Informe Nacional - Congreso de la República

1
INFORME NACIONAL
CHILE
INDICE
PRESENTACIÓN......................................................................................................................................3
I.
CONTEXTO POLÍTICO Y ECONÓMICO SOCIAL .............................................................4
Información general ...................................................................................................................... 4
Contexto político ............................................................................................................................ 4
Conflictos bélicos y limítrofes ...................................................................................................... 6
Indicadores económicos .............................................................................................................. 7
Indicadores Sociales ....................................................................................................................... 7
Etnicidad ............................................................................................................................................ 8
II.
SECTOR DEFENSA...................................................................................................................8
Actores de la Defensa ................................................................................................................... 9
Estructura Superior de la Defensa Nacional ........................................................................11
Planificación de la Política..........................................................................................................12
Normativa .......................................................................................................................................13
Cooperación internacional y presencia militar extranjera ..............................................13
2.1
Ministerio.............................................................................................................................14
Organización .................................................................................................................................15
2.2
Liderazgo civil ....................................................................................................................17
2.3
Control externo.................................................................................................................19
a.
Congreso ............................................................................................................................19
b.
ONGs ...................................................................................................................................20
c.
Contraloría General de la República .........................................................................20
2.4
Fuerzas Armadas ..............................................................................................................20
a.
Misión ..................................................................................................................................20
b.
Funciones...........................................................................................................................21
c.
Jerarquía ............................................................................................................................23
d.
Formación..........................................................................................................................24
e.
Control Interno ................................................................................................................25
f.
Justicia Militar ...................................................................................................................26
g.
Servicio Militar...................................................................................................................26
2.5
Presupuesto........................................................................................................................27
2.6
Reformas y modernización............................................................................................29
Reformas a la Defensa ................................................................................................................30
Modernización del Sector Defensa: ........................................................................................32
III.
SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA ........................................................................................ 33
Planificación de la Política..........................................................................................................34
Seguridad privada. .......................................................................................................................35
3.1
Ministerio.............................................................................................................................36
3.2
Liderazgo civil ....................................................................................................................40
3.3
Institución Policial: Carabineros de Chile..................................................................41
a.
Misión ..................................................................................................................................42
b.
Funciones y tareas ..........................................................................................................43
c.
Jerarquía y Grados ..........................................................................................................44
d.
Ingreso y formación .......................................................................................................45
1
e.
Especialización .................................................................................................................47
Control interno..................................................................................................................48
Justicia militar.................................................................................................................................48
3.5
Control externo.................................................................................................................49
a.
Congreso ............................................................................................................................49
b.
ONGs: ..................................................................................................................................50
c.
Contraloría General de la República: ........................................................................50
3.6
Otros .....................................................................................................................................50
Políticas de Inclusión de Género: ............................................................................................50
Políticas de inclusión étnica: .....................................................................................................51
3.7
Reformas y modernización............................................................................................52
Algunas reformas: ........................................................................................................................53
IV.
SECTOR INTELIGENCIA....................................................................................................... 55
Actividad de inteligencia en Chile ..........................................................................................55
Ley de Inteligencia .......................................................................................................................57
Inteligencia Militar y Policial ......................................................................................................59
Procedimientos de obtención de Información ...................................................................59
Control de la actividad de Inteligencia ..................................................................................60
V.
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS................................................................. 61
VI.
ANEXOS .................................................................................................................................. 63
3.4
2
PRESENTACIÓN
El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía de la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se enmarca en el
proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe”. Dicho proyecto
tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del sector en veinte países de la región.
Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de implementación
del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las principales características del
sector seguridad en cada uno de los países involucrados. Específicamente, este documento
presenta el caso de Chile y contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político,
económico y social, que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la
situación interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la
descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el control
externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector seguridad pública,
que contempla las características institucionales, la policía nacional –Carabineros de Chile-,
además de los ejes de la reforma policial y procesos modernizadores y; (iv) la
institucionalidad de la inteligencia.
Esta recopilación es elaboró con fuentes de información secundaria y de acceso
público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales de las
instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa colaboración de
todo el equipo del Área de Seguridad y Ciudadanía de FLACSO-Chile, quienes aportaron
en la recolección de información en su calidad de expertos en temas de seguridad y
defensa en Chile. La redacción del presente documento estuvo a cargo de Felipe Ajenjo,
asistente de investigación de FLACSO-Chile.
Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de análisis y
debates académicos y de política pública en Chile. Asimismo, esperamos que este aporte
sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los temas centrales de la consolidación
democrática en América Latina y el Caribe. Finalmente, agradecemos el aporte de Open
Society Institute en el financiamiento de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de
Estados Americanos.
Lucía Dammert
Programa Seguridad y Ciudadanía
FLACSO Chile
Santiago, Agosto de 2006.
3
I.
CONTEXTO POLÍTICO Y ECONÓMICO SOCIAL
Información general
Chile nace como nación independiente luego de la lucha contra el dominio
español, proceso de independencia que comienza el 18 de Septiembre de 1810. El país se
destaca por su forma larga y angosta, su amplia costa y la cordillera de los andes que
delimita su territorio por el este. Ubicado en el extremo austral del continente
sudamericano, es un país de tamaño mediano, siendo su población estimada en
16.432.674 personas para el año 2006 (INE, 2006). Al norte limita con Bolivia y Perú, al
este limita con Argentina y al oeste con el océano pacífico. Chile se divide en 13 regiones
una de ellas la Región Metropolitana, donde se halla su capital, Santiago, la cual es sede
del Poder Ejecutivo. Su sistema de gobierno es republicano, con el poder ejecutivo
representado en la figura del Presidente de la República, elegido democráticamente; el
Poder Legislativo que recae en un Parlamento Bicameral de elección popular y; el Poder
Judicial representado por la Corte Suprema de Justicia, la Corte de Apelaciones, Tribunales
y Juzgados. La Constitución de 1980, reformada, es la carta que rige el ordenamiento
jurídico de la República.
Contexto político
El siglo XX comenzó para Chile con periodos de crisis políticas. La inestabilidad del
sistema parlamentario provocó que entre 1924 y 1932 se sucedieran golpes y
pronunciamientos militares, juntas, gobiernos de derecha e izquierda, dictaduras; para
terminar finalmente en el régimen presidencialista que se mantuvo hasta 1973.
El 11 de Septiembre de 1973, en una ambiente de profunda inestabilidad política y social,
el gobierno socialista de Salvador Allende llega a su fin mediante un golpe conjunto de las
Fuerzas Armadas y de Orden. Una junta militar se hizo cargo del país. A la cabeza se
encontraba Augusto Pinochet quien después sería investido como presidente junto a la
promulgación de una nueva constitución en 1980. El gobierno militar duraría hasta 1990
donde se vuelve a elegir presidente en elecciones democráticas. Durante la dictadura del
General pinochet, se restringieron las libertades individuales y ocurrieron hechos, hoy en
día demostrados, de violaciones a los derechos humanos. Detención, secuestro, tortura,
asesinato, desaparición, ejecución sumaria e inhumación clandestina; son algunos de los
delitos, además de actividades de inteligencia que derivaron en atentados como los de el
ex Canciller Orlando Letelier en Washington D.C., y el ex Comandante en jefe del Ejército
Carlos Prat, en Argentina.
Con el regreso a la democracia comienza un periodo de “transición”, que obligó a
llevar adelante, con cautela, los cambios institucionales necesarios para asegurar la
4
estabilidad democrática. Este proceso buscó asegurar el gobierno civil democrático sin
generar tensiones de poder con las estructuras heredadas de la dictadura. La duración de
la transición democrática chilena se discute al extremo de considerar algunos que ésta,
hasta el gobierno de Michelle Bachelet, aún no había terminado.
En Chile se reconocen 2 grandes coaliciones de partidos que disputan el cargo de
Presidente de la República y se reparten los distritos senatoriales y las diputaciones
nacionales. Esto, debido al sistema electoral binominal, que deja fuera de posible
representación a los partidos que no conforman dichas alianzas. Este sistema fue
establecido en la Constitución de 1980 para asegurar la representación de derecha en el
congreso una vez finalizado el gobierno de Pinochet. Las 2 coaliciones políticas son: la
“Concertación de Partidos por la Democracia” y la “Alianza Por Chile”. La “Concertación” ha
conseguido mayoría en ambas cámaras y la Presidencia de la República desde el regreso a
la democracia (1990); las últimas dos elecciones consiguió el triunfo en segunda vuelta.
La Concertación está compuesta por partidos considerados de izquierda y de la
socialdemocracia: el Partido Socialista (PS), el Partido por la Democracia (PPD) y el Partido
Demócrata Cristiano (PDC). Por su parte, la Alianza por Chile es la coalición formada por
Renovación Nacional (RN) y Unión Demócrata Independiente(UDI), partidos considerados
de derecha, liberales en lo económico y especialmente conservadores en los temas
valóricos. Surgen como partidos fundados por partidarios del régimen militar de Augusto
Pinochet con la intención de continuar con la misma línea política y económica. La UDI es
el partido con mayor representación parlamentaria de la alianza, sin embargo debió
apoyar en las últimas elecciones presidenciales al candidato RN (Sebastián Piñera) que
pasó a la segunda vuelta contra Michelle Bachelet. Otros Partidos que llevaron un
candidato presidencial en alianza son el Partido Humanista y el Partido Comunista, en la
alianza “Juntos Podemos +”, los cuales alcanzaron una votación a nivel nacional del 5,6%
en las elecciones presidenciales casi 10% en las elecciones municipales de 2004, cercano al
6% en las legislativas de 2005, pero que no tienen representación parlamentaria.
Si bien no hubo golpes militares ni caídas o destituciones de ningún mandatario
desde 1990 hasta la fecha, sí existieron hechos que provocaron tensión y cierta
inestabilidad en los gobiernos. Pese a recobrar la democracia con la Elección del
presidente Aylwin en 1990, la gobernabilidad se vio comprometida por arreglos
constitucionales realizados durante la dictadura, los cuales aseguraban la permanencia de
Pinochet en cargos de importancia, como la Comandancia en Jefe del Ejército y luego de
su retiro, como senador vitalicio. Desde estos cargos, realizó gestos de desacuerdo a las
decisiones políticas o judiciales a manera de intimidación. Durante el gobierno de Aylwin
(1990-1994) se llevaron a cabo por parte del ejército actos de amedrentamiento ante
decisiones poco favorables para la institución militar, como los llamados “ejercicio de
enlace” y “boinazo”, en los cuales hubo movimiento de tropas en una clara alusión al
poder que aún mantenía Pinochet. La existencia de senadores designados
5
constitucionalmente, afines al gobierno de Pinochet, evitó que se obtuviera la mayoría
necesaria en el parlamento para que se aprobaran reformas constitucionales dirigidas a
garantizar la estabilidad de las instituciones democráticas y a otorgar el poder necesario al
presidente.
El año 1991 fue asesinado el Senador opositor Jaime Guzmán, líder intelectual de
gran parte de la derecha y uno de los artífices de la Constitución de 1980. Este hecho,
llevado a cabo por el grupo terrorista Frente Patriótico Manuel Rodríguez, provocó
inestabilidad al plantearse el cuestionamiento acerca de la posibilidad de que el gobierno
de Aylwin no pudiera enfrentarse a estos actos terroristas y diera licencias para que estos
acontecimientos continuaran.
El gobierno de Eduardo Frei (1994-2000) tuvo mayor estabilidad, con un Pinochet
retirado e instalado en el Senado propiciando gestos de reconciliación. Terminó el
gobierno con la detención de Pinochet en Londres, situación que afectaba la soberanía del
país al no poder juzgar los crímenes ocurridos en el propio territorio. Esto, sin embargo no
causó gran inestabilidad, si bien el ejército continuaba siendo simpatizante del ex dictador.
El gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) no sufrió problemas de inestabilidad pues el
tema más importante fue el desempleo, el cual luego del repunte económico bajó
considerablemente. En este gobierno, finalmente se pudieron llevar a cabo reformas
constitucionales que reforzaron la institucionalidad democrática.
Pese al poco tiempo que llevaba en el poder la presidenta Bachelet (2006-2010) al
momento de elaborarse el presente informe, puede afirmarse que la estabilidad
democrática del país no está en juego. Los problemas económicos -que no se han
pronosticado-, la desigualdad, movimientos sociales exigiendo políticas de gobierno más
eficientes, pueden producir la alternancia en el poder entre la “concertación” y “la Alianza”,
pero no la inestabilidad de las instituciones democráticas ni la vuelta a regímenes
dictatoriales.
Conflictos bélicos y limítrofes
Luego de la lucha por la independencia de España, Chile sostuvo conflictos bélicos
con Perú y Bolivia en 2 ocasiones. La última de ellas, la llamada “Guerra del Pacífico” (18791883) trajo como consecuencia la mediterraneidad de Bolivia y la expansión del territorio
Chileno hacia el norte. Desde entonces, pese a la firma de tratados bilaterales, las
relaciones con Perú y Bolivia no han estado exentas de turbulencias. Incluso con Bolivia,
Chile no tenía relaciones diplomáticas hasta Agosto de 2006, fecha de elaboración del
presente informe. Las demandas de una salida al mar por parte de Bolivia y de nueva
delimitación de los espacios marítimos, por parte de Perú, han sido fuente de discordia en
6
los últimos años. Quedan por resolver (desde el punto de vista Peruano y Boliviano) límites
territoriales marítimos y terrestres acerca de los cuales ya se había llegado a acuerdo y
firmado tratados.
Las relaciones con Argentina también han tenido problemas ante la dificultad de
fijar los límites de aquellos territorios donde la Cordillera de los Andes no funciona como
frontera natural. A fines de los años 70, existió gran tensión entre Chile y Argentina por
territorio continental e islas del extremo sur. Se firmaron diversos tratados bilaterales que
han superado los problemas diplomáticos si bien queda pendiente la resolución de límites
con argentina en lo referente al sector norte de Campos de Hielo Sur.
Indicadores económicos
La economía chilena es reconocida en la región por sus positivos indicadores y por
ello el país aparece como un lugar seguro para le inversión. La situación económica
chilena desde 1990 hasta la fecha ha sido bastante favorable, con un crecimiento
sostenido bastante superior a otras economías de la región (con un peak de 10,6% el año
1995) hasta 1998 donde la llamada “crisis asiática” impacto fuerte en la economía del país.
Según datos del BID, entre el año 1995 y el 2005 Chile creció 4,5% en promedio, tomando
en cuenta la crisis vivida a partir del año 1998, cuando comenzó a verse afectado el
crecimiento hasta un mínimo de -0,8% el año 1999 (BID, 2006). Esta crisis generó un
problema de desocupación que llegó en el año 2000, según datos del INE, al 11% a nivel
nacional, con regiones mucho más afectadas que otras. Hoy en día el promedio nacional
está cercano al 7% de desocupación (INE, 2006). La inflación, tiene niveles muy inferiores a
la del resto de los países del cono sur y de Latinoamérica. Desde la década de los 80 se
logró estabilizar el cambio inflacionario y, según datos del BID, desde 1995 ha descendido
de un 8,2% hasta un 2,9% en el año 2005. El PIB del año 2005 fue de 114.000 millones de
dólares y el PIB per cápita alcanzó US$ 7.214 (US$ 11.937 ppp).
Indicadores Sociales
Según los datos de CEPAL para el año 2005, Chile orientaba el 14,8% del gasto
público a gasto social. Casi un 3% del gasto total se realiza en salud, sobre un 4% en
educación y un 3,5% en Defensa. En relación a los niveles de alfabetización, el 95,7% de
los adultos mayores de 15 años saben leer. En materias de igualdad, a partir de datos del
informe del PNUD (2005) se tiene que el Coeficiente de Gini chileno es de 0,571 (2005); el
mismo informe sitúa en el lugar 37 del ranking de Indicadores de Desarrollo Humano a
este país.
7
Etnicidad
En Chile, producto del mestizaje, existe una baja proporción de habitantes
puramente indígenas. Si bien una mayor proporción de la población tendría antepasados
indígenas y compartiría rasgos particulares de dichas etnias, no se reconocerían parte de
una misma cultura originaria. Los grupos indígenas que conservan patrones culturales
intactos se concentran en las regiones 1ª y 2ª además de la 9ª y 10ª. Según el XVII Censo
de Población y Vivienda (INE, 2002), el 4,6% de la población (equivalentes a 692.192
personas) dijo pertenecer a uno de los ocho pueblos considerados en la Ley Indígena. El
tema indígena en Chile concentra la atención en la Región de la Araucanía por las
manifestaciones y movilizaciones del pueblo Mapuche orientadas a recuperar tierras que
han sido compradas por el estado o particulares para realizar obras de ingeniería orientada
a la producción de energía y la actividad forestal. La tierra tiene una importancia vital en la
cultura Mapuche y es un motivo de lucha para algunos grupos. Se ha propuesto que Chile
es un país que discrimina a los indígenas y al resto de los chilenos que conserva los rasgos
físicos de las razas originarias. Esto se notaría en que los grupos acomodados, los políticos,
los grandes empresarios, no tienen en su mayoría ascendencia indígena, concentran el
poder y no favorecen la movilidad social de los grupos menos acomodados donde se
concentran las personas de origen indígena. Hablar de racismo y discriminación sería tal
vez muy alarmista, pero sin duda existen malas prácticas o actitudes incorrectas en el país.
II.
SECTOR DEFENSA
El Libro de la Defensa de Chile, elaborado el año 2002 define la Defensa Nacional
en virtud de los objetivos que esta cumple y señala la existencia de una autoridad civil
democrática a cargo del sector:
“En términos generales, nuestra Defensa brinda, por una parte, protección a la
población, al territorio y a los bienes y actividades que se desarrollan dentro de las
fronteras nacionales y concurre, por la otra, a apoyar la gestión de la política exterior de
Chile, fundada en la búsqueda de un orden mundial jurídicamente normado.
(…)Del mismo modo, con el objeto de alcanzar los objetivos enumerados, la
Defensa cuenta con un conjunto diverso de medios, entre los que las Fuerzas Armadas
conforman el órgano esencial. Estos medios están orientados y organizados por una
política estatal que expresa la voluntad del Estado de Chile para usarlos en la paz,
mediante la disuasión o la cooperación, y en la guerra, mediante acciones bélicas, para
8
enfrentar interferencias externas que amenacen el logro de nuestros objetivos nacionales.”
(Libro de la Defensa Nacional, 2002)
Además, la definición chilena de Defensa asume la importancia de la Paz y
estabilidad de otros países como requisito para la propia seguridad a la vez que remarca el
interés por orientar los medios de los que dispone hacia la promoción y mantenimiento de
la paz en otros territorios.
Actores de la Defensa
La defensa del territorio Nacional es una necesidad básica de cada nación y en
Chile es una función que recae en el Presidente de la República en tanto es él -por
disposición constitucional-, quien tiene la responsabilidad de gobernar y administrar el
Estado:
“Art. 24. El Gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la
República, quien es el Jefe del Estado.
Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público
en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las
leyes. El Presidente de la República, a lo menos una vez al año, dará cuenta al país del
estado administrativo y político de la nación.” (Constitución Política de Chile, 1980)
Esta tarea del ejecutivo, es llevada a cabo por un ministerio especializado, en éste
caso el Ministerio de Defensa Nacional (MDN), encargado de la planificación y elaboración
de las políticas y lineamientos estratégicos del sector. Por otra parte, la actividad operativa
destinada a la Defensa y mantención de la Seguridad del país es llevada a cabo por las
Fuerzas Armadas: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Las tres fuerzas son organismos
públicos que forman parte de la administración del estado y están encargados de preparar
y mantener los medios técnicos y humanos necesarios para asegurar su cometido.
Además del Presidente, de la autoridad ministerial y las Fuerzas Armadas, existen
otros organismos que cumplen una rol importante en el sistema de Defensa de la Nación:
El Congreso Nacional, integrado por la Cámara de Diputados y el Senado mantiene
comisiones que tratan temas de Defensa encargados de analizar e informar a todos sus
miembros los proyectos de Ley relativos a la Defensa Nacional y a las Fuerzas Armadas. Sus
miembros tienen la facultad de aprobar o rechazar la Ley anual de Presupuesto que
incluye recursos para la Defensa y junto al presidente puede autorizar el ingreso de tropas
al país y el egreso de tropas nacionales al exterior.
9
El Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) asesora al Presidente de la República
en cualquier materia de seguridad nacional que él solicite. El COSENA puede ser
convocado por el Presidente, y sólo puede tomar acuerdos en aspectos administrativos.
Sus miembros por derecho son: Presidente de la República, Presidente del Senado,
Presidente de la Cámara de Diputados, Presidente de la Corte Suprema, Contralor General
de la República, Comandantes en Jefes de las Fuerzas Armadas y General Director de
Carabineros. Además, pueden asistir a sus sesiones los ministros encargados del gobierno
interior, de la defensa nacional, de la seguridad pública, de las relaciones exteriores y de la
economía y finanzas.
El Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) asesora al Presidente de
la República en todo lo que se refiera a la seguridad de la nación y al mantenimiento de la
integridad territorial del país. Además tiene la responsabilidad de analizar y proponer las
medidas que, en cumplimiento de las decisiones y orientaciones del Presidente, apunten a
coordinar la labor de los diversos ministerios. Le compete hacer cumplir las disposiciones
presidenciales respecto a material bélico, recabar los recursos necesarios para crear y
mantener potencial bélico y estudiar y aprobar la documentación primaria y secundaria de
la seguridad nacional. Lo componen el Presidente de la República, Ministro del Interior,
Ministro de Relaciones Exteriores, Ministro de Defensa Nacional, Ministro de Economía,
Ministro de Hacienda, Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, Director de Fronteras
y Límites del Estado y el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
El Consejo Superior de la Defensa nacional (CONSUDENA) encargado de
administrar los fondos procedentes de la Ley Nº 7.144 para adquirir, mantener e
incrementar el potencial bélico nacional. Está encargado de autorizar las adquisiciones e
inversiones derivadas del cumplimiento de los planes respectivos, fiscalizar el cumplimiento
de los planes de adquisición e inversión que realicen las instituciones con fondos de la Ley
Nº 7.144 y verificar todas las inversiones producto de la Ley. Esta presidido por el Ministro
de Defensa y lo integran los ministros de Relaciones Exteriores y de Hacienda, además de
los Subsecretarios de la Cartera de Defensa, los Comandantes en Jefe de Cada Fuerza y los
Jefes del Estado Mayor de la Defensa y de cada Fuerza.
Los Comandantes en Jefes de las Fuerzas Armadas ejercen el gobierno y
administración de sus respectivas Fuerzas. En particular, dirigen la preparación para la
guerra de sus respectivos elementos operacionales y su apoyo logístico.
El Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN) es el organismo permanente de
asesoría, trabajo y coordinación del Ministro de Defensa Nacional en todo lo que dice
relación con la preparación y empleo de las Fuerzas Armadas. Se trata de un organismo
conjunto, es decir, integrado por representantes de las tres instituciones armadas, bajo el
mando del Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional. Asimismo, al EMDN le
10
corresponde desempeñar las funciones de organismo de trabajo y coordinación del
Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) y de la Junta de Comandantes en
Jefe (JCCJ).
Estructura Superior de la Defensa Nacional
De los actores arriba señalados, la Estructura Superior de la Defensa, esto es, desde
donde proceden las definiciones de la política de Defensa Nacional de alto nivel, donde se
establece las materias de seguridad que competen al Estado, y recaen las facultades
constitucionales en los temas de la Defensa de la Nación, está conformada por:
1. El Presidente de la República con la asesoría del CONSUSENA.
2. El COSENA.
3. El Congreso Nacional.
Fuente: Constitución Política de 1980
De estas 3 instancias emanan las definiciones y decisiones acerca de la Defensa y
Seguridad del país, las cuales el Ministerio de Defensa, como organismo ejecutor, está
encargado de administrar y conducir a su realización.
11
Planificación de la Política
Si bien existe en Chile una Estructura Superior de la Defensa, la planificación de la
política del sector no involucra necesariamente a dichos actores. La máxima autoridad de
la elaboración de los lineamientos de política corresponde al presidente, quien -como se
detalló anteriormente- cuenta para estos efectos con el CONSUSENA, y la Junta de
Comandantes en Jefe. Esta última, encargada de asesorar, en materias propias de las 3
instituciones armadas al ministro. Según el libro de la Defensa Nacional corresponde al
Ministro Defensa (como colaborador del Presidente) dentro del CONSUSENA proponer la
política de defensa nacional y aquellas perspectivas políticas, técnicas y estratégicas que
decida considerar como importantes para el sector (Decreto con Fuerza de Ley. Nº 181 del
05 de Abril de 1960).
No obstante lo anterior, en la práctica, la tarea de preparar y actualizar los
contenidos de la política del sector recae en el Estado Mayor de la Defensa Nacional (Libro
de la defensa 2002: 139) y el CONSUSENA es quien aprueba esta propuesta.
A través del CONSUSENA el presidente cuenta con un organismo asesor que lo
asiste en las decisiones y orientaciones del sector; sin embargo el Presidente mantiene la
facultad privativa de aceptar dichos consejos. Dado que el CONSUSENA se reúne solo a
convocatoria del presidente, diversas funciones de la conducción político estratégica se
cumplen de manera rutinaria, en particular en el Estado Mayor de la Defensa Nacional. Su
función más importante, la elaboración de los Documentos Primarios de la Defensa
Nacional (Decreto Supremo 37 de 1950), es realizada sólo por oficio, pues en lo sustancial
esta tarea le es delegada al EMDN, el que también debe elaborar los Documentos
Secundarios de la Defensa Nacional. Sin embargo, es necesario hacer notar ninguno de los
esos documentos se traduce en programas o en presupuestos, pues con excepción de la
Apreciación Global Político Estratégica, están considerados sólo para situaciones de
excepción constitucional.
Tanto la Constitución, como la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas,
y decretos que regulan aspectos específicos de este proceso, consagran la autonomía de
las instituciones (Estado Mayor de la Defensa Nacional, Junta de Comandantes en Jefe,
Fuerzas Armadas), para elaborar y proponer sus políticas especificas, y el ministro tiene la
potestad de aprobarlas o rechazarlas. En definitiva el aparato legal aun vigente establece
un sistema piramidal ascendente que reconoce las autonomías de las instituciones
armadas, y deja al ministro solo la instancia final de visado.
12
Normativa 1
El MDN no cuenta con una Ley que establezca las directrices de su organización,
composición, misión y funciones. Como todo ministerio, apoya su existencia en la Ley de
Ministerios (DFL-7912) del año 1927, cuando estaba separado en las Carteras de Guerra,
Marina y Subsecretaría de Aviación. Dicha ley establecía los ámbitos de competencia para
las carteras independientes. La Ley 5.077 creó el Ministerio de Defensa Nacional,
fusionando los Ministerios de Guerra y de Marina y la Subsecretaría de Aviación en un solo
Departamento de Estado, actual Ministerio de Defensa Nacional, pero no precisa normas
acerca de organización y funcionamiento. Como todos los ministerios, a partir de la Ley de
Ministerios, el MDN cumple labores ejecutivas y administrativas en los temas de jurisdicción
y responsabilidad del gobierno, en este caso, la Defensa Nacional.
Las Fuerzas Armadas chilenas se rigen, a través de la Ley 18.948 “Orgánica
Constitucional de las Fuerzas Armadas” del año 1990, siendo su última modificación el año
2002 a través de la Ley 19.806. Esta ley fija normas comunes a las tres fuerzas las cuales se
complementan con estatutos propios para cada una.
La Ley N° 18.575 “Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado”. Describe a los Ministerios y a las Fuerzas Armadas como componentes de la
Administración del Estado. Establece las bases jurídicas para la organización y
funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional y de sus subsecretarías. Establece que
a las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública les serán aplicables solo las Normas
Generales contenidas en el Título I de la Ley (relativo a conceptos y principios generales de
la administración), correspondiendo que respecto a organización, funcionamiento y
carrera funcionaria se rijan en conformidad a lo señalado por la propia Constitución y por
sus respectivas Leyes Orgánicas Constitucionales o de Quórum Calificado.
Cooperación internacional y presencia militar extranjera
Dada la estabilidad democrática y económica que presenta Chile sobre todo en
relación a otros países latinoamericanos, no ha sido uno de los objetivos de la cooperación
internacional en la región tanto en el aspecto económico como en el militar. Por motivos
similares, no existen bases militares de países extranjeros dentro de las fronteras chilenas. Si
ha existido cooperación establecida directamente entre las Fuerzas Armadas chilenas y los
1
Recientemente, se ha impulsado un proyecto de ley destinado a modernizar la Defensa Nacional. Dicha Ley
tiene por objetivo institucionalizar los cambios que se han ido desarrollado en el sector, con el objetivo de
afianzar el liderazgo y control civil sobre los temas de Defensa. El proyecto pretende también contar con una
estructura que privilegie las decisiones e inversiones conjuntas de las Fuerzas Armadas y un mayor
involucramiento de civiles en su administración. La ley, que se encuentra en el congreso, es un avance
sustantivo en la materia y de prosperar implicará importantes cambios en la forma como las Fuerzas Armadas
se relacionan con el Ministerio. De aprobarse, la organización del Ministerio de Defensa y los roles que cumplen
algunos de los actores arriba mencionados cambiarían o desaparecerían.
13
Estados Unidos en temas de formación y especialización militar. Particularmente el Ejército
mantiene intercambios académicos y de Estados Mayores con Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Ecuador, Estados unidos, Francia, Israel, Paraguay, Perú y Uruguay.
2.1
Ministerio
En Chile existe una cartera encargada de la Defensa desde comienzos de la
república cuando se crea la Secretaria de Guerra (1811 a 1812). Bajo el gobierno del
Director Supremo Bernardo O'Higgins (1817) se organiza como Ministerio de Guerra,
posteriormente denominado Ministerio de Guerra y Marina (1918-1924) el cual adquiere
su organización definitiva en 1932 como Ministerio de Defensa Nacional (MDN),
incluyendo las subsecretarías de Aviación, Guerra y Marina. Más tarde incluiría
subsecretarías de Carabineros e Investigaciones.
El MDN, extensión de la autoridad del presidente sobre los temas de Defensa,
ejerce el control y administración de las instituciones y organismos encargados de la
protección y defensa externa del país. De acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, a su titular le
corresponde, entre otras responsabilidades, proponer la Política de Defensa Nacional y las
políticas específicas y planes que de ésta se deriven.
No se detalla por Ley, de manera más puntual, cuáles son las atribuciones del MDN.
El Libro de la Defensa Nacional de Chile tampoco expresa de manera específica cuál es su
cometido. Sin embargo, información entregada por la misma cartera –a través de su sitio
web oficial- señala que dentro de las atribuciones del ministerio se encuentran:
1. Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras.
2. Designar y remover a los Comandantes en Jefe entre las cinco primeras
antigüedades por cuatro años y disponer ascensos y retiros, a proposición de los
Comandantes en Jefe.
3. Disponer a las fuerzas armadas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas,
según necesidades de la seguridad nacional.
4. Declarar la guerra, previa dictación de la ley y haber escuchado al Consejo de
Seguridad Nacional.
Al momento de elaborar el presente informe, la ministra de Defensa era una Civil,
Vivianne Blanlot, Economista, quien se desempeñaba como ministra desde comienzos del
gobierno de la presidenta Michelle Bachelet (Marzo, 2006). El cargo de Ministro de
Defensa en Chile ha sido ocupado históricamente por civiles, salvo en sus orígenes y en
14
ciertos periodos de turbulencia interna. Desde el retorno a la democracia en 1990, la
cartera ha sido ocupada únicamente por civiles, entre ellos 2 mujeres.
Organización
El cargo más Importante del MDN es el Ministro, encargado de conducir y
administrar las políticas de Defensa y a quien se subordinan las Fuerzas Armadas y las
Fuerzas de Orden y Seguridad. Para efectos de trabajo, coordinación y asesoría en
materias militares y de Defensa, el organigrama del Ministerio incluye:
1.
2.
3.
4.
Subsecretarías.
CONSUDENA.
Junta de Comandantes en Jefe.
Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Estos organismos asisten al Ministro en sus respectivos ámbitos de competencia, ya
sea en la relación con las Fuerzas Armadas y de Orden (Subsecretarías), material bélico
(CONSUDENA), coordinación, preparación y empleo de las Fuerzas Armadas (EMDN y
JCCJ). Las subsecretarías incluyen personal civil y de confianza del ejecutivo, pero en las
otras instancias participan únicamente militares, salvo el CONSUDENA, integrado además
por el mismo ministro y los subsecretarios.
15
Organización Ministerio de Defensa
Fuente: Ministerio de Defensa.
Hasta agosto de 2006 -fecha de elaboración del presente informe- el Ministerio
estuvo constituida, por las Subsecretarías de Guerra (Ejército), Marina (Armada), Aviación
(Fuerza Aérea), Carabineros e Investigaciones. Estas subsecretarías actúan como órganos
de asesoría y colaboración inmediata del Ministro y funcionan bajo responsabilidad y
mando de los respectivos subsecretarios quienes son funcionarios de exclusiva confianza
del Presidente de la República. El Libro de la Defensa de 2002 define como función de las
subsecretarías: “…analizar y atender las materias administrativas que digan relación con la
respectiva institución a la que sirven, así como impulsar todas las iniciativas y proyectos que
sean de beneficio para el desarrollo de la Defensa y del Orden y Seguridad Pública.” A
estas funciones se suman además, las tareas específicas que disponga el Ministro. Las
subsecretarías operan como el nexo entre las Fuerzas Armadas y el ministro. Las fuerzas de
orden y seguridad -vale decir Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chiledependen administrativamente del MDN a través de sus respectivas subsecretarías, si bien
16
su mando operativo recae en el Ministerio del Interior. 2 Aunque no existen restricciones
legales para que un militar asuma ni el ministerio ni las subsecretarias, en la práctica, los
gobiernos de la concertación han designado en estos cargos siempre a civiles. La única
excepción a los 4 gobiernos la constituye el Subsecretario de Aviación nombrado por la
Presidenta Bachelet, quien es un ex oficial de la Fuerza Aérea.
Otros organismos que se encuentran subordinadas al Ministro son la Dirección
General del Movilización Nacional (DGMN) -encargada entre otros temas del
Reclutamiento Militar y el control de armas y explosivos- y la Academia Nacional de
Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE).
Si se revisa el organigrama del ministerio se constata que no existirían cuerpos
asesores permanentes del Ministro de Defensa, lo que no impide que el Ministro sea
asesorado por expertos en Defensa, civiles y militares. Lo que se aprecia es la ausencia de
un cuerpo asesor permanente reconocido como parte del ministerio, como parte de la
institucionalidad de la defensa. Legalmente, el gabinete asesor no existe. No hay una
normativa que regule su estructura, su funcionamiento ni su presupuesto. Sin embargo,
existe un cuerpo de asesores que se implemento con la administración del Ministro PérezYoma (1999-2000) y que ha tenido continuidad en el tiempo, no solo formal, sino que de
su personal. En estricto rigor, los ministros cuentan con un grupo de confianza que incluye
personal de secretaria, jefe de gabinete y prensa entre otros. El gabinete asesor, a pesar de
su falta de institucionalidad, es personal semi-permanente y a contrata. La practica ha
mantenido la permanencia de los asesores, sin embargo, también ellos son de exclusiva
confianza del ministro.
2.2
Liderazgo civil
En Chile, el Presidente de la República es quien tiene por disposición constitucional,
la decisión en todas las materias que impliquen la defensa del territorio nacional y su
seguridad tanto externa como interna. El presidente detenta las siguientes atribuciones:
dispone, organiza y distribuye las fuerzas de aire, mar y tierra; asume en caso de guerra, la
Jefatura Suprema de las Fuerzas Armadas (puede ejercer personalmente la conducción
estratégica de las Fuerzas Armadas); declara la guerra, previa autorización por ley,
debiendo dejar constancia de haber oído al Consejo de Seguridad Nacional; y declara, con
la concurrencia de otros órganos del Estado, los estados de excepción constitucional de
asamblea y de sitio.
2
La discusión política en relación a la doble dependencia de Carabineros e Investigaciones conduciría en el
futuro a una reestructuración de los ministerios que dejaría al MDN con responsabilidad únicamente sobre las
Fuerzas Armadas. La dependencia administrativa y operativa de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública era
aún discutida durante la fecha de elaboración de este informe.
17
“Art. 24. El Gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de
la República, quien es el Jefe del Estado. Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por
objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la
República, de acuerdo con la Constitución y las leyes. El Presidente de la República, a lo
menos una vez al año, dará cuenta al país del estado administrativo y político de la
nación.”
“Art. 32. Son atribuciones especiales del Presidente de la República:
(…)
18. Designar y remover a los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada, de la Fuerza
Aérea y al General Director de Carabineros en conformidad al artículo 93, y disponer los
nombramientos, ascensos y retiros de los Oficiales de las Fuerzas Armadas y de
Carabineros en la forma que señala el artículo 94;
19. Disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con
las necesidades de la seguridad nacional;
20. Asumir, en caso de guerra, la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas;”
La máxima autoridad de cada Fuerza Armada, el Comandante en Jefe, es un cargo
ocupado por un militar en actividad pero en estricto acuerdo con la máxima autoridad del
país. Cuando el puesto de uno de los Comandantes en Jefe queda vacante (por renuncia,
término del periodo o remoción), el Presidente de la República designa a su reemplazante
de entre uno de los 5 oficiales generales de mayor antigüedad (Art. 104 de la
Constitución). La duración de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas en su
cargo es de 4 años de acuerdo a la constitución (Art. 104). Su mandato no es paralelo al
del Presidente, pues aunque el periodo presidencial también es de 4 años, las fechas de
inicio y término no coinciden. Los Comandantes en Jefe pueden ser removidos por el
Presidente, habiendo informado al Senado y a la Cámara de Diputados mediante decreto
fundado (Art. 104 de la Constitución). También pueden ser acusados constitucionalmente
por el Congreso (de acuerdo a los artículos 52, 53 y 55), y por ende removidos de su cargo.
3
El Presidente de Chile tiene, en tiempos de paz, guerra y de estados de emergencia,
una relación de mando directa con los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas a
través del Ministro de Defensa. En tiempo de guerra o en estado de emergencia, cuando
puede ser necesario establecer fuerzas conjuntas en determinadas zonas, la relación de
3
La posibilidad de Remoción de los Comandantes en Jefe es reciente (2005) y no existía en el país durante el
gobierno de Patricio Aylwin cuando se produjeron dos episodios en donde el Ejército hizo demostración de
fuerza sobre el gobierno. Son los llamados “ejercicio de enlace” y “boinazo” en 1991 y 1993 respectivamente,
donde no hubo sanción para el entonces Comandante en Jefe del Ejército, Augusto Pinochet, quien terminó
su mandato como había estipulado la Constitución.
18
mando entre el Presidente y los jefes militares a cargo de dichas fuerzas se realiza por
intermedio del Ministro de Defensa y del Presidente de la Junta de Comandantes en Jefe.
Las atribuciones arriba señaladas sientan las bases de la institucionalidad militar
subordinada al poder ejecutivo y al liderazgo de la autoridad civil electa
democráticamente. Además, la Constitución señala la imposibilidad de los militares
chilenos de ocupar cargos públicos, lo que asegura que la subordinación a la autoridad
electa sea referida a un gobernante civil.
“Artículo 2°.- El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, como cuerpos armados, son
esencialmente obedientes, no deliberantes jerarquizados y disciplinados. El personal que
integra las Fuerzas Armadas no podrá pertenecer a partidos políticos, a organismos
sindicales, ni a instituciones, organizaciones o agrupaciones cuyos principios u objetivos se
contrapongan o sean incompatibles con lo dispuesto en el inciso anterior o con las
funciones que la Constitución Política y las leyes de la República encomiendan a las
Fuerzas Armadas”. (Constitución Política de 1980)
2.3
Control externo
a.
Congreso
En Chile, el poder legislativo es reconocido como actor activo en la Defensa del país
por lo cual goza de ciertas atribuciones en relación al tema. El congreso concurre con el
Ejecutivo en la aprobación de leyes permanentes para autorizar o denegar el ingreso de
tropas extranjeras al territorio, como asimismo la salida de tropas nacionales al exterior.
Existen Comisiones de Defensa en ambas Cámaras, las cuales cumplen las funciones de
analizar e informar al plenario todos los proyectos de ley relativos a la defensa nacional, en
general, y a las Fuerzas Armadas, en particular. El parlamento puede legislar en materias
de Defensa y FFAA de la misma manera en que puede acusar a miembros de las FFAA:
“Art 48: Atribuciones del Parlamento:
(…)Declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de
sus miembros formulen en contra de las siguientes personas:
(…)De los generales o almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas de la
Defensa Nacional, por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la
Nación” (Constitución Política de 1980)
El Congreso Nacional analiza y aprueba la ley de presupuesto, que incluye recursos
financieros para la defensa, de la misma forma, puede legislar y hacer cambios a los
19
proyectos de presupuesto. Puede también pedir informes específicos, y acusar y juzgar a
funcionarios del gobierno en caso de mal desempeño.
b.
ONGs
Existen una serie de instituciones académicas que analizan y estudian a la defensa
desde diferentes perspectivas. En particular:
-
Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO
Instituto de Estudios Estratégicos, Universidad ARCIS
Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile
Instituto Libertad
Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile
Estas instituciones no tienen una participación activa en las comisiones del
parlamento que tratan los temas de Defensa ni se involucran en la implementación de las
políticas del sector. Sin embargo, algunas han cumplido un rol asesor y consultivo
importante en la confección del Libro de la Defensa, en la evaluación de políticas de
Defensa y en la formulación de leyes por parte del gobierno.
c.
Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República, es un órgano superior de fiscalización de la
Administración del Estado, contemplado en la Constitución Política, que goza de
autonomía frente al Poder Ejecutivo y demás órganos públicos dentro de los cuales se
incluyen el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas por la Ley N° 18.575. La
contraloría fiscaliza en materia legal y económica el accionar de las instituciones públicas y
el poder ejecutivo, ordenando auditorías, haciendo balances del desempeño fiscal del
estado y autorizando ciertas operaciones que requieren su supervisión por ley.
2.4
Fuerzas Armadas
a.
Misión
En Chile, las Fuerzas Armadas existen -por disposición constitucional- para la
defensa de la patria, la defensa de la seguridad nacional y el mantenimiento del orden
institucional. Estas Fuerzas están integradas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea:
20
“Artículo 101.- Las Fuerzas Armadas dependientes del Ministerio encargado de la
Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea. Existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad
nacional (…)
(…) Las Fuerzas Armadas y Carabineros, como cuerpos armados, son esencialmente
obedientes y no deliberantes. Las fuerzas dependientes del Ministerio encargado de la
Defensa Nacional son además profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.” (Constitución
Política de 1980)
Esta definición constitucional resalta también el carácter de las Fuerzas Armadas
como instituciones que deben ser altamente profesionales en el cumplimiento de su labor
y a la vez estrictamente obedientes a la autoridad y la Ley.
El Libro Blanco de la Defensa Nacional del año 2002 aporta también una definición
de las Fuerzas Armadas y la misión que deben cumplir desde la perspectiva de los
gobiernos civiles democráticos. Las Fuerzas Armadas serían:
“El componente militar que brinda la protección a la población, al territorio y a los
bienes y actividades que se desarrollan dentro de las fronteras nacionales, y concurre a
apoyar la gestión de la política exterior del país (...) En el plano de la defensa o seguridad
exterior, la misión general de las Fuerzas Armadas es disuadir o combatir toda amenaza
externa con el propósito de resguardar la soberanía y mantener la integridad territorial.
También cooperan con fuerzas militares de otros países en iniciativas bilaterales o
multilaterales, siempre de acuerdo con el interés nacional.” (Libro de la Defensa, 2002)
Esta definición señala la intención de los gobiernos democráticos chilenos de
contar con Fuerzas Armadas al servicio de sus ciudadanos y al servicio del país y sus
relaciones internacionales. De la misma forma establece la misión de cooperación que
pueden efectuar las Fuerzas Armadas en el exterior, como Fuerzas de Paz, actuando como
instrumentos de la política exterior de cooperación del estado de Chile.
b.
Funciones
Las Fuerzas Armadas llevan a cabo diferentes funciones según su ámbito de
competencia (tierra, aire y agua), para cumplir con la misión que les es confiada. Realizan
las actividades necesarias para distinguir las posibles amenazas externas a la estabilidad del
país y realizan una constante actividad disuasiva para reducir estas posibles amenazas
Además de preparar las fuerzas necesarias para un posible enfrentamiento, realizan otras
actividades en tiempos de paz, como: cooperar en la conservación del orden y la
tranquilidad en lo interior, resguardo del orden público durante actos eleccionarios,
21
contribuir en la preservación del Medio Ambiente, realizar o apoyar tareas de acción
comunitaria y/o acción cívica además de ejecutar operaciones de protección civil en el
marco de los diferentes sistemas de emergencia. Además de lo anterior, hacen un aporte al
país al fomentar el desarrollo a través de la capacitación de jóvenes que realizan el servicio
militar y al mantener centros de estudios que promueven la investigación en temas de
Defensa. Las Fuerzas Armadas también cumplen una función de cohesión social y
territorial en tanto extienden sus operaciones a lo largo de todo el país -incluso en sectores
extremos- incluyendo además en sus filas, a representantes de todos los sectores del país.
El ejército, la Armada y la Fuerza Aérea además de efectuar actividades conjuntas dentro
del país, participan también en operaciones conjuntas con Fuerzas Armadas extranjeras
fortaleciendo las relaciones bilaterales y regionales.
El Ejército de Chile cumple además la función de apoyar la política exterior de
cooperación del país, participando en operaciones de paz bajo el mandato de la ONU.
Habiéndose ya realizado este tipo de actividad desde 1948. Se destaca recientemente el
contingente chileno instalado en Haití. A su vez, a través del Instituto Geográfico Militar,
entrega al país cartografía terrestre convencional y digital conjuntamente con textos
complementarios a la educación.
La Armada de Chile cumple labores de vigilancia, búsqueda, rescate y seguridad
marítima además de realizar tareas de patrullaje del territorio marítimo chileno, brindando
seguridad a la navegación y fomentando las actividades marítimas y el desarrollo
portuario. La Armada también favorece al desarrollo y cohesión nacional en tanto
comunica por mar zonas aisladas y asiste a quienes habitan en ellas.
La Fuerza Aérea de Chile ejerce el control del tráfico aéreo dentro del territorio
nacional. Contribuye también al desarrollo del poderío aeroespacial de Chile y fomenta la
industria, infraestructura, investigación y desarrollo tecnológico en temas aeronáuticos y
aeroespaciales. Ejerce también, por medio del Servicio Aerofotogramétrico labores de
exploración del territorio y de desarrollo de cartografía.
Según indica la Constitución, las Fuerzas Armadas no pueden actuar como policías,
pues el Orden y la Seguridad Pública son responsabilidad única de Carabineros e
Investigaciones.
“Artículo 101: (…) Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo
por Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia
al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo
determinen sus respectivas leyes orgánicas. Carabineros se integrará, además, con las
Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden institucional de la República.”
22
Sin embargo, a partir del Decreto 272 de 1985 “Que establece normas sobre
constitución, misión, dependencia y funciones de las Fuerzas Armadas” aún vigente, se
establece que las Fuerzas Armadas deben “disuadir o combatir cualquier amenaza interna
o externa, con le propósito de resguardar la soberanía, mantener la integridad territorial y
garantizar el orden institucional de la República. El Decreto 272 agrega además que son
funciones comunes a las 3 Fuerzas Armadas:”(…) contribuir, en conformidad con la ley, al
mantenimiento del orden público y de la seguridad pública en los estados de excepción”.
Este decreto entraría en contradicción con la Constitución y si bien esta última tiene mayor
rango que un decreto, debiera derogarse el artículo pues se encuentra en un Decreto que
señala las directrices de gran parte de la organización de las Fuerzas Armadas.
c.
Jerarquía
La división jerárquica de la las Fuerzas Armadas chilenas divide al personal militar
entre el círculo de oficiales y el de suboficiales -Cuadro Permanente y Gente de Mar (en el
caso de la Armada)-, limitando las posibilidades de ascenso de grado en la carrera militar
según el círculo al que pertenezca. Únicamente quienes ingresan a las escuelas de oficiales
de las 3 Fuerzas Armadas pueden acceder a los grados superiores de la institución. Es
posible, según la ley, que suboficiales de excelente desempeño tramiten su traspaso al
círculo de oficiales. Los grados además dependen de la antigüedad y desempeño de cada
miembro de las fuerzas. En algunos casos, los civiles, que se integran a la institución a
realizar labores especializadas reciben un grado de oficial -cuando son profesionales-,
cumpliendo con un programa de preparación previo.
“Artículo 6°.- Los Oficiales, los Empleados Civiles y el personal del Cuadro
Permanente y de Gente de Mar se clasificarán y agruparán en escalafones en la forma y en
los grados que determine la ley. Los escalafones estarán estructurados jerárquicamente en
razón de la antigüedad de sus integrantes. Sin embargo, podrán consultarse plazas de
Empleados Civiles que no formen escalafón, cuando se trate de funciones que deban ser
desempeñadas por profesionales o especialistas calificados.
Podrán existir escalafones de complemento integrados por personal de oficiales o
del Cuadro Permanente y de Gente de Mar que deba abandonar sus escalafones de origen
para satisfacer necesidades institucionales. El ingreso a estos escalafones se hará con el
grado que invistan, su permanencia en ellos definitiva e irrevocable y no podrán ascender,
excepto cuando la respectiva Junta de Selección estime que se hacen merecedores de
ascenso. Este ascenso no podrá ser en más de un grado y siempre que el total de su
promoción ya hubiere ascendido.
El cambio de escalafón sólo procederá en casos debidamente calificados por la
respectiva autoridad institucional. Podrá solicitarse por el interesado o disponerse por
23
necesidades del servicio, de acuerdo con los requisitos y en la forma que establezca el
Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas”. (Ley 18.948, Orgánica Constitucional de las
Fuerzas Armadas)
Además de existir una distinción jerárquica dentro de las Fuerzas Armadas,
administrativamente existe también una separación. El personal de las Fuerzas Armadas
está constituido por el personal de planta (Oficiales, Cuadro Permanente o Gente de Mar, y
Empleados Civiles), el personal a contrata y el personal de reserva llamado al servicio
activo. Pese a no formar parte del personal de Planta, los Subalféreces, Cadetes, Grumetes,
Aprendices y Alumnos de las escuelas institucionales, así como los Soldados Conscriptos
están también sometidos a la jerarquía y disciplina de las Fuerzas Armadas y a las leyes
correspondientes.
d.
Formación
El ingreso a las Fuerzas Armadas chilenas es diferenciado y se realiza, salvo el caso
de los conscriptos, a través de las escuelas de formación de oficiales y suboficiales. Cada
fuerza cuenta con escuelas diferenciadas según el nivel jerárquico, las cuales entregan
distintos tipos de preparación, tanto en contenido como en duración. Quienes ingresan a
la escuela de oficiales reciben 4 años de instrucción donde reciben formación no
solamente referida a conocimiento militares, sino también jurídicos, económicos, científicos
y valóricos. Además de entrenamiento militar, los oficiales siguen cursos de estrategia
militar de comando y dirección de tropas. Los suboficiales, reciben una formación que se
extiende por 2 años, la cual los prepara a nivel técnico y de nivelación de conocimientos, a
la vez perfilándolos según el área en que deseen desempeñarse. Las mallas académicas de
los oficiales incluyen cursos de derechos humanos en las tres ramas de las Fuerzas
Armadas. En el caso de los suboficiales, se reconocen los cursos de formación valórica -no
directamente de derechos humanos-, destacándose más los esfuerzos de nivelación de
estudios, perfeccionamiento y entrega de habilidades técnicas a los aspirantes.
Existe un bajo número de profesores civiles en las escuelas de formación de oficiales
y suboficiales de las distintas ramas de las FFAA. En las escuelas de suboficiales, el número
de civiles es aun menor.
Además de las escuelas de formación de oficiales y suboficiales, las tres ramas de las
Fuerzas Armadas chilenas cuentan con centros de estudios especializados para
perfeccionar los conocimientos y habilidades de sus recursos humanos. El Ejército, además
de la Escuela Militar (Oficiales) y la Escuela de Suboficiales, dispone de Escuelas que
especializan al contingente según áreas específicas de interés para la institución
(Ingenieros, Artillería, Montaña, Infantería, Caballería Blindada, etc.), a la vez que mantiene
una academia para la formación de Oficiales Ingenieros Politécnicos, la Academia
24
Politécnica. El Ejército también cuenta con una Academia de Estudios superiores en
Defensa, la Academia de Guerra, en donde existen cursos destinados a formar en temas de
defensa, tanto a civiles como a Militares. Además, el Ejército cuenta con un centro de
estudios e investigación en temas estratégicos y tecnológicos relacionados con la Defensa,
el Centro de Estudio e Investigaciones Militares. Por otra parte, la Armada, cuyas escuelas
de Oficiales y Gente de Mar son la Escuela Naval y Escuela de Grumetes respectivamente,
cuenta además con la Academia Politécnica donde se perfeccionan los Oficiales para un
conocimiento naval especializado y la Academia de guerra Naval, donde se forman los
Oficiales de Estado Mayor de la institución. La Fuerza Aérea –por su parte-, además de las
Escuela de Aviación y Escuela de Especialidades (Oficiales y Suboficiales), mantiene la
Escuela de Perfeccionamiento de Suboficiales donde los miembros de dicho círculo reciben
especialización. Para los oficiales de la institución, existe la Academia Politécnica
Aeronáutica institución de nivel superior en temas de ingeniería, y la Academia de Guerra
Aérea, que prepara a Oficiales para su desempeño como comandantes de unidades.
La formación en temas de Defensa no es un tema únicamente reservado a los
militares. Además de la posibilidad de Recibir formación en la Academia de Guerra del
Ejército, los civiles pueden acceder a estudios de Postgrado en Defensa en la ANEPE,
Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos -dependiente del Ministerio de
Defensa Nacional- la Pontificia Universidad Católica y la Universidad Católica de Valparaíso.
e.
Control Interno
Las 3 Ramas de las Fuerzas Armadas poseen instancias de control interno, ya sea
acerca de la corrección conforme a la ley de los procedimientos llevados a cabo, o del
correcto uso de los fondos percibidos a través del estado. En todos los casos, cuentan con
una auditoría General y una Contraloría general, las cuales dependen directamente, según
el organigrama de las 3 Fuerzas, del Comandante en Jefe.
Auditoría General "forma parte del Servicio de Justicia Militar y su misión consiste en
dirigir el funcionamiento de dicho Servicio, según la legislación vigente e instrucciones que
imparta el Comandante en Jefe. Al mismo tiempo, encuadra a la Auditoría General en la
Comandancia en Jefe, asignándole la calidad de organismo jurídico asesor del más alto
nivel, con la misión específica de dar asesoría jurídica al Comandante en Jefe, en un
quehacer militar cada vez más complejo y dependiente del Derecho.
La Contraloría General o Interna es el organismo que, por delegación del
Comandante en Jefe, vela por el correcto ingreso e inversión de los caudales públicos que
el Estado asigna a la Institución o que las leyes le entregan a sus servicios dependientes
funcionalmente descentralizados. Para tal objeto fiscaliza, con libertad de acción, el ingreso
25
e inversión de todos los fondos, bienes o especies de que dispone cada Fuerza y tales
servicios dependientes, a fin de asegurar el correcto empleo de ese patrimonio conforme a
las disposiciones legales y reglamentarias.
El control de las actividades de las Fuerzas Armadas y su adscripción a las Leyes y
los intereses de la República debieran ser controlados también de manera externa a las
instituciones armadas por el organismo civil del cual dependen. Sin embargo, dentro del
Ministerio de Defensa no existe una unidad específica que controle el accionar de las
Fuerzas Armadas distinta a las respectivas subsecretarías. Las Fuerzas Armadas, como
herencia del régimen militar, recibieron una amplia autonomía que les permite establecer
sus propios gastos y definir sus propias operaciones. Se relacionan con el ministerio a
través subsecretarías especializadas, pero no existen instancias de control exclusivas en lo
que respecta a la corrección de sus gastos o al cumplimiento de la ley, exceptuando a las
unidades específicas al interior de cada institución armada. La ejecución del gasto de las
Fuerzas Armadas puede ser revisada, pero únicamente para constatar si ésta está realizada
conforme a la Ley y se encuentra bien documentada, pero no puede controlarse los
objetivos y razones del gasto.
f.
Justicia Militar
La Justicia Militar tiene por cometido velar y preservar bienes jurídicos de naturaleza
diferente a aquellos protegidos por las normas penales comunes. Existen valores que se
entienden como estrictamente necesarios para que puedan funcionar las instituciones
militares tales como el orden, la disciplina, el cumplimiento del deber, la subordinación, la
jerarquía, la eficiencia, la moralidad. Estos no deben ser quebrantados y son normados
entonces, por la Justicia Penal Militar.
En Chile la Justicia Militar no solamente atiende los casos en que un miembro de las
Fuerzas Armadas y Carabineros es infractor de la Ley, sino que sus tribunales también
pueden juzgar a civiles en el caso en que estos hayan actuado en perjuicio de una
institución militar o sus miembros.
g.
Servicio Militar
En Chile, el servicio militar es de carácter obligatorio para los hombres (Decreto-Ley
sobre Reclutamiento y Movilización de las Fuerzas Armadas - 1978; última reforma: 2001;
Constitución Nacional, Art. 22) y voluntario como modalidad primaria de selección (Ley
que Moderniza el Servicio Militar Obligatorio – Nº 20.045, 08/08/05), es decir, se espera
que se presenten voluntarios y si no se ocupan las vacantes disponibles para cada fuerza se
completan con una selección aleatoria. Es también voluntario para las mujeres. Sin
26
embargo, pese a la obligatoriedad del servicio, este no es universal, en tanto si bien
cualquier ciudadano puede ser llamado, existen posibilidades de postergación y eximición
las cuales son alcanzadas generalmente por los sectores de mayores recursos pues
implican estar matriculado en algún centro de formación o casa de estudios.
Dentro de los requisitos para ser llamado al servicio están ser soltero sin hijos,
mayor de 18 años y menor de 24 (los hombres mayores de 16 pueden anticipar el
servicio). La duración depende de la rama donde se realice. En el Ejército y la Fuerza Aérea
dura 1 año mientras que en la Armada, 14 meses. Es necesario no tener un impedimento
físico ni psíquico permanente el cual debe ser acreditado para no realizar el servicio. No se
requieren ningún tipo de estudios. El servicio militar chileno ofrece beneficios de manera
de hacerlo más atractivo para una parte de la población y recibir voluntarios: Atención
médica, gastos básicos, pagos, posibilidad de beca de estudio. Además, el conscripto
queda en buenas condiciones para postular a una carrera profesional en las escuelas
matrices de las Fuerzas Armadas y puede optar a ser contratado como Soldado profesional
para servir por un lapso de 4 años en el Ejército. Otro beneficio para el conscripto una vez
finalizada la prestación del servicio es que cuenta con el apoyo del Sistema de Reinserción
Laboral (SIREL) que le ayuda a encontrar trabajo en la vida civil después que termine el
Servicio Militar. Además tiene derecho a conservar la matrícula en la Universidad o Instituto
si antes de ingresar al SMO se encontraba inscrito. También tiene derecho a recuperar el
trabajo que tenía antes de iniciar el cumplimiento del Servicio Militar.
2.5
Presupuesto
Si se pretende conocer los montos de presupuesto asignados a las Fuerzas Armadas
cada año, es preciso entender primero de qué manera se reparte el presupuesto de la
Defensa en Chile. Hasta Agosto de 2006, fecha de elaboración del presente informe, el
Ministerio de Defensa incluía en su organización, a las subsecretarías de Carabineros e
Investigaciones. De esta forma, las Fuerzas de Orden y Seguridad, si bien dependen
operativamente del Ministerio del Interior, dependen administrativamente de estas
Subsecretarías, por lo cual se incluye en la Ley de Presupuesto -dentro de la partida
presupuestaria del Ministerio de Defensa- el gasto en personal y en prestaciones de
seguridad social de ambas instituciones policiales.
Otro hecho particular, es que existen leyes que determinan -sin debate político
previo- materias de presupuestos de las Fuerzas Armadas. El presupuesto dispuesto para
las Fuerzas Armadas aprobado anualmente para el Ministerio de Defensa, y traspasado por
medio de cada Subsecretaría a cada una de las Fuerzas Armadas y de Orden, es
complementado, para las Fuerzas Armadas, producto de la Ley Reservada del Cobre Nº
13.196 de 1958, que en virtud fue modificada durante el gobierno militar -siempre a través
27
de leyes de carácter reservado- para que las tres fuerzas se repartan el 10% del ingreso en
moneda extranjera por la venta al exterior de la producción de cobre y sus subproductos
de la Corporación Nacional del Cobre de Chile, CODELCO, "deberán ser depositados en el
Banco Central de Chile, en moneda dólar de los Estados Unidos de América, en la
Tesorería General de la República" para que el CONSUDENA disponga de su gasto
exclusivo en la compra de equipo militar. La misma Ley se establece que si tras la
liquidación final del rendimiento de esta ley, la cantidad total del rendimiento del 10% era
inferior a US$ 180 millones (las estimaciones para el año 2006 son muy superior a los
US$1000 millones) debía ser completada por el Fisco, debiendo consignarse un ítem
excedible en la Ley de Presupuestos de la Nación de cada año. Dicho aporte extra
percibido por las fuerzas armadas se divide en 3 partes iguales para cada Fuerza. Por otra
parte, la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas (ley 18.948) de 1990,
establece que los aportes para remuneraciones en moneda local no pueden ser menores a
los del año 1989, ajustados por inflación e incrementos del sector público. A su vez, los
aportes en moneda extranjera (dólares) no pueden ser inferiores a los del año 1989.
Según la información proporcionada por la Dirección de Presupuesto del estado de
Chile (DIPRES) el presupuesto del sector Defensa para el año 2006, fue fijado en
$1.187.873.499.000 –aproximadamente 2,2 billones de dólares- de los cuales se utilizaron
$857.138.605.000 para remuneraciones y gastos del personal en general, lo que
corresponde al 72% del total. En el año 2005 el gasto en remuneraciones fue de
$803.274.322.000, un 71% del total, el cual alcanzó los $1.130.719.731.000. Por otra parte,
en el año 2004, el presupuesto del sector alcanzó los $1.057.986.042.000, gastándose en
remuneraciones $760.579.270.000 lo que representó el 71%.
Tabla 1. Presupuesto Defensa 2006 4
Partida
Millones
de
Dólares
% del total
86.810.962.
157
7,3%
Carabineros
331.455.469
610
27%
Ejército
313.204.434
577
26%
Fuerza Aérea
200.141.282
368
16%
Armada
256.453.478
472
21%
2,189,426
100%
Investigaciones
Total Sector Defensa
Miles de $ (moneda
local)
1.187.873.499
Aporte Ley Reservada del Cobre estimada para 2006: Más de 900 millones de dólares.
Fuente: Elaboración propia en Base a información publicada por la DIPRES y proporcionada por el MDN.
4
No se incluye en la Tabla 1, el presupuesto asignado a los gastos del Ministerio de Defensa Nacional, los
cuales completan el porcentaje total del sector defensa.
28
2.6
Reformas y modernización
Desde el retorno a la democracia en 1990 la atención en relación al tema de la
Defensa se ha centrado hacia el interior del país. Dicha atención se ha dirigido
principalmente a definir el rol que cumplen las Fuerzas Armadas como instrumento del
Estado y en asegurar el control civil de la Defensa y sus medios. Este interés viene dado por
el papel que jugaron las Fuerzas Armadas desde los años 70, las cuales -como en casi todo
país latinoamericano- tuvieron activa participación en la decisión política y cumplieron una
permanente tarea de represión de las libertades ciudadanas que incluyen serios actos de
violación de los derechos humanos. Las Fuerzas Armadas chilenas ejecutaron el Golpe de
Estado de 1973 contra el gobierno de Salvador Allende y sus generales -más el General
Director de Carabineros- integraron la Junta Nacional de Gobierno que decidió el rumbo
del país durante una primera parte de la dictadura militar que se extendió hasta 1990.
Augusto Pinochet, Comandante en Jefe del Ejército, fue además Presidente de la Junta de
Gobierno hasta 1980 y Presidente de Chile hasta 1990, continuando en su cargo militar
activo una vez asumidos los gobiernos democráticos. Por ello, en Chile, las Fuerzas
Armadas han sido relacionadas -desde el golpe de 1973- con el poder, pero un poder
ejercido de manera autónoma. La aceptación de elecciones democráticas, conllevaban la
aceptación por parte de las Fuerzas Armadas de una autoridad civil a la que estaban
subordinadas por Ley, y que podía tomar decisiones de manera arbitraria que antes les
correspondían. Sin embargo, la falta de garantías legales y de confianzas mutuas hizo que
este proceso de traspaso de poderes se hiciera de manera gradual, en un periodo de
“transición” que sacrificó en ocasiones valores democráticos.
Las reformas que se pretendieron impulsar en relación con la Defensa y las Fuerzas
Armadas, iban por lo tanto, dirigidas a conseguir ciertas garantías que permitieran el
traspaso de poderes de una manera en que se garantizara la estabilidad de los gobiernos
democráticos. No obstante lo anterior, las reformas tardaron en llegar, existiendo en el
ínter tanto una prevalencia de acuerdos mutuos entre el mundo militar y la autoridad civil
para que la transición democrática sucediera de la manera menos traumática posible para
ambos actores.
Por otra parte, la modernización de las Fuerzas Armadas sí se dio de manera
efectiva y constante como una intención compartida por la autoridad y las instituciones
militares. La modernización se orientó no solamente a una mejora técnica y de
equipamiento, sino también de administración, organización y formación. Algunos
aspectos modernizadores que dicen relación con control y optimización en el manejo de
recursos y presupuestos de las Fuerzas Armadas por parte del ministerio y otras instancias
del Estado han sido más resistidos.
29
Es importante señalar también que -al momento de elaboración del presente
informe- se encontraba en tramitación el proyecto de ley Mensaje Nº 236-353. Entre otros
sus objetivos el proyecto de Ley tenía por objetivo institucionalizar los cambios que se
habían desarrollado en el sector, afianzar el control civil, contar con una estructura que
privilegiase lo conjunto y un mayor involucramiento de civiles en la administración del
sector. La ley, que se encontraba en el congreso, sería un avance sustantivo en la materia y
de prosperar implicará importantes cambios en la forma como las Fuerzas Armadas se
relacionan con el Ministerio de Defensa Nacional y así, con el Gobierno.
Reformas a la Defensa
Recién el año 2005, surgida de una moción parlamentaria, se promulga la Ley Nº
20.050. Reforma Constitucional que Introduce diversas modificaciones a la Constitución
Política de la República. Estos cambios logrados cerca del final del tercer gobierno
democrático, fueron buscados de un comienzo pero imposibles de llegar a acuerdo en el
Senado ante el escaso apoyo que el proyecto concitaba en los sectores de derecha 5 . Entre
otras modificaciones:
1. Se restituyó la facultad presidencial de remoción de los Comandantes en Jefe. La
inamovilidad de los comandantes en jefe comprometía la estabilidad de los
gobiernos civiles-democráticos en tanto el Presidente no tenía la posibilidad de
hacer valer su mandato sobre la institucionalidad militar si, en último término, un
Comandante en jefe podía actuar de manera autónoma y contraria sin ser
destituido ni sancionado. Durante los primeros años de democracia fue un real
problema, pues ante situaciones coyunturales que afectaban los intereses de las
Fuerzas Armadas o de sus altos jerarcas, hubo manifestaciones de insatisfacción
públicas y movimientos de tropas por parte del Ejército al mando del entonces
General Pinochet.
2. Se modifico el carácter del COSENA a un órgano asesor y ya no de decisión. La
modificación del carácter del COSENA fue también de suma importancia pues
tenía un rol en los temas de seguridad del país que no estaba claramente
delimitado y aparecía como una figura que disputaba poder con el presidente. Al
estar además integrado por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas
intervenía en los procesos que debían llevarse a cabo en el país para asegurar la
toma de decisiones por parte de la autoridad electa, procesos que muchas veces
quitaban ámbitos de decisión y control al mundo militar.
5
Hasta marzo del año 2006, las Fuerzas Armadas contaban con 4 ex representantes en el Congreso nacional a
través de los senadores designados. Éstos, de manera permanente, se opusieron a los cambios mencionados
anteriormente. A estos senadores se suman parlamentarios electos ex miembros de las Fuerzas Armadas y
otros de oposición (derecha), tradicionalmente afines a los intereses militares.
30
3. Se elimina de las Fuerzas Armadas el rol de garantes de la institucionalidad. Este
aspecto de la antigua Constitución permitía a las Fuerzas Armadas justificar
intervenciones en los regímenes democráticos como la realizada en el golpe de
1973 amparadas una situación de caos institucional. Esta amplia definición de
garante convertía en una obligación para las Fuerzas Armadas, el participar en
política y cumplir un rol que los gobiernos civiles-democráticos chilenos no
deseaban pues comprometía el éxito del proyecto democrático iniciado luego de
la dictadura. Extrañamente, si bien el año 2005 se promulgó la Ley Nº 20.050 que
quitó de la constitución el fragmento que atribuía a las Fuerzas Armadas el rol de
“garantes del orden institucional de la República” este rol sigue presente en
Decreto 272 de 1985 “Que establece las normas sobre constitución, misión,
dependencia y funciones de las Fuerzas Armadas”, texto en el cual se basa gran
parte de la organización de las Fuerzas Armadas y entraría en contradicción con la
Constitución.
Cabe decir, que pese al tiempo que llevó la promulgación de esta reforma
constitucional no existió resistencia por parte de las Fuerzas Armadas a las reformas que
significaba la modificación de la Constitución. Pese a lo anterior, las Fuerzas han sido las
principales objetoras a otras reformas institucionales del sector que se mantienen
pendientes. Estas objeciones se refieren a tres ámbitos básicos.
- Cambios en la administración del sector defensa.
- Cambios en asuntos presupuestarios.
- Cambios en los sistemas previsionales de las FFAA.
Una modificación de fondo de la Defensa requiere una revisión de estos aspectos
que la Ley, en el congreso al momento de redacción de este informe, toca sólo de manera
parcial. La oposición militar radica básicamente, en el temor por perder prerrogativas que
hasta hoy han resultado de gran utilidad para sus procesos internos como la autonomía en
el gasto, las leyes que establecen mínimos presupuestarios y un sistema previsional que se
financia en un alto porcentaje con aportes estatales. Sin embargo, el contexto para la
mencionada reforma aparecería distinto. La ley que se encontraba en trámite se logró
luego de un debate entre el gobierno y las fuerzas armadas, por lo que la mayoría de sus
propuestas estaban consensuadas. Pese a lo anterior, no se preveía una aprobación rápida
de la ley ya que el parlamento dilataría la propuesta en función de una demanda del
congreso por mayor injerencia en asuntos de defensa, cuestiones no contempladas en la
propuesta.
Sin lugar a duda será necesario en el mediano y largo plazo analizar los aspectos
relacionados con los presupuestos del sector. Incluso de aprobarse la ley que moderniza el
Ministerio de Defensa, la ley orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas concede altos
niveles de autonomía a las ramas militares, limitando fuertemente el control civil del sector.
31
Del mismo modo, el sistema de previsión de las Fuerzas Armadas es el único en el país que
depende en más de un 70% de aportes estatales. Además, el sistema establece importantes
distorsiones que encarecen al sistema y otorgan privilegios exclusivos a las Fuerzas
Armadas.
Será necesario entonces:
- Modificar o eliminar la ley del cobre y establecer un mecanismo distinto de
provisión de recursos para la compra y renovación de armamentos
- Modificar la ley que establece mínimos presupuestarios para la defensa y
reemplazarla por presupuestos plurianuales que garanticen la continuidad
de programas en el largo plazo y a su vez sean susceptibles de ser
evaluados.
- Modificar el sistema provisional. Las FFAA son el único sector del país que
cuentan con sistema de pensiones con aporte estatal.
Modernización del Sector Defensa:
La modernización del Estado ha sido un hecho reconocido las últimas décadas en
el país y su impulso ha alcanzado también al sector defensa. Así, se han desarrollado
cambios en el Ministerio de Defensa, el cual se ha ajustado a los modelos de gestión del
aparato público en general, mientras las Fuerzas Armadas han desarrollado cambios
internos a sus propios procesos pero mantienen la autonomía consagrada en su Ley
Orgánica. Pese a ello, las iniciativas de modernización de la institucionalidad de la Defensa
y de las Fuerzas Armadas chilenas ha sido una realidad en las últimas décadas y en su
mayoría no ha sido iniciada en el Ejecutivo, sino en el seno del mundo militar. Estas
iniciativas han sido bien recibidas por parte de la autoridad civil del sector en tanto
favorecen un desempeño más eficiente de los recursos técnicos y humanos que dispone la
Defensa.
La modernización de las Fuerzas Armadas es un proceso que se lleva adelante en el
país a partir del plan Alcázar del Ejército con fecha de inicio el año 1992. A partir de ese
momento, se han realizado iniciativas en todas las Fuerzas Armadas tendientes a una
modernización de las fuerzas que incluyen compra y renovación de armamentos,
nacionalización de los recursos humanos, distribución de los comandos operativos, entre
otros. Estos cambios sin embargo, no obedecen a iniciativas del Ministerio de Defensa sino
que se amparan en la autonomía que tienen las Fuerzas Armadas consagradas en la ley
orgánica constitucional.
Algunas de las iniciativas de modernización que se destacan en el sector son:
32
1. Las Fuerzas Armadas han desarrollado un proceso de modernización institucional
por separado (Ejército, Armada, Fuerza Aérea) que incluye la reorganización
territorial y la modernización del material de guerra entre otros.
2. Durante los últimos 15 años se han desarrollado cambios por iniciativa de las
fuerzas armadas para adecuar la estructura superior a un forma piramidal normal.
Vale decir, una base ancha con suboficiales y oficiales de menor rango y eliminar la
excesiva cantidad de oficiales de alto rango.
3. Por iniciativa de las Fuerzas Armadas se cambió la cantidad de años que dura el
proceso de formación de los Oficiales en las respectivas Escuelas Matrices,
homologándolo a los años que duran las carreras de una institución universitaria.
III.
SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA
La Seguridad Pública se ha transformado en un tema de gran relevancia en Chile,
producto de un aumento de las cifras de delincuencia en la última década y una
preocupante alza del temor y sensación de inseguridad de los ciudadanos. Esto ha
significado que el interés de la opinión pública y los medios de comunicación puesto en el
tema, se traspase al campo político partidista, en el cual la discusión acerca de las reformas
y políticas necesarias para mejorar esta problemática es permanente y ocupa un lugar
clave en las campañas a los cargos de elección popular. Las perspectivas con las cuales se
propone abordar los desafíos en materias de Seguridad Publica en el país son variadas, y
aquellas decisiones que son materia de ley y requieren consenso político para lograrse,
tienden a pasar largo tiempo en el congreso. Un ejemplo es el proyecto de Ley que
propone la creación de un Ministerio de Seguridad Pública, principal propuesta de
campaña de la Presidenta Bachelet entró en un lento debate legislativo que al momento
de redacción de este informe (agosto 2006) no pronostica una pronta promulgación.
En Chile, la Seguridad y el Orden Público son una garantía y función primordial del
Estado para con sus ciudadanos, siendo ambas responsabilidad del poder Ejecutivo. Esta
tarea -junto a otras de distinto carácter- está concentrada en el Ministerio del Interior. Se
asume que dicha instancia dispone de los elementos técnicos y humanos para lograr que
las políticas de Seguridad Pública sean diseñadas, implementadas y posteriormente
evaluadas. Las Fuerzas de Orden Público y Seguridad, compuestas por Carabineros de
Chile 6 y la Policía de Investigaciones de Chile, cumplen un rol activo y permanente en la
provisión de las condiciones de seguridad que requiere el país. Carabineros de Chile –de
acuerdo a su Ley Orgánica Constitucional, Nº 18.961, de febrero de 1990- es la institución
armada y uniformada que surge como instrumento fundamental para la mantención del
33
Orden Público, el respeto de las leyes y provisión de la Seguridad Pública, depende
administrativamente del Ministerio de Defensa y operativamente del Ministerio del Interior.
Carabineros es una institución bien valorada y reconocida en la región por la baja
presencia de corrupción y su capacidad para establecer un contacto permanente con la
ciudadanía en todo el territorio nacional.
Planificación de la Política
La Seguridad Pública es una materia sumamente amplia, que incluye una variada
cantidad de temáticas que es necesario considerar si se pretende que el Estado garantice a
la ciudadanía su derecho a la seguridad.
Relacionado con la Seguridad Pública no solamente está la delincuencia, el orden
público y la labor policial, sino también el sistema de justicia, el sistema penitenciario, la
marginalidad social, la falta de educación, entre otros. Esta variada cantidad de temáticas
implica una amplia variedad de actores influyendo y actuando en materias de seguridad
pública. Si estos actores se rigen por intereses sectoriales, según sus propios objetivos,
significa que no existe en la realidad, una política única y principal en la temática, sino
múltiples visiones parciales. Efectivamente, lo que se ha constatado en el caso chileno es
que los esfuerzos en materia de seguridad pública provienen de distintos sectores con
objetivos particulares, en muchos casos descoordinados del resto. Dentro del Ministerio del
Interior, el organismo encargado de la Seguridad y Orden Público, es la Subsecretaría del
Interior, la encargada del llevar el tema. Sin duda su tarea no ha sido la elaboración de una
política que sirva de matriz para todas las actividades que se realizan en el tema, sino más
bien tratar de concebir una política integral y coordinada en base a los esfuerzos de los
distintos sectores relacionados con la problemática incluyendo las propias propuestas e
iniciativas de Interior respecto al tema. En el año 2004, se empezó el proceso de
elaboración de la “Política Nacional de Seguridad Ciudadana”, para lo cual se formó una
comisión de expertos que -teniendo en consideración los planes ya elaborados por parte
de las Policías, el Ministerio de Justicia, el Ministerio Público, el mismo Ministerio del Interior,
y otras instituciones involucradas en el tema-, realizó un trabajo que culminó en definir las
bases generales de la política. Esto no solamente da cuenta de la falta de coordinación o
capacidad del ministerio de cubrir todos los aspectos relacionados con la Seguridad
Pública y definir efectivamente una política de Estado consistente respecto al tema, sino
también del alto nivel de autonomía que logran las instituciones policiales, las cuales año a
año elaboran los planes y programas que consideran necesarios de implementar con
respecto a su propia labor.
En cuanto a la planificación de la función policial, dentro del Ministerio es la
Subsecretaría del Interior la que realiza el trabajo de coordinación con las autoridades de
las Fuerzas de Orden y Seguridad, para organizar su actividad según las necesidades
34
regionales y locales del país. De la misma forma se trabaja para acoplar los intereses y
visiones del Gobierno y de estas instituciones en materia de Seguridad así como se
establecen los mecanismos necesarios para que los objetivos de ambos puedan cumplirse.
A este respecto, las policías son las que definen aspectos tan importantes como: la
distribución territorial de la dotación, la función operativa y logística de la fuerza, la
elaboración de la doctrina institucional, las características y contenidos de la formación y
capacitación del personal, la gestión de recursos humanos y los ascensos y bajas; salvo en
los casos del alto mando de la institución. En relación a estas decisiones el Ministerio del
Interior cumple únicamente con dar su aprobación.
La experiencia en Chile se orientaría de manera incipiente hacia la elaboración de
una política nacional en materia de seguridad pública en la que se integraría a los distintos
actores involucrados. La Política Nacional de Seguridad Ciudadana del año 2004 es un
avance en este sentido, si bien nació a partir de los intereses y objetivos sectoriales. Sin
embargo, si realmente se le quiere dar a la seguridad pública un tratamiento integral,
capaz de dar respuesta a la demanda ciudadana –mediatizada por la prensa y los políticos-,
es necesario asegurar la primacía de la definición de una política Matriz de Seguridad
Pública por parte de un único organismo del Estado, en este caso el Ministerio del Interior.
Seguridad privada.
En Chile, las funciones y tareas inherentes a la seguridad privada son orientadas,
dirigidas, supervisadas y controladas por Carabineros de Chile, en virtud del artículo 3º de
su Ley Orgánica. Al interior de cada Prefectura de Carabineros existe una Oficina de
Seguridad Privada, encargada de las labores de supervisión del sector privado en el
territorio de su competencia. Sin embargo, la capacidad de la institución para cumplir esta
tarea se ve limitada por la débil regulación que tiene el sector y la informalidad del
mercado de la seguridad privada.
La Ley chilena empezó a reconocer la seguridad privada en 1952, cuando autorizó
las asociaciones de guardias privados. El sector quedó sin regulación hasta 1973, cuando
la Ley No 194 autorizó el uso de guardias privados en empresas consideradas “importantes
para el desarrollo económico del país, y estableció límites para el número de guardias que
la empresas pudieran contratar. En 1981, la Ley No 3.607 reemplazó la Ley No 194 y
estableció un sistema detallado de normas para regular el sector. También expandió los
tipos de empresas para contratar guardias y requirió que bancos, empresas de transporte
de valores, instituciones financieras, establecimientos comerciales y empresas de servicios
públicos contrataran a vigilantes. Así pues, la Ley No 3.607 estableció la base para la
expansión del sector y sigue vigente hoy. Tras los años ochenta y noventa, varias leyes (i)
permitieron a cualquier establecimiento contratar un número de guardias sin límite (No
18.422, 1985), (ii) estableció leyes laborales aplicadas al personal de seguridad (Ley No
35
18.889 y 18.959, señalar año), y (iii) se transfirió el control y la regulación de la seguridad
privada desde el Ejército a Carabineros (Ley No 19.303, de1994). En términos de formación,
Carabineros imparte el curso de instrucción (OS-10) para las personas que quieran efectuar
trabajos como guardias de seguridad y vigilantes.
Si bien no existe ninguna limitación dentro de las leyes referidas a la temática de la
seguridad privada para que el personal de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública
realice actividades de seguridad en sus horas libres, los funcionarios de Carabineros de
Chile tienen prohibido efectuar labores de Seguridad Privada en sus horas libres, por
disposiciones específicas instruidas al interior de la Institución. No obstante, existen casos
en que el personal de Carabineros realiza trabajos como guardia o vigilante de manera
temporal sin que exista la posibilidad de fiscalizar o controlar dicha situación, ante la
informalidad que presenta el mercado de la seguridad privada en Chile, y la escasa
capacidad de control efectivo que puede realizar Carabineros en todos los lugares donde
se ofrecen y contratan servicios de este tipo.
3.1
Ministerio 7
Existe en Chile una cartera de Estado encargada de materias de Interior desde el
año 1824. Su cometido, orientado al gobierno interior y a procurar el manejo de todos los
temas relacionados con la conservación de la Seguridad Interior de la República, lo ha
llevado a realizar tareas tanto políticas como técnicas y administrativas, y a detentar el
mando operativo de las Fuerzas de Orden y Seguridad del país. Está representado en todo
el país a través de los Intendentes regionales y Gobernadores provinciales, y tiene
jurisdicción sobre las fronteras de la nación. Por las importantes materias que le competen
es uno de los ministerios más importantes, entre otras se puede señalar que actúa como
coordinador de las diferentes carteras, como vocero de la Presidencia, y como máxima
autoridad en ausencia del Presidente de la República (en que asume como
Vicepresidente).
En conformidad a lo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley N° 7.912, de Interior,
de fecha 30 de Noviembre de 1927 -considerado como Ley Orgánica del Ministerio del
Interior- corresponde a esta Secretaría de Estado:
7
La institucionalidad gubernamental relacionada con la Seguridad Pública y con la Policía en Chile incluye
tanto al Ministerio del Interior como al Ministerio de Defensa. Las Policías de Carabineros e Investigaciones
dependen operativamente del Ministerio del Interior y Administrativamente del Ministerio de Defensa a través
de las Subsecretarías respectivas. En el presente informe ya se ha hecho referencia al Ministerio de Defensa por
lo que en este apartado se presentará el Ministerio del Interior.
36
a) Todo lo relativo al Gobierno Político y Local del territorio y al mantenimiento de la
seguridad, tranquilidad y orden públicos.
b) Las relaciones con el Congreso Nacional que no correspondan a otros Ministerios;
c) La geografía administrativa del país y la fijación de límites de las provincias,
departamentos y demás subdivisiones;
d) La ejecución de las leyes electorales;
e) El Diario Oficial;
f) El otorgamiento de las cartas de nacionalización;
g) La aplicación de la Ley de Residencia;
h) La Dirección de Correos y Telégrafos;
i) La Dirección de Arquitectura;
j) Los Boy-Scouts y los Cuerpos de Bomberos;
k) La numeración y recopilación de las leyes;
l) El nombramiento del personal de la Dirección de Abastecimientos y de la Secretaría
de la Presidencia y de todos los asuntos de la administración del Estado que el
Presidente de la República no asigne a otro Ministerio.
Dichas atribuciones han variado con el tiempo y no se encuentran todas en un
mismo cuerpo legal. Sin embargo no ha existido un cambio en su Ley Orgánica, la cual se
mantiene aún vigente a casi 80 años de su publicación. La actualización de las funciones y
la organización de esta Secretaría de Estado, puede conocerse a través de los informes de
Balance de Gestión Integral, que se publican cada año, los cuales son de carácter oficial y
se envían al Ministerio de Hacienda. En ellos aparece la normativa, dotaciones, objetivos y
metas de las distintas reparticiones del Ministerio del Interior. A partir de los Informes de
Balance señalados, los comunicados internos del propio Ministerio, y lo publicado en su
página web, se puede establecer que las funciones y tareas encomendadas por el
Presidente de la República, son:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Proponer al Presidente de la República las normas y acciones sobre políticas
internas orientadas a mantener el orden público, la seguridad y la paz social.
Aplicar, por medio de las autoridades de Gobierno Interior, las normas que para
este efecto se dicten.
Coordinar los Ministerios encargados, en sus respectivas esferas de competencia, de
la seguridad pública y ciudadana.
Promover e impulsar políticas de desarrollo regional, provincial y local, evaluando
su ejecución.
Fiscalizar el cumplimiento de normas legales, reglamentarias y técnicas y de las
instrucciones que se dicten para la administración civil del Estado, en materias
atingentes a las áreas de desarrollo regional, modernización y reforma
administrativa.
37
ƒ
ƒ
ƒ
Proponer al Presidente de la República las políticas de migración, y asumir la
representación judicial del Gobierno en todos los casos que le señalan las leyes y,
en general, cumplir y ejercer las atribuciones que le encomiende el Presidente de la
República o la ley.
Revisar y sustanciar sumarios administrativos e investigaciones sumarias. Redactar y
patrocinar renuncias, querellas y requerimientos que el Ministerio presente ante los
tribunales de justicia por infracciones a las leyes de seguridad interior del Estado,
control de armas, antiterrorista y a otras disposiciones legales.
Al Ministerio del Interior, por disposición de la Ley n°18.700, Orgánica
Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, le corresponde la tarea de
entregar a la ciudadanía los resultados preliminares de los eventos de elección
popular que se efectúen en el país.
Incluida dentro de las distintas funciones que cumple este Ministerio se encuentran
aquellas referidas a la Seguridad y el orden Público, materias que -según la Constitución de
la República- el Estado debe garantizar a todos los ciudadanos. De manera específica, en
temas de Seguridad Pública los objetivos establecidos por el propio ministerio, presentes en
los Balances de Gestión del año 2005, son:
1. Fortalecer la coordinación entre las fuerzas policiales, los servicios públicos y la
comunidad, para mejorar la seguridad de la población.
2. Mejorar los sistemas de prevención y de gestión de eventos que puedan alterar el
orden y la seguridad públicos.
3. Aportar sectorialmente a las medidas de reducción de la inseguridad asociada, en
comunas y barrios del territorio nacional.
4. Orientar los programas de acción social del Ministerio hacia proyectos que
contribuyan a elevar la seguridad, protección y amparo de la población.
5. Desarrollar y promover en todo el territorio nacional -a través de las intendencias y
gobernaciones-, la seguridad de las personas y de sus bienes, a través de la
coordinación de los servicios públicos y policiales, para efectuar tareas de
prevención social, policial, y situacional del delito, incluyendo la presentación de
querellas en los casos de mayor connotación pública.
Dentro del Ministerio, la Subsecretaría de Interior es el organismo encargado de los
temas de Seguridad y Orden Público, de la planificación e implementación de la política de
Seguridad Pública, además de ser quien coordina con Carabineros de Chile y la Policía de
Investigaciones los aspectos operativos necesarios para garantizar las condiciones óptimas
de orden y seguridad a lo largo del país. En regiones, los Intendentes, que son los
representantes del poder ejecutivo y dependientes del Ministerio del Interior, toman
38
decisiones en temas de Seguridad y Orden Público de manera permanente, en función de
lo establecido por la Subsecretaría del Interior. Son también dependientes de la
Subsecretaría del Interior, entre otras reparticiones, la División de Gobierno Interior y la
División de Seguridad Ciudadana. La primera incluye dentro de sus tareas la coordinación
y transferencia de las directrices de orden y seguridad con los distintos niveles de gobierno
en todo el país (Intendentes y gobernadores) y está a cargo de los Planes Regionales AntiDelincuencia (PRAD). La División de Seguridad Ciudadana, está encargada de llevar a cabo
estudios en materias de Seguridad Pública, además de encargarse de programas de
prevención del delito a nivel nacional, como son “Comuna Segura” y “Barrio Seguro”. Cabe
destacar dentro del Ministerio la existencia del Consejo Nacional para el Control de
Estupefacientes (CONACE, creado por Decreto Nº 683 de septiembre de 1990), encargado
de implementar las políticas públicas en torno al problema de las drogas y prevenir el
consumo y tráfico de sustancias ilícitas en el país También relacionados con el tema de la
seguridad en un sentido más amplio, dentro de la orbita del Ministerio del Interior se
encuentra la Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI) y el departamento de extranjería.
Organigrama del Ministerio del Interior 8
Fuente: Ministerio del Interior.
8
El organigrama presentado incluye solamente los niveles jerárquicos principales y ciertos departamentos y
organismos dependientes del Ministerio del Interior que tienen relación directa con la planificación y dirección
de la Seguridad Pública y la actividad policial. Se ha evitado, por motivos de espacio, incluir otras importantes
dependencias del Ministerio.
39
3.2
Liderazgo civil
En Chile, el Presidente de la República -a quien corresponde el gobierno y la
administración del Estado- es quien tiene, por disposición constitucional, la potestad en las
materias que impliquen la garantía de la Seguridad Interna y Externa de la República y la
mantención del Orden Público.
Para la mantención de la Seguridad y Orden público, la Presidenta/e dispone del
Ministerio del Interior para administrar el sector, y a través de la Subsecretaría de Interior
establece su mando operativo sobre las Fuerzas de Orden y Seguridad. Ellas realizan la
labor operativa, preventiva y de control en todo el país. Todos los cargos directivos del
Ministerio son de estricta confianza del Presidente de la República, que tiene también la
atribución especial garantizada por la Constitución para designar y remover al General
Director de Carabineros (desde la modificación introducida en 2005), y disponer de los
nombramientos y retiros de sus Oficiales en base a propuestas emanadas de la autoridad
policial. La Ley Orgánica de Carabineros se refiere a la facultad del Presidente de nombrar
el cargo superior de la Institución en su art. 51: “El mando policial superior de la Institución
recaerá siempre en un Oficial General de Orden y Seguridad, designado por el Presidente
de la República en la forma establecida en el artículo 93 de la Constitución Política de la
República, el que, con el título de General Director de Carabineros, ejercerá su dirección y
administración. “ (Ley 18.961 Orgánica de Carabineros, 1990).
Por otra parte, dicha Ley Orgánica, en su artículo 2º señala que Carabineros es una
Institución “Obediente, no deliberante, profesional ,jerarquizada y disciplinada”, lo cual
asegura su atención y respuesta a las disposiciones de la estructura ministerial de la cual
depende operativamente. Así también sus funcionarios no pueden ocupar cargos políticos,
lo que limita la posibilidad de que alguien del personal de la institución llegue a pertenecer
al mando superior del sector, salvo que en situación de retiro sea considerado por la
Presidenta de la República como parte del Ministerio del Interior o llegue a ocupar cargos
de elección popular que lo sitúen en la alta magistratura de la Nación.
Estas disposiciones aseguran el mando civil-democrático sobre los temas de
Seguridad Pública, y la obediencia de la institución armada encargada de la labor
operativa de mantención del Orden y Seguridad Interior. Sin embargo, aunque estas
consideraciones aseguran el mando, permiten mantener el ámbito de autonomía que
tiene Carabineros para establecer sus propios lineamientos, planes, metas y objetivos, los
cuales si bien son presentados al Ministerio del Interior, se elaboran por la institución
policial. De la misma forma, la institución tiene amplias facultades para disponer de la
dotación, el manejo del presupuesto, la inversión y el gasto, además de la formación y
preparación de su personal. Esta amplia autonomía también está garantizada por su Ley
Orgánica Constitucional, por lo que la posibilidad de control del Ministerio se diluye ante la
40
falta de capacidad técnica para ejercerlo, en razón de la diversidad de funciones que dicho
éste debe cumplir y la tendencia adquirida en años de práctica imperfecta de la actividad
del sector.
En cuanto a la Policía de Investigaciones, el Decreto Ley 2.460 de 1979 (modificado
por Ley Nº 18.322 de julio de 1984), dispone en su art. 1º que es una “institución de
carácter profesional, técnico y científico, integrante de las Fuerzas de Orden, dependiente
del Ministerio de Defensa Nacional, cuyo personal estará sometido a un régimen jerárquico
y disciplinario estricto. Se vincula administrativamente con el referido Ministerio a través de
la Subsecretaría de Investigaciones”.
Se trata de una policía civil, cuyas funciones esenciales corresponden a las de una policía
judicial. Así, el art. 79 del nuevo Código Procesal Penal, establece que será auxiliar del
ministerio público en las tareas de investigación y deberá llevar a cabo las diligencias
necesarias para cumplir los fines previstos en ese Código, de conformidad a las
instrucciones que le dirigieren los fiscales. Asimismo, le corresponde ejecutar las medidas
de coerción que se decretaren; funciones que hoy comparte con la policía uniformada. Su
Ley Orgánica, señala que su misión fundamental es investigar los delitos conforme a las
instrucciones del Ministerio Público; y su artículo 4º indica que le corresponde
especialmente “contribuir al mantenimiento de la tranquilidad pública; prevenir la
perpetración de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los
organismos fundamentales del Estado; dar cumplimiento a las órdenes emanadas del
Ministerio Público (…) así como a las órdenes emanadas de las autoridades judiciales (…)
controlar el ingreso y la salida de personas del territorio nacional, fiscalizar la permanencia
de extranjeros en el país (…)”. (modificado por Ley 19.806 de agosto de 2002)”. Su
participación en el ámbito de la prevención propiamente tal del delito es muy menor, y su
labor se concentra en el cumplimiento de órdenes del Ministerio Público durante la
investigación y al cumplimiento de medidas de coerción que se decretaren, razón por la
cual no es dable extenderse a su respecto.
De acuerdo al art. 9 del D.L. 2.460, la jefatura superior de esta Policía corresponde al
Director General, quien es designado por el Presidente de la República de entre los ocho
Oficiales Policiales de mayor antigüedad (Prefecto Inspector o Prefecto General).
3.3
Institución Policial: Carabineros de Chile
Carabineros de Chile es la Fuerza de Orden y Seguridad que efectúa labores de
prevención y control del delito y mantenimiento del Orden Público en todo el país, y presta
servicios de policía judicial cuando el Ministerio Público y Autoridades Judiciales así lo
soliciten. Fue fundada como tal en 1927, cuando se unifica la unidad militar de
Carabineros -hasta entonces formada por escuadrones de distintos regimientos del
ejército- con las policías fiscal y municipal. En la actualidad, operativamente depende del
Ministerio del Interior.
Administrativamente depende aún del Ministerio de Defensa Nacional con el que
se vincula a través de su Subsecretaría de Carabineros (según lo establece el inciso 2º del
41
art. 1º de la Ley Orgánica 18.961, de 27 de febrero de 1990), y se relaciona con los
Ministerios, Intendencia, Gobernaciones y otras autoridades regionales, provinciales o
comunales por intermedio de su Dirección General, y otras reparticiones y unidades. Esta
dependencia administrativa de Defensa se mantiene no obstante lo dispuesto en el art.
101 de la Constitución Política de la República (antiguo art. 90, modificado por Ley Nº
20.050, de agosto de 2005), en cuanto ambas policías “dependen del Ministerio
encargado de la Seguridad Pública”; esto, mientras no se cree dicho Ministerio.
Agrega el mismo artículo que, Carabineros -junto con las Fuerzas Armadas- por ser
un cuerpo armado es esencialmente obediente y no deliberante, y como fuerza
dependiente de los Ministerios de la Defensa Nacional y de Seguridad Pública es
“profesional, jerarquizada y disciplinada”.
Por otra parte, Carabineros de Chile es una Policía que goza de gran autonomía
para proponer planes y programas y dar cumplimiento a su misión y sobre la cual existe
poca capacidad de evaluación de su desempeño, desde instancias externas como el
Ministerio del Interior. Sin embargo, es la propia institución la que desarrolla procesos de
evaluación de su gestión.
a.
Misión
La Constitución Política de la República de Chile (cuyo texto de 1980 fue
modificado en 2005), establece la Misión general que tiene Carabineros como Fuerza de
Orden y Seguridad de la Nación:
“Artículo 101. (…) Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo
por Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia
al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo
determinen sus respectivas leyes orgánicas….." .
Por su parte, la Ley Nº 18.961 Orgánica de Carabineros describe la institución y
establece en términos generales cuál es su misión:
Artículo 1º, “Carabineros de Chile es una Institución policial técnica y de carácter
militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al derecho; su finalidad es
garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio
de la República y cumplir con las demás funciones que le encomienden la Constitución y la
Ley. Se integrará, además, con las Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden
institucional de la República.”
42
Por su parte, el artículo 3º, inciso segundo, indica que “Es misión esencial de la
Institución desarrollar actividades tendientes a fortalecer su rol de policía preventiva”.
b.
Funciones y tareas
Carabineros lleva a cabo variadas funciones relacionadas con la Seguridad, el
Orden Público y la Justicia. La revisión de la Constitución Política de la República, la Ley
Orgánica de Carabineros y el nuevo Código Procesal Penal contienen una descripción de
las funciones que Carabineros de Chile.
El artículo 101 de la Constitución Política de la República, inciso segundo (ya
citado), establece que las Fuerzas de Orden y Seguridad “…existen para dar eficacia al
derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo
determinen sus respectivas leyes orgánicas.
De acuerdo al art. 4º de la Ley Orgánica (modificado por Ley Nº 19.806 en 2002),
“Carabineros prestará a las autoridades judiciales el auxilio de la fuerza pública que éstas
soliciten en el ejercicio de sus atribuciones. Además colaborará con los fiscales del
Ministerio Público en la investigación de los delitos cuando así lo dispongan….”
La Ley Orgánica de Carabineros en su artículo 3º señala una facultad que tiene
Carabineros para dar mejor cumplimiento a sus funciones, en cuanto “… podrá establecer
los servicios policiales que estime necesarios para el cumplimiento de sus finalidades
específicas, siempre que no interfiera con servicios de otras instituciones dependientes del
Ministerio de Defensa Nacional”.
El mismo artículo agrega que le corresponde a Carabineros:
“La investigación de los delitos que las autoridades competentes encomienden a
Carabineros podrá ser desarrollada en sus laboratorios y Organismos especializados.
Lo anterior, así como la actuación del personal en el sitio del suceso, se regulará
por las disposiciones legales y reglamentarias respectivas.”
“La protección de la persona del Presidente de la República y de los Jefes de
Estado extranjeros en visita oficial, como asimismo la seguridad del Palacio de Gobierno y
de la residencia de estas autoridades, normalmente corresponderá a Carabineros.
La vigilancia policial de las fronteras que corresponde a Carabineros de Chile será
ejercida en conformidad a las leyes y normas generales que regulan la materia.
Asimismo, la Institución tendrá a su cargo, en la forma que determine la ley, la
fiscalización y el control de las personas que desarrollen actividades de vigilancia privada.”
43
Por su parte, el artículo 79 del Código procesal Penal (CPP, Ley 19.696, 2000), al
establecer las funciones de las policías en el procedimiento penal, señala que “Carabineros
de Chile, en el mismo carácter de auxiliar del Ministerio Público, deberá desempeñar las
funciones de llevar a cabo las diligencias necesarias para cumplir los fines previstos en este
Código (…) y ejecutar las medidas de coerción que se decretaren, cuando el fiscal a cargo
del caso así lo dispusiere 9 ”. A partir de los artículos 79 y 80 del Código Procesal Penal se
establece que Carabineros debe actuar como órgano auxiliar del Ministerio Público en las
áreas de investigación, realización de diligencias y aplicación de medidas restrictivas de la
libertad cuando así se decretare, bajo la dirección y responsabilidad del Ministerio Público.
Además se señala que en caso de delito, Carabineros debe, sin previa autorización del
Fiscal: proteger a la víctima, practicar la detención en casos de flagrancia, resguardar el
sitio del suceso, identificar a los testigos y consignar sus declaraciones, recibir las denuncias
del público.
Además de las Funciones mencionadas en las diferentes Leyes, Carabineros realiza
otras actividades más específicas que se relacionan con el Orden y la Seguridad Pública,
tales como:
-Control de Tránsito.
-Custodia de Embajadas y edificios oficiales.
-Mantención del Orden en eventos de alta convocatoria (deporte, actos culturales y de tipo
religiosos).
-Protección del Menor abandonado (Fundación Niño y Patria)
-Dictado de cursos de capacitación para guardias de seguridad (OS-10).
-Asistencia y orientación telefónica en casos de emergencias, denuncias o problemas en
relación a la droga, denuncias o problemas de maltrato infantil y violencia intrafamiliar.
-Protección del entorno forestal y desarrollo de políticas institucionales en resguardo de los
bosques y el entorno natural.
c.
Jerarquía y Grados
Al ser Carabineros una institución de carácter militar, con orígenes en distintos
regimientos del Ejército, la estructura jerárquica replica los escalafones diferenciados entre
Oficiales y Suboficiales que se reconocen en las Fuerzas Armadas chilenas. En este caso, el
personal de Carabineros se divide entre Personal de Nombramiento Supremo (Oficiales) y
Personal de Nombramiento Institucional (Suboficiales), división que comienza con el
ingreso a escuelas matrices diferenciadas para cada uno de los escalafones. La pertenencia
9
Nuevo Código Procesal Penal, disponible en http://colegioabogados.org/normas/codice/CPPNUEVO.html,
10 de Abril de 2006.
44
a uno u otro escalafón limita las posibilidades de ascenso estrictamente dentro del círculo
que corresponda, pudiendo llegar a los grados de mayor jerarquía solamente quienes
provengan de la Escuela de Carabineros (Oficiales) y que cumplan con los requisitos de
antigüedad y calificación para el cargo. El personal Civil de Nombramiento Supremo e
Institucional ocupa plazas de grados equivalentes a las del personal de fila y se agrupa
jerárquicamente en sus respectivos escalafones. Dentro de Carabineros de Chile, hombres
y mujeres integran los mismos escalafones, sin que exista una diferenciación en las labores
que realizan, ni limitación de ascenso según sexo.
Los grados y la escala jerárquica del personal de carabineros son los siguientes:
1. Personal de Nombramiento Supremo
Oficiales Generales:
• General Director de Carabineros
• General Inspector de Carabineros
• General de Carabineros
Oficiales Superiores:
• Coronel de Carabineros
Oficiales Jefes:
• Teniente Coronel de Carabineros
• Mayor de Carabineros
Oficiales Subalternos:
• Capitán de Carabineros
• Teniente de Carabineros
• Subteniente de Carabineros
2. Personal de Nombramiento Institucional
• Suboficial Mayor de Carabineros
• Suboficial de Carabineros
• Sargento 1º de Carabineros
• Sargento 2º de Carabineros
• Cabo 1º de Carabineros
• Cabo 2º de Carabineros
• Carabinero
d.
Ingreso y formación
En Chile, la única forma de ingresar a la carrera policial es a través de las escuelas
de formación de Carabineros. Para integrarse al escalafón de Oficiales, el ingreso y
formación se lleva a cabo en la Escuela de Carabineros en Santiago. En el caso de los
45
Suboficiales de la institución, el ingreso y preparación tiene lugar en la Escuela de
Formación Policial Alguacil Mayor Juan Gómez de Almagro, en Santiago, o en los Grupos
de Formación con distintas sedes en todo el país. Tanto los requisitos de ingreso, como el
tipo y duración del período de formación son distintos en el caso de Oficiales y
Suboficiales.
•
Escuela de Carabineros del General Carlos Ibáñez del Campo (Oficiales)
La escuela de formación del Personal de Nombramiento Supremo de
Carabineros, correspondiente al escalafón de Oficiales de la institución, acepta tanto
hombres como mujeres. Quienes ingresan a la Escuela de Oficiales de Carabineros,
además de optar por una de las áreas de formación (oficial de orden y seguridad u
oficial de intendencia), pueden optar por distintos cursos de especialización,
ingenierías y postgrados para enriquecer su carrera. Al término de su Formación
obtienen un Título Profesional que les permite optar a cualquier Grado Académico en
Planteles de Educación Superior a nivel Nacional e Internacional. La duración de la
carrera es de 4 años. La Escuela establece como requisito para el ingreso, que los
aspirantes tengan aprobada la licencia de Enseñanza Media (12 años de estudio) o que
estén cursando el último año. El rango de edad permitido para el ingreso es de entre
17 y 23 años. Se requiere situación militar al día, antecedentes familiares y personales
intachables, salud y estado físico compatibles con la actividad policial, además de una
estatura mínima de 1.60 metro en el caso de las mujeres y 1.70 metro en el caso de los
hombres. Al salir de la escuela de oficiales se obtiene el título profesional de
Administrador de Seguridad Pública o el de Administrador de Contabilidad Publica,
equivalente a los grados entregados por las universidades del país.
•
Escuela de Formación Policial Alguacil Mayor Juan Gómez de Almagro y grupos de
Formación Policial:
Las escuelas de formación de los Carabineros que integran al Personal de
Nombramiento Institucional, recurso humano que sigue el nivel técnico de la carrera
policial de Orden y Seguridad, no hacen diferencia en el ingreso de hombres y mujeres.
El proceso de formación dura 12 meses, pero este puede ser menor según el
requerimiento de personal activo que tenga la institución. Las escuelas establecen
como requisito para el ingreso que los aspirantes tengan aprobado el segundo año de
Enseñanza Media (10 años de estudio). El rango de edad permitido para el ingreso va
desde 18 a 25 años. Se requiere además ser de nacionalidad chilena, soltero, estar
inscrito en el registro electoral, situación militar al día, antecedentes familiares y
personales intachables, no estar afiliado a ningún partido político, salud y estado físico
compatibles con la actividad policial, además de una estatura mínima de 1.60 metro en
el caso de las mujeres y 1.67 metro en el caso de los hombres.
46
•
Derechos Humanos
La preparación del personal de Carabineros en temas de Derechos Humanos es
una necesidad para una institución que tiene un contacto permanente con la
ciudadanía, que realiza operativos de detención de personas, que mantiene retenido a
personas sospechosas y que tiene además facultades legales para utilizar la fuerza y su
armamento si la situación lo amerita. Es necesario que el Carabinero sea preparado en
materias legales para que conozca no solamente sus derechos y los procedimientos
que debe seguir en su labor diaria, sino para que conozca también los derechos de las
personas y que sienta un profundo respeto hacia ellos y la decisión de preservarlos en
todos los casos. Esto se hace aún más necesario por tratarse de una institución que ha
sido cuestionada por abusos cometidos por su personal y que en el pasado reciente
tuvo una participación activa en la dictadura, período respecto al cual se han
comprobado casos de abuso de los derechos humanos y delitos que han sido
probados y sancionados por la justicia.
La Escuela de Carabineros (oficiales) contempla dentro de su programa
curricular distintos cursos sobre materias legales, entre los cuales se incluye un curso
específico de Derechos Humanos. En el caso de los programas de formación de las
escuelas que preparan a los Suboficiales de la Institución no existe ningún curso
específico de Derechos Humanos como tal. Se desconoce si algún curso de los que se
imparten como “Vocación y conducta” o “Principios y fundamentos institucionales”
incluye el tema de los derechos humanos entre los temas abordados.
e.
Especialización
Además de las Escuelas donde se preparan los futuros oficiales de la Institución,
Carabineros cuento con centros de especialización y formación avanzada para su personal.
Estos centros perfeccionan los conocimientos tanto en el área práctica y operativa, como
en el área académica, científica y tecnológica.
•
Academia de Ciencias Policiales (ACIPOL)
La academia de ciencias policiales está encargada de formar a los futuros Jefes
de la Institución, ampliando su preparación general y capacitándolos en el manejo de
tecnologías avanzadas empleadas en la mantención del orden y seguridad pública y
prevención del crimen. La escuela está abierta a la formación de profesionales del
ámbito civil interesados en adquirir grados de perfeccionamiento en las áreas de
idioma ingles (cursos), seguridad en empresas (diplomado) y criminología (magíster).
47
•
Escuela de Suboficiales de Carabineros Suboficial Mayor Fabriziano González Urzúa
La Escuela de Suboficiales de Carabineros imparte cursos de especialización a
Suboficiales de la institución para que desarrollen sus carreras en áreas de apoyo y
diversificación de la labor policial. La preparación en la Escuela de Suboficiales es
requisito para acceder al grado mayor del escalafón, Suboficial Mayor. El objetivo del
Curso de Perfeccionamiento de Suboficiales es ampliar y optimizar los conocimientos
de quienes lo siguen en las áreas de formación general, administrativa, legal y de
instrucción profesional.
3.4
Control interno
Carabineros de Chile cuenta con mecanismos propios de control, investigación y
sanción de las situaciones irregulares que puedan ocurrir en la institución. Para dicho
efecto existe la Inspectoría General, órgano contralor y fiscalizador que depende
directamente del General Director de la Institución. La Inspectoría general realiza su labor
dentro de los distintos niveles de mando de la Institución para verificar el cumplimiento de
las leyes, reglamentos, disposiciones internas y actividades encomendadas a las diferentes
jerarquías, y propone medidas de mejoramiento de la eficacia operacional y administrativa
de Carabineros.
En el organigrama de la Institución no se encuentra información referida a la
existencia de una oficina o Departamento de Asuntos Internos; pero, independiente del
nombre que esta dependencia tenga, se supone que existe y conduce investigaciones en
relación a las irregularidades en que han incurrido los funcionarios de la institución.
Cuando hay situaciones irregulares es la Inspectoría General, o quien se designe, el
encargado de hacer las pesquisas, y en cada ocasión que se ha producido una denuncia,
sea externa o realizada por el propio carabinero que detectó un hecho irregular, la
Institución ha sido la encargada de aplicar sanciones drásticas, llegando incluso a dar de
baja a los funcionarios involucrados.
Justicia militar
El personal de Carabineros está sometido a la jurisdicción de la Justicia Militar en lo
que respecta a todas las situaciones en que su participación se relacione con algún tipo de
violación de la ley. Eso no incluye únicamente los casos en que es el carabinero quien
infringe la ley, sino también aquellas situaciones donde éste es víctima, y se juzga al autor
del ilícito. Así, en Chile los tribunales militares juzgan a civiles que hayan efectuado alguna
48
acción delictual en contra del personal de Carabineros o la propiedad de la institución. Es
usual, que la justicia militar tome parte en aquellas situaciones donde los carabineros son
agredidos en el cumplimiento de su deber. El art. 429 dispone que el conocimiento de las
causas relacionadas con el Ejército y Carabineros corresponde a los Juzgados Militares.
3.5
Control externo
a.
Congreso
En el caso del Parlamento Chileno, los temas de Seguridad y orden Público que se
relacionan con Carabineros pueden ser tratados en diferentes comisiones según la
especificidad del caso. Esto ocurre porque tanto en el Senado como en la Cámara de
Diputados no existe una única comisión encargada de los temas de Seguridad Pública,
sino que dichos temas son abordados en otras comisiones como: 1) Gobierno Interior,
Regionalización, Planificación y Desarrollo social; 2) Constitución legislación y Justicia; 3)
Defensa Nacional; 4) Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía. Estas cuatro
comisiones estudian y analizan la posibilidad de dictar leyes que tienen que ver con la
Seguridad Pública y con Carabineros de Chile. De ellas, la comisión de Defensa Nacional es
la que estudia los temas relativos a la Administración y Estructura de la Institución, por lo
cual ejercería un control sobre los planes y programas de Carabineros. La comisión
encargada de los temas de Derechos Humanos es en general quien recibe las denuncias
del incorrecto proceder de Carabineros en situaciones de detención, arresto, uso de la
fuerza y armas de fuego entre otras, por lo cual es la comisión que ejercería el control de
las buenas prácticas en los procedimientos policiales.
En el Congreso Chileno, se prevé la posibilidad de que se originen comisiones
especiales de Seguridad Pública las cuales se disuelven luego de tratar los temas específicos
que las convocaron. Este es el caso de la Comisión especial de Seguridad Ciudadana y
Drogas de la Cámara de Diputados que, hasta septiembre de 2006, continuaba
sesionando.
Existe también la posibilidad de que los miembros de la cámara de diputados
presenten un “oficio fiscalizador” en el cual soliciten información y aclaración respecto a
temas de interés nacional. Esta medida se ha llevado a cabo en relación a la labor de
Carabineros quienes están obligados a informar.
49
b.
ONGs:
En Chile existen algunas organizaciones no gubernamentales reconocidas por su
interés y conocimiento en la temática: FLACSO-Chile, la Fundación Paz Ciudadana (FPC),
Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile (CESC), además de
otros que analizan los temas de Derechos Humanos como la Universidad Diego Portales y
Amnistía Internacional. Instituciones como FLACSO, FPC y SESC han tenido activa
participación en comisiones del Parlamento como en la labor de asesores del Ministerio del
Interior. La FPC ha participado en varias ocasiones en comisiones del Parlamento en el rol
de asesor y experto en el tema, y junto al CESC y FLACSO integró entre el año 2003 y 2004
un foro de expertos que funcionó como asesor del Gobierno en la formulación de leyes en
materias de Seguridad Ciudadana. Las mismas instituciones han participado de licitaciones
públicas para la implementación y evaluación de programas en el tema de la seguridad
ciudadana, como son los programas “Comuna Segura” y “Barrio Seguro”. Por otro lado en
materia de Defensa, estas instituciones no tienen mayor participación en las comisiones del
Parlamento, en asesoría al Gobierno en la formulación de leyes, ni en la elaboración de los
Libros de Defensa.
c.
Contraloría General de la República:
La Contraloría General de la República, es un órgano superior de fiscalización de la
Administración del Estado, contemplado en la Constitución Política, que goza de
autonomía frente al Poder Ejecutivo y demás órganos públicos, entre los cuales se cuentan
los Ministerios de Interior y Defensa y las Fuerzas de Orden y Seguridad (Ley N° 18.575).
La Contraloría ejerce el control sobre la legalidad de los actos de la administración y
fiscaliza el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, Municipalidades y otros
organismos, examina y juzga las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de
estas entidades y lleva la contabilidad general de la Nación (art. 98 CPR); para esto ordena
auditorías, hace balances del desempeño fiscal del Estado y autoriza ciertas operaciones
que requieren su supervisión por ley.
3.6
Otros
Políticas de Inclusión de Género:
La historia de la mujer dentro de Carabineros comienza en el año 1962, cuando se
realiza el primer curso femenino de Brigadieres en Santiago egresando en Diciembre de
ese año las primeras mujeres carabinero. Dos años más tarde, la Institución instaura las
primeras plazas para Oficiales del Escalafón Femenino de Orden y Seguridad. Las labores
de las mujeres dentro de la Institución se orientaban originalmente a reforzar la tarea
50
institucional en la protección y cuidado de menores que entraban dentro del sistema de
justicia, pero en vista del aumento de la complejidad en las ciudades y de la necesidad de
mayor cantidad de efectivos en diferentes funciones, se confirió a la mujer nuevas
responsabilidades. En 1974, al ya citado Escalafón de Orden y Seguridad para Personal de
Nombramiento Supremo, se le une un contingente femenino de Personal de
Nombramiento Institucional (suboficiales). Existía entonces una distinción de escalafones
masculino y femenino para oficiales y suboficiales. Tal diferencia no hacía igualitario el
acceso a los cargos superiores de la jerarquía institucional ni a los programas de estudios
superiores que se impartían. Con la vuelta a la Democracia la Institución, acorde a los
cambios culturales que favorecían la igualdad de género, comenzó a favorecer la
integración de la mujer en distintas instancias de la institución. En 1990, las Oficiales del
Escalafón Femenino accedieron a los Cursos de la Academia de Ciencias Policiales,
titulándose como Oficiales graduadas, lo que les permitió acceder a grados superiores. En
1991, con la finalidad de proyectar su carrera profesional se encasilló al Personal Femenino
de Nombramiento Institucional en el Escalafón Regular de Orden y Seguridad. En 1993 se
integraron las primeras alumnas a la Escuela de Suboficiales de Carabineros, para realizar el
Curso de Suboficial Graduado. En 1994, luego de la promulgación de la primera Ley de
Violencia Intrafamiliar (1994), se creó la 48ª Comisaría de Asuntos de la Familia, quedando
a cargo de una Comisario mujer. En 1996 se creó la Dirección de Protección Policial de la
Familia y desde el año 1997 las mujeres carabinero participan en Misiones de Paz en el
extranjero. En 1998, fue investida como General del Escalafón Femenino la oficial Mireya
Pérez Videla, quedando a cargo de la Dirección de Protección Policial de la Familia, siendo
la primera mujer en acceder al cargo de General en Latinoamérica. En este mismo año se
integraron a la dotación de la Prefectura de Fuerzas Especiales, cuatro Oficiales y 39
Carabineros expertas en control de muchedumbre. En 2001 se incorporó a las primeras
mujeres Oficiales a la Guardia del Palacio de la Moneda, y en 2003, por primera vez, 16
integrantes femeninas del Personal de Nombramiento Institucional cumplió con el
ceremonial de relevo. Finalmente, en 2005 se aprobó la Ley Nº 20.034 que unificó los
Escalafones Femenino y Masculino de Oficiales de Fila de Orden y Seguridad,
concretándose la igualdad de género en las normas que regulan el acceso y condiciones
de los funcionarios y funcionarias en la institución.
Políticas de inclusión étnica:
Carabineros de Chile no cuenta con ninguna política de inclusión étnica conocida,
situación que tiene relación con la baja población chilena que se reconoce parte de una
etnia originaria. La condición racial no se establece como limitante formal para entrar a
Carabineros o a algún otro organismo del Estado, pues sería sancionado por Ley; pero de
manera informal, la discriminación racial puede operar como factor de selección para
ocupar puestos o cargos a todo nivel. En todo caso, se desconoce la existencia de este tipo
51
de discriminaciones en Carabineros, por lo cual no hay una política específica al respecto.
Lo que sí existe es una postura clara de igualdad, establecida en la Ley Orgánica y los
Estatutos de Carabineros, en los cuales no se hace ningún tipo de diferencia de sexo, raza
o condición social para ingresar a la institución y ascender en los grados del escalafón
correspondiente.
3.7
Reformas y modernización
No se reconoce en Chile un intento por hacer cambios cualitativos o de fondo en la
forma de enfrentar los temas de Seguridad Pública y el rol de Carabineros. Se destaca sí un
claro interés por reorganizar y modernizar el sector, buscando mejorar la eficiencia en el
uso de los recursos del Estado principalmente en el combate a la delincuencia, tema que
ha tenido gran importancia en el país en los últimos 16 años. Efectivamente, desde la
vuelta a la democracia en Chile, en 1990, los Gobiernos han buscado enfocar la labor
policial a la promoción y mantención de la seguridad pública, alejándose de la doctrina de
la seguridad nacional que inspiró la labor de Carabineros y las Fuerzas Armadas durante la
dictadura. Así, se ha priorizado la necesidad de orientar la labor de Carabineros hacia la
prevención y control del delito, al servicio a la comunidad y a mejorar el nivel de confianza
y respeto de la ciudadanía hacia la Institución; confianza y respeto que se encontraban
dañados por haber estado este organismo relacionado con la represión de los ciudadanos
e involucrada en situaciones de violación a los Derechos Humanos durante la dictadura.
Por lo anterior, los gobiernos democráticos han entendido que es fundamental
reforzar las capacidades de la institución policial mediante su modernización, para que
pueda llevar a cabo de una manera más eficiente y efectiva las funciones que le competen
en la provisión de seguridad a la población. De ésta forma, en el caso de Carabineros, se
han concentrado las medidas en aumentos presupuestarios para el sector, asignándole
mayores recursos que les permitan disponer de más y mejores medios técnicos y humanos
para la labor policial. También se reconoce un interés genuino de Carabineros por
modernizar la institución, transparentar sus procesos y acercarse a la ciudadanía. A su vez,
se destaca su motivación por mantener las buenas relaciones con el mundo civil y los
distintos niveles del Estado de los cuales depende.
Pese al interés de los gobiernos en el tema, las medidas desarrolladas en estos años
para garantizar la seguridad pública de los chilenos, han sido definidas, en lo que se refiere
a Carabineros, no desde el Ministerio del Interior sino desde las propuestas originadas en la
misma policía. Si bien el ejecutivo puede tener sus propias concepciones sobre la política
de seguridad pública y el rol de Carabineros, éste termina coordinándose y adecuándose
a las propuestas y definiciones de la policía uniformada, lo cual -si bien evita una colisión
de puntos de vista-, limita las posibilidades de la institucionalidad civil-democrática para
52
promover cambios o reformas más significativas desde una perspectiva de la concepción
de la seguridad pública.
En relación a las reformas del sector seguridad pública, es preciso señalar que
Carabineros se incluye en la problemática política que generó durante buena parte de la
década de los 90 el poder que seguían ostentando en el país las Fuerzas Armadas. Las
normas constitucionales que comprometían la estabilidad democrática al impedir la
remoción de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, sumado a la ocupación de
cargos en el Senado por parte de los Jefes de las distintas fuerzas, se extendía también a
Carabineros de Chile y a sus ex Generales Directores. Las reformas en la Defensa,
orientadas a potenciar el poder del Ejecutivo y a impedir la participación en política de las
Fuerzas Armadas y de Orden, fueron un tema central en la agenda política de los tres
primeros Gobiernos democráticos (de Aylwin, Frei y Lagos); en ellos, si bien la prioridad era
asegurar la subordinación de las Fuerzas Armadas, la situación de Carabineros jugaba un
papel importante. Esto, principalmente por el rol permanente que cumple la Institución en
el mantenimiento del Orden y Seguridad Pública y lo fundamental que se torna esta
materia para todo gobierno, sobre todo en los años en que aun se vivían momentos de
tensión y polarización política en el país.
Algunas reformas:
Si bien no se reconoce una gran cantidad de reformas que afecten la institución
policial, y la mayoría de las acciones se han orientado a entregar mayores capacidades
técnicas y operativas mediante el aumento del presupuesto, existen ciertos cambios
introducidos en Carabineros que es importante mencionar. En tal sentido, desde los años
90 algunas reformas legales que han introducido cambios importantes en la policía
uniformada a través de la modificación de su Ley Orgánica, son:
•
•
La Ley 20.014 de 2006, que modifica la planta de Carabineros con el objetivo de
aumentarla en 6000 nuevos Carabineros a razón de 1.500 por año, entere 2006 y
2010. Esta medida estaba incluida en el programa de gobierno de la Presidenta
Bachellet.
Ley Nº 20.050, de agosto 2005, que dispone como facultad del Presidente de la
República designar y remover al General Director de Carabineros (al igual que a los
Jefes de las FF.AA), el que dura 4 años en sus funciones no pudiendo ser
nombrado para un nuevo período y goza de inamovilidad; Sin embargo, se faculta
al Presidente de la República, para que –mediante Decreto fundado e informado
previamente a la Cámara de Diputados y al Senado- pueda llamar a retiro a la
autoridad máxima de esta institución policial antes de completar el respectivo
período.
53
•
•
•
La Ley Nº 20.034, del año 2005, que unificó los Escalafones Femenino y Masculino
de Oficiales de Fila de Orden y Seguridad. Si bien se habían hecho avances en
materia de integración de la mujer de manera más efectiva a los distintos niveles de
mando de Carabineros y a distintas funciones, esta modificación supone la
completa igualdad de géneros a nivel normativo dentro de la institución, con las
mismas posibilidades de ascenso y desarrollo profesional para hombres y mujeres.
Mediante la Ley 19.941, del año 2004, se modifica la cantidad de años de servicio
necesarios para retirarse de Carabineros, la que se mantiene en 30 años pero se
extiende por 5 en caso que el funcionario decida de manera voluntaria seguir
perteneciendo a la Policía, mediando la aprobación del Director de la Institución.
Esta medida permite que los funcionarios de mayor edad puedan cumplir labores
administrativas liberando a otros funcionarios más jóvenes de esas tareas para
disponer así de mayor personal en labores operativas. La misma ley prevé el
aumento de la dotación de los distintos escalafones de manera gradual en los años
2004, 2005 y 2006, hasta llegar a 2000 nuevos Carabineros. Para ello, la misma Ley
19.941, modifica también los grados jerárquicos al interior de la Institución.
La Ley 19.806, del año 2002, modificó la Ley Orgánica incluyendo como función de
Carabineros prestar el auxilio de la fuerza pública cuando las autoridades judiciales
lo soliciten y prestar colaboración en la investigación de delitos cuando los fiscales
del Ministerio Público lo soliciten. La misma modificación establece que Carabineros
debe prestar a las autoridades el auxilio de la fuerza pública, salvo en el caso que la
materia sea de incumbencia de los tribunales de justicia o esté siendo investigada
por el Ministerio Público. Estos cambios, se produjeron para ajustar la labor de
Carabineros a los cambios que produciría la reforma procesal penal que modifico el
sistema de justicia criminal chileno.
Dentro de un proceso generalizado de modernización del Estado, la reforma más
importante y profunda es la Reforma Procesal Penal (RPP), llevada a cabo en Chile de
manera gradual desde el año 2000 e instaurada en todo el país desde 2005, constituye un
cambio en el Sistema de Justicia chileno y una modificación en los procesos de aplicación
de la Ley. Los cambios incluyen desde la denuncia, la detención de los inculpados, la
investigación y el juicio, hasta la condena de los imputados. Dicha Reforma Procesal
requirió de un nuevo Código Procesal Penal promulgado por Ley 19.696 el año 2000, en el
cual se establece claramente el rol que tiene Carabineros en el Sistema de Justicia, cuál es
la función que cumple y cuáles son sus atribuciones para la detención y control de
identidad de personas. La normativa señala que Carabineros se encuentra en la obligación
de informar de manera inmediata al Ministerio Público cuando se efectúa una denuncia.
Además establece estrictamente qué procedimientos pueden realizar los policías sin orden
previa del Fiscal y cuáles requieren de autorización previa. Esta reforma procesal penal
significa una reforma también en la institución policial, en tanto establece nuevas
54
dependencias operativas y niveles de mando que requieren de la obediencia y disposición
de los funcionarios de Carabineros. Además, la RPP regula la actividad policial para mejorar
el sistema de justicia respetando los derechos tanto de la víctima como del imputado. Cabe
destacar, que la RPP en un comienzo establecía mayores limitaciones al accionar de
Carabineros en lo que se refiere a atribuciones para la detención de sospechosos, pero
producto de una fuerte demanda institucional y ante la notoriedad e importancia que ha
adquirido el problema de la delincuencia en el país, se otorgó mayores facultades para la
detención y control de identidad a Carabineros.
Por otra parte, se debe insistir en que la Ley 20.050, del año 2005, modificó la
Constitución estableciendo en su artículo 101 que las Fuerzas de Orden y Seguridad
dependen del “Ministerio encargado de la Seguridad Pública”. Este fue un cambio que se
intentó desde los primeros años del gobierno de Aylwin (1990-1994), buscando que las
Fuerzas de Orden y Seguridad dejaran de estar bajo la dependencia del Ministerio de
Defensa y pasara a Interior. Dicho cambio se encontró con una fuerte oposición
argumentándose que Carabineros e Investigaciones podían ser utilizados políticamente.
Finalmente, luego de 15 años se logró aprobar esta modificación, la cual aún no se
concreta en la práctica ya que las policías siguen dependiendo administrativamente del
Ministerio de Defensa, a la espera de la creación de un nuevo Ministerio de Seguridad
Pública.
IV.
SECTOR INTELIGENCIA
Actividad de inteligencia en Chile
En Chile, con el retorno a la democracia, los temas relacionados con la Inteligencia
no tuvieron protagonismo en las reformas llevadas a cabo por los nuevos gobiernos ni se
abordaron de manera acabada en las discusiones a nivel público y parlamentario. Con el
fin de la dictadura, los problemas de tensión con las Fuerzas Armadas ocupaban la primera
prioridad para el gobierno civil entrante -y los que lo continuaron-, en un proceso de
“transición democrática”, durante el cual se tomaban con cautela las medidas necesarias
para asegurar la estabilidad de la institucionalidad civil y su mandato sobre el mundo
militar. Dentro de estas medidas, la reforma y control de las actividades de inteligencia no
fue prioridad, no siendo abordada hasta mucho después.
La actividad de Inteligencia durante la dictadura militar estaba
preponderantemente destinada a detectar a toda persona o grupo organizado que
pudiera ser un riesgo para el régimen. Entonces se buscaba no solamente a los miembros
de grupos subversivos armados y terroristas sino también a cualquier opositor que fuera
capaz de aglutinar seguidores, incluso por la vía pacífica. Se buscaba identificar a quienes
55
podían amenazar al régimen y se actuaba de manera clandestina en su neutralización. Es
así como la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA) -posterior Central Nacional de
Informaciones (CNI)- y otros departamentos de las Fuerza Armada y de Orden
investigaron y detuvieron a ciudadanos chilenos y extranjeros, siendo ya comprobados
casos de secuestro, tortura, y asesinato o desaparición de personas. El poder que
ostentaron los encargados de las distintas agencias de Inteligencia fue muy amplio, y el
apoyo recibido del gobierno militar, ya sea en presupuesto o en autorización de los medios
utilizados ha sido comprobado. La actividad de inteligencia en Chile llegó al límite de
planear atentados fuera del país, como es el caso del ex-canciller Orlando Letelier y su
secretaria, en Washington D.C. y del ex-Comandante en Jefe del Ejército Carlos Prats y su
esposa en Argentina.
Con la vuelta a la democracia en el año 1990, la actividad de inteligencia continuó,
dirigida no a la persecución política sino -orientada en una visión de seguridad ciudadanaa la desarticulación de los movimientos subversivos y terroristas que efectivamente existían
en el país (MIR, Frente Manuel Rodríguez, movimiento Mapu-Lautaro), que habían luchado
contra el gobierno militar pero que siguieron operando en el país con acciones violentistas.
Una vez que el Presidente Patricio Aylwin (1990-1994) asumió el mando supremo de la
Nación, enfrentó la tarea de replantear el quehacer de los servicios de inteligencia. Disuelta
la CNI en febrero de 1990, el nuevo Gobierno creó en 1991 -dependiente del Ministerio
del Interior- el Consejo de Seguridad Pública y elaboró un Proyecto de Ley que propuso la
creación de una Subsecretaría de Seguridad Pública dependiente del Ministerio del Interior
la cuál debía coordinar actividades de inteligencia de Carabineros e Investigaciones,
recabar información para producir inteligencia en el ámbito de la seguridad interior y
relacionarse a través del Ministerio de Defensa con los organismos de Inteligencia de las
Fuerzas Armadas. Dicho proyecto no se concretó. La Ley 19.212 de 1993 transformo al
Consejo en la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones pero no fue más allá. La
inteligencia política y referida a la seguridad Interior era de interés del Gobierno y las
Fuerzas de Orden y Seguridad, y la Inteligencia orientada a garantizar la seguridad de
amenazas exteriores seguía en manos de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, no se
promulgo ninguna Ley que regulara realmente el funcionamiento de las instituciones de
inteligencia y coordinara las labores realizadas y el intercambio de información entre una
agencia y el resto. .
En el gobierno de Eduardo Frei (1994-2000), se buscó nuevamente regular las
actividades de inteligencia, producto de una fuga en helicóptero de la Cárcel de Alta
Seguridad -a finales de 1996- de reos miembros del Frente Patriótico Manuel Rodríguez,
condenados por participar en el asesinato de Jaime Guzmán -líder del partido de derecha
UDI- el año 1991. Este hecho preocupó a la autoridad por la acción altamente organizada
de un grupo terrorista supuestamente extinto y, por ello, se hizo clara la necesidad de
regular y perfeccionar las actividades de Inteligencia para lograr mayor eficiencia y poder
56
detectar este tipo de acciones antes que ocurran, además de desbaratar definitivamente
los restos de estas agrupaciones terroristas. La discusión política generada en torno al tema
se vio interrumpida por la detención del ex General Pinochet en Londres y no se promulgo
ninguna Ley de inteligencia.
Ley de Inteligencia
Recién durante el tercer gobierno de la nueva era democrática, el año 2004 durante el mandato del Presidente Ricardo Lagos- se promulga la Ley 19.974 “Sobre el
sistema de Inteligencia del Estado y creación de la Agencia Nacional de Inteligencia”. Esta
ley establece y regula el Sistema de Inteligencia del Estado, el cual incluye a todos los
organismos de Inteligencia con actividad en el país. Estos organismos deben realizar las
actividades de Inteligencia y Contrainteligencia necesarias para asesorar al Presidente y
otros niveles de conducción del estado con le objetivo de proteger la soberanía nacional.
La ley establece que los organismos de inteligencia deben actuar funcionalmente
coordinados y relacionados entre sí mediante el intercambio de información y la
cooperación mutua. Se establece en la Ley que las actividades de Inteligencia deben
siempre ajustar sus objetivos en función de lo que dictan la Constitución y las Leyes.
Producto de esta Ley, el sistema de Inteligencia del Estado queda compuesto por:
a) La Agencia Nacional de Inteligencia (ANI)
b) La Dirección de Inteligencia de Defensa del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
c) Las Direcciones de Inteligencia de las Fuerzas Armadas.
d) Las Direcciones o Jefaturas de Inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.
Si bien estos organismos cuentan con instancias de coordinación en base al artículo
4 de la Ley 19.974, funcionan de manera independiente, puesto que la coordinación
prevista en la Ley se establece mediante la cooperación, la cual no es un requisito
fundamental para su funcionamiento.
“(…) Los Organismos integrantes del sistema, sin perjuicio de su dependencia y de sus
deberes para con sus respectivos mando superiores, deberán relacionarse entre sí
mediante el intercambio de información y de cooperación mutuas que establece la Ley y el
ordenamiento jurídica. “ (Artículo 4 de la Ley 19.974)
La ANI, creada a partir de la misma Ley, tiene la autoridad legal de requerir información a
cualquier organismo incluyendo las agencias de inteligencia, pero no significa un control
permanente del sector inteligencia ni la coordinación del mismo, sino en las ocasiones en
57
que se decida a solicitar información. Así, mientras los organismos de Inteligencia no
estimen necesario compartir información entre unos y otros, el funcionamiento es
plenamente descoordinado. De esta forma, los distintos organismos actúan en su propio
ámbito con la posibilidad de entorpecer el trabajo del resto hasta el momento en que
deciden compartir información, puesto que no existe una obligación de hacerlo de manera
constante. La manera de ejercer control o coordinación sobre estos organismos
independientes es mediante un constante requerimiento de información mutua, lo cual,
en la práctica, no ocurre. La independencia de los distintos organismos perjudica uno de
los principales fines del Sistema de Inteligencia contemplado en la ley, el cual es asesorar al
Presidente y otros niveles de conducción del Estado. Esto, porque los organismos de
inteligencia perfectamente pueden llevar a cabo actividades a partir de sus propios
objetivos mientras el Presidente no requiera de asesoría. Sin duda este es un vicio que se
espera evitar basado en la confianza depositada en las Fuerzas Armadas y de Orden, pero
una Ley más específica, o la existencia de un organismo encargado de manera particular
de la coordinación y control del sector sirven como un factor importante de limitación del
mal funcionamiento del sistema.
Por otra parte, la Ley crea la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), “servicio
público centralizado, que está sometido a la dependencia del presidente de la república a
través del Ministerio del Interior, cuyo objetivo es producir inteligencia para asesorar al
Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de conducción del estado en
conformidad a la Ley” (Ley nº 19.974). Esta agencia, reemplaza a la Dirección de Seguridad
Pública e Informaciones en sus labores de inteligencia y tiene como función:
a) Recolectar y elaborar información de todos los ámbitos del nivel nacional e internacional
con el fin de producir inteligencia; b) Presentar informes periódicos al presidente; c)
Proponer normas y procedimientos de protección de los sistemas de información crítica del
Estado; d) Requerir información a otros organismos de Inteligencia o a empresas del
estado la cual no puede negarse; e) Disponer la aplicación de medidas de inteligencia y
contrainteligencia, para detectar, neutralizar y contrarrestar actividades de inteligencia
extranjera y las acciones de grupos terroristas nacionales o internacionales, y de
organizaciones criminales trasnacionales. Un avance significativo es la expresa función que
tiene la ANI para solicitar todo tipo de información de su incumbencia a otros organismos
de Inteligencia o empresas del Estado, petición a la cual no puede plantearse objeción.
Esto permitiría ejercer cierto control por parte del ejecutivo –de quien depende la ANIsobre las actividades realizadas por las Fuerzas Armadas y de Orden. Sin embargo esta
facultad no asegura el control permanente ni la coordinación con los otros organismos de
inteligencia, pues se entiende como una posibilidad ocasional.
58
Inteligencia Militar y Policial
Una materia importante que establece la Ley Nº 19.974 es la definición de
Inteligencia Militar como una función que corresponde exclusivamente a los servicios de
inteligencia de las Fuerzas Armadas y a la Dirección de Inteligencia de Defensa del Estado
Mayor de la Defensa Nacional. A partir de la Ley, se establece que la Inteligencia Militar
actividad de inteligencia necesaria para detectar, neutralizar y contrarrestar, dentro y fuera
del país, las actividades que puedan afectar la defensa nacional. Si bien no pueden realizar
actividades de Inteligencia Policial (salvo la Armada y Fuerza Aérea en sus funciones de
policía marítima y aérea), la delimitación de las amenazas que afecten la defensa nacional
es vaga otorgando un amplio rango de acción a las dependencias de inteligencia de las
Fuerzas Armadas dentro del país. A esto se suma que –según prevé la Ley- los objetivos de
la Inteligencia Militar de las Fuerzas Armadas son fijados por las comandancias en jefe de
cada rama de manera autónoma, de acuerdo a criterios fijados por el ministerio, pero sin
participación necesaria de la autoridad civil del sector.
La Inteligencia Policial, por otra parte, es una función exclusiva de Carabineros de
Chile y la Policía de Investigaciones y comprende el procesamiento de información
relacionado con las actividades de personas, grupos y organizaciones que de cualquier
manera afecten o puedan afectar las condiciones del orden público y de la seguridad
pública interior. La conducción de la inteligencia policial corresponde al mando de las
instituciones a las cuales pertenecen, lo cual -como en el caso de la Inteligencia Militaraumenta la autonomía de las instituciones armadas en materias que son muy amplias y
que revisten la necesidad de un mayor control por parte del ejecutivo, para quien se
supone que es la información e inteligencia producida.
Procedimientos de obtención de Información
Otro aspecto importante -referido a la actividad de inteligencia- se refiere a los
procedimientos de obtención de información. Si bien, la Ley permite que se lleven labores
operativas en los temas de inteligencia, y que se consiga información a través de
procedimientos especiales como intervenciones telefónicas, intervención de redes
informáticas, escucha y grabación electrónica, etc., estas deben ser acompañadas del
conocimiento detallado de los medios y técnicas a utilizar para su autorización por parte
del poder judicial. De esta manera, la definición de las situaciones en que se hace
indispensable alguna de estas técnicas de recolección de información, es revisada por una
instancia externa al organismo. Pese a dicha consideración, la Ley acepta que ciertos
procedimientos se lleven a cabo sin conocimiento del poder judicial, como es el caso de las
acciones de agentes encubiertos e infiltrados y el uso de informantes. En estos casos, es el
59
director o jefe del organismo de inteligencia, de manera autónoma, quien decide si es
preciso autorizar estos procedimientos.
“Articulo 31. Los directores o jefes de los organismos de inteligencia policiales o
militares, sin necesidad de autorización policial, podrán disponer que uno de sus
funcionarios, en el ámbito de las competencias propias de su servicio y en el ejercicio de las
actividades señaladas en el inciso segundo del artículo 23, oculte su identidad oficial con el
fin de obtener información y recabar antecedentes que servirán de base al proceso de
inteligencia al que se refiere esta Ley. Para tal objetivo podrá introducirse en
organizaciones sospechosas de actividades criminales.
La facultad a que se refiere el inciso primero comprende el disponer el empleo de
agentes encubiertos, y todos aquellos actos necesarios relativos a la emisión, porte y uso
de la documentación destinada a respaldar la identidad creada para respaldar la del
agente.” (Ley 19974)
Este artículo deja a discreción del director o jefe de cada organismo la
consideración de una organización como sospechosa de actividades criminales, lo que lo
faculta a ordenar infiltraciones en donde le parezca sin necesidad de comunicarle a un
Juez u otra autoridad que ejerza algún tipo de control.
Control de la actividad de Inteligencia
La Ley 19.974 establece que los organismos de Inteligencia del País están sujetos a
control interno por parte de su jefe o director quien es responsable directo del
cumplimiento de la normativa. Este control interno se refiere al correcto uso y
administración de los recursos técnicos y humanos, el adecuado uso de los fondos
económicos asignados al organismo, y la adecuación de los procedimientos empleados al
respeto de la Ley y las garantías constitucionales. También establece la Ley que los
organismos que tienen la posibilidad de revisar las decisiones en materias de Inteligencia
son, la Contraloría General de la República, los Tribunales de Justicia y la Cámara de
Diputados. La ANI deberá presentar anualmente a una comisión especial de la Cámara, un
informe secreto sobre la labor realizada por la Agencia y respecto al funcionamiento del
Sistema.
60
V.
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
Bibliografía
- CEPAL. (2005) Panorama Social de América Latina, Documento informativo
- CEPAL. (2006). Base de estadísticas e indicadores sociales.
- INE. (2002). Pueblos Indígenas en Chile, Censo 2002, Hojas informativas de estadísticas
sociales, Santiago de Chile.
Libro de la Defensa Nacional (2002) Ministerio de Defensa Nacional de Chile.
- Mendoza, Juan. (2004). El tratado de paz y amistad de 1984, la cooperación militar y los
problemas limítrofes entre Chile y Argentina. Revista Universum, Volumen I, Nº 19; Talca.
- Ministerio de Defensa Nacional de la República de Chile. (2002). “Libro de la Defensa
Nacional”.
- Ministerio del Interior. (2005). Balance de Gestión Integral. Secretaría y Administración
General, documento Oficial.
- Ministerio del Interior. (2005). Balance de Gestión Integral, Servicio de Gobierno Interior,
documento Oficial.
- PNUD. (2005). Informe sobre Desarrollo Humano..
- Skidmore, T & Smith, P. (1996). Historia Contemporánea de América Latina, Editorial
Crítica.
Fuentes Consultadas
-
BID, Indicadores económicos por países, en la pagina web
http://www.iadb.org/countries/index.cfm?language=English, consultado en Julio
de 2006.
-
CEPAL, Base de estadísticas e indicadores sociales, consultado en
http://websie.eclac.cl/sisgen/SistemasDisponibles.asp, consultado en Julio de 2006.
-
Chile (1927). Ley Nº 7.912.
61
- -------- (1960). Decreto con Fuerza de Ley Nº 181 del 05 de Abril de 1960.
- ---------- (1985). Decreto Supremo Nº 272 “Que establece normas sobre constitución,
misión, dependencia y funciones de las Fuerzas Armadas”
- -------- (1990). Ley Nº 18.948 “Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas”
- ---------- (1990). Ley Nº 18.961 “Orgánica de Carabineros”
- --------- (2004). Ley Nº 19.974 Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y creación de la
Agencia Nacional de Inteligencia.
- ----------- (2005). Constitución Política de la República de Chile. Texto refundido, coordinado
y sistematizado
INE,
Instituto Nacional de Estadísticas de Chile,
http://www.ine.cl., consultado en Julio de 2006.
Información disponible en
DIPRES, Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, Información disponible en
http://www.dipres.cl/ , consultado en Agosto de 2006.
62
VI.
ANEXOS
Tabla Anexa 1
Chile: Producto per capita (U$)
6223,573
5903,269
5663,246
5355,253
5254,894
5020,862
4860,59
4944,374
4451,934
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
4657,301
4314,907
2002
2003
2004
2005
Fuente: BID 2006
Tabla Anexa 2
Chile: Crecimiento económico (Cambio porcentual
anual del PIB)
10,6
7,4
6,6
6,1
5,9
4,5
3,7
3,4
3,2
2,2
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
-0,8
Fuente: BID 2006
63
Tabla Anexa 3
Chile: Inflación anual
8,2
7,4
6,1
5,1
3,8
3,6
3,3
2,9
2,8
2,5
1,1
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: BID, 2006
Indicadores económicos/Sociales:
a.- Deuda Externa (en miles de millones de dólares): 43,283 (2005)1.
2
Deuda en porcentaje del PIB
1995
1996
1997
1998
1999
5,6
1
2
4,1
3,1
3,1
3,8
2000
2001
2002
2003
3,4
4,4
5,5
6,5
CESLA, 2006, Centro de Estudios Latinoamericanos.
CEPAL, Base de datos.
b.- Tasa de desempleo: 7%. (Periodo Noviembre–Enero de 2006)1
1
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
7,4
6,4
6,1
6,4
9,8
9,2
9,1
9,0
8,5
INE, 2006
64
c.- Tasa de desempleo juvenil:
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
11,5
12,8
13
16,7
20,6
19,8
18,8
…
d.- Pobreza (% de la población bajo la línea de la pobreza): Según los resultados
analizados de la encuesta CASEN del año 2003, el 4,7% de la población chilena es
indigente, mientras que un 14% es pobre1.
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
…
23,2
…
23,2
…
20,2
…
…
18,7
…
1
MIDEPLAN (2006) División Social, Encuesta CASEN 2003 con factores de expansión en base a CENSO
2002.
e.- IDH (Lugar en el Ranking ): 37 (2005).
1
f.- Coeficiente de Gini: 0,571 (2005) .
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
…
0,553
…
…
…
0,559
…
…
0,552
…
1
PNUD (2005) Informe sobre Desarrollo Humano.
g.- Tasas de alfabetización: 95,7% de los adultos mayores de 15 años (2003).
Tasa de Analfabetismo1
1995
1996
1997
...
1
3.3
...
1998
1999
2000
2001
2002
2003
3
...
2.6
...
...
2.8
2004
CEPAL (2006) Base de estadísticas e indicadores sociales.
Tabla Anexa 4: Últimos cinco Ministros de Defensa de Chile
Nombre
Período
Civil/ Militar /
Militar ®
Vivianne Blanlot
11 de marzo de 2006 – actual
Civil
Jaime Ravinet
11/ 2004 – 11/03/2006
Civil
Michelle Bachelet
2002 – 11/2004
Civil
Mario Fernández
03/2000 – 2002
Civil
Edmundo Pérez-Yoma
22/06/1999 – 03-2000
Civil
José Florencio
Guzmán
1998 – 22/06/1999
Civil
65