El trabajo de la Asamblea Constituyente de Bolivia

Fjerne Naboer / Bolivia
El trabajo de la Asamblea Constituyente de Bolivia mediante
comisiones
Por Franco Gamboa Rocabado
Sociólogo boliviano, doctor en gestión pública
En Bolivia, el trabajo de la Asamblea Constituyente estuvo normado por un reglamento de debates
donde se consideraba que para redactar el nuevo texto constitucional debían intervenir un total de
21 comisiones. Éstas eran instancias orgánicas permanentes de debate, análisis, investigación
temática, asesoramiento, coordinación, consulta y sistematización en un área específica de la
Asamblea. Este aspecto marcó la identidad de todas las comisiones y abrió una oportunidad para
su actuación con autonomía.
Cualquier comisión estaba en condiciones de ejecutar y participar en dos tipos de eventos
principales: 1) Audiencias públicas, entendidas como escenarios donde los ciudadanos,
representantes de instituciones y organizaciones sociales podían hacer conocer sus propuestas e
iniciativas en torno a la redacción de la nueva Constitución Política del Estado. A estas audiencias
era posible convocar con carácter obligatorio, incluso a los representantes de instituciones
públicas para fines informativos inherentes al trabajo de cada comisión. 2) Encuentros territoriales
en toda Bolivia, a los que se trasladarían las comisiones para discutir toda clase de temáticas
políticas, culturales, económicas y sociales. Las 21 comisiones de la Asamblea en Bolivia fueron:
1. Visión País: 15 miembros. Esta comisión debía identificar los rasgos centrales de una
nueva Bolivia, por medio de una reflexión histórica y política de lo que significó la evolución
del Estado y la sociedad durante 182 años de vida republicana. La visión de país tenía que
marcar el conjunto de principios e imágenes de futuro para la nueva Constitución.
2. Ciudadanía, nacionalidad y nacionalidades: 9 miembros. Aquí se discutían las nuevas
condiciones de ciudadanía para los pueblos indígenas, el respeto plural de la diversidad
cultural, así como algunas líneas políticas para visualizar un nuevo “orden político” en la
Constitución.
3. Deberes, derechos y garantías: 9 miembros. Tuvo la misión de abrir los debates sobre
derechos civiles, políticos, libertades y una estructura clara para regir las relaciones
fundamentales entre los ciudadanos de un sistema democrático, además de identificar
algunos equilibrios entre el Estado y la sociedad civil.
4. Organización y estructura del nuevo Estado (Estructura política y social del Estado unitario
plurinacional, régimen de organización mixta del Estado, Poder moral y Poder social): 15
miembros. Esta comisión debía marcar los rumbos de un verdadero nuevo “orden estatal”
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que pudiera superar los errores del pasado con un Estado que deje de reproducir la
desigualdad y evite ser presa fácil de la corrupción. El propósito era dibujar una estructura
del Estado inclusiva, eficaz y con apertura para posibilitar la participación en las decisiones
de grandes sectores de la sociedad civil, así como la integración de los pueblos indígenas.
5. Poder Legislativo: 7 miembros. Analizaron la posibilidad de reformar el Congreso nacional
para plantear una sola cámara, o reformar el Parlamento con el objetivo de hacerlo más
representativo y legítimo.
6. Poder Judicial: 11 miembros. La discusión más importante propuso reformar la justicia en
Bolivia, mediante la incorporación de instituciones indígenas ancestrales para implementar
la “justicia comunitaria”.
7. Poder Ejecutivo: 7 miembros. Está comisión buscaba construir propuestas para convertir al
Ejecutivo en un órgano estatal más eficiente; al mismo tiempo, se analizó la probabilidad
de “reelegir al Presidente de la República”.
8. Otros órganos del Estado: 8 miembros. Tuvieron la responsabilidad de plantear reformas al
sistema de regulación sectorial, mejorar los alcances de las funciones del Banco Central,
así como instaurar un posible Tribunal Electoral con capacidad para optimizar la
organización de elecciones, controlar un padrón electoral más eficiente y modificar el
sistema electoral a objeto de hacerlo más representativo.
9. Autonomías departamentales, provinciales, municipales e indígenas, descentralización y
organización territorial: 25 miembros. La discusión de fondo era profundizar la reforma del
Estado por medio de una descentralización política que fortalezca a las regiones,
municipios e inclusive a algunas comunidades indias, tratando de aplicar la convención
169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas.
10. Educación e interculturalidad: 17 miembros. Esta comisión buscaba reformar las
estructuras educativas donde se abandone todo tipo de discriminación, con el fin de
promover la participación más activa del Estado como responsable en la formulación de
políticas educativas que impulsen la igualdad de oportunidades.
11. Desarrollo social integral: 11 miembros. Aquí se analizó también la necesidad de que el
Estado combata la desigualdad y promueva acciones claras que permitan superar la
pobreza y evitar costos sociales en la toma de decisiones.
12. Hidrocarburos: 17 miembros. Esta comisión buscaba mejorar las funciones del Estado
para fortalecer los procesos de nacionalización de los hidrocarburos y algunos
lineamientos en la política boliviana sobre el gas natural.
13. Minería y metalurgia: 7 miembros. Aquí se analizó la posibilidad de una intervención
estatal más eficiente en la explotación, renta y regalías mineras que favorezcan a los
ingresos del Estado.
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14. Recursos hídricos y energía: 7 miembros. Se tuvo en cuenta la necesidad de clarificar las
formas en que el Estado podía controlar y regir el manejo del agua, así como diferentes
tipos de energía que podrían ser prioridades estratégicas para la Nación.
15. Desarrollo productivo rural, agropecuario y agroindustrial: 13 miembros. Esta comisión
planteó problemas relacionados con el desarrollo económico en general, además de poner
énfasis en superar la pobreza del área rural y fomentar la productividad.
16. Recursos naturales renovables, tierra, territorio y medio ambiente: 17 miembros. La
discusión se concentró en la necesidad de evitar una concentración excesiva de tierras en
las manos de algunos terratenientes, con el objetivo de facilitar el acceso a la tierra para
aquellos que no la tienen.
17. Desarrollo integral amazónico: 11 miembros. Se pensó que algunas opciones de futuro
para el país estaban en la amazonía boliviana y, por lo tanto, la nueva Constitución debía
prever algunos aspectos del desarrollo en todo el norte del país.
18. Coca: 7 miembros. Aquí hubo una visión excesivamente sindical vinculada a los
campesinos productores de coca que buscaban una Constitución donde Estado declare a
la hoja como patrimonio nacional.
19. Desarrollo económico y finanzas: 15 miembros. Esta comisión intentó identificar el régimen
económico para la Constitución donde se puedan combinar hábilmente la participación del
Estado, con el sector privado y la inversión extranjera directa.
20. Fronteras nacionales, relaciones internacionales e integración: 9 miembros. El debate
central se ubicó en la necesidad de fortalecer al Estado para sentar plena soberanía y
control fronterizo, además de ubicar a Bolivia en el contexto internacional actual.
21. Seguridad y defensa nacional: 7 miembros. La reforma de las Fuerzas Armadas y la
Policía, hizo que la nueva Constitución en esta comisión pueda incorporar posibilidades de
modificar algunas funciones e introducir mecanismos de control y equilibrios
institucionales.
Estas comisiones tuvieron algunos problemas de carácter metodológico; es decir, dificultades en
torno a cómo terminar la sistematización de información recogida en varios meses, con un “criterio
constitucional”. Ninguna comisión hasta comienzos de junio de 2007 tenía una idea clara sobre la
“artesanía y estructura formal” para una redacción de los artículos constitucionales. Esta dificultad
se agravó por la continuación de audiencias públicas en la capital Sucre, sede de la Asamblea,
donde varias organizaciones de la sociedad civil presentaban constantemente demandas y
propuestas ante las comisiones.
A este respecto, entre los asambleístas había dos posiciones: la primera se inclinaba a terminar
las audiencias públicas de una vez por todas; la segunda argumentaba que, en realidad, desde el
15 de enero de 2007 no se dio plena apertura democrática a la participación directa de la
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sociedad porque las audiencias fueron realizadas recién en febrero, y súbitamente suspendidas
por los viajes de la Asamblea al interior del país. Con esta misma posición estaban las
organizaciones ligadas al movimiento indígena como el Pacto de Unidad, que afirmaba
rotundamente que ni las audiencias, ni los encuentros podían agotar la discusión política de
refundación estatal; por lo tanto, según las posturas indigenistas, los asambleístas debían
necesariamente introducir en su sistematización el arsenal de demandas que estaban en el
escenario político desde agosto del año 2002, cuando tuvo lugar la marcha indígena para reformar
la Constitución antes de las elecciones presidenciales.
En la ciudad de Sucre se mantuvo una verdadera “avalancha” de eventos públicos como
seminarios, talleres, conferencias, coloquios y presentaciones, que prácticamente generaban un
caos en la opinión pública. Estas reuniones siempre introducían la temática donde prácticamente
todo era susceptible de “constitucionalizarse” o ser “constitucionalizado”. El adjetivo
“constitucional” empezaba a vaciarse de contenido y ser confundido con un antídoto o fórmula
normativa favorable a todo: lucha contra la corrupción, defensa y ampliación del Estado de
derecho, instauración de poderes indígenas paralelos con formas organizacionales al margen de
un armazón estatal calificado de neo-colonial, y por este hecho despreciado como soberanía
institucional en todo el país, redistribución de recursos, sobre todo la tierra, acceso a beneficios
materiales inmediatos como empleo, crédito, protección del medio ambiente, mejoramiento en la
capacidad adquisitiva de los salarios, uso de servicios para los pobres, calidad y estándares en la
educación y salud, etc.
De todos estos aspectos, posiblemente los de mayor resonancia fueron seis: 1) el tipo de régimen
autonómico (descentralización) a implantarse en la Constitución, 2) el valor de introducir un nuevo
sistema de justicia comunitaria que funcione con eficacia y contribuya a una auténtica reforma
institucional, 3) el régimen económico para identificar qué clase de Estado se necesitaba como
nuevo articulador del desarrollo, 4) el tipo de sistema político donde se mantuviera una resistencia
al monopolio de los partidos como estructuras de representación, 5) la protección de los
principales derechos, garantías y libertades frente las exigencias de un Estado más fuerte pero
posiblemente más autoritario, así como 6) la posible presencia de un cuarto “poder de control
social” donde la fuerza de los movimientos sociales sea asumida como exclusivo crisol para una
legítima reestructuración histórica. Lo raro fue que no se organizó ningún panel de debate sobre lo
positivo y negativo de un inminente planteamiento para la reelección presidencial.
Absolutamente todas las comisiones tenían un concepto de Constitución demasiado complejo que
les impedía clasificar la información obtenida para: primero visualizar una agenda de discusión, y
posteriormente redactar los artículos específicos. Es muy probable que la mayoría de los
asambleístas hayan entendido a la Constitución como un campo de definiciones políticas y
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pugnas históricas con el propósito de hegemonizar espacios de poder y personalizar ciertos
cambios ante sus votantes; sin embargo, fueron muy pocos quienes trataron de ordenar su
actividad creyendo en una Constitución como conjunto normativo para identificar las directrices
nacionales de un país que lograra combinar un control parlamentario efectivo con un gobierno
eficiente y el respeto de derechos, ciudadanías y libertades. Cuanto más las comisiones se
preguntaban si realmente se sabía qué debía cambiarse y cómo cambiarlo, tanto más se
comprobaba que la principal respuesta era un desalentador “No”.
Por lo tanto, se esperaba que las futuras negociaciones políticas para ingresar a las plenarias
respondieran “efectivamente” a la cuestión constitucional central: ¿sabemos como evento histórico
qué reformar, hasta dónde pedirle a la realidad boliviana lo que puede dar, y cómo se ejecutarán
los cambios? Durante la sistematización de cientos de propuestas, las comisiones no hicieron un
análisis concentrado en la factibilidad de aquéllas, lo cual desembocó en pensar que los aspectos
constitucionales eran un “agregado de fuerzas políticas”, cuando en realidad una Constitución es
un “mecanismo” que debía funcionar y producir algo para ser cumplido a partir de estructuras
basadas en incentivos.
Con las audiencias públicas y los encuentros territoriales, los asambleístas siempre estuvieron al
borde de satisfacer una Constitución plagada de ilimitadas aspiraciones que, finalmente,
representaban una desvirtuación permanente y un horizonte social con demasiada sobrecarga de
las capacidades constitucionales, donde nadie sabía si los nuevos artículos iban realmente a ser
útiles.
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