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1 VI ENCUENTRO DEL CERPI IV JORNADAS DEL CENSUD Democracia y Derechos Humanos en América Latina La Plata, 13 de Septiembre de 2013 CHINA, CAMBIO SISTÉMICO Y PERSPECTIVAS Silvia Quintanar Denise Castello Resumen El surgimiento de China como un actor predominante en el escenario mundial se ha convertido en un importante fenómeno en los últimos años. La discusión sobre el ascenso de China y su estrategia regional y global ha generado preocupación creciente en la comunidad internacional. Los interrogantes sobre el fenómeno son acaloradamente debatidos por teóricos y analistas internacionales. El artículo examina las principales posturas teóricas sobre el ascenso de China y el impacto en el orden internacional. Se explorarán las posturas clásicas realistas y liberal. En el trabajo se sostiene que cada perspectiva por sí sola es insuficiente para una comprensión integral de la problemática. Se llega a la conclusión de que sólo una combinación de diferentes aproximaciones teóricas en complementación puede servirnos para nuestra comprensión del cambio sistémico que está sucediendo. Palabras Clave: Teoría / Relaciones Internacionales / Orden / China- 2 VI ENCUENTRO DEL CERPI IV JORNADAS DEL CENSUD Democracia y Derechos Humanos en América Latina La Plata, 13 de Septiembre de 2013 CHINA, CAMBIO SISTÉMICO Y PERSPECTIVAS Silvia Quintanar Denise Castello Introducción El espectacular crecimiento económico de China y su surgimiento como potencia mundial en las últimas décadas se ha convertido en un fenómeno de enorme importancia, generando en la comunidad internacional un vivo debate sobre sus alcances. Desde la posibilidad o no de un ascenso pacífico, desde la preocupación sobre la naturaleza del pueblo y el régimen político chino hasta las probables consecuencias estratégicas globales y regionales de su afirmación, así como el impacto en la propia naturaleza del orden mundial, han sido y siguen siendo discutidos desde diversos puntos de vista, con el objetivo de encontrar respuestas a los múltiples interrogantes que surge a partir de este notable cambio sistémico. Autores representativos de las distintas teorías de las Relaciones Internacionales se ocupan del tema procurando no sólo describirlo y explicarlo sino lo que es más incierto aunque más importante procuran predecir escenarios futuros y enunciar prescripciones para los uno o los dos actores más profundamente involucrados: para la política exterior de Estados Unidos y Cina. Dada la extensión del presente trabajo se han seleccionado los aportes de John Mearsheimer, expresión del Realismo (más precisamente Neorrealismo Estructural), de John Ikemberry representativo del Liberalismo (Liberalismo Estructural) y Barry Bazan de la denominada Escuela Inglesa de gran influencia en los desarrollos académicos actuales. 3 Cada uno de estos paradigmas echa luz sobre diversos ángulos del mismo fenómeno, aunque individualmente no terminen de explicarlo totalmente. Desde la perspectiva china, hablar del “surgimiento de China” 1 es utilizar un término incorrecto o al menos incompleto. Para ellos la palabra correcta sería “resurgimiento”, dado que por tamaño e historia el Reino Central ha sido durante siglos la mayor potencia en Asia Oriental. Técnica y económicamente, China fue el líder mundial (aunque sin alcance global) de 500 a 1500. Apenas en el último medio milenio fue superada por Europa y los Estados Unidos (Nye, 2005). Por eso, en este trabajo nos referiremos al tema como el “ascenso de China” –un término ligeramente más ambiguo. Pero nada puede asegurar que en las próximas décadas China pueda sostener el mismo ritmo de crecimiento que ha venido llevando en las últimas décadas (Kaplan, 2012). Algunos creen que la crisis económica mundial ha colocado a China y su relación con el sistema internacional justo en un punto de inflexión. John Mearsheimer y la teoría de la amenaza china Para John Mearsheimer, considerado como uno de los representantes del llamado “realismo ofensivo” 2 el ascenso de China no será pacífico sino altamente conflictivo. “China no puede ascender pacíficamente y si continúa su dramático crecimiento económico en las próximas décadas, es probable que los Estados Unidos y China emprendan una intensa competencia por la seguridad de considerable potencial bélico” (Brzezinski (2005) En este caso, la mayoría de los vecinos de China probablemente se unan a los Estados Unidos para contener el poder de China. Ya en su libro The Tragedy of Great Power Politics publicado en 2001, John Maerseheimer alertaba sobre la necesidad de que Estados Unidos evitase distracciones estratégicas y se concentrase en enfrentar a China. “Una China en ascenso es la amenaza potencial más peligrosa para los Estados Unidos a principios del siglo XXI” (Mearsheimer, 2001:.268). 1 Casi toda la literatura al respecto (en idioma inglés) habla de China’s rise, que se traduciría como “surgimiento de China”. 2 El realismo ofensivo postula que no existe una cosa tal como potencias del statu quo, sino que todas las grandes potencias están siempre a la ofensiva. En Robert D. Kaplan “Why John Mearsheimer Is Right (About Some Things), The Atlantic, Enero-.Febrero 2012.. 4 El autor es especialmente crítico con la política de compromiso con China; piensa que tratar de hacer de China un país rico y democrático sólo la convertirá en un rival más fuerte y por lo tanto insta a los EEUU a hacer todo lo posible para retardar su crecimiento. “Si China se volviera especialmente rica, fácilmente podría convertirse en una superpotencia militar y desafiar a los Estados Unidos” (Mearsheimer, 2001: 60). Sin, embargo es en el artículo China`s Unpeaceful publizado en 2006 en el que aborda específicamente esta `preocupación. En primer lugar reitera principios generales de su teoría tales “la supervivencia es el objetivo más importante del Estado, y la estructura básica del sistema internacional fuerza a los Estados preocupados por su seguridad a competir entre ellos por el poder. El mayor objetivo de toda gran potencia es maximizar su cuota de poder mundial y eventualmente dominar el sistema” (Mearsheimer, 2006:160). Entonces, en un sistema internacional anárquico donde las demás potencias tienen capacidad militar ofensiva pero no se conocen sus intenciones, la mejor manera de sobrevivir es ser lo más poderoso posible con respecto a los demás Estados. Luego agrega a la anterior consideración: “Pero las grandes potencias no luchan sólo para ser la potencia más poderosa, si bien este resultado es bienvenido. Su meta máxima es ser la potencia hegemónica, es decir, la única gran potencia en el sistema” (Mearsheimer, 2006: 160) A continuación pasa a considerar en forma directa y específica el caso del ascenso espectacular de China en la jerarquía de poder internacional. Para este autor, la potencia asiática tratará de empujar a los Estados Unidos fuera de Asia, de la misma manera que éste último desplazó a las potencias europeas del continente americano. De esta manera Mearsheimer afirma que China elaborará su propia versión de la doctrina Monroe, tal como lo hizo Japón en la década de 1930s (Mearsheimer: 2006, 162) Según su teoría, los Estados más poderosos tratarán de establecer su hegemonía en su región del mundo mientras se aseguran de que ninguna potencia rival domine alguna otra región, pues la situación ideal para cualquier gran potencia es ser la única hegemonía regional en el mundo, manteniendo a las otras regiones divididas entre varias potencias que compitan entre sí. Como ejemplo cita la experiencia de los Estados Unidos en diversos contextos históricos, demostrando cómo su país supo desmantelar cada intento por parte de otros países de 5 convertirse en potencia hegemónica regional (Alemania imperial de 1900 a 1918; Japón imperial de 1931 a 1945; Alemania nazi 1933 a 1945; y la Unión Soviética durante la Guerra Fría, de 1945 a 1989. De esta manera predice que China tratará de dominar Asia del mismo modo que Estados Unidos lo hizo con el hemisferio occidental, desplazando a éstos fuera de Asia, pues la única manera de recuperar Taiwán es logrando la hegemonía regional (Mearsheimer, 2006:160). Ante esta situación, Mearsheimer afirma que es esperable que se presente un conflicto, ya que Estados Unidos no tolerará competidores, sino que está decidido a permanecer como la única potencia hegemónica en el mundo. Por lo tanto, lo más probable es que Estados Unidos se comporte frente a China de la misma manera que lo hizo con la Unión Soviética durante la Guerra Fría. Por último, los países vecinos a China, tales como India, Japón, Rusia, Singapur, Corea del Sur y Vietnam, preocupados por su ascenso, tratarán de contener y balancear su poder uniéndose a una coalición liderada por los Estados Unidos, en la cual Taiwán será un actor importante, y todo esto enfurecerá a China, que se encaminará en una competencia por temas de seguridad entre Pekín y Washington. El autor señala a Taiwán como “otro lugar peligroso donde China y los Estados Unidos podrían terminar en un enfrentamiento armado. Taiwán parece decidido a mantener su independencia de facto de China, y posiblemente lograr su independencia de jure, mientras China parece igualmente decidida a reincorporar a Taiwán dentro de China. De hecho, China ha dejado pocas dudas de que iría a la guerra con tal de prevenir la independencia taiwanesa. Estados Unidos, sin embargo, se ha comprometido a ayudar a Taiwán a defenderse si es atacado por China; un escenario que probablemente podría llevar tropas estadounidenses a luchar con Taiwán en contra de China” (Mearsheimer, 2001:277). 6 John Ikemberry y la teoría de que China formará parte del Orden Occidental John Ikemberry es un autor de la tradición liberal 3, que tiene en cuenta el poder y factores sistémico-estructurales por lo que define su posición como liberalismo estructural. En el texto El ascenso de China y el futuro de Occidente advierte que el ascenso de China es, sin duda uno de los grandes “dramas” –así lo denomina- del siglo XXI. Se formula dos preguntas: si China acabará con el orden internacional actual o formará parte de él y qué puede hacer Estados Unidos para mantener su posición mientras China sigue ascendiendo.(Ikemberry, 2008). No cree que la era estadounidense esté llegando a su fin ni que el orden mundial orientado hacia Occidente será reemplazado por un orden dominado cada vez más por Oriente. Mucho menos cree en la perspectiva de los realistas que señalan que, conforme China se vuelve más poderosa y la posición de Estados Unidos se erosiona, es probable que ocurran dos cosas: que China trate de utilizar su creciente influencia para reconfigurar las reglas y las instituciones del sistema internacional de manera que sirvan mejor a sus intereses y que Estados Unidos empezará a considerar a China como una amenaza cada vez mayor a su seguridad resultando en tensión, desconfianza y conflicto, todos rasgos típicos de una transición de poder. De acuerdo con esta visión, el drama del ascenso chino estará caracterizado por una China cada día más poderosa y un Estados Unidos en declive, enfrascados en una batalla épica por las reglas y el liderazgo del sistema internacional (Ikemberry, 2008). También señala el autor que China surge “desde fuera” del orden internacional establecido después de la Segunda Guerra Mundial. Esta aclaración surge de su concepción del “Orden Político Occidental de Posguerra” analizado en su artículo de 1996, realizado en coautoría con Daniel Deuney y titulado Liberalismo Estructural: Naturaleza y Fuentes del Orden Político Occidental de Posguerra. 3 En general, los liberales creen que el crecimiento de la interdependencia económica disminuye la probabilidad de conflictos políticos. En este sentido, la creciente interdependencia económica ha transformado la relación de China con el resto del mundo de una manera constructiva, sobre todo por su activa participación en varias instituciones internacionales, tanto regionales como globales, que a la vez han facilitado su desarrollo. 7 El orden descripto está caracterizado por cinco prácticas y estructuras liberales: CoObligación de Seguridad, Hegemonía Penetrada, Semi-soberanía y Grandes Potencias Parciales (Alemania y Japón), Apertura Económica e Identidad Cívica estuvo esencialmente integrado por Canadá, Estados Unidos, Europa Occidental y Japón y si bien luego de la Guerra Fría más países se han ido incorporando a su lógica e instituciones en muchos sentidos fue durante la Guerra Fría un orden subsistémico (Deudney-Ikemberry, 1996). Debe llamarse la atención al hecho de que cinco años después, en 2011 Ikemberry ya no se refiere al orden como “Orden Político Occidental” sino se refiere a él asignándole un alcance global y lo denomina “Orden Liberal Global”. Afirma así que en el mundo actual, Estados Unidos ha creado instituciones universales e integra un sistema centrado en Occidente, con determinadas características que le han ayudado a mantenerse vigente en el tiempo, como el ser abierto, integrado, basado en reglas, y con bases políticas amplias y profundas, en el cual China encontrará importantes incentivos para integrarse. Sobre todo porque el orden occidental tiene una notable capacidad de acomodar potencias emergentes. Además, China –y las otras potencias emergentes– no se encuentran sólo frente a orden liderado por los Estados Unidos o un sistema occidental, sino a “un orden internacional más amplio que es el producto de siglos de luchas e innovación” (Ikemberry, 2011a). En su libro El Leviatán Liberal, publicado en el mismo año sostiene que la crisis que azota el orden encabezado por Estados Unidos es una crisis de autoridad. Una lucha política ha sido encendida por la distribución de roles, derechos y autoridad dentro del orden internacional liberal. Pero la lógica más profunda del orden liberal sigue bien viva. Las fuerzas que han desencadenado esta crisis –el surgimiento de estados no occidentales como China, las normas impugnadas de la soberanía y la profundización de la interdependencia económica y de seguridad- se han traducido en el funcionamiento con éxito y “expansión” del orden liberal de posguerra, no en su desglose. El orden internacional se ha encontrado con crisis en el pasado y como resultado de ellas ha evolucionado. Lo hará de nuevo (Ikemberry, 2011b). John Ikenberry reconoce que las transiciones de poder son un problema recurrente en las relaciones internacionales, donde las potencias emergentes quieren traducir su nuevo poder en una mayor autoridad sobre el sistema global, pero sostiene que hay diferentes ti- 8 pos de transiciones y que “no todas las transiciones de poder generan guerras o destruyen el viejo orden” (Ikemberry, 2012). Por otra parte, “en la era de la disuasión nuclear, afortunadamente la guerra entre grandes potencias ya no es un mecanismo de cambio histórico” (Ikemberry, 2011a). Volviendo al escenario actual, afirma el autor que el curso de los acontecimientos no es inevitable. No necesariamente el ascenso de China significará el comienzo de un orden mundial centrado en Asia. Afirma que el ascenso de la potencia asiática “no tiene porqué desencadenar una transición hegemónica violenta”, porque China tiene frente a sí un orden internacional que es esencialmente muy distinto a aquellos que tuvieron que enfrentar las potencias emergentes del pasado. China no sólo tiene frente a sí a Estados Unidos, sino a todo un sistema centrado en Occidente, con raíces políticas amplias y profundas que es abierto, está integrado y se basa en reglas (Ikemberry, 2008) Este orden es producto del liderazgo visionario de Estados Unidos. Después de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos no sólo se estableció como la principal potencia mundial. Fue un líder en la creación de instituciones universales que no sólo estaban abiertas a la membresía global, sino que también crearon vínculos más estrechos entre democracias y sociedades de mercado. Hoy China puede conseguir pleno acceso a este sistema y prosperar dentro de él. Si lo hace, China ascenderá, pero el orden occidental se mantendrá, siempre y cuando se gestione adecuadamente. Si quiere preservar su liderazgo, Washington debe trabajar para fortalecer las reglas y las instituciones que sostienen dicho orden, permitiendo que sea aún más fácil unirse a él y mucho más difícil destruirlo. Debe plantar las raíces de este orden tan profundamente como sea posible, dando a China más incentivos para que se integre que para que se oponga, e incrementando las oportunidades para el sistema sobreviva, aún después de que disminuya el poder relativo de Estados Unidos, (Ikemberry, 2008) Es inevitable el fin del “momento unipolar” de Estados Unidos. Si la lucha definitoria del siglo XXI es entre Estados Unidos y China, esta última tendrá ventaja. Si la lucha es entre China y un sistema occidental renovado, el triunfo será de Occidente. Por eso pone énfasis en que Estados Unidos deje un sistema que “salvaguarde sus intereses sin importar 9 en qué lugar de la jerarquía se encuentre o cómo esté distribuido el poder dentro de 10, 15, 50 o 100 años” (Ikemberry, 2012). Las transiciones de poder son un problema recurrente en las relaciones internacionales. Los Estados emergentes o retadores quieren traducir el poder recientemente adquirido en una autoridad mayor dentro del sistema global, para reformular las reglas y las instituciones de acuerdo con sus propios intereses. Los Estados en declive, por su parte, temen perder el control y se preocupan por las implicaciones en materia de seguridad que pudiera tener su debilitada posición. Estas coyunturas están llenas de peligro. El conflicto –que incluso puede convertirse en guerra se vuelve probable (Ikemberry, 2008:2). Muchos observadores (y el autor hace específica mención a John Mearsheimer) creen que en las relaciones sino-estadounidenses está surgiendo la misma dinámica que desató la Primera Guerra Mundial. Afirma Ikemberry que “no todas las transiciones de poder suscitan guerras o subvierten el orden anterior”. Por ejemplo –dice- en las primeras décadas del siglo XX, el Reino Unido cedió su autoridad a Estados Unidos sin gran conflicto o siquiera una ruptura de relaciones. Ciertas transiciones de poder han llevado al desmantelamiento del viejo orden y al establecimiento de una nueva jerarquía internacional; otras, en cambio, sólo han producido ajustes limitados. Una variedad de factores determina la manera como se desarrollan las transiciones de poder. La naturaleza del régimen del Estado que va en ascenso y su grado de insatisfacción con el viejo orden son aspectos críticos. Pero aún más decisivo es el carácter del orden internacional el que define la elección de un Estado emergente entre desafiar el orden o integrarse a él (Ikemberry, 2008). Ikemberry destaca entonces las virtudes de ese orden que ha sido creado más sobre la base del consentimiento que sobre la coerción, que es más “liberal” que imperial e inusualmente accesible, legítimo y duradero. Sus reglas y sus instituciones están arraigadas en, y son reforzadas por, las fuerzas globales y cambiantes de la democracia y el capitalismo. Es un orden expansivo, capaz de generar un crecimiento económico y un poder enormes con una amplia y creciente gama de participantes y partes interesadas. 10 Fue una intención explícita de los artífices del orden occidental de la década de los cuarenta hacer que dicho orden fuera integrador y expansivo. Franklin Roosevelt buscó crear un único sistema mundial gestionado por grandes potencias cooperativas, que reconstruiría la Europa devastada por la guerra, integraría los Estados derrotados y establecería mecanismos para la cooperación en materia de seguridad y para el crecimiento económico expansivo. De hecho, fue Roosevelt quien insistió –a pesar de la oposición de Winston Charchill- en que China (a la que veía poderosa militarmente en un plazo de 40 0 50 años) fuera incluida como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unida (ONU) (Ikemberry, 2008). Durante la siguiente mitad del siglo, Estados Unidos usó con buenos resultados el sistema de reglas e instituciones que había creado. En 1944, la reunión de Bretton Woods sentó las bases de las reglas monetarias y comerciales que facilitaron la apertura y el florecimiento de la economía mundial. Después del comienzo de la Guerra Fría, el Plan Marshall en Europa, el Pacto Atlántico y el pacto de seguridad de 1951 entre Estados Unidos y Japón favorecieron la integración de las potencias derrotadas del Eje en el orden occidental En los últimos días de la Guerra Fría, el sistema volvió a demostrar que era notoriamente exitoso. Durante la decadencia de la Unión Soviética, el orden occidental ofrecía a los líderes soviéticos tanto tranquilidad como formas de entrar, lo que, al final, sirvió para alentarlos a formar parte del sistema. Más aún, el liderazgo compartido del orden, aseguraba poder integrar a la Unión Soviética. Después de la Guerra Fría, el orden occidental gestionó, una vez más, la integración de una nueva oleada de países, esta vez provenientes del antiguo bloque comunista (Ikemberry, 2008). Tres características particulares del orden occidental han sido determinantes para este grado de éxito y longevidad. En primer lugar, el orden occidental está construido en torno a reglas y normas de no discriminación y apertura de mercado, lo cual crea condiciones para la promoción de las metas económicas de los Estados emergentes en su seno. China ya descubrió que es posible obtener grandes rendimientos económicos si opera dentro de este sistema de libre mercado. En segundo lugar está el carácter de su liderazgo, el cual se basa en el establecimiento de coaliciones. Los órdenes anteriores han tendido a estar dominados por un solo Estado. 11 Quienes tienen intereses en juego en el orden occidental actual incluyen una coalición de potencias organizadas alrededor de Estados Unidos: una diferencia importante. Estos Estados líderes, en su mayoría democracias liberales avanzadas, no siempre están de acuerdo, pero están comprometidos con un proceso continuo de “toma y daca” sobre cuestiones de economía, política y seguridad. En tercer lugar, el orden occidental de la segunda posguerra tiene un sistema de reglas e instituciones inusualmente denso, incluyente y con amplio apoyo 4. A pesar de sus carencias, es más abierto y está más basado en normas que cualquier otro orden anterior por lo que han sentado las bases para contar con niveles sin precedente de cooperación y autoridad compartida en el sistema global (Ikemberry, 2008). Pero para Ikenberry “la ventaja más importante de esas características es que le dan al orden occidental una significativa capacidad para acomodar potencias emergentes” (Ikemberry, 2012) Los incentivos que estas características crean para China se integre al orden internacional liberal se ven reforzados por la nueva interdependencia impulsada por la tecnología. Los dirigentes chinos más visionarios entienden que la globalización ha cambiado el juego y que China, por lo tanto, necesita socios fuertes y prósperos alrededor el mundo. Eso ha hecho que China esté actuando cada vez más dentro del orden occidental que fuera de él. Y es que China no sólo necesita acceso continuo al sistema capitalista global, también quiere las protecciones que las reglas e instituciones del sistema proveen. Por eso Ikenberry afirma que “A medida que China va abandonando su status de país en desarrollo (y por lo tanto de cliente de esas instituciones), podrá en cambio actuar en mayor medida como jefe y accionista responsable 5” (Ikemberry, 2012). Además de los intereses económicos, Ikenberry descubre otro motivo para que China adopte las normas e instituciones existentes, y es que al hacerlo, tranquiliza a sus vecinos. Una China en crecimiento hará sentir inseguros a los estados vecinos, sobre todo si actúa agresivamente y muestra ambiciones revisionistas. Por lo tanto, para no generar desconfianzas e intentos de equilibrar su poder en la región, China puede mostrar que está dispues- 4 Aunque el autor reconoce que Estados Unidos ha sido históricamente ambivalente –y ahora más que nuncacon respecto a vincularse a las leyes e instituciones internacionales. 5 El concepto de “accionista responsable” fue acuñado por el Subsecretario de Estado de EE.UU. en 2005 R. B. Zoellick para describir una política de compromiso constructivo hacia China. 12 ta a auto-restringirse, al participar en varias instituciones regionales y globales, ratificando así su compromiso de ‘ascenso pacífico’ (Ikemberry, 2011). Como estrategia, resalta que “para preservar su liderazgo, Washington debe fortalecer las reglas e instituciones que sostienen ese orden –haciendo aún más fácil sumarse a él y más difícil abandonar−” (Ikemberry, 2012). “La estrategia aquí no es solamente asegurar que el orden occidental sea abierto y basado en reglas. También hay que asegurarse de que el orden no se fragmente en un sinnúmero de arreglos bilaterales y ‘minilaterales’ que dejen a los Estados Unidos atado a un pequeño puñado de Estados clave en diversas regiones. En semejante escenario, China tendría la oportunidad de construir su propia serie de pactos bilaterales y ‘minilaterales’. Como resultado, el mundo se partiría en esferas en torno a Estados Unidos y China compitiendo entre sí. Cuanto más abarcadoras y multilaterales sean las relaciones comerciales y de seguridad, más coherencia tendrá el sistema global” (Ikemberry, 2012). Por eso subraya que los estados occidentales deben acomodar a los estados emergentes e integrarlos en las instituciones de gobernanza internacional, sin importar si son democracias o regímenes autocráticos. Dada la poderosa lógica que conecta la modernización con la liberalización, las autocracias tendrán que enfrentarse a grandes incentivos que empujarán a la liberalización. La reciente crisis económica global ha generado toda una narrativa acerca del declive del orden liberal internacional, y varios observadores aseguran que la política mundial no está experimentando sólo un cambio de guardia sino también una transición en las ideas y principios que sostienen el orden global. De acuerdo con esta visión, el futuro del orden internacional será moldeado sobre todo por China, que usará su creciente poder y riqueza para empujar a la política mundial en una dirección iliberal y que ha surgido una opción capitalista autoritaria alternativa a las ideas liberales occidentales (Ikemberry, 2011). Pero Ikenberry sostiene que esta visión ignora una realidad más profunda, y es que aunque la posición de los Estados Unidos en el sistema global esté cambiando, el orden internacional está vivo y en buen estado, pues la lucha sobre el orden internacional no es sobre las reglas y principios fundamentales, sino que quieren ganar más liderazgo y autoridad dentro de él. China, Brasil y la India le deben su prosperidad a este orden. Su éxito económico e influencia están ligados a la organización liberal de la política mundial y por 13 lo tanto tienen gran interés en preservar ese sistema. Además, aún no ha surgido ninguna alternativa a este orden abierto y basado en reglas (Ikemberry, 2011). Según Daniel Deudney y John Ikenberry el capitalismo se conecta a la democracia de muchas formas, pero subraya tres como las más importantes: Primero, que los niveles crecientes de educación y riqueza generan una mayor clase media y una mayor demanda de participación política y transparencia. Segundo, la relación entre el sistema de propiedad capitalista y el imperio de la ley, que a la larga requieren de una limitación intrínseca del poder del estado y demanda mayores derechos políticos. Tercero, el desarrollo económico impulsado por el capitalismo lleva a una compleja diversidad de intereses, que demandarán una política más plural (Deudney-Ikemberry, 2009. Analizando la experiencia china desde este punto de vista, Daniel Deuney y John Ikenberry observan dos importantes fallas en la autocracia china: Primero, que las bases para una política de liberalización sostenida –la clase media – recién comienza a alcanzar una masa crítica en China. A pesar del enorme crecimiento, China sigue siendo un país con una enorme población muy pobre que sólo ha probado parcialmente los frutos del capitalismo moderno. A medida que la modernización capitalista se profundice, la complejidad de la interdependencia crecerá en la sociedad, creando nuevos intereses que demandarán mayor participación y transparencia. Segundo, no hay nada en la visión liberal que especifique el momento exacto de la apertura política como parte de la transformación socioeconómica. El capitalismo crea las condiciones para la democracia liberal, pero el puntapié inicial para el cambio político es impredecible. Por eso recomiendan que los Estados Unidos y las demás democracias liberales busquen integrar a todos los estados –democráticos o no – en las instituciones internacionales existentes, incrementando sus roles de ‘accionistas responsables’ dentro de ellos. Por lo contrario, excluirlos sólo lograría empeorar la relación y reforzar su autoritarismo. Barry Buzan y la teoría del ascenso pacífico posible pero más difícil que en los últimos 30 añosl Barry Buzan es un miembro de la denominada Escuela Inglesa de las Relaciones Internacionales que brinda una visión alternativa a la realista y a la liberal y con cierto eclec- 14 ticismo toma elementos de las dos corrientes teóricas. Para sus teóricos los Estados no viven en un entorno anárquico de puro conflicto sino en una “sociedad de Estados”. Sus representantes son también denominados institucionalistas británicos o teóricos de la sociedad internacional. Su principal antecedente histórico es Hedley Bull, de origen australiano, autor de La Sociedad Anárquica Un estudio sobre el orden en la política mundial –publicado originalmente en inglés en 1977- quien toma de referencia las tres tradiciones que describe Martin Whigt: la Maquiaveliana, Kantiana y Grociana, inclinándose por una concepción Grociana de las Relaciones Internacionales. Bull sostiene que una “sociedad de estados o sociedad internacional existe, cuando un grupo de estados, consciente de sus intereses y eventualmente de valores comunes 6, forman una sociedad en el sentido de que se consideran unidos por una serie de normas comunes que regulan sus relaciones y de que colaboran en el funcionamiento de instituciones comunes (Bull,2005:p. 65). Aunque Bull considera que las normas y las instituciones gestionan y mitigan los efectos negativos de la anarquía, es evidente que toma con seriedad el realismo y el papel que juega el poder en las relaciones internacionales y esto puede observarse en las cinco “instituciones” que menciona el autor: equilibrio de poder, derecho internacional, diplomacia, guerra y directorio de las grandes potencias. La “sociedad internacional”, propia de la escuela inglesa, es entendida como la aceptación de las profundas reglas del juego que comparten los estados entre sí y forman un orden internacional, definiendo qué conductas son consideradas legítimas y cuáles no. Estas instituciones primarias (tales como el concepto de soberanía, no intervención, territorialidad, etc.), diferentes de las instituciones secundarias, como las organizaciones y regímenes internacionales formales que son instrumentales; forman la estructura social de la sociedad internacional se componen de principios y reglas que sostienen prácticas profundas y durables, si bien están en constante evolución. En el artículo China en la Sociedad Internacional ¿Es posible el ascenso pacífico? publicado en 2010 Barry Buzan se refiere específicamente al ascenso de China ofreciendo una diferente perspectiva de cómo ese país se relaciona con la sociedad internacional tanto a nivel regional como global. 6 Cabe aclarar que Bull no creía que la sociedad internacional tuviera que estar necesariamente basada en la existencia de un sistema de valores común. 15 Para Barry Buzan, China se encuentra en un punto de inflexión donde ha logrado un crecimiento que lo ha hecho mayor a cualquier otro, pero algunas de las políticas que han sido tan exitosas en los últimos 30 años, posiblemente no lo sean en los próximos 30, lo cual dificulta continuar con su “ascenso pacífico” (Buzan, 2010:5-36). En este sentido, enfoca su análisis en tres desafíos estratégicos y políticos internacionales para China: su relación con los Estados Unidos, su relación con Japón y su relación con la sociedad internacional, que se conectan entre sí a nivel regional y global afectando sus posibilidades de ‘ascenso pacífico’. Según Buzan, China tendrá que mostrar capacidad de liderazgo para aprovechar estas oportunidades; caso contrario, estas oportunidades se convertirán en problemas y las posibilidades de ‘ascenso pacífico’ disminuirán. A pesar de los logros económicos de China y su integración a la sociedad internacional, Buzan considera a China una potencia revisionista reformista. Tal calificación se desprende del hecho de que no está del todo conforme con las instituciones de la sociedad internacional dominada por valores occidentales: si bien apoya plenamente algunas instituciones pluralistas de convivencia, tales como la soberanía, no intervención, nacionalismo, territorialidad, anti-hegemonismo o balance de poder, diplomacia y ley internacional, se opone fuertemente a otros valores políticos de solidaridad liberales como los derechos humanos, la democracia y hasta cierto punto el ambientalismo, los cuales desea reformar. Todo esto ayuda a visualizar los problemas que enfrentará el “ascenso pacífico” de China en los próximos 30 años y transformará el juego que China tendrá que jugar para conseguirlo. Buzan expone cuatro factores clave: 1º) el ascenso mismo de China, que presionará para ocupar un rol de liderazgo más importante, 2º) la crisis en la economía mundial desde 2008, que impactará en las posibilidades exportadoras de China a los países centrales que sufren dicha crisis, 3º) la creciente crisis ambiental global, que coincide con la crisis demográfica y será más durable y transformadora que la crisis económica, por cuanto requerirá una mayor cooperación internacional y 4º) la crisis del liderazgo de los Estados Unidos, que no queda claro si China podrá ocupar, por cuanto carece de suficiente legitimidad o soft power 7. Estos cuatro factores sugieren que es poco probable que el ascenso pacífico de China en los próximos 30 años sea igual que en los pasados 30. 7 Entendido aquí como la capacidad de servir como modelo con alguna pretensión universalista, como lo es por ejemplo la ideología liberal. Precisamente las “características chinas”, que se refieren a la manera cultu- 16 Volviendo a los tres desafíos estratégicos y políticos internacionales para China mencionados anteriormente –su relación con los Estados Unidos, su relación con Japón y su relación con la sociedad internacional, es necesario aquí desarrollar brevemente cada uno de estos desafíos. 1º) Las relaciones con los Estados Unidos: China ha dependido de la estabilidad brindada por el orden internacional liderado por los Estados Unidos para su desarrollo, y quiere evitar entrar en conflicto con éste último, si bien se opone a esta estructura de poder unipolar. A medida que China crece, se hace menos dependiente de su liderazgo y los Estados Unidos se sienten más amenazados por su ascenso. Por otra parte, es posible que este ascenso empuje a China a integrarse cada vez más en la sociedad internacional, convirtiéndose de a poco en una gran potencia responsable que apoya el statu quo, eliminando la sensación de amenaza a los Estados Unidos. Todo dependerá de cómo evolucione China en el plano doméstico –si se inclinará por una política más pluralista y democrática o si la crisis económica conducirá a un período de ultra-nacionalismo. La visión de la “amenaza china” que tienen algunos realistas cercanos al poder en Estados Unidos no contribuye mucho. En todo caso, si China no logra tranquilizar a los Estados Unidos, el mejor escenario posible para China será asegurarse de que sólo Estados Unidos se le opone y no todo Occidente en conjunto u otras grandes potencias. La relación China-Estados Unidos opera en dos niveles: el regional (en el Este de Asia), donde Estados Unidos es una potencia interviniente, y el global, donde la cuestión es la estructura de poder e instituciones. Ambos niveles están relacionados y esta relación presenta una cuestión difícil sobre la naturaleza de la dependencia de China con respecto a los Estados Unidos en cuanto a la estabilidad. Si la presencia de los Estados Unidos contribuye a la estabilidad regional, entonces afianza esa dependencia. Si debilita esa estabilidad, entonces su propósito es contener el crecimiento de China. Pero más allá de si la presencia de Estados Unidos en Asia estabiliza o debilita el orden regional, China debe cultivar buenas relaciones con sus vecinos. Es absolutamente imperativo que China haga todo lo posible para mantener a Taiwán dentro de su política de “ascenso pacífico” y evite el enfrentamiento militar (Buzan, 2010:25). ralmente única de hacer las cosas en China, hacen que su modelo sólo sea aplicables en China o en países que compartan su cultura única. 17 2º) Las relaciones con Japón: Tanto desde el punto de vista del ascenso pacífico de China como de la alta política internacional, la relación de China con Japón es tal vez la más importante del mundo –incluso el problema determinante para el ascenso pacífico de China. Sin embargo, sus relaciones políticas son muy malas y tienden a empeorar, constituyendo una contradicción a la posibilidad de ascender pacíficamente a nivel regional. Las consecuencias para ambos son malas, pero dado que Japón es el eje de la posición de Estados Unidos en Asia, China es la más perjudicada. Por otra parte, la mala relación entre China y Japón es un enorme regalo para los Estados Unidos, pues legitima toda su posición política y militar en el Noreste de Asia, a la vez que refuerza su alianza con Japón. Esta enemistad tiene sus raíces en la historia. El hecho de que la legitimidad del Partido Comunista Chino esté en parte conferida por su rol en la lucha contra el imperialismo japonés no ayuda mucho. El Partido tiene gran responsabilidad por reproducir un sentimiento de identidad nacional china que está basado en un sentimiento anti-japonés. El uso de la historia para sostener actitudes hostiles hacia Japón es una elección política, no un hecho inmutable. Si la historia puede dejarse de lado, o ser mejor resuelta, China y Japón podrán construir importantes lazos económicos entre ellos y un orden global y regional estable de su preferencia (Buzan, 2010:5-36). Esto podría comenzar a debilitar la posición de los Estados Unidos en el Este de Asia y en el largo plazo a nivel global. Dado que semejante cambio se lograría principalmente en la esfera de la identidad socio-política, sería difícil para los Estados Unidos contrarrestarla (Buzan, 2010:5-36). Por este motivo, Buzan sugiere que debe ser China quien dé el primer paso, ya que es quien más se beneficiará del acercamiento a Japón, y quien más se perjudica con el statu quo actual. En términos estratégicos, la interacción entre el status global y el lugar de un Estado en su región es muy significativa. En ausencia de guerras mundiales o su amenaza, la aceptación y el reconocimiento por parte de otros de la legitimidad del rol de liderazgo de una potencia en la sociedad internacional se han convertido en la característica del status de superpotencia. 3º) Las relaciones con la Sociedad Internacional: Uno de los problemas en la discusión sobre la relación de China con la sociedad internacional –caracterizada por Buzan como reformista revisionista, si bien algunos autores consideran que se está convirtiendo en 18 sostén del status quo- es precisamente la ausencia de un discurso articulado que deje en claro, tanto para China como para el resto del mundo, qué tipo de sociedad internacional quiere. Otra cuestión que no queda clara es cuál es el punto de vista que tiene China sobre la sociedad internacional a nivel global. En este sentido hay dos interpretaciones: una que podría llamarse “el punto de vista de la globalización”, que supone que el nivel global tiende a fortalecerse en relación al nivel regional, como resultado de la fuerza del capitalismo, el triunfo de la hegemonía liberal occidental o algún tipo de acuerdo en el que algunos elementos no occidentales se entrelazan dentro del marco occidental; y otro que podría llamarse “el punto de vista postcolonial”, que ve a la sociedad internacional como una estructura centro-periferia donde Occidente aún guarda un rol hegemónico en parte cuestionado por el anti-hegemonismo, y a medida que ascienden potencias no occidentales, el nivel global se debilita y el nivel regional se fortalece. En el pensamiento occidental, esta combinación de política nacionalista y liberalismo económico puede ser indeseable o imposible. Sin embargo, es fácil encontrar el atractivo de esta combinación para China, ya que le permite permanecer no occidental y no democrático, mientras al mismo tiempo le permite ascender pacíficamente apoyado en el mercado global y la interdependencia. Claro que si China quiere continuar con su visión actual de nacionalismo cultural y político combinado con liberalismo económico, es probable que encuentre más apoyo a nivel regional en Asia que en el nivel global. En cambio, si quiere jugar a nivel global, debe profundizar aún más sus reformas políticas y sociales. En suma, para Barry Buzan, contrariamente a Mearsheimer, el ascenso pacífico de China es posible, pero no será fácil y requerirá de nuevos pensamientos de parte de China: una visión más clara de su propia identidad y qué tipo de sociedad quiere ser, una visión más clara de qué tipo de sociedad internacional quiere promover, y una estrategia para lograr reconciliarse con Japón, a nivel de los pueblos y no sólo a nivel gubernamental (Buzan, 2010: 5-36), 19 Conclusiones Tanto una como las otras teorías explican una parte fundamental del fenómeno del ascenso de China, pero individualmente no lo explican por completo, ya que la realidad no transcurre por una sola vía ni es estática, como tampoco el futuro está escrito a fuego, y por lo tanto, sólo la combinación de todas estas perspectivas y muchas más, ya que esta es una investigación en progreso, puede ayudarnos a armar el esquema multidimensional que nos permita comprender mejor el gran cambio sistémico que se avecina. La visión realista muestra el desbalance que produce el ascenso de China en el equilibrio de poder regional e internacional y por ende, el desafío que esto presenta a su vecindad y a la estructura del sistema internacional y particularmente a los Estados Unidos, identificado hasta el momento como la mayor potencia mundial. La perspectiva liberal se enfoca en el rol de la creciente interdependencia económica en el desarrollo chino y en su comportamiento internacional y el rol de las instituciones internacionales en las relaciones presentes y futuras entre China, Asia y Occidente. La escuela inglesa capta en su complejidad la combinación de elementos de poder material y estructura social –tanto en el nivel global como regional – ubicando las cuestiones en perspectiva histórica, lo cual nos permite comprender más cabalmente los desafíos que enfrentará China en su relación con Japón, con los Estados Unidos y con la sociedad internacional. Sólo Barry Buzan nos explica las razones qué de la mala relación de China con Japón y por qué es tan importante para China mejorar esa relación. Lejos de competir entre sí para ver quién se acerca más a la verdad, estas teorías, a veces insuficientes por sí solas, se complementan para poder visualizar mejor el complejo tema del ascenso de China desde todos los ángulos. Pero además de esa conclusión, analizando en general los puntos más salientes de las cuestiones analizadas por las los diferentes autores, se encuentran más acuerdos o, en todo caso, matices que contradicciones entre las posturas de Ikemberry y de Buzan –salvo en algunos casos particulares – y también algunos importantes desacuerdos entre ambos autores y John Mearsheimer. 20 Por ejemplo, según la teoría realista, el ascenso de China sería potencialmente peligroso. Para Mearsheimer, que parte de la premisa de que el conflicto es inevitable, los Estados Unidos deben contener a China y tratar de retrasar su ascenso. Por su parte, Ikemberry coincide en que el ascenso de China no será conflictivo si logra dejar un sistema abierto y basado en reglas, que salvaguarde sus intereses y los de Occidente, otorgando a China importantes incentivos para integrarse plenamente. Particularmente, Ikenberry enfatiza la idea de asegurarse que este orden sea lo suficientemente abarcador como para evitar que se fragmente en un sinnúmero de arreglos bilaterales y ‘minilaterales’ que terminen creando esferas rivales en torno a Estados Unidos y China. Para la escuela inglesa el ascenso pacífico es difícil pero posible, aunque para Buzan dependerá de su capacidad de liderazgo para manejar positivamente su relación con los Estados Unidos y con la sociedad internacional, pero principalmente con Japón, que afectará sus posibilidades de ascenso pacífico, A pesar de las apariencias, puede inferirse que ninguna de estas tres visiones está negando la posibilidad de conflicto, sino que, desde distintos ángulos, algunos ven mayores posibilidades que otros en lograr que el ascenso de China sea pacífico, y en casi todos los casos, esto depende en gran parte de las acciones de sus élites políticas y diplomáticas, para quienes prescriben diferentes –aunque no necesariamente contradictorias, sino a veces complementarias – acciones políticas para enfrentar el desafío. Menos Mearsheimer, que se basa en analogías históricas para respaldar su teoría, casi todos coinciden en que las analogías no siempre son necesariamente válidas como elementos de predicción en cualquier contexto. Dicho de otro modo, es discutible que China en el siglo XXI vaya a comportarse como los Estados Unidos en el siglo XX, y tampoco es inevitable que todos los países vecinos a China vayan a alinearse en una coalición con los Estados Unidos para balancear su poder. Otro tema recurrente en el análisis de estas perspectivas sobre el ascenso de China es el régimen político chino, la democracia y respeto a los derechos humanos. A los realistas la naturaleza del régimen político chino no les quita el sueño, pues no creen que la política doméstica influya significativamente en su política exterior. En este sentido, Ikemberry confía en que el crecimiento económico de China será complementado con una gradual transformación política que en el largo plazo llevará a una democracia liberal. Desde otro punto de vista, Buzan observa que, en tanto China no pro- 21 fundice sus reformas políticas, no podrá extender su juego a nivel global, donde los valores occidentales siguen predominando. Otro de los temas ineludibles, por sus consecuencias estratégicas regionales y globales, es el de Taiwán. Mientras Mearsheimer lo señala como otro lugar peligroso donde China y los Estados Unidos podrían terminar en un enfrentamiento armado, Buzan, si bien no hace proyecciones futuras sobre este particular, encuentra absolutamente imperativo que China haga todo lo posible para evitar el enfrentamiento militar. Bibliografía BULL, Hedley (2005): La sociedad anárquica. Un estudio sobre el orden en la política mundial. Traducción de Irene Martín Cortés, Libros de la Catarata, Madrid, 2005. La versión original en inglés The Anarchical Society. A Stude of Order in Worl Politics. Columbian University Press, New York, 1977. 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