articulo leyes justicia (mdi)(3)

UNA CRISIS DE PROFUNDA
REPUBLICA ARGENTINA
INVOLUCIÓN
EN
LA
Dra.Alejandra D. Abrevaya
Para quienes tenemos vocación en el Derecho y/o en el
ejercicio de la magistratura, pero también para todos los ciudadanos
argentinos, los aciagos momentos vividos en el primer semestre del
año 2013 significaron un tiempo de hondo dolor, por la profunda
involución a la que quedábamos sometidos y el fuerte golpe asestado
sobre el Estado de Derecho por el Poder Ejecutivo, a través del
impulso y consecuente sanción de las leyes arteramente denominadas
de “democratización de la justicia “. Golpes aquellos cuyas
consecuencias todavía sentimos en un proceso de degradación que no
ha terminado.
¿Cómo explicar que hemos retrocedido al punto de tener que
defender y luchar para recordarle a los gobernantes conceptos básicos
de la democracia y la república, que resultan sin discusión en
Occidente en este siglo XXI? Hemos tenido que reflotar extremos
básicos como que para contar con una judicatura independiente son
imprescindibles la estabiilidad y la independencia en el cargo, o que
una medida cautelar contra el Estado pretende proteger el reclamo de
un ciudadano para que la ulterior sentencia a su favor no resulte
incumplible, principios reconocidos, además, por nuestra Constitución
Nacional.
La Presidenta de la Nación impulsó y logró, contando con las
mayorías en ambas Cámaras del Parlamento, la sanción de cuatro
leyes (ley 26.853, 26.854, 26.855 y 26.861), que destruían, sin
ambages, la independencia judicial, el control sobre el Estado y
derechos esenciales de los ciudadanos en sus demandas contra el
mismo.
Una vez presentados los proyectos, en escasos días parecía que
todo la estructura jurídica y constitucional del país podía llegar a
derrumbarse por virtud del solo obrar arbitrario e irresponsable del
Poder Ejecutivo, sumiendo en una enorme desesperanza no sólo a la
comunidad judicial, académica y política del país, sino también a la
totalidad de la ciudadanía que salió a las calles a manifestarse
masivamente mientras se discutía en el Parlamento ese cuerpo de
normas, y para defender el sistema judicial. De la misma manera se
pronunciaron por sau rechazo, en ese momento, las distintas
organizaciones judiciales, la Asociación de Magistrados y
Funcionarios de la Justicia Nacional (que nuclea a todos los jueces
federales y nacionales del país), asociaciones de jueces como la
Asociación de Justicia Democrática, los colegios de abogados de
distintos puntos del país, la Academia Nacional de Derecho y Ciencias
Sociales, los partidos políticos, diversas organizaciones no
gubernamentales y hasta la relatora de la ONU para la independencia
judicial. A pesar de tantas voces en contra, y en un trámite por demás
acelerado de no más de un mes, los legisladores del partido
gobernante, en ambas Cámaras del Parlamento, dieron sanción a la
normativa en cuestión.
Para que se entienda la gravedad de la situación que se había
creado, fueron tres los ejes fundamentales que comprendieron esa
reforma intentada por el Ejecutivo: la reforma del Consejo de la
Magistratura, la reducción de garantías para demandar al Estado y la
creación de una tercera instancia en la que colocar jueces afines al
gobierno. Debo señalar, sí, que una catarata de demandas inundó los
tribunales al día siguiente de la promulgación de las leyes
mencionadas, cuestionando su atingencia a la Constitución Nacional,
en planteos colectivos e individuales a lo largo y ancho del país. En
algunos de los amparos presentados, se dictaron sendas medidas
cautelares suspendiendo los efectos de algunos preceptos de esa
normativa. Y en el primer planteo que llegó a sentencia y presentado
por el Colegio de Abogados de Buenos Aires, luego del
pronunciamiento del juez de primera instancia, declarando la
inconstitucionalidad de ciertos artículos de la Ley de Reforma del
Consejo de la Magistratura (recuérdese que contamos con un sistema
difuso de control de constitucionalidad), el Estado Nacional (Poder
Ejecutivo) requirió por recurso de “per saltum” (también
recientemente reglamentado) la intervención directa de la Corte
Suprema de la Nación que, como se verá, declaró la
inconstitucionalidad de determinados preceptos de la ley de Reforma
del Consejo de la Magistratura.
1. Destrucción de la independencia judicial
La ley que modificara el Consejo de la Magistratura
(26.855) introduce varias reformas que convocan dos aristas cruciales
del sistema republicano y por tanto, de gravísimas consecuencias, esto
es, la eleccion y destitución y de los jueces, que, como es evidente,
pretenden manipular los gobiernos autoritarios.
Por una parte, se modifica la composición de los integrantes del
Consejo de la Magistratura y se establece la elección de los consejeros
jueces, abogados y académicos a través del “sufragio universal”. En
cuanto a lo primero, se mantiene en tres la representación de los
jueces, se extiende a tres la de los abogados y, burdo como puede
parecer, se incrementa de uno a seis el número de profesores
universitarios (antes sólo reservado para la Facultad de Derecho),
debido a la filiación kirschnerista de muchas de las autoridades
universitarias públicas. Integrarían el Consejo, además, seis
legisladores y un miembro por el Ejecutivo, no elegidos por sufragio,
en un total de 19.
Tengo que hacer historia aquí y recordar que la anterior
reforma del Consejo de la Magistratura fue promovida por el propio
gobierno de los Kirschner y activada, desde el Senado de la Nación,
en el año 2006, por la actual Presidenta de la Nación, entonces
senadora Fernández de Kirchner.
El diseño constitucional del Consejo de la Magistratura
contemplaba la representación, en paridad, de jueces, abogados,
legisladores y un representante del Ejecutivo. Se reglamentó ese
mandato componiendo el Consejo con 4 jueces ,4 abogados , 2
representantes del ámbito científico académico (facultad de Derecho y
ámbito científico jurídico), 4 diputados: 2 por la mayoría 1 por la
primera y 1 por la segunda minoría y 4 senadores: 2 por la mayoría 1
por la primera y 1 por la segunda minoría, un representante del
ejecutivo y el presidente de la Corte Suprema de Justicia como
presidente del cuerpo, en un total de 20 miembros. Así fue pergeñada
por los constituyentes del año 1994, para la reforma de la
Constitución Nacional, a fin de confinar la discrecionalidad del Poder
Ejecutivo (y del partido gobernante) en la elección y destitución de los
jueces, dada la experiencia histórica en ese terreno. A posteriori, la
ulterior modificación del año 2006, precedentemente mencionada,
redujo los miembros a trece, disminuyendo los estamentos de jueces,
abogados y académicos y eliminando la presidencia en cabeza de la
Corte, dándole al Consejo una conformación netamente política. La
composición quedó armada con 3 jueces, 6 legisladores, 2
representantes de los abogados, un representante de la academia y un
representante del Ejecutivo, en un total de 13. El ámbito político
partidario ganaba así representación, aumentada a un 50%. De todos
modos, esa modificación no fue suficiente para el gobierno
kirschnerista cuando los consejeros legisladores opositores
comenzaron a enfrentarse junto con los consejeros jueces y abogados
para abortar los movimientos del partido gobernante a fin de elegir
jueces abiertamente afines y sin idoneidad alguna para ejercer el cargo,
en tribunales en los que tramitaban causas que al Ejecutivo le
interesaba particularmente; ahí se advirtió que no contaban ya con
mayoría para imponer sus decisiones. Esto motivó la reforma,
increíble como pueda parecer.
Volviendo, entonces, a la actual reforma, promovida tan sólo
siete años después de la anterior y por el mismo gobierno que propone
ahora, un diseño diametralmente diferente al anterior, debo poner
énfasis en la circunstancia de que en teoría y en la letra pura de la ley,
puede parecer un loable intento de permitir la participación directa de
la ciudadanía en la elección de los miembros del Consejo cuando se
opta por el “sufragio universal”. En rigor, es un verdadero y total
engaño: no sólo se dispone la elección por sufragio popular
únicamente de los jueces(3), los abogados(3) y los académicos(6)
consejeros, mientras que el Poder Ejecutivo y los legisladores retienen
la prerrogativa de elegir a sus representantes sin pasar por las urnas,
sino que, además, las elecciones se realizarían en forma conjunta y
simultánea con las elecciones nacionales para presidente. La elección
sería por una lista de precandidatos decidida por las agrupaciones
políticas nacionales que reunieren las condiciones que establece la ley
en forma conjunta con las fórmulas de precandidatos presidenciales,
sabiendo que es más frecuente que los votantes no corten boleta para
elegir presidente, legisladores o consejeros, sobre todo en los sectores
más bajos de la sociedad. Es decir, se deja afuera a un número de
partidos sin suficiente representación, se asegura que la elección de
los consejeros quedue ligada a las elecciones presidenciales y que las
listas de consejeros solamente pueden ser elaboradas por los partidos
políticos.” 1 Y ello en el contexto de la maquinaria del partido
peronista que puede promover el canje de votos por prebendas en la
primera jurisdicción electoral de la provincia de Buenos Aires, la más
populosa del país.
La relatora de la ONU sobre independencia judicial, Gabriela
Knaul, exhortó al gobierno argentino a reconsiderar los proyectos que
fueron aprobados por la Cámara de Diputados y recalcó que el Estado
debe asegurar la independencia de la judicatura mediante el respeto de
su legislación a los estándares internacionales.Asimismo, solicitó a
Argentina establecer procedimientos claros y criterios objetivos para
la destitución y sanción de jueces, además de asegurar un recurso
efectivo a los magistrados para impugnar dichas decisiones, en aras de
salvaguardar la independencia judicial
Es obvio que se perseguía la dominacion del Consejo de la
Magistratura por una vía u otra (introduciendo otras reformas menores
como por ejemplo, asegurarse que, en los concursos para designar
jueces, el plenario del Consejo pudiera revisar de oficio las
calificaciones otorgadas por el Jurado y revisadas ya por la respectiva
comisión pero que por cuestiones de espacio no me es dable
desarrollar en este comentario). El gobierno hizo caso omiso de
cualquier crítica; hasta ese momento había intentado monopolizar el
Consejo con mayoría propia (sobre todo por las causas de gravísima
corrupción que tiene que afrontar), llegando a situaciones de
verdadera crisis institucional debido a la oposición del sector
minoritario de los jueces, abogados y legisladores de los partidos de
1
Bianchi Alberto, 22-4-2013, “En pos de la suma del Poder Público”,
Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires,
www.ijeditores.com. ar: IJ-LXIX-26504-2013
Publicación: Revista Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires
Cita: IJ-LXIX-265
oposición. Para romper esta oposición intentó primero la denuncia
penal de los consejeros, luego la presión a cada uno de ellos y
finalmente paralizó, con su mayoría y no dando quórum para las
reuniones, el Consejo de la Magistratura, que prácticamente no
funciona hoy en día. De ahí su intento de reforma de ese organismo.
Nótese, además, que, de acuerdo con la nueva
representación los estamentos de jueces y abogados quedan totalmente
a merced de los políticos, aun cuando ya éstos contaban con más del
50% de la representación en la anterior composición.
2. Declaración parcial de inconstitucionalidad.
Como ya destaqué al final de la introducción, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación pasó directamente a entender en un
juicio de amparo en que el juez de primera instancia declaró la
inconstitucionalidad de los artículos que contemplaban la reforman en
la composición y elección de consejeros. En autos “Rizzo c. Estado
Nacional”, el máximo Tribunal declaró la inconstitucionalidad de los
arts. 2 , 4, 18 y 30 de la Ley N° 26.855, y del decreto 577/13, como así
también, la inaplicabilidad de las modificaciones introducidas por la
ley en su art. 7 con relación al quórum, al régimen de mayorías y a la
composición de las comisiones del Consejo de la Magistratura,
Consideró que el sistema de sufragio era contrario a la Constitución
Nacional, que distorsionaba la transparencia e igualdad en la elección
frente a la oferta de candidatos, así como el equilibrio que la Carta
Magna disponía en la representación de los distintos estamentos.
Aunque ese fallo trajo paz a la sociedad, en medio de un clima
de absoluta crisis institucional y de verdadera angustia para la
ciudadanía que no era escuchada, no cubrió todos los aspectos de la
nueva normativa. Y ello es así, en principio, porque no se efectuó el
planteo correspondiente, por no existir caso concreto a ese momento
en orden a otro tema también crucial.
El verdadero instrumento de domesticación que contempla la
ley 26.855 es el de destitución de los jueces por mayoría absoluta de
los miembros presentes, eliminando la mayoría agravada que requería
la anterior legislación y desde sus orígenes. En la medida en que
pensaba el gobierno garantizarse la mayoría en el Consejo de la
Magistratura, tenía asegurada: a) el pedido de remoción o simple
amenaza de respecto de aquellos jueces que se opusieran a su camino;
b) la frustración de cualquier pedido de juicio político respecto de
jueces que cumplieran sus designios y/o fallaran a favor en los
innumerables casos por corrupción que se encuentran abiertos contra
funcionarios de gobierno y sobre todo contra las más altas esferas del
poder. Para remover jueces de primera y segunda instancia es
necesario un juicio político a cargo del Jurado de Enjuiciamiento,
sobre la base del pedido de apertura que formula el Consejo de la
Magistratura. La situación con esta reforma, todavía no declarada
inconstitucional, es de extrema gravedad ya que cualquier juez que
pretende fallar objetiva e imparcialmente en contra de algún
funcionario o allegado al gobierno y/o que comprometa al mismo, o
por cualquier simple razón que disguste al poder político, puede
quedar sujeto a un juicio político y si no es removido, por lo menos
tener que transitar las penurias y escarnio mediático de ese proceso,
eventualmente suspendido de su cargo.
Finalmente, para completar el panoroma como si lo hasta aquí
expuesto no fuera suficiente, la designación de jueces subrogantes es
reglamentada, en la nueva normativa, para ser efectuada de una lista
enviada por el Poder Ejecutivo Nacional y nombrados por el Consejo
de la Magistratura, previo acuerdo del Senado (antes lo eran en el
ámbito judicial con anuencia del Consejo de la Magistratura). La
figura de la subrogancia cobró gran importancia en los últimos
tiempos, debido a que, desde los comienzos del gobierno kirschnerista,
el Ejecutivo ha demorado el ya largo proceso de elección que
contempla la Constitución Nacional, y más aún en la última época, no
proponiendo sino muy lentamente los candidatos a juez de las ternas
enviadas por el Consejo (que luego debe recibir el acuerdo del Senado
para ser designado). Así, los concursos llevan -como mínimo- más de
cinco años, cuando no están paralizados y existe un gran número de
vacantes en todos los fueros que no han podido ser cubiertas: por
ejemplo, en el fuero ordinario civil existe un 30% de puestos vacantes,
en el fuero laboral alcanza el 50% de la totalidad de los tribunales,
obligando a los jueces en ejercicio a hacerse cargo de dos juzgados en
forma paralela. El Ejecutivo encontró la manera de no tener que
nombrar jueces a quienes no conoce y para muestra basta el listado
efectuado para subrogantes federales de la provincia de Santa Cruz, en
la que se encuentran tramitando causas por corrupción que atañen al
entorno presidencial, compuesto por abogados de la matrícula que han
defendido o son cercanos a aquellos directamente imputados en dichas
causas y el temor es que los nuevos propuestos, logrando mayoría en
el Consejo, sean también de estrechos lazos con el partido gobernante,
con lo cual el kirschnerismo se mantendrá en la parálisis de no
nombrar jueces mientras dure su mandato.
3.Limitación del poder de reclamar contra el Estado.
Entiendo el agobio que puede sentir el lector frente a todo lo
hasta aquí relatado de manera que no me extenderé sobre otros
aspectos que involucran la reforma legislativa que estoy comentando,
y pueden creerme, provoca en nosotros un sentimiento de honda
vergüenza por la destrucción sistemática que está llevando a cabo el
gobierno respecto del sistema institucional del país. Quisiera tán sóplo
agregar que, en otro orden totalmente diferente, se legisla respecto de
las medidas cautelares que los ciudadanos particulares pueden obtener
contra el Estado; estas han materia de una rica jurisprudencia, y
legislado, además, el instituto en los códigos procesales. Ahora se
impone un requerimiento que tiene que hacer el juez, ante un pedido
de esa naturaleza, a la autoridad pública demandada, acerca del interés
público comprometido en la solicitud, exceptuando sólo los casos que
comprometan derechos a una vida digna, a la salud, de naturaleza
alimentaria o ambiental. Esta norma ha sido fuertemente criticada por
no tomar en consideración las razones de urgencia y efectividad, que
aconsejan la adopción del principio inaudita parte. Se fija además un
plazo para la vigencia de las medidas cautelares contra el Estado que
no puede exceder de seis meses! Por el momento, no obstante, se han
suspendido los efectos de esa regulación tan abiertamente contraria a
los derechos de los ciudadanos, mediante declaración de
inconstitucionalidad por un juez de primera instancia, fallo que se
encuentra en grado de apelación.
En definitiva, quedan por tratar otros temas como la creación
de diversas Cámaras de Casación que se ha perseguido con la
finalidad encubierta de prolongar determinados masivos procesos
contra el Estado (juicios de jubilados) así como de nombrar jueces
declaradamente afines, en una instancia definitiva ajena a la Corte
Suprema, quitándole poder a esta en tal sentido. Pero puede
fácilmente advertirse que, a pesar de la declaración de
inconstitucionalidad de la Corte Suprema, existen aspectos de la
nueva normativa que mantienen su plena vigencia y que obligarán a la
totalidad de la comunidad jurídica y a la ciudadanía a tener que luchar
fuertemente por reponer un Estado de Derecho que, en este siglo XXI;
creíamos consolidado. La judicatura hoy se encuentra en una situación
de crisis, división y postergando discusiones que hacen a la necesaria
mejora esencial del sistema judicial, en razón de vernos obligados a
volver a defender conceptos basales de un régimen democrático y
republicano que creíamos superados, en una crisis cuyas huellas no es
posible saber cuánto tiempo llevára reconstruir.