INT-1349 - Comisión Económica para América Latina y el Caribe

INT-1349
LA INICIATIVA PARA LAS A M E R I C A S
DESDE UNA P E R S P E C T I V A ARGENTINA
Bernardo Kosacoff - Carlos Ferraro *
Diciembre d e 1991.
* Oficina d e la CEPAL e n B u e n o s Aires
-
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-
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.
El presente trabajo forma parte dei P r o y e c t o V o l k s w a g e n Stiftung. Ref: 11/67/066 'Tfie transformation of
the Argentine e c o n o m i c s y s t e m ; industry and international trade", c o o r d i n a d o por Bernardo Kosacoff.. .,
LA INICIATIVA PARA LAS AMERICAS DESDE UNA PERSPECTIVA ARGENTINA
1. Introducción. El planteo de la Iniciativa de las Américas y el contexto argentino.
El p r e s i d e n t e d e l o s E s t a d o s Unidos, G e o r g e Bush, el 2 7 d e junio d e 1 9 9 0 a n u n c i ó la llamada
Iniciativa para las A m é r i c a s (IRA), q u e c o n t i e n e un c o n j u n t o d e p r o p u e s t a s e n t r e s á r e a s fundamentales:
c o m e r c i o , inversiones y d e u d a ; e n forma c o m p l e m e n t a r i a s e incorporó a la p r o p u e s t a un c o m p o n e n t e s o b r e
m e d i o ambiente. Esta iniciativa representa, e n la ó p t i c a d e s u formulación, "una revisión a f o n d o d e la
política e c o n ó m i c a " y "un n u e v o e n f o q u e d e las r e l a c i o n e s d e E s t a d o s <Jnidos c o n América Latina"V a
t r a v é s d e un p l a n t e a m i e n t o integral d e s u s r e l a c i o n e s hemisféricas.
En s u c o n c e p c i ó n , "cada u n o d e l o s pilares d e la IRA e s t á r e l a c i o n a d o c o n l o s d e m á s y entre ellos
s e refuerzan mutuamente" a través d e un e n c a d e n a m i e n t o virtuoso q u e d e b e r í a t e n d e r a la modificación
d e las e x p e c t a t i v a s y, c o n ello, brindar la posibilidad d e abrir n u e v a s p e r s p e c t i v a s para estimular las
inversiones, a t e n d e r la d e u d a y, a partir d e una r e d u c c i ó n d e la m i s m a , facilitar la atracción d e capital y
el financiamiento d e flujos c o m e r c i a í e s . V
En materia d e inversión, la IRA p r o p o n e trabajar c o n el B a n c o Interamericano d e Desarrollo (BID) y e n principio t a m b i é n c o n el B a n c o Mundial- e n la c r e a c i ó n d e un n u e v o p r o g r a m a d e p r é s t a m o s dirigidos
a países que adopten
reformas estructurales a s o c i a d a s a la liberalización d e l c o m e r c i o y d e
los
m e c a n i s m o s d e m e r c a d o . S e p r o p o n e crear un F o n d o Multilateral d e I n v e r s i o n e s administrado por el BID
q u e brindará 1.500 u s $ millones en 5 a ñ o s , suministrados por E s t a d o s Unidos, J a p ó n - y - a l g u n o s p a í s e s
europeos.
La p r o p u e s t a r e c o n o c e la n e c e s i d a d d e aliviar la c a r g a d e la d e u d a d e l o s p a í s e s d e la región, y
a partir d e s u r e d u c c i ó n s e procura la c r e a c i ó n d e un clima favorable para las inversiones. Para ello s e
p r o p o n e n m e c a n i s m o s para reducir la d e u d a oficial c o n E s t a d o s U n i d o s por v a l o r e s q u e a s c i e n d e n a u s $
1 2 . 0 0 0 millones, d e a c u e r d o a la eficacia resultante d e l o s e s f u e r z o s d e l o s p a í s e s e n el m a n e j o d e la d e u d a ,
a las reformas introducidas para facilitar las inversiones y a las e v a l u a c i o n e s del F o n d o Monetario
Internacional (FMI) y el B a n c o Mundial.
V V é a s e G e o r g e B u s h (1990).
V V é a s e M. F r e c h e t t e (1991).
.
Sin e m b a r g o , la p r o p u e s t a d e m a y o r a l c a n c e s e refiere al c o m e r c i o internacional e n d o n d e el
objetivo d e largo p l a z o e s la c r e a c i ó n d e una z o n a d e libre c o m e r c i o q u e s e e x t i e n d a d e s d e Alaska hasta
Tierra del F u e g o . Para a v a n z a r hacia e s t a m e t a E s t a d o s U n i d o s e s t a d i s p u e s t o a e s t a b l e c e r a c u e r d o s c o n
m e r c a d o s d e América Latina y el Caribe y, e n particular, c o n g r u p o s d e p a í s e s q u e s e han a s o c i a d o para
lograr mayor liberalización d e c o m e r c i o .
Las d e c l a r a c i o n e s iniciales y l a s r e a c c i o n e s d e r e p r é s e n t a n t e s d e g o b i e r n o s latinoamericanos y
o r g a n i s m o s regionales c o m o el SELA, la ALAD!, la CEPAL, la OEA, el CARICOM V . d e m u e s t r a n en un
principio una actitud p r u d e n t e y positiva. Más allá d e las diferentes m o t i v a c i o n e s r e g i o n a l e s el énfasis fue
«
p u e s t o e n "destacar l o s p u n t o s d e interés mutuo""/ q u e permiten la profundización d e las e n u n c i a d o s d e
la IPA. D e s d e la p e r s p e c t i v a d e l o s E s t a d o s Unidos, "la IPA e s una o p e r a c i ó n d e c o n s t r u c c i ó n por
etapas"®/
y "dependerá e n gran m e d i d a d e lo q u e América Latina p u e d a h a c e r por sí misma".®/
Asimismo, d e s d e la ó p t i c a argentina, "más q u e un programa definido s a trata d e un c o n j u n t o embrionario
. d e objetivos y p o s i b l e s instrumentos", y e n c o n s e c u e n c i a "es n e c e s a r i o tener e n c u e n t a q u e l a s p r o p u e s t a s
q u e h a c e n ai c o n t e n i d o d e la iniciativa n o c o r r e s p o n d e n a una situación cerrada y q u e s u s c o n t e n i d o s s e
v a n a ir especificando".^/
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A m á s d e un a ñ o del a n u n c i o d e la IPA a p a r e c e n c o n claridad a l g u n a s d e l a s t e n d e n c i a s m á s
importantes q u e s u r g e n c o m o c o n s e c u e n c i a d e la misma. La primera d e ellas e s q u e s u e n f o q u e integral
brinda un m a r c o d e referencia totalmente distinto d e las f o r m a s parcializadas e n q u e s e p e n s a b a la
resolución d e los p r o b l e m a s d e l o s p a í s e s d e la región y s u inserción e n el m u n d o . La e s p e c i f i c a c i ó n d e
l o s c o n t e n i d o s d e la IPA e s t á íntimamente a s o c i a d a c o n las c o n d i c i o n e s m a c r o e c o n ó m i c a s d e l o s países,
las reformas estructurales n e c e s a r i a s para lograr s i m u l t á n e a m e n t e la estabilidad y el c r e c i m i e n t o y el
replanteo d e s u inserción internacional, e n s u d o b l e a s p e c t o d e apertura comercial y d e estrategia explícita
d e crecimiento d e las e x p o r t a c i o n e s . En síntesis, s e d e b a t e el m o d e l o d e desarrollo e c o n ó m i c o y social e n
la región.
7 V é a s e AU\DI (1991); CEPAL (1990); SELA (1991); INTAL-BID, (1991).
V V é a s e SEUk (1991).
V V é a s e D.Mulford, (1991).
sV V é a s e J.Katz (1991).
V V é a s e F.Peña (1991).
2
Una s e g u n d a c o n c l u s i ó n q u e s u r g e e s t á referida a l o s a s p e c t o s e n l o s c u a l e s la IPA p u e d e tener
resultados m á s significativos e n el corto plazo. En e s t e sentido, a p e ^ r d é la íhiportancia cualitativa del
tratamiento d e la inversión y d e la deuda, n o e s d e s u p o n e r q u e l o s r e c u r s o s involucrados e n la d i s c u s i ó n
d e la IPA a y u d e n a s o l u c i o n a r e s t o s d o s p r o b l e m a s c e n t r a l e s ®/. En c a m b i o , a p a r e c e la posibilidad d e
avanzar e n m e c a n i s m o s q u e tiendan a facilitar las relaciones comerciales. Dentro d e e s t o s m e c a n i s m o s
s e d e s t a c a n e n particular t o d o s aquellos q u e apuntan a resolver las c o n t r o v e r s i a s c o m e r c i a l e s y las
restricciones para-arancelarias q u e parecen s e r las barreras d e m a y o r importancia para el i n g r e s o d e las
p r o d u c c i o n e s originarias d e América Latina e n el m e r c a d o a m e r i c a n o .
Sin d u d a s q u e el actual c o n t e x t o m a c r o e c o n ó m i c o argentino, las profundas t r a n s f o r m a c i o n e s q u e
han tenido lugar e n la e c o n o m í a e n la última d é c a d a y l o s c a m b i o s , d e no m e n o r magnitud, q u e s e e s t á n
g e s t a n d o e n el e s c e n a r i o internacional, s o n n e c e s a r i a m e n t e i o s e j e s articuladores d e una evaluación
a d e c u a d a d e las p o s i b i l i d a d e s d e la IRA e n relación a la Argentina. Sin e m b a r g o , a c o n t i n u a c i ó n s ó l o s e
hará m e n c i ó n a a l g u n o s d e l o s a s p e c t o s e s e n c i a l e s d e l o s m i s m o s , atento al e s f u e r z o analítico q u e é s t o s
involucran.
En el e s c e n a r i o e c o n ó m i c o internacional s e e s t á n p r o d u c i e n d o a g u d o s c a m b i o s c o n una t e n d e n c i a
m u y marcada: un c r e c i e n t e p r o c e s o d e globalización d e la e c o n o m í a mundial. E s t e p r o c e s o e s el producto
d e l a s n u e v a s f o r m a s t e c n o l ó g i c o - p r o d u c t i v a s q u e s e e s t á n difundiendo c o n m a y o r intensidad e n las
s o c i e d a d e s m á s industrializadas y q u e e s t á n p r o d u c i e n d o c a m b i o s s i m u l t á n e a m e n t e en: *la organización
d e la producción; *la participación d e l o s p a í s e s e n la división internacional del trabajo; * l o s flujos d e
inversiones y financiamiento; *las e m p r e s a s y l o s s e c t o r e s c o n creciente liderazgo; *las corrientes del
c o m e r c i o internacional, etc. La difusión d e las t e c n o l o g í a s d e automatización y el c o m p l e j o informático
j u e g a n un d o b l e "rol" central e n e s t a s modificaciones: c o m o articulador del n u e v o paradigma t e c n o productivo y c o m o viabilizador d e la creciente globalización.
El c o m e r c i o internacional s e proyecta c o m o una radiografía d e e s t a s m o d i f i c a c i o n e s , e n l a s c u a l e s
los conflictos n o e s t á n a u s e n t e s . Por una parte s e p r o d u c e un gran incremento del c o m e r c i o , d i n a m i z a d o
principalmente por las industrias intensivas e n c o n t e n i d o s t e c n o l ó g i c o s , m a n o d e obra calificada y alto valor
a g r e g a d o , a s o c i a d o a una concentración del c o m e r c i o entre l o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s y s ó l o u n o s p o c o s
p a í s e s d e reciente industrialización. Por otra parte s e c o n s t i t u y e n b l o q u e s e c o n ó m i c o s {la CEE y la
reestructuración
de
Europa
V V é a s e R. Warner (1991)
del
Este; J a p ó n
y
el
Pacífico;
USA-Canadá-México),
produciéndose
i n c r e m e n t o s del p r o t e c c i o n i s m o y d e subsidios;
una c r e c i e n t e participación d e las
corporaciones
t r a n s n a c i o n a l e s y d e otras f o r m a s d e c o m e r c i o n e g o c i a d o . Las rígidas p o s i c i o n e s e n las n e g o c i a c i o n e s del
GATT para reestructurar el s i s t e m a global d e c o m e r c i o s o n e l o c u e n t e s d e l a s dificultades d e liberalizar l a s
v e n t a s internacionales d e b i e n e s y s e r v i c i o s e n un c o n t e x t o d e i n t e r e s e s c o n t r a p u e s t o s .
En el plano m a c r o e c o n ó m i c o local, la aplicación del "enfoque monetario del b a l a n c e d e pagos" e n
diciembre d e 1978 ha s i d o el p u n t o d e quiebre del m o d e l o d e industrialización anterior. El f r a c a s o d e e s t a
política y la crisis d e e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o resultante, g e n e r a r o n e n la d é c a d a del 80, c o n d i c i o n e s d e
inestabilidad e incertidumbre del m a r c o m a c r o e c o n ó m i c o q u e a b a r c a r o n l o s desequilibrios d e las c u e n t a s
f i s c a l e s y externas, la fragilidad del s i s t e m a financiero, etc. La n e c e s a r i a "estabilización" d e la e c o n o m í a n o
s ó l o fue un objetivo permanente, s i n o q u e s e convirtió e n un c a m i n o ineludible a partir del conjunto d e
perturbaciones en el f u n c i o n a m i e n t o d e la e c o n o m í a , q u e tuvieron e n l o s e p i s o d i o s hiperinflacionarios
g e n e r a d o s a partir d e abril d e 1 9 8 9 s u s m a n i f e s t a c i o n e s m á s c r u d a s . Los c o n d i c i o n a n t e s externos, la
n e c e s i d a d d e la c o n s i s t e n c i a y persistencia d e las políticas estabilizadoras y el c o n t e n i d o d e las m i s m a s
o c u p a r o n la atención d e la s o c i e d a d argentina.
En un c o n t e x t o hiperinflacionario el n u e v o g o b i e r n o q u e a s u m e a m e d i a d o s d e 1 9 8 9 articuló
distintas políticas antiinflacionarias a s o c i a d a s a reformas estructurales y n u e v a s f o r m a s d e inserción
internacional del país, q u e ya e s t a b a n e n p l e n o d e b a t e e n la g e s t i ó n anterior. L u e g o d e distintos intentos
c o n limitados éxitos, e n la actualidad, d e s d e inicios d e 1991, el d e n o m i n a d o "programa d e convertibilidad"
e s t á logrando los objetivos d e la estabilización, e n un c o n t e x t o d e reformas - e n particular e n el área fiscalq u e muestran un p a n o r a m a m u y distinto al p a s a d o . La reforma funcional y administrativa del aparato estatal;
la acelerada privatización d e las e m p r e s a s e s t a t a l e s (Teléfonos, Aerolíneas, etc.); la rebaja d e a r a n c e l e s
y la disminución d e l o s m e c a n i s m o s paraarancelarios; la d e s r e g u l a c i ó n del s i s t e m a e c o n ó m i c o , y la
liberalización d e m e r c a d o s ; el replanteo d e l o s s u b s i d i o s ; el c a m b i o d e estrategia e n el tratamiento d e la
d e u d a externa, incluidos e n particular l o s instrumentos d e capitalización y privatización; etc., s o n a l g u n a s
e v i d e n c i a s m á s q u e suficientes para ilustrar e s t o s p r o f u n d o s c a m b i o s .
:
E s t a s t e n d e n c i a s e n el e s c e n a r i o internacional y e n el c o n t e x t o macroeconómico-institucional local
articularon, a s u vez, profundas t r a n s f o r m a c i o n e s e n la estructura productiva local d e t e r m i n a n d o c a m b i o s
sectoriales y empresariales m u y significativos. Ellos abarcan, a la oferta agropecuaria y e n e r g é t i c a - c o n un
incremento d e los r e c u r s o s naturales- y a la reestructuración d e las actividades industriales.
Como
c o n s e c u e n c i a s e ha m o d i f i c a d o la e s p e c i a l i z a c i ó n d e la e c o n o m í a argentina c o n una inserción e n el
e s c e n a r i o internacional, m u y distinto del p a s a d o .
En ef m a r c o d e e s t a s t r a n s f o r m a c i o n e s no e s t u v o a j e n o un importante c a m b i o e n la relación política
bilateral d e la Argentina y E s t a d o s Unidos, g e n e r a n d o un punto d e quiebre d e largas d é c a d a s d e p o s i c i o n e s
a n t a g ó n i c a s . En s u definición e n materia d e relaciones internacionales/Argentina ha d e c l a r a d o abiertamente
y h a p u e s t o e n práctica s u alineamiento c o n E s t a d o s U n i d o s a través d e g e s t o s explícitos e n foros e
instancias diplomáticas internacionales. E s t o s c a m b i o s e n la orientación d e la política exterior argentina
s e tradujeron, e n la práctica, e n a c c i o n e s y d e f i n i c i o n e s e n el c a m p o internacional y e n c o m p r o m i s o s
bilaterales c o n E s t a d o s Unidos.®/
C o n s i d e r a n d o e s t e c o n t e x t o , el p r e s e n t e trabajo e s t á r e l a c i o n a d o c o n las p e r s p e c t i v a s d e inserción
externa d e la Argentina para lo cual s e describirá e n la s e g u n d a parte la actual estrategia comercial
analizando las políticas d e apertura y l o s a v a n c e s e n el MERCOSUR* q u e representa a c t u a l m e n t e la
propuesta
más
significativa.
La
tercera
parte
está
referida
al
intercambio
comercial
argentino-
norteamericano i n c l u y e n d o el análisis d e las principales c o n t r o v e r s i a s c o m e r c i a l e s y el análisis d e la
presencia d e la inversión directa extranjera (lED) e n la e c o n o m í a argentina. Por último s e c o n c l u y e c o n una
reflexión final s o b r e el t e m a .
2. Las estrategias comerciales.
2.a. La apertura de la economía
En el largo p e r í o d o d e la sustitución d e i m p o r t a c i o n e s - 1 9 3 0 hasta fines d e la d é c a d a del 70- la
e c o n o m í a argentina s e caracterizó por estar altamente protegida. L u e g o d e la política d e apertura unilateral
de
1978 a 1981, n u e v a m e n t e la e c o n o m í a vuelve a cerrarse,
p e r o c o n serias dificultades e n
su
funcionamiento. Esta situación lleva a! replanteo d e la estrategia comercial externa del país. El d e b a t e
durante la s e g u n d a parte d e la d é c a d a del 8 0 s e c e n t r ó s o b r e las v e n t a j a s y d e s v e n t a j a s d e estrategias
c o m e r c i a l e s unilaterales,
multilaterales,
regionales y d e
acuerdos
bilaterales preferenciales.
En
su
evaluación, e n el plano analítico, s e consideraban las v e n t a j a s d e aquellas estrategias q u e privilegiaban: "
1) la creación d e c o m e r c i o frente al d e s v í o d e c o m e r c i o ; 2) las s e ñ a l e s d e a s i g n a c i ó n d e
recursos
resultantes, e n l o s c u a l e s la i n d u c c i ó n d e ventajas c o m p a r a t i v a s d i n á m i c a s - a s o c i a d a s a i n c r e m e n t o s d e
competitividad
e incorporación d e p r o g r e s o t é c n i c o - era la m e t a m á s a u s p i c i o s a .
Además,
la
e j e c u c i ó n d e las políticas c o m e r c i a l e s n o eran neutras para c a d a u n o d e l o s a g e n t e s e c o n ó m i c o s , por lo
El clima q u e caracterizó la visita del presidente argentino a l o s E s t a d o s U n i d o s e n n o v i e m b r e d e 1991
e s una clara manifestación d e l a s n u e v a s relaciones bilaterales.
Ver J. N o g u é s (1991), R. B o u z a s (1991), D. C h u d n o v s k y - F. Porta (1990).
5
cual el d e b a t e incluía la d e f e n s a d e s u s intereses. Por otra parte, a nivel m a c r o e c o n ó m i c o , s u s e f e c t o s
afectaban s i m u l t á n e a m e n t e -entre otros factores- a las c u e n t a s externas, las c u e n t a s f i s c a l e s y las políticas
d e estabilización d e precios.
D e s d e 1985 s e a v a n z a e n varios frentes simultáneos. L o s d o s m á s importantes, q u e a n a l i z a r e m o s
s e g u i d a m e n t e , son: por una parte la rebaja arancelaria y la eliminación d e restricciones cuantitativas y
pararancelarias, y, por otra, el inicio d e la integración c o n Brasil, q u e s e e x t i e n d e l u e g o al p r o y e c t o del
MERCOSUR. Asimismo, la d i s c u s i ó n d e a c u e r d o s bilaterales c o n Italia, E s p a ñ a , Alemania, J a p ó n y m á s
recientemente la IPA, fueron p e r m a n e n t e s e n el período y e n l o s d o s primeros c a s o s s e tradujeron e n
a v a n c e s parciales. E s t o s a v a n c e s estuvieron a s o c i a d o s al o t o r g a m i e n t o d e líneas crediticias a t a s a
p r o m o c i o n a l e s para la c o m p r a d e equipamiento, pero a d e m á s estuvieron p r e s e n t e s e n las n e g o c i a c i o n e s ,
la participación preferencial d e e s t o s d o s p a í s e s en l o s p r o c e s o s d e privatizaciones, capitalización d e la
d e u d a externa y la a d j u d i c a c i ó n d e licitaciones públicas.
En el ámbito latinoamericano, c o n el restablecimiento del r é g i m e n d e m o c r á t i c o e n Chile e n 1990,
s e intentó d e s d e Argentina avanzar a c e l e r a d a m e n t e e n la integración c o n el país v e c i n o tratando a d e m á s
d e q u e é s t e s e integrara a las d i s c u s i o n e s para la c o n f o r m a c i ó n del MERCOSUR. Las a u t o r i d a d e s chilenas
decidieron n o incorporarse a e s t a alternativa subregional priorizando l o s a c u e r d o s bilaterales c o m o a q u é l l o s
c o n México, V e n e z u e l a y m a n t e n i e n d o e x p e c t a t i v a s e n un a c u e r d o d e libre c o m e r c i o c o n E s t a d o s Unidos.
Para avanzar e n la b ú s q u e d a d e c o m p l e m e n t a c i ó n y c o o p e r a c i ó n e c o n ó m i c a , Chile y Argentina, firmaron
un Acuerdo d e C o m p l e m e n t a c i ó n E c o n ó m i c a , el 2 d e a g o s t o d e 1991, e n B u e n o s Aires y e s t a b l e c i e r o n la
constitución d e un C o n s e j o d e C o m p l e m e n t a c i ó n E c o n ó m i c a .
-
..
La fijación d e a r a n c e l e s d e importación e s t u v o a s o c i a d a e n la Argentina a l o s criterios d e la política
fiscal e industrial. A e s t a s d o s á r e a s , a partir d e 1978 s e le a g r e g a n l o s o b j e t i v o s d e la estabilización d e la
e c o n o m í a , c o m e n z á n d o s e a utilizar la modificación d e l o s a r a n c e l e s c o m o u n o d e l o s instrumentos d e
control d e la Inflación. En particular, la utilización d e l o s a r a n c e l e s c o m o instrumento d e política industrial
presentó serias fallas. E s t a s c o m p r e n d í a n la e s c a s a evaluación d e l o s e f e c t o s reales y distributivos d e l o s
a r a n c e l e s selectivcs, s u n o articulación c o n l o s otros instrumentos d e política industrial, la incertidumbre
e n relación a s u s m o d i f i c a c i o n e s , etc.
D e s d e el inicio d e la sustitución d e importación e n 1930 l o s a r a n c e l e s eran m u y e l e v a d o s y s e
complementaban c o n
instrumentos paraarancelarios q u e e s t a b l e c í a n
prácticamente
el cierre d e
la
e c o n o m í a . En 1967 s e realizó una profunda reforma, q u e si bien n o m o d i f i c ó e s t a característica, le introdujo
criterios d e racionalidad al m a p a arancelario. En c a m b i o , la reforma d e 1976, q u e d i s m i n u y e las tarifas
p r o m e d i o v i g e n t e s d e l 9 4 % al 53%, d a c o m i e n z o a una n u e v a e t a p a q u e c o m i e n z a c o n la eliminación d e
la "sobreprotección" o "agua" d e las tarifas y la paulatina r e d u c c i ó n d e tas paraarancelarias y la d i s p e r s i ó n
tarifaria. En diciembre d e 1978, s e e s t a b l e c e un calendario q u e s e iniciaba e n e n e r o ' d é ' i g 7 9 c o n ún áráncel
p r o m e d i o del 26% y finalizaría - c o n un d e s c e n s o trimestral d e las tarifas- e n e n e r o d e 1 9 8 4 c o n un arancel
p r o m e d i o del 15% y la eliminación casi total d e las restricciones cuantitati\«s y paraarancelarfasi
El f r a c a s o del p r o g r a m a e c o n ó m i c o h a c e s u s p e n d e r el programa d e r e d u c c i ó n arancelaria e n 1981,
y s e r e s t a b l e c e un rígido control d e las i m p o r t a c i o n e s c o n f u e r t e s restricciones al c o m e r c i o , c o m b i n a n d o
instrumentos tarifarios y n o tarifarios. A partir d e 1 9 8 5 c o m i e n z a un lento y p r o g r e s i v o d e s m a n t e l a m i e n t o
d e l a s restricciones cuantitativas y el d e s c e n s o d e i o s niveles tarifarios c o n m o d i f i c a c i o n e s p e r m a n e n t e s ,
y objetivos c o n t r a p u e s t o s (Ver c u a d r o s 1 y 2). Finalmente e n abril d e 1991, s e aplica una estructura
arancelaria, d e tres n i v e l e s arancelarios, del 0%, 11% y 22% e n función d é s u g r a d o d é váfor á g r e g á d o y
nivel d e p r o d u c c i ó n local, c o n un nivel p r o m e d i o inferior al 10%. Asimismo, s e eliminan la mayoría d é las
barreras paraarancelarias. Por c u e s t i o n e s f i s c a l e s y d e nivel real d e tipo d e c a m b i o , e n o c t u b r e d e 1 9 9 1 s é
e l e v a n l o s a r a n c e l e s al 5%, 13% y 22% respectivamente.
2.b. Los avances del MERCOSUR
El p r o c e s o d e integración q u e d e s e m b o c a e n el P r o y e c t o d e Integración d e Argentina, Brasil,
P a r a g u a y y Uruguay e n un M e r c a d o C o m ú n (MERCOSUR), s e inicia e n julio d e 1 9 8 6 c o n la p u e s t a e n
m a r c h a del Programa d e Integración y C o o p e r a c i ó n E c o n ó m i c a entre Argentina y Brasil (PICE) q u e
promueve, a través d e p r o t o c o l o s sectoriales, la integración principalmente c o m e r c i a t entre l o s d o s p a í s e s . '
En el m a r c o del PICE ( d e s d e 1986 a 1990) s e firmaron 2 3 p r o t o c o l o s s o b r e i o s nF)ás"dtvérsós4óp¡cbsT e n í r S '
l o s c u a l e s , el d e B i e n e s d e Capital y el d e B i e n e s Alimenticios Industrializados m e r e c e n s e r d e s t a c a d o s por
constituir las primeras e x p e r i e n c i a s d e "Listas C o m u n e s " c o n tratamiento d é p T ú d a c r o l i a c i o n á l e n a m b o s •
p a í s e s . El PICE s e r e n e g o c i a b a c a d a s e i s m e s e s y l o s P r o t o c o l o s d e carácter c o m e r c i a l ( b i e n e s d e capital,
b i e n e s alimenticios industrializados, etc.) s e iban a m p l i a n d o e n u n e s q u e m a d e incorporación "producto
por producto".
Las primeras n e g o c i a c i o n e s dieron c o m o resultado Listas C o m u n e s c o m p u e s t a s d e una cantidad
c o n s i d e r a b l e d e Items, p e r o e n la medida q u e s e requería la a p r o b a c i ó n d e l a s E n t i d a d e s Industrialés
privadas para la incorporación d e n u e v o s p r o d u c t o s a la n e g o c i a c i ó n , el universo d e b i e n e s d i s p o n i b l e s
s e f u e a g o t a n d o . Así, c o n c a d a nueva ronda la ampliación d e las Listas C o m u n e s resultaba m á s marginal.
Para solucionar los p r o b l e m a s p l a n t e a d o s e n el e s q u e m a d e la integración, e n n o v i e m b r e d e 1 9 8 8 l o s
P r e s i d e n t e s Alfonsín y S a r n e y firman e! 'Tratado d e Integración y C o o p e r a c i ó n Argentino-Brasileño" q u e .
entre s u s objetivos b á s i c o s , s e p r o p u s o modificar ei m a r c o d e la integración binacional. D i c h o Tratado
proyectaba crear u n e s p a c i o e c o n ó m i c o c o m ú n e n un p l a z o d e 10 a ñ o s , m e d i a n t e la r e m o c i ó n d e
. o b s t á c u l o s tarifarios y n o tarifarios al c o m e r c i o y la a r m o n i z a c i ó n d e l a s políticas internas d e a m b o s p a í s e s .
N o obstante, l o s f r a c a s o s del Plan Austral e n Argentina y del Plan C r u z a d o e n Brasil p r o v o c a r o n profundas
crisis e c o n ó m i c a s y políticas e n a m b o s países, r e l e g a n d o el P r o y e c t o d e Integración a un plano s e c u n d a r i o
h a s t a m e d i a d o s d e 1990.
En julio d e 1990, l o s P r e s i d e n t e s Collor y M e n e m c o n la firma d e l "Acta d e B u e n o s Aires' d e c i d e n ,
entre otras medidas: a) modificar l o s instrumentos y m e c a n i s m o s d e n e g o c i a c i ó n , b) anticipar e n c i n c o
a ñ o s la f e c h a para la c o n f o r m a c i ó n d e un M e r c a d o C o m ú n entre Argentina y Brasil (31 d e diciembre d e
- 1994) y c) pautar un c r o n o g r a m a d e rebajas a u t o m á t i c a s y lineales d e l o s a r a n c e l e s recíprocos, q u e '
alcanzará el 100% d e preferencia para el c o m e r c i o entre a m b o s p a í s e s a f i n e s d e 1^94.
El T r a t a d o d e Asunción", para la c o n f o r m a c i ó n del MERCOSUR, firmado e n m a r z o d e 1991, s u m a ^
a i o s a c u e r d o s a P a r a g u a y y Uruguay y c o m i e n z a a t e n e r operatividad a f i n e s d e n o v i e m b r e y culmina e n
diciembre, c o n la primera reunión del C o n s e j o d e Ministros del MERCOSUR. Existen t e m a s t r a s c e n d e n t e s ,
q u e fueron definidos c o m o objetivos y p r o p ó s i t o s del M e r c a d o C o m ú n e n l o s q u e n o s e a l c a n z ó c o n s e n s o
y q u e d e b e r á n ser d e c i d i d o s m á s adelante. Entre l o s m á s importantes, q u e d a r o n sin definición l o s
a r a n c e l e s c o m u n e s frente a t e r c e r o s p a í s e s y la c o o r d i n a c i ó n d e las "políticas m a c r o e c o n ó m i c a s . Por otra
parte, a n t e s d e 120 d í a s (fines d e marzo d e 1992) d e b e r á q u e d a r d e c i d i d a un s i s t e m a d e s o l u c i ó n d e
controversias.
En la m e d i d a e n q u e n o s e llegue a a c u e r d o e n e s t a s d e f i n i c i o n e s , y s e v a y a n r e d u c i e n d o
e n forma gradual y a u t o m á t i c a l o s a r a n c e l e s residuales, el e s p a c i o e c o n ó m i c o e n formación, p r o y e c t a d o
c o m o futuro m e r c a d o c o m ú n s e v e limitado a funcionar c o m o u n a z o n a de-libre c o m e r c i o .
•
-
^ ^;•
A s u vez, s u b s i s t e n un conjunto d e asimetrías. Entre l a s m á s i m p o r t a n t e s s e d e s t a c a n las
diferencias en: tarifas e n e r g é t i c a s ; c o s t o del crédito; s u b s i d i o s a ra p r o d u c c i ó n ; políticasiribütariás y d é '
p r e c i o s diferenciales; r e g í m e n e s p r o m o c i o n a l e s s e c t o r i a l e s y regionales; c o s t o d e la m a n o d e obra;
limitaciones al m o v i m i e n t o d e capitales y existencia d e d o b l e m e r c a d a d e c a m b i o s e n Brasil "vis a vis" la
libertad al movimiento d e c a p i t a l e s y m e r c a d o ú n i c o d e c a m b i o s e n Argentina, U r u g u a y y Paraguay.
El diciembre d e 1990, el conjunto d e l o s a c u e r d o s q u e Brasil y Argentina a l c a n z a r o n e n l o s últimos
a ñ o s s e c o m p e n d i a n e n un ú n i c o d o c u m e n t o : el A c u e r d o d e C o m p l e m e n t a c i ó n E c o n ó m i c a N° 14 (ACE
N» 14) q u e incorpora y r e s u m e t o d a s la c o n c e s i o n e s o t o r g a d a s h a s t a e s a f e c h a entre a m b o s p a í s e s e n el
ámbito d e la ALAD!.
8
La falta d e c o o r d i n a c i ó n d e las variables m a c r o e c o n ó m i c a s y la persistencia d e las asimetrías
existentes, revela la c o n v e n i e n c i a d e supervisar la situación d e l o s s e c t o r e s industriales frente al p r o c e s o
integrador y la n e c e s i d a d d e definir un m a r c o para n e g o c i a r AcuerdiDS Sectóflalés, a s í c ó m o la posibilidad
—
d e n e g o c i a r a c u e r d o s e s p e c í f i c o s para l o s s e c t o r e s Industriales c o n s i d e r a d o s "sensibles", c o n el fin d e
permitir s u transformación durante la e t a p a d e transición, hasta fines d e 1994. En e s t e sentido,
los'
A c u e r d o s podrán prever, para el corto plazo, m e d i d a s e s e n c i a l m e n t e c o m e r c i a l e s d i s e f i a d a s s e g ú n l a ' ^
n e c e s i d a d d e c a d a s e c t o r , t e n d i e n t e s a amortiguar l o s e f e c t o s d e las variables e x t e m a s n o equilibradas y
'
" "
a facilitar la transición, c o n c i b i e n d o reglas d e c o n v i v e n c i a y minimizando e n c a d a c a s o l o s e f e c t o s n e g a t i v o s
-
"
del cronogranna d e r e d u c c i o n e s arancelarias p a c t a d a s e n el Tratado d e Integración. Para el m e d i a n o plazo,
deberían p o d e r ampliarse para abarcar la c o o r d i n a c i ó n d e las políticas industriar y t e c n o l ó g i c a . -
- -
'
"
_
_;
T r a n s c u n i d o s n t ó s d e c i n c o a ñ o s del inicio d e las n e g o c i a c i o n e s c o n Brasil s u r g e n c o n claridad
a l g u n o s resultados q u e evidencian la potencialidad d e e s t e p r o c e s o d e integración, pero también l a s
^
dificultades q u e n o s o n m e n o r e s . Sin d u d a q u e la fragilidad d e la b a s e ' c o m e r c i a l e s uh'purito d e partida
débil para la integración y m á s aún d e s d e la perspectiva brasileña. Mientras q u e Brasil representa m e n o s
del 15% del c o m e r c i o exterior argentino, Argentina n o a l c a n z a al 5% del c o m e r c i o exterior brasileño 'V-
=
Complementariamente, l o s distintos c r o n o g r a m a s d e apertura comercial, m u c h o m á s a c e l e r a d o s e n
Argentina, c o m p l e j i d a d e s para el establecimiento d e un arancel e x t e m o c o m ú n y las-dificultades d e compatibilizar las políticas m a c r o e c o n ó m i c a s e industriales c u e s t i o n a la posibilidad d e lograr la m e t a d e
—- -
-
tender hacia un M e r c a d o Común, circunscribiendo l o s l o g r o s bajo las características d e una z o n a d e libre
comercio.
•
^
-
:
P e r o l o s a v a n c e s e n mejorar y armonizar las c o n d i c i o n e s d e competericiá e ñ e r á r é á comércíál s b n
significativos. Las preferencias arancelarias e n e n e r o d e 1 9 9 2 son-el 54% y a u t o m á t i c a m e n t e d e s c i e n d e n e n 7 puntos p o r c e n t u a l e s c a d a s e m e s t r e . Las e x c e p c i o n e s s ó l o abarcan a l r e d e d o r d e ^ O O items y s u reducción e s m á s del 20% por año. Asimismo, la definición d e normas t é c n i c a s , registros, control
integrado d e fronteras, fletes, c o n d i c i o n e s d e transporte, etc., han mejorado s e n s i b l e m e n t e y e s factible e n
el corto plazo la c o n c r e c i ó n d e un m e c a n i s m o d e resolución d e controversias c o m e r c i a l e s . Los c a m b i o s
d e e s t a s c o n d i c i o n e s c o m e r c i a l e s s e reflejan e n l o s d a t o s d e exportaciones d e Argentina" á Brasil, q u é
pasaron d e 7 0 0 millones d e d ó l a r e s en 1 9 8 6 a 1423 millones d e dólares e n 1990 c o n una reversión del
s a l d o comercial negativo q u e caracterizaba a l o s a ñ o s anteriores tograndó Un superávit d e 4 0 0 millones
Esta e s c a s a b a s e comercial previa, a diferencia d e otras experiencias d é integración" c ó m o la CEE
ó EE.UU.-México-Canadá, e s uno d e l o s a s p e c t o s q u e a y u d a a entender por q u e el MERCOSUR e s para
el Brasil un t e m a d e u n a importancia relativa menor, frente a d e s a f í o s c o m o l o s q u e s e enfrenta e n la
resolución d e s u s desequilibrios m a c r o e c o n ó m i c o s y el replanteo d e su inserción internacional.
~
—
d e d ó l a r e s e n 1 9 8 9 y d e 7 0 0 millones d e d ó l a r e s e n 1 9 9 0 (Ver Cuadro 3). Las v e n t a j a s e ñ la p r o d u c c i ó n
d e alimentos y e n d e t e r m i n a d a s p r o d u c c i o n e s d e s e r i e s c o r t a s o a p e d i d o d e industrias^intensivas e n et u s o
d e ingeniería y m a n o d e obra calificada han s i d o l o s d e s e m p e ñ o s m á s e x i t o s o s d e l a s firmas argentinas.
Finalmente, e s importante señalar q u e a d e m á s d e l a s claras d e f i n i c i o n e s políticas argentinas
r e s p e c t o del MERCOSUR, e x i s t e una actitud y a c a s i g e n e r a l i z a d a por parte d e l o s e m p r e s a r i o s d e
considerar c o m o un d a t o la t e n d e n c i a hacía el p r o c e s o d e i n t e g r a c i ó n / E n e s e plano, y a m u c h a s d e l a s
d e c i s i o n e s d e inversión y d e política comercial e s t á n s i e n d o t o m a d a s e n e s t e c o n t e x t o . En particular, e s t e
f e n ó m e n o s e o b s e r v a e n l a s estrategias d e l a s subsidiarias d e ET y e n l a s e m p r e s a s n a c i o n a l e s d é m a y o r
t a m a ñ o , v e r i f i c á n d o s e entre é s t a s las e x i s t e n c i a s d e m u c h o s c a s o s d e firmas - s u p e r a n el centenar- q u e
y a e s t á n o p e r a n d o e n Brasil c o n plarttas industriales.
En el m a r c o d e la IPA e s t á claramente definido q u e s u s a l c a n c e s n o e s t á n s o l a m e n t e circunscriptos
a a c u e r d o s bilaterales c o n p a í s e s , sino por el contrario, e n s u s p r o p i o s fündartieritós y én~reitefadás~
d e c l a r a c i o n e s posteriores s e c o n s i d e r a q u e l o s a c u e r d o s c o n g r u p o s d e p a í s e s s o n un p a s o d e transición
a d e c u a d o e n el c a m i n o d e la definición d e la IPA y la profundización d e l o s p r o c e s o s s u b r e g i o n a l e s d e
integración. E s t o h a q u e d a d o ratificado c o n la finna, e n W a s h i n g t o n el 1 9 d é m a r z o d e 1991, del
d e n o m i n a d o T r a t a d o del Jardín d e las Rosas" entre l o s E s t a d o s U n i d o s y l o s c u a t r o p a í s e s integrantes del
MERCOSUR, definiendo e s t a n u e v a e c u a c i ó n e x p r e s a d a e n l o s t é r m i n o s d e
4 -I- 1 = MERCOSUR en avance hacia la IPA
E s t a s simultáneas v í a s para avanzar e n l o s p r o c e s o s d e integración representan u n a visión a d e c u a d a y
pragmática q u e s u m a l o s e s f u e r z o s e n v e z d e c o n t r a p o n e r l o s . - E s t a m i s m a visión, s e t i e n e d e s d é la
perspectiva brasileña " / e n la cual s e ha planteado, q u e la fortaleza d e u n a p o s i c i ó n c o m ú n eri §1 m a r c o '
del MERCOSUR permite un punto d e a p o y o m u c h o m á s s ó l i d o para concretar l o s a v a n c e s e n la IPA.
3. Las relaciones comerciales bilaterales.
-
-
= -- - -
3.a. El intercambio comerciaL Las controversias.
Entre l o s a s p e c t o s m á s salientes del intercambio c o m e r c i a l (Ver C u a d r o s 4 y 5) entre la Argentina
V é a s e W. Fritsch (1991)
10
y l o s EE.UU. s e d e s t a c a n
La balanza d e c o m e r c i o tuvo un s a l d o estructuralmente n e g a t i v o paria la Afgéntiñá'hasta~ el a ñ o
1987, reforzado e n el p e r í o d o d e apertura d e 1979-81.
Este s a l d o c o m e r c i a l negativo, s e revierte e n el trienio 1988-90," e n el cual las e x p o r t a c i o n e s
p r o m e d i o a n u a l e s fueron d e 1.334 millones d e d ó l a r e s y l a s i m p o r t a c i o n e s d e 8 7 2 mHlones d e
dólares, lo q u e g e n e r ó un superávit d e 4 6 2 millones d e d ó l a r e s para la Argentina.
Este c a m b i o d e t e n d e n c i a n o p u e d e c o n s i d e r a r s e c o m o un p r o c e s o irreversible, d a d o el bajo nivel
d e i m p o r t a c i o n e s d e la Argentina, q u e ya e n 1991 s e modifica, p r o d u c t o d e la mayor apertura d e
la e c o n o m í a y el c r e c i m i e n t o del m e r c a d o interno.
•
La p e r f o n n a n c e del último trienio e s t u v o influido e s e n c i a l m e n t e por las manufacturas industriales
n o b a s a d a s e n r e c u r s o s a g r o p e c u a r i o s . E s t o s p r o d u c t o s n o tradicionales p a s a n á répréséiítár rriás
d e la mitad d e l a s e x p o r t a c i o n e s y a s u v e z , el m e r c a d o d e EE.UU; e s eri la d é c a d a del 8 0 cerca"
del 25% d e s u s e x p o r t a c i o n e s mundiales, d u p l i c a n d o l o s v a l o r e s o b s e r v a d o s e n l o s a ñ o s 70.
D e s d e la p e r s p e c t i v a Argentina, el m e r c a d o d e EE.UU., a p e s a r d e n o s e r determinante,
es
altamente significativo, s i e n d o junto c o n Brasil s u s d o s s o c i o s corrierciálés a nivef d é país m á s •
importantes. En términos d e las e x p o r t a c i o n e s , la Argentina c o l o c ó e n la d é c a d a del 8 0 alrededor
del 13% d e s u s p r o d u c t o s a EE.UU., d u p l i c a n d o c a s i la participación d e una d é c a d a atrás.
Mientras l o s p r o d u c t o s d e EE.UU. representaron entre el 16% y el 2 2 % d e las importaciones
argentinas e n la serie 1 9 7 3 / 1 9 9 0 . D e s d e el á n g u l o d e EE.UU. la relación e s asimétrica, el c o m e r c i ó •
c o n Argentina e s t á m u y por d e b a j o d e l 1% d e s u c o m e r c i o mundial;
.
.-.-:- r ; . .- -r
El intercambio comercial e s t á caracterizado por una alta c o n c e n t r a c i ó n del c o m e r c i o por parte d e
un reducido n ú m e r o d e e m p r e s a s . En el a ñ o 1988, l a s 10 principales e x p o r t a d o r a s <;encentraror^ el 24.7% del total d e e x p o r t a c i o n e s a r g e n t i n a s a EE.UU., las 5 0 m a y o r e s el 5 7 . 7 % y las 100 m a y o r e s
el 72.8%. En t é r m i n o s d e l a s importaciones, las 10 principales importadoras c b h c é n f r a r o n el 27.3%"
d e s u valor, l o s 5 0 m a y o r e s el 50.4% y las 100 m a y o r e s el 61.3%.
Las subsidiarias d e e m p r e s a s t r a n s n a c i o n a l e s tienen un fuerte i m p a c t o e n el c o m e r c i o bilateral. En
particular, e n el a ñ o 1 9 8 4 d e las 100 e m p r e s a s c o n m a y o r valor d e importación 6 4 firmas eran
subsidiarias
y
generaron
el 64.7%
de
sus
importaciones,
siendo
45 d e
ellas d e
capital
norteamericano,
- r e p r e s e n t a n d o la mitad d e las i m p o r t a c i o n e s d e las 100 e m p r e s a s
m á s significativas-. 1_a
participación e n l a s e x p o r t a c i o n e s era menor, v e r i f i c á n d o s e 1 4 firmas a m e r i c a n a s q u e exportaron
a EE.UU. m á s d e 1.5 millones d e d ó l a r e s c a d a una, c o n un total d e e x p o r t a c i o n e s d e 120 millones
' Y Para un análisis del intercambio comercial ver G. B e z c h i n s k y y B. K o s a c o f f ( 1 9 9 f ) .
11
d e dólares. Entre l a s 1 0 0 e m p r e s a s d e m a y o r exportación había 2 3 subsidiarias q u e tenían el 3 0 . 9 %
d e s u s exportaciones.
-
-
- Los principales r a s g o s d e la relación c o m e r c i a l entre Argentina- y E s t a d o s ^ U n i d o s han s i d o
a n a l i z a d o s e n un e x c e l e n t e artículo d e Makuc e n el q u e s e s o s t i e n e q u e "los principales p r o d u c t o s d e
exportación argentina s o n vulnerables por c u e s t i o n e s internas e s t a d o u n i d e r i s e s ; y e s p e c í f i c a m e n t e , á c a u s a
d e la situación d e l o s s e c t o r e s industriales c o n l o s q u e c o m p i t e n y d e l a s d e f e n s a s q u e brinda la legislación
comercial v i g e n t e e n E s t a d o s U n i d o s " . " /
::
: :
~
' > '"
:
:: _
La vulnerabilidad d e l a s e x p o r t a c i o n e s a r g e n t i n a s a l o s E s t a d o s * U n i d o s e s t á determinada por la '
naturaleza d e l o s b i e n e s e x p o r t a d o s . E s t o s p u e d e n diferenciarse e n t r e s g r u p o s : i) el d e l a s materias prinias
y manufacturas d e o r i g e n a g r o p e c u a r i o c o n p o c o valor a g r e g a d o c o m o s o n - l a s c a r n e s r f r u t a s , - p e s c a d o ,
a c e i t e s , etc.; ii) el d e l a s manufacturas d e o r i g e n a g r o p e c u a r i o c o n m a y o r valor a g r e g a d o , c o m o s o n l o s
textiles, el c a l z a d o , l a s c o n f e c c i o n e s , l o s p r o d u c t o s c e r á m i c o s , etc.; y iii) l a s m a n u f a c t u a r a s industriales
propiamente d i c h a s c o m o el a c e r o , el papel, l o s p r o d u c t o s q u í m i c o s y et aluminio. La naturaleza d e l o s
b i e n e s exportados, e s p e c i a l m e n t e l o s del s e g u n d o y tercer grupos^ determinan u n a c o m p e t e n c i a o b l i g a d a
c o n la oferta e s t a d o u n i d e n s e proveniente d e s e c t o r e s particularmente s e n s i b l e s . - D e n t r o d e e s t o s p r o d u c t o s
altamente conflictivos s e d e s t a c a n l o s textiles, l a s c o n f e c c i o n e s (a partir d e textiles y c u e r o ) y l o s p r o d u c t o s
siderúrgicos, q u e e n c o n s e c u e n c i a , s e hallan p e r m a n e n t e m e n t e s u j e t o s a la a m e n a z a d e d e n u n c i a s por l a existencia d e dumping, d e s u b s i d i o s o d e distorsión d e mercado.-
-
-
.
_ —
._
/
La política c o m e r c i a l d e E s t a d o s U n i d o s q u e sirve d e m a r c o al d i s e ñ o d e la l e g i s l a c i ó n comerciala m e r i c a n a c o m b i n a e n forma simultánea a s p e c t o s o f e n s i v o s CO'rt a s p e c t o s d e f e n s i v o s ' q u e
resultan
c o m p l e m e n t a r i o s . L o s l i n e a m i e n t o s d e f e n s i v o s h a c e n hincapié e n el p e r f e c c i o n a m i e n t o d e l o s instrumentos
d e s t i n a d o s a evitar la llamada " c o m p e t e n c i a desleal" e n el m e r c a d o interno e s t a d o u n i d e n s e y e s t á n
c o n t e n i d o s e n la legislación s o b r e s u b s i d i o s y d e r e c h o s c o m p e n s a n t o r i o s , s o b r e d u m p i n g y d e r e c h o s
antidumping y s o b r e m e d i d a s d e "alivio" a la industria a m e r i c a n a e n s i t u a c i o n e s críticas.
A nivel multilateral l o s E s t a d o s U n i d o s h a n i m p u l s a d o a través del GATT el e s t a b l e c i m i e n t o d e
r e g l a s para la d e f e n s a d e l o s d e r e c h o s d e p r o p i e d a d intelectual (DPI), la eliminación d e s u b s i d i o s ®n el
c o m e r c i o internacional d e p r o d u c t o s a g r o p e c u a r i o s , la inclusión del c o m e r c i o internacional d e servicios y
la d e f e n s a d e las i n v e r s i o n e s d e e m p r e s a s e s t a d o u n i d e n s e s e n el exterior a t r a v é s d e l o s a c u e r d o s d e garantías. Al m i s m o t i e m p o la legislación a m e r i c a n a h a p e r f e c c i o n a d o m e d i a n t e la l e y d e c o m e r c i o el
V é a s e A. Makuc (1990).
12
m e c a n i s m o d e n o m i n a d o "Super 301° para la investigación d e l a s d e n o m i n a d a s prácticas corriérclales
d e s l e a l e s . A d e m á s , a t r a v é s d e otro dispositivo: el "Special 301" s e investiga la situación d e l o s DPI e n
t e r c e r o s p a í s e s y la s a n c i o n e s a aplicar a l o s infractores.
—•
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D e e s t a forma, la política comercial a p a r e c e c o m o el origen princip>aí d e l o s c o n f l i c t o s e n la relación
comercial A r g e n t i n a - E s t a d o s U n i d o s d e b i d o al i m p a c t o e n el c o m e r c i o d e Jas d i s p o s i c i o n e s y m e d i d a s
a d o p t a d a s por l a s a u t o r i d a d e s a m e r i c a n a s . Las principales á r e a s d e c o n f l i c t o d e n t r o d e las r e l a c i o n e s
c o m e r c i a l e s entre a m b o s p a í s e s e s t á n c e n t r a d a s e n l o s e f e c t o s del análisis d e l o s s u b s i d i o s y dumping,
las c u o t a s d e importación, l a s c o n s i d e r a c i o n e s s o b r e prácticas c o m e r c i a l e s d e s l e a l e s y o t r o s f o c o s d e
conflicto p e n d i e n t e s l i g a d o s a l o s servicios y a l o s DPI. En contrario, el^principal p u n t o d e a c u e r d o e s t á
d a d o en la disputa c o n la C.E.E. por l o s s u b s i d i o s agrícolas.
Dentro d e l a s e x p o r t a c i o n e s argentinas a E s t a d o s U n i d o s l a s d e n u n c i a s por utilización d e s u b s i d i o s ^
o d e dumping están radicadas
m a y o r m e n t e e n p r o d u c t o s del s e c t o r s i d e r ú r g i c o y textil, s i g u i e n d o e n
orden d e importancia, l a s manufacturas d e c u e r o -principalmente v e s t i m e n t a s d e c u e r o - y c a l z a d o s . Durante
el a ñ o 1 9 9 0 l a s a u t o r i d a d e s a m e r i c a n a s iniciaron i n v e s t i g a c i o n e s s o b r e p r o d u c t o s a r g e n t i n o s para la
imposición d e d e r e c h o s antidumping a b i e n e s c o m o el alambre d e a c e r o y c h a p a s al silicio; a s í m r s m o s e
iniciaron i n v e s t i g a c i o n e s s o b r e d e r e c h o s c o m p e n s a t o r i o s l i g a d o s a la utilización d e . s u b s i d i o s e n p r o d u c t o s
d e cuero.
U n o d e l o s m a y o r e s p r o b l e m a s q u e tenía la Argentina e s t a b a r e l a c i o n a d o c o n la aplicación d e la
prueba del d a ñ o q u e e s u n o d e l o s a s p e c t o s c r u c i a l e s d e l o s p r o c e d i m i e n t o s q u e s e llevan-a c a b o enE s t a d o s U n i d o s para determinar si s e han incurrido e n v i o l a c i o n e s - a la l e y d e s u b s i d i o s y / 0 ' d e " d ú m p i r i g "
En l o s c a s o s d e d e n u n c i a s d e dumping, la ratificación argentina del C ó d i g o Antidumping a p r o b a d o e n el
GATT, detemnina q u e d e b e c o m p r o b a r s e la p r e s e n c i a d e perjuicio material o a m e n a z a cierta a la industria
e s t a d o u n i d e n s e . En c a m b i o , la mayor fragilidad argentina e s t a b a d a d a p o r s u s dificultades d e acordar el
C o d i g o d e S u b s i d i o s del GATT, d a d o q u e s u s anteriores políticas p r o m o c i o n a l e s eran un o b s t á c u l o
insalvable para s u ratificación. R e c i e n t e m e n t e , s e h a firmado un a c u e r d o bilateral entre a m b o s p a í s e s e n
la materia, q u e s o l u c i o n a e s t e problema, y por lo tanto incluye a la p r u e b a del d a ñ o c o m o requisito previo
a las sanciones.
La aplicación d e c u o t a s a la importación s e aplica a d e t e r m i n a d o s p r o d u c t o s c o n f u n d a m e n t o e n
n o r m a s o d i s p o s i c i o n e s a m e r i c a n a s o a través d e
regulaciones
acordadas
a
nivel multilateral
o
internacional. En el c a s o d e p r o d u c c i o n e s argentinas l a s c u o t i f i c a c i o n e s a f e c t a r o n l a s e x p o r t a c i o n e s del
s e c t o r textil, las d e azúcar, q u e s o s y a c e r o s e s p e c i a l e s . Asimismo, otras á r e a s d e c o n f l i c t o h a n s i d o el t e m a
13
d e l o s "couriers aéreos", i o s s u p u e s t o s s u b s i d i o s a ia soja y ia n o inclusión d e Argentina e n tos a c u e r d o s
d e restricción voluntaria e n el s e c t o r siderúrgico.
U n o d e l o s c a s o s m á s notorios d e d e n u n c i a d e prácticas c o m e r c i a l e s d e s l e a l e s - p o r parte d e l a s
autoridades americanas, e s el d e patentamiento d e p r o d u c t o s f a r m a c é u t i c o s c u y a c u e s t i ó n central radica
e n la falta d e legislación a c e p t a b l e y las dificultades e n l o s p r o c e d i m i e n t o s d e registración y a p r o b a c i ó n
d e p r o d u c t o s f a r m a c é u t i c o s previo a s u lanzamiento al m e r c a d o . La actual d i s c u s i ó n , e n e i r á m b i t o
parlamentario argentino d e una n u e v a ley, dentro del P r o y e c t o del Ejecutivo e n m a r c a d o e n u n a filosofía
q u e c o n t e m p l a l o s r e c l a m o s norteamericanos, ha abierto un c o m p á s d e e s p e r a a la aplicación
de
s a n c i o n e s e n e s t e área, q u e c u e n t a c o n un a n t e c e d e n t e m u y c e r c a n o e n l o s c a s o s brasileño, c o r e a n o y
chileno.
En otro plano, l a s restricciones arancelarias s o n d e m e n o r relevancia d e b i d o a d o s motivos. El
primero d e ellos e s por l o s r e d u c i d o s niveles d e l o s a r a n c e l e s s , q u e s o n inferiores er> p r o m e d i o al 5%. El
s e g u n d o motivo e s t a relacionado c o n el S i s t e m a Generalizado d e P r e f e r e n c i a s (SGP). q u e e s
una
autorización del C o n g r e s o d e EEUU al Presidente para n o cobrar a r a n c e l e s a p r o d u c t o s originariós d e
p a í s e s en desarrollo. La Argentina tenía posibilidades e n 1990 d e entrar p r o d u c t o s b a j o el S G P por el orden
d e 5 0 0 millones d e dólares, efectivizando alrededor d e 4 5 0 millones, lo q u e h a s i g n i f i c a d o la mejor
performance latinoamericana d e g r a d o d e utilización del SGP.^®/ E s t a s cifras r e p r e s e n t a n c e r c a d e un
tercio d e l a s e x p o r t a c i o n e s argentinas a l o s E s t a d o s Unidos. En relación al futuro s e p r e s e n t a n t e n d e n c i a s
contrapuestas. Por una parte el listado del S G P s e revisa anualmente, su.trámjte e s s e n c i l l o y la Argentina
ha d e m o s t r a d o tener una alta c a p a c i d a d d e a p r o v e c h a m i e n t o d e e s t e m e c a n i s m o . P e r o por otra parte, la
c o n c e s i ó n d e e s t a preferencia e s t á motivada para permitir la m a d u r a c i ó n d e "exportaciones-infantiles", l o
q u e s u p o n e q u e s u propio éxito g e n e r a progresivamente el replanteo d e la d i s m i n u c i ó n del b e n e f i c i o e n
el tiempo.
Las dificultades e n relación a las restricciones arancelarias s o n relativamente p o c a s , lo cual enfatiza
m á s el c a s o d e las restricciones paraarancelarias. En e s t e m a r c o s e d e l i n e a c o n claridad el tipo d e
s o l u c i o n e s q u e p u e d e brindar la IPA para generar reales b e n e f i c i o s para ia Argentina.
3.b. La participación del capital extranjero en la industria. Tendencias previsibles.
V V é a s e J. Derham (1991).
14
D e s d e la iniciación m i s m a del p r o c e s o d e industrialización d e la Argentina y s u integración activa
e n la división internacional del trat)ajo, el capital extranjero -y e n e s p e c i a l el d e o r i g e n e s t a d o u n i c f e n s e - ha
j u g a d o un papel significativo. En particular, a partir d e fines d e la d é c a d a del '50 y durante l o s a ñ o s 60,
las e m p r e s a s extranjeras fueron el actor central e n el d e n o m i n a d o s e g u n d o p e r í o d o d e profundización der
p r o c e s o sustítutivo d e importaciones, liderado por l o s s e c t o r e s m e t a l m e c á n i c o y petroquímico. El resultado
f u e una e x c e l e n t e p e r f o r m a n c e del s e c t o r industrial, s i e n d o el motor del crecimiento e c o n ó m i c o hasta l o s
m e d i a d o s d e l o s a ñ o s 70. La maduración d e a c t i v i d a d e s industriales, la orientación preferencial hacia el
m e r c a d o interno y el c r e c i m i e n t o p e r m a n e n t e del e m p l e o , el producto y la productividad, caracterizaron e s t e
período d e desarrollo, e n un c o n t e x t o d e p r o t e c c i ó n y transferencias d e i n g r e s o s al s e c t o r manufacturero
q u e c o m e n z ó a evidenciar s u s limitaciones d e crecimiento continuo a m e d i d a q u e s e iban saturando las
d e m a n d a s internas insatisfechas.
Alrededor d e la mitad d e las inversiones directas extranjeras industriales eran d e origen americano,
e s t i m á n d o s e q u e s e e s t a b l e c i e r o n alrededor d e 3 0 0 firmas e s t a d o u n i d e n s e s , q u e h a c i a f i n e s d e la d é c a d a
del 7 0 tenían activos c e r c a n o s a l o s 4 . 0 0 0 millones d e dólares, o c u p a b a n alrededor d e 1 2 0 . 0 0 0 p e r s o n a s
y g e n e r a b a n c e r c a del 15% del producto industrial. E s t a s cifras indican s u importancia e n el m e r c a d o local,
e n el cual las e m p r e s a s norteamericanas figuran entre las firmas d e m a y o r t a m a ñ o y s o n líderes e n gran
parte d e los m e r c a d o s d e m a y o r dinamismo, t e n i e n d o e n la mayoría d e l o s c a s o s p o s i c i o n e s oiigopólicas.
Sin embargo, el conjunto d e inversiones n o r t e a m e r i c a n a s e n la Argentina pierden significación c u a n d o s e
las observa e n el total d e l a s inversiones directas e n el mundo, ya q u e s ó l o representan a l g o m á s del 1 %.
N u e v a m e n t e s e d a una situación asimétrica, mientras q u e e s t a s filiales e n el m e r c a d o d o m é s t i c o tienen
una participación decisiva e n la definición d e l o s r a s g o s estructurales d e la e c o n o m í a , e n él plano
internacional s u participación e s marginal.
A partir d e 1976, s e modificó s u s t a n c i a l m e n t e el flujo d e inversiones directas.
Prácticamente
d e s a p a r e c e n l a s n u e v a s inversiones del e s c e n a r i o industrial, s i e n d o f r e c u e n t e el cierre y r e d e s p l i e g u e d e
a l g u n a s firmas importantes y gran parte d e las n u e v a s inversiones s e c o n c e n t r a n e n el área financiera y
el s e c t o r petrolero. El c o n t e x t o d e apertura e c o n ó m i c a del período 1978-81; la crisis y e s t a n c a m i e n t o del
s e c t o r industrial; el a c c e s o preferencial d e l a s firmas l o c a l e s a la p r o m o c i ó n industrial e n l o s p o c o s s e c t o r e s
dinámicos; l o s p r o b l e m a s d e e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o y el c o n t e x t o global d e incertidumbre e inestabilidad
m a c r o e c o n ó m i c a fueron a l g u n o s d e l o s a s p e c t o s centrales q u e explican la pérdida d e participación def
15
capital extranjero e n la industria argentina. ^V
-. .
,
En la actualidad s e e s t á n g e s t a n d o profundas t r a n s f o m i a c i o n e s e n la participación d e la inversión
directa extranjera e n la e c o n o m í a argentina. En el c o n t e x t o internacional, si b i e n e s cierto q u e s e verifica
una pérdida e n la participación d e América Latina e n la lED mundial ( d e r e p r e s e n t a r 15% e n
1975
d i s m i n u y ó al 6% e n 1988), s e o b s e r v a una redefinición d e la intensidad y d i r e c c i o n a m i e n t o d e la lED, q u e
n u e v a m e n t e s e e s t á caracterizando por s u d i n a m i s m o , a ú n mayor q u e el c o m e r c i o internacional e n elc o n t e x t o d e la c r e c i e n t e globalización d e la e c o n o m í a internacional.;
:
:
:
i
En el e s c e n a r i o d o m é s t i c o s e e s t á n d a n d o múltiples c a m b i o s e c o n ó m i c o s institucionales y d e
inserción externa, q u e e s t á n influyendo e n las d e c i s i o n e s d e las ET referidas a s u participación e n el país.
Las e v i d e n c i a s a c t u a l e s s e ñ a l a n c o m p o r t a m i e n t o s y t e n d e n c i a s m u y distintas, p e r o la resultante final e s l a '
d e una participación m á s activa d e la lED e n relación a la o b s e r v a d a e n la d é c a d a p a s a d a .
La fusión d e e m p r e s a s , las r e l o c a l i z a c i o n e s internacionales, la c o m p r a d e firmas, el cierre d e
plantas, la reorientación hacia actividades c o m e r c i a l e s e n detrimento d e l a s industriales, la n u e v a relación
entre el s i s t e m a financiero y el s e c t o r manufacturero, etc., s o n h e c h o s c o t i d i a n o s c o n
tendencias
c o n t r a p u e s t a s q u e a ú n e s difícil d e sistematizar. A l g u n o s d e l o s e l e m e n t o s m á s r e l e v a n t e s s o n i o s
siguientes:
Apertura de la economía:
la vigencia d e una p r o t e c c i ó n arancelaria del o r d e n d e l 10%, v u e l v e a replantear
- c o m o a fines d e la d é c a d a del 70- la situación d e c a d a planta industrial. La e x i s t e n c i a d e industrias
e s t a b l e c i d a s varias d é c a d a s atrás, orientadas c a s i e x c l u s i v a m e n t e al m e r c a d o interno y a l e j a d a s d e las
prácticas t e c n o l ó g i c a s m á s m o d e r n a s obliga a la t o m a d e d e c i s i o n e s por parte d e l a s firmas, q u e d e b e n
r e p o s i c i o n a r s e frente a la posibilidad d e la c o m p e t e n c i a externa. La alternativa d e reestructurar la planta q u e involucra n e c e s a r i a m e n t e un p r o c e s o d e inversión- o la salida del país, d e p e n d e r á e n c a d a c a s o del
m e r c a d o y d e la estrategia intemacional d e la Corporación.
Globalización d e la producción: el p r o c e s o d e íntemacionalizacíón d e la p r o d u c c i ó n d e las distintas
plantas industriales p e r t e n e c i e n t e s a una m i s m a corporación, a través d e la s e g m e n t a c i ó n d e la
p r o d u c c i ó n e s t á i m p a c t a n d o e n la relocalización d e las plantas. Por otra parte, la n e c e s i d a d d e equilibrar
l o s b a l a n c e s c o m e r c i a l e s d e c a d a subsidiaria, frente a l o s objetivos d e la política e c o n ó m i c a d e la d é c a d a
La participación d e las e m p r e s a s extranjeras e n el C e n s o d e 1 9 8 4 e r a d e l 2 6 . 8 % d e la producción,
mientras una d é c a d a atrás s u p e r a b a el 32%. Ver D. Azpiazu y B. Kosacoff, (1989).
...
16
•
• - •
f-
del 8 0 fue d e t e r m i n a n d o e n m u c h a s ET q u e s u s p r o c e s o s d e inversión n o r e s p o n d a n m á s a la lógica d e
una reserva d e m e r c a d o a s o c i a d a a la m a y o r integración nacional posible del p r o d u c t o total. Las e v i d e n c i a s
d e IBM y d e la reestructuración d e la industria automotriz son ejemplificadoras d e e s t a c o n d u c t a .
Procesos de Privatizaciones y Capitalización de la Deuda: la a c e l e r a d a iniciación d e l o s p r o c e s o s d e
privatización d e e m p r e s a s y s e r v i c i o s públicos e s t á s i e n d o u n o d e l o s f e n ó m e n o s m á s t r a s c e n d e n t e s d e
la transformación d e la s o c i e d a d argentina. En forma complementaria^ el m e c a n i s m o d e capitalización d e
la d e u d a externa, q u e s e instrumenta tanto e n l o s p r o c e s o s d e privatización c o m o e n la inversión e n
s e c t o r e s productivos
e s t á g e n e r a n d o c a m b i o s sustantivos e n la participación del capital extranjero.
Ellos abarcan l o s t e l é f o n o s , aerolíneas, á r e a s petroleras, e m p r e s a s industriales, etc.
-
Mercosur: la profundización del p r o c e s o d e integración iniciado originariamente c o n Brasil e n 1 9 8 6 e s t á
replanteando la estrategia d e localización d e la mayor parte d e las ET. En particular e n Jos últimos a ñ o s
y a e s t o m a d o c o m o un d a t o por parte d e l a s e m p r e s a s el carácter irreversible d e e s t e p r o c e s o . Esta
situación e s t á g e n e r a n d o p r o c e s o s d e reiocalización, inversiones y n u e v a s e s p e c i a l i z a c i o n e s q u e afecta
la presencia d e las ET e n el país.
^
_
.
Recursos naturales: l o s últimos p r o c e s o s d e inversión d e ET e n el país e s t á n m u y influenciados por el
p r o c e s o d e apertura d e la e c o n o m í a y la d o t a c i ó n d e r e c u r s o s naturales. En la mayoría d e l o s c a s o s , s e
trata d e p r o y e c t o s c o n una clara orientación exportadora b a s a d a e n l a s v e n t a j a s c o m p a r a t i v a s d e la materia
prima que f r e c u e n t e m e n t e requieren d e una última e t a p a d e industrialización. Las inversiones e n carne
p r o c e s a d a , e n industrialización del g a s (petroquímica), p e s c a , papel, petróleo, a c e i t e s , frUtihorticultUra^.etc.,
han s i d o á r e a s d e interés preferencial d e las n u e v a s inversiones. - -
•
-
Asociaciones: durante la sustitución d e importaciones la c a s i totalidad-de la JED t e n í a c o m o , característica.
q u e l o s emprendimientos eran desarrollados e n forma exclusiva por las ET, s i e n d o l a s a s o c i a c i o n e s c o n
el capital nacional casi a n e c d ó t i c a s . La n u e v a b a s e empresarial nacional q u e s e c o n s o l i d ó e n l o s últimos
a ñ o s , en particular la d e n o m i n a d a Grupos E c o n ó m i c o s , fueron un punto determinante para la modificación
d e e s t a conducta. El desarrollo d e "joint-ventures", o m á s bien a s o c i a c i o n e s para l o s p r o y e c t o s e s p e c í f i c o s
conjuntos e s una d e las m o d a l i d a d e s a c t u a l e s d e las n u e v a s actividades, tanto a nivel industrial c o m o e n
la esfera d e p r o y e c t o s a s o c i a d o s a las privatizaciones. Asimismo, el n u e v a papel q u e e s t á a s u m i e n d o el
' V V é a s e A. Vispo y B. Kosacoff, (1991) y B. Kosacoff, J. T o d e s c a y A. Vispo, (1991).
^V V é a s e M. Fuchs, (1990).
17
capital financiero e n el desarrollo d e p r o y e c t o s productivos,
e n m u c h o s c a s o s i n d u c i d o s por l o s
m e c a n i s m o s d e capitalización d e la d e u d a externa, e s t á n g e s t a n d o distintos m e c a n i s m o s d e a s o c i a c i ó n
q u e involucra a b a n c o s extranjeros y l o c a l e s y e m p r e s a s l o c a l e s y ET.
M a r c o regulatorio del capital extranjero: a diferencia del fuerte carácter restrictivo q u e caracterizó al
tratamiento legal h a c i a el capital extranjero durante la sustitución d e importaciones, e n la actualidad la
legislación t i e n d e h a c i a una filosofía d e liberalización e incentivo para la radicación del inversor extranjero.
La legislación v i g e n t e e n materia d e inversiones extranjeras e s la ley 2 1 3 8 2 (de 1976, c o n s u t e x t o o r d e n a d o
e n 1980) c o n l a s m o d i f i c a c i o n e s introducidas p o r la ley 2 3 6 9 7 (de E m e r g e n c i a E c o n ó m i c a d e 1989) y el
D e c r e t o Reglamentario 1 2 2 5 / 8 9 . La ley d e i n v e r s i o n e s extranjeras (21382) s u p u s o u n a liberalización
sustancial e n torno a la incorporación d e IDE a s í c o m o e n lo relativo a las actividades d e l a s ET en el país.
La eliminación d e t o d o tipo d e prohibición en c u a n t o a s e c t o r e s d é destiñó," lá~ig~ualtfád d e d e r e c h o s y
o b l i g a c i o n e s r e s p e c t o a l o s inversores n a c i o n a l e s y la s u p r e s i ó n d e t o d o tratamiento diferencial ( a c c e s o
al crédito interno, recurrencia a r e g í m e n e s d e p r o m o c i ó n , etc.), la posibilidad d e invertir b i e n e s d e capital
u s a d o s y d e capitalizar b i e n e s inmateriales, la libre remisión d e utilidades y d e repatriar capitales, la
c o n s i d e r a c i ó n c o m o r e l a c i o n e s entre "entes independientes" d e a q u é l l a s q u e s e e s t a b l e c e n entre las c a s a s
matrices y s u s subsidiarias l o c a l e s son, entre otros, l o s r a s g o s m á s d e s t a c a d o s d e e s t a legislación q u e
modifica totalmente la filosofía regulatoria y restrictiva p r e d o m i n a n t e e n l o s r e g í m e n e s y a n t e c e d e n t e s
l e g a l e s anteriores.
Por s u parte la ley 2 3 6 9 7 y el d e c r e t o 1 2 2 5 / 8 9 e s t a b l e c e n la igualdad plena d e d e r e c h o s d e las ET
r e s p e c t o a las d e capital nacional al revocar el requerimiento d e aprobación"previa"oficíal que, hasta allí,
era n e c e s a r i o para e f e c t u a r d e t e r m i n a d a s inversiones ( d e f e n s a , s e g u r i d a d nacional, s e r v i c i o s públicos,
energía, r a d i o t e l e c o m u n i c a c i o n e s , etc.). C o n s o l i d a n d o e s t a actitud hacia el inversor extranjero, e n el m e s
d e noviembre d e 1991 s e firma el D e c r e t o 2 4 2 8 / 9 1 , por el cual la Argentina -primer p a í s latinoamericanos e adhiere al C o n v e n i o Constitutivo del O r g a n i s m o Multilateral d e Garantía d e Inversiones (BM), eliminando
t o d a posibilidad d e restringir las o p e r a c i o n e s d e l a s firmas extranjeras e n e r p a í s , ^f--"
4. Comentarios finales
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.
' :'
.
El planteo d e la IPA g e n e r a -por s u visión 'integral' y s u carácter d e ' a g e n d a abierta'- una bHsa
Ver World E c o n o m i c Forum ( 1 ^ 1 ) .
18
-I
refrescante para la d i s c u s i ó n del m o d e l o d e desarrollo d e la Argentina y s u inserción en el m u n d o . En un
p r o c e s o en plena g e s t a c i ó n d e transformación estructural d e la s o c i e d a d y la e c o n o m í a argentina, q u e
incluye una t e n d e n c i a profunda d e apertura d e la e c o n o m í a , s e e s t á modificando la inserción del país en
el e s c e n a r i o internacional. Este s e encuentra, a s u vez, inmerso e n transformaciones n o m e n o r e s , en las
cuales, la 'globalización' e s u n o d e s u s e j e s articuladores. En e s t e contexto, la e c o n o m í a argentina está
redefiniendo s u participación en la nueva división internacional del trabajo, e n el cual el MERCOSUR - d e
forma y a m á s definida- y la IPA s o n parte d e e s t e p r o c e s o d e transición.
.
- - --
--
-
D e s d e e s t a perspectiva, la IPA n o e s una meta final, ni t a m p o c o s e p u e d e n evaluar aún l o s c o s t o s
y beneficios q u e involucra. C o m o tal e s n e c e s a r i o considerarla d e n t r o d e s u importancia relativa. Sin
embargo, e s un e s l a b ó n importante e n la b ú s q u e d a d e n u e v o s s e n d e r o s d e crecimiento. D e a c u e r d o a s u s
a c t u a l e s a v a n c e s , s u s c o n t e n i d o s e n términos d e colaborar en l o s ^ p r o c e s o s d e inversión,~no" pariecen
implicar r e c u r s o s a d i c i o n a l e s suficientes, pero sí p u e d e n ser g e n e r a d o r e s d e un clima m á s favorable q u e
incentive n u e v a s a s i g n a c i o n e s d e recursos. Algo similar, p u e d e evaluarse en términos d e s u colaboración
e n la solución d e la c a r g a d e la deuda externa. En relación a las inversiones, s u r g e n c o m o u n o d e los
a s p e c t o s m á s relevantes, el futuro comportamiento d e las inversiones extranjeras e n el p r o c e s o d e
transformación y apertura d e la Argentina y d e globalización internacional. La importancia d e las e m p r e s a s
extranjeras en la producción, inversión y c o m e r c i o , determinan s u papel central c o m o a g e n t e e c o n ó m i c o
e n la e s p e c i f i c a c i ó n d e ía IRA.
A nivel del c o m p o n e n t e comercial d e la IRA, s e analizó s u importancia m á s inmediata, e n el cual
l o s problemas arancelarios resultan d e m e n o r magnitud en relación a. l o s referidos al á r e a - d e las
"controversias comerciales". D e s d e una perspectiva m á s global, las p o s i c i o n e s d e EE.UU. y Argentina e n
las n e g o c i a c i o n e s e n la R o n d a Uruguay del GATT reflejan e s t a s controversias. Rero, las posibilidades d e
a c u e r d o en e s t e m a r c o v a n a estar m á s influidas por las n e g o c i a c i o n e s d e l o s s o c i o s c o m e r c i a l e s mayores,
frente a lo cual, evidentemente, la Argentina tiene una posición niarginaf. Por lo tanto, en^ relación a la
cuestión m á s significativa del país -la reducción d e los subsidios agrícolas-, a p e s a r d e existir'acuerdos
bilaterales c o m u n e s , tiene serias dificultades d e ser resuelto.
-
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Las trabas e n l o s a c u e r d o s multilaterales del GATT, han m o t i v a d o a l o s EE.UU. a p o n e r s u s
e s f u e r z o s en a c u e r d o s bilaterales. E s t o s n o s e contraponen a s u s objetivos e n el GATTv s i n a por íel
contrario, s u s u p u e s t o e s q u e t o d o a v a n c e e n el c a m p o bilateral implica mayor posibilidad d e l o g r o s futuros
e n el terreno multilateral. Recientemente, la firma d e los a c u e r d o s bilaterales d e 'garantla.de inversiones'
y de'subsidios', y la presentación del Poder Ejecutivo argentino del P r o y e c t o - d e Ley d & P a t e n t e s y D e f e n s a
19
•
.-.I
d e la P r o p i e d a d
Intelectual
s o n a v a n c e s significativos. A s i m i s m o ,
adicionales d e financiamiento d e
los Organismos
Internacionales,
las n e g o c i a c i o n e s
p o r la p o s i b i l i d a d
por líneas
de acceso
al
d e n o m i n a d o Plan B r a d y y o t r a s f o r m a s d e r e s o l u c i ó n d e l p r o b l e m a d e e n d e u d a m i é n t o e x t e r n o - q u e i n c l u y e
a l a s p r i v a t i z a c i o n e s y c a p i t a l i z a c i ó n d e la d e u d a e x t e m a - f o r m a n u n a parte i m p o r t a n t e d e l a s n e g o c i a c i o n e s
bilaterales.
En el m a r c o regional a p a r e c e n d o s c a s o s 'testigo', q u é d e s u r e s o l u c i ó n d e p e n d e r á la m o d a l i d a d
y l o s a l c a n c e s d e la IPA. El primero d e ellos, e s t á referido al p r o c e s o d e i n t e g r a c i ó n entre M é x i c o y
EE.UU., del cual n o e s t á claro a ú n si s e r á el p a s o inicial para la i n c o r p o r a c i ó n p a u l a t i n a del r e s t o d e i o s
p a í s e s d e la R e g i ó n , o por el contrario s e r á el ú n i c o p a í s c o n a c u e r d o s p r e f e r e n c i a l e s , q u e c o n c e n t r a r á
t o d o s i o s e s f u e r z o s . El s e g u n d o d e e l l o s s e refiere a la e v o l u c i ó n d e la s o c i e d a d b r a s i l e ñ a , q u e a p e s a r d e
s u s dificultades e s u n p a í s "definitorio" e n la región, y m á s a ú n e n el c a s o a r g e n t i n o , e n particular, t o m a n d o
e n c o n s i d e r a c i ó n el p r o c e s o d e i n t e g r a c i ó n e n el M E R C O S U R .
..
Las d u d a s d e l i m p a c t o real para la r e g i ó n d e l o s a v a n c e s d e la i n t e g r a c i ó n d e M é x i c o y EE;UU.,
y s u articulación c o n la IPA, a b r e un c o n j u n t o d e i n t e r r o g a n t e s del g r a d o prioritario d e - A m é r i c a Latina c o m o
s o c i o c o m e r c i a l d e EE.UU.. A la o b v i a m a y o r i m p o r t a n c i a q u e t i e n e n s u s v í n c u l o s y c o m p e t e n c i a c o n l o s
o t r o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s , s e le a g r e g a n l a s a c t u a l e s n e g o c i a c i o n e s q u e m a n t i e n e c o n p a í s e s d e l s u d e s t e
asiático. En e s t e s e n t i d o , s e d e l i n e a para el c a s o d e EE.UU. un a b a n i c o d e a c c i o n e s - q u e i n c l u y e a la IPA
y A m é r i c a Latina-. D e s d e la p e r s p e c t i v a a r g e n t i n a la visión d e s u s e s t r a t e g i a s c o m e r c i a l e s n o e s m u y
distinta. La apertura unilateral d e s u e c o n o m í a , s e c o m p l e m e n t a c o n el M E R C O S U R , m a n t i e n e a la CEE
c o m o s u principal s o c i o c o m e r c i a l y t i e n e u n a actitud m u y p o s i t i v a t i a c i a l a IPA.
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• -
r :
En á r e a d e l a s DPI e s la q u e p r e s e n t a m a y o r e s c o n t r o v e r s i a s . El principal d e b a t e ^ n la s o c i e d a d
argentina s e refiere a su rol en las a c t u a l e s c i r c u n s t a n c i a s q u e r e q u i e r e n d e f u e r t e s i n c o r p o r a c i o n e s t e c n o l ó g i c a s para m o d e r n i z a r la e c o n o m í a , e n u n a s o c i e d a d c a r a c t e r i z a d a por.la a d a p t a c i ó n y - d i f u s i ó n - d e
t e c n o l o g í a extranjera. V e r C . C o r r e a (1991) y J. N o g u é s (1991).
ser :
^
r-.
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'
20
Cuadro 1
Evolución
(tarifa
nominal
de l a e s t r u c t u r a
legal
arancelarla
( e n %) Anos
seleccionados
Aranceles
Anos
promedio
max imo
mínimo
1967/70
60
140
1976
55
210
5
1977
49
100
10
10
5
1979/81
22
43
1982/84
22
38
0
1985/87
37 •
53
15
1988
26
40
5
1989
17
30
0
1990
18
24
5
1991
10
22
0
Notas:
A lo
l a r g o de t o d o e l p e r i o d o a l g u n o s p r o d u c t o s b a j o r e g í m e n e s e s p e c i a l e s . •
principalmente
aranceles
los correspondientes
regímenes e s p e c i a l e s
Fuente:
a
la
Industria automotriz,
s u p e r i o r e s a los máximos g e n e r a l e s e s t a b l e c i d o s ,
permitían algunas
importaciones
E l a b o r a d o en base de D. Chudnovsky
i m p o r t a c i ó n en la A r g e n t i n a " ,
- F.
Mimeo.
libre
Porta.
tributaron
igualmente,
de
"Los a r a n c e l e s
Buenos A i r e s .
otros
derechos.
de
1991.
Cuadro 2
Estructura y niveles arancelarios
(evolución en el periodo 1989-1991)
Cond.inic
Oct.89
Dic.89
Abr.89
Ago.89
Abr.91
28.85
26.46
20.72
16.15
17.93
9.54
13.9
12.86
10.62
8.37
5.21
57.27
57.66
61.00
57.42
30.71
Arancel más frecuente
{%) (modo)
40
37
3Ó
24
24
Arancel máximo
40
40
.30
24
24 -
Arancel promedio (%)
Dispersión (%)
Variabilidad {%)
Arancel mínimo
Cantidad de posiciones
c/arancel máximo
c/arancel minimo
Con derechos e s p e c í f i c o s
Consulta previa
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O
O
O
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•
98.73--
-
O- .
-O
- 22-
-
O
2335
849
11
777
2311
783
3110
783
119
129
327
325
326"..
.. .: o:
1056
122
118
27
27
•O
3114.. : • 3634
5189
799-
Fuente: Fundación Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL),.Indicadoresde Coyuntura, varios nijmeros, Buenos Aires.
..
21
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valor c o r r i e n t e exportaciones
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-18.4
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valor c o r r i e n t e
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-3.3
Relación de precios del
intercamio
inportaciones
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-5.9
precios a i consumidor
o i c i e n o r e a diciemore
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385.4
81.9
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387.7
4923.8
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v a r i a c i ó n media anual
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3079.5
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337.6
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1070.6
4.6
14.7
-12.1
5.4
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2.3
5.3
4.6
5.3
Dinero ín)
s a l a r i o t o t a l del o b r e f o I n d u s t r i a l ( r e a l )
(c)
( v a r i a c i ó n media anual)
Tasa de desocuoacion a b i e r t a (d)
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6.0
-27.9
••
-7.3
9.4
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7.4
Porcentajes del PBl
ingresos corrientes del Gobierno Nacional (e)
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18.6
18.6
castos corrientes del Gobierno Nacional (e)
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25.4
23.8
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-1.4
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4.9
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Anorro c o r r i e n t e de las empresas públicas
(f)
Necesidad de f inanclamiento del sector p u b l i c o
4.6
no f i n a n c i e r o nacional (g)
7.5
5.9
4.3
sector externo
M i l l o n e s de d o l a r e s
saldo del comercio de bienes v s e r v i c i o s reales
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-3259
4351
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saldo del comercio de bienes
-128
-2519
4582
2128
540
3810
5374
8200
Pago neto de u t i l i d a d e s e Intereses
-256
-1531
-5304
-4416
-4485
-5127
-6422
-6203
saldo de la cuenta c o r r i e n t e
-390
-4768
-953
-2859
-4238
-1572
-1294
1689
-59
0
1825
1516
3184
3471
-3S6
v a r i a c l ú n de las reservas i n t e r n a c i c n a l e s netas
0
0
1871
-563
-1106
- 1784
-1700
Deuda externa (n)
0
27162
48312
51400
58324
58303
63314
saldo de la cuenta c a p i t a l
FIANTE : Banco c e n t r a l de l a Reooonca Argentina:
*
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(a)
i n s t i t u t o Nacional de E s t a d í s t i c a v censos v O f i c i n a
de ia CEPAL en Buenos A i r e s soore l a base de datos or l e í a l e s .
c i f r a s p r e l i m i n a r e s o estimadas,
v a r i a c i ó n de saldos a f i n de aflo.
(c)
pranedio de valores mensuales botenidos por la d e f l a c i ó n de índices nooiinaies por el pranedlo
d e l IPC en e l mes de devenoanlento v el mes s i g u i e n t e .
(0)
porcentaje soore i a poolacion econanlcamente a c t i v a ,
promedio s i m i l e oe ios resultados de las
encuestas de a o r l l v octuDre de cada ano en c a p i t a l Federal v eran Buenos A i r e s : en 1986, p r o medio de encuestas de Junio v novienore.
(el
A d n l n i s t r a c l c n Nacional v sistema Nacional oe seguridad s o c i a l , l o s gastos registrados en e l
e l cuadro Inciuvefi las t r a n s f e r e n c i a s efectuadas a las p r o v i n c i a s v a l sector p r i v a d o , pero no
aaueiias d i r i g i d a s a las cDcresas p u p i i c a s .
(f)
Diferencia e n t r e recursos y gastos c o r r i e n t e s , antes de transferencias del cooierno Nacional.
(g)
cooierno Nacional V empresas o ú o i i c a s .
(n)
Deuda p u b l i c a v privada e f e c t l v a n e n t e c o n t r a í d a , incluve a t r a s o s .
25
845
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