dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

DICTAMEN N.º 42 /2012, de 14 de marzo.*
Expediente relativo a la consulta formulada por el Ayuntamiento de Molina de Aragón (Guadalajara), con el
siguiente tenor: el acuerdo de “Remitir el expediente completo relativo a la licencia de obras del Parador Nacional de
Turismo al Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha,
a fin de que solicite dictamen al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, para que se pronuncie sobre la procedencia
del cobro del canon de participación municipal sobre aquellas obras promovidas por Administraciones Públicas”.
ANTECEDENTES
Primero. Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo.- El primer documento
en orden cronológico que integra el expediente relativo a la consulta planteada por el Ayuntamiento de Molina de Aragón
es el acuerdo adoptado por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo en la sesión celebrada el día
26 de mayo de 2010, sobre el asunto “Calificación urbanística en suelo rústico de reserva para la construcción de un
Parador de Turismo, en las parcelas 354,95, 96, 97, 98, 105, 106, 107, 108, 132, 134, 136 y 139 del polígono 17 de Molina
de Aragón (Guadalajara) promovido por TURESPAÑA”.
En dicha sesión, la Comisión Provincial, tras analizar el informe elaborado por el Servicio de Ejecución y Disciplina
Urbanística, acordó, por unanimidad de sus miembros “otorgar calificación urbanística para la actividad pretendida en el
encabezamiento”. Tras ello, en el acuerdo de la Comisión Provincial, se añade que “De conformidad con lo establecido en
el Art. 33 del Reglamento de Suelo Rústico, la resolución municipal de otorgamiento de licencia deberá bien fijar el
importe que deba satisfacerse en concepto de canon de participación municipal en el uso o aprovechamiento atribuido por
la calificación, bien, cuando así lo haya aceptado el municipio, determinar la superficie de suelo sustantiva de valor
equivalente, materializada en cualquier clase de suelo”.
Segundo. Solicitud de licencia municipal de obras.- Mediante escrito de 8 de septiembre de 2011, el Secretario
General de Turismo y Comercio Interior, Presidente de TURESPAÑA, remitió al Ayuntamiento de Molina de Aragón
solicitud de licencia municipal de obras para la construcción del Parador de Turismo de Molina de Aragón, adjuntando tres
copias del citado proyecto, el cual, según se dice, se encontraba informado por la Oficina de Supervisión de Proyectos.
Tercero. Informe de la Abogacía del Estado.- Asimismo se adjunta a la solicitud de dictamen el informe emitido
por el Abogado del Estado, el día 7 de noviembre de 2011, en relación con la procedencia de pago por parte de la Empresa
de Transformación Agraria, SA (TRAGSA) del canon de participación urbanística relativo a la obra de construcción del
Parador de Turismo de Molina de Aragón. En dicho informe, tras reproducir el contenido del artículo 64.3 y 54.1.3º.b) del
Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio
y de la Actividad Urbanística (LOTAU) y con cita de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 6 de julio de 2009, (Arz. JUR 2009,341845) dice que el canon es una
prestación patrimonial de carácter público, no tributario, que no difiere esencialmente de las cesiones de suelo urbano. Del
contenido legal y jurisprudencial expuesto deduce el Abogado del Estado “la improcedencia del canon desde un punto de
visto subjetivo en relación a actos promovidos por Administraciones Públicas y, desde un punto de vista objetivo, en todos
los que siendo promovidos por particulares no tengan por objeto alguno de las actividades del art. 54.1.3º.b) del
mencionado precepto legal”.
Respecto de la entidad promotora manifiesta que “la obra es de titularidad de Turespaña, Organismo Autónomo de la
Administración del Estado, por lo que tiene la condición de Administración Pública a todos los efectos”, quien encomendó
la ejecución de la obra a TRAGSA, que es una sociedad mercantil estatal, cuyo régimen jurídico se contiene en la
disposición adicional trigésima de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
Como conclusiones, en el informe se exponen las siguientes:
“Primera.- La entidad promotora de la obra de edificación del Parador de Turismo de Molina de Aragón es
Turespaña (Instituto de Turismo de España).
Segunda.- Turespaña es un organismo autónomo y como tal tiene la consideración de Administración Pública.
Tercero.- Al tratarse de la promoción de una actuación promovida por una Administración Pública no procede el
canon previsto por el Decreto Legislativo 1/2004 para las promociones por particulares.
Cuarta.- Ni del contenido de la encomienda ni de la relación de TURESPAÑA con TRAGSA en su condición de medio
propio de aquélla, se deduce la sujeción de la Sociedad Estatal al mencionado canon”.
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Ponente: José Sanroma Aldea
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Cuarto. Acuerdo de concesión de licencia.- Según consta en la certificación emitida por el Secretario del
Ayuntamiento de Molina de Aragón, la Junta de Gobierno Local, en sesión ordinaria celebrada el día 14 de noviembre de
2011, acordó:
“Primero.- Conceder licencia urbanística provisional al Instituto de Turismo de España […] para realizar obras
consistentes en la construcción del Parador Nacional de Turismo de Molina de Aragón (Guadalajara), cuyo presupuesto
de ejecución material es de 21.038.989,61 euros, con sujeción al proyecto, presupuesto y documentación presentada, bajo
las siguientes condiciones: […].
Tercero.- Aprobar la liquidación de tributos de la licencia […].
Cuarto.- Vista la calificación urbanística otorgada por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y
Urbanismo de Guadalajara […] Visto el informe de 7 de noviembre de 2011, emitido por la Abogacía General del Estado
[…] Vista la dificultad para determinar la procedencia o no del canon a actos promovidos por Administraciones Públicas
desde un punto subjetivo, al existir dos informes contradictorios emitidos por dos Administraciones superiores y distintas
(Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y Administración General del Estado)” y teniendo en cuenta que el artículo
9 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales prohíbe que las Administraciones locales reconozcan beneficios fiscales que no estén expresamente
previstos en las normas con rango de Ley o derivan de la aplicación de tratados internacionales, el Ayuntamiento de Molina
de Aragón, “se reserva, en su caso, el derecho a liquidar y exigir al sujeto pasivo el importe del canon de participación
municipal una vez evacuados los informes solicitados por el mismo sobre la procedencia del canon”.
Quinto. Contenido concreto de la consulta al Consejo Consultivo.- Según consta en la certificación emitida por el
Secretario del Ayuntamiento de Molina de Aragón, su Pleno, en sesión celebrada el día 24 de noviembre de 2011, adoptó el
acuerdo de “Remitir el expediente completo relativo a la licencia de obras del Parador Nacional de Turismo al Consejero
de Presidencia y Administraciones Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, a fin de que solicite
dictamen al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, para que se pronuncie sobre la procedencia del cobro del canon
de participación municipal sobre aquellas obras promovidas por Administraciones Públicas”. Ello supone que la consulta
ha de entenderse concretada a la obra de construcción del Parador Nacional de Turismo promovido por el organismo
autónomo TURESPAÑA, dependiente de la Administración General del Estado.
Sexto. Petición de dictamen.- Con fecha 29 de noviembre de 2011, el Alcalde del Ayuntamiento de Molina de
Aragón remitió un escrito al Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas, en el que tras poner de manifiesto la
discrepancia existente entre el informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de 26 de mayo
de 2010, así como el informe del Servicio de Ejecución y Disciplina Urbanística, en el que se dice que el Ayuntamiento
deberá fijar el importe que deba satisfacerse en concepto de canon de participación municipal y el informe del Abogado del
Estado, emitido el día 7 de noviembre de 2011, donde se expresa que no procede el canon cuando la actuación es
promovida por una Administración pública, solicitaba, a través de dicha Consejería, dictamen facultativo al Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, sobre si un organismo autónomo está sujeto al canon de participación municipal
previsto en el artículo 64.3 de la LOTAU y en su normativa de desarrollo, en especial, el Reglamento de Suelo Rústico.
Séptimo. Requerimientos efectuados por el Consejo Consultivo.- Con posterioridad, el Pleno de este Consejo
acordó solicitar a la Consejería de Fomento información sobre los criterios que mantiene la Comisión Regional de
Ordenación del Territorio y Urbanismo y las Comisiones Provinciales del mismo área, respecto de la aplicación subjetiva
del canon de participación municipal cuando los promotores de las obras son Administraciones públicas. También se
requirió de la entidad consultante la remisión del acuerdo o convenio de cesión de los terrenos al Patrimonio del Estado.
Igualmente se requirió de la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha informe sobre las actuaciones
promovidas por Administraciones públicas en suelo rústico en las que el Ayuntamiento haya reclamado el canon de
participación.
Octavo. Resultado de los requerimientos.- En contestación a los requerimientos efectuados se ha obtenido, por
orden cronológico, la siguiente información:
a) El Secretario General de la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha (FEMPCLM), en escrito
de 2 de febrero de 2012, manifiesta lo siguiente: “1º.- La FEMPCLM no contempla entre sus competencias el conocimiento
previo de los expedientes tramitados en las Corporaciones Locales. [ ] 2º.- Al efecto literal de su petición, informarle que
la FEMPCLM no tiene constancia alguna de los extremos requeridos. [ ] 3º.- No obstante lo anterior, en lo referido
concretamente a la consulta planteada por el Pleno del Ayuntamiento de Molina de Aragón (Guadalajara), sobre la
procedencia del cobro del canon de participación municipal sobre la obra referida a la construcción del parador nacional
de turismo, entendemos que la personalidad de la Entidad de Paradores Nacionales como Sociedad Anónima, podría
considerarse excluida de su consideración como Administración Pública, a los efectos del artículo 64.3 del Texto
Refundido de la LOTAU, por lo que el cobro de dicho canon podría ser procedente, a expensas de un estudio más
pormenorizado del expediente en cuestión”.
b) La Consejera de Fomento, a su escrito de 14 de febrero de 2012, adjuntó el informe emitido por la Jefa de Sección
Técnica del Servicio de Planeamiento Municipal el día 12 de enero de 2012, en el que se dice lo siguiente: “De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 64.3 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el
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Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística en Castilla-La Mancha (en adelante
TRLOTAU) y el artículo 33 del Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rústico, se
establece un canon de participación municipal en el uso o aprovechamiento atribuido por la calificación urbanística para
determinados actos que se lleven a cabo en suelo rústico. Dicho canon deberá ser fijado en la resolución municipal de
otorgamiento de licencia, bien fijando un importe o bien, cuando así lo haya aceptado el municipio, se determinará la
superficie de suelo sustitutiva de valor equivalente, materializable en cualquier suelo.
En esta Consejería no se tiene constancia del pago efectivo de dicho canon ni en el caso de que se trate de actos de
titularidad pública ni en el caso de actos de titularidad privada, al tratarse de un acto competencia de otra
Administración.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 65.1 del TRLOTAU y 37.3 del Reglamento de Suelo Rústico en la
aprobación de los proyectos de obras y servicios de titularidad pública estatal, autonómica o local, se entenderá implícita
la concesión de la calificación urbanística del suelo a que afecten.
En dichos términos se emite acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo en su sesión
de fecha 13 de abril de 2010, en base a lo dispuesto en el artículo 6.k) del Decreto 35/2008, de 11 de marzo, por el que se
regulan los órganos en materia de ordenación territorial y urbanística de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha, en el punto 19 del orden del día, Informe sobre si se entiende implícita la calificación urbanística en los actos
promovidos por la empresa pública GEACAM, S.A., en suelo rústico no urbanizable de especial protección SRP 6 áreas
naturales recreativas del PGOU de Guadalajara, para la construcción de nave almacén como centro comarcal de
emergencias para extinción de incendios. Se adjunta copia del informe y acuerdo de la Comisión.
En este sentido, al entenderse implícita la concesión de la calificación urbanística en la aprobación de los proyectos
de titularidad pública, no consta pronunciamiento expreso de esta Dirección General que clarifique la duda suscitada
sobre la procedencia del abono del canon de participación municipal en actuaciones promovidas por Administraciones
Públicas, dado que como ya se ha mencionado, es un acto competencia de otra Administración”.
Asimismo, remite una certificación del acuerdo adoptado el día 13 de abril de 2010 por la Comisión Regional de
Ordenación del Territorio y Urbanismo, en el que, tras el examen del informe del Servicio de Planeamiento Municipal de la
Consejería en el que se concluye que GEACAM es un ente instrumental al servicio de la Administración autonómica, se
“acuerda emitir informe en el que se considera que se entiende implícita la calificación urbanística previa al otorgamiento
de licencia en los actos promovidos por la empresa pública GEACAM, S.A. en suelo rústico no urbanizable de especial
protección SRP 6, áreas naturales recreativas del PFOU de Guadalajara, para la construcción de nave-almacén como
centro comarcal de emergencia para extinción de incendios”.
c) El Alcalde de Molina de Aragón, mediante escrito de 24 de febrero de 2012, remitió la escritura pública y
documentación referente al acuerdo de cesión. En sus estipulaciones se dice que el Ayuntamiento dona las fincas descritas
a la Dirección General del Patrimonio del Estado para su posterior adscripción a Turespaña con destino a la construcción
del un parador nacional de turismo, siendo su valoración, a efectos fiscales, de 485.577,45 euros. En esta documentación no
consta nada referente a la consulta planteada.
Noveno. Precedentes judiciales.- Examinadas las sentencias dictadas respecto al canon de participación municipal,
este Consejo ha encontrado diversos pronunciamientos judiciales, pero en ninguno de ellos concurren la circunstancia de
que se trate de obras promovidas por Administraciones públicas.
a) La mayoría de las sentencias se refieren a reclamaciones planteadas por diversas empresas del sector eléctrico. En
alguna de ellas existe algún pronunciamiento sobre la naturaleza jurídica del canon de participación municipal. Estas son
las siguientes: sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha de 6 de julio de 2009, (Arz. JUR 2009,341845), citada por el Abogado del Estado en su informe, en la que califica
el canon como “prestación patrimonial de carácter público, no tributario, que no difiere esencialmente de las cesiones de
suelo urbano”. Otras sentencias del mismo Tribunal son la de 13 de diciembre de 2010, (Arz. JUR 2011,62858), la Sala
configura el canon como “prestación patrimonial de naturaleza pública”. Sobre este aspecto, inciden las sentencias
dictadas por dicha Sala el 11 de abril de 2011 (Arz. JUR 2011,199092) y 15 de noviembre de 2011 (Arz. JUR
2011,435677) en las que se dice que “El canon controvertido es una prestación patrimonial de carácter público aunque no
tributario, que no difiere esencialmente de las cesiones en suelo urbano y tiene la cobertura legal en normas con rango
formal y material de ley, en concreto el art. 54.3 de la autonómica LOTAU, en relación con su art. 64.3 y posteriormente
desarrollado en el art. 33 del Decreto 242/2004, Reglamento de Suelo Rústico”.
b) El único caso encontrado, en el que incidentalmente se trata esta cuestión, es en la sentencia 236/2010, de 25 de
octubre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Arz. JUR
2011,16661), en el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado en representación de la sociedad estatal
SEIASA DE LA MESETA SUR, SA.
Según consta en la anterior sentencia, el Ayuntamiento de La Herrera (Albacete), mediante resolución de 19 de agosto
de 2008, liquidó el canon urbanístico previsto en el artículo 65 del TRLOTAU por el 2 por 100 del importe total de la
inversión en obras, construcciones e instalaciones correspondientes a las obras de modernización y consolidación de una
Comunidad de Regantes, promovida por la empresa SEIASA DE LA MESETA SUR, SA, adscrita al Ministerio de
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Agricultura. Esta empresa recurrió la citada resolución ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de
Albacete, quien con fecha 24 de julio de 2009, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto. La parte
dispositiva de esta sentencia dice lo siguiente: “Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por
“SEIASA DE LA MESETA SUR, S.A.” contra la Resolución de 19 de agosto de 2008 del Ayuntamiento de La Herrera, por
la que se liquida el canon urbanístico previsto en el art. 64 del TRLOTAU por el 2% del importe total de la inversión en
obras, construcciones e instalaciones correspondientes a las obras de modernización y consolidación de regadíos de la
comunidad de regantes DIRECCION000”.
Contra la anterior sentencia, la empresa, representada por el Abogado del Estado, presentó recurso de apelación ante
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, quién, en sentencia de
25 de octubre de 2010, emitió el siguiente fallo: “1. Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la Sociedad Estatal
SEIASA DE LA MESETA SUR, S.A. contra la sentencia 250/2009, de 24 de julio, del Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nº 1 de Albacete, que revocamos. [ ] 2. Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la
Sociedad Estatal SEIASA DE LA MESETA SUR, SA contra la resolución de 19 de agosto de 2008, del Ayuntamiento de La
Herrera, por el que se liquida el canon urbanístico previsto en el art. 64 del TRLOTAU por el 2 % del importe de la
inversión en obras, construcciones e instalaciones correspondientes a las obras de modernización y consolidación de
regadíos de la Comunidad de Regantes […]”.
En el fundamento jurídico segundo de la sentencia de la Sala se dice lo siguiente: “La sentencia apelada, con
fundamento en el art. 64.3 del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre , por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU), argumenta que "(...) está claro que la
norma prevé que el canon se liquide cuando se otorgue la licencia, pero ello no quiere decir que si se trata de obras que
no precisan licencia estén no sujetas al canon. Lo ordinario y más frecuente es que las obras precisen licencia, y es inusual
que no la precisen, pero no se puede deducir de ello sin más que si la licencia no es necesaria no exista la obligación de
pagar el canon".
Ciertamente, el art. 64 TRLOTAU comienza por sentar una regla general consistente en "Todos los actos enumerados
en el número 1 del artículo 54 que vayan a realizarse en suelo rústico, de reserva o no urbanizable de especial protección,
precisarán para su legitimación licencia municipal, excepto los actos no constructivos precisos para la utilización y
explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga a la que los terrenos estén destinados"; regla de la que, en
abstracto, permite colegir que, con las excepciones legalmente previstas, todos los actos de uso del suelo y la edificación
en suelo rústico o no urbanizable están sujetos a control municipal a través de la licencia urbanística.
No contiene el TRLOTAU disposición alguna que establezca con claridad cuáles son los actos sujetos al canon
urbanístico. La cuestión se resuelve de forma indirecta, al referirse al momento en que ha de efectuarse la liquidación de
los actos promovidos por los particulares; estableciendo al respecto el art. 64.3 del mismo Texto Refundido que "Para los
actos previstos en la letra b) del apartado 3º del número 1 del artículo 54 , la resolución municipal de otorgamiento de la
licencia deberá bien fijar el importe que deba satisfacerse en concepto de canon de participación municipal en el uso o
aprovechamiento atribuido por la calificación, bien, cuando así lo haya aceptado el Municipio, determinar la superficie de
suelo sustitutiva de valor equivalente, materializable en cualquier clase de suelo". Precepto que ha de ser completado con
el art. 54, donde se recoge un elenco de los actos que pueden realizarse en los terrenos clasificados como suelo rústico,
entre los que se incluyen, previa obtención de la preceptiva calificación urbanística en los términos establecidos en esta
Ley y siempre que la ordenación urbanística y territorial no los prohíba, las "Actividades extractivas y mineras,
equipamientos colectivos, actividades industriales, productivas, terciarias, de turismo rural o de servicios, que precisen
emplazarse en el suelo rústico, con las condiciones que reglamentariamente se determinen" (art. 54.1.3º .b).
Interpretando el mencionado precepto, esta Sala y Sección, en sentencia de 19 de septiembre de 2008, ha dicho, en un
supuesto referido a los parques eólicos, que "En atención a lo que establecen los arts. 54.2 y 64 de la LOTAU es evidente
que no son sólo los actos de construcción los que estarían sujetos al canon urbanístico sino que es la obtención de la
calificación urbanística para el uso y aprovechamiento del suelo, sea en forma de edificación o de instalaciones e
implantación de actividades no agrícolas o forestales, el acto sujeto al canon. La propia LOTAU establece diferencias
entre los entes públicos y privados con independencia de la actividad, y en particular, el art. 64 se ocupa de la obtención
de la calificación urbanística por particulares, donde no existe exención alguna. Por su parte, el art. 54.2 LOTAU al
utilizar la expresión "uso en edificación" no puede interpretarse en el sentido de que el canon solo es aplicable a la
edificación sino a todo tipo de obras, construcciones, instalaciones e implantación de actividades y usos correspondientes
en suelo rústico de reserva. En suma, tal expresión debe entenderse como transformación del uso normal que el suelo
rústico venía teniendo, lo que requiere de una actividad constructiva".
La sentencia apelada utiliza como argumento central para resolver la cuestión controvertida, es decir, si las obras en
cuestión están o no sujetas al pago del canon de participación, que existen determinadas obras que en aplicación de la
normativa sectorial no precisan licencia municipal para su ejecución, por lo que no puede inferirse, con automatismo, que
si la obra no precisa licencia no está sujeta al canon, ya que puede darse el caso de que se trate de un acto no sujeto a
licencia y que no se pague canon, porque cabe, razona la sentencia de instancia, que se establezcan exenciones.
Como apunta la sentencia apelada, esta Sala ha declarado (SS de 16 de octubre de 2006 y 19 de septiembre de 2008 )
que la teleología propia del canon de participación es permitir que la colectividad pueda recuperar parte del valor
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derivado directamente de la atribución del uso o aprovechamiento; pero, como argumenta el Abogado del Estado, el
canon no está previsto por la norma de aplicación para cualquier tipo de obra en suelo rústico o no urbanizable sino que,
distinguiéndose por el TRLOTAU entre las obras promovidas por particulares y los actos promovidos por las
Administraciones Públicas, dedicando a cada uno de dichos supuestos un artículo diferente. Hemos de señalar, por otro
lado, que mientras el contenido y el procedimiento de las resoluciones requeridas para legitimar los actos promovidos por
particulares se encuentra regulado en el art. 64 , los actos promovidos por las Administraciones Públicas o los usos
correspondientes a áreas de servicios de carreteras lo están en el 65, siendo de señalar que, a diferencia del primero, no se
encuentra en éste referencia alguna al pago del canon de participación a que nos venimos refiriendo. Siendo de especial
trascendencia para la resolución del pleito el dato de que la sujeción al canon de participación únicamente lo prevé el
TRLOTAU con referencia a las primeras obras, es decir, las promovidas por particulares, no con las que lo sean de
promoción pública”.
A continuación, en el fundamento jurídico tercero la sentencia analiza la naturaleza jurídica de la sociedad estatal
peticionaria de la licencia, a la califica como ente de naturaleza privada, pero que habida cuenta de que la misma tiene el
carácter de ente instrumental del Ministerio de Agricultura para la realización de una obra pública hidráulica cuya
titularidad corresponde a la Sociedad hasta que, en su caso, se produzca su transmisión a los usuarios, y que la actuación
hidráulica es una actuación de interés general y de ámbito supramunicipal, tales obras tienen un marcado interés general,
“la exigencia del canon estaría en ese sentido en contradicción con la norma que se refiere únicamente a las obras
promovidas por particulares y que, si bien en determinados supuestos cabría incardinar en dicho precepto las obras e
instalaciones promovidas por entes instrumentales de las Administraciones Públicas, entendemos que de dicho ámbito
deben excluirse actuaciones donde el interés público sea tan patente como en el caso de autos”. Asimismo se dice que “No
está de más, finalmente, hacer mención un dato que, aunque no nos vincule, no deja de ser significativo, como lo es el de
que ninguno de los restantes municipios afectados por las obras, que supera la centena, haya exigido el pago del canon a
la Sociedad apelante”.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- A fin de determinar el carácter con el que se emite el presente dictamen ha de significarse
que el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha,
dispone que “las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través
de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes”. Así mismo, el
apartado segundo de este mismo artículo añade que “Igualmente a través del Consejero de Administraciones Públicas
podrán solicitar dictamen facultativo cuando así lo acuerde el Pleno de la Corporación Local”.
En el presente caso ninguna ley exige la receptividad del dictamen solicitado, por lo que debe entenderse que la
petición recibida encuentra su fundamento jurídico en el párrafo segundo del citado artículo 57, debiendo calificarse el
dictamen instado y emitido por este órgano consultivo como de carácter facultativo, como así se reconoce por la Entidad
consultante.
En cuanto al alcance de la consulta, el artículo 36 del Reglamento del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha,
aprobado por las Cortes Regionales el día 27 de junio de 1996, dice que “La solicitud deberá concretar con la mayor
precisión posible los términos de la consulta”; mandato este último que resulta especialmente exigible en las consultas
facultativas, pues en los procedimientos en los que la intervención del Consejo Consultivo es preceptiva se cuenta para su
pronunciamiento con un proyecto o anteproyecto de disposición o con una propuesta de resolución que fijan claramente los
términos sobre los que se requiere la opinión del Consejo, mientras que en las consultas voluntarias la especificación de su
objeto sólo se alcanza de los términos en que ésta ha sido efectuada.
La Ley reguladora del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha no somete la tramitación de las
consultas de tipo facultativo a otros requisitos que los generales sobre determinación del órgano competente para su
formulación, que es el Pleno del Ayuntamiento, según disponen los artículos 56 y 57 del referido texto, la exigencia de que
el asunto presente “especial trascendencia o repercusión” -artículo 55-, y que la petición de consulta vaya acompañada de
toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada.
En el presente caso, la especial trascendencia y repercusión de la consulta queda expuesta en el escrito de solicitud de
consulta suscrito por el Alcalde, que se justifica en la existencia de una controversia jurídica entre el contenido de la
Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Guadalajara y el informe del Abogado del Estado respecto a si
Turespaña está sujeta al pago del canon de participación municipal del 2 por 100 del importe total de la inversión con
motivo de las obras para la construcción de un Parador de Turismo en el término municipal de Molina de Aragón, cuya
licencia le ha sido concedida por el Ayuntamiento.
En el presente supuesto, de los términos del acuerdo plenario de solicitud y de la documentación que se adjunta a la
petición, se deriva que la consulta cumple los requisitos exigidos en los artículos referenciados.
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II
Análisis del procedimiento.- Afirmada la naturaleza facultativa del dictamen que se insta de este Consejo, procede
seguidamente analizar si se han observado las prescripciones formales aplicables al caso.
La petición de dictamen ha sido cursada por el titular de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas a
través de oficio dirigido a este Consejo en fecha 2 de diciembre de 2011. Previamente, mediante comunicación enviada el
29 de noviembre, el Alcalde del Ayuntamiento de Molina de Aragón, dio traslado al citado Consejero del acuerdo adoptado
por el Pleno del Ayuntamiento de Molina de Aragón, así como de la documentación que se refleja en los antecedentes
reseñados.
Por todo ello, el procedimiento seguido en el planteamiento de la consulta resulta conforme con lo establecido en la
normativa que resulta de aplicación.
III
Planteamiento de la cuestión sometida a dictamen.- Conforme ha quedado expuesto en los antecedentes la concreta
consulta planteada (si el Ayuntamiento de Molina de Aragón puede liquidar y exigir el importe del canon de participación
municipal a Turespaña) se vincula directamente a la cuestión general sobre si las Administraciones Públicas están sujetas al
pago de dicho canon.
Procede antes de entrar a dilucidar la cuestión reafirmar dos aspectos atinentes a la misma que no están sometidos a
debate.
El primero, la condición de Administración Pública de Turespaña. Comparte el Consejo Consultivo el criterio
mantenido sin contradicción alguna en el expediente a tenor del cual Turespaña es un organismo autónomo de la
Administración General del Estado, el cual tiene naturaleza jurídica de Administración Pública, al así determinarse en la
Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y en el artículo 2.2
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
El segundo es el referido a la naturaleza del canon. Aun cuando la doctrina sobre el mismo (Capítulo XVII “El
régimen del suelo rústico”, página 667, del libro Derecho de la Ordenación Territorial y Urbanístico de Castilla-La
Mancha) comenzó afirmando que “la naturaleza de esta prestación no está clara” si bien “no parece que tenga naturaleza
tributaria sino de obligación o compromiso que asume el promotor de la actuación”, numerosas sentencias del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de algunas de las cuales se da referencia en el antecedente noveno, son
inequívocas sobre la naturaleza “no tributaria” del mismo. Criterio que viene a compartir este Consejo Consultivo que
considera que dicho canon de participación municipal está vinculado, por el ejercicio de la competencia autonómica en
materia de ordenación territorial y urbanismo, al precepto constitucional contenido en el artículo 47 según el cual “La
comunidad participará en la plusvalía que genere en acción urbanística de los entes públicos”.
En la Ley de Haciendas Locales no hay precepto alguno que interfiera en la regulación autonómica de dicho canon; en
particular en lo concerniente al asunto que aquí interesa las eventuales exenciones de índole subjetiva.
Sentado lo anterior procede identificar los preceptos de la normativa autonómica que resultan necesarios para evacuar
la consulta; y que están contenidos fundamentalmente en el artículo 64.3 de la LOTAU, que remite al 54.1.3º b. de la
LOTAU y en el artículo 33 del Reglamento de Suelo Rústico aprobado por el Decreto 242/2004, de 27 de julio. También
conviene examinar el artículo 65.1 del mismo texto legal. Para una mayor clarificación procede reproducir los artículos
citados.
Artículo 64 “El contenido y el procedimiento de las resoluciones requeridas para legitimar los actos promovidos por
particulares”.
64.1 (...).
64.2 (...).
64.3 “Para los actos previstos en la letra b) del apartado 3º del número 1 del artículo 54, la resolución municipal de
otorgamiento de la licencia deberá bien fijar el importe que deba satisfacerse en concepto de canon de participación
municipal en el uso o aprovechamiento atribuido por la calificación, bien, cuando así lo haya aceptado el Municipio,
determinar la superficie de suelo sustitutiva de valor equivalente, materializable en cualquier clase de suelo. [ ] La cuantía
del canon será del dos por ciento del importe total de la inversión en obras, construcciones e instalaciones a realizar. Se
devengará de una sola vez y con ocasión del otorgamiento de la licencia urbanística. [ ] En los casos y con los requisitos
que reglamentariamente se determinen podrán establecerse exenciones o reducciones de este canon”.
Artículo 54 “El régimen del suelo rústico”.
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54.1. [...] 3º [...] b) “Actividades extractivas y mineras, equipamientos colectivos, actividades industriales,
productivas, terciarias, de turismo rural o de servicios, que precisen emplazarse en el suelo rústico, con las condiciones
que reglamentariamente se determinen”.
Artículo 65 “La calificación urbanística para actos promovidos por las Administraciones Públicas o los usos
correspondientes a áreas de servicios de carreteras”.
65. 1. “En la aprobación de los proyectos de obras y servicios de titularidad pública estatal, autonómica o local, se
entenderá implícita la concesión de la calificación urbanística del suelo a que afecten. [] Asimismo, en los casos y con los
requisitos que reglamentariamente se determinen, podrá entenderse implícita dicha calificación urbanística en la
aprobación de proyectos de obras y servicios promovidos por particulares, y que se encuentren incluidos en planes o
instrumentos aprobados por la Administración Autonómica o Estatal”.
Todos los anteriores artículos están incluidos en la sección 2ª del capítulo 2 del Título IV denominado “El régimen
urbanístico de la propiedad del suelo”.
Artículo 33 “Canon de participación municipal. [] Para todos los actos previstos en esta Sección, así como para
cualesquiera otros actos relacionados con usos industriales, terciarios y dotacionales de carácter privado, ya vayan a
realizarse en suelo rústico de reserva o no urbanizable de especial protección, la resolución municipal de otorgamiento de
licencia deberá bien fijar el importe que deba satisfacerse en concepto de canon de participación municipal en el uso o
aprovechamiento atribuido por la calificación, bien, cuando así lo haya aceptado el municipio, determinar la superficie de
suelo sustitutiva de valor equivalente, materializable en cualquier clase de suelo”.
Este artículo está incluido en la sección 6ª del capítulo 2º también del Título IV nominado “Actuaciones de ejecución
en suelo rústico”.
La necesidad de interpretación resulta imprescindible en primer lugar porque, como afirma el Ayuntamiento, sus
dudas derivan de una abierta confrontación entre las dos posiciones sustentadas en el expediente.
Una la contenida en el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Guadalajara (antecedente primero) y otra
la sustentada por la Abogacía del Estado (antecedente tercero).
El Consejo Consultivo ha pretendido sin conseguirlo incorporar a su dictamen la fundamentación jurídica en la que
pudiera apoyarse el criterio mantenido en el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Guadalajara. Ni ésta ni la
Consejería competente han suministrado razonamiento alguno atinente al caso; en el informe suscrito por la Jefe de Sección
(antecedente octavo) se concluye “que no consta pronunciamiento expreso de esta Dirección General que clarifique la
duda suscitada”. Tampoco hay juicio alguno sobre la eventual improcedencia de la solicitud por el Ayuntamiento de la
calificación urbanística a la citada Comisión Provincial de Urbanismo de Guadalajara y de su otorgamiento por esta; dicho
de otro modo: que sea un error su requerimiento al Ayuntamiento de Molina de Aragón para que “de conformidad con lo
establecido en el art. 33 del RSR” fije en la resolución municipal de otorgamiento de la licencia el importe que deba
satisfacerse en concepto de canon de participación municipal.
Por otra parte, aun cuando el Consejo Consultivo no solicitó opinión jurídica a la Federación de Municipios y
Provincias de Castilla-La Mancha sobre la procedencia del canon, está en su informe, ha manifestado su criterio de que, “el
cobro de dicho canon podría ser procedente”, si bien lo hace con el matiz de “a expensas de un estudio más
pormenorizado del expediente en cuestión”.
El Consejo Consultivo ha tratado de incorporar, también sin conseguirlo, una mayor información de hecho relativa a
la existencia de proyectos promovidos por las Administraciones Públicas en suelo rústico que hayan dado lugar a la
exigencia o exención del canon. Tanto el informe de la Consejería como de la Federación de Municipios y Provincias de
Castilla-La Mancha arguyen que no disponen de la misma por tratarse de actos sobre los que no tienen competencia.
La conveniencia de contar con una base referencial de información sobre la práctica de aplicación del canon, resulta
clara, pues incluso en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha 236/2010, de 25 de octubre
largamente reproducida en el antecedente noveno, se invoca como dato significativo aunque no vinculante, la práctica
habida en el caso.
La otra posición mantenida por la Abogacía del Estado, invoca que “el referido canon está recogido en el art. 64”,
cita las sentencias del Tribunal Superior de Justicia que se pronuncian sobre la naturaleza del canon como “prestación no
patrimonial de carácter público aunque no tributario”; y “deduce” -sin mayor argumentación- “la improcedencia del
canon desde un punto de vista subjetivo en relación a actos promovidos por Administraciones Públicas”. Dicho de otro
modo, para la Abogacía del Estado, parece resultar obvio sin interpretación alguna de los artículos invocados (64 y 53.4 de
la LOTAU y 33 de RSR) que, cuando el promotor de la actuación sometida a canon es una Administración Pública, éste
resulta improcedente; la argumentación se centra en mostrar que la entidad promotora es Turespaña, y esta un organismo
autónomo que tiene el carácter de Administración Pública.
Es lo cierto que esta posición ha venido a ser reforzada por una interpretación de conjunto que incidentalmente hace la
sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha 236/2010, de 25 de octubre, de los artículos 64 y 65 de la
LOTAU, según la cual, y apoyándose en la argumentación que realiza el Abogado del Estado, afirma que el artículo 64 se
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dedica al supuesto de “los actos promovidos por los particulares”, y el 65 al supuesto de “los actos promovidos por las
Administraciones Públicas” concluyendo que el “canon de participación únicamente lo prevé el TRLOTAU con referencia
a las primeras obras, es decir, las promovidas por particulares, no con las que lo sean de promoción pública”.
La segunda razón conexa con la anterior por la que resulta necesaria una interpretación de las normas legales de
aplicación radica en que estas no dan una respuesta expresa al objeto del debate. Podría argüirse que no lo hace porque
resulta clara sin necesidad de interpretación: de hecho la doctrina, al menos en la que está al alcance del este Consejo
Consultivo, no se ha ocupado del asunto hasta el presente; pero esto no equivale sin más a que resulte evidente la solución
o a que no haya cuestión; por otra parte también es cierto que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha para
resolver el pleito sometido a su jurisdicción (en la tantas veces citada sentencia 236/2010) ha tenido que realizar una
interpretación sistemática de los artículos 64 y 65 de la LOTAU, según el sentido de las palabras de la norma atendiendo a
su contexto, llegando a la conclusión antes expuesta. También es cierto que a esta conclusión no se llega en un pleito en
que la cuestión litigiosa sea si las Administraciones Públicas están sometidas al canon o no, y en el que, en consecuencia, se
hubiera hecho imprescindible una interpretación más específica y detallada de las normas aplicables que las que ha
realizado la sala, para la cual su conclusión es, en sus propias palabras, “un dato”.
Aún cuando, para el Ayuntamiento que formula la consulta, pudiera bastarle para tomar la decisión que ha dejado
pendiente el conocimiento del parecer del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, este Consejo Consultivo
considera necesario hacer su propia interpretación de los preceptos legales de aplicación, aun cuando la conclusión a la que
se llegará afirme la improcedencia de exigir el pago del canon a Turespaña por las razones que se exponen en la siguiente
consideración.
IV
Interpretación de los preceptos legales de aplicación.- La importancia del canon urbanístico de participación
municipal contrasta con la ubicación que se le otorga en la sistemática de la LOTAU, cuya compleja técnica normativa ha
sido reiteradamente puesta de manifiesto. No hay ningún artículo que se ocupe en exclusiva del canon y que en sus diversos
apartados diseccionara actividades y sujetos sometidos, procedimiento en que se inserta, devengo, cuantía, exenciones, etc;
la regulación que la LOTAU hace se inserta incidentalmente en un artículo cuyo título es “El contenido y el procedimiento
de resoluciones requeridas para legitimar los actos promovidos por los particulares”. Este título junto al que se da al
siguiente “La calificación urbanística para actos promovidos por las Administraciones Públicas o los usos
correspondientes a áreas de servicios de carretera”, genera la apariencia de que la LOTAU al regular el canon excluye a
las Administraciones sencillamente porque este es mencionado sólo en el artículo 64 y no en el artículo 65; dicho de otra
forma que sólo los actos promovidos por los particulares están sometidos a canon.
Sin embargo la determinación -no de los “actos” (expresión que utiliza el título de uno y otro artículo)- sino de las
actuaciones sometidas a canon en el apartado 3 del artículo 64 en el que se regula el canon, es plenamente objetiva e
inequívoca, aunque sea indirecta (por referencia expresa a las actuaciones enunciadas en el artículo 54.1.3º b). En este
precepto no se distingue si estas actuaciones sometidas a canon son promovidas por particulares o por Administraciones
Públicas y se ubica en un artículo que se ocupa de “El régimen del suelo rústico”, (en la Sección 2ª del mismo título)
contenida en el Capítulo II (el régimen de las distintas clases de suelo) del Título IV (el régimen urbanístico de la propiedad
del suelo). Pues bien ni el artículo 54 ni las secciones 1ª y 2ª contemplan un régimen jurídico distinto según sean los
promotores de las actuaciones que vayan a realizarse en el mismo.
Cabría argüir como criterio interpretativo que, en virtud de los antecedentes legislativos y atendiendo a la finalidad de
la norma, el canon fue pensado excluyendo su imposición a las actuaciones promovidas por las Administraciones Públicas.
En el expediente administrativo de elaboración del proyecto de ley que examinó este Consejo no obra antecedente alguno
indicativo de esa voluntad; tampoco consta en los debates parlamentarios que tal fuera la del legislador. Si esta existía
debió ser implícita; cabe añadir también que no existe tampoco en el texto de la LOTAU la determinación inequívoca de
que las Administraciones Públicas están sometidas al canon.
La regulación del canon se ubica en un artículo cuyo título hace mención expresa a los actos promovidos por los
particulares pero su contenido es fundamentalmente procedimental; y es en este aspecto en el que se marca la diferencia
entre actuaciones promovidas por particulares (artículo 64) y las promovidas por Administraciones Públicas (artículo 65)
puesto que para las primeras es necesario un procedimiento específico para la obtención de la calificación urbanística y
para las segundas esta se entenderá implícita en la aprobación de proyectos de obras y servicios de titularidad pública
estatal, autonómica, o local. Este artículo pues no está contemplando actuaciones exentas del canon por razón de la
titularidad pública de sus promotores; es más incluso contempla en el párrafo segundo de su aparato 1 “proyectos de obras
y servicios promovidos por particulares”. Por otra parte la utilización por sí solo de la palabra “particulares” en el artículo
64 (no utilizada en su apartado 3 que es el que regula el canon) no se alzaría como un valladar inexpugnable que impidiera
incluir en los sujetos sometidos al canon a las Administraciones Públicas, al modo en que, por ejemplo, sucede en la
regulación de la responsabilidad patrimonial administrativa, que estableciendo el derecho de “los particulares” a la
indemnización por los daños causado por el funcionamiento de las Administraciones Públicas, no impide que estas puedan
tener también la condición de perjudicadas.
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Podemos concluir por tanto que la LOTAU no ha incluido a las Administraciones Públicas del pago del canon; pero
que tampoco las ha excluido expresamente y ni siquiera una interpretación sistemática de los preceptos de la ley avala
concluyentemente la tesis de la exclusión.
La cuestión que puede haber quedado abierta en la ley viene a dilucidarse en virtud del Reglamento de suelo rústico.
En el párrafo tercero del artículo 64.3 de la LOTAU se establece que “En los casos y con los requisitos que
reglamentariamente se determinen podrán establecerse exenciones o reducciones de este canon”. El artículo 33 del RSR
lleva por título “Canon de participación municipal” y se ubica en la sección 6ª del capítulo II (Condiciones y requisitos
generales) del Título IV (Actuaciones de ejecución en suelo rústico). Esta sección 6ª lleva por título “Requisitos sustantivos
para los usos industriales, terciarios y dotacionales de carácter privado y canon de participación municipal”. Pues bien
este artículo 33 en su apartado 1 comienza así: “Para todos los actos previstos en esta sección [...]”; lo cual unido a que la
sección 5ª trata de “Los requisitos sustantivos para los usos dotacionales de titularidad pública” nos permite concluir con
escaso margen para las dudas que, con una interpretación sistemática de los preceptos de aplicación 64.3 en relación con el
54.1.3º b. de la Ley y 33 del RSR, este establece una exención clara aunque implícita del canon para las actuaciones
promovidas por las Administraciones Públicas. Conclusión que viene a coincidir, aunque por vía argumentativa distinta con
la posición mantenida por la Abogacía del Estado en el expediente que da causa a la consulta de que no procede liquidar y
exigir el pago del canon urbanístico de participación municipal a Turespaña.
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que no procede liquidar y exigir el importe del canon de participación municipal por la construcción en Molina de
Aragón del Parador Nacional de Turismo promovido por Turespaña.
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