Informe General

III. CARACTERÍSTICAS DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL, LA EDUCACIÓN
TÉCNICA, LA EDUCACIÓN DE ADULTOS Y LA CAPACITACIÓN PARA EL
TRABAJO EN CENTROAMÉRICA, PANAMÁ, REPÚBLICA DOMINICANA Y
MÉXICO.
A. La formación profesional, un necesario cambio de paradigma
“…no es posible ni crear un buen sistema de formación profesional ni sentar las bases de
una sociedad justa y estable sin unos sólidos cimientos de educación” (OIT: INFORME
SOBRE EL EMPLEO EN EL MUNDO, 1998: 3)14
La convicción fundamental del informe de la OIT es que los sistemas de formación son un
producto de las instituciones del mercado de trabajo y de las estructuras de incentivos en las
cuales operan así como del apoyo que reciben por parte de los empleadores, de los
trabajadores y del gobierno. Su eficacia esta ligada a la capacidad que tengan los sistemas de
educación de perfeccionar las calificaciones y la competencia de los individuos al paso que el
alcance y la envergadura de la formación profesional que se imparte antes del empleo forman
parte del propio sistema de formación.
Aun así la mayoría de las calificaciones adquiridas a lo largo de la vida laboral suelen
dispensarse en la empresa donde se trabaja tanto en la economía estructurada como en la no
estructurada. Los sistemas de formación varían mucho respecto a los incentivos que ofrecen
para la formacion en la propia empresa y a la posibilidad de superar los obstáculos que
tienden a recortar Itis gastos de formación.
1. La necesidad de los cambios: de moderados a radicales
El informe analiza las medidas tomadas por diferentes paises para acercarse a unos niveles
óptimos y a un modo plenamente satisfactorio de impartir la formación, y destaca el
cometido fundamental de las organizaciones de empleadores y de trabajadores al respecto.
Hay una demanda muy cambiante de las calificaciones de los trabajadores en todos los
sectores de la economía, en unos más que en otros, con una heterogeneidad de situaciones
según el estado del desarrollo de cada sector económico, y según el impacto que la inserción
a la economía internacional (valga decir, según como se está dando la apertura de la
economía) está teniendo en los diferentes sectores y en ramas económicas específicas.
Estos cambios, los grandes desafíos por alcanzar, tienen que ver directamente por el tipo de
sociedad o país. En este sentido postulamos el enfoque de lahterogeneidad del desarrollo
como elemento explicativo de las similitudes, pero sobre todo de las grandes diferencias que
se observan entre los países de la región. Para ello hemos adoptado la tipología de la CEPAL
combinada con la tipología del INCAE, la tipología del estudio sobre el EMPLEO EN EL
MUNDO de la OIT, la tipología del informe sobre el Estado de la Región y los indicadores
14
Oficina Internacional del Trabajo-Ginebra: INFORME SOBRE EL EMPLEO EN EL MUNDO 19981999.Empleabilidad y mundialización, Papel fundamental de la formación. Ginebra, 1998.
57
del desarrollo humano de las naciones unidas.
El nivel de competitividad alcanzado por cada país es muy importante, como hemos visto
anteriormente. A ello están asociados otros factores como:
La particular estructura sociodemográfica, socioeconómica y sociocultural de cada país:
-
El peso del sector formal de la economía. La cobertura de la seguridad social.
La inclusión/exclusión de los sectores indígenas y su peso específico en la estructura
socioétnica del país.
El tipo de modelo de apertura económica, el particular proceso de transición entre el modelo
de sustitución de importaciones y el modelo de inserción por medio de las exportaciones.
El grado de desarrollo de la democracia económica, social y cultural. Medida por indicadores
de desarrollo humano, de inclusión/exclusión de las políticas sociales.
Eduación/salud/formación profesional/capacitación laboral.
Para responder cabalmente a la demanda cambiante de calificaciones, se debe dar la máxima
prioridad de acción a unas instituciones y sistemas de formación más sensibles, lo cual no es
fácil, dice el estudio de la OIT. Hasta los países dotados de sólidos sistemas institucionales
de formacion consideran conveniente readaptarlos radicalmente. Son múltiples los cambios a
tener en cuenta. Pero un cambio estructural notable radica en la importancia creciente de las
empresas pequeñas y de las microempresas, en lo que se refiere a proporcionar oportunidades
laborales y a su responsabilidad en actividades que atañen al crecimiento del empleo. Es
menos probable que las empresas pequeñas proporcionen formación a su personal, a causa de
los altos costos de la formación por trabajador y a la disminución prevista de la producción
mientras dura la formación.
En cuanto a la formación profesional en América Latina y Centroamérica el estudio de
CINTERFOR (Ducci, 1990) proporciona una visión de sus tendencias pasadas y previsibles.
El proyecto desarrollista de los países de América Latina, inspirado en las tesis de la CEPAL,
proponía la incorporación masiva de la técnica moderna para hacer frente a la
industrialización, junto a la reforma de la agricultura y a la democratización política. La
restricción de los mercados nacionales, y las dificiles vinculaciones de dependencia con los
países desarrollados, propiciaron la integración subregional y regional de los mercados.
Nacieron así la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), el Pacto Andino,
y más tarde el Mercado Común Centroamericano Sin embargo, esta proyección internacional
del modelo de desarrollo se enfrento reiteradamente con los intereses nacionalistas, de tal
manera que la integración caminó con grandes tropiezos, aunque siempre enaltecida como
vocacion y meta que abrió paso a importantes flujos de cooperación entre los países
latinoamericanos. A pesar de que la industrialización adquirió un dinamismo inesperado, las
aspiraciones desarrollistas basadas en el crecimiento hacia adentro, por sustitución de
importaciones, no tardaron en verse frustradas, por múltiples razones.
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En el caso de Centroamérica, los largos conflictos internos y la persistencia de modelos de
sociedad oligárquicas fueron determinantes para que el modelo sustitutivo de importaciones
avanzara muy poco abarcando principalmente a reducidos sectores sociales urbanos y
excluyendo a grandes mayorías rurales e indígenas.
Al igual que en el resto de América Latina, y a pesar de las desigualdades internas y
regionales los países centroamericanos experimentaron un real crecimiento entre los años
sesenta y hasta la crisis de fines de los setenta.
La tasa de aumento del Producto Interno Bruto (PIB) se mantuvo en niveles y ritmos nada
despreciables, si bien - desde luego - se observan diferencias notorias entre los países,
conforme a los grados, ritmos y tiempos en que los fenómenos de modernización se fueron
produciendo en cada uno (gráfico no. 13).
Gráfico No. 13
Centroamérica, República Dominicana y México.
Crecimiento del PIB por habitante. 1989-1998
5
4
3
Tasa anual
2
promedio
Satisfactorio
Medianamente satisfactorio
1
Insatisfactorio
0
México
Rep. Dom.
Panamá
Nicaragua
Honduras
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
-1
Muy insatisfactorio
Países
La mayoría de las instituciones de formación profesional de Latinoamérica tienen, en alguna
medida, una raíz y un origen común. Pero no se puede hablar en la región centroamericana y
del caribe de una unidad en la diversidad de estas instituciones, porque son más los rasgos
que las hacen diferentes que lo que tienen en común. La heterogeneidad en los grados de
modernización y democratización de los países, es determinante de las grandes diferencias
que existen entre esas instituciones, sobre todo desde el punto de vista de su eficacia como
formadoras de fuerza de trabajo calificada y en cuanto a su capacidad de innovación y
creación frente a los nuevos desafíos de la globalización.
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En los países de modernización incipiente y mayor exclusión social las instituciones de
formación profesional no han tenido políticas innovadoras que atiendan con la celeridad ni la
cobertura necesarias a las poblaciones excluidas. Al mismo tiempo no cuentan con
programas de verdadero cambio frente a los nuevos desafíos de la globalización. Nos
referimos a los casos de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, principalmente.
2. La Educación para el Trabajo en Centro América, Panamá y República Dominicana
Antes de describir el marco institucional nacional de la educación / formación técnico –
profesional es importante destacar que la Educación para el Trabajo se concibe como todo
esfuerzo orientado a la valoración del trabajo como elemento de autorealización e impulso de
desarrollo social, integra dos modalidades: la Educación Técnico Vocacional y la Formación
Profesional. La primera de éstas es impartida en dos niveles, el superior conformado por las
universidades e institutos que ofertan programas de técnico superior o tecnólogo; y el medio
integrado por politécnicos y liceos que ofrecen bachilleratos técnicos y peritos. La formación
profesional se imparte a todos los niveles educativos, tanto en el sistema formal como en el
no formal.
La Educación Técnico-Profesional designa el proceso educativo de nivel medio y superior
que implica, además de una instrucción general de carácter técnico, la adquisición de
conocimientos y competencias prácticas, relativos al ejercicio de ciertas profesiones en los
diversos sectores de la vida económica y social; en tanto que, la Formación Profesional
designa aquella modalidad educativa que se orienta esencialmente a la adquisición de
calificaciones prácticas y conocimientos específicos, necesarios en el desempeño de un
empleo dado o de un grupo determinado de empleos, constituyendo un elemento intermedio
entre el sistema educativo y el mundo empresarial; es un esfuerzo educativo orientado al
trabajo.
En cuanto a la organización de la Educación para el Trabajo cabe señalar que la misma
abarca los diferentes niveles y modalidades y está regida por las tres instituciones rectores de
la educación y el trabajo en cada país, estas son: ministerios o secretarías de trabajo y
educación y la institución de formación profesional.
Por educación técnica se entiende una modalidad de educación especializada (Agudelo,
1993: 21) que tiene como objetivo proporcionar nociones teóricas y enseñar destrezas
referidas a un ámbito laboral específico (mecánica, electrónica, construcción, etc.),
preparando a las personas (jóvenes) para actuar en un medio especial de la producción en la
sociedad. Las nociones teóricas son conocimientos específicos, prácticos y tecnológicos
indispensables, que le permitirán al educando ejecutar con propiedad la totalidad de las
operaciones que componen la ocupación que persigue aprender. La educación técnica
requiere destreza y precisión, es decir las habilidades manuales necesarias para ejecutar, con
el grado de exactitud requerido, trabajos determinados. Se refiere por lo tanto a la
coordinación, perificia y habilidad para manipular las herramientas y los instrumentos,
manejar las máquinas y procesar los materiales (Agudelo, 1993: 20). Dadas las características
60
señaladas, para lograr una adecuada educación técnica se requieren más de 4.000 horas de
estudios.
La educación técnica es una educación propia del nivel medio de educación, le da prioridad
a la enseñanza técnica preparando personal para desempeñarse en ocupaciones especializadas
de nivel medio en los sectores industrial, comercial y agropecuario. Generalmente esta
educación diseñan y la ejecutan los Ministerios o Secretarías de Educación. La modalidad
fundamental es la educación técnica del nivel de bachillerato (11o. año), lo que implica que
tenga como pre-requisito la aprobación del noveno grado.
En la región centroamericana la educación técnica contemporánea surgió y se institucionalizó
vinculada al modelo sustitutivo de importaciones (MSI). En sus inicios esta educación estuvo
muy vinculada a las necesidades de las empresas, pero posteriormente se volvió una
educación que adquirió autonomía en sus objetivos y funcionamiento desvinculándose
progresivamente de la producción.
La importancia que ha tenido la educación técnica dentro de las políticas y programas de los
Ministerios de Educación, así como las opciones ocupacionales que ofrecen (dentro de los
diversos sectores de la economía), son variables por países. Actualmente la educación técnica
comienza a vivir una crisis de paradigma, como resultado de la prevalencia del modelo
taylorista/fordista, porque continúa vinculada al MSI y está poco articulada a las nuevas
necesidades de las empresas de punta.
La educación de adultos, siguiendo la definición de Agudelo (1993:21) es una educación
sustitutiva o complementaria de la educación formal, que tiene como finalidad transmitir a
grupos de población adulta los conocimientos, y desarrollar las habilidades equivalentes, a
las que se adquieren en la enseñanza primaria o básica. Nos interesa esta educación en cuanto
formadora de valores, conocimientos, destrezas y habilidades que preparen a las personas
para un desempeño efectivo en el trabajo.
Lo ideal es una educación de adultos para el trabajo en el que se reunan lectoescritura,
además principios básicos de formación profesional, con la idea que la persona pueda
seguirse autoformando, de tal manera que al momento en que concluye la educación de
adultos, lo aprendido tenga una utilidad concreta en su desempeño laboral.
La educación para el trabajo constituye la integración entre la educación y el trabajo
productivo15 (Agudelo, 1993: 22).
c) La capacitación para el trabajo es otro concepto relevante, el cual adopta dos formas: la
capacitación de adultos y la capacitación profesional. La primera está más asociada a la
educación de adultos y se refiere a las acciones destinadas a llevar a los trabajadores adultos
a un determinado nivel de calificación, mediante cursos o programas preferentemente de
15
Según Agudelo (Ibid:22) Promueve la familiarización concreta con la actividad productiva, los instrumentos
y máquinas más comunes, los materiales, los procedimientos y condiciones de trabajo, la producción, y los
principios básicos de la ciencia y la tecnología aplicados a amplias áreas de actividad.
61
habilitación, formación acelerada o complementación. Mientras que la capacitación
profesional es más sistemática, siendo un conjunto de contenidos teóricos y prácticos que
conforman una ocupación concreta u ocupaciones afines. De manera sintética la capacitación
se orienta al desarrollo de habilidades para un desempeño específico, para lo cual se
requieren entre 250 a 500 horas.
d) La formación profesional16 se define como la acción planificada de enseñanza-aprendizaje
que, en unión de las diferentes formas de educación, tiene como objetivo mejorar las
aptitudes y habilidades de las personas para que sean capaces de desempeñar eficientemente
una ocupación calificada o semicalificada. La duración de los cursos de formación
profesional, según los estándares establecidos, varía en relación a si la formación es para una
ocupación calificada (para lo que se necesitan entre 2.000 y 3.000 horas) o para una
ocupación semicalificada (entre 1.000 y 2.000 horas).
La formación profesional para una ocupación calificada implica una enseñanza-aprendizaje
que comprende gran número de operaciones complejas, lo cual requiere que el educando
tenga el conocimiento completo y detallado de los procesos y de las técnicas operativas,
capacidad de juicio y asuma la responsabilidad por productos, materiales y equipos
utilizados. Asímismo requiere la iniciativa propia del trabajador para organizar sus labores y
realizarlas con poca supervisión.17
La formación profesional para una ocupación semicalificada comprende cierto número de
operaciones más o menos complejas, que se repiten con un ritmo impuesto por el proceso de
trabajo y exige para su ejecución gran habilidad manual limitada a un trabajo rutinario bien
definido, atención y conocimientos tecnológicos elementales18
En el cuadro no. 19 se pueden observar las características formales de los conceptos
definidos anteriormente, con indicación de la competencia institucional en lo concerniente a
la ejecución de programas y a la formulación de las políticas.
3. La capacitación para el trabajo y la formación profesional
En el título de esta investigación se utilizan dos palabras clave que pueden tener diferentes
interpretaciones de acuerdo al contexto en que se utilicen: capacitación y formación. Con
frecuencia se usan para referirse a una misma acción educativa, otras veces para identificar
acciones educativas que por el lugar donde se desarrollan y por el modo en como se
organizan y a quién se dirigen, tienen características distintas. También se utilizan para
referirse a determinados modelos de capacitación. Lo cierto es que no hay una frontera que
indique con claridad donde termina una y empieza la otra.
16
En adelante, para obtener la definción de los principales términos ténicos empleados véase Definiciones
empleadas en anexo.
17
Concepto construido a partir de las definiciones planteadas por Agudelo (1993: 44)
18
Agudelo. Ibidem.
62
Cuadro No. 19
La educación técnica, la educación de adultos, la capacitación y la formación
profesional, según parámetros en horas y competencias institucionales, en la región
centroamericana.
Clase y sector
Competencia
Competencia (formal)
Duración
Público/
institucional
institucional (políticas)
(horas)
Privado
(ejecución)
SECTOR
PUBLICO
Educación Técnica
Formación
profesional
Capacitación
y
Educación
de
adultos
(incluye
educación para el
trabajo)
SECTOR
NO
GUBERNAMENTAL
Formación
profesional
Capacitación
educación
adultos
y
de
Ministerio de
Educación
Instituciones de
Formación profesional
Ministerio de Educación; Ministerio de
Trabajo; Ministerio de Planificación
Ministerio de Trabajo; Empresas;
Instituciones de Formación Profesional
Ministerio de Trabajo;
Ministerio de
Educación;
Instituciones de
Formación Profesional
Ministerio de Educación;
Ministerio de Trabajo;
Ministerio de Planificación; Instituciones
de la Presidencia
4.000 horas.
3.000 horas
(calificada)
1.000-2.000 horas
(semi-calificada)
250-500 horas
(habilitación)
Menos de 250 horas
(complementa-ria)
Las propias empresas;
-Empresas que venden
servicios de formación
profesional
Empresas que venden
servicios de
capacitación;
Instituciones sin fines
de lucro.
Indefinido (faltan acuerdos y arreglos en el
marco tripartito, y un papel definido del M
de Trabajo)
No siempre hay un
apego preciso a los
parámetros
Igual al anterior.
Fuente: M.H.Rosal. OIT, 1999. Entrevista.
En este trabajo ambos términos, aunque tiene muchos elementos en común, tienen alcances
distintos. Se entenderá por capacitación laboral aquel componente de la acción educativa que
está dirigida a proporcionar a las personas las capacidades profesionales para desempeñarse
en el ámbito de una área ocupacional determinada y que es útil para varias empresas. Por
entrenamiento laboral, se entenderá como la acción educativa específica que es útil para que
las personas ocupen posiciones en una empresa en particular y que supone una capacitación
previa. Se diseña y organiza de acuerdo al interés particular de una empresa. El
entrenamiento laboral diseñado a partir del curriculum particular de la empresa, se considera
hoy día una estrategia acertada para desarrollar su competencia clave de la empresa.
Los términos capacitación y entrenamiento son ampliamente utilizados por el modelo de
formación profesional, es decir, cuando se habla de capacitación y entrenamiento laboral se
piensa generalmente en programas educativos originados en el ámbito a la Formación
Profesional.
63
El término capacitación frecuentemente se asocia con la actividad educativa que se efectúa
previo al empleo; mientras que el entrenamiento se refiere a la acción educativa durante el
empleo y en una empresa particular que debe incorporarse en la planificación estratégica de
la empresa.
4. La formación profesional en Centroamérica, Panamá y República Dominicana
En términos generales, la formación profesional en los países abordados en el estudio sigue
el patrón del "sistema latinoamericano". Este se caracteriza por ser un sistema en el cual, una
vez cursada la educación básica, puede optarse por ingresar en el sistema no formal o no
escolarizado de formación para el trabajo, representado por la IFP y de ahí realizar prácticas
en alguna empresa antes de ingresar al mercado laboral, la otra ruta que es la más
generalizada, es seguir estudios en el sistema formal o escolarizado, representado por la
enseñanza secundaria o profesional, matriculándose en colegios técnicos o vocacionales, de
ahí se puede optar por ingresar de una vez al mercado laboral o por seguir estudios de
enseñanza superior.
La principal característica de este sistema es el divorcio total que existe entre el sistema no
formal de formación para el trabajo y el sistema formal, no permitiendo la libre movilidad
entre uno y otro, lo cual restringe las posibilidades de formación para el trabajo de cada
persona.
5. La oferta de servicios de capacitación laboral
La formación técnica, vocacional y profesional tiene un potencial dinamizador del desarrollo
en cada una de las áreas que proveen recursos humanos capacitados a los sectores
productivos. En la región, la formación de recurso humanos se realiza por medio de tres
canales institucionales: a) colegios vocacionales en la educación media; b) los institutos de
formación laboral y c) la formación de profesionales en las universidades y otros centros de
educación superior, tales como el INCAE y el ICAP. Los dos primeros canales forman
personas en oficios y los otros centros forman profesionales.
En la segunda mitad de los años 90, la formación técnica profesional en la región ha estado
marcada por procesos de cambio, derivados de las reformas al sistema educativo en general,
que procuran adecuar la calificación técnica laboral tanto a las condiciones actuales de los
respectivos países, como a los nuevos requerimientos que demanda la inserción internacional
de las economías del istmo. En El Salvador, el Plan de Desarrollo Económico y Social 19941998 marca la pauta, al incorporar la formación técnica como una prioridad de la educación.
En el caso de Guatemala, la reforma más reciente se da en el marco de los acuerdos de paz.
El sector privado ha participado activamente en la formulación y revisión de propuestas de
cambio curricular en la formación técnica en Honduras y Panamá. La oferta de capacitación
está concentrada en la educación media en los sistemas formales, en general como un
complemento del bachillerato. Se ofrecen oportunidades educativas en temas sectoriales y
64
administrativos, en áreas de industria, comercio y agricultura. Recientemente se han
ampliado las posibilidades de capacitación en turismo y hotelería.
6. La reforma de los sistemas educativos
Al igual que en los sistemas de salud, durante la década de los 90 en todos los países
centroamericanos se ejecutaron reformas al sistema de educación formal no superior. Estos
cambios procuran mejorar la oferta educativa formal, mejorar la formación docente, cambiar
el curriculum y experimentar con nuevos modelos de administración de la educación.
Dos de las más importantes coincidencias en la reforma de la oferta educativa en
Centroamérica son, por un lado, la revalorización de la llamada educación básica de nueve
grados (que incluye la educación primaria de seis grados y el ciclo básico de tres años del
nivel medio) y la educación preescolar, preprimaria o inicial; y por el otro, los cambios
realizados en el nivel medio de varios países. En efecto, aunque el tramo llamado educación
primaria persiste, el concepto de la educación de nueve grados se impone.
Dado el largo plazo de los tiempos de la educación escolar para ofrecer sus resultados, no es
posible valorar aún los resultados de los cambios ocurridos en la estructura de la oferta
educativa de la región en el presente decenio.
Es en los maestros sobre quienes recae la responsabilidad de aplicar en el aula las medidas
de reforma educativa. A la fecha, los maestros de la mayoría de los países aún no se
manifiestan, ni son reconocidos de manera explícita, como actores clave de la reforma
educativa. En la práctica son considerados beneficiarios directos y ejecutores de la reforma,
no sujetos que contribuyen a su desarrollo. Ciertamente, en casi todos los países se
emprenden acciones orientadas a la capacitación de docentes mediante cursos de
actualización, formación pedagógica y profesionalización con cierto apoyo de las
universidades. Sin embargo, no se han conformado planes sostenidos e integrales de
formación permanente para los docentes. Tampoco es generalizada la participación de las
organizaciones de maestros en el proceso de reforma.
La transformación curricular es la principal política desarrollada con miras a mejorar la
calidad de la educación. Esta transformación, en varios países, se encuentra en la etapa final
de realización, mientras que en los países con reformas más recientes, apenas se está
iniciando. En algunos casos, la transformación comprende la mayoría de los subsistemas y
niveles educativos, mientras que en otros únicamente está referida al nivel de la educación
básica.
En todos los países se ha llevado a cabo un cambio curricular en la educación primaria;
únicamente en El Salvador y Panamá la transformación ha cubierto otros subsistemas. Estos
cambios están inspirados en un enfoque constructivista e incluyen nuevas posibilidades
educativas. Incorporan una perspectiva más amplia en relación con los proceso de
aprendizaje del alumno y de facilitación del conocimiento por parte del profesor; promueven
65
mayor vinculación con el contexto y nuevos temas educativos vinculados a los intereses
nacionales y globales.
No obstante este gran esfuerzo por modernizar el currículum con base en las nuevas
corrientes pedagógicas, aún no se logra concretar sus propósitos en la práctica pedagógica de
los maestros en las aulas. La falta de preparación docente y la carencia de recursos
pedagógicos (libros, laboratorios, etc.) está dificultando su puesta en práctica.
El uso de tecnología en la aplicación del nuevo curriculum es una preocupación compartida
por todos los países, pero existen notables diferencias en cuanto a su adquisición y el enfoque
educativo en su utilización. El país más avanzado en esta materia es, por mucho, Costa Rica.
El principal cambio en materia de administración educativa es el impulso de la
descentralización de los sistemas con el fin de desburocratizar la administración, propiciar
mayor participación de los sectores involucrados en el proceso educativo y conceder mayor
autonomía a los centros educativos. Este proceso tiene, en cada país, pecualiaridades propias
y está aún en proceso de ejecusión. En la práctica, las políticas de descentralización se
centran en el mejorameinto de los procesos administrativos, con relativo descuido del
proceso de adecuación del curriculum a nivel local y del mejoramiento de la calidad de la
educación.
7. Las Instituciones de Formación Profesional en Centroamérica, Panamá y República
Dominicana
En casi todos los países de la Región, existen las denominadas Instituciones de Formación
Profesional (IFP). La legislación que ampara a estas entidades les ordena “organizar y regir”
el sistema nacional de formación profesional.
Para proveer la capacitación par el trabajo y la formación profesional existe básicamente dos
modelos generalizados de formación profesional orientados a la preparación técnica de
recursos humanos requeridos para el desempeño de actividades laborales semicalificadas y
calificadas. Estos modelos son los de Educación Técnica de nivel medio y superior, y el de
formación profesional. En algunos países subsiste un tercero “asimilado” o marginal a uno de
los modelos anteriores, o en medio de ambos, que por las características de la población que
atiende (adultos analfabetas o desertores del sistema regular de educación, grupos
poblacionales en situación de pobreza, mujeres jefas hogar, etc.), y por el tipo de oferta de
capacitación, no orientada a los sectores modernos de la economía, se le denomina
subsistema de Educación de Adultos o de Educación para el Trabajo (Honduras), o
Educación Vocacional Laboral. Ambos modelos demandan diferentes arreglos
institucionales; operan con diferentes grados de flexibilidad y autonomía. También el origen
de su financiamiento es distinto.
Ambos modelos demandan diferentes arreglos institucionales; operan con diferentes grados
de flexibilidad y autonomía; el origen del financiamiento es distinto. De aquí que
66
probablemente las expectativas que tienen los actores sociales de estos modelos, varíe o
adquiera matices diferentes.
El modelo de educación técnica ha sido desarrollado en el marco de la educación formal del
nivel medio y superior. Este "permite a los estudiantes obtener una formación general y
profesional que los ayude adaptarse al cambio permanente de las necesidades laborales para
ejercer e integrarse con éxito a las diferentes áreas de la actividad productiva y/o continuar
estudios superiores(1)”. Está organizada bajo la expectativa de la “profesionalización” de los
estudiantes del nivel medio y postsecundario para contribuir al desarrollo económico y social
del país. Es dirigido por los ministerios de Educación, excepto en el caso de Nicargua, país
en el cual la Educación Técnica está bajo la dirección de la IFP.
Por su parte, el modelo de Formación Profesional que entiende la capacitación como un
hecho educativo articulado con el ámbito del trabajo y las formas de tecnología predominante
en el entorno; como un esfuerzo educativo que se orienta esencialmente a la adquisición de
calificaciones prácticas y conocimientos específicos, necesarios para el desempeño de un
puesto de trabajo o una ocupación, se desarrolla, por lo general fuera del ámbito de
educación formal y en la actualidad se le considera con alta responsabilidad en el incremento
de la eficiencia y efectividad de uno de los factores claves de la productividad. Las
instituciones que la ofrecen, denominadas Instituciones de Formación Profesional, en la
mayoría de los países de América Latina son independientes de los sistemas de educación
formal. En algunos países son entidades autónomas del Estado, o adscritas a los ministerios
de trabajo, o a confederaciones empresariales; de dirección tripartida y financiada mediante
impuestos a las nóminas de las empresas y contribuciones de los trabajadores.
La expresión “sistemas de formación profesional” utilizada en esta investigación, incluye
ambos modelos, bajo el supuesto de que son autónomos uno del otro, y con frecuencia,
operando como si fueran mutuamente excluyentes. Dada esa situación, ambos dos modelos
han sido analizados por separado.
En primer término, se entiende por sistemas el conjunto de las instituciones, actores y
dispositivos que interactúan entre sí y con el entorno con la finalidad de ofrecer un tipo de
educación a la que se le reconocen características distintivas de las demás modalidades.
Este apartado tiene como propósito analizar el estado de modernización y adecuación de los
sistemas de formación en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica,
Panamá, República Dominicana y México. Intenta destacar las principales características por
país; cómo están organizados; que organismos públicos los administran; se refiere a las
innovaciones en marcha en relación con su reorganización y tomando en cuenta la formación
basada en competencias.
a) El movimiento de creación de las IFP
En Centroamérica la creación de Instituciones de Formación profesional (IFP) fue
coincidente con los primeros años del modelo de sustitución de importaciones, en los años
67
sesenta, es decir, dos décadas después de la creación de la primera institución de este tipo en
Brasil. Ese país fue pionero al crear el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENM),
en 1942, y del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC), en 194619. Tal como
lo señala el estudio de CINTERFOR, muchos años después, y una vez consolidado el
esquema adoptado en Brasil, comenzaron a crearse instituciones de este tipo en otros países
de la región, los que si bien se inspiraron en ese patrón original, fueron acuñando variaciones
importantes en cuanto a su estructura, organización y cobertura.
La búsqueda de adecuación de la formación de fuerza de trabajo calificada a las nuevas
necesidades de la industrialización y la urbanización fue el aspecto sustantivo del cambio
institucional que se produjo a ritmos diferentes entre los países. Había necesidad de dar una
adecuada respuesta a la imperiosa necesidad de mano de obra calificada, sobre todo en los
niveles de operarios calificados y semicalificados. Y esas respuestas no se podían encontrar
en los sistemas de educación regular los cuales vivían a su manera también la necesidad de su
reforma. El principal obstáculo estructural de la educación era su rasgo aristocratizante y
excluyente20. La industrialización creaba nuevas empresas y abría nuevas líneas de
producción. Los trabajadores del campo migraban a la ciudad en busca de los nuevos puestos
de trabajo.
Se requería urgentemente una figura institucional que supliera la incapacidad formadora de
las empresas y que actuara con la celeridad y en la escala que éstas reclamaban. La tarea
consistía no sólo en brindar las calificaciones ocupacionales requeridas por los distintos
oficios, sino que se trataba también de transmitir a los trabajadores (de origen campesino) las
normas, las pautas y los estilos de la organización industrial del trabajo. En esas
circunstancias surgieron las IFP que desde su creación conservan tres rasgos fundamentales.
En primer lugar, la neta independencia de los sistemas regulares de educación y la
proximidad, por contrapartida, con el medio laboral; en segundo lugar, el financiamiento
basado en una contribución de las empresas bajo la forma de un impuesto sobre la nómina
19
Casi simultáneamente, en Argentina se puso en marcha la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación
Profesional (CNAOP), en 1944, con propósitos similares a los de aquéllas, pero cuya duración resultó efimera
(fue absorbida por las tradicionales estructuras del Ministerio de Educación a comienzos de los años cincuenta).
20
La escolaridad a nivel de enseñanza básica y media y estaban enfilados hacia una educación academicista y
aristocratizante1 alejada del mundo de la producción, desdeñosa del trabajo manual y que concentraba las
opciones profesionalizantes a nivel superior para puestos de prestigio intelectual. Por último, la rigidez y las
restricciones presupuestarias crónicas de los ministerios de Educación hacían imposible asumir una tarea que
demandaba creatividad y dinamismo y que implicaba una pesada carga financiera. A pesar de la respetable
tradición que en algunos países se había logrado acumular en materia de educación técnica, de escuelas
vocacionales de nivel secundano, y sobre todo la experiencia cumplida por las denominadas "escuelas de artes y
oficios", se comprobó que todo este esfuerzo no ofrecía una plataforma suficientemente ágil y adecuada para
dar el salto cuantitativo y cualitativo que las circunstancias económicas reclamaban: la formación de la mano de
obra que exigla el proceso de industrialización iniciado en los años de la Segunda Guerra Mundial, sobre todo
en Brasil y Argentina; lo que se repitió, años más tarde, cuando otros países americanos pusieron en marcha sus
respectivos programas de industrialización (los países andinos a mediados de los años cincuenta y lo'
centroamericanos a partir del inicio de la década siguiente). Tampoco existía en la región una tradición
arraigada de aprendizaje informal de los oficios. Aunque gran parte de las calificaciones manuales eran
aprendidas a través de la experiencia, las empresas no hablan desarrollado capacidad propia para formar
organizadamente a los trabajadores requeridos.
68
salarial; en tercer lugar, la participación de los sectores directamente involucrados gobierno,
empleadores y trabajadores - consagrada en sus órganos de conducción21.
La combinación de tales atributos les aseguró una fuerte autonomía, sustentada sobre un
financiamiento estable y sobre la práctica permanente de la interlocución con el mercado que
estaban destinados a servir. La inserción política de las IFP las ligaba a los sectores de
avanzada en materia económica y social, asociadas al despegue de la industrialización.
En muchos casos la rectoría de la formación profesional fue confiada a los ministerios de
Trabajo22 en tanto comenzaban a serles atribuidas las responsabilidades de todas las
cuestiones inherentes al área laboral. Asímismo la institucionalización de la FP en la mayoría
de los países latinoamericanos se produjo fuera de los ministerios de Educación. Eso se
debión no solo a las razones de índole práctica antes señaladas sino a la decisión de asociar
las IFP a políticas laborales bien definidas y explícitas23.
Tal vez el rasgo más conocido, innovador y decisivo de las IFP latinoamericanas file el
sistema de financiamiento adoptado por la mayoría de ellas. Tal sistema consiste en una
cuota compulsoria que las empresas pagan bajo la forma de una tasa impositiva equivalente
aun porcentaje de su nómina salarial,) variando entre 0,5 y 2%. Excepcionalmente los
trabajadores también contribuyen con aproximadamente 0,5% de las utilidades y bonos que
perciban En algunos casos, contribuciones complementarias del presupuesto nacional están)
previstas en la ley, sea de manera regular o por contratos específicos. Pero en la práctica,
estas últimas han sido poco significativas24.
21
A finales de los años cincuenta, y sobre todo en las décadas siguientes, se crearon en casi todos los países
instituciones de naturaleza parecida. En general se preocuparon por la formación de mano de obra urbana,
mayoritaria-mente en el sector industrial y la construcción. Sus labores se volcaban a capacitar trabajadores de
ejecución (en ocupaciones calificadas y semicalificadas) y la mayoría de ellas destinó recursos significativos
para la formación de adolescentes (en un esquema de aprendizaje).
22
Ello es explicable porque desde un principio, la clientela que la gran mayoría de las instituciones atendió,
provenía de los sectores sociales postergados (aquellos que eran deficitariamente alcanzados por los servicios
educativos regulares).
23
Por ejemplo, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), si bien se creó como una institución autónoma
vinculada directamente a la Presidencia de la República de Costa Rica, fue promovido y propuesto desde sus
orígenes por el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, así denominado en ese entonces.
24
Esta fórmula implicó el obvio reconocimiento de que el peso financiero de la. FP debería ser de
responsabilidad de las empresas. Constituyó también un modoo de asegurar un flujo continuo y dinámico de
recursos, evitando así la penosa dependencia del presupuesto público, sufrida habitualmente por los órganos
gubernamentales. Finalmente, garantizaba - al menos teóricamente - un ajuste automático de los recursos
disponibles a las fluctuaciones del mercado de trabajo, desde el momento que el volumen de los aportes estaba
determinado por la masa salarial del número de trabajadores efectivamente empleados en momento dado. Si
bien la mayoría de las 1FF fueron creadas en la órbita pública y bajo la tutela de los respectivos gobiernos, el
origen de los recursos financieros recaudados en las empresas marcó la fuerte injerencia de los empleadores en
el manejo de las IFP…Fue a la vez la fuente de respaldo a la gran autonomía que, como excepción en el aparato
gubernamental, fue concedida a las IFP. La estabilidad y crecimiento progresivo de los recursos financieros
otorgados conforme a la ley, confirió a las IFP una fuerza y vigor que les permitió crecer y consolidarse,
generando una rica tradición y una notable capacidad de ajuste y adaptabilidad a situaciones cambiantes.
69
El modelo institucional creado marcó la fuerte injerencia de los empleadores en el manejo de
las IFP, asegurando, al menos potencialmente, fluidos lazos con las unidades de producción.
El tripartismo, como mecanismo permanente de negociación y equilibrio de intereses a
menudo contrapuestos entre gobierno, empleadores y trabajadores, se constituyó en la tercera
piedra angular sobre la cual se cimentó la vocación de flexibilidad de que harían gala las IFP
a lo largo de su historia.
El modelo descrito anteriormente predominó en Centroamérica, pero hay rasgos particulares
que confirman la gran heterogeneidad anteriormente señalada.
Tal como lo afirma el estudio, ya citado, resultaría engañoso y hasta estéril, procurar una
definición de las IFP de los países americanos dentro de un modelo rígido caractenzado por
un excesivo reduccionismo formal a algunos rasgos de su naturaleza, sus estructuras y su
organización. En efecto, sostiene que cada entidad ha explorado y explotado de manera
propia y peculiar los espacios y posibilidades abiertos en el molde fundacional. Las IFP han
conformado variadas formas de respuesta, una singular articulación con las demandas
formuladas, y situaciones muy diferentes en su capacidad de cambio y adaptación en cada
realidad centroamericana. Nosotros postulamos que hay una crisis del modelo que no
encuentra todavía un nuevo rumbo claramente definido ante la misma incertidumbre que vive
la región en cuanto a su inserción a largo plazo en la globalización.
Existe una gran disparidad en cuanto a las normas jurídicas que amparar las labores de las
IFP:
−
−
−
en algunos casos existen preceptos constitucionales que legislan en la materia (México);
en otros, los parlamentos han sanciona& leyes orgánicas que tratan el tema Costa Rica,
Nicaragua;
en otros, el régimen de la formación profesional está ordenado por Decretos
Presidenciales, Resoluciones Superiores o Decretos-Ley Guatemala, Honduras.
La heterogeneidad de normas jurídicas de diverso origen, naturaleza y cobertura que amparan
a la formación y a las propias 1FF dan lugar a conflictos de jurisdicción entre los ministerios
de Trabajo y de Educación, cuando no a otras carteras o reparticiones oficiales que se ocupan
de la promoción y bienestar social en general - y de los jóvenes, las mujeres y minorías
diversas en particular - y aun los órganos máximos de planificación económica y social.
Héctor-Hugo Barbagelata ha clasificado las cuestiones de que trata la legislación sobre la
formación de la siguiente manera:
− Questiones conceptuales, objetivos y medios de la FP.
− Relaciones entre la FP y la educación formal, atribuciones y responsabilidades del
Estado, y derechos y deberes de los individuos a este respecto.
− Situación de la FP en el cuadro de las relaciones laborales individuales y colectivas y
contenido de los decretos y obligaciones de las partes a este respecto.
− Organización, funcionamiento y financiamiento del sistema nacional de FP.
70
− Organización, cometidos y fines de las IFP.
− Reglamentación de los contratos de trabajo que incluyen en su objeto la FP de la parte
laboral (Contrato de Aprendizaje, contrato de trabajo en prácticas, pasantías, etc.).
− Certificación de las calificaciones ocupacionales.
Un aspecto que llama la atención es que, a pesar que desde sus orígenes la mayor parte de las
instituciones fueron concebidas en el marco de los ministerios de Trabajo y como elementos
constitutivos frindamentales de las políticas laborales por ellos conducidas, la formación
como tal no está incorporada a los sistemas normativos laborales. Salvo algunas excepciones,
las normas júridicas que se establecen lo son para una legislación sobre la problemática
propia y exclusiva de la formación.
La dificultad de institucionalizar sistemas de formación de mano de obra e los países se debe
a múltiples razones. En general, una de las más difundidas debe localizarse en la incapacidad
de los propios ministerios de Trabajo para asumir un liderazgo en la materia; también en la
inhabilidad demostradapo esas carteras para establecer los marcos institucionales legítimos y
reconocido para la formulación de las políticas de formación de recursos humanos. En la
última década los ministerios de Trabajo vieron disminuir sensiblemente su poder de
convocatoria, fracasaron los intentos por modernizar sus estructuras, sobre todo, reasumieron
en el mejor de los casos, su tradicional papel de mc diadores en las relaciones laborales y de
vigilancia de las condiciones de trabajo. La operacionalidad de los sistemas se complicó,
además, por la rivalidad entre los ministerios de Trabajo y de Educación, ya que ambos
reclaman la tutela sobre la responsabilidad central en el manejo de estas.
La propia dinámica de la sociedad y la evolución en las políticas de las IFP las llevó a
diversificar sus poblaciones meta y los conceptos de la formación. La atención a sectores
excluidos fue decisiva en esta perspectiva. A partir de ellos las IFP no sólo capacitan a
trabajadores para darles una capacitación laboral, sino que sus programas de orientación y
formación están concebidos para abrir y desarrollar las aptitudes humanas para una vida
activa, productiva y satisfactoria, y en unión con las diferentes formas de educación,
mejorarar aptitudes individuales para comprender individual o colectivamente cuanto
concierne a las condiciones de trabajo y al medio social, e influir sobre ellos.
En virtud de este importante viraje conceptual, se abrieron posibilidades para explorar
caminos cada vez más amplios.
Dos grandes vertientes aparentemente contrapuestas, se plantean para las IFP: por un lado, la
atención a las necesidades de las unidades productivas dinámicas, con un objetivo
económico; por otro, la acogida a los sectores ygrupos sociales en desventaja, con un
objetivo social. Uno de los problemas que ha suscitado mayor polémica en la definici6n los
campos de actuación de las IFP ha sido justamente la búsqueda de equilibrio entre estas dos
posiciones.
En Centroamérica las IFP han dado poca o ninguna atención a los sectores excluidos, en gran
medida como consecuencia de su falta de prioridad pero también como consecuencia de los
71
exiguos recursos financieros de que disponen. Todos los países de la región manejan un
presupuesto cuatro veces inferior al de Costa Rica, el más avanzado.
8. La cobertura del sector no estructurado
Las IFP más dinámicas han buscado nuevos mercados y la producción de nuevos servicios
esforzándose por mejorar la calidad frente a las expectativas de los usuarios directos e
indirectos y comprometiéndose a ofrecer las respuestas que les son solicitadas, implícita o
explícitamente, sin detenerse en las fronteras de la sola formación. Esta postura estaría
implicando una nueva tendencia, aún incipiente en las IFP de la región, pero que parece ir
haciéndose más evidente en varias de ellas: el foco de actuación de las IFP está centrado en
las necesidades de las unidades de producción, definidas en torno al aumento de su
productividad y competitividad en el mercado, y ya no más en las aspiraciones individuales
de los postulantes.
No podían las IFP permanecer impasibles ante el hecho de que el cuello de botella para las
unidades de producción ya no está en la escasez de mano de obra calificada. El alcanzar los
niveles de productividad y competitividad que aseguren su estabilidad, crecimiento y
expansión depende también, y hoy tal vez en mayor grado, de la organización y adid tración
de la producción, de la calidad de los productos, de la racionalizadá los costos, del diseño, de
las decisiones tecnológicas, del manejo de credito y finanzas, de la comercialización y en
último término, de la gerencia en general. Fue así que las IFP comenzaron - tímidamente al
principio, con mayor audacia en la actualidad - a abordar servicios tanto de formación como
otros no convencionales a su alcance, que atendieran los problemas cruciales de las
empresas.
Lo novedoso consiste también en que el concepto de unidades de producción no se remite ya
sólo a la empresa grande o mediana con estándares relativamente altos de organización y
productividad. Engloba a todo el continuo empresas, que van desde las más estriucturadas y
de más sofisticados niveles tecnológicos, a las microempresas y a los trabajadores por cuenta
propia del sector informal. Este enfoque está plenamente a tono con las tendencias aceleradas
en los años noventa de reestructuración del aparato productivo: la interrelación dinámica en
empresas de muy diversos tamaños y rangos de producción así como desconcentración y
descomposición de las grandes empresas en circuitos más menos integrados de pequeñas
unidades de producción de bienes y servicios parciales, que a su vez se conectan al mercado
por múltiples vías.
La enseñanza pública (en todos sus niveles) no ha dado muestras fehacientes de esforzarse
por encontrar fuentes alternativas de recursos, ni por idear arreglos aflancieros no
convencionales; a diferencia de las IFP, y salvo contadas acepciones, los ministerios de
Educación no han logrado generar artificios idóneos para captar recursos del sector privado
para ser volcados a sus presupuestos ordinarios. El protagonismo otorgado por las 1FF a las
unidades escolares constituye entre otros, un camino que parecería oportuno transitar en
materia de captación de recursos.
72
Vinculado con lo anterior, el monopolio de la burocracia estatal sobre el sector educativo
pretendiendo abarcar la planificación y conducción de todas las unjdades que integran el
esíuerzo de enseñanza regular oficial, parecería convertirse en otro de los elementos que han
actuado en detrimento del progreso uperimentado en la materia hasta años recientes, en
particular en lo atinente ala calidad de la enseñanza impartida El gobierno del sistema
educativo sigue estando reservado en la mayoría de los casos, a las autoridades centrales
responsables en la materia; sigue constituyéndose en un coto cerrado, impermeable a una
participación sistemática e institucionalizada de los interlocutores sociales; goza de una
autonomía que se convierte en aislacionismo de la economía y la sociedad. Las instancias
participativas que se pueden citar son esporádicas y circunstanciales; lo más avanzado en la
materia es el de las universidades en algunos países (mas en este caso, quienes con la
universidad son los miembros de la comunidad universitaria: alumnos, graduados, y a veces
trabajadores de esos centros de estudio).
La ausencia de participación no se reduce sólo a los aspectos de gestión. La falta de vasos
comunicantes entre el sistema educativo y entorno (donde el mercado de trabajo es un
elemento constitutivo atenta también contra la posibilidad de generar los mecanismos
capaces de actualizando y reelaborando los saberes sociales, los esquemas informales
enseñanza/aprendizaje, los resultados que sobre los procesos productivos y organización del
trabajo tienen las innovaciones tecnológicas, la información, los nuevos materiales, etc.
No puede negarse ni minimizarse el impacto negativo que ha tenido la actual sobre el sistema
educativo en los países de la región. Mas también es preciso reconocer que desde el sistema
educativo se viene actuando con esquema bastante tradicional. La dimensión de la
innovación y el cambio apenas si trasciende el discurso bien inspirado de educadores y
responsables de las políticas educativa.
La observación de lo que ocurre por ejemplo, al nivel de enseñanza media - es una prueba
elocuente de ello. Las modalidades escolarizadas atención siguen monopolizando la
respuesta que se ofrece desde los correspondientes; las metodologías continúan centradas en
el aula y alejadas la vida cotidiana en general y de los mercados ocupacionales en particular.
visión pedagogista e idealista de la realidad circundante atenta contra las pon sibilidades de
modernización en materia de programas y contenidos curriculares. Las enormes dificultades
encontradas con la introducción de las reformas a la enseñanza secundaria en los años setenta
(los llamados ciclos diversificados o profesionalizantes) son una ilustración de cuanto se
acaba de afirmar; lo que resulta aun más grave es que las expectativas que se cifraron para
este nivel de enseñanza estaban centradas precisamente en estas reformas que hasta el
momento no muestran resultados halagüeños.
73
9. Tendencias fundamentales
Seis tendencias llaman la atención en el nuevo perfil institucional que se delineando en las
IFP. Ellas son;
- La formación pre-ocupacional va perdiendo peso en relación a la formación
complementaria para trabajadores ya vinculados al mercado de trabajo.
-
Las IFP están expandiendo la formación para mandos medios, técnicos. tecnólogos, en
niveles superiores a la tradicional formación de obreros ca. dos y semicalificados.
-
Las actividades se organizan cada vez más con un criterio sectorial, como forma de
aproximarse a la especificidad característica de cada uno de los rubros de la actividad
económica.
-
Se está dando una progresiva transferencia de las responsabilidades de la formación hacia
las empresas, con el consiguiente cambio en el papel y funciones de las IFP.
-
Las medianas y pequeñas empresas se están convirtiendo en un segmento de creciente
atención de las IFP.
-
Las IFP han iniciado el camino de la prestación de servicios distintos de la formación,
asumiendo con ello nuevos papeles frente al desarrollo de la tecnología y de la
productividad en el aparato productivo.
La dedicación que las IFP prestan a la formación pre-ocupacional va adquiriendo un menor
peso (tanto en términos absolutos como relativos) dentro del esfuerzo capacitador que llevan
a cabo.
10. Hacia niveles más altos de formación
a) Transferencia de la Formación Profesional a las empresas
Existe en la región una convicción generalizada respecto de la conveniencia de dejar cada
vez más en manos de las empresas que tengan capacidad pan hacerlo, la responsabilidad de la
formación de sus propios trabajadores. Esta convicción se ha filtrado no sólo en las IFP sino
en los ámbitos superiores de planificación laboral, educativa y de desarrollo de recursos
humanos, así como en las propias empresas Las evidentes razones para ello son el
convencimiento de que la empresa ofrece un natural ambiente propicio a la formación y de
que cada vez más, las especificidades tecnológicas y los rápidos cambios que se producen en
la Organización del trabajo y en los procesos productivos, exigen una capacitación en estricta
concordancia con la forma en que el trabajo es realizado u cada empresa. Por otra parte, es en
el seno de las empresas donde mejor se palpan las reales deficiencias de capacitación que
impiden o limitan el crecímiento de la producción y de la productividad, así como la mejor
organización de los procesos de trabajo.
74
Esto otorga el protagonismo a la empresa como la célula básica a partir de la cual construye
el tejido productivo de la sociedad. Este hecho tiene un d significado: de una parte, la
empresa comienza a convertirse en el foco de atención de los programas de las IFP; de otra,
la empresa es valorada como el ámbito natural en el que se desenvuelven
interrelacionadamente los procesos productivos y formativos.
La forma organizativa hacia la que están enfilando algunas de las IFP de la región para
atender más adecuadamente los requerimientos de formación y asistencia integral a las
empresas de sectores económicos específicos son precisamente los centros tecnológicos o
centros especializados. Desde hace algunos años, y parcialmente en respuesta a las políticas
de ajuste económico y reordenamiento productivo, algunas IFP de la región están
transformando sus centros de formación en focos de desarrollo e irradiación de tecnologías
para aquéllos sectores prioritarios o más dinámicos de la economía.
El hecho que caracteriza a estas nuevas unidades operativas es que además de impartir
programas de formación para jóvenes y adultos (aprendizaje, habilitación, complementación,
etc. han comenzado a elevar su atención hacia la enseñanza media técnica, cursos
postsecundarios, universitarios, e incluso de posgrado. Junto a esta dimensión de formación
estos centros son los ejes delanzamiento de un conjunto de actividades adicionales ligadas al
desarrollo de la productividad en las empresas; es en ellos donde se radican ambiciosos
programas de asistencia técnica integral, desarrollo de investigación tecnológica aplicada,
difusión de información tecnológica, etc. Estos centros, núcleos, unidades, cuentan con una
gran autonomía gerencial, administrativa y financiera que los autoriza a actuar en forma ágil,
flexible y dinámica y que lo. habilita a atender las demandas que se le formulen en un amplio
espectro de necesidades. De ahí que sus procesos organizativos sean, muchas veces
diferentes a los que rigen habitualmente en los centros múltiples de las IFP.
11. Niveles en que se Imparte la Formación Profesional en los Países de la Región
De acuerdo con un documento del IBERFORP25, la noción de nivel educativo está
intrínsecamente asociada a los sistemas formales de educación. Los sistemas educativos están
generalmente estructurados en tres niveles: primario, medio o secundario y nivel superior. En
la jerga de la formación profesional, modelo desarrollado por las IFPs, dirigida especialmente
a desarrollar habilidades y destrezas de la fuerza de trabajo, la noción de nivel tiene otra
connotación. Está asociado a los niveles de la estructura ocupacional, y más recientemente, a
la competencia requerida para desempeñar un determinado rango de actividades laborales;
así en vez de nivel primario, secundario o terciario, se utilizan denominaciones que denotan
grados crecientes de complejidad: habilitación y aprendizaje, complementación,
especialización, etc. Si la formación profesional se organiza con base en competencias
profesionales, se habla de nivel de competencia.
25
Programa de Cooperación Iberoamericana para el Diseño de la Formación Profesional (IBERFORP). "Los
sistemas de Formación Profesional de los países centroamericanos y del Caribe: Revista comparada de su
estado de situación", 1998.
75
La formación profesional en el marco de los sistemas educativos formales de nuestros países,
en su mayoría se sitúa en el nivel medio y en el nivel superior. Obsérve el siguiente cuadro:
Cuadro No. 1
Denominación y nivel en que se ofrece la Formación Profesional, según país y modelo
País
Guatemala
DENOMINACIÓN
Formación Formación
Profesional Profesional
Formal
paralelo al
(Modelo 1) sistema
educativo
(modelo 2)
Educación Formación
Vocacional Profesional
NIVEL EN LA ESTRUCTURA EDUCATIVA
Modelo 1
Modelo 2
Nivel Medio. Ciclo diversificado.
Duración de 2 a 4 años. Salida:
Bachiller en la rama
correspondiente.
Formación inicial: Aprendizaje,
Habilitación y Rehabilitación
Profesional.
Formación Complementaria:
Especialización, Complementación
y Actualización
El Salvador Educación Formación Nivel Medio. Tres años de
Formación Inicial: Aprendizaje
Media
Profesional estudios. Salida. Bachiller Técnico (Formación Alterna Empresa Centro
Vocacional
en la especialidad.
o Formación Dual). Habilitación.
Nivel Superior. Dos años de
Formación Complementaria:
estudios después del bachillerado. Complementación, Especialización
Salida: Técnico superior en
y Actualización
ingeniería, etc.
Honduras Educación Formación En el nivel medio. Salida. Bachiller Formación inicial: Aprendizaje,
técnica
Profesional Técnico.
Habilitación y Rehabilitación
media
Profesional.
Formación Complementaria:
Especialización, Complementación
y Actualización.
Educación para el Trabajo.
Nicaragua Sistema único: Formación
• Formación inicial: Aprendizaje, Habilitación y Rehabilitación
y Capacitación
Profesional.
Profesional
• Formación Complementaria: Especialización,
Complementación y Actualización.
• Formación de Técnico Básico Rural
• Formación de Técnicos Medios
• Técnico Superior
Para acceder al nivel de Técnico Medio el alumno(a) debe de completar
el ciclo básico (9no. grado) de la educación media, y para ingresar al
nivel de Técnico Superior, haber obtenido el certificado de Técnico
Medio.
Costa Rica Educación Formación
Formación inicial: Aprendizaje
• Bachiller Técnico
Técnica
Profesional
(tradicional y formación dual),
• Técnico Superior
Habilitación y Rehabilitación
En el nivel medio. Ciclo
Profesional.
diversificado. Tres años de
Formación Complementaria:
duración.
Especialización, Complementación
y Actualización
República Educación Formación Nivel Medio. Segundo Ciclo. Dos Formación inicial: Aprendizaje
Dominicana Técnico
Técnico
años de duración. Salida Bachiller (formación dual), Habilitación y
Profesional Profesional técnico en la especialidad.
Rehabilitación Profesional.
76
Nivel Superior. Duración dos años Formación Complementaria:
después de la secundaria. Salida Especialización, Complementación
Técnico Superior o Tecnólogo.
y Actualización
Habilitación profesional: Un año de
duración. Salida: Técnico Básico
Fuente: elaboración propia con base en datos de cada uno de los países.
La denominación utilizada en los países registra ligera variaciones. La formación profesional
formal en Guatemala se denomina Educación Vocacional; en El Salvador, Educación Media
Vocacional; en Costa Rica, Educación Técnica; en República Dominicana, Educación
Técnica Profesional. En Nicaragua, que es un sistema único, se le denomina Formación y
Capacitación Profesional. En el modelo 2 impulsado por la IFP, la denominación es común
para todos los países, exceptuando República Dominicana (Formación Técnica Profesional).
La Formación Profesional Formal, modelo I, se ofrece en el nivel medio de la estructura
educativa de los países. La duración de los cursos varía entre dos (2) y cuatro (4) años. En el
caso de Nicaragua, El Salvador, y Dominicana también se ofrece a nivel superior no
universitario. La población meta de la educación técnico-profesional es la población joven
entre los 15 y 19 años, que haya concluido el 8º ó 9º grado del nivel primario o educación
básica. Por tanto, es una oferta que se puede ubicar en el nivel medio de la estructura de los
sistemas educativos.
Cabe destacar que históricamente, la población atendida en la educación técnica han sido
jóvenes de escasos recursos económicos, quienes dada su situación socioeconómica tienen
necesidad inmediata (al concluir de sus estudios secundarios), de insertarse en actividades
remunerativas como soporte económico para contribuir al sostenimiento suyo y de sus
familias y para poder continuar sus estudios superiores.
En el caso de la formación profesional, la población atendida se ubica mayoritariamente
entre los 15 y 44 años, con nivel educativo máximo alcanzado de primaria (8vo. Curso),
incluyendo a la población económicamente activa y al resto de la población activa, dado que
diferentes cursos de formación profesional van dirigidos a diferentes grupos (ocupados,
desocupados, inactivos, etc.). La fijación de un límite superior en los 44 años se debe a la
necesidad de que la formación puede ser rentabilizada durante unos años en el puesto de
trabajo. Es importante destacar que la edad máxima para la jubilación en casi todos los
países es 65 años, a partir de la cual van disminuyendo sus capacidades productivas en el
sector formal de la economía.
En la formación profesional la población atendida son mayormente jóvenes que no tienen
posibilidades de ingresar a la educación secundaria diversificada o superior por carecer de
recursos económicos para ello. Dentro de estos jóvenes se encuentran aquellos con
problemas escolares o sociales, desempleados y con problemas de inserción laboral debido a
la falta de capacitación para lograrlo.
La formación profesional contempla varios modos, entre los que destacan a nivel regional, la
Formación Inicial y la Complementación. La formación inicial está dirigida a jóvenes y
77
adultos sin conocimientos o experiencias previas en la ocupación u oficio, con el propósito
de que alcancen un nivel formativo que les permita ejercer una actividad productiva en forma
satisfactoria. Comprende el Aprendizaje y la Habilitación.
Aprendizaje es el modo de formación inicial destinado a jóvenes entre 15 y 20 años con
estudios de primaria, sin conocimientso ni experiencia previa en el área de especialización,
que requieren formarse en ocupaciones calificadas, las cuales requieren conocimientos
tecnológicos y habilidades manuales. Se caracteriza por proporcionar una formación integral
a tiempo completo, de larga duración (1,5 a 3 años), dirigida principalmente al sector formal.
Los programas de Aprendizaje se pueden desarrollar en el Centro de Formación o mediante
la utilización del método dual, en el cual centro y empresa comparten la responsabilidad de la
capacitación. Los conocimientos teóricos son impartidos en el Centro y la formación práctica
se realiza en las empresas, bajo la responsabilidad de un monitor, quien es capacitado técnica
y metodológicamente por la IFP para tal fin.
El aprendizaje está estructurado en módulos certificables, a fin de facilitar la incorporación
de los participantes al mercado de trabajo cuando, por alguna razón, deben interrumpir su
formación, y posibilitar la continuación del proceso, una vez que sus condiciones propias lo
permitan.
Habilitación constituye el modo de formación destinado a jóvenes y adultos que buscan
iniciarse en una ocupación para insertarse rápidamente en el mercado laboral. La duración de
los programas es relativamente corta (3 a 6 meses) y en ellos predomina el desarrollo de
destrezas. No exige conocimiento previo o experiencia.
Por medio de la modalidad de Especialización, se profundizan aquellos conocimientos y
habilidades requeridas para desempeñar un puesto que necesita calificación técnica compleja
y específica, en programas con duración de 100 a 800 horas. Está dirigida a trabajadores que
poseen un título de nivel profesional, de Técnico Médio o de Aprendizaje.
La formación complementaria es la que se ofrece a trabajadores ya con preparación previa o
experiencia laboral, con el objetivo de complementar o profundizar sus conocimientos.
Complementación es el modo de formación destinado a trabajadores en servicio,
temporalmente inactivos o que hayan recibido formación inicial, que poseen conocimientos y
experiencia previa y que buscan complementar, actualizar o perfeccionar sus conocimientos,
habilidades y destrezas, para que alcancen el nivel de desempeño propio de una ocupación o
para promoverse en la escala ocupacional.
Especialización es el modo ofrecido a los trabajadores calificados que requieren
conocimientos completos y profundos de una técnica específica de su ocupación.
Es importante tener en cuenta que a pesar de que la terminología empleada es similar en
todos los países pueden existir diferencias en la duración de los programas, así como en los
78
requisitos de ingreso, esto debido a los "arreglos institucionales" que se han establecido
dentro de cada IFP. Así, en el caso del INATEC de Nicaragua, los módulos formativos,
conocimientos y prácticas tecnológicas son homologables con el modo de Aprendizaje en los
niveles de Técnico Básico Rural y de Técnico Medio, difiriendo en los módulos o programas
de formación general.
Los módulos formativos, conocimientos y prácticas tecnológicas son homologables con la
Habilitación en los niveles de Técnico Básico Rural y Aprendizaje.
12. Los sistemas Nacionales de Formación Profesional: los actores institucionales
El examen de algunas características del marco institucional del sistema educativo imperante
en los países de la región permite observar que en la fijación de las competencias de los
ministerios o secretarías de Estado se mantiene la división tradicional en los países
latinoamericanos: el subsistema de educación técnica de nivel medio adscrito a los
organismos mayores de la educación y la formación profesional dependiente de los órganos
reglamentadores de las relaciones de trabajo.
En cuanto a la responsabilidad o rectoría de las actividades de educación no formal, también
es usual que las instancias responsables de la educación cuiden de las actividades educativas
de carácter supletorio, mientras las “instituciones nacionales” sean las responsables de la
capacitación. Las posibles dificultades pueden empezar a surgir cuando se define por objeto
de la educación no formal en el ámbito de los Secretaría de Educación “la alfabetización de
adultos o el adiestramiento en artes y oficios” y cuando todas las acciones del órgano
responsable de tales actividades se orientan por el principio de la vinculación de la educación
al trabajo productivo.
Las respectivas leyes que amparan a las IFPs establecen que éstas son las responsables de
organizar y regir los sistemas nacionales de formación profesional. En las leyes generales de
educación se menciona comúnmente a la Educación Técnica como un subsistema a cargo de
los ministerios de educación. Esta separación de responsabilidades frente a un tema de interés
común entre entidades oficiales ha originado en el pasado, y en algunos países aún persisten,
serios inconvenientes para lograr algún nivel de colaboración entre los ministerios de
educación y la IFPs. Este es un hecho preocupante, máxime cuando precisamente en las
Juntas Directivas de los Institutos de formación profesional, los Ministerios de Educación se
encuentran representados.
La organización del servicio de formación profesional (educación técnica y formación
profesional) en los países de la Región, presenta características comunes e interesantes
innovaciones. La Educación Técnica en el nivel medio, exceptuando el caso de Nicaragua, es
regulada y ofertada por los respectivos ministerios de educación. A nivel superior, en
aquellos países donde se ofrece, intervienen en su regulación los organismos que controlan la
educación superior.
79
Por su parte, el modelo 2 de formación profesional, es regulado y ofertado por las IFP, que
son entidades tripartitas (Estado, Sector Empresarial y Sector Laboral), descentralizadas,
autónomas, con patrimonio propio y financiadas por un aporte que oscila entre el 1 y 2% del
monto de la planilla que paga la empresa privada; y con un enfoque educativo distinto
(formas como se determinan los contenidos curriculares y el soporte técnico-pedagógico) del
predominante en los ministerios de educación.
a) Principales características de los sistemas de formación profesional por país
En Nicaragua, que tiene un sistema único, se le denomina Formación y Capacitación
Profesional. En el modelo 2 impulsado por la IFP, la denominación es común para todos los
países, exceptuando República Dominicana (Formación Técnica Profesional).
La Formación Profesional Formal, modelo I, se ofrece en el nivel medio de la estructura
educativa de los países. La duración de los cursos varía entre dos y cuatro años. En el caso de
Nicaragua, El Salvador y Dominicana también se ofrece a nivel superior no universitario. Es
importante destacar que para acceder a la mayoría de los cursos de formación profesional que
se ofertan paralelamente al sistema educativo formal, se exige que los aspirantes hayan
concluido el 8º ó 9º. grado del nivel primario o educación básica. Por tanto es una oferta que
puede ubicarse en la estructura media de los sistemas educativos.
En Honduras se da la clásica separación de las ofertas de Educación Técnica Media y la
Formación Profesional. La primera está bajo la responsabilidad de la Secretaría de Educación
Pública; y la segunda, a cargo del Instituto Nacional de Formación Profesional, INFOP.
La educación no formal comprende acciones de educación de adultos, educación
comunitaria, educación popular, “educación para el trabajo” y formación profesional. En ese
ámbito, actúan, además de instituciones públicas y privadas de proyección nacional,
numerosas Organizaciones no Gubernamentales - ONGs, Organizaciones Privadas para el
Desarrollo - OPDs, organizaciones campesinas y comunitarias e instituciones religiosas,
impartiendo una amplia gama de actividades. Tales organizaciones se dirigen a públicos muy
variados, particularmente a mujeres y a grupos de escasos recursos económicos, aplicando
metodologías asimismo bastante heterogéneas26.
Como parte de los esfuerzos para constituir un sistema nacional de formación se ha
estructurado una propuesta sobre integración de un “Sistema Nacional de Formación
Profesional”, que surgió en ese país como resultado de la ejecución del “Proyecto de
Educación para el Trabajo” (POCET), patrocinado por la OIT, el Gobierno de Honduras y el
Gobierno de los Países Bajos), ejecutado por la Secretaría de Educación Pública y el INFOP.
Sin embargo, con el objetivo de institucionalizar la experiencia del POCET, mediante el
Acuerdo Presidencial nº 0349-EP-95, de diciembre de 1995, se crea el Centro Nacional de
Educación para el Trabajo - CENET, como dependencia técnica adscrita a la Secretaría de
26
SECRETARÍA DE PLANIFICACIÓN. Op. cit.
80
Educación, con el objetivo, entre otros, de “ejecutar programas de educación para el trabajo que
corresponden tanto a programas de educación de adultos como a la formación profesional para
apoyar el desarrollo que, a mediano y largo plazo, se produzca en los tres sectores de la
economía nacional”27.
Además de la Educación Preescolar, Educación General Básica y Educación Diversificada, el
sistema Educativo Costarricense también incluye los programas de Educación de Adultos y
Educación Especial. Está estructurada en base ciclos. El III y IV Ciclos conforman lo que se
denomina funcionalmente Educación Secundaria. Al finalizar el III Ciclo el estudiante puede
optar por la continuación de sus estudios en la Educación Diversificada, cuya duración es de
2 a 3 años. Este nivel se subdivide en tres ramas: La Rama Académica, con dos años de
duración (décimo y undécimo años); La Rama Artística, con dos años de duración; La Rama
Técnica, con tres años de duración (décimo, undécimo y duodécimo años). La Rama Técnica
se diversifica en modalidades: Industrial, Agropecuaria, Comercial y Servicios.
La Educación Técnica Profesional es un subsistema del Sistema Educativo Formal. Se ofrece
a quienes deseen obtener formación en carreras profesionales de grado medio, según lo
establece la Ley Fundamental de la Educación, vigente desde 1958. Es parte de la educación
general que se imparte en los Colegios Técnicos Profesionales del país. La formación
profesional está a cargo del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).
En el sistema Educativo guatemalteco, el ciclo diversificado cubre las ramas de magisterio,
bachillerato, comercio, educación vocacional o bachillerato industrial. En la educación
superior también se ofrece la opción denominada de Nivel Técnico con una duración de seis
semestres y una de nivel intermedio con siete semestres. Los centros donde se imparte le
denominan Institutos Técnicos Vocacionales.
La formación profesional esta a cargo del Instituto Técnico de Capacitación y Productividad
(INTECAP), el cual está organizado conforme al patrón predominante de las Instituciones de
Formación Profesional de América Latina.
De acuerdo a la nueva ley, el sistema educativo está compuesto por dos subsistemas, el
regular y el no regular, existiendo en ambos subsistemas las modalidades formal y no
formal28.
El subsistema regular se organiza en tres niveles:
−
El Primer Nivel de Enseñanza, o Educación Básica General, de carácter universal,
gratuito y obligatorio, incluye la educación preescolar, con duración de dos años; la
educación primaria, con duración de seis años (grados 1 a 6) y la educación premedia,
con duración de tres años (grados 7 a 9).
27
VERGARA, M.E., MARTÍNEZ, M.A y ALFONSO, L.A. Educación para el trabajo: propuesta de un
sistema nacional. Tegucigalpa, 1996.
28
MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Texto único de la Ley 47, Orgánica de Educación, con las adiciones y
modificaciones introducidas por la Ley 34 de 6 de julio de 1995. Publicado en la Gaceta Oficial de 8 de marzo
de 1996.
81
−
−
El Segundo Nivel de Enseñanza, o Educación Media, de carácter gratuito y
diversificado, con duración de tres años (grados 10 a 12).
El Tercer Nivel de Enseñanza, o Educación Superior, que incluye la educación
postmedia, la educación no universitaria y la educación universitaria.
El subsistema no regular comprende:
−
−
−
La Educación Inicial, destinada a la niñez, desde su nacimiento hasta la fase preescolar,
parte del Primer Nivel de Enseñanza.
La Educación de Jóvenes y Adultos, destinada a la población mayor de 15 años que no
haya tenido la oportunidad de acceder a los servicios educativos del subsistema regular
o en la que inició y no concluyó.
La Educación Especial, destinada a las personas que por sus condiciones físicas,
sensoriales, mentales o sociales no puedan beneficiarse óptimamente del proceso de
enseñanza-aprendizaje ofrecido por el subsistema regular.
En República Dominicana la educación técnica profesional se sitúa en el nivel medio y
superior. El nivel medio tiene una duración de cuatro años dividido en dos ciclos, de dos años
cada uno. El primer ciclo es común para todos los estudiantes. El segundo ciclo comprende
las modalidades General, Técnico- Profesional y Artes.
En lo que respecta a la formación profesional, está liderada por el Instituto Nacional de
Formación Técnico Profesional, INFOTEP.
El sistema educativo nicaragüense está estructurado en cuatro niveles: la educación
preescolar, la educación primaria, la educación media y la educación superior universitaria.
La educación primaria, destinada a los niños entre los siete y los 12 años de edad, tiene
duración de seis años y está dividida en dos ciclos: el primer con cuatro grados y, el segundo,
con dos. La educación media está conformada por un ciclo básico, con tres grados, al cual se
sigue el bachillerato, con dos grados, o la formación docente, con tres.
La responsabilidad de su conducción y orientación está bajo la responsabilidad del Ministerio
de Educación (MED); el Subsistema de Educación Superior (Pregrado, Técnico Superior y
Posgrado), integrado por universidades y centros de Educación Técnica Superior, públicos y
privados. El órgano de conducción de este subsistema es el Consejo Nacional de
Universidades (CNU); y el Subsistema de Formación y Capacitación Profesional que
comprende las ofertas de Técnico Básico Rural, Aprendizaje, Habilitación,
Complementación, Especialización, Técnico Medio y Técnico Superior. El órgano de
conducción y orientación es el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC).
El caso de Nicaragua resulta interesante y novedoso en relación con los demás países de la
Región. En la década de los ochenta la educación para el trabajo de ese país estaba dividida
en dos subsistemas, el de Educación Técnica y el de Capacitación. La Educación Técnica
estaba estructurada en dos niveles: técnico básico y técnico medio. Se cursaban carreras de
82
carácter terminal o de tránsito a la educación superior. Este subsistema lo administraba el
Ministerio de Educación.
El subsistema de capacitación tenía como órgano de dirección y administración al Sistema
Nacional de Capacitación (SINACAP), dependencia del Ministerio de Trabajo. En 1990, el
nuevo gobierno decidió refundir en un sólo subsistema educativo a ambos subsistemas. Surge
el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC), como Institución autónoma del Estado. Este
Instituto combina las funciones de entrenamiento en servicio, que anteriormente estaba bajo
la responsabilidad del SINACAP, con la preparación de técnicos a nivel medio que era
responsabilidad del Ministerio de Educación.
B. La Oferta Privada de Formación Profesional y Capacitación para el Trabajo en
Centroamérica, Panamá y República Dominicana
Tal como se cita en el documento: "Formación, trabajo y conocimiento: La experiencia de
América Latina y El Caribe" (CINTERFOR/OIT, abril de 1997), una constatación que es
dable realizar para cualquier país de la región, es la aparición durante las últimas dos décadas
de un "mercado privado de la formación y la capacitación" (sobre todo de ésta última). Los
grados de desarrollo y consolidación de este mercado en cada caso son dispares y dependen
de una serie de factores internos y externos. Aquí la cuestión fundamental no radica en el
número de oferentes privados, sino en sus fortalezas y debilidades para ofrecer diversos tipos
de formación que la sociedad y la producción requieren, así como para transformarse en
Centros Colaboradores o para formar parte de un eventual Sistema Nacional de Formación y
Capacitación en cada uno de los países.
En todo caso, la aparición de esta nueva oferta de formación y capacitación, en algunos casos
con características masivas es una evidencia clara de la importancia que éstas han adquirido a
todo nivel: no sólo en lo que tiene que ver con las empresas, los gobiernos y la diversas
organizaciones productivas, laborales y sociales, sino también en la población en general. Si
bien la educación siempre ha sido visualizada como uno de los más eficientes vehículos de
movilidad social, dicha apreciación estuvo en muchos casos y durante un dilatado período de
la historia de nuestros países ligada a la educación formal y regular. Avanzar dentro del
sistema educativo suponía acumular progresivamente mayores posibilidades de acceder a
oportunidades de diversa índole: profesional, ingresos, prestigio, capital social, participación.
En dicha percepción, ajustada a la realidad social y económica de una época caracterizada
por el desarrollo de un modelo de sustitución de importaciones y de crecimiento del sector
público, contar con una formación de tipo profesional o técnica fue percibido con ciertas
diferencias según la valoración cultural que en cada sociedad prevaleciera respecto del
trabajo manual y el trabajo intelectual, la formación para el trabajo y la formación académica.
Pero siempre supuso, a veces más a veces menos, estar "a medio camino" en la escala de
oportunidades sociales, políticas y económicas.
Hoy en día esto pareciera haber cambiado radicalmente. Para empezar, se asiste a lo que se
ha denominado como una progresiva "devaluación de las credenciales educativas
convencionales" lo que viene a significar que ellas tienden a perder valor relativo Justamente
83
como herramientas para acceder a determinados niveles de empleo, salario, responsabilidad,
prestigio, etc.) provocando una auténtica "fuga hacia adelante" donde cada vez es preciso
alcanzar mayores niveles de educación para acceder a iguales oportunidades. Cuando se trata
de ofertas educativas estandarizadas, los niveles intermedios tienden a "comprimirse" y
perder diferenciación en su capacidad de proveer dicho acceso a oportunidades, y cada vez es
necesario ubicarse más en los niveles superiores de calificación para diferenciarse y competir
eficazmente. Sin embargo, no es ésta la única alternativa. La otra es buscar una
diferenciación con base en la construcción de un perfil profesional original mediante la
complementación de los estudios cursados con una combinatoria especial de cursos técnicos.
Esta última afirmación resulta válida, además, para diferentes estratos de edad: un joven o
una joven procurarán realizar sus estudios regulares, pero sin duda, y en la medida de sus
posibilidades, intentarán realizar cursos de idiomas, de informática, de administración, o de
capacitación técnica; una persona adulta, que percibe que las reglas de juego comienzan a
cambiar en su ambiente de trabajo, y que ya no alcanza con los certificados que consiguió 15
o 20 años atrás, también buscará entender y manejar esas "cosas nuevas" que traen las nuevas
tecnologías.
Formarse con un perfil original y único para intentar acceder a mas y mejores oportunidades
de empleo, actualizarse para no perder pié en el torbellino del avance tecnológico son, quizás
un poco simplemente expuestas razones subjetivas que tienen que ver con el actual contexto
social, laboral y tecnológico que hacen que exista una gran demanda por cursos de
capacitación, demanda que, en buena medida, ha estimulado el surgimiento de un mercado
privado.
Sin pretender agotar las explicaciones posibles para este crecimiento de la oferta privada de
capacitación, es necesario anotar también que las condiciones para su surgimiento no han
venido exclusivamente dadas por una dinámica de mercado pura, tal como la expuesta en los
párrafos anteriores, sin que ello deje de ser una parte importante de lo que ha venido
sucediendo. También ha estado presente en las últimas dos décadas la aparición y desarrollo
de una nueva generación de políticas públicas en materia de capacitación y empleo que
partían del supuesto -o requisito de la existencia de una mercado privado par conseguir sus
objetivos. La acción pública que se ha manifestado a través de programas en los cuales el
Estado se reserva las funciones de administrar y financiar, y delega la de ejecutar las acciones
formativas, ha operado sin duda como un poderoso estímulo al surgimiento y consolidación
de esta nueva oferta.
El análisis de lo que ha sucedido con este nuevo sector de la oferta de formación y
capacitación, revela que, por un lado, presenta el problema de orientarse casi exclusivamente
al sector comercio y servicios. Si bien este sector crece sostenidamente en todas las
economías, este sesgo se debería más a un problema de costos e inversiones que son
necesarios para implementar los cursos, notoriamente más bajos en la mayoría de los cursos
para el sector terciario que para el industrial o el agrario.
Por otra parte, y como ya se mencionó antes, es también un sector específico que se ha
desarrollado al amparo de determinadas políticas públicas que subsidiaron y estimularon el
84
surgimiento de una oferta privada: programas de capacitación y empleo para poblaciones en
situación de exclusión o "riesgo social" jóvenes, mujeres, personas con discapacidad,
microempresarios, desmovilizados de conflictos armados, etc.); y subsidios a la ejecución de
acciones de capacitación por parte de las empresas. Vale decir que, entonces, el mercado
privado de capacitación surge en la mayoría de los casos, como resultado de un cambio
sustancial en la forma de intervención del Estado en la materia: retirada de la acción estatal
del plano de la ejecución directa de formación; estímulo y subsidio a la oferta privada.
Esto vale para los países con una presencia estatal relativamente fuerte. Sin embargo, para los
países con una débil presencia estatal, dicha oferta surgió sobre todo al amparo de los
recursos de los organismos internacionales y las agencias de cooperación, que de hecho
debieron suplir el vacío dejado, mientras que en otros casos actuaron de foram casi paralela a
la débil acción estatal.
En la medida que este cambio de rol del Estado y esta delegación de funciones no se produce
en el contexto de una oferta privada preexistente, sino que ésta última surge justamente a
partir de un cambio en las formas de intervención pública, ha hecho que el mercado presente
en muchos casos, rasgos de debilidad: baja calidad de cursos, falta de adecuación a los
requerimientos de las empresas, inestabilidad de las empresas oferentes, sobreoferta relativa
de egresados en determinadas especialidades, etc.
Este tipo de problemas deben ser vistos en el contexto de un proceso, en virtud del cual, y a
mediano plazo, puede asistirse tanto a una depuración como a una consolidación de la oferta
privada de capacitación. Sin embargo, hay al menos dos dimensiones que, aun en la hipótesis
de esta consolidación de la oferta privada de capacitación, tienden a no quedar resueltos por
ésta.
El primero consiste en la satisfacción de determinados requerimientos cuya atención no
resulta inmediatamente rentable. Típicamente se está hablando aquí de proveer servicios de
formación para los grupos de población más desfavorecidos y con mayores carencias. Salvo
cuando -de nuevo- exista una línea de financiamiento específico por parte del Estado de una
oferta para estos grupos, es dificil pensar que se dediquen a ellos entidades que tienen en la
mayor parte de los casos un objetivo lucrativo.
En cierta medida, aparece aquí el otro tipo de actor mencionado en la relación de nuevos
actores de la formación: el de las organizaciones no gubernamentales y otros. Este tipo de
instancias, no guiadas por objetivos de lucro y orientadas en muchos casos a promover el
desarrollo social y económico de determinados grupos o comunidades, procuran justamente
en variadas experiencias facilitarles el acceso a la formación y capacitación. Se encuentran
allí interesantes innovaciones metodológicas y conceptuales que han sido con frecuencia
replicadas desde otros ámbitos. El problema que aparece aquí, es de otra índole. En la medida
que este tipo de organizaciones trabaja con base en financiamiento limitado y muchas veces
con recursos humanos que trabajan voluntariamente, están sometidas también a cierto grado
de inestabilidad y no son pocas las experiencias que culminan con éxito durante cierto
período, pero que luego no resultan sostenibles.
85
El segundo aspecto que no resulta cabalmente atendible mediante un modelo que se confíe
estrictamente a la oferta privada de capacitación, es que los servicios de formación, para
tener sentido y utilidad, necesitan actualmente complementarse con otras actividades y
servicios. Sólo la formación que se involucra profundamente en los procesos de innovación y
transferencia tecnológica, que se entiende y se desarrolla en el marco de las relaciones
laborales existentes en una sociedad, y que persigue objetivos formativos de larga duración,
logra efectivamente un óptimo de pertinencia, calidad y adecuación con los requerimientos
productivos y sociales.
Ambos tipos de actores -oferta privada mediante institutos y academias, y organizaciones
sociales, comunitarias y no gubernamentales- han de ser considerados, entonces, como parte
del nuevo escenario de la formación y la capacitación, pero fundamentalmente en lo que
respecta al plano de la ejecución de acciones.
En el caso de las organizaciones no gubernamentales, puede afirmarse que se trata
efectivamente de nuevos actores sociales que surgen y se desenvuelven en un contexto
sociopolítico, junto al Estado y a la empresa privada. No obstante, a diferencia de ésta última,
este tipo de organizaciones se caracterizan por su gran diversidad y heterogeneidad, ya que
dentro de esta categoría pueden hallarse una gran variedad de expresiones organizativas, que
van desde las más sofisticadas formas de organización institucional con alcance
internacional, hasta grupos informales constituidos para dar respuesta a necesidades muy
puntuales.
No existen datos exactos sobre el número de organizaciones no gubernamentales que están
operando en la región. Esto obedece en primer lugar a la ausencia en la mayoría de los países
de instancias centralizadas encargadas de acreditar a tales órganos, así como de registros
confiables de permanente actualización que permitan dar cuenta sobre aquellas que
efectivamente están funcionando, ya que al tiempo que unas desaparecen surgen otras,
mientras que otras se fusionan (debido principalmente a problemas de financiamiento), a lo
que se suma la existencia de muchas organizaciones de hecho.
De acuerdo con el Directorio de las Organizaciones de la Sociedad Civil de Centroamérica,
de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, para 1998, del total de 1.219
organizaciones registradas, incluyendo Panamá, el 56.41%% tiene entre sus líneas de trabajo
la educación y la capacitación en términos generales, de las cuales un 5.3% se dedican a la
alfabetización. A esto debe sumarse un 17% de organizaciones con interés en el área de la
microempresa de las que un 70% brinda educación/capacitación y un 27.2% cuya área de
interés es la agricultura, de las cuales el 63% brinda servicios de educación/capacitación.
a) La gestión local de la formación: un espacio para más actores y oportunidades
Parte de los procesos de descentralización que han venido implantándose en una serie de
países de la región, es la creciente valorización del ámbito local o regional como espacio de
generación tanto de conocimiento como de riqueza. La investigación acumulada sobre los
distritos industriales y los sistemas productivos locales muestran la profunda interconexión
entre fenómenos económicos y socioculturales, y se subraya, asimismo, la capacidad de
86
ciertas regiones para producir, innovar y vender, independientemente de los condicionantes
estructurales del país en el cual dichas regiones se encuentran insertas.
Factores como la identidad colectiva, el sentimiento de pertenencia, el espíritu de
colaboración y de innovación, entre otros recursos culturales, viabilizan el involucramiento y
la participación de una amplia gama de actores locales sin los cuales no es posible alcanzar el
estadio de competitividad sistémica que caracteriza a las regiones paradigmáticas en materia
de desarrollo local.
En este marco, la capacitación laboral, componente importante de toda política activa de
empleo y un requisito indispensable al momento encarar acciones tendientes a aumentar la
productividad y competitividad económica ya sea a nivel nacional o regional con base en la
generación de ventajas comparativas dinámicas, pasa también a ser considerada como de
interés y relevancia regional. Se puede observar, en este sentido, una creciente gama de
experiencias donde la capacitación es planificada y gestionada por actores locales, o por
instituciones de alcance nacional, pero donde los contenidos y forma de la misma están en
función de los requerimientos específicos de la región en cuestión.
Sin pretender abarcarlas todas, se presentan aquí una serie de experiencias que sirven para
visualizar la manera como en diferentes países se ha intentado lidiar con las necesidades de
capacitación y de desarrollo social y económico de la población y las empresas a nivel local o
regional, más allá del ámbito de las instituciones estatales. Se consideran tanto iniciativas
particulares de instituciones u organizaciones, como la creación de redes que incluyen una
multiplicidad de actores de diferentes características, cuya interacción es guiada por la
voluntad compartida de mejorar las condiciones económicas y sociales de una comunidad o
región determinada.
Es necesario aclarar que la selección de tales organizaciones no obedeció a ningún criterio
estadístico, sino que su escogencia es producto de un sondeo en donde se tomaron en cuenta
aquellas organizaciones de mayor accesibilidad que aceptaron brindar información, esto
como un acercamiento inicial para analizarlas. Por otra parte, se tomaron en cuenta otras
organizaciones consultadas en un estudio realizado en 1997 por el BID.
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