –entre los que prevalece el turismo- el país apenas se acerca a un
equilibrio del balance del comercio externo total.
La segunda consecuencia de un tipo de cambio real competitivo es que, al resurgir
los sectores transables no primarios, se van a reducir el desempleo y el empleo de bajos
ingresos porque se generarán empleos productivos que podrán pagar salarios altos.
La tercera, que posiblemente es aún más importante, es que producir bienes
transables permite crecer tecnológicamente y con ello dejar de crear únicamente empleos
públicos o en servicios necesariamente pequeños y carentes de la posibilidad de introducir
progreso técnico porque están orientados sólo a nuestro minúsculo mercado interno, y en
muchos casos apenas al barrio en que operan. Esas unidades productivas usualmente sólo
pueden generar empleos caracterizados por su baja productividad, salarios escasos y nulas
perspectivas de crecimiento. Incorporar seriamente la producción de bienes y servicios de
alta calidad permitirá que los salarios de esos empleos mucho más productivos puedan
aumentar hasta que nuestros jóvenes no sientan la tentación de irse a ganar el triple en
España o EE.UU.
9
Si hacemos eso, ya no vamos a ser una economía dependiente porque vamos a haber
diversificado tanto la composición de nuestro comercio exterior como la de los socios con
quienes comerciamos. No nos va a quebrar la aftosa ni una caída del precio de la carne, ni
será un desastre que se reduzca la demanda “del” socio comercial dominante, ni estaremos
dependiendo de las veleidades de las políticas económicas de nuestros socios en el
Mercosur.8
Cuando aumenta la productividad del trabajo, hay posibilidades de generar riqueza
y empleo y los dueños de capital –compatriotas o extranjeros- quieren invertir más para
aprovecharlas. La globalización tiene sus pros y sus contras, pero tiene una ventaja crucial:
si un país ofrece buenas oportunidades de inversión, los inversores reaccionan
positivamente.
6. El mundo nuevo y los precios internacionales a partir de la crisis de
2008
6.1 La burbuja que explotó.
Sin duda, siempre que nos referimos a este tema, nos asalta una imagen muy
preocupante, como la del gráfico 1, basado en precios internacionales de productos
recopilados y publicados por el Banco Mundial.
Ellos muestran que entre agosto y octubre del año actual –el último trimestre para el
que se dispone de información confiable y comparable- cayeron los precios internacionales
de distintos commodities entre un 4 por ciento en el caso de la pulpa de madera y un 36 por
ciento en el del petróleo crudo.9
En lo que atañe más directamente a nuestros productos primarios exportables,
cayeron los precios de la carne vacuna casi 20 por ciento, el maíz 22 por ciento, el arroz 25
por ciento, el trigo 27 por ciento, y la soya casi 30 por ciento.
8
De hecho, en los 12 meses cerrados en abril de 2008, ya las exportaciones a Argentina y Brasil habían
aumentado hasta constituirse en un cuarto del total, como ocurrió antes, cerca del final de cada uno de los
experimentos de atraso cambiario.
9
La caída del precio del petróleo crudo es mucho mayor si se compara su tope de 140 dólares con los precios
actuales, inferiores a los 60 dólares.
10
Gráfico 1
Indices de precios de algunos commodities en el mundo nuevo
100
95
90
Pulpa de madera
85
Carne vacuna
Maíz
80
75
Arroz, Thailandia, A1 Especial-Super
Trigo USA
Soya
70
Petróleo crudo, Brent
65
60
2008Ago
2008Set
2008Oct
Ahora bien, parafraseando el dicho popular, “todo lo que bajó es porque había
subido antes”.
El fenómeno se muestra en el gráfico 2 y es importante a la hora de imaginarse la
evolución previsible en el futuro inmediato.
11
Gráfico 2
Indices de precios medios anuales de algunos commodities
260
240
Arroz, Thailandia, A1 Especial-Super
220
Soya
Maíz
200
Trigo USA
Petróleo crudo, Brent
180
Carne vacuna
Pulpa de madera
160
140
120
100
2006
2007
2008
Las caídas de precios del último trimestre se dieron con particular intensidad
respecto de aquellos productos primarios que más habían subido durante el período de la
bonanza exportadora.
Gráfico 3
Indices de precios de algunos commodities
260
Petróleo crudo, Brent
240
Soya
220
Maíz
200
Arroz, Thailandia, A1
Especial-Super
Trigo USA
180
Carne vacuna
160
Pulpa de madera
140
120
100
2006
2007
2008
2008Ago
2008Set
2008Oct
12
De manera generalizada, se observa la formación de una enorme burbuja de precios
a partir de mediados de 2007. Ésta –de acuerdo a la opinión generalizada de especialistasestuvo determinada por la inestabilidad de los mercados financieros que condujo a que los
inversores se posicionaran en futuros de materias primas, energía y alimentos. Desde julio
de 2008, explotó la crisis financiera y los inversores abandonaron las posiciones en
commodities y se pasaron a moneda (la liquidez aumentó notablemente) y bonos de los
gobiernos más seguros, especialmente de los EE.UU. Con ello, descendieron los precios de
los productos, de la energía y de los fertilizantes.
6.2 Las perspectivas en este mundo nuevo podrían ser positivas.
Es importante destacar que las nuevas relaciones de precios se asemejan y a menudo
son mejores que las que estaban vigentes en 2006 o en los primeros meses de 2007. Precios
y costos como los del 2006 serían muy buenos para el sector agropecuario nacional y darían
aliento a un continuo mejoramiento de la producción y la productividad. Hay que reiterar
que, por primera vez en décadas, efectivamente se produjo en el Uruguay -como reflejo de
esos altos precios y la inversión principalmente extranjera que ellos causaron- un notable
mejoramiento en los niveles de productividad, tanto agrícola como ganadera.
Para el futuro más o menos inmediato, muchas estimaciones10 dan a entender que en
términos generales, la demanda por alimentos seguirá en aumento, quizá incluso a tasas
semejantes a la tendencia de los últimos años, mientras las existencias (stocks) continuarán
débiles.
Tal vez lo más importante sea la debilidad de la oferta para acompasarse a los
aumentos de demanda. En efecto, en primer lugar, alzas generales de la demanda por todos
los productos agropecuarios no pueden enfrentarse del modo tradicional, que era aumentar
las superficies dedicadas a los cultivos favorecidos por las alzas de precios en desmedro de
la producción de aquellos cuyos precios se estancaban; pero desde 2005-2006 no se estancó
la demanda por ningún bien agropecuario sino que aumentó simultáneamente la demanda
por todos o casi todos ellos, lo que obligó a que para aumentar la oferta fuera necesario –en
el mundo entero y específicamente en el Uruguay- invertir en nuevas tecnologías que
permitieran acrecentar los rendimientos por hectárea. En segundo lugar, los productores
agropecuarios tienen que predecir la demanda con muchos meses –y aun años- de
anticipación; con las perspectivas actuales, no debe extrañar que expectativas sobre la
evolución del mercado lleven a que las siembras y engordas sean menores que lo que,
llegada su hora, demanden los mercados, causando una nueva tendencia al alza de los
precios. Si eso ocurriera a los productores nacionales en 2009, ellos estarían dejando
escapar la oportunidad de retomar ventas con precios muy altos.
En el mediano plazo, ocurre que para producir excedentes de alimentos con los
cuales abastecer al mercado mundial se depende de recursos naturales y capacidades
institucionales, organizativas, humanas, tecnológicas y logísticas; Europa Oriental, Africa y
MERCOSUR son las regiones del mundo con disponibilidad ociosa de recursos naturales,
10
Por ejemplo, la del Departamento de Agricultura de los EE.UU., la del Banco Mundial, o las de la OCDE
en asociación con la FAO.
13
pero el MERCOSUR es la región con mejores y mayores capacidades humanas para
responder competitivamente a la demanda.
Uruguay ha mejorado notablemente su competitividad y se encuentra junto a sus
socios del MERCOSUR entre los países mas competitivos del mundo, al menos en carne,
leche, madera, arroz, cítricos y mejorando en los otros granos. Ello implica que cuando los
precios llegan a los costos de producción del abastecedor marginal, pero necesario al
mercado, los productores uruguayos están en muy buena situación de rentabilidad.
Muchos esperan que, pasadas las actuales turbulencias de la crisis, en teoría los
productores agropecuarios uruguayos deberían estar en buena situación: en algún momento
se normalizarán el sistema financiero y el comercio, y para entonces se debería esperar que
se normalicen las operaciones a valores previos a la burbuja 2007/2008, porque se estima
que volverán a ser favorables las perspectivas de demanda para la carne, los lácteos, las
oleaginosas y algo menos para los cereales.
6.3 Condiciones para su concreción, probabilidades y temas nacionales
Sin embargo, no se puede ser del todo optimista porque ese escenario favorable
tiene algunas pre condiciones que no necesariamente se van a cumplir.
La primera es que no necesariamente la demanda mundial volverá a los niveles de,
por ejemplo, 2006. En efecto, las turbulencias actuales de los mercados internacionales,
tanto financieros como reales, no tienen parangón con la experiencia vivida en los últimos
casi 80 años. Esas turbulencias no necesariamente se resolverán mediante dinámicas de
mercado que nos lleven de vuelta al feliz Edén de los precios y las demandas de 2006. Por
el contrario, la crisis financiera destruyó una gran cantidad de activos que estaban en poder
de personas y empresas, lo cual hace improbable que se vuelva a los niveles de demanda de
hace dos años –el que perdió gran parte de su ahorro personal, gran parte de lo que tenía
para su jubilación, difícilmente vuelva a consumir al mismo nivel de antes. Como
consecuencia de esa pérdida de riqueza sufrida primordialmente por los países centrales, se
está reduciendo violentamente la demanda por toda clase de bienes y servicios,
precisamente en aquellas economías que fueron el motor de la expansión vivida desde el
año 2000.
Cuando gigantes como General Motors y Ford tienen que pedir auxilio
gubernamental, tambalea Best Buy11 y quiebra Circuit City12, y el índice de confianza en la
economía que compila Bloomberg en seis continentes alcanza su nivel más bajo en la
historia, sólo las autoridades económicas uruguayas siguen repitiendo que “no hay que
preocuparse porque el país está mejor preparado para enfrentar una crisis”.
11
El mayor vendedor al detalle de productos electrónicos de los EE.UU.
El que era su competidor principal en el mismo ramo, que hace pocas semanas pidió el equivalente
estadounidense de un concordato.
12
14
Las esperanzas –basadas en deseos más que en realidades- que decían que las
economías emergentes no serían muy afectadas y que incluso tendrían dinamismo
suficiente para sostener el crecimiento global, han volado en pedazos. Para ni hablar de los
sucesos argentinos y sus repercusiones probables, nuestro vecino Brasil, con una economía
que es cincuenta veces mayor que la nuestra, está experimentando dificultades enormes con
serios riesgos de quiebra de empresas, disminución del empleo y un potencial déficit
fiscal.13
Las probabilidades reales de que se concreten las afirmaciones optimistas del
gobierno uruguayo sobre los impactos que acá tendrá la crisis –financiera y especialmente
real- son cercanas a cero.
A ello hay que agregar que desde 2006 en el país aumentó notablemente el gasto
improductivo, lo cual se traduce en mayores impuestos (aportes patronales, reducción de la
devolución de impuestos, fideicomiso del gas oil), mayores salarios y tarifas en dólares y
menor tasa de cambio. Todo ello determina que, en la actualidad, las condiciones de
producción son sustancialmente peores de lo que indicarían sólo los precios internacionales
y las proyecciones de demanda por nuestra producción exportable.
Si la crisis internacional se disipara en menos de un año, y se concretara una
capacidad nacional para implementar políticas que vuelvan los costos en dólares de los
impuestos, salarios y tarifas a niveles al menos parecidos a los de 2006 -un año muy bueno
para el agro y la economía en general- entonces el país agropecuario podría sortear la crisis
sin que queden secuelas muy graves.
Toda la economía transable no agropecuaria está en situación parecida: el exceso del
gasto público ha llevado, por la vía de los aumentos de costos y la baja del tipo de cambio,
a una progresiva caída de la rentabilidad de producir tales bienes y servicios. A ello hay que
agregar la agresividad sindical fomentada por el actual gobierno, cuyos efectos dañinos se
concentraron casi exclusivamente en el sector no agropecuario.
En consecuencia, hacia fines de 2008 lo que se anuncia en el Uruguay son aumentos
del gasto público improductivo e inversiones nacionales en servicios no transables como el
promocionado shopping que se construiría frente a la sede del Poder Ejecutivo. De hecho,
las inversiones que llevaron a grandes alzas de la productividad agropecuaria han sido
estrictamente privadas, casi totalmente de origen extranjero y fuertemente cuestionadas por
la coalición de gobierno; es altamente improbable que las mismas continúen en el futuro
previsible.A pesar de los reiterados e igualmente promocionados anuncios al respecto, no se
han concretado inversiones en la producción de bienes transables como el petróleo que
estaría a apenas 600 metros de profundidad, como el reactor nuclear que produciría energía
13
El gobierno del gigantesco Estado de Minas Gerais lanzó un paquete con medidas que intentan facilitar el
crédito para empresas privadas de ese Estado en este momento de crisis. Son cerca de R$ 470 millones de
reales (algo menos de 200 millones de dólares) en créditos para micro, pequeñas y grandes empresas de
cualquier sector. Y el mismo Estado va a postergar por quince días la cobranza de tributos, lo que se supone
que agregará unos 830 millones de reales (algo más de 300 millones de dólares) al capital de giro de las
empresas.
15
exportable en apenas 4 años, como las de Stora Enso, Portucel y otras semejantes. Puede
parecer que la ventaja de los transables no agropecuarios es que no han caído tan
dramáticamente sus precios externos; pero la discusión anterior sobre el perfil temporal de
la crisis quedaría incompleta si no recordáramos que esos precios externos nunca subieron
como los agropecuarios, con lo que la economía “urbana” nunca tuvo esa situación boyante
que ha caracterizado al campo uruguayo últimamente.
En este “mundo nuevo” inaugurado en el tercer trimestre de 2008, la coyuntura
internacional no es favorable para el Uruguay, ni lo son las medidas que el gobierno toma
consistentemente con su creencia en que ésta sea “una tormenta de verano”.
Estamos ya en el año electoral, lo que básicamente posterga hasta 2010 las
esperanzas realistas de una reversión del aumento desmesurado del gasto improductivo de
2006-2008 que se acentuará mucho en 2009.
Por el lado internacional el panorama es igualmente poco prometedor: no hay
crédito, el comercio exterior está paralizado en todo el mundo, los importadores se retraen a
la espera de bajas masivas de precios internacionales –así, ellos operan con menores stocks
de productos que en consecuencia quedan en manos de los promitentes exportadores como
nos ocurre con la carne y la leche-, la crisis financiera es generalizada, las economías
centrales entraron ya en recesión con las consiguientes reducciones en su demanda.
En suma, hay que suponer que 2009 y 2010 –cuando será necesario un fuerte ajuste
fiscal- serán recordados como años excepcionalmente malos para el Uruguay aun si se
recuperaran pronto los mercados internacionales; y de las decisiones económicas y
especialmente fiscales del próximo gobierno depende si esa situación se revierte en plazos
que no impliquen derrumbes en el proceso productivo con pérdida de los elementos físicos
en que se basaron las ganancias de productividad de los últimos años.
7. La probable situación en 2010 y las medidas transitorias
El próximo gobierno –sea del partido que sea- va a tener que manejarse con una
situación difícil porque la gestión actual dejará una pesada herencia fiscal, externa y
sindical y porque la situación internacional previsible para 2009 y 2010 es del género de
“herencia maldita”.
Esas dificultades sólo podrán superarse si se aplican, de inmediato y sin temores,
tres caminos transitorios que, por definición de transitoriedad, a medida que pasen algunos
meses se irán haciendo cada vez menos necesarios.
Se trata de cambiar con fuerza el rumbo actual de la economía y la sociedad y, como
cuando uno conduce un auto, cuando se termina de doblar la esquina es posible enderezar el
volante y paulatinamente volverlo a su posición original.
16
7.1
La primera vía transitoria
Será necesario dejar que suba la cotización real del dólar, usando tres mecanismos
principales: primero, jugando con las expectativas: no olvidemos que este gobierno empezó
diciendo –en su presupuesto quinquenal- que el tipo de cambio real bajaría durante sus
cinco años y con ello impulsó una corriente vendedora y así se transformó en una profecía
auto cumplida. Segundo, reduciendo la emisión neta de las letras de regulación monetaria
que “secan” la disponibilidad de dinero, llevando a la baja la cotización del dólar. Tercero,
dejando de combatir la inflación con alzas de la tasa de interés que no sólo atraen dólares y
reducen su cotización sino que además son muy mal negocio. En efecto, se vendieron
Letras en Unidades Indexadas por el equivalente en pesos de unos 30 millones de dólares;
estas Letras pagan 4 a 5 por ciento de interés por encima de la inflación; con ello se paga,
en pesos, del orden de 12 a 13 por ciento. Como con ese dinero se compraron dólares que
se prestan al 2 a 3 por ciento, y como por la operación de estos mecanismos el dólar se ha
depreciado cerca de 20 por ciento en los últimos doce meses, resulta que el costo de la
operación es del orden de 30 por ciento anual en dólares.
La desvalorización del peso, en términos reales, será necesariamente transitoria, ya
que una vez lograda la expansión de la inversión y el alza de la productividad es posible
dejar que la cotización real del dólar disminuya sin dañar la competitividad, como se está
haciendo en Chile hace ya un tiempo.14
7.2
La segunda vía transitoria
Habrá que reducir al mínimo, por unos pocos años, la inversión pública como un
camino políticamente factible para reducir de inmediato el gasto del sector público.
El daño que ello haría se reduce o desaparece si durante unos años el gobierno
consigue concesionar la mayor parte de las obras públicas usando un mecanismo del tipo
“leasing” para todas aquellas obras –escuelas, hospitales, policlínicas, cárceles- que no son
pasibles de cobros directos como en el caso de los peajes de las carreteras, los puertos, los
puentes o aquellas vías férreas que requieren la modernización forestal y agrícola.
Naturalmente, como estas medidas aumentan el ahorro público, las medidas de contracción
de la inversión pública serán de corta duración.
14
En Chile se usa la Unidad Financiera (UF) como medida de valor real de la moneda local, como la UR en el
Uruguay. A principios de 2005, una UF equivalía a 29.5 dólares, pero en setiembre de 2008 ese indicador
llegó a 39,5, un alza de 33 por ciento en tres años sin que por ello haya caído significativamente la capacidad
de competencia del país abierto al mundo y dotado de innovación. En el mismo lapso, en el Uruguay el valor
real del dólar cayó 38 por ciento pero sí se perdió competitividad porque sólo se registraron ganancias de
productividad en el sector agropecuario.
17
7.3
La tercera vía transitoria
Ésta, que tendría un de impacto semejante, debería ser, paralelamente al aumento de
la tasa de cambio, gravar las ganancias ligadas a aquellos bienes que son rentables con el
tipo de cambio actual, que son los mismos del Siglo XIX –carne, lana, cueros…- y otros
semejantes, como el maíz, el arroz o la soya.
Como se mostró más arriba, un crecimiento basado en el alza de los precios de
bienes primarios redunda principalmente en beneficio de los propietarios de la tierra donde
se cultivan los mismos: éstos ganan por el mayor ingreso que les reportan las ventas (aun si
no aumentara la producción), así como por el aumento del precio de la tierra misma: en el
Uruguay ha aumentado fuertemente el precio de la tierra de buena calidad a raíz del alza de
los precios externos que atrajeron inversores externos dispuestos a consolidar, vía
ganancias de productividad, la rentabilidad de las mismas.
Esa doble ganancia originada en la política económica propuesta podrá ser tratada –
con los ajustes necesarios- mediante los mecanismos generales de la recaudación ya
instalados en nuestra sociedad, ya que esas tierras, bendecidas por su feracidad y los precios
externos, son pasibles de tributación a la renta y al patrimonio, sin por ello recurrir a
medidas que serían justamente rechazadas por el sector agropecuario.15
Nótese que al combinar un tipo de cambio más alto, que redunda en ganancias aun
mayores para los tenedores de las tierras, e impuestos compensatorios de la decisión
gubernamental, los actuales exportadores de esos bienes beneficiados por las excepcionales
condiciones naturales del país, quedarían en la misma situación en que están hoy, ganando
más por su producción y pagando más por sus insumos y por los impuestos sobre ellas.
Si esta combinación de políticas es claramente explicada de antemano y se aplica
racionalmente con las excepciones necesarias para no dañar a productores pequeños, no
tendría por qué suscitar reacciones negativas entre los productores agropecuarios.
8. Eliminar el “juego suma cero” y las amenazas al derecho de propiedad
La inversión productiva nacional y extranjera requiere que las reglas de juego sean
claras en cuanto a la propiedad de los bienes y sus rendimientos, y que la política de
relaciones laborales sea tal que los empresarios no sientan de antemano que “el partido está
perdido por 2 a 1”, cosa que pasa cuando el gobierno siempre concuerda con lo que piden
los sindicatos.
Por supuesto, si quienes perdieran siempre fueran los sindicatos, estaríamos ante un
país injusto que el PI tampoco debería aceptar, y así lo hemos combatido cuando la política
fue “dejar que la cuenta la paguen” los trabajadores, o los jubilados.
15
Uno de esos ajustes está ligado a la descentralización económica; las Intendencias cobran la contribución
inmobiliaria rural usando valores fijados por el gobierno central. Así, el fenomenal aumento en el precio de
las tierras no ha beneficiado a las Intendencias sino al gobierno central vía impuesto a las transmisiones,
porque no se permite aumentar las bases imponibles.
18
En suma, de lo que se trata es de convencer a empresas y sindicatos que la
negociación laboral no debe ser un juego suma-cero donde uno gana sólo si el otro pierde:
si esa negociación abre caminos para generar empleos y ganancias de productividad, la
economía crece y la ganancia de uno no tiene por qué ser a costa de la pérdida del otro. En
la medida en que un gobierno sensato logre convencer de esto a los empresarios y a los
sindicatos, y siempre que éstos sean representativos de su bases y no simplemente de la
conveniencia de los respectivos líderes, las discusiones en los Consejos de Salarios y demás
negociaciones dejarán de ser enfrentamientos clasistas para transformarse en mecanismos
de crecimiento y bienestar.
Un componente importante de ese convencimiento pasa por garantizar el derecho de
propiedad, crecientemente amenazado por los sindicatos que ocupan empresas a su antojo,
por el gobierno que los apoya cuando decreta que “la ocupación es la extensión natural del
derecho de huelga”,16 y por normas como la Ley de ordenamiento territorial aprobada en
mayo de 2008 que un líder gubernamental saludó como un paso adelante en la erosión del
concepto mismo de la propiedad privada.
Sin duda, hay una contradicción entre, por un lado, ofrecer los incentivos necesarios
para aumentar la inversión privada, lo que requiere ofrecer a los empresarios una variedad
de circunstancias que fortalecen las opciones orientadas a la ganancia y, por otro, ejecutar
acciones dirigidas a mejorar la distribución del ingreso, que a menudo son vistas como
definidas por restringir las ganancias empresariales.
Pero es igualmente indudable que la peor combinación posible es, por un lado,
reducir la tributación a las empresas, como se hizo con el impuesto a la renta en su versión
empresarial IRAE que grava las ganancias empresariales a tasas inferiores a las del antiguo
IRIC y, por otro, inducir o al menos tolerar que muchos sindicatos se comporten de modos
tales que constituyen claras agresiones al derecho de propiedad y son un freno muy efectivo
a la intención empresarial de invertir y, por tanto, a toda posibilidad de aumentar
significativamente el empleo de calidad, camino que parece el único apto para poner coto a
la intención de emigrar. Ello es también una agresión al derecho al trabajo de los que no
desean ocupar, y que en los casos recientes sistemáticamente han sido una mayoría
significativa pero no organizada cuyos derechos han sido atropellados por una minoría
organizada cuyo objetivo principal es atizar la lucha de clases. Obviamente, cuando la
mayoría del personal quiere ir a la huelga en protesta contra los patronos, se produce huelga
y no ocupación.
9. Tipo de cambio real, inflación y gasto público
Ni la inversión productiva, ni la productividad del trabajo, ni la economía pueden
crecer sin que el tipo de cambio real sea no sólo relativamente alto sino, además, estable y
previsible, sin que alzas del tipo de cambio nominal sean rápidamente erosionadas por la
inflación.
Esta idea de la ocupación como “extensión natural del derecho de huelga” nunca ha sido aceptada por la
Organización Internacional del Trabajo
16
19
Para ello, es necesario que el gasto público corriente, generador de inflación, crezca
menos que el producto.
Es usual pensar que lo que crea inflación es el déficit público, y el actual gobierno
usa el argumento de que la mayor recaudación es la que permite aumentar el gasto sin
generar inflación. Eso no es cierto.
Para explicarlo del modo más simple posible: si se transfiriera dinero a los
empresarios privados –por ejemplo, facilitando líneas de crédito- y hubiera una situación
razonable de competitividad, éstos crearían valor, es decir que producirían más bienes y
servicios como los que requiere la demanda, interna y externa. Para producir, creando
valor, tendrán que gastar en insumos y salarios: se percibirá mayor demanda -la gente
tendrá más dinero para gastar- y habrá aumentado también la oferta, al haber más bienes y
servicios disponibles para ser comprados. Esto se llama crecimiento.
Pero si transferimos dinero a los empleados públicos, contratando miles más y
pagándoles mejor para que sigan haciendo lo mismo que hasta ahora, no se creará valor
porque no aumentará la producción de nada que alguien quiera comprar, habrá un
excedente de demanda –por haber más dinero en la economía- sin un aumento
correspondiente de la oferta, lo que conduce a inflación.17
Hay que señalar, además, que aumentar el gasto y el ingreso del Estado significa
que éste debe recaudar más, de manera que aumenta la presión fiscal y la extracción de
recursos que de otra manera quedarían en el estrato productivo de la sociedad.
Por eso el gasto público es generador de inflación, aun si se recauda más y no
aumenta el déficit.
Si el gasto público aumentara menos que el producto y no más que éste como ocurre
actualmente, se reduciría la presión inflacionaria y se ganaría aumentar el ahorro público,
un elemento crucial para poner a la economía en condiciones de aplicar las políticas
contracíclicas con las que estamos todos de acuerdo pero el actual gobierno, en la práctica,
ignora.
En este punto no hay más remedio que citar la famosa frase de Milton Friedman: “La inflación es, siempre
y en todo lugar, un fenómeno monetario”.
17
20
Anexo 1
Sobre distintas áreas de las políticas macroeconómicas y sus relaciones
La política fiscal debería ser contractiva en épocas de bonanza, es decir, obtener
resultados fiscales positivos, de modo de reducir la deuda neta del sector público durante
esa fase y, por el contrario, ser expansiva en las fases de baja del ciclo económico, cuando
el resultado fiscal debe ser positivo pero menor, e incluso negativo, impulsando o
contrapesando el efecto de caída del gasto del sector privado o del sector externo que
usualmente se percibe en esa fase del ciclo.
La capacidad de llevar adelante una política fiscal anticíclica es limitada hoy día,
porque la deuda pública es alta –si bien menor que en otros momentos más críticos- y en
gran parte está denominada en dólares. Ello hace que se nos cierren los mercados de crédito
público o nos pidan tasas de interés excesivamente elevadas, que limitan o hacen imposible
la ejecución de mayores gastos o rebajas de impuestos cuando se hace lenta la actividad. Lo
que se requiere es persistir en la reducción de la deuda pública mediante más altos superávit
primarios (antes del pago de intereses) en períodos de bonanza y una decidida política de
desdolarización de la deuda, impulsando no sólo la emisión de deuda pública indexada al
IPC (la emitida en Unidades Indexadas, UI, ha desplazado en alguna proporción a la
emitida en dólares) sino también desarrollar decididamente el mercado para la colocación
de deuda pública en pesos, de creciente demanda insatisfecha por las actuales políticas. El
impulso a la desdolarización de las transacciones comerciales y financieras sin duda
contribuirá más aún con las posibilidades de expandir la demanda de deuda pública en
moneda nacional. Para ello, es un requisito indispensable el mantenimiento de una tasa de
inflación baja (de menos de un dígito) y, sobre todo, previsible.
Retomando el tema de la política anticíclica, en ella juega un rol central la política
monetaria, así como su contracara: la política cambiaria. Uruguay se ha caracterizado
durante muchos años por no tener una política monetaria activa, es decir, por no conducir
una política monetaria autónoma, sino que en la abrumadora mayoría de los casos, la
política cambiaria ha provisto el ancla que regula las expectativas sobre el nivel general de
precios internos y su variación, esto es, de la inflación, mediante algún tipo de fijación del
valor de la moneda, sea en términos de una banda de flotación cambiaria estrecha o
mediante una devaluación más o menos preanunciada (las conocidas tablitas). En los
últimos años hubo una flotación más o menos administrada de la moneda, sin una fijación
del tipo de cambio que comprometa a la política monetaria. Se ha actuado entonces
regulando la liquidez sea mediante el anuncio de instrumentos como el crecimiento de la
cantidad de dinero (en diversas definiciones; lo que resultó impropio para inflaciones tan
bajas, acorde con la experiencia internacional en la materia) y se terminó fijando la tasa de
interés diaria como el principal instrumento. No se debe caer nuevamente en el error del
pasado de fijar el tipo de cambio para tener una señal que indique la trayectoria del nivel de
precios.
21
Si bien éste es un hecho novedoso y valioso, es necesario señalar que limita al tipo
de cambio a sus efectos monetarios y de precios en vez de enfrentar el desafío de
proporcionar el “piso” de la rentabilidad de la producción de bienes y servicios transables;
este tema se retoma próximamente.
La política monetaria debe ser, como la fiscal, contractiva en fases expansivas, es
decir, la tasa de interés controlada por la autoridad monetaria debe moverse al alza para
evitar presiones inflacionarias excesivas y, a la inversa, debe ser expansiva en la fase
decreciente del ciclo. Este esquema normal de reacción de la política se enfrenta en
Uruguay con varios desafíos. En primer lugar, no es reconocido ni por la opinión pública ni
por los formadores de opinión. En segundo lugar, tiene limitaciones provenientes de la
escasa capacidad institucional del Banco Central, acostumbrado desde hace décadas a
políticas monetarias pasivas, donde la decisión principal era el nivel y el ritmo de
devaluación de la moneda, que quedaba fuera de su órbita. En tercer lugar, los canales por
los cuales los movimientos en la tasa de interés diaria estimulan o desestimulan el nivel de
actividad o la inflación son más débiles debido a la fuerte presencia de dolarización en la
intermediación financiera y en las transacciones. No obstante, complementada con una
política de desdolarización y un manejo adecuado de otros instrumentos (como la tasa de
encaje sobre los depósitos en moneda extranjera así como la remuneración que se otorga los
bancos por esos encajes) es posible ir dándole crecientemente el papel que es normal en
otras economías. Es necesario además que se impulse la profundización de los mercados
locales de deuda pública en moneda nacional, otorgando mayor liquidez a los mercados
secundarios y ampliando los plazos de colocación de valores públicos en moneda nacional.
La continuación de baja inflación y la articulación de programas específicos para que los
grandes agentes financieros participen de las licitaciones de deuda pública local a condición
de que actúen creando liquidez en los mercados secundarios, como lo muestra la
experiencia internacional, es otra vía de fortalecimiento de la política monetaria como un
instrumento más, hasta hace poco casi inexistente, que enriquecerá el menú de instrumentos
macroeconómicos para manejar el ciclo.
Liberada la política cambiaria del objetivo de anclar la inflación y los precios
internos –con lo cual se evitará así el error persistente de varias administraciones anteriores
de comprometerse con un valor fijo de la moneda como única tabla de salvación para la
estabilidad de precios- podrá entonces asumir la capacidad de operar como elemento de
reajuste de los precios relativos cuando las condiciones externas cambien imprevistamente
y así proveer la base de la rentabilidad de la producción de bienes y servicios transables,
especialmente los no agropecuarios.
Las políticas de precios e ingresos juegan un papel relativamente menor en
contextos normales, pero pueden ser cruciales si las situaciones se vuelven críticas, como
en el caso de inflaciones altas, de hiperinflación –que no son el caso en las condiciones
actuales de Uruguay- o de cambios dramáticos en la situación externa como las que se van
dando desde mediados de 2008.
22
Debe llamarse la atención sobre el peligro que implica depositar excesivo peso en
las políticas de precios basadas en acuerdos más o menos negociados con el sector privado.
Esos acuerdos pueden funcionar, en condiciones de baja inflación, sólo si se trata de
impulsos transitorios de costos, provenientes de situaciones climáticas adversas o de
precios internacionales que suben imprevistamente. Asumir como norma el recurso a esos
acuerdos supone ver la inflación como la resultante de una mera sumatoria de precios
individuales, convalidando la impresión ingenua de la población, de que es el vendedor
minorista o el intermediario inmediato posterior el que gracias a mayores márgenes de
ganancia impulsa al alza todos los precios. Los márgenes de ganancia no pueden, de por sí,
crecer indefinidamente, y por tanto, no pueden considerarse causa de inflación en plazos de
más de pocos meses. Las situaciones derivadas de abusos de competencia deben tratarse
con las normas adecuadas a tal legislación y no verse como un instrumento de política
antiinflacionaria. De lo contrario, la negociación de precios, por la vía administrativa o de
común acuerdo, terminará minando la calidad del esfuerzo empresarial, sea por el recurso a
subsidios más o menos ocultos, o por el acceso a favores no explicitados de parte del sector
público, estimulando un empresariado no innovador y buscador de rentas mediante el
acceso privilegiado a los centros de decisión del Estado.
La negociación salarial, por determinar el precio de un recurso extendido en toda la
economía, como lo es el trabajo, tiene fuertes implicaciones para el proceso inflacionario.
El actual esquema impuesto por el gobierno, que retrotrae la situación de las negociaciones
salariales a la habida –en circunstancias muy distintas- durante la segunda mitad de los 80,
tiene debilidades que tarde o temprano harán necesaria su adecuación para que no genere
fuertes distorsiones en la asignación de recursos.
En primer lugar, se trata de una negociación a nivel intermedio, es decir de rama,
donde no existe prácticamente ninguna instancia centralizadora donde se defina una pauta
de incremento salarial. Esto es coherente con la organización laxamente confederada de la
única central sindical y la larga tradición de evitar cualquier regulación sindical.
La introducción de una legitimación explícita –no sin ambigüedades y
contramarchas- de una nueva forma de acción sindical, las ocupaciones de
establecimientos, generó una serie de rispideces con los sectores patronales que alcanzaron
mucha notoriedad. No obstante, si bien claramente esa legitimación introduce una medida
abusiva, más aún en el actual marco no regulado de la representatividad sindical, el número
objetivo de casos en los que existió tal medida y eventualmente la amenaza de tal, debe
evitar que la controversia sobre las relaciones laborales gire tan sólo en ese punto y pierda
de vista lo más importante. Por ejemplo, en países con larga tradición de relaciones
laborales negociadas y aún de enfrentamientos duros entre patronales y sindicatos, como lo
son varios de Europa Occidental y nórdica y la mayor parte de las ex colonias británicas del
Commonwealth, los sindicatos están sujetos a normas.
23
En general, se acepta que una negociación salarial realizada por ramas es el peor de
los mundos: en una hipótesis, abre la puerta a coaliciones entre las patronales y los
sindicatos de las empresas grandes en que ambas partes ganan fijando salarios muy altos
que en la práctica desplazan a las más pequeñas; y en otra, se fijan salarios bajos
consistentes con la productividad de las pequeñas, lo cual deja enormes márgenes de
ganancia para las mayores.
La negociación a nivel de empresa obviamente impide dichos efectos, como
también los podría impedir una negociación llevada a cabo en forma centralizado, con una
(o varias) centrales sindicales y representaciones patronales. Pero para ello, es requisito
imprescindible una mejora en la calidad de la representación de las partes, tanto patronales
como sindicales, así como una estructura de mayor verticalidad en la autoridad de ambas
partes. Las distorsiones de una negociación a nivel de rama se eliminan en tanto que si las
partes son representativas, se supone que internalizan los efectos de segunda vuelta que
tienen sobre los precios los aumentos salariales por encima de lo que permiten las
condiciones de mejora de la productividad.
Aún manteniendo el esquema de negociaciones salariales a nivel de rama, teniendo
en cuenta además que por la vía de los hechos los dirigentes sindicales gozan de algunos
privilegios, tales como el foro sindical y la concesión más o menos flexible de licencia
gremial, es claro que esos derechos así como la calidad de representantes debe estar bajo el
escrutinio de las reglas democráticas, lo que de seguro a la larga promovería un
sindicalismo más independiente de estrategias político partidarias, más responsable y más
fiel a sus bases. Por otro lado, no se trata de una experiencia inédita en el país, ya que la ley
de Consejo de Salarios de 1944, derogada en 1968, establecía mecanismos explícitos de
elección de los delegados a dichos Consejos.
En lo que esta negociación atañe directamente a las políticas macroeconómicas, el
Estado debe evitar una inflexibilidad en la fijación de los contratos salariales que pueda ir
desde la indexación a los precios (que aumenta el impacto de eventos meramente
transitorios en los precios) así como la predeterminación absoluta de los aumentos
salariales medios, independientemente del contexto económico. Ello pone en riesgo a la
economía de ajustarse más por baja de empleo que por baja de salario ante circunstancias
adversas, a menos, nuevamente, que haya un adecuado conocimiento de parte de una
central sindical con suficiente poder jerárquico como para interpretar las consecuencias
sobre el empleo de tales eventos.
24
Anexo 2
Sobre la paridad cambiaria
Se afirma que “el tipo de cambio está sólo ligeramente retrasado respecto de su
nivel de equilibrio de largo plazo”, y a menudo se le quita trascendencia afirmando que ese
ligero retraso se sitúa en el orden del 10 por ciento.
En primer lugar, cabe preguntarse qué reacción tiene cualquier agente económico
ante una caída de 10 por ciento en su ingreso, sea laboral o empresarial. La pregunta es tan
clara que casi no necesita respuesta: se trata de una reducción importante que cualquier
sindicato rechazaría vehementemente y cualquier empresario consideraría como conducente
a una posible quiebra si se la mantiene durante un plazo relativamente prolongado.
Gráfico A-1
TCRE global
(índices con 2000 = 100)
150
140
130
120
110
100
90
Ene-08
May-08
Sep-07
May-07
Ene-07
Sep-06
May-06
Sep-05
Ene-06
Ene-05
May-05
Sep-04
Ene-04
May-04
Sep-03
May-03
Sep-02
Ene-03
May-02
Sep-01
Ene-02
Ene-01
May-01
Sep-00
May-00
Ene-00
80
En segundo lugar, usando las cifras de Tipo de Cambio Real Efectivo (TCRE) del
Banco Central, se observa que desde hace 18 meses el tamaño de esa reducción se apoya
exclusivamente en el comportamiento del Brasil, que ha experimentado una revaluación
real de su moneda más intensa que la nuestra.
Desde el punto de vista profesional, es insostenible afirmar que evoluciona
correctamente una variable que sube por un solo componente mientras cae respecto de
todos los demás.
25
Y desde el punto de vista de política económica, esta situación conduce, por un
tema elemental de rentabilidad, a que las exportaciones uruguayas se dirijan cada vez más
al Brasil en detrimento de todos los demás destinos. Parece poco creíble que se use este
argumento conociendo como terminó en 1999, con la devaluación brasileña, la experiencia
de los años anteriores, período en que se produjo exactamente el mismo fenómeno y las
autoridades económicas dieron exactamente las mismas explicaciones; especialmente
cuando desde julio de 2008 todos los observadores, incluso del mismo gobierno del país
vecino, coinciden en que la cotización de las divisas en el Brasil es insostenible.18
Gráfico A-2
El TCRE con algunas regiones y países
250
Global
Extrarregional
Argentina
Brasil
Regional
200
150
100
50
May-08
Sep-07
Ene-08
Ene-07
May-07
Sep-06
May-06
Sep-05
Ene-06
May-05
Sep-04
Ene-05
May-04
Sep-03
Ene-04
May-03
Sep-02
Ene-03
Ene-02
May-02
Sep-01
May-01
Sep-00
Ene-01
Ene-00
May-00
0
En tercer lugar, resulta que la evolución del TCRE apunta a que disminuya
especialmente la rentabilidad de las exportaciones a los mercados europeos, a los de
América del Norte y a China, que desde el punto del desarrollo nacional son los mercados
más deseables. Desde su máximo a principios de 2004, nuestro TCRE cayó del orden de 40
por ciento frente a los países europeos sobre los que informa el BCU, y 30 por ciento tanto
frente a los norteamericanos como a China.
18
En una semana de setiembre la cotización del dólar en el Brasil, que parecía haberse establecido alrededor
de 1.60 reales por dólar, saltó a más de 1.80.
26
En cuarto lugar, cuando se habla del “nivel de equilibrio de largo plazo” del TCRE
se soslaya que ése es un valor que nadie puede tener la pretensión de calcular correctamente
para un país que, durante los últimos 30 años, ha pasado por sucesivos experimentos de
atrasos cambiarios seguidos de explosiones, y ha estado rodeado de dos vecinos que
concentran buena parte de nuestro comercio exterior y han pasado por turbulencias
cambiarias con intensidades aun mayores que las nuestras.
Siguiendo los datos del BCU, hasta ahora se ha usado como índice el promedio del
TCRE promedio del año 2000. Sin embargo, debemos recordar que desde la devaluación
brasileña de principios de 1999, empezó el proceso de deterioro de nuestra competitividad –
y consecuentemente, del crecimiento económico- que terminó con el desastre de 2002.
En efecto, en esos años el balance externo alcanzó los siguientes guarismos como
porcentaje del PBI cuya evolución fue la siguiente:
1999:
2000:
2001:
2002:
2003:
2004:
Balance externo
-7.5
-6.8
-9.4
3.2
-1.2
-1.9
Evolución del PBI
-2.8
-1.4
-3.4
-11.0
2.2
12.3
Parece abundantemente claro que no es 2000 el año al cual adjudiquemos el
privilegio de ser considerado de “tipo de cambio de equilibrio de largo plazo”.
Si, en cambio, el observador decide irse al otro extremo y elegir como base un año
de muy alto tipo de cambio real efectivo y selecciona 2004 como eje argumentando que fue
un excelente año para el crecimiento, para la industria, para las exportaciones industriales,
para la diversificación de exportaciones y también para la generación de empleo –todo lo
cual es mucho más deseable como futuro del Uruguay que lo ocurrido en el año 2000- se
encuentra con que desde entonces las caídas del tipo de cambio real efectivo son enormes.
27
Gráfico A-3.
Tipos de cambio real efectivo, global
y con los principales socios comerciales del Mercosur
130
Global
Regional
Argentina
Brasil
120
110
100
90
80
70
Jul-08
May-08
Ene-08
Mar-08
Nov-07
Jul-07
Sep-07
May-07
Ene-07
Mar-07
Nov-06
Jul-06
Sep-06
May-06
Ene-06
Mar-06
Sep-05
Nov-05
Jul-05
Mar-05
May-05
Ene-05
Sep-04
Nov-04
Jul-04
Mar-04
May-04
Ene-04
60
Se perciben caídas de 25 por ciento en el TCRE global, de 31 por ciento con la
Argentina, de 6.5 por ciento con la región y una solitaria alza de 6 por ciento con Brasil.
Mucho peor es la evolución del TCRE con los países europeos y China, donde la menor de
las caídas se registra frente a España (30 por ciento) y la mayor con el Reino Unido (40 por
ciento).
Gráfico A-4
Tipo de cambio real efectivo con socios comerciales europeos y China
110
100
Extrarregional
Alemania
España
Reino Unido
Italia
China
90
80
70
60
En
M
e04
ar
-0
M 4
ay
-0
Ju 4
l-0
Se 4
pN 04
ov
-0
En 4
e0
M 5
ar
-0
M 5
ay
-0
Ju 5
l-0
Se 5
pN 05
ov
-0
En 5
e0
M 6
ar
-0
M 6
ay
-0
Ju 6
l-0
Se 6
pN 06
ov
-0
En 6
e0
M 7
ar
-0
M 7
ay
-0
Ju 7
l-0
Se 7
pN 07
ov
-0
En 7
e0
M 8
ar
-0
M 8
ay
-0
Ju 8
l-0
8
50
28
Igualmente preocupante es la relación de intercambio con los socios comerciales de
América del Norte:
Gráfico A-5
Tipo de cambio real efectivo con socios comerciales de América del Norte
110
EEUU
México
100
90
80
70
60
En
e0
M 4
ar
-0
M 4
ay
-0
Ju 4
l-0
Se 4
pN 04
ov
-0
En 4
e0
M 5
ar
-0
M 5
ay
-0
Ju 5
l-0
Se 5
pN 05
ov
-0
En 5
e0
M 6
ar
-0
M 6
ay
-0
Ju 6
l-0
Se 6
pN 06
ov
-0
En 6
e0
M 7
ar
-0
M 7
ay
-0
Ju 7
l-0
Se 7
pN 07
ov
-0
En 7
e0
M 8
ar
-0
M 8
ay
-0
Ju 8
l-0
8
50
La realidad es que especialmente desde mediados de 2007 el país está pasando por
un atraso cambiario significativo con el mundo en general, que es reducido apenas por la
inestable situación del Brasil, reproduciendo, como se decía arriba, los peligros que para el
comercio, el crecimiento, el empleo y los salarios se produjeron a partir de 1999 e hicieron
eclosión en 2002.
En cambio, la experiencia reciente muestra que, dado el incentivo cambiario, la
industria y los transables en general reaccionan favorablemente: después de caer casi 14 por
ciento en 2002, la industria creció a 21 por ciento en 2004, más que ningún otro sector, y
mantuvo un crecimiento medio de 8.6 por ciento en los tres años siguientes, superando por
casi 2 a 1 al sector agropecuario cuando el producto se calcula a precios constantes.19
Por si alguna duda queda:
19
Botnia probablemente representa del orden de la mitad del crecimiento industrial desde que comenzó a
funcionar en 2007, pero no influyó en 2005 ni 2006.
29
Gráfico A-6
39
28
37
26
35
24
% transables sobre PBI
% industria sobre PBI
33
22
31
20
29
18
27
16
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
La influencia del tipo de cambio real es indudable.
Industria
Transables
Porcentaje de los transables y la industria en el PBI
30
Anexo 3
La llamada “enfermedad holandesa” que es nuestra
Entre los economistas del primer mundo, en los años ’60 se popularizó el término
“enfermedad holandesa” para describir el fenómeno del petróleo del Mar del Norte que
causó en Holanda un enorme exceso de exportaciones que llevó al alza de la cotización del
florín y la consecuente baja de la competitividad de todos los demás bienes transables de
esa economía.
Si esos economistas hubieran mirado a América Latina, esa enfermedad no se
llamaría holandesa sino latinoamericana, y la habrían descubierto ya en el Siglo XIX. La
incomparablemente alta productividad y rentabilidad del ganado vacuno y lanar en
Uruguay, del ganado vacuno y los granos en la Argentina, del caucho y más tarde el café en
Brasil, del salitre y después el cobre en Chile, de varios minerales incluido el cobre el Perú,
del petróleo en Venezuela, han determinado que estos países equilibraran sus balanzas
comerciales sin producir otros bienes transables.20
Esta enfermedad asegura la mala distribución de la riqueza y el ingreso, por dos
razones: primera, que la altísima rentabilidad del suelo –agropecuario o minero- beneficia
al dueño del mismo; segunda, que al no producirse otros transables la creación de empleos
en la actividad privada interna queda reducida a empresas muy pequeñas principalmente de
servicios dedicadas a atender la demanda local –con gran frecuencia, apenas barrial- que
por su pequeñez son necesariamente de baja productividad, a empleos de (casi) nula
productividad en el sector público, y a actividades de altísimo ingreso pero poco
generadoras de empleo –como el sector financiero- vinculadas a la exportación principal.
Ahora bien, todo ello ocurre si y sólo si el Gobierno acepta pasivamente los
resultados del libre mercado, sin tomar en cuenta que los enormes diferenciales de
productividad originan un caso claro de “falla del mercado”21 que exige medidas de política
económica para corregir la mala asignación de recursos y la inequitativa distribución de los
beneficios.
En el Uruguay durante décadas se reconoció esta “enfermedad uruguaya” y hubo
distintos intentos de curarla. Durante los primeros sesenta años del siglo pasado, desde
Batlle y Ordóñez hasta Batlle Berres, se usaron el contralor de importaciones y los tipos de
cambio múltiples para atenuar sus efectos. Aunque son heterodoxos, estos mecanismos
funcionaron bien por un tiempo, pero la experiencia indica que finalmente esa heterodoxia
da lugar a maniobras ilícitas de muy difícil control que generan justificados efectos de
rechazo en la opinión pública.
20
En el patético caso de Venezuela, hasta principios de los ’80 importaban diariamente las lechugas frescas
por avión desde Miami…
21
El “market failure” que reconocen los economistas neoclásicos avanzados.
31
El siguiente intento fueron las detracciones del primer gobierno del Partido
Nacional que, en esencia, cumplen exactamente el mismo rol de los cambios múltiples, al
asignarle a las producciones exportables altamente rentables un tipo de cambio efectivo,
neto de las detracciones, inferior al de otros productos. Siendo igual al intento anterior, éste
corrió la misma suerte: al tiempo, en el imaginario popular las detracciones reemplazaron a
los cambios múltiples como sinónimo de “acomodo”. Además, los actuales problemas
políticos argentinos muestran hasta qué punto sería impensable reinstalar el mecanismo de
las detracciones en el Uruguay.
Un tercer intento fueron los reintegros a la exportación industrial que, en vez de
bajar el rendimiento de lo naturalmente rentable, perseguían aumentar el de lo que
ostentaba rentabilidad normal. A poco andar hubo quienes exportaban piedras en cajones
para cobrar el reintegro.
Las cuatro soluciones son malas: los tres intentos que conocimos de compensar la
diferencia de productividad generan, después de un tiempo, corrupción e inmoralidad
administrativa. Pero la operación libre de este mercado afectado por una falla crucial
funciona sin interrupciones en el Uruguay desde que fuera adoptada por el equipo
económico de la dictadura en 1978 y lleva a la concentración de la riqueza y la casi nula
generación de empleos de calidad porque el tipo de cambio real es demasiado bajo para
sustentar la aparición de actividades transables distintas de las que aprovechan la
productividad de los recursos naturales.
Cuando, además, suben rápidamente los precios del producto exportable, la
concentración de la riqueza se hace más intensa –porque el beneficiario es el propietario de
la tierra-, y con una política libremercadista cae el tipo de cambio y se destruye la
rentabilidad de las demás actividades transables que pudieran existir.
Esta estrategia decididamente libremercadista y concentradora de la riqueza es la
que se ha aplicado desde hace décadas y ha resultado especialmente concentradora en los
años recientes por el alza de los precios de exportación de productos primarios. Más
adelante se discutirá como acercarse a una solución –una “cura de la enfermedad”- que esté
libre de los problemas de las tres anteriores.
32
Parte II El sector agropecuario
Elementos para una estrategia de crecimiento y desarrollo
1. Introducción
2. Elementos para apreciar en el proceso reciente
3. Las incertidumbres de la coyuntura
4. Los dilemas del desarrollo y las políticas apropiadas
*****
1.
Introducción
El desarrollo consiste en un avance equilibrado y permanente en la
generación de riqueza, en el acceso equitativo y universal a los frutos del crecimiento,
en el desarrollo de las personas, el fortalecimiento de los valores y de las reglas de
juego de la sociedad. Asimismo, el progreso debe ir acompañado de la preservación de
la herencia que se trasmitirá a las próximas generaciones a través del respeto por los
modos de vida y la cultura, por la preservación de los recursos naturales y del ambiente.
Todo ello contribuye al mejoramiento de la convivencia, a la superación de conflictos, al
aprovechamiento de oportunidades y al logro del bienestar general. Los países de mayor
desarrollo humano, no son necesariamente los mas ricos ni los que mas crecen, sino
aquellos que lo hacen mas equilibradamente22.
2.
Elementos para apreciar en el proceso reciente
Las cadenas agroindustriales han sido el principal motor de crecimiento
económico a lo largo de la historia del país. En los últimos siete años, han
experimentado un crecimiento sin precedentes, lo cual a su vez, es el principal factor
que explica el crecimiento de la economía en su conjunto. Es deseable que el
crecimiento económico se apoye en una mayor diversificación de actividades. Sin
embargo, las actividades de base urbana –en particular la industria y los servicios- no
han sostenido a largo plazo una condición de competitividad que les haya permitido
crecer en base al acceso a mercados externos, mientras que la pequeñez del mercado
interno ha impuesto limitaciones a su crecimiento. La producción industrial y de
servicios, solamente podrá crecer en la medida que mejore su competitividad y su oferta
pueda acceder a los mercados externos. Probablemente este sea el principal desafío que
enfrenta la estrategia de crecimiento económico nacional.
22
Tomado de la presentación del panel del Congreso Rioplatense de Economistas Agrícolas.
33
El desarrollo agropecuario reciente presenta tres etapas bastante bien
definidas e identificadas con bastante claridad en función de las características de la
inserción de la producción agropecuaria en los mercados externos:
- Entre mediados de los 50s y mediados de los 80s predominó un mundo
cerrado, con estrategias de crecimiento hacia adentro sin muchas
posibilidades para un país pequeño como el nuestro. Las exportaciones del
país se concentraron en pocos productos (esencialmente carne y lana) y su
destino principal fue a una Europa Occidental que protegía su agricultura y
progresivamente iba reduciendo sus necesidades de importación y volcando
excedentes al mercado mundial deprimiendo los valores y las oportunidades de
comercialización. La estrategia de crecer hacia el mercado interno que
resultó medianamente exitosa en países mayores o integrados en bloques
económicos, resultó ineficaz en un mercado tan reducido como ROU. Fueron
años de muy lento crecimiento, fuerte empobrecimiento del país, crisis
políticas y dictadura. También, el país fue una excepción en un mundo que
creció intensamente a pesar de guerras coloniales, guerra fría, revoluciones y
dictaduras. (gráfica)
Tendencias del PIB mundial y de ROU. Fuente
Naciones Unidas. (indice 1960=100)
800
600
400
200
19
60
19
64
19
68
19
72
19
76
19
80
19
84
19
88
19
92
19
96
20
00
20
04
0
Mundo
OCDE
Subdes
Socialistas
ROU
- Entre medidos de los 80s y fines de los 90s, con la apertura democrática
regional, el país negocia y encuentra ventanas de comercio en la región.
Primero los acuerdos del PEC y CAUCE y mas tarde la integración al
MERCOSUR, hicieron posible una diversificación incipiente de las
exportaciones, de los destinos de las mismas y de las inversiones y la
producción. El desarrollo del turismo, los servicios financieros y otros servicios,
el despegue de ciertas industrias y nuevas actividades agropecuarias (muy
significativamente la lechería y el arroz) explicaron un moderado despegue de
la economía luego de tres décadas de estancamiento. Sin embargo, también la
llamada MERCOSUR dependencia, determinó que ante las dificultades económicas
34
de las socios mayores, -economías históricamente muy inestables- nuestra
pequeña economía haya operado como variable de ajuste, lo cual
contribuyó a acentuar los efectos de la crisis mundial 2001. Además de la
integración a la región, debe subrayarse la importancia que durante los años 90s
tuvo para el país la negociación de la apertura del comercio agrícola a través de
la Ronda Uruguay, que redujo algunas de las políticas proteccionistas más
distorsivas. Asimismo, las políticas internas redujeron notablemente las
regulaciones a la comercialización de productos, favoreciendo la inversión, la
innovación y el acceso a mercados.
- En el correr de este siglo, las oportunidades de crecimiento se han
multiplicado por la mayor demanda global y el mayor acceso a mercados, lo
cual ha conducido a la economía a un crecimiento sin precedentes en el país.
Desde 2002, el país está transitando efectivamente su pasaje a la integración
económica global, con todas las oportunidades –y también los riesgos y
necesidades de reformas- que ello implica.
Estos tres períodos de nuestra historia reciente se caracterizan por tasas
de crecimiento diferentes, las cuales expresan los problemas y oportunidades
experimentados a lo largo de mas de medio siglo. Las mismas, se exhiben en el cuadro
siguiente:
Tasas de crecimiento acumulativa anual del PIB
Pib general
pib agropec
Entre 1955 y 1985
0,94
0,53
Entre 1985 y 1998
3,60
2,56
Entre 2002 y 2008
4,05
7,56
En la gráfica que sigue, se muestra la correlación entre el crecimiento
agropecuario y el crecimiento general de la economía. Se observa asimismo el efecto
positivo sobre las actividades no agropecuarias que tuvo la integración regional a partir
de mediados de los 80s.
35
Grafico 1. Tendencias del PIB y PIB agropec
(indice)
230
210
190
170
150
130
110
90
70
50
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
PIB general
PIB agropec
La nueva inserción internacional significa no solamente el acceso a nuevos
mercados, sino también una importante diversificación de productos, que se manifiesta
en los cambios que han existido en la composición de la producción. La producción de
granos, leche, carne vacuna y productos forestales crece activamente, mientras que la
lana y las producciones con destino en el mercado interno se estancan o se contraen.
El crecimiento agropecuario, en la medida que se desarrolla en una
superficie que no se modifica, implica un fuerte aumento de la productividad del suelo.
Actividades como los granos y la forestación que producen mayor valor por há que la
ganadería, la desplazan y aumentan por esa vía la producción global del sector. Por su
parte, cada una de las actividades, aumenta sus rendimientos, incorporando
calificaciones humanas, innovaciones, tecnología y organización. La suma de aumento de
las actividades que generan mas valor y el crecimiento de rendimientos, resulta en el
notable aumento de la producción que alcanza a casi al 70% entre 2002 y 2008.
- La posibilidad de buenos negocios de base agropecuaria y agroindustrial
motivados por la demanda externa y por políticas aplicadas por los distintos
gobiernos, motiva inversiones de quienes están produciendo y atrae la presencia
de nuevos jugadores. Ello aumenta la demanda de tierra.
- La competencia por la tierra, aumenta el precio y la renta del suelo. Desde
2002 el precio de la tierra en promedio se ha mas que triplicado. No todas las
tierras –calidades y localizaciones- se valorizan de la misma manera, algunas l o
han hecho en mucha mayor medida.
36
- Suelos más caros, inducen modificaciones en la forma de producir, de
manera que se tiende hacia combinaciones de producción que empleen menos
tierras –que es el recurso que se encarece- y más insumos, equipos,
calificaciones humanas y formas de organización y gerencia mas eficaces.
Pocas cosas como los altos valores de la tierra explican, pero a la vez inducen al
aumento de la productividad de los factores nacionales.
- Este efecto ha promovido el aumento de los rendimientos de cada actividad,
como se presentó en los párrafos anteriores. Estos aumentos, por su intensidad
y generalización, resultan inéditos para la historia del sector que siempre se
consideró como un sector que presentaba barreras de largo plazo
para
adoptar innovaciones y cambios técnicos.
- Por su parte, actividades más competitivas –en el sentido de que están en
condiciones de pagar más renta por el uso del suelo- desplazan a las menos
productivas (ej. Forestación, granos y lechería a la ganadería). Y productores
más competitivos –mayores capacidades, acceso a financiamiento,
conocimiento, etc.- desplazan a productores menos competitivos.
- Existen fuertes incentivos para el cambio en el uso del suelo, hacia
actividades más intensivas y desplazando a la ganadería, proceso que está
ocurriendo en forma acelerada.
- Las transformaciones en curso que se basan en la expansión de nuevas
actividades hacia territorios sin tradición y la adopción de tecnologías más
complejas, hacen necesarias nuevas capacidades humanas: empresarios,
técnicos, mandos medios, trabajadores, servicios de apoyo, oficios de toda
índole.
- Ha tenido lugar un acelerado proceso de adiestramiento/ capacitación y
fortalecimiento de las capacidades, especialmente en lo referente a los
mandos medios y oficios que requieren cierta especialización. Maquinistas,
mecánicos, capataces, constructores, herreros, carpinteros y encargados de
supervisar operaciones, transportistas y toda clase de servicios comerciales y de
apoyo, de base urbana: proveedores de insumos, aserraderos, servicios
forestales, etc. No existe información detallada de estos movimientos, aunque
las encuestas registran que el empleo rural aumentó más que el producto.
- Asimismo, los ingresos aumentaron en forma importante.
- Los sistemas formales de capacitación, formación técnica y profesional no
han sido capaces de fortalecer su oferta de servicios a las velocidades con que
se demandan.
- Procesos más complejos y capital humano más valioso, hacen posible pero
además hacen necesario, construir
apropiadas a las nuevas condiciones.
formas
organizativas
e
instituciones
- Se desarrollan redes de empresas que operan coordinadamente en los
procesos productivos.
37
- Las empresas cada vez más son parte de una red que las articula horizontal y
verticalmente en forma permanente. Bloques de empresas trabajan en
forma coordinada/ orquestada. La división de las actividades entre empresas
prevé la mayor especialización posible, división del trabajo, aumento de
escala y máxima eficiencia en la función de cada una.
- Las empresas cooperan para obtener un producto, de manera que cada parte
comparte la responsabilidad por todo el proceso y por el resultado.
- Los procesos, los productos, los mercados, las formas de organización, son
cada vez más específicos, más sujetos a reglas de calidad, puntualidad,
especificaciones.
- La especialización y división del trabajo, determina que los óptimos se
logren con mayores escalas de operaciones, lo que lleva también a la
de costos.
reducción
- Estas redes, se organizan alrededor de una empresa ordenadora que organiza
el sistema y contrata múltiples empresas satélites que asumen responsabilidades
específicas en la cadena de valor.
- Aparecen asimismo, nuevas modalidades en los servicios: nuevas maneras de
comercializar, de manejar los riesgos, seguros, mercados futuros, de financiarse:
fideicomisos, fondos. La organización del transporte y la logística, etc.
Las cadenas agroindustriales que se han desarrollado en los últimos años –
granos, forestal, la lechería neocelandesa- se caracterizan por haber llevado a la
explotación agropecuaria un modelo de organización de características industriales.
Cada una de las decisiones y cada una de las prácticas, se llevan adelante con rigor
industrial, con el propósito de lograr resultados óptimos. Estos modelos, en la medida
que tienden al óptimo, también tienden a parecerse entre sí. En nuestro medio, han
venido –predominantemente- de la mano de empresas extranjeras. Probablemente, la
excelencia en la gestión y la organización, representan las innovaciones esenciales
que hacen posible una mayor aptitud para elevar la competitividad y acceder a los
recursos humanos y naturales óptimos y valorizar inversiones.
Estos modelos industriales de desarrollo reciente, se han generalizado en
la producción forestal y de granos y se insinúan en la producción lechera. Sin embargo,
la ganadería que es la principal actividad económica del país, no ha entrado más que
muy marginalmente en esta lógica empresarial. En un universo de más de 20mil
ganaderos, probablemente no sea posible incluir en la categoría ni siquiera al 5%.
Predomina el modelo familiar, donde se combinan las decisiones y las prácticas
domésticas con las empresariales, lo cual aleja a las decisiones empresariales de su
óptimo. Las escalas de producción son pequeñas, existe escasa especialización y división
del trabajo. También es escasa la conectividad entre empresas.
38
El contexto actual de la ganadería está cambiando rápidamente y
probablemente de manera irreversible. Las condiciones evolucionan hacia la difusión de
modelos ganaderos más productivos, capaces de superar algunas de sus limitaciones mas
antiguas y responder a las demandas globales. Asimismo, probablemente mas temprano
que tarde la ganadería despierte el interés de inversores extranjeros corporativos. Ello
estaría justificado por los valores actuales de la carne, por el rol estratégico que está
adquiriendo el MERCOSUR para el abastecimiento global de productos cárnicos y por las
buenas condiciones ambientales, institucionales y sanitarias del país. Mientras la
productividad aumenta con gran dinamismo, la superficie ocupada decae y entre 1989 y
2007, el número de ganaderos se redujo en un 15%, en lo que parece ser un proceso de
dificultades de adecuación de muchos productores cuando las condiciones inducen a
cambios profundos en los procesos productivos. Esto ya ocurrió en la agricultura de
granos, en la lechería y en la granja.
Esta lógica de desarrollo –la industrialización de la agricultura- entra en
una dinámica continuada donde se hace necesaria la permanente adopción de
innovaciones que a su vez elevan la productividad y consecuentemente la competencia
por los recursos humanos y los recursos naturales.
3.
Las incertidumbres de la coyuntura
La crisis financiera reciente ha provocado una fuerte desvalorización de
los activos financieros, las materias primas y las monedas. Entre otros han caído los
precios de los granos, de la madera, de la lana, de la leche y de la carne. Además, la
ausencia de crédito dificulta las operaciones de comercio exterior. Estos meses de fines
08, principios 09, en los cuales deberá reorganizarse el sistema financiero mundial y
retomarse los flujos comerciales, representan una gran incertidumbre acerca del
comportamiento de los mercados. Para peor, en nuestro país, en el último año ha llovido
menos del 40% de lo que llueve normalmente, bajando intenciones de siembra y
cosechas.
Los principales expertos pronostican una normalización de las operaciones
financieras y de los flujos de comercio. Para ese entonces habrá que prever precios de
exportación menores a los del primer semestre de 2008, pero mayores a los históricos.
Asimismo, habría que poner en la balanza el proceso de modernización, tecnificación,
desarrollo de la gerencia y de organizaciones que han tenido lugar y que ponen al país
entre los productores más competitivos del mundo. Con menores precios, se espera una
rentabilidad que continuará atrayendo inversiones al agro y promoviendo el crecimiento.
No obstante en lo inmediato habrá grandes dificultades y es probable que caiga el
producto 2009.
39
4.
Los dilemas del desarrollo.
La necesidad de diseñar políticas públicas apropiadas para el nuevo contexto
de desarrollo y favorecer estrategias privadas que favorezcan la
elevación
sostenida de la competitividad.
En estos años recientes, ha tenido lugar un crecimiento agropecuario
inédito en la historia, a la vez que las perspectivas señalan –aunque con cambios y
moderación- la probable continuidad de los principales factores que lo han hecho
posible; especialmente: demanda externa, comercio más libre, fortalecimiento de las
capacidades competitivas locales, dificultades globales para aumentar la oferta. Sin
embargo hay evidencias -no siempre bien medidas- de que el crecimiento ha motivado
efectos no deseados en diversos planos, especialmente respecto de las desigualdades en
el acceso a oportunidades y la correspondiente exclusión de muchos actores de los frutos
de esta explosión productiva. Ello ha puesto de manifiesto la presencia de fallas en el
funcionamiento de los mercados y la insuficiencia de las reglas de juego para asegurar la
equidad.
Por su parte, las maneras de operar sobre el desarrollo se deben
modificar sustancialmente. Las políticas públicas diseñadas para enfrentar los retos del
pasado, han perdido eficacia. Hoy parecen sin sentido las políticas de protección del
mercado interno ambientando las ineficiencias productivas y los subsidios a la
producción pagados por el consumo23 o las políticas de colonización para enfrentar los
problemas de exclusión. En cambio adquieren relevancia las políticas dirigidas a
fortalecer la competitividad externa, especialmente aquellas dirigidas a favorecer la
consolidación de nuevos desarrollos institucionales y nuevas formas organizativas para
producir y al fortalecimiento de las capacidades humanas que eleven la productividad y
el ingreso de empresarios y trabajadores vinculados con las cadenas agroindustriales.
Por el lado de las estrategias privadas, las formas organizativas e
institucionales se han transformado, potenciadas por los cambios en la tecnología y los
mercados. La mayor proporción del crecimiento de la producción agropecuaria está
guiada por corporaciones globales. En la forestación, la producción de granos y la
lechería, las empresas más dinámicas son corporaciones basadas en el extranjero, que
financian sus negocios en las principales bolsas del mundo. Los empresarios nacionales
tradicionales, en su mayoría dirigiendo empresas familiares no han sido capaces de
mantener el ritmo de crecimiento y de adopción de innovaciones que establecen las
empresas líderes. Siempre hay excepciones a la regla general.
23
hoy todavía quedan harapos de estas políticas en el sector de la granja y el sector azucarero, dos sectores no
competitivos, cuya sobre vivencia la pagan los consumidores
40
En este contexto de oportunidades y problemas, los principales focos
sobre los cuales será conveniente diseñar nuevas políticas para aprovechar
oportunidades y superar los problemas, son los siguientes:
 Equidad e integración social. Empresarios familiares PYMES rurales, trabajadores.
De alguna forma son perdedores en la competencia por el uso y manejo de l os
recursos naturales y aquellos sectores que soportan los mayores costos para acceder a
las oportunidades de la modernidad.
 Las estrategias deberán orientarse mas que a repartir objetos y a reducir las
oportunidades para empresarios mas competitivos (como se prioriza en la actualidad)
se focalizarán en instrumentos que favorezcan el desarrollo de las capacidades
humanas, la innovación en la tecnología, pero especialmente en las formas
organizativas, en instituciones apropiadas y en facilitar el acceso a oportunidades.
 Fortalecimiento del espíritu emprendedor y elevación da la capacidad competitiva
de las empresas nacionales frente a las extranjeras. Nuevamente es un asunto
relacionado con capital humano, instituciones y organizaciones.
 Comercio y acceso a mercados. Se observó la importancia decisiva que han tenido
en el desarrollo agropecuario y de la economía, el acceso a mercados. En esta
coyuntura, frente al probable fracaso de las negociaciones multilaterales (Doha),
resulta decisiva la capacidad para negociar bilateralmente.
 Preservación de recursos naturales. Establecer normativas, vigilancia y castigos. No
a priori ni multiplicando infinitamente la burocracia. Existe muy elevada conciencia
desde el sector privado (como asimismo en los temas sanitarios) lo cual debería ser
aprovechado para establecer políticas dirigidas por el diálogo público privado.