descargar artículo - Derecho Para Innovar

Diario Administrativo Nro 118 - 05.07.2016
Potestad revocatoria de la administración y derechos adquiridos
Por Alfonso Buteler
En el número anterior de esta publicación el Prof. Juan Bautista Justo se pregunta sobre si un acto
administrativo nulo puede generar derechos subjetivos. Adelantamos nuestra respuesta afirmativa al
interrogante que tan lúcidamente propone el autor.
La potestad para revocar los actos administrativos ilegítimos tiene sustento en la Ley Fundamental
en diferentes cláusulas. El Preámbulo insta a “promover el bienestar general”, el art. 31 establece la
jerarquía normativa de las diversas fuentes –que se asegura con la revocación estatal de los actos
ilegítimos-, el art. 99 inciso 1º pone en cabeza del Presidente de la Nación la responsabilidad política de la
“administración general del país” y el art. 100 inciso 1, por último, establece que al Jefe de Gabinete le
corresponde “Ejercer la administración general del país”.
Es decir, que desde ese plano, la prerrogativa de revocar actos administrativos en sede administrativa
es factible desde el punto de vista constitucional. Sin embargo, la Ley Fundamental también pone en claro
cuáles son sus límites al prescribir en el art. 17 que “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la
nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley”.
Para establecer el alcance de ese precepto sobre la potestad revocatoria debemos recordar que el
concepto de propiedad incluye al acto administrativo.1
Ahora bien, es importante aclarar que ese valladar establecido por la Carta Magna es de tipo
competencial o adjetivo2, en tanto la prohibición impuesta sólo implica que la administración pública se
encuentra vedada de revocar el acto ante sí, habida cuenta que es una atribución que le corresponde
exclusivamente al Poder Judicial. Es que, como vimos, se exige que para privar de ese derecho adquirido a
su titular la existencia de una “sentencia fundada en ley”, que sea resultado de un proceso de lesividad en
cuyo cauce el Estado acredite la ilegitimidad del acto cuya anulación pretende y en donde, incluso, puede
adicionarse una petición de tipo cautelar que procure la suspensión del acto irregular hasta tanto se dicte
sentencia.
Esta atribución de la administración, en la órbita federal por imperio de la LNPA se halla regulada de
manera diferenciada de acuerdo a si el acto administrativo es regular (es decir, el acto anulable o de nulidad
relativa y el acto válido) o irregular (esto es el acto nulo o de nulidad absoluta)
El art. 17 de la LNPA dispone lo siguiente: “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se
considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede
administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos
que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante
declaración judicial de nulidad”.
Como puede advertirse, se establece como principio que los actos administrativos irregulares deben
ser revocados o sustituidos por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. La excepción a esa regla
se encuentra constituida por aquellos supuestos en que el acto administrativo estuviere firme y consentido y
hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo. Esto, desde la perspectiva constitucional
1
2
Fallos, 296:672, “Metalmecánica S.A.” (1976)
MAIRAL, Héctor A., La doctrina de los actos propios y la administración pública, Buenos Aires, Depalma, 1994, p. 103.
(art. 17), como vimos, trae aparejado que no puede revocarse –en sede administrativa- un acto frente a la
existencia de derechos adquiridos.
Sin embargo, como excepción de la excepción, la doctrina3 y la jurisprudencia –tanto administrativa4
como judicial5- han entendido que aun frente a esa circunstancia, esto es, la existencia de derechos
adquiridos, la administración pública puede revocar en sede administrativa cuando ha habido conocimiento
del vicio por el administrado; efectuando, de ese modo, una interpretación extensiva de la excepción
prevista en el aludido art. 18 de la LNPA para los regulares.
Pues, en palabras de la Corte Suprema, “una interpretación armónica de los preceptos citados
conduce a sostener que las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular
previstas en el art. 18 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente aplicables al
supuesto contemplado en el art. 17, primera parte. De lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta
gozaría de mayor estabilidad que el regular, lo cual no constituye una solución razonable ni valiosa. Una
inteligencia meramente literal y aislada de las normas antes indicadas llevaría a la conclusión de que
habría más rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situación es considerada por la ley como
menos grave.”6
El fundamento que se invoca –desde los diferentes planos de análisis- para sostener la aplicación del
conocimiento del vicio al acto irregular es que, de otro modo, se daría más protección al acto regular que el
irregular. Pues, se razona de la siguiente manera, si el acto regular puede ser revocado siempre que hay
conocimiento del vicio esa regla también debe aplicarse a los actos irregulares habida cuenta que si no se
estaría otorgando mayor tutela al acto irregular que al regular.
En nuestra opinión y desde la perspectiva constitucional propuesta, esa conclusión es errónea en la
medida en que tanto el regular como el irregular pueden ser revocados solo cuando han sido notificados y
no pueden serlo cuando han generado derechos adquiridos.
En definitiva, la Ley fundamental no permite revocar un acto administrativo cuando existen derechos
adquiridos sino que, en dicho supuesto, la administración pública debe promover una acción de lesividad
ante el Poder Judicial.
En virtud de ello, debemos colegir que tanto la interpretación doctrinaria mayoritaria, jurisprudencial
o normativa –como ocurre con la legislación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires7- que autoriza a
revocar –tanto actos regulares como irregulares- cuando hay conocimiento del vicio aun frente a la
existencia de derechos adquiridos va en contra del texto constitucional.
3
CASSAGNE, Juan Carlos, Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, comentada y concordada, Buenos Aires, La Ley,
2009, p. 384.
4 P.T.N., Dictámenes 153:213, 261:118, entre otros.
5 Fallos, 321:169, “Almagro Gabriela y otra” (1998)
6 Fallos, 321:169, “Almagro Gabriela y otra” (1998)
7 Es importante recordar que el art. 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la C.A.B.A. permite la revocación del acto
administrativo irregular del que han nacido derechos subjetivos en cumplimiento en los casos en que el interesado haya tenido
conocimiento del vicio.