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Trabajos y
ensayos
Publicación del Máster Universitario y del
Doctorado en Estudios Internacionales.
Departamento de Derecho Internacional Público,
Relaciones Internacionales e Historia del Derecho
UPV/ EHU
Número 11
(enero de 2010)
ISSN: 1887-5688
La Política Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea:
¿un puer aeternus?
Marco Cobino
1. INTRODUCCIÓN
La Unión Europea (UE) representa un proceso de evolución de la organización política,
económica y cultural del continente europeo que, tras la II Guerra Mundial, ha iniciado una
“nueva fase” caracterizada por el abandono exclusivo de la soberanía estatal en la política
económica y en la seguridad. El proyecto político inicial de preservar a Europa de la guerra a
través de la integración está condicionado no sólo en mantener buenas relaciones entre los
miembros de la UE, sus vecinos y aliados, sino también en adaptarse a la evolución del
ambiente político global. La crisis económica internacional, el cambio de presidencia en
Estados Unidos y los nuevos actores y amenazas en la escena internacional imponen una
reflexión sobre la política exterior de la UE.
El Consejo Europeo de Bruselas del 11 y 12 de diciembre de 2008 ha aprobado un
documento de revisión de la Estrategia Europea de Seguridad (EES) de 20031, presentado por
el Alto Representante (AR) de la Política Exterior y de Seguridad de la UE, Javier Solana.
Aunque no haya provocado particulares fragores, tal vez ofuscado por la aprobación del
paquete sobre el cambio climático, el Informe sobre la aplicación de la EES —Ofrecer
seguridad en un mundo en evolución2— representa un avance en la afirmación de la UE como
actor global en el campo de la seguridad y defensa.
1
El documento se aprobó el 12 de diciembre de 2003 y su texto en castellano se encuentra disponible en
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf (09/02/2009).
2
El Informe se aprobó el 12 de diciembre de 2008 y su texto en castellano se encuentra disponible en
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/ES/reports/104637.pdf (09/02/2009).
1
TRABAJOS Y ENSAYOS
Marco Cobino:
Número 11, enero de 2010
La Política Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea: ¿un puer aeternus?
Pero, más allá de las ambiciones, ¿la UE tiene potencialidades de security provider?,
¿cómo superar los límites de un aparato institucional complejo y dominado por intereses
nacionales?, ¿la EES y el Informe de 2008 representan sólo una aspiración o algo más?
El presente trabajo, tomando como pretexto el debate que ha surgido alrededor de la
EES, evidenciará los límites, potencialidades y perspectivas de la Política Exterior de
Seguridad y Defensa (PESD), desde sus albores hasta el Informe de 2008, y averiguará si la
nueva visión estratégica propuesta es coherente con el nuevo escenario internacional.
2. UN CAMINO LARGO Y ACCIDENTADO: DE LA CED A LA PESD
El proceso de integración europea relativo a la seguridad y defensa ha sido, a lo largo de
todos estos años, la política menos dinámica. Sin embargo, no fue extraña al proyecto de
construcción europea. A pesar de intuir su importancia, el cómo realizarla ha sido un
obstáculo continuo en su largo y accidentado camino. La Comunidad Europea de Defensa
(CED) en los primeros años 50, la Cooperación Política Europea (CPE), entre 1969 y 1992, y,
hoy en día, la Política Exterior de Seguridad Común (PESC) representan tentativas
ambiciosas y necesarias, si bien tímidas e incompletas, de dotar a la UE de una política
exterior que le permita actuar como verdadero actor global. Los siguientes párrafos recorren
brevemente las tres fases que han marcado la construcción de la PESC, mostrando límites y
aspiraciones de la política más controvertida de la UE.
2.1. La defensa común: una idea prematura pero valida
Reconstruir cómo se llegó a la idea de una comunidad de defensa común es importante
por dos razones: se entrelaza con grandes acontecimientos internacionales (escalation y
atenuación de la Guerra Fría) y nos ayuda a ver “si, cuánto y cómo” han cambiado las cosas.
Hasta hoy ha prevalecido la idea de considerar la CED como la gran ocasión perdida. En
verdad, más allá de la aspiración ideal que algunos líderes tenían (Adenauer, De Gasperi,
Schuman y Spaak), el plan gozaba de escasas posibilidades de éxito, ya que nacía de una serie
de motivaciones no homogéneas destinadas a evidenciar toda su fragilidad en 1954 cuando la
Asamblea francesa votó en contra del tratado que instituía la CED.
2
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La Política Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea: ¿un puer aeternus?
La idea de crear un ejército europeo hay que buscarla en los acontecimientos políticos
de los primeros años 50 y en el posible rearme alemán3. Fue en este contexto cuando algunos
gobiernos europeos comenzaron a plantearse un “ejército europeo” que respondiese, al mismo
tiempo, a la amenaza comunista y al intento de reconstitución de un ejército alemán. Bajo
presión de una decisión unilateral estadounidense, dos planes se confrontaron en otoño de
1950: el “Plan Acheson”, favorable a la reconstitución de un ejército alemán, y el “Plan
Pleven”, cuyo objetivo era diluir la presencia militar alemana integrándola con la de los otros
participantes y crear las condiciones para una futura integración política. Prevaleció este
último, aunque americanos e ingleses lo mirasen con sospecha4. El proceso —liderado ahora
por De Gasperi— dio vida, en octubre de 1951, a una breve, pero intensa, temporada
federalista que terció los intereses de los mayores contendientes. En 1953, De Gasperi abrazó
sin reservas la causa federalista y propuso introducir en el tratado el famoso artículo 38 que
trazaba el iter de la Comunidad Política Europea (competente en política exterior y defensa,
políticas económicas y financieras a través de instituciones propias). Era la premisa para un
cambio profundo: la creación de una entidad supranacional con sufragio universal. Pero la
idea despertó aversiones, dentro y fuera Europa, que pusieron fin al sueño federalista.
Las causas del fiasco de la CED son varias: el mutado clima internacional (distensión
entre los bloques, paz en Corea e Indochina); la mayor seguridad que favoreció a los
detractores externos e internos a la CED5; dependencia de Estados Unidos; dificultades de
política interna en Francia e Italia6. En fin, en esos tiempos la idea era prematura pero válida.
2.2. La CPE: de camino a una política exterior común
La derrota de la CED no tardó en manifestar los límites de la vía nacional y los Tratados
de Roma de 19577 lo demostraron poniendo en discusión la soberanía estatal, aún sólo en
política económica. Sin embargo, la mutante realidad internacional aconsejó a los europeos
3
La política expansionista de Stalin en la Europa centro oriental y el estallido de la Guerra de Corea
convencieron a los estadounidenses de pasar por encima del Tratado de Paz y rearmar rápidamente la Alemania
Oeste integrándola en la OTAN. La idea no agradó a los europeos, en particular los franceses temerosos de una
revancha alemana.
4
G. Mammarella y P. Cacace, Storia e politica dell’Unione europea, Roma, Laterza, III edizione, 2008, p. 59-61
y 63-64.
5
Detractores externos: Estados Unidos y el Reino Unido preocupados de aplicar la máxima divide et impera.
Internos: las elites económicas preocupadas de la apertura de los mercados, el nacionalismo francés, el
neutralismo italiano y alemán, los militares celosos de sus prerrogativas y los comunistas que defendieron la
“causa de Moscú”. Cfr. A. Spinelli, L’Europa non cade dal cielo, Bologna, Il Mulino, 1960, pp. 191-195.
6
Véase G. Mammarella y P. Cacace, op. cit, pp. 72-76.
7
Los Tratados dieron vida a la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad de la Energía Atómica.
3
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La Política Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea: ¿un puer aeternus?
reconsiderar sus posturas en la política militar8. A finales de los 60, en respuesta al nuevo
escenario internacional9, volvió la idea de una política exterior común. La CPE surgió con la
Cumbre de La Haya (1969), donde se hizo manifiesta la incongruencia de un proceso de
integración que daba vida a un gigante económico pero a un enano político. El año siguiente,
el Comité Davignon publicó un informe que indicaba la ruta para armonizar las políticas
exteriores nacionales: una red especial de interlocución entre los servicios diplomáticos
nacionales. El Informe Copenhague (1973), reconociendo el valor del diálogo permanente y
constructivo, propuso meter en contacto el marco intergubernamental con el comunitario. El
mismo año, los Ministros de Exteriores presentaron una “Declaración sobre la identidad
europea en las relaciones internacionales” que manifestaba la voluntad de tener posiciones
autónomas en política internacional. Crucial en la formación de ésta fue la difícil relación con
Estados Unidos. La CPE produjo muchas y variadas declaraciones sobre la política
internacional, pero ninguna fue más significativa que aquéllas donde se disoció de los
americanos10: unos aliados esenciales pero ya incomodos. La toma de distancia de éstos
representó el inicio del camino hacía la construcción de una política exterior común.
2.3. De la PESC a la PESD: una nueva dimensión
La disociación de Washington no se extendió nunca al sector de la defensa. Al
contrario, los europeos fueron unidos al despliegue de los misiles en Europa en contra de los
soviéticos y dejaron a Estados Unidos intervenir en la crisis de la ex Yugoslavia, confirmando
así el papel de éstos como proveedores de la seguridad internacional. En esta ocasión, la UE
mostró todos sus límites: no tener una PESD para hacer frente a los nuevos retos globales. Era
necesario dotarse de nuevos instrumentos y si en el Acta Única Europea (AUE-1986) los
Estados miembros profesaron la necesidad de una política de seguridad común y propusieron
8
Tras el fracaso de la CED, se propuso a Alemania e Italia entrar en la Unión Europea Occidental (UEO, 1954).
Los objetivos eran edificar una economía europea, promover la unidad y encorajar la integración de Europa y,
sobre todo, asistencia mutua en caso de agresión. Sin embargo, las expectativas fueron desatendidas: la
supervisión sobre la producción de armas no fue eficaz y se demostró sólo un contenedor de ejércitos nacionales
independientes sin órganos integrados y del todo incapaces de afrontar la amenaza soviética. Véase M. Clementi,
L’Europa e il mondo. La politica estera, di sicurezza e di difesa europea, Il Mulino, Bologna, 2004, p. 72.
9
La caída del sistema monetario Bretton-Woods, la reacción de los países productores de petróleo, la crisis del
régimen comercial mundial, la creación del Grupo de los 77 países subdesarrollados, la nueva actitud de Estados
Unidos en Vietnam. Fue con este marco que empezó el proceso de armonización de las políticas exteriores de los
países de la CEE, enfocado en la cooperación y seguridad paneuropea y basada en el “proceso de Helsinki”
(Acta de Helsinki, 1975) y que duró hasta 1990.
10
Recordamos la postura en Oriente Próximo y con los países productores de petróleo, la salvaguardia de la
cooperación paneuropea, la disociación por la invasión de Grenada, el rechazo del embargo a Nicaragua y el
boicot de los Juegos Olímpicos de Moscú.
4
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como instrumento la “acción conjunta” (art. 30), fue con el Tratado de Maastricht (1992) que
se logró un substancial paso adelante. Desde un punto de vista operativo, la PESC funcionaba
así: por acción intergubernamental, votando por unanimidad y con mecanismos de la vieja
CPE11. Frente a las crisis balcánicas de los 90, la UE reveló todos sus límites: por un lado, las
divisiones políticas paralizaron las decisiones; por otro, el gap tecnológico y la escasa
preparación de los contingentes militares europeos evidenciaron la dependencia militar de
Estados Unidos. Sin embargo, fue frente a la debacle de la intervención en la ex Yugoslavia
que se dio un vuelco decisivo. El Tratado de Ámsterdam (1997) introdujo algunas novedades
que favorecieron el adventus de la PESD (como la institución del AR de la PESC), si bien el
nacimiento de ésta dio lugar al vértice bilateral de St. Malô (1998), entre Francia y Reino
Unido que expresaron —aunque por razones distintas—12 la necesidad de dotar a la UE de
una dimensión militar, en coherencia con el nuevo escenario post-bipolar. Los siguientes
acontecimientos tuvieron un ritmo apremiante. En los Consejos Europeos de Colonia y
Helsinki (1999) la PESD fue definida y en el Tratado de Niza (2001) fue formalizada13.
Además, Javier Solana fue nombrado AR de la PESC dando, por fin, un rostro a la política
exterior europea. Entre 1999 y 2003, la UE adoptó las medidas necesarias para el desarrollo
de esta nueva dimensión14. El paso siguiente fue establecer una verdadera y propia estrategia
de política exterior: la EES.
Tras este breve recorrido histórico de la política exterior de la UE, ¿a qué conclusiones
llegamos? El fracaso de la CED y la percepción de la amenaza soviética llevó a “entregar” la
defensa de Europa a la OTAN que tuvo, hasta hoy y de manera casi exclusiva, el monopolio
de la seguridad. Sin embargo, esto no se ha traducido en una total renuncia a expresar una
propia política exterior. La Europa de las Comunidades, apretada por el equilibrio del terror,
supo desarrollar una original forma de acción internacional: la “potencia civil”, basada en el
éxito de la integración económica. La conclusión del conflicto bipolar y la transformación del
11
Con referencia a la dimensión de defensa, todo se reenviaba al futuro. Véase el art. J.4, Tratado Unión
Europea (TUE).
12
Véase N. Gnesotto (ed.), Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Los cinco primeros años
(1999-2004), Instituto Estudios de Seguridad, París, 2004, p. 17.
13
Se dio vida a un Comité Político y de Seguridad, un Comité Militar y un Estado Mayor de la UE.
Conclusiones de la Presidencia del Consejo de Helsinki, 10-11 diciembre 1999, Anexo 1 del Anexo IV.
14
Con el Headline goal se estableció dotarse —dentro de 2003— de 60.000 militares para emplearlos en 60 días
(Consejo Europeo de Helsinki, 1999), acompañar a las finalidades militares las civiles, reforzar el estado de
derecho (Consejo Europeo de S. Maria da Feira, 2000), extender la cooperación reforzada en el ámbito PESC
(Tratado de Niza, 2001), lanzar un Plan Europeo para poner remedio a las carencias en políticas de armamentos
(Consejo Europeo de Laeken, 2002).
5
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La Política Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea: ¿un puer aeternus?
sistema internacional han actuado como catalizadores de un proceso subyacente de años15.
Los noventa, con la Guerra del Golfo (1990-1991) y las de la ex Yugoslavia (1991-1999), han
marcado la transformación de la UE de actor económico a uno con ambiciones políticas.
3. LA ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD: TEXTO Y CONTEXTO
Los progresos realizados en pocos años en el campo de la seguridad europea han sido
coronados con la publicación de un documento bastante novedoso: la EES16. En este apartado
presentamos el documento y el escenario en el que opera.
3.1. El texto
El documento, titulado Una Europa segura en un mundo mejor, se compone de tres
partes. En la primera sección viene definido el contexto en el cual la UE actúa: la
globalización que, a pesar de significar para muchos libertad y prosperidad, pone en evidencia
enormes disparidades que todavía existen en el mundo —pobreza, enfermedades, lucha por
los recursos naturales— y que representan hoy uno de los mayores retos globales. Al mismo
tiempo, se identifican cinco amenazas con las cuales Europa debe enfrentarse: el terrorismo,
la proliferación de armas de destrucción masiva, conflictos regionales, Estados fracasados,
criminalidad organizada. Éstas, menos visibles y previsibles que la clásica amenaza militar,
hay que considerarlas estrechamente conexas entre ellas y que se refuerzan mutuamente. La
segunda parte define los objetivos estratégicos de la UE. El primero, afrontar las amenazas
lejanas y cercanas: a ninguno de los nuevos peligros se pueden contraponer sólo medios
militares aunque se reconoce que su uso pueda ser necesario. El segundo objetivo es construir
la seguridad en la proximidad de sus fronteras, en particular en áreas de inestabilidad. Esta
tarea implica un papel más activo de la UE para la creación de un grupo de países limítrofes
bien gobernados con quienes tener una estrecha cooperación. El tercer objetivo consiste en
construir un “sistema multilateral eficaz”; el buen funcionamiento de las instituciones
internacionales y un orden internacional fundado en el derecho representan objetivos
15
El AUE (1986), con la creación del Consejo Europeo y la institucionalización de la Cooperación Política
Europea, había evidenciado la voluntad de recuperar el tema de la cooperación en política exterior y de
seguridad interrumpido hace años.
16
La novedad introducida está en el método, ya que no pasa a través de las negociaciones intergubernamentales,
sino que lo prepara Solana con su staff, y en los contenidos, porque por primera vez la UE se dota de una visión
estratégica autónoma —aunque complementa a la Estrategia de Seguridad Nacional (NSS) estadounidense—
como hoja de ruta para el escenario internacional.
6
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La Política Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea: ¿un puer aeternus?
prioritarios de la UE. Además, se subraya que la mejor seguridad para Europa es favorecer la
construcción de “Estados democráticos bien gobernados” y el “desarrollo de una sociedad
internacional más fuerte”. La última parte del documento delinea las implicaciones políticas.
En primer lugar, es necesario desarrollar una cultura estratégica que promueva intervenciones
rápidas y decididas asumiendo, además, una mayor responsabilidad en la prevención. En
segundo lugar, las nuevas tareas obligan a una integración y transformación de las fuerzas
armadas europeas y a la necesidad de emplear civiles en algunas misiones. En fin, se exhorta
a una mejor coordinación y mayor coherencia de los Estados miembros.
La adopción de la EES ha representado una etapa importante en el desarrollo de la UE
como actor global. Sin embargo, el documento junto al entusiasmo ha desatado algunas
críticas. Por un lado, se ha evidenciado cómo el texto (tal vez adrede) es vago respecto a
algunas cuestiones cruciales, tales como las alianzas (en particular, la Atlántica), la definición
de un “orden multilateral eficaz” y los medios necesarios para reforzarlo, la estabilidad y
democratización de los países fronterizos. Por otro, si bien útil, el documento ha sido juzgado
incompleto, puesto que no incluye los aspectos vinculados a la seguridad interna (tercer pilar
de la UE), además de integrarlo con una verdadera doctrina militar de la UE17.
3.2. El contexto
A las críticas y al intenso debate que ha seguido, hay que añadir los cambios ocurridos
—dentro y fuera de la UE— tras 2003, por los cuales la EES sería inactual. Desde el punto de
vista interno, la UE ha pasado de 15 a 27 Estados miembros. La ampliación ha representado el
éxito de una política exterior basada en el soft power, aunque ha tenido —de manera más o
menos directa— consecuencias negativas en el proceso de integración y capacidad de
expresar una posición unitaria. Los atentados terroristas en Madrid (marzo de 2004) y
Londres (julio de 2005) han modificado parcialmente la percepción de las amenazas en
Europa, dando un mayor impulso a la coordinación entre PESC/PESD y el “tercer pilar” de la
UE. Paralelamente, las iniciativas europeas en el sector de defensa han visto la creación de la
Agencia Europea de Defensa (2004), la formación de unidades militares integradas de
intervención rápida (EU Battle Groups), la identificación de nuevos objetivos civiles
(Headline goal 2008) y militares (Headline goal 2010). Aún más relevante es que, entre 2003
y 2008, la UE ha participado en 20 misiones de carácter civil, militar y mixto en escenarios
17
F. Heisbourg, “The European Security strategy is not a Security Strategy”, en S. Everts (et al.), A European
Way of War, CER, mayo 2004, pp. 36-37; en red http://www.cer.org.uk/pdf/p548_way_ofwar.pdf (25/02/09).
7
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que van desde los Balcanes a África, pasando por Oriente Próximo, que le han permitido: a)
concretizar y mostrar las evoluciones de la PESC; b) acumular experiencia y buenas prácticas
esenciales para definir su futuro papel de security provider18.
Tras cinco años de la adopción de la EES, el escenario internacional ha mutado
significativamente: 1. las dificultades por la gestión de la fase post bélica en Afganistán, así
como en Irak, han manifestado la necesaria complementariedad entre las capabilities
americana y europea; 2. a las contraposiciones entre las dos orillas del Atlántico de los
primeros años de War on Terror, ha seguido un progresivo acercamiento que, probablemente,
la elección de Barak Obama consolidará; 3. los niet de Rusia (al proyecto de escudo espacial,
al uso estratégico de los recursos energéticos y a la intervención militar en Georgia) han
devuelto a la arena internacional un actor muscular, asertivo y deseoso de reafirmar su papel
de gran potencia, por lo menos en clave regional.
Entre las amenazas a la seguridad, el programa nuclear iraní y la crisis financiera
internacional (que se sobrepone y agrava la anterior crisis alimentaria) parecen imponerse en
la agenda europea. Ambas evidencian la absoluta necesidad de una reforma de la governance
global que tenga mayormente en consideración a los países emergentes y en vías de
desarrollo. Tal vez, la fórmula del G20 debería consolidarse para que se afirme un conjunto
de normas e instituciones percibido como legítimo, sobre todo a los ojos de los no
occidentales.
4. LA UE EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES: TEORIA Y PRAXIS
El fracaso del Tratado Constitucional de la UE (Roma, 2004) y el atormentado camino
del Tratado de Lisboa (2007) frenan una PESC/PESD más eficaz19 (pautada, todavía, por el
18
Véase Working for Peace, Security and Stability–Europe in the World, Luxembourg, Publication of European
Communities, 2007. El mapa de las intervenciones (civil, militar y policial) de la UE en el mundo
http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/CEU70400_ESDP5_carteFR.pdf (25/02/09).
19
El Tratado de 2004 transformaba el AR en Ministro de Exterior de la UE (art. I-28 y art. III-296), introducía la
cláusula de defensa mutua (art. I-41 cap. 7), la de solidaridad (art. I-43 y III-329) y cooperación reforzada en
materia de defensa (art. I-44 y III-416-423). La no ratificación del Tratado por parte de Francia y Holanda en
2005 ha evitado su adopción. Mientras tanto, la UE ha intentado salir adelante con el Tratado de Lisboa, pero
tampoco éste ha tenido mayor suerte. La no ratificación por parte de Irlanda en junio de 2008 ha impedido la
entrada en vigor del mismo. Ahora que Irlanda ha cambiado de opinión (referéndum del 2 de octubre de 2009),
es el Presidente de la República Checa, Václav Klaus, el que frena su adopción evitando la ratificacación
(aunque creemos que al final lo hará). En el Tratado de Lisboa se establece que el AR (ya no Ministro) se llame
Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y sea Vicepresidente de la
Comisión (art. 9E). Al mismo tiempo, presidiría el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de la UE y
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Tratado de Niza). ¿Qué impide avanzar? Las ideas distintas sobre el rol de la UE en el mundo.
Teoría y praxis contribuyen a definir este papel. A continuación, presentaremos las
principales teorías y actividades relativas a la UE y su PESD.
4.1. La teoría de las Relaciones Internacionales y la política exterior de la UE
Tratar de cómo la teoría evalúa la formación de la UE y su política exterior no es tarea
fácil, ya que la PESD ha sido ampliamente ignorada por parte de ésta por varias razones20.
Los debates clásicos sobre la integración europea —federalismo y funcionalismo— fueron
criticados por dos razones principales: se centraban en el proceso de integración y presumían
que el resultado final fuera la creación de un Súper Estado, teniendo poco (o nada) en cuenta
la resistencia del Estado-nación. El inicio de la CPE y los progresos en el proceso de
integración llevaron al realismo y al liberalismo a centrarse, por fin, en el fenómeno de la
integración europea21. El realismo justifica la integración europea —a pesar de la pérdida de
soberanía estatal— por el incremento de las capacidades comunes y de control mutuo
necesarios para competir en un mundo globalizado. Además, considera la seguridad elemento
de éxito en el proceso de integración22. El paradigma liberal es más proclive a explicar la
integración y la política exterior común por dos razones principales: reconoce el papel de las
organizaciones supranacionales y confía en la cooperación entre Estados. En esta teoría
distinguimos tres grupos. Uno da importancia al régimen interno: subraya la falta de
conflictos entre democracias y la creación de una zona de seguridad basada en la resolución
pacífica de los conflictos. La integración sería la consecuencia de la afirmación del régimen
democrático en Europa y de los intereses de los Estados, protegidos a través del sistema
intergubernamental23; la política exterior se quedaría fuera del ámbito comunitario. Otro,
aunaría los papeles de AR de la UE y de Comisario de Relaciones Exteriores en una única persona. Objetivo del
Tratado: ofrecer una continuidad y coherencia a la acción de la UE en la escena internacional.
20
Entre otras: a) la centralidad que ha tenido (y tiene) el Estado por la disciplina; b) el interés de la teoría hacía
fenómenos frecuentes (y la UE no lo es); c) los progresos alcanzados en algunos sectores que se han revelado
más consistentes que los de política exterior.
21
El realismo, como el federalismo, presta atención a las high politics (supervivencia del orden político y uso de
la fuerza), poniendo en relieve los aspectos conflictivos del sistema anárquico pero, a diferencia de éste, nutre
escasa confianza en la creación de los Estados Unidos de Europa. Los liberales, así como los neofuncionalistas,
dan importancia a las low politics (asuntos económicos y sociales) y a la necesidad de cooperación entre Estados,
si bien nutren un escepticismo similar a los realistas con referencia al abandono de la soberanía nacional.
22
Estudios demuestran que de todos los cambios territoriales sólo el 5% se ha realizado por unificación (el resto,
por conquista, anexión y secesión) y que hay éxito cuando existe una amenaza militar, externa o interna. G.
Goetz y P. F. Diehl, Territorial Changes and International Conflicts, London, Routledge, 1992, p. 54.
23
A. Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca
(NY), Cornell University Press, 1998, p. 3.
9
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basado en la tradición comercial, atribuye gran importancia a los aspectos económicos. Según
éstos, los flujos económicos transnacionales han creado sociedades interdependientes que han
alterado el concepto de interés nacional y la seguridad no tendría un papel relevante
(dependería de la demanda que surge de la interdependencia para una Europa unificada) y la
integración respondería a la necesidad de tener instituciones para gestionar los retos de la
globalización. El último grupo sostiene el rol de las instituciones internacionales que
producirían confianza y cooperación entre Estados a través de normas y sanciones claras.
Con el tiempo, realismo y liberalismo han sido tachados de excesiva rigidez y otras
teorías han cobrado terreno; la principal diferencia: el factor cognitivo24. Las nuevas teorías
—agrupables en tres conjuntos— se pueden reconducir al fructuoso filón del constructivismo,
ya que dan relieve a las orígenes sociales del comportamiento y a la fuerza de las ideas25. En
primer lugar, aunque los Estados no transfieren completamente la soberanía a la UE, sus
decisiones son conformes a las reglas de ésta. Así que la UE puede influir en la política
exterior de los Estados favoreciendo la constitución de una plataforma común. En segundo
lugar, la UE encarna principios (la democracia, el estado de derecho, libre mercado y defensa
de los derechos humanos) que inducen a los Estados a preservar la unidad y adoptar los
mismos objetivos que forman la identidad europea. Así que la UE, poniéndose como modelo
normativo y ético de las relaciones internas, puede proyectar estos valores al exterior. En
tercer lugar, la florida red de reglas desarrolladas en la UE refleja el concepto inglés de
sociedad internacional. Mientras que en el sistema internacional las interacciones entre
Estados surgen por un vacío normativo, en la sociedad internacional es la presencia de
convenciones que guían la política exterior y limitan eventuales conflictos. Así pues, la UE,
gracias a sus instituciones, puede considerarse un ejemplo de sociedad internacional. Otros,
aún más radicales, consideran el mismo sistema internacional como una construcción social
que puede ser transformada. Desde este punto de vista, la integración europea representaría un
ejemplo de orden internacional donde la cooperación sustituye al conflicto. Podemos acabar
esta reseña con el neomarxismo. Según éste, las instituciones políticas están gobernadas por
intereses económicos. Los Estados y las organizaciones internacionales son parte de esta
sobre estructura gobernada por (y para) el interés de las elites capitalistas. Según este modelo
24
Estas corrientes apuestan por la noción de racionalidad limitada. Factores como el tiempo, los prejuicios,
limitaciones en recoger y analizar la información pueden llevar a tomar decisiones no plenamente racionales.
Cfr. A. Wendt, “The Agent–Structure Problem in International Relation Theory”, International Organization,
vol. 41, nº 3, 1987, pp. 335-370.
25
C. Bretherton y J. Vogler, The European Union as a Global Actor, London, Routledge, 1999, pp. 28-36.
10
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centro-periferia, la cooperación sería un instrumento camuflado para subordinar la periferia.
Tras pasar en reseña algunas teorías que contribuyen a moldear el rol de la UE en el mundo,
dirigimos la atención a sus actividades como security povider.
4.2. De la teoría a la práctica
Si hasta el año 2003 la PESD ha sido más una “idea” que un “hecho”, desde esta fecha
hay un cambio sustancial demostrado por las misiones emprendidas y que nos permite trazar
un balance —provisorio— sobre las capacidades de la UE de actuar en el terreno de las crisis.
Antes de hacer esto, sería oportuno aclarar quién gobierna la PESD26. Un rol de primer plano
lo tiene el Consejo Europeo (que decide por unanimidad) y los Estados (que detentan el poder
de iniciativa). Hoy, la novedad está en la constitución de nuevos órganos dependientes del
Consejo, entre otros: el Comité de Política y Seguridad (COPS), el Comité Militar (CM), el
Estado Mayor de la UE (EM) y la Célula de Planificación Civil-Militar (CPCM)27. La
constitución de dos órganos militares permanentes demuestra el salto de calidad que la PESD
ha tenido en los últimos años. Otra institución importante es el AR cuyo rol es intermediar
entre Consejo y COPS (que puede dirigir en caso de crisis). El papel de la Comisión,
aparentemente no central, no es de poco peso, ya que es titular de las relaciones exteriores, la
gestión civil de las crisis y la política industrial de defensa. Quien se queda al margen es el
Parlamento, al que sólo se le consulta e informa de las decisiones. ¿Qué aflora? Que la toma
de decisiones es articulada y compleja, compartida entre varios actores e instituciones, a veces
heterogéneos y competitivos entre ellos. Además, es un proceso en evolución donde es difícil
establecer límites claros. Podemos afirmar que hoy en día la PESD se rige por un
desequilibrio entre instituciones y que —todavía— la centralidad de los Estados, organizados
alrededor de ejecutivos o grupos informales de consultación y/o decisión, es determinante.
26
Para un análisis más detallado de los órganos y sus funciones en la PESD, véase a A. Missiroli, “A European
Security Policy: The Challenge of Coherence” en European Foreign Affairs Review, n. 6, 2001.
27
El COPS se compone de representantes de los Ministerios de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y,
en poco tiempo, se ha convertido en el órgano más importante de la PESD y gran “competidor” del CO.RE.PER.
Es un forum intergubernamental permanente que asume centralidad en las relaciones con la OTAN y en caso de
gestión de crisis. Se ocupa, por un lado, de early warming, de examinar posibles opciones de policy y auditar las
políticas implementadas por el Consejo; por otro lado, ejerce el control político y la dirección estratégica de las
políticas en respuesta a las crisis. El CM se compone de representantes de los Estados Mayores y ofrece
recomendaciones y consejos tanto al COPS como al AR. En casos de crisis, elabora una estrategia militar, dirige
el EM y controla la gestión de las crisis sobre el campo. El EM se compone de 150 miembros (militares y
expertos civiles); sus funciones son evaluar las potenciales crisis a través del intelligence, elaborar doctrinas, ser
el intermediario entre el CMUE y las fuerzas UE sobre el campo. La CPCM debería mejorar la coherencia de las
estructuras civiles y militares de la PESD teniendo en cuenta todas las herramientas disponibles. Véase
http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=279&lang=es (24/04/2009).
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Con referencia a cómo la UE actúa sobre el terreno, podemos empezar diciendo que las
misiones tienen un doble perfil —soft y hard— que refleja dos ideas de seguridad: civil y
militar28. La autorización de éstas sigue una pauta articulada que termina con una autorización
del Consejo a través de una Acción Común29. La cadena de mando será distinta si la misión es
civil o militar, con o sin capabilities OTAN. Pero, como veremos en seguida, es la fase
operativa la que presenta el mayor reto. La primera operación fue “Misión de Policía en
Bosnia Herzegovina” (EUPM, 2003), donde la UE sustituyó a las Naciones Unidas (ONU) en
la formación de personal de policía. La misión fue positiva, pero dos observaciones nos
parecen oportunas: 1. no se integró la formación del personal con la lucha contra la mafia; 2.
la tendencia “imperial” de la UE de imponer modelos que prescinden del contexto. La
segunda misión fue la primera completamente militar: Concordia (2003), en Macedonia. El
objetivo era restablecer el orden y garantizar la seguridad para implementar los acuerdos de
paz de Ohrid. Interesante fue la colaboración entre UE y OTAN, según los acuerdos Berlín
Plus30. Los resultados fueron positivos (también gracias a la experiencia del personal OTAN);
sin embargo, la cooperación política, a diferencia de la militar, fue problemática: Francia
lamentó una migración de competencias del COPS a la OTAN que descartaba una cadena de
mando exquisitamente europea. La tercera misión tuvo un carácter aún más militar: la
operación Artemis (2003) en la República Democrática del Congo cuyo objetivo era
garantizar el orden y la seguridad en la ciudad de Bunia. Aunque el balance fue positivo,
podemos apuntar algunas críticas. La primera, la rigidez: los militares se limitaron a proteger
la ciudad de las atrocidades, pero no las zonas limítrofes. En el futuro, sería oportuno adaptar
la misión a la situación real. La segunda, el rol hegemónico de Francia y la presunta autarquía
de la UE: recursos humanos y materiales eran, en su mayoría, de los galos y el mensaje que
quería enviarse a la OTAN era la autosuficiencia de la UE para garantizar seguridad y paz en
28
Podemos clasificar como misiones soft las de policía, protección civil, soporte administrativo y judiciario,
mientras que hard serían las misiones militares propiamente dichas.
29
El EM elabora una Directiva en la cual se delinean varias opciones para una posible misión. El CM aprueba o
reenvía la Directiva sugiriendo modificaciones; luego la presenta al COPS que decide sobre el tipo de misión y
autoriza la puesta en marcha de la planificación de la misma. Por cuanto concierne a la Acción Común, es uno de
los instrumentos de la PESD. El Consejo la adopta en determinadas situaciones que requieren una intervención
operativa de la UE. Para cada Acción Común se establecen los objetivos, el alcance, los medios que han de
ponerse a disposición de la Unión, las condiciones de su ejecución y, si procede, la duración.
30
Los acuerdos Berlín Plus representan los documentos fundamentales de la asociación estratégica OTAN-UE.
http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/l33243_es.
htm
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el mundo. Entre las misiones, la que tiene un cierto prestigio es EUROFOR-Althea31 en
Bosnia Herzegovina que hereda el rol de las misiones de la OTAN. La fama deriva tanto de
los hombres empleados como de su importancia estratégica y política32.
Concluyendo, aunque el balance sea positivo, nos parece que algunos aspectos
representan un obstáculo al desarrollo de la PESD: 1. el proceso de toma de decisión, donde
los Estados y la Comisión tienen un peso excesivo33; 2. falta de cooperación política en
misiones conjuntas OTAN-UE; 3. el mecanismo de legitimación de las misiones debería ser
revisado para poner un freno al déficit democrático en la UE34.
5. INFORME 2008–OFRECER SEGURIDAD EN UN MUNDO EN EVOLUCIÓN
Las críticas a la EES y los cambios ocurridos (y antes recordados) han evidenciado la
necesidad de una revisión del documento de 2003. Observando el debate en los últimos
meses, algunos elementos llaman la atención35. Éstos se pueden encuadrar en tres
dimensiones: la primera, operativa, vinculada a las capacidades militares y civiles; la segunda
concierne a la evolución del aspecto institucional de la PESC; la tercera, relativa a la visión
estratégica de la UE, lo que más nos interesa. De aquí podemos individualizar tres aspectos
que merecen una reflexión: 1. la identificación/percepción de las amenazas (proliferación
nuclear, energía, seguridad informática y cambio climático) que necesitan el establecimiento
de claras prioridades para una acción eficaz; 2. el orden multilateral, cuya importancia
31
La finalidad de la operación es asegurar el cumplimiento de los aspectos militares de los Acuerdos de Dayton
y se desarrolla aplicando los Acuerdos “Berlín Plus”, por los que la OTAN pone ciertos recursos a disposición
de la UE. Por otra parte, y como objetivo secundario, EUFOR-Althea colabora con el Tribunal Internacional para
la Antigua Yugoslavia para la detención de las personas perseguidas por crímenes de guerra. Asimismo, busca
proporcionar un entorno de seguridad en el cual la policía pueda actuar contra el crimen organizado.
32
Emplea 6.600 hombres (el 87% proveniente de la UE-25) y la importancia política está en pacificar un país en
la frontera con la UE y remediar la impotencia europea en Bosnia de los años 90.
33
La Comisión mejoró su posición institucional en la PESC con el Tratado de Maastricht. Al desarrollarse la
PESC, también se ha desarrollado el papel de ésta. El artículo 27 TUE dispone que "la Comisión estará
plenamente asociada a los trabajos en el ámbito de la PESC". Desde Maastricht, esta asociación significa que la
Comisión también tiene un derecho de iniciativa en el Segundo Pilar, aunque no es exclusivo, como ocurre en el
Primer Pilar, sino compartido con los Estados miembros. Además, la Comisión comparte con el Consejo la
función de velar por "la coherencia del conjunto de la acción exterior", de la que es "responsable" (art. 3 TUE).
34
El Parlamento europeo no está involucrado en la toma de decisión. Pero, tanto en la operación Concordia
(Macedonia) como en Artemis (República Democrática del Congo), algunos parlamentos nacionales han
aprobado el envío de tropas a posteriori (en el caso inglés) o meses después de que la decisión fuera tomada por
el Consejo Europeo (es el caso italiano en la operación Concordia).
35
Véase D. Keohane, Strengthening ESDP: the EU approach to international Security, EU-Iss Seminar,
Helsinki 18-19 September 2008.
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atribuida por la UE no responde a una clara definición de su ejercicio; 3. la democracia, el
desarrollo y la seguridad.
Aunque el debate se centre en la decepción por el contenido del Informe36, hay que
señalar que el mandato dado a Solana era el de examinar “la ejecución de la estrategia, a fin
de proponer elementos sobre la forma de mejorar su puesta en práctica y, en su caso,
elementos para complementarla…”37. El Informe no sustituye la EES, sino que pretende
reforzarla poniendo al día el análisis y trazando un balance de cuanto ha hecho. Más que una
confrontación entre los dos textos, nos parece útil centrarnos en las novedades examinando en
qué medida los problemas surgidos del debate han sido acogidos en el nuevo documento. Por
cuanto concierne a la identificación de las amenazas, la proliferación de armas de destrucción
masiva representa una prioridad en la agenda de la seguridad europea y, así mismo, el
terrorismo y la criminalidad siguen siendo un reto que requiere una mejor interacción entre la
PESD y el “tercer pilar”. La seguridad energética y el cambio climático (considerados
multiplicadores de amenazas) asumen un nuevo carácter de urgencia. Medio ambiente y
terrorismo requieren una combinación de políticas internas e internacionales. Con referencia
al clima, la UE está negociando un nuevo acuerdo internacional (Copenhague, diciembre de
2009); mientras que para el terrorismo se subraya la necesidad de reforzar la colaboración
entre socios. En fin, la “ciberseguridad” viene citada como ulterior elemento de
vulnerabilidad. Hasta aquí no se aprecian variaciones sustanciales respecto a la EES, a parte
de la desaparición de la distinción entre amenazas y desafíos que señala un esfuerzo de
claridad en el marco analítico. Además, la relación directa entre amenazas y modalidades para
afrontarlas, reduce el nivel de abstracción del texto ofreciendo una estrategia más concreta y
creíble. Con referencia al “orden multilateral eficaz” hay algunas novedades. Estados Unidos
viene definido como “socio fundamental” de la UE y la relación transatlántica como una
“fuerza formidable”. Al mismo tiempo, se reafirma la centralidad de la ONU y la necesidad
de reforzar la colaboración con la OTAN. Enfáticamente, se afirma que Europa “debe dirigir
la renovación del orden político multilateral”, que incluya la reforma de la ONU, del G8 y de
las instituciones financieras y dar mayor eficiencia al proceso de decisión en los foros
multilaterales, lo que lleva a que las “decisiones sean cada vez más compartidas”. Este
reconocimiento explicito es, tal vez, el dato más novedoso del Informe de 2008. La eficacia
del orden multilateral se mide con la capacidad de alcanzar objetivos concretos: la
36
37
F. Arteaga, La Estrategia Europea de Seguridad, cinco años después, Real Instituto Elcano, ARI nº 15/2009.
Consejo de la UE de Bruselas, Conclusiones de la Presidencia, 14 de diciembre 2007, p. 24.
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negociación sobre el cambio climático y la conclusión del Doha Round en el ámbito de la
Organización Mundial del Comercio representan una valida prueba. Sin embargo, en este
texto son pocos los ejemplos de clara identificación de los objetivos a alcanzar y la impresión
es que el multilateralismo se transforma de medio a fin, sin aclarar qué impacto tendrá sobre
la seguridad europea. Pasando al tercer aspecto, la atención se centra —de hecho— en
reforzar la seguridad humana a través de la erradicación de la pobreza, la promoción de los
derechos humanos y la good governance, conteniendo las fuentes de conflictos y subrayando
el vínculo virtuoso entre seguridad y desarrollo. El término democracia aparece sólo una vez
en todo el texto, en relación con el éxito de la ampliación como factor de estabilidad. Aquí
hay otra diferencia respecto a la EES: ahora la seguridad europea no se identifica con la
creación de una comunidad de Estados democráticos. Un sistema internacional caracterizado
por un mundo multipolar y no homogéneo parece condicionar la estrategia de la UE y los
medios para actuar. En este nuevo escenario no desaparecen el poder normativo de la UE y la
voluntad de difundir sus valores, pero siguen caminos distintos a través de conceptos como
seguridad humana y responsabilidad de proteger38.
6. CONCLUSIONES
La revisión de la EES, aunque importante, es sólo un aspecto en el largo proceso de
transformación de la UE en proveedor de seguridad. En el Informe de 2008 destacan algunas
novedades con respecto a la EES; en particular la seguridad humana y la responsabilidad de
proteger39. Sin embargo, hay espacio también para algunas críticas. En cuanto a la
identificación de las amenazas, las prioridades no están claras y dejan espacio a distintas
interpretaciones. En segundo lugar, el orden multilateral necesita de una reflexión seria con
respecto a los factores que lo convierten en un instrumento eficaz estableciendo objetivos
claros. En tercer lugar, el nuevo énfasis sobre la seguridad humana, sin especificar amenazas
y objetivos, podría ofuscar un cuadro conceptual ya bastante opaco.
Respecto al futuro de la UE como actor global, hay fundamentalmente dos visiones: a)
actor independiente; b) institución de actores internacionales (no independiente). El primer
38
M. Kaldor y M. Glasius (eds.), A Human Security Doctrine for Europe, London, Routledge, 2006.
J. Garrigues, La responsabilidad a proteger: de un principio ético a una política eficaz, Madrid, FRIDE
Publicaciones, 2007, disponible en la red http://www.fride.org/publicaciones (06/03/09).
39
A. de Vasconcelos (ed.), The European Security Strategy 2003-2008: building on common interests, Paris,
EU–Institute for Security Studies Report, 2009, p. 10.
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grupo rechaza el sistema intergubernamental porque no permite tomar decisiones con rapidez
y eficacia, subraya la complementariedad del componente militar en la política exterior y
respalda un traslado de soberanía del nivel nacional al europeo. El segundo grupo opta por
una soberanía compartida entre Estados y Unión que no mute el status quo. A partir de esta
distinción es posible identificar cuatro posiciones40 sobre el rol internacional de la UE,
resumidas en la siguiente tabla:
Implicaciones
Miembros
Sistema internacional
Estado federal
Superpotencia “en construcción”
Comunidad de seguridad
Potencia civil
UE
Actor Independiente
Actor No Independiente
Las posturas descritas influyen en el desarrollo de la PESD que, hoy en día, vive una
etapa marcada por la disputa de sus dos almas: el puer y el senex, dependencia o
autosuficiencia. Es el trato distintivo de esta política que, desde sus albores, vive la tensión
entre la soberanía formal y sustancial41.
Desde un punto de vista operativo, la UE ha emprendido tareas militares importantes y
la industria militar europea (a través de la Agencia Europea de Armamentos) ha inaugurado
una mayor racionalización en el sector. Estos dos aspectos nos permiten hablar de una defensa
europea y de aspirar al estatus de potencia militar, que es conditio sine qua non para hacer
frente a las amenazas globales. Ahora, ¿qué tarea desarrollará la PESD en el futuro? A pesar
de que cualquier previsión es opinable (en particular en las relaciones internacionales) se
pueden destacar —a través de la EES— algunas tendencias. Un primer campo de actividad
sería la estabilización posbélica tal y como está previsto en las “Misiones de Petersberg” ya
operativas en Bosnia y Kosovo 42. Para esta tarea la UE tiene las capacidades adecuadas (15
40
La primera, preferida por federalistas y neofuncionalistas, enfatiza los efectos internos de la integración en el
campo de la política exterior como paso necesario a la creación de un verdadero Estado. La segunda, que trae
origen de la tradición de la paz democrática, apoya la creación de una comunidad plural de seguridad. La tercera
posición considera Europa una superpotencia en fieri en virtud de sus potencialidades económicas y militares. En
fin, una cuarta posición que considera Europa una institución capaz de influir las elecciones de las políticas
exteriores de sus miembros, una potencia civil, que utiliza medios no militares para conseguir finalidades civiles.
41
La cesión de mayor soberanía a la UE sería menos problemática teniendo en cuenta la diferencia entre
soberanía “formal” y “sustancial”: la primera garantiza la supremacía exclusiva respecto a centros de poder
internos y externos; la segunda consiste en la real capacidad de proveer a la propia independencia y seguridad.
Véase M. Clementi, op. cit., pp. 189-194.
42
Las «misiones de Petersberg» forman parte de la PESD. Se incluyeron de forma expresa en el Tratado de la
Unión Europea (artículo 17) y se desglosan en misiones humanitarias o de rescate; misiones de mantenimiento
de la paz; misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de
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Brigadas, de 4.000 hombres cada una, despegables en 60 días) y experiencia en el campo.
Otra actividad es la intervención humanitaria que exige un contingente inferior al anterior (4-5
Brigadas), pero con una aviación militar capaz de trasladar rápidamente los hombres y, al
mismo tiempo, protegerlos: medios no disponibles. Un tercer campo agruparía acciones
contra objetivos específicos respondiendo a lo indicado en la EES. En este caso se
necesitarían fuerzas aún inferiores (1-2 Brigadas), pero soportadas por intelligence, satélites,
armas de precisión que requieren un nivel de integración todavía no existente. Un cuarto
campo sería la intervención en una guerra. Aquí, como en el caso anterior, la UE no dispone
de una organización militar que le permita actuar autónomamente.
Así que podemos concluir que Europa está pronta sólo para actuar en el primer
escenario (peace-keeping reforzado) mientras que en los restantes casos debe colmar el gap
que le impide actuar sin recurrir a Estados Unidos. Para que esto sea posible, es necesaria una
cesión ulterior de soberanía a favor de instituciones federales, tener un único centro de
decisión controlado por el Parlamento, redimensionar los ejércitos nacionales y racionalizar
los gastos de la defensa.
restablecimiento de la paz. Estas misiones se crearon mediante la declaración de Petersberg, adoptada tras el
Consejo de Ministros de la UEO de junio de 1992. Con arreglo a dicha declaración, los Estados miembros de la
UEO deciden poner a disposición de la OTAN y de la UE unidades militares procedentes de todo el abanico de
sus fuerzas convencionales.
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La Política Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea: ¿un puer aeternus?
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