Sistema Nacional de Dependencia

Sistema Nacional de Dependencia
PILAR IGLESIAS*
E
l debate acerca de la protección
social de la situación de dependencia, aun cuando en nuestro país sea
más reciente, se ha planteado en el ámbito
europeo desde finales de la década de los 90,
habiendo acuñado en 1998 el Consejo de
Europa una definición del término «dependencia» ya prácticamente generalizada:
«Es dependiente la persona que, por razones ligadas a la falta o a la pérdida de capacidad física, psíquica, o intelectual, tiene necesidad de una asistencia y/o ayuda importante para la realización de las actividades de la
vida diaria».
Es un concepto amplio en el que cabría desde una persona convaleciente de enfermedad
o accidente, una persona con discapacidades
físicas o psíquicas, hasta una persona de edad
avanzada que no puede valerse por sí misma.
Nuestro Sistema de Protección Social ya
contempla un conjunto de prestaciones destinadas a la atención de los ámbitos de dependencia señalados, como por ejemplo:
–
La prestación de asistencia sanitaria
para la atención de las enfermedades y
deterioros de salud.
* Directora del Área de Seguridad Social, Prevención de riesgos laborales, Sanidad y Servicios Sociales
del Departamento de Relaciones Laborales de CEOE.
– Las prestaciones económicas, fundamentalmente pensiones, tanto contributivas como no contributivas.
– Los servicios sociales, integrados por un
conjunto de prestaciones dirigidas fundamentalmente a las personas de edad
avanzada y a las personas con discapacidad (las residencias, la ayuda a domicilio, los centros de día, la teleasistencia, etc.).
Cabría, por ello, considerar si los planteamientos y el debate actual sobre la protección
de la dependencia surge como consecuencia
de insuficiencias de nuestro Sistema de Protección Social, o bien por la emergencia de
nuevas situaciones de necesidad, hasta ahora
no atendidas, que demandan una prestación
específica en el ámbito colectivo de protección.
La respuesta no es unívoca.
A pesar de las dificultades que comporta la
ausencia de una información homogénea y
detallada en materia de servicios sociales,
existen ya numerosos estudios que constatan
la existencia de desigualdades en este campo,
tanto en el acceso a los mismos como en la
intensidad de la protección prestada.
Por otra parte, determinadas circunstancias que podríamos denominar sociodemográficas parecen apuntar que, previsiblemente,
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
60
87
ESTUDIOS
determinadas necesidades de protección se
verán incrementadas a medio y largo plazo.
Estas circunstancias, de manera sucinta
son las siguientes:
1.º) En nuestro país, al igual que en otros
de nuestro entorno europeo, se constata una
creciente preocupación por las consecuencias
derivadas del envejecimiento de la población y
los cambios en la pirámide poblacional.
Actualmente, alrededor del 80% de las
situaciones de dependencia se producen
entre los mayores de 65 años.
Atendiendo a los estudios específicos realizados en esta materia, se estima que el nivel
de dependencia de la población española puede oscilar entre el 15%, y el 20%. Según datos
de la Encuesta EDDES de 1999, en términos
absolutos las tasas representan, según que
la hipótesis sea mínima o máxima, entre
950.000 y 1.250.000 personas dependientes.
Las proyecciones demográficas ponen de
manifiesto que a partir del año 2015 se incrementará sensiblemente el peso participativo
de la población mayor de 65 años en la población total, produciéndose además un alargamiento significativo de la esperanza de vida y
un incremento porcentual de la población
situada en lo que se denomina «cuarta edad»
(mayores de 80 años).
Previsiblemente, pues, las demandas de
atención a las situaciones de dependencia se
verán determinadas por el envejecimiento
demográfico.
Para el año 2026, las proyecciones demográficas estiman una población mayor de 65
años en torno a 8,6 millones de personas (con
un crecimiento global entre el 2001-2026 del
35,2%). Las estimaciones sobre el número de
personas dependientes nos dan una cifra en
esa fecha cercana a 1,5 millones.
2.º) Por otra parte, la estructura actual de
la atención a la dependencia suscita algunas
reflexiones:
88
Si partimos de considerar que la dependencia toma su carácter definitivo cuando se
impone la ayuda de otra persona sistemáticamente, es decir, se tienen dificultades para
realizar actividades habituales para el conjunto de la población, actualmente, en nuestra sociedad, esa atención y cuidados son
prestados en más de un 70% de las situaciones mediante los denominados «cuidados
informales».
La asistencia al dependiente es asegurada
por la familia, siendo en particular las mujeres (esposas e hijas y en menor medida nietas) las que realizan mayoritariamente esa
tarea de cuidadoras de los mayores dependientes.
Tradicionalmente, el cuidado de los mayores se ha basado en el tiempo y el trabajo de
las mujeres dado el menor nivel de integración de las mismas en el mercado laboral.
El perfil de la cuidadora es el de una mujer
entre 40 y 65 años de edad, que no realiza
tareas remuneradas fuera del hogar, o bien
las lleva a cabo a tiempo parcial.
Sin embargo, los profundos cambios producidos en la estructura social española, con
la incorporación de la mujer al mercado laboral, la disminución del tamaño del núcleo
familiar y la falta de estructuras de atención
alternativas a los cuidados informales plantea numerosos interrogantes ahora, y con
mayor intensidad en el futuro.
Las mujeres adultas de las generaciones
actuales comprueban que a la responsabilidad de atención a sus hijos, aún en el domicilio familiar, se une la necesidad de asistir a
sus familiares mayores, durante periodos de
tiempo cada vez más prolongados, en un escenario de creciente participación de dichas
mujeres en el mercado laboral.
La mayor inserción profesional de las
mujeres en el mercado laboral limitará sustancialmente la actual estructura de cuidados informales.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
60
PILAR IGLESIAS
Por su parte, los cuidados «formales» integrados por el conjunto de servicios provistos
por entidades y organizaciones, tanto públicas como privadas, con y sin ánimo de lucro, y
por personas que trabajan por su cuenta, de
manera remunerada para cubrir las necesidades de los mayores dependientes, en su
hogar o en otro ámbito, atienden aproximadamente a un porcentaje en torno al 27% de las
necesidades.
La oferta formal de cuidados se integra
fundamentalmente por los servicios de ayuda
a domicilio, teleasistencia, plazas de estancia
diurna y centros residenciales, de provisión
pública y privada.
Esta oferta formal presenta algunas características como las diferencias en las condiciones de acceso a los servicios, los diversos servicios que se prestan en las Comunidades
Autónomas, la inadecuación en estructura y
tamaño de algunos de estos servicios a la
demanda existente, la participación mayoritaria de las Entidades Locales en la financiación de servicios de atención domiciliaria, etc.
En términos generales, y según el Libro
Blanco sobre la atención de las personas en
situación de dependencia (IMSERSO), la
oferta es manifiestamente insuficiente, tanto
para las necesidades actuales como para las
que previsiblemente se demanden en el futuro.
En función de lo expuesto parece justificada la sensibilidad y preocupación en torno a
la necesidad de proteger la situación de
dependencia, tanto de las personas de edad
avanzada como de la población dependiente
más joven, habiéndose trasladado el debate
sobre esta cuestión a la sociedad, que a través
de algunas encuestas manifiesta sus inquietudes y su disposición a soportar el coste de
esta atención vía figuras impositivas.
Por su parte, los partidos políticos se han
hecho eco de la sensibilidad existente, introduciendo en sus programas sus propuestas en
esta materia y, abordando en este momento
trabajos específicos a través de la Comisión
Parlamentaria no permanente para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las Recomendaciones del Pacto de
Toledo.
Asimismo, en abril de 2001, el gobierno,
CCOO, CEOE y CEPYME en el Acuerdo suscrito para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social introducimos un
apartado específico sobre dependencia acordando la apertura de un periodo de análisis y
debate social sobre cómo debe garantizarse la
atención a la dependencia en nuestro país.
En el contexto de la Declaración de Diálogo Social, suscrita por el Gobierno, las Organizaciones Sindicales y Empresariales en
julio de 2004, se introdujo entre las materias
a abordar la protección de la dependencia,
habiéndose constituido una Mesa específica y
un grupo técnico de trabajo vinculada a la
misma.
Como herramienta de ayuda para esa
Mesa se ha presentado por el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, el Libro Blanco
elaborado por el IMSERSO en el que se plantea la creación de un Sistema Nacional de
Dependencia a través de una Ley de Protección de la Dependencia.
En la citada Mesa de Diálogo Social se
están analizando algunas cuestiones importantes:
Respecto a la naturaleza de la prestación
de dependencia se han hecho públicos desde
diversas instancias algunos planteamientos
favorables a la introducción de esta prestación en el Sistema de Seguridad Social, argumentando que con ello se facilitaría su tratamiento homogéneo en todo el Estado, posibilitando el establecimiento de indicadores de
seguimiento de la gestión de la prestación y la
participación de los interlocutores sociales.
Sin embargo, estos planteamientos no son
compartidos por las Organizaciones Empre-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
60
89
ESTUDIOS
sariales, y ello porque la situación de dependencia va vinculada al estado de salud, capacidad y movilidad de las personas, sin que,
con carácter general, venga determinada por
la situación profesional de las mismas. Cuando se deriva de una contingencia profesional
el marco de protección y atención integral
existe ya en el sistema de Seguridad Social a
través del aseguramiento de las contingencias de AT y EP.
• Las prestaciones de naturaleza económica se vinculan a las pensiones (contributivas y no contributivas), y otro
tipo de subsidios que guardan relación
con la discapacidad o minusvalía.
Por otra parte, si tomamos como referente
la evolución de la prestación de asistencia
sanitaria, y la configuración actual del Sistema Nacional de Salud, observamos que su
carácter de prestación del Sistema de Seguridad Social no ha eliminado las desigualdades
existentes para los beneficiarios de la misma
en los servicios públicos de salud, y desde luego en ningún caso ha facilitado el seguimiento
de la gestión de la misma. La participación de
los interlocutores sociales es una cuestión de
voluntad política, susceptible de abordarse,
como lo ha hecho la Ley de Cohesión y Calidad
del SNS, con un modelo que admite mejora.
• Las prestaciones sanitarias vienen
otorgándose en el contexto general de la
prestación de asistencia sanitaria del
Sistema Nacional de Salud, que es una
prestación del Sistema de Seguridad
Social. Será necesario realizar un análisis específico en materia de coordinación sociosanitaria, tanto para evitar
duplicidades como para subsanar las
deficiencias. Es necesario establecer
políticas de atención integral para proveer los servicios necesarios, independientemente de su naturaleza sanitaria
o social y del servicio donde se presten.
Por tanto, en opinión empresarial, la protección de la dependencia debe abordarse con
independencia del Sistema de Seguridad
Social, a través de un Sistema Nacional de
atención a la dependencia que contemple un
conjunto de prestaciones y servicios para
todos los ciudadanos financiado con aportación de las Administraciones Públicas, a través de impuestos, y con participación del
usuario modulada en función de su nivel de
dependencia y de su nivel de rentas.
Las prestaciones sociales básicamente
consisten en los cuidados personales a
las personas dependientes y constituirían el núcleo esencial de la cobertura de
la dependencia, en relación a la situación actualmente vigente en la que fundamentalmente estas prestaciones se
otorgan tanto a través de los cuidados
informales como de los cuidados formales, gestionando éstos últimos las Comunidades Autónomas y las Corporaciones
Locales en el marco regulado por las
diferentes Leyes de Servicios Sociales de
las Comunidades Autónomas.
Será necesario, por tanto, determinar los
mecanismos fiscales, tanto en términos de
figuras y procedimientos impositivos, así
como los criterios a aplicar para el copago de
los usuarios.
En cuanto al contenido de la protección
hay que considerar que básicamente la situación de dependencia conlleva demandas de
prestaciones de naturaleza económica, sanitaria, y sociales:
90
En principio, no parece necesario plantear prestaciones económicas sustitutivas de rentas salariales con carácter
adicional a las ya existentes.
Con carácter general, tanto el ingreso
en las residencias de mayores, (propias
o concertadas), como la ayuda a domicilio se ofrece por criterios de baremación
en los que se valora la situación de
salud de la persona dependiente, los
recursos económicos y las circunstancias socio-familiares.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
60
PILAR IGLESIAS
Por razones de equidad, será necesario
establecer un sistema único de valoración de la dependencia que permita diferenciar los niveles de severidad de la
misma, ya que éstos se convertirán en
los criterios fundamentales para asignar los servicios.
Sería conveniente, asimismo, consensuar modelos de información estadística sobre la dependencia, así como sobre
los servicios y prestaciones existentes,
que permita realizar las correspondientes evaluaciones.
Asimismo, se debería impulsar un Acuerdo Marco sectorial entre Administraciones
Autónomicas y proveedores que defina la
estructura de la oferta en función de las necesidades de la población de referencia y los
recursos existentes. Ello comporta, en opinión empresarial, la participación pública y
privada en la definición del modelo, la financiación y la compra.
Hay que resaltar que el sector privado viene participando desde hace largo tiempo en la
atención a las personas dependientes tanto
por razón de edad como por discapacidad. Las
Asociaciones Empresariales que agrupan a
Centros y Servicios de Mayores y Servicios de
Atención a la Persona y otros servicios, constituyen sectores de actividad empresarial que
han realizado importantes inversiones tanto
de carácter material como en formación de
sus recursos humanos, contando por ello con
una amplia experiencia, positivamente valorada por los usuarios de los servicios y por las
Administraciones Públicas concertantes.
A la hora de determinar el procedimiento
de prestación debería introducirse la opción
para la persona dependiente entre la prestación económica, la percepción del servicio o
servicios correspondientes, sean estos públicos o privados, y/o la suscripción de un seguro
de dependencia en cuya formulación viene
trabajando desde hace largo tiempo el sector
empresarial asegurador, existiendo ya algu-
nas experiencias de interés. Se debería, por
ello, contemplar el establecimiento de incentivos fiscales para estos instrumentos de previsión, dando con ello entrada al máximo
número de alternativas a efectos de activar el
mayor volumen de recursos económicos.
Cabría, asimismo, contemplar estímulos fiscales para que el patrimonio de las personas
dependientes se pueda transformar en una
renta vitalicia que le permita financiar total o
parcialmente sus prestaciones.
Asimismo, sería conveniente establecer un
sistema de acreditación de los servicios a
prestar dirigido tanto a favorecer la regulación y el control administrativo de las entidades (de titularidad pública o privada) que
prestan servicios de atención a las personas
dependientes y de los sistemas de atención
informal, como a favorecer criterios armonizadores en el régimen de regulación de precios y de conciertos vigentes en las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, es fundamental desarrollar
un modelo de atención a la dependencia contemplando la calidad del proceso de atención,
a través de la incorporación de indicadores, la
definición de procesos, y otros elementos que
favorezcan el control por la administración de
la calidad en la prestación de los servicios.
Junto a estas cuestiones de mayor complejidad existen otras en el índice de materias
que se ha fijado en la Mesa de Diálogo Social
que tienen también trascendencia. Entre ellas
citaré las relativas a la autonomía personal, a
través de la promoción de las condiciones para
que las personas dependientes puedan llevar
una vida con el mayor grado de autonomía
posible, favoreciendo la permanencia de las
mismas en el entorno sociofamiliar siempre
que sea posible. Paralelamente a ello, es necesario analizar la situación de los cuidadores
informales, la formación de éstos así como la
de los profesionales que presten los servicios.
Como ven, la tarea de la Mesa de Diálogo
Social además de ser relevante es amplia y
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
60
91
ESTUDIOS
compleja. Por ello, las Organizaciones
Empresariales estamos aportando nuestro
trabajo y colaboración con el máximo interés
ya que el fin propuesto, que es la configuración y puesta en marcha de un Sistema
Nacional de Atención a la Dependencia merece todo nuestro esfuerzo.
– Eficacia (que proporcione solución al
problema presente y a su dimensión
futura).
Es deseable que, como fruto del mismo, se
consiga avanzar en la configuración de un
marco regulador cuyos principios o características fundamentales sean:
– Eficiencia (que contribuya a obtener el
mayor valor de los recursos empleados,
tanto públicos como privados).
– Universalidad (que ofrezca una determinada cobertura del riesgo a todos los
ciudadanos).
92
– Equidad (que garantice igual acceso a
los servicios y prestaciones ante iguales
situaciones de necesidad).
– Económicamente sostenible (que el
modelo de financiación sea sostenible
en el presente y en el futuro en base a
las proyecciones de necesidades).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
60