Reformas políticas: Los avances y lo que falta

ISSN 0717-9987
Reformas políticas: los avances y lo que falta
en foco
Reformas políticas: los avances
y lo que falta*
Cristóbal Aninat y Patricio Navia
* Agradecemos los comentarios de Edgardo Boeninger y Alfredo Joignant a la primera versión de este
trabajo presentado en el seminario de Expansiva “Enfocando las políticas, 2005”, realizado el 7 de enero
de 2005. Este análisis hace referencia a las anteriores propuestas hechas por Expansiva.
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Reformas políticas: los avances y lo que falta
En el presente trabajo se analizan los alcances de la reforma constitucional de 2004 y se proponen reformas políticas que aún están pendientes en seis áreas: sistema electoral, participación ciudadana, descentralización, límites a la reelección de parlamentarios y otros puestos de
elección popular, poderes y atribuciones del Poder Ejecutivo y Legislativo y transparencia en el financiamiento, tanto de los partidos como de las
campañas políticas.
Reforma constitucional de 2004
El reciente acuerdo logrado en el Senado por el gobierno y los legisladores de la Concertación y de la Alianza despejan muchas de las reformas
constitucionales que están pendientes. De hecho, esta reforma representa el
cambio más profundo que ha sufrido la Constitución desde el plebiscito de
1989. Entre las innovaciones más importantes destacan: la eliminación de
los senadores designados y vitalicios, la reducción del período presidencial
a cuatro años (para hacerlo coincidir con las elecciones legislativas), el
traslado del sistema electoral, desde
la Constitución a la ley orgánica Una de las razones que podría afecconstitucional respectiva; la elimina- tar la tramitación de esta reforma es
ción de la inamovilidad de los co- el desacuerdo que existe respecto
mandantes en jefe de las Fuerzas Ar- del número de escaños en el Senado
madas, el cambio en la composición y de su composición.
del Tribunal Constitucional, la incorporación de más autoridades civiles al Consejo de Seguridad Nacional
(electas en forma democrática), la incorporación de todas las instituciones
democráticas –y no solo las Fuerzas Armadas– como garantes de la institucionalidad y la eliminación del requisito de residencia de un año en el país
para que los hijos de chilenos nacidos en el extranjero puedan obtener la
ciudadanía chilena.
Aunque al momento de escribir este documento la reforma aún necesitaba sortear algunos obstáculos legislativos antes de hacerse efectiva, el
hecho que los diferentes partidos políticos llegaran a un acuerdo en el
Senado hacía altamente probable su aprobación. Naturalmente, debido a
experiencias anteriores donde aparentes acuerdos destinados a modificar la
Constitución de 1980 se vieron frustrados a último minuto, resultaría dema-
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Reformas políticas: los avances y lo que falta
siado optimista dar por descontado que esta reforma constitucional tiene un
éxito garantizado. Una de las razones que podría afectar la tramitación de
esta reforma es el desacuerdo que existe respecto del número de escaños en
el Senado y de su composición.
Con la eliminación de los senadores designados, la Cámara Alta quedaría compuesta por 38 miembros electos en 19 circunscripciones binominales. Ya que la cantidad de comisiones legislativas y las otras tareas que le
son propias parecieran requerir la existencia de un número cercano a los 50
senadores (actualmente esta cámara está compuesta por 38 miembros electos, nueve designados y uno vitalicio), la coalición de gobierno favorece un
mecanismo que permita la incorporación de estos 12 senadores faltantes
por medio de alguna fórmula de reSi bien las ambiciosas reformas pro- presentación proporcional diferente
puestas abarcan una cantidad consi- al binominalismo. Aunque la Alianza
derable de artículos e introducen una pareciera, en principio, estar de
serie de mejoras sustanciales, nues- acuerdo con aumentar el número de
tro diseño institucional se puede be- senadores, la coalición de derecha
neficiar de reformas adicionales que quiere que estos se agreguen en nuehan quedado pendientes y que, por vas circunscripciones binominales.
cierto, no necesariamente incluyen El Presidente Ricardo Lagos, por su
modificaciones a la Constitución.
parte, ha amenazado con vetar cualquier reforma que aumente el número
de senadores a través del sistema binominal. Por lo tanto, a menos que se
llegue a un acuerdo satisfactorio para todas las partes –que bien pudiera ser
mantener 19 circunscripciones binominales para un total de 38 senadores–
el anunciado acuerdo para la reforma constitucional corre el riesgo de no
materializarse.
Si bien las ambiciosas reformas propuestas abarcan una cantidad considerable de artículos e introducen una serie de mejoras sustanciales, nuestro diseño institucional se puede beneficiar de reformas adicionales que han
quedado pendientes y que, por cierto, no necesariamente incluyen modificaciones a la Constitución.
Seis son las áreas que requieren importantes reformas para así contribuir a mejorar institucionalidad democrática chilena. Esas son:
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Reformas políticas: los avances y lo que falta
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Sistema electoral
Participación ciudadana
Descentralización
Carreras en el Poder Legislativo y en otros puestos de elección popular
Facultades y atribuciones del Poder Ejecutivo y Legislativo
Transparencia y financiamiento de los partidos y las campañas políticas
En lo que sigue, se discute cada uno de estos puntos y se subrayan
algunas de las reformas que creemos necesarias para mejorar la calidad de
la democracia chilena. De la misma forma, rebatimos algunas sugerencias
de reforma sugiriendo que su adopción dañaría la calidad de nuestra democracia.
1. Sistema electoral
Si bien la reforma constitucional elimina de la Constitución las especificaciones sobre el sistema electoral (dejándolo como materia de ley
orgánica), los cuestionamientos respecto a los incentivos que produce el
sistema electoral binominal se mantienen. En ese sentido, creemos que el
sistema binominal posee las debilidades que sus críticos le atribuyen. El
sistema representa un seguro contra la derrota, ya que basta un tercio de
la votación para asegurar la mitad de los escaños. De esta forma, no
existen incentivos reales para que las coaliciones busquen una votación
mayoritaria, en tanto que se conforman con postular a candidatos que
atraigan a los votantes moderados. Los incentivos son tales que las coaliciones no necesitan hacer campaña para lograr ser mayoría en ningún
distrito. Basta con que aseguren un tercio de los votos en un número
determinado de distritos, para luego concentrar sus recursos en distritos
donde tienen alguna posibilidad de doblar la votación (o, bien, donde
temen ser ‘doblados’). Así, los recursos se distribuyen en forma discriminatoria a favor de los distritos en los cuales una coalición es bastante
fuerte o hacia lugares donde es excesivamente débil.
Bajo este esquema, es claro que las coaliciones no tienen incentivos
para gastar sus recursos en los distritos donde la votación está especialmente dividida, precisamente porque allí será muy difícil que alguna de ellas
logre obtener los dos escaños.
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El sistema binominal también induce a los candidatos a competir fundamentalmente en contra de sus propios compañeros de fórmula. Ya que
resulta muy difícil que una lista doble en número de votos a la segunda lista
más votada, al final cada una de las dos coaliciones más grandes tiene casi
garantizado un escaño. Por lo tanto, la única competencia que se produce
ocurre al interior de cada lista. Sin embargo, las coaliciones –y los partidos
al interior de ellas– a menudo incluso prefieren evitar esas competencias y
acuerdan –o demandan, según sea el caso– distritos exclusivos en los cuales
sus candidatos tengan altas posibilidades de salir electos. De hecho, dado
que resulta tan difícil para una coalición lograr los dos escaños en un
distrito –especialmente en las circunscripciones senatoriales– el sistema
binominal termina entregando a las elites de los partidos el poder para
‘nominar’ a senadores en cada circunscripción. Así, si se diera el caso que
cada coalición presentara un candidato fuerte por circunscripción, los electores tendrían nulas posibilidades de escoger entre dos opciones para llenar
los dos escaños.
Desde 1989 a la fecha se han producido elecciones en 47 circunscripciones senatoriales. En 43 de esas circunscripciones los escaños se han
dividido en partes iguales entre la Concertación y la Alianza por Chile y de
las cuatro ocasiones en las que se produjeron doblajes, tres se dieron en
1989 y una en 1997. Aunque históricamente se han producido más doblajes
en la Cámara, su número se ha reducido en forma comprensible en la
medida en que la ventaja inicial que obtenía la Concertación en los años
inmediatamente posteriores al plebiscito de 1988 fue desapareciendo. Así,
pese a que la coalición de gobierno obtuvo una clara ventaja electoral en
todas las contiendas electorales entre 1989 y el 2001, el número de distritos
donde se han producido doblajes bajó de 11, en 1989 (todos a favor de la
Concertación), a cuatro en el 2001 (tres a favor de la Concertación y uno a
favor de la Alianza).
Finalmente, el sistema binominal es criticado porque, además de sobrerrepresentar a la segunda mayoría, tiende a castigar en exceso a las
coaliciones y partidos más pequeños. Así pues, pese a haber obtenido consistentemente sobre el 5% de los votos, el Partido Comunista ha estado
históricamente excluido del Congreso Nacional. Esta exclusión, se argumenta, distorsiona la representación de la diversidad del sistema político
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chileno, marginando a sectores importantes que, al no ser incorporados,
pueden terminar debilitando las bases de nuestro edificio democrático. De
hecho, debido a que se necesita un tercio de los votos para asegurar el
primer escaño en cada distrito, el sistema binominal establece barreras de
entrada bastante altas para partidos que quieren competir en el sistema
democrático.
Los defensores del binominal, por su parte, destacan algunas fortalezas de este sistema electoral. Por una parte, señalan que los incentivos a
formar coaliciones y mantenerlas son mucho más altos que en un sistema
de representación proporcional más permisivo. Dado que Chile posee un
sistema presidencial, la multiplicidad de partidos compitiendo por separado
pareciera ser una mala alternativa para la estabilidad y gobernabilidad democrática del país. Es más, el sistema electoral binominal obliga a los
partidos a mantener grandes coaliciones y evita que las disputas entre par- Nuestra propuesta consiste en la
tidos devenguen en el rompimiento adopción de un sistema mayoritario
de las coaliciones políticas existen- para las elecciones legislativas del
tes. Prueba de ello son nuestras cua- país, la creación de 120 y 38 distritro elecciones parlamentarias cele- tos uninominales para la Cámara y el
bradas entre 1989 y el 2001, en las Senado, respectivamente, y la creacuales las dos grandes coaliciones ción de un organismo independiente
(Concertación y Alianza) lograron para el diseño y rediseño periódico
quedarse con casi la totalidad de los de los distritos electorales.
escaños en ambas cámaras. Es así
como de los 120 escaños de la Cámara, la Concertación y la Alianza consiguieron 117, 120, 116 y 119 cupos respectivamente. En el Senado, a su vez,
nunca ha sido electo algún candidato que no pertenezca a una de las dos
grandes coaliciones.
Las altas barreras de entrada y las distorsiones a favor de los partidos
con más votos contribuyen, como correctamente señalan los defensores del
binominalismo, a crear un sistema político más estable y con mayor disciplina de partido para los legisladores.
Ya que compartimos tanto las críticas contra el sistema binominal
como los argumentos que se utilizan para su defensa, proponemos una
alternativa que corrige sus deficiencias y mantiene sus fortalezas. Nuestra
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propuesta consiste en la adopción de un sistema mayoritario para las elecciones legislativas del país, la creación de 120 y 38 distritos uninominales
para la Cámara y el Senado, respectivamente, y la creación de un organismo independiente para el diseño y rediseño periódico de los distritos electorales.
El sistema uninominal induciría a todos los partidos a buscar una
votación mayoritaria en cada distrito, premiaría a los ganadores (otorgando
gobernabilidad y haciendo difícil un empate en la división de escaños) y
haría imposible la competencia entre candidatos de la misma lista.
Este sistema también permitiría introducir mayor proporcionalidad a
la representación del Legislativo. Ya que existirían más distritos con menos
electores en cada uno, la diversidad de las preferencias electorales del país
–reflejadas en la última elección de alcaldes– también se podrían ver manifestadas en forma más fácil en las elecciones parlamentarias. En distritos
más pequeños, en tanto, representantes de partidos minoritarios podrían
ganar escaños, ya sea a través de pactos de omisión con partidos más
grandes o por su propio peso electoral.
Se reconoce que la reducción del tamaño de los distritos también
crearía ciertos problemas. Mientras menos electores tenga cada uno, mayores serán las posibilidades que los candidatos desarrollen prácticas ‘clientilistas’ para captar votos en un sistema uninominal. Ahora bien, aunque
concedemos esa posibilidad, destacamos que dichos incentivos también están presentes en los sistemas proporcionales (incluido el binominal). Esto,
ya que mientras un candidato puede obtener el primer escaño con un tercio
de los votos, los distritos más grandes simplemente presentan una barrera
más baja de electores a convencer para aquellos que pretenden adoptar
prácticas ‘clientelistas’. Los sistemas de representación proporcional con
distritos de más de dos escaños hacen que el porcentaje de votos necesarios
para lograr el primer escaño disminuya aún más, haciendo todavía más fácil
estas prácticas.
Por cierto, en la medida que el diseño de los límites de los distritos
quede a cargo de un organismo independiente del propio Congreso y de los
partidos políticos mandatado para diseñar distritos que mantengan coherencia geográfica y no se alejen del principio “una persona, un voto” –para así
evitar el gerrymandering tan común en Estados Unidos–, un sistema electo-
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ral uninominal podrá corregir, al menos en una de las cámaras, las falencias
del sistema binominal sin perder sus reconocidas fortalezas.
Creemos que aquellos que postulan la adopción de un sistema proporcional con más escaños por distrito –en su comentario sobre una versión
preliminar de este artículo, el senador Edgardo Boeninger habló de distritos
de cinco diputados con un requisito de 5% de votación nacional para que un
partido pueda recibir escaños en cualquiera de ellos– cometen el error de
olvidar las tensiones que produce tener un sistema presidencial fuerte como
el chileno, junto a un régimen de representación proporcional en la composición del Congreso.
La multiplicidad de partidos que permite un sistema de representación proporcional más permisivo, y la falta de incentivos para que los
partidos formen coaliciones estables y disciplinadas, son evidentes. Es
más, hay suficientes datos empíricos que demuestran la inestabilidad que
produce en regímenes presidenciales la excesiva diversidad de partidos
con representación parlamentaria. En la medida que resulta difícil para un
partido obtener una mayoría absoluta de los escaños y no hay incentivos De no adoptarse un mecanismo de
sistémicos que los lleve a formar inscripción automática, deberían sucoaliciones permanentes, disciplina- primirse las barreras de entrada que
das y cohesionadas, la rigidez de los actualmente existen para quienes no
sistemas presidencialistas termina en están inscritos en el registro electoalta tensión con la flexibilidad que ral y que les impide ejercer su derepermiten los regímenes de represen- cho a votar. Ya sea a través de la
eliminación del requisito de inscribirtación proporcional.
De cualquier forma, sugerimos se al menos 120 días antes de una
que la falta de consenso que el siste- elección y/o de la implementación de
ma binominal genera de manera in- un sistema de inscripción electoral
evitable se mantendrá como un ele- por Internet.
mento que enturbiará la legitimidad
del sistema político chileno, reduciendo la competencia entre las diferentes
coaliciones y perpetuando una percepción de exclusión de ciertos grupos
que, siendo minoritarios, argumentarán que otros sectores que tampoco
concitan el apoyo electoral de una mayoría del país sí tienen amplia representación en el Legislativo.
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2. Participación ciudadana
Creemos que es imperante disminuir las barreras de entrada que actualmente existen para la participación electoral. En este sentido, es urgente
adoptar un mecanismo de inscripción automática para todos los ciudadanos
con derecho a voto (propuesta realizada en Expansiva por Joignant y Valenzuela)(1). De no adoptarse un mecanismo de inscripción automática, deberían suprimirse las barreras de entrada que actualmente existen para quienes
no están inscritos en el registro electoral y que les impide ejercer su derecho a votar. Ya sea a través de la eliminación del requisito de inscribirse al
menos 120 días antes de una elección y/o de la implementación de un
sistema de inscripción electoral por Internet.
Creemos que la discusión sobre la obligatoriedad del voto (que representa el statu quo) es más bien trivial. Aunque favorecemos la voluntariedad del voto, la intrusión en la libertad individual al exigir a las personas
que vayan a las urnas cada dos años (elecciones presidenciales, legislativas
y municipales) es mínima. Además, dado que en la práctica no se aplican
multas a los que no votan, para todos los efectos prácticos, la votación en
Chile es voluntaria.
Ahora bien, entendemos y simpatizamos con la postura de aquellos
que consideran que votar constituye tanto un derecho como una obligación.
Esas personas defienden el principio de la obligatoriedad de la votación,
pero aun ellas concordarán que el sistema actual de inscripción voluntaria y
votación obligatoria es dañino.
También creemos que se deben fortalecer otros mecanismos de participación ciudadana, aunque nos oponemos a las iniciativas que piden mandatos revocatorios o que postulan la posibilidad de establecer iniciativas
populares de ley. Consideramos que la democracia representativa precisa de
mecanismos de rendición de cuenta efectivos, pero también estimamos que
los representantes democráticamente elegidos deben ser los únicos con el
poder para iniciar legislación. Por lo demás, los países que han adoptado
mandatos revocatorios, han demostrado ser experiencias más traumáticas
que positivas. De esa forma, no tiene mayor sentido copiar malas experien(1) También es importante que se legisle en el caso de las personas que hayan perdido su derecho a voto,
por ser condenadas a penas de cárcel. Estas deben recuperarlo en forma automática, una vez completadas
sus respectivas sentencias.
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cias. Por ello, creemos que es mejor perfeccionar las instancias de representación que existen en vez de crear otras que están reconocidamente sujetas
a potenciales manipulaciones.
Aunque pudiera ser legítimo plantear la posibilidad de celebrar plebiscitos nacionales por consideraciones de conciencia (no políticas), existen
dificultades para definir las preguntas en procesos legítimos ausentes de manipulación política. Es más, resulta más fácil hacer campañas para distorsionar la forma en que se expresa la voluntad popular en un plebiscito. Por eso,
creemos que la mejor forma de ver la voluntad popular reflejada en aspectos
de conciencia en las decisiones políticas es a través de un sistema electoral
que represente adecuadamente a los electores y no a través de mecanismos de
participación ciudadana que, si bien tienen una motivación loable, a menudo
terminan siendo utilizados como instrumentos para que avancen los objetivos
de grupos de interés mejor organizados y con más financiamiento.
3. Descentralización (elección directa de Intendentes manteniendo
centralismo fiscal)
La centralización extrema de Chile en la Región Metropolitana y en
Santiago, en particular, plantea un fuerte desafío para el desarrollo futuro
del país tanto en términos políticos como económicos. Dado que existe una
variada gama de decisiones que tiene más sentido realizar a nivel local que
en forma centralizada, es necesario aumentar el nivel de atribuciones del
gobierno regional con el fin de dotarlo de una mayor capacidad de definición de las políticas y objetivos regionales.
Para avanzar hacia dicho objetivo proponemos la elección directa de
Intendentes, manteniendo el centralismo fiscal. Actualmente, los Intendentes cumplen con una doble representación: actúan a nombre del Ejecutivo
ante las regiones así como de ellas ante este. Ahora bien, aunque muchos
Intendentes se esfuerzan por lograr ambos objetivos, en la práctica muchas
veces resulta imposible. Esto, porque, en última instancia, los Intendentes
dependen de la confianza del Presidente. Por lo tanto, su lealtad más importante es con el Ejecutivo, no con las regiones. De esto se desprende que si
bien resulta útil mantener la idea de los Intendentes como representantes
del Presidente ante las regiones, el centralismo fiscal del país permite que
eso se sostenga aun si los intendentes fueran electos democráticamente.
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Si bien la elección directa de los Intendentes contribuiría a una descentralización efectiva, resulta necesario evitar avanzar hacia una descentralización fiscal, ya que el país debiera mantener el centralismo fiscal tanto
en la recolección de impuestos como en las decisiones sobre el tamaño del
gasto público.
Asimismo, se debe prevenir generar instancias que lleven a un embotellamiento en la toma de decisiones, al tiempo de crear organismos reguladores que resguarden los intereses del país y eviten la discrecionalidad
excesiva y, con ello, posibles actos de corrupción (fenómeno que se reconoce ocurre más a nivel local que nacional).
Por cierto, rechazamos tajantemente la sugerencia de que las elecciones municipales dejen de realizarse en forma simultánea en todo el
país. En los países donde las elecSi bien la elección directa de los In- ciones municipales y provinciales se
tendentes contribuiría a una descen- realizan de manera independiente en
tralización efectiva, resulta necesario diferentes meses del año, a menudo
evitar avanzar hacia una descentrali- los partidos y el gobierno las transzación fiscal, ya que el país debiera forman en plebiscitos sobre la popumantener el centralismo fiscal tanto laridad presidencial. Más que induen la recolección de impuestos como cir a la gente a que vea estas
en las decisiones sobre el tamaño elecciones locales con un criterio
del gasto público.
exclusivamente local, cuando las
elecciones municipales se realizan
en forma escalonada adquieren un dañino componente plebiscitario a nivel nacional. En código de la Historia de Chile, tendríamos muchos naranjazos en vez de una elección nacional.
4. Reelección parlamentaria y de otros puestos de elección
popular: No a term limits
De los 120 diputados electos en 1989, solo 23 se han mantenido en
sus cargos en forma ininterrumpida. De ellos, 14 pertenecen a la Alianza
y nueve a la Concertación. En promedio, los diputados electos en ese año
han tenido una permanencia de 8,6 años en la Cámara, en tanto que más
de la mitad de ellos duró ocho años o menos en ella. De hecho, 48 diputados electos en 1989 duraron solo cuatro años en sus puestos y otros 27 de
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Reformas políticas: los avances y lo que falta
ellos permanecieron un total de ocho años en sus cargos. Por otra parte,
23 de ellos permanecieron 12 años en la Cámara Baja y solo 22 diputados
electos en 1989 se habrán mantenido en ella por 16 años consecutivos a
comienzos de 2006.
Se podría pensar que las circunstancias especiales que rodearon la
transición a la democracia chilena hacen necesario evaluar lo sucedido con
los diputados elegidos por primera
vez en 1993, ya que muchos de los (…) creemos que es necesario introrepresentantes electos en 1989 fueron ducir elementos que entreguen una
producto de apurados acuerdos de mayor competencia a nuestro sisteelite y del hecho que algunos parla- ma político. Esto no se logra retiranmentarios tenían la intención de per- do de competencia a legisladores en
manecer solo un periodo en el cargo. ejercicio sino que eliminando barrePues bien, de los 44 diputados que ras de entrada a aquellos que busresultaron electos por primera vez en can ser candidatos.
1993, 12 permanecieron solo cuatro
años en su cargo, otros 12 duraron ocho años en la Cámara, en tanto que los
restantes 20 habrán durado 16 años para diciembre de 2005(2).
Como sugerimos más arriba, creemos que es necesario introducir elementos que entreguen una mayor competencia a nuestro sistema político.
Esto no se logra retirando de competencia a legisladores en ejercicio sino
que eliminando barreras de entrada a aquellos que buscan ser candidatos
(este punto lo discutimos en detalle más abajo).
Tampoco creemos conveniente que existan límites a la reelección de
los alcaldes. Si bien los límites a la reelección del Presidente de la República se justifican por su alto poder, así como la posibilidad de utilizar los
recursos del Estado a su favor, los alcaldes manejan presupuestos sustancialmente menores y están sujetos a mayor supervisión. Una fiscalización
que, a nuestro juicio, debe aumentar de manera de lograr una mayor transparencia en la gestión municipal.
(2) Establecer límites a la cantidad de años que un legislador puede permanecer en su puesto parece ser
receta para un problema que no se evidencia como grave en el sistema político chileno.
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5. Poderes y atribuciones del Ejecutivo y el Legislativo
Aunque uno de los temas más populares en las discusiones teóricas
e intelectuales en los foros de Expansiva ha sido debate sobre los méritos
del presidencialismo versus las ventajas del parlamentarismo (el paper
“Hacia el parlamentarismo”, de Jorge Burgos e Ignacio Walker es uno de
los más leídos en la página web de esta agrupación), creemos que resulta
poco efectivo intentar iniciar un debate sobre uno de los puntos más
legitimados de nuestro sistema político. Definido este punto, sí creemos
que la discusión sobre los méritos del parlamentarismo puede contribuir a
mejorar el diseño institucional que regula los poderes y atribuciones de
los poderes Ejecutivo y Legislativo.
(…) la discusión sobre los méritos Aquellos que quieren cambiar el rédel parlamentarismo puede contri- gimen político concordarán que pribuir a mejorar el diseño institucional mero es importante acordar qué tipo
que regula los poderes y atribucio- de atribuciones debieran poseer el
nes de los poderes Ejecutivo y Le- Ejecutivo y el Legislativo, entengislativo.
diendo tanto los incentivos positivos
como aquellos perversos que diferentes atribuciones generan en el comportamiento y el desempeño de diferentes actores electos en forma democrática.
Creemos que así como se deben fortalecer las atribuciones fiscalizadoras de la Cámara de Diputados, también se deben crear incentivos
para mejorar la calidad de las modificaciones a las leyes iniciadas en el
Ejecutivo –todas aquellas que involucran gasto público– que se introducen en el Parlamento. Una serie de propuestas planteadas por Lucas
Sierra (en un documento de trabajo de Expansiva titulado “La iniciativa
en la potestad legislativa chilena”) apunta a mejorar las capacidades y
competencias técnicas del Legislativo. Creemos que la producción de
White Papers y Green Papers, que reflejen la diversidad de opiniones y
posturas sobre un tema, en el primer caso, y las posiciones del Legislativo, en el segundo, contribuirían a que el Legislativo adoptara un papel
más activo en el proceso de producción y discusión de las leyes. Esto,
aún sin que sea necesario modificar la Constitución que concentra tanto
la iniciativa legislativa como el control de su agenda en manos del
Ejecutivo.
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Reformas políticas: los avances y lo que falta
Por otro lado, las atribuciones del Senado –entre otras, en materia de
ratificación de nombramientos del Ejecutivo– bien pudieran representar
otro ámbito en que la distribución de poderes y atribuciones contribuyera a
aumentar el poder relativo del Congreso frente al Ejecutivo. En tanto el
Congreso pueda fiscalizar, controlar y ejercer una influencia en las decisiones del Ejecutivo –evitando que se produzcan impasses o embotellamientos
que lleven a la inacción– un aumento de las atribuciones del Legislativo
tenderían a moderar el fuerte presidencialismo chileno. También contribuirían a hacer la carrera legislativa más atractiva para políticos prominentes.
Por el contrario, en tanto la iniciativa legislativa y el control de la agenda
se mantengan en el Ejecutivo, para muchos políticos de gobierno resultará
poco atractivo buscar escaños en el Congreso. Lo anterior, porque resulta
mucho más atractivo para alguien interesado en reformar alguna ley el
ejercer de ministro que de legislador.
Insistimos en que esta es una discusión muy complicada tanto por las
profundas implicancias político-culturales que conlleva poner en tela de
juicio el sistema presidencialista como por las consideraciones de suma
cero que implica discutir las atribuciones del Legislativo versus las atribuciones y poderes del Ejecutivo. Para consolidar nuestra democracia, sin
embargo, pensamos que nuestro país necesita un Congreso que sea más
activo, que tenga más atribuciones y que se constituya en un espacio donde
se discutan leyes y se mejore el contenido de las iniciativas de ley. En la
medida que el Parlamento se convierta en un lugar donde se ratifiquen los
acuerdos partidistas y copulares logrados por el Ejecutivo en La Moneda,
prevalecerán las prácticas clientelistas entre los legisladores que, sabiendo
que su reelección no depende de las leyes que pasen sino que de los favores
que puedan ofrecer, olvidarán que uno de sus mandatos constitucionales es
hacer las leyes.
Esta discusión es particularmente relevante, porque afecta directamente la calidad de las decisiones sobre políticas públicas que el Ejecutivo
toma en base a la legislación existente refrendada por el Legislativo. La
necesidad de que tanto el Ejecutivo como el Legislativo adopten sus decisiones en base tanto a criterios políticos como consideraciones técnicas
hace que sea importante mejorar las capacidades y competencias técnicas
de ambos poderes del Estado. Dando por descontado que tanto el Ejecutivo
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como el Legislativo poseen desarrolladas competencias políticas, creemos
importante adoptar reformas que contribuyan a fortalecer las competencias
técnicas, especialmente del segundo de ellos. Ya que las competencias técnicas se concentran fundamentalmente en el Ejecutivo, sugerimos la adopción de reformas que permitan que dichas competencias se desarrollen también en el Legislativo.
Por otro lado, destacamos la necesidad de combinar las competencias
políticas con las habilidades técnicas. Así como resulta iluso suponer que
los técnicos pueden gobernar sin el concurso de los políticos, resulta igualmente erróneo estimar que no se precisan de competencias técnicas para
lograr un buen gobierno. En tanto los políticos sean capaces de aprovechar
los conocimientos técnicos de expertos para avanzar en la dirección que
prometieron durante sus campañas,
Así como resulta iluso suponer que mejorará la calidad de la política.
los técnicos pueden gobernar sin el Igualmente fundamental resulta que
concurso de los políticos, resulta los técnicos entiendan que las polítiigualmente erróneo estimar que no cas públicas se caracterizan en su
se precisan de competencias técni- esencia porque son implementadas
cas para lograr un buen gobierno.
con criterios políticos. Es cierto que
ciertas decisiones mal informadas
llevan a producir resultados opuestos a los que se esperan, o que ciertos
objetivos no se alcanzan con las políticas que defienden determinados actores. De aquí que es importante que los técnicos tengan un papel importante
en el diseño y desarrollo de las políticas públicas. Pero son los políticos, no
los técnicos, los determinados a establecer cuáles son los objetivos a alcanzar.
Esta discusión es particularmente relevante a la hora de debatir sobre
las atribuciones y poderes del Ejecutivo y el Legislativo. Ciertamente también es relevante al momento de debatir las iniciativas de descentralización
y las atribuciones de las autoridades nacionales versus los gobiernos locales. Pero más que proponer soluciones, creemos que es importante destacar
que este constituye un tema de suma importancia, aunque las iniciativas
que se puedan adoptar con éxito tengan una influencia mucho menor que la
ambiciosa propuesta de discutir si queremos mantener un sistema presidencial o bien intentaremos adoptar un sistema parlamentario.
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6. Transparencia y financiamiento de los partidos y las campañas
políticas
Si bien la nueva ley de financiamiento electoral (Ley 19.884), promulgada el 5 de agosto de 2004, constituye un avance en la reducción de la
influencia del dinero en la política, se trata de un progreso modesto que
debe ser profundizado.
El principal logro de esta nueva legislación está en el establecimiento
de subsidios estatales que garantizan a cada candidato fondos suficientes
para ser oído. Esta ley también avanza en el establecimiento de límites
máximos de gasto en las campañas, tanto a nivel de candidatos individuales
como de partidos políticos. Pese a esto, la nueva legislación tiene importantes falencias en relación a la transparencia de las donaciones, la imposición
de sanciones a los infractores y en lo que respecta a las donaciones de
empresas.
La ley vigente establece tres tipos de donación: anónima, reservada y
pública. De acuerdo a los límites y condiciones para cada una de estas
modalidades, en al menos un 30% de los abonos que se hagan no se sabrá la
procedencia de los fondos, lo que
abre importantes espacios para el de- (…) la transparencia debe ser un
sarrollo de relaciones no deseadas componente esencial tanto en el fientre donantes y donatarios.
nanciamiento de las campañas como
Si bien la nueva legislación es- en la información que posee el públitablece montos máximos a las dona- co sobre el origen de los dineros que
ciones y al gasto electoral, esta no se mueven en política.
contempla sanciones a los infractores, con lo que no se puede garantizar que los candidatos no infrinjan la ley.
Por último, la nueva legislación acepta las donaciones de empresas. Si
admitimos que el fin último de una empresa es el lucro, donaciones de esta
naturaleza a candidatos solo pueden buscar el beneficio económico de las
empresas donantes. Una situación que vulnera el objetivo básico detrás de
esta legislación.
Creemos que la transparencia debe ser un componente esencial tanto
en el financiamiento de las campañas como en la información que posee el
público sobre el origen de los dineros que se mueven en política. Naturalmente, las asimetrías de información entre los donantes y el público en
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Reformas políticas: los avances y lo que falta
general terminan por favorecer a los donantes y desfavorecer a aquellos que
poseen menos recursos respecto a las lealtades que pudieran existir entre
los funcionarios públicos democráticamente electos y sus donantes. De ahí
que sea necesario avanzar en producir mayor transparencia en los procesos
políticos.
Dado lo anterior, y para mejorar la nueva legislación, proponemos
aumentar el aporte estatal a los gastos totales de campaña, eliminar las
donaciones anónimas y hacerlas reservadas o públicas, estableciendo un
plazo después del cual todas las donaciones deberán abrirse al escrutinio
público. También se debería disminuir el monto de donaciones reservadas,
tanto a los candidatos como a los partidos, y sería aconsejable establecer
sanciones adecuadas a quienes infrinjan la ley de donaciones electorales.
Para esto sería conveniente crear un Tribunal Electoral autónomo. Por ultimo, creemos que se deben reducir las donaciones de empresas a un máximo
de 5% de los gastos totales permitidos.
También es importante avanzar en el logro de mayores grados de
transparencia y competencia al interior de los partidos políticos. Dado
que son entidades que ahora reciben financiamiento público, también debieran estar sujetas a ciertos criterios de transparencia que hoy se aplican
a muchas instituciones públicas. Entre otros, sus libros de cuentas y los
mecanismos que usan para contratar y adquirir bienes y servicios debieran
ser más transparentes.
La democracia interna de los partidos también debiera profundizarse.
Es así como las elecciones internas, los registros de militantes y los procesos de selección de candidatos debieran ser más transparentes y competitivos. No tenemos sugerencias específicas sobre la forma de lograr estos
objetivos, pero sí creemos que es pertinente comenzar a discutir propuestas
e ideas que apunten a avanzar en esa dirección sin que dichas reformas
afecten negativamente otros aspectos que sí funcionan en la democracia
chilena.
Una buena forma de aproximarse a mejores niveles de transparencia y
rendición de cuentas es a través de la eliminación de las barreras de entrada
a la competencia política. En la medida en que las barreras de entrada a la
competencia son altas y son controladas en forma exclusiva por partidos
políticos donde no existen grandes niveles de competencia, se consolidan
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Reformas políticas: los avances y lo que falta
las oligarquías territoriales que manejan tanto el nombramiento de los candidatos como, indirectamente, los niveles de competencia que existirán en
las elecciones generales.
Conclusión
Dado que estamos a punto de cerrar un ciclo de reformas constitucionales que quedó pendiente después de las reformas constitucionales de
1989, creemos que es importante promover la idea que, en la medida que
evoluciona y se consolida nuestra democracia, aparecen nuevos desafíos,
nuevos problemas y nuevas necesidades que deben ser abordadas.
La necesidad de discutir ampliamente estos temas y producir investigaciones que permitan evaluar los potenciales efectos de estas reformas
también debería constituir una prioridad. Ya que las grandes reformas a la
Constitución pronto se convertirán en realidad, las propuestas sobre reformas adicionales debieran medirse no solo por sus características innovadoras, sino que también por el efecto que tendrán tanto en los aspectos que
buscan corregir como en otros componentes del diseño institucional que
eventualmente pudieran afectar.
Creemos que las propuestas que presentamos en los seis ámbitos antes
descritos van en esa dirección, ya que pueden ayudar a mejorar sustancialmente la calidad de nuestra democracia.
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Reformas políticas: los avances y lo que falta
Autores
Cristóbal Aninat
Ph.D. (c) en Ciencia Política de New York University. Profesor e investigador de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez.
Patricio Navia
Profesor adjunto asistente del Center for Latin American and Carribean
Studies de New York University y profesor del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad Diego Portales.
© 2005 Expansiva
La serie en foco recoge las investigaciones
de Expansiva que tienen por objeto promover un
debate amplio sobre los temas fundamentales de
la sociedad actual.
Este documento, cuya presente edición fue
editada por Cony Kerber, es parte de un proyecto
que la Corporación organizó con el objetivo de
revisar y actualizar sus investigaciones realizadas
hasta la fecha. Esta iniciativa fue coordinada por
Jorge Marshall y Uca Pérez.
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