Agendas sustantivas para una paz posible

En el incierto camino de buscar la finalización de un conflicto
armado, la posibilidad de llegar a un «punto de no retorno» - a partir
del cual el regreso a la confrontación se haga cada vez más difícil está asociada invariablemente a la capacidad para avanzar en las
negociaciones sustantivas.
Esta publicación presenta estudios de caso en Irlanda del Norte,
Mozambique, Papúa Nueva Guinea, Sri Lanka, Guatemala, El
Salvador y Colombia, como un aporte para una reflexión que permita
orientar el camino que todavía queda por recorrer para la finalización
del conflicto armado colombiano.
Conciliation Resources y el programa Accord
Conciliation Resources (CR) es una organización no gubernamental
internacional que apoya el trabajo de personas que trabajan por
prevenir la violencia, promover la justicia y transformar los conflictos
armados. El programa Accord de CR busca informar y fortalecer
procesos de paz, ofreciendo recursos únicos acerca de conflictos y
gestión de paz. Mediante una estrecha colaboración con
organizaciones locales, documentamos procesos de paz,
incentivamos el entendimiento y promovemos el aprendizaje de
experiencias pasadas de procesos de paz comparables.
El Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, INDEPAZ,
es una organización no gubernamental que tiene como objeto
ayudar a gestar y consolidar en Colombia un clima de
reconciliación, diálogo, no violencia y respeto a la vida humana, que
contribuya a construir en el país una paz integral.
El texto completo de todos los temas de la serie Accord
está disponible en la página Web de Conciliation Resources en :
http://www.c-r.org
El texto completo de todos los temas de la serie «Punto de
Encuentro» se encuentra disponible en la página Web del Instituto
de Estudios para el Desarrollo y la Paz, INDEPAZ, en:
http://www.indepaz.org.co
Conciliation Resources
Documentos sobre Democracia y Paz No. 41
Bogotá, febrero de 2007
ISSN 1909-0900- Colombia 2007 - INDEPAZ
• La naturaleza de la solución
• La naturaleza de las partes y su relación
• Las necesidades y posiciones de las partes
• La manera de compartir o dividir los recursos
• La naturaleza de los temas en disputa
• La interrelación de los temas
• El potencial para que los marcos operen paralelamente
INDEPAZ
Quizá la reflexión más importante que la teoría de resolución de
conflictos ha ofrecido a los negociadores es la idea de establecer
nuevos marcos para abordar el conflicto: que los análisis separados
del conflicto que tiene cada una de las partes se pueden reorientar
hacia un nuevo marco alternativo que no desconozca ninguna de
sus aspiraciones fundamentales, pero que a la vez pueda reconciliar
sus intereses con los de las demás partes, siempre y cuando éstas
hayan también asumido un proceso de establecer nuevos marcos
de análisis. Idealmente, este proceso de establecer nuevos marcos
debe hacerse de forma conjunta entre las partes, y de hecho, esto
frecuentemente sucede de manera implícita. Diversos aspectos del
conflicto pueden requerir de nuevos marcos:
Agendas sustantivas para una paz posible
Las negociaciones de paz con grupos armados muy frecuentemente
se ven estancadas, cuando no indefinidamente aplazadas, por un
excesivo énfasis en los aspectos procedimentales, que si bien son
de una importancia crucial, son apenas una parte de la vía para
llegar a la verdadera esencia de la negociación entre contrarios: la
agenda sustantiva.
Punto de Encuentro No. 41 - febrero de 2007
Agendas sustantivas para una paz posible
Agendas sustantivas
para una paz posible
Experiencias y estudios de caso en Irlanda del Norte, Mozambique,
Papúa Nueva Guinea, Sri Lanka, Guatemala, El Salvador y Colombia
Conciliation Resources
Agradecimientos
Conciliation Resources e INDEPAZ desean agradecer a la Fundación Ford y al Ministerio Real Noruego de Asuntos Externos por su respaldo en la traducción y publicación de estos materials.
Conciliation Resources además quisiera agradecer al UK Department for International Development (DFID – Departamento de Desarrollo Intternacional del Reino Unido), al Departamento
Federal Suizo de Asuntos Externos (Swiss Federal Department of Foreign Affairs) y a la Agencia de Cooperación para el Desarrollo Internacional de Suecia (Swedish International Development
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El trabajo de Conciliation Resources (CR) está orientado a prevenir la violencia, promover la justicia y transformar el conflicto armado en oportunidades de desarrollo.
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Apoyar a la gente que trabaja en los niveles local, nacional e internacional en el desarrollo de soluciones eficaces para problemas sociales, económicos y políticos relacionados con conflictos
violentos.
Ofrecer oportunidades para un diálogo incluyente y relaciones mejoradas dentro de las comunidades y entre contendientes de los conflictos en todos los niveles sociales y políticos.
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Mejorar las prácticas de la gestión de paz promoviendo el aprendizaje de procesos de paz alrededor del mundo.
Desafiar a los estereotipos y aumentar la conciencia pública sobre los temas de derechos humanos, conflicto y paz en sociedades divididas.
CR trabaja fundamentalmente en el Cáucaso, Fiji, Uganda y África Occidental en colaboración con organizaciones locales e internacionales de la sociedad civil y gobiernos. Publica Accord: an
international review of peace initiatives (revista internacional de iniciativas de paz). Muchos de los números de Accord han sido traducidos a otros idiomas y todos se encuentran disponibles en
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Proyecto de Aprendizaje Comparativo
CR busca maximizar el valor práctico de su serie Accord compartiendo los hallazgos de la publicación con la gente que está directamente involucrada en procesos de paz. En cooperación con
nuestros asociados en Colombia y las Filipinas, CR traduce y publica artículos de Accord y colabora en la organización de una serie de debates sobre temas clave del proceso de paz. Estas
actividades permiten que la experiencia difícil de adquirir en transformación de conflictos se pueda compartir alrededor del mundo, pero además asegura que el trabajo de CR está
permanentemente informado por retos prácticos continuos. Las reflexiones que surgen de este proceso se publican en una serie de artículos para practicantes y diseñadores de políticas
públicas, de los cuales este documento es un ejemplo.
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diálogo, no violencia y respeto a la vida humana que contribuya a construir en el país una paz integral.
Punto de Encuentro
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Traducción de la sección de Irlanda del Norte
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Se concede el permiso para la reproducción y el uso de estos materiales con propósitos educativos. Por favor, cítese la fuente cuando se usen los materiales y notifíquese a Conciliation
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ISSN 1909--0900 Colombia 2007 INDEPAZ
2
Punto de Encuentro No.41
Contenido
Agendas sustantivas para una paz posible
4
Camilo González Posso
Marcos para una resolución eficaz de conflictos
8
Clem McCartney
Primera parte: Estudios de caso en Europa, África y Asia
Primeras fases del proceso de paz irlandés
22
Martin Mansergh
Salto a lo desconocido
28
Seàn Mag Uidhir
La negociación en la práctica
32
Mark Durkan
Principios de Mitchell
39
Puntos clave del Acuerdo de Belfast
40
Etapas del proceso de negociación entre Papúa Nueva Guinea y Bougainville
42
Anthony J. Regan
Resolución de dos dimensiones del conflicto: dinámica de consentimiento, consenso y compromiso en Bougainville
46
Anthony J. Regan
Principales puntos del Acuerdo de Paz para Bougainville
52
Evaluación de las principales posibles opciones con la lista de criterios especificada
55
Contexto histórico de la guerra y la paz en Mozambique
56
Teniente Coronel (r.) Martin Rupiya
Cambios ideológicos e imperativos económicos: estados del Sur del África y el proceso de paz en Mozambique
63
Fernando Gonçalves
Los “12 principios” del gobierno de Mozambique para la paz
70
Declaración de 16 puntos de la Renamo
71
Consensos forzados: estrategias del gobierno para la guerra y la paz en Sri Lanka 1994-98
72
Kumudini Samuel
Segunda parte: Estudios de caso en América Latina
La negociación de paz en Guatemala: una agenda de desarrollo
78
Entrevista con Juan Pablo Corlazzoli
Procesos centroamericanos: una acumulación de aprendizajes
84
Entrevista con Raúl Rosende
El poder transformador del cumplimiento de los acuerdos sustantivos en El Salvador
88
Entrevista con Augusto Ramírez Ocampo
La vigencia de la ruta propuesta por la Comisión de Notables
92
Entrevista con Carlos A. Lozano Guillén
La clave está más en el contenido de las reformas que en una incierta constituyente
97
Entrevista con Antonio Navarro Wolff
El gran obstáculo de los procedimientos
100
Entrevista con Ricardo Correa Robledo
El salto adelante
103
Alejo Vargas Velásquez
HACIA UN CONSENSO NACIONAL PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIÓN
104
Garantes de los diálogos con el ELN:Moritz Akerman, Alvaro Jiménez M, Alejo Vargas,
Daniel García-Peña, Gustavo Ruiz M, Carlos Rodríguez, Horacio Arango S.J.
Agenda de Río Verde de octubre de 1998
106
Bueno
108
Moritz Akerman
Agendas sustantivas para una paz posible
3
Víctor G. Ricardo acompañado por miembros del equipo negociador del
gobierno y negociadores de las FARC, en una rueda de prensa, 1999
Fuente: El Tiempo
Agendas sustantivas para una paz posible
Camilo González Posso
E
ntre los estudiosos y constructores de paz se
ha aceptado la distinción entre negociaciones
de procedimiento y negociaciones sustantivas
cuando se trata de gestiones para alcanzar pactos
de paz en situaciones de guerra o de conflicto
armado.
En los procedimientos se incluyen exploraciones,
definición de sitios y logística, mecanismos de
mediación, infraestructura y formatos de los diálogos,
mecanismos de seguridad, verificación, etc. Se
pueden considerar también las limitaciones
establecidas en los conflictos por la aplicación de las
normas del DIH o de pactos ad hoc que regulen el
comportamiento de los combatientes o que
signifiquen cese de hostilidades o al fuego
temporales o definitivos en el curso de las
conversaciones.
Las agendas sustantivas contemplan temas de
cambio político o socioeconómico que alguna de las
partes considera indispensables para justificar la
terminación de la guerra o confrontación armada. La
cuestión del poder, entendido como organización o
manejo de instituciones y recursos del Estado está
en el centro de esas agendas y se concreta en
asuntos que han servido para desencadenar o
justificar el recurso a la violencia armada. En
conflictos armados internos prolongados, o de
impacto en toda la sociedad, la institucionalización
del monopolio de las armas es tema crítico en la
agenda sustantiva, lo mismo que el mecanismo de
formalización del pacto definitivo y de las garantías
de su cumplimiento.
4
Punto de Encuentro No.41
Hay asuntos de las agendas que son al mismo
tiempo procedimentales o sustantivos, como por
ejemplo los relacionados con definiciones
humanitarias, con procesos de verdad, justicia,
reparación y reconciliación o con procesos bilaterales
o unilaterales de desarme, desmovilización y
reincorporación cuando son pertinentes. También es
cierto que resulta inútil discutir sobre la mayor
importancia de la forma o del contenido, o de disociar
procedimientos y contenido de los cambios, como si
los pactos de poder no incluyeran formas y pasos de
realización.
En la evaluación de los procesos transitados en las
últimas décadas en más de 30 países se han hecho
muchas consideraciones sobre la importancia de una
u otra agenda, la relación entre ellas, las
circunstancias que permiten su concertación, o las
condiciones de su realización. Pero la abundancia de
literatura sobre el tema no ha sido suficiente para
ofrecer fórmulas de aplicación general, ni mucho
menos para fijar pautas en cuanto se refiere a los
pactos sobre el contenido de las reformas y la ruta
de su elaboración, concertación, institucionalización,
ejecución o verificación.
En la situación colombiana se ha reflexionado
bastante sobre la solución política pero, después de
los pactos del 90 y de la Constituyente de 1991, los
escritos analíticos o de propuestas se han dedicado
a los asuntos humanitarios, y de prerrequisitos para
la negociación o para llegar a escenarios útiles hacia
pactos de paz. Después del fracaso de las
conversaciones en el Caguan y en La Habana
durante la administración Pastrana, la polarización
militar y el escalamiento de la guerra
contrainsurgente relegaron a un segundo plano el
tema de los diálogos de paz. En consecuencia,
cualquier consideración sobre contenido de reformas
y pactos en mesas de negociación fue considerado
fuera de tiempo e incluso, para ideólogos del
gobierno, un distractor cuyo papel final sería paralizar
la voluntad de combate de los actores armados de la
confrontación.
El avance de las exploraciones entre el gobierno y el
ELN ha vuelto a colocar en el orden del día la
deliberación sobre arquitectura, forma, tiempos y
contenidos de posibles pactos de paz, con lo cual se
llega a plantearse consideraciones sobre lo deseable
y posible con el conjunto de la guerrilla, incluyendo a
las FARC.
La mirada a experiencias internacionales y a la
propia historia de los intentos de paz negociada en
Colombia lleva a muchas conclusiones que cobran
actualidad si se quiere transitar hacia la solución
negociada antes del 2010. Entre esas conclusiones,
queremos destacar la necesidad de prefigurar el
conjunto del proceso, de modo que la sociedad y los
jefes políticos de las fuerzas enfrentadas
militarmente consideren escenarios de salida o
terminación de la confrontación y el paso definitivo al
posconflicto. Sólo cuando en las esferas de poder o
en la dirección de la insurgencia se consideran
seriamente esos escenarios de “salida” y el
contenido posible de pactos que afectan la
configuración política y económica, se puede decir
que existen posibilidades de solución política a corto
plazo, es decir a 4 años vista.
Las encrucijadas de la guerra y la paz estarán en
primer plano en Colombia durante el 2007. Se está
iniciando la administración Uribe II, que pretende dar
continuidad a la política de seguridad democrática y
cumplir el objetivo central de derrotar o debilitar
estratégicamente a las FARC. El proceso de
desmovilización de las AUC/paramilitares continúa
como una forma de sometimiento a la justicia en
medio de graves tensiones, y con el ELN se
construyen condiciones de diseño de la ruta y un
ambiente para la negociación y participación social.
Buena parte de las preocupaciones y asuntos a
resolver, tanto en la exploración humanitaria como la
construcción de la mesa de negociación, son de tipo
procedimental y tienen ocupada la atención de
mediadores, voceros de las partes, medios de
comunicación, comunidad internacional y
colaboradores de buena voluntad. Y es en ese
contexto donde se invita a un ejercicio de
pensamiento que represente una fuga hacia delante
para superar la tentación de las aproximaciones
sucesivas y abordar desde ahora posibles contenidos
de pacto y posconflicto.
Agendas sustantivas para una paz posible
5
Análisis comparado
Los textos que se incluyen en esta publicación
pretenden simplemente ayudar en ese tránsito desde
lo procedimental - propio de la construcción de
condiciones - hacia la negociación del pacto de paz.
Son en realidad un pretexto en ese camino,
aprovechando el trabajo de reflexión de especialistas
y protagonistas de diversos países que han sido
convocados por Conciliation Resourses y su
publicación ACCORD.
Las experiencias de Irlanda y Centroamérica han sido
interpeladas desde muchos ángulos, pero no dejan
de enriquecer el pensamiento cuando se trata de
examinar agendas y procedimientos del pacto final y
del posconflicto.
El profesor Clem McCartney, quien es profundo
conocedor de la construcción de paz en Irlanda, nos
ofrece una elaboración sugestiva sobre “nuevos
marcos para los temas sustantivos” que podría instar
a quienes están tomando decisiones o influyendo en
la opinión pública a preguntarse: ¿Están dispuestos
a repensar algunos aspectos o ya tienen todo
definido, claro e inamovible? ¿Miran a los otros como
sujetos de su pedagogía o como interlocutores
racionales, diferentes y conflictivos? Cuando los
voceros de las partes y de los grupos de interés se
consideran sabios, llenos de certezas y los únicos
representantes del interés general, están en su punto
de maduración para justificar la guerra o la invitación
al sometimiento, pero lejos para el diálogo de paz.
“Cuando los marcos que utilizan las partes resultan
irreconciliables y por lo tanto las partes no logran
encontrar una resolución que tome en cuenta todos
los marcos”, dice Clem McCartney, “es necesario
replantear la naturaleza de los temas sustantivos y el
tipo de soluciones posibles. Los defensores de la
alternativa de la resolución de los conflictos
manifiestan que siempre, o en la mayoría de los
casos, es posible que cada una de las partes
establezca un nuevo marco de análisis del conflicto
de una forma tal que no desconozca ninguna de sus
aspiraciones fundamentales, pero que a la vez pueda
reconciliar sus intereses con los de las demás
partes, siempre y cuando éstas hayan también
asumido un proceso de establecer nuevos marcos de
análisis. Incluso irían más allá para afirmar que,
idealmente, este proceso de establecer nuevos
marcos debe hacerse de forma conjunta entre las
partes, y de hecho, esto frecuentemente sucede de
manera implícita.”
McCartney aborda algunas consideraciones clave en
la redefinición de los marcos de referencia a la hora
de lo sustantivo: es posible un escenario ganador/
ganador; el dialogo debe superar la simple búsqueda
de nuevos argumentos para deslegitimar al otro o
para ganar ventajas y orientarse al pacto con un
interlocutor válido; se puede hablar de necesidades e
intereses identificados por las partes y superar la
negociación por posiciones e ideologías; es útil
reconceptualizar esos intereses de modo que se
6
Punto de Encuentro No.41
construyan discursos de cooperación o
complementariedad al tratar posibles cambios o
reformas.
En los pactos alcanzados en Centroamérica, es
posible recapitular la importancia de ese cambio en
los marcos de referencia para alcanzar la solución
política. En esa dirección son útiles las
consideraciones de personas que cumplieron
misiones de primera línea en Guatemala, Nicaragua y
El Salvador, como Juan Pablo Corlazzoli, Raúl
Rosende y Augusto Ramírez Ocampo. Leyendo las
entrevistas que se incluyen en esta revista, se piensa
no sólo en los aportes de estos protagonistas, sino
en la “llenura vacua” de tanto intelectual y analista
que cree haber escuchado la última palabra sobre la
experiencia centroamericana o de los que quedan
satisfechos repitiendo que el proceso colombiano es
único e irrepetible y que nos toca inventarlo todo
desde el principio.
Es cierto que el análisis comparado tiene limites en
la elaboración de pensamiento o diseño de procesos,
pero también es cierto que resulta enriquecedor aún
para la originalidad. Los casos de Guatemala y El
Salvador ilustran como pocos la importancia y
posibilidad de pactos de paz sustantivos que
redefinen el conjunto del Estado y de la sociedad.
Por supuesto que se dan en circunstancias
históricas particulares e irrepetibles, tanto por el
contexto internacional como por la vigencia de un
transito desde dictaduras a regimenes demoliberales.
Pero ello no le resta importancia a las lecciones
sobre la prevalencia de la solución negociada y la
posibilidad de recomposición del poder o sobre la
conveniencia del concurso internacional y de la
participación ciudadana en los procesos, y en fin,
sobre la urgencia de pensar en detalle el posconflicto
y tener un horizonte en el reconocimiento de los
derechos humanos, su realización y su exigibilidad.
Darío Colmenares Millán, editor de esta
publicación, destaca algunos aspectos que
sirven de referencia para una reflexión sobre
Colombia en los casos presentados:
Guatemala:
Uno de los grandes aciertos del proceso fue el
haber establecido un primer acuerdo sobre
derechos humanos (incluyendo normas del
derecho internacional humanitario) que entró en
vigencia durante el conflicto, con una adecuada
verificación de Naciones Unidas del
cumplimiento de los compromisos de ambas
partes. Esto favoreció un gradual desarrollo de
confianza que permitió seguir con otra cadena de
acuerdos en los años sucesivos. Allí también
vale destacar el papel de la Asamblea de la
Sociedad Civil en despolarizar la sociedad.
Sri Lanka:
Lo que ha dificultado el final del conflicto es que
el propio gobierno de Sri Lanka ha sido incapaz
de despertar consenso entre sus propias
mayorías Sinhala del sur de Sri Lanka con el
propósito de sacar adelante reformas que sirvan
de base para la negociación. Un gobierno no
puede negociar sin arrastrar el consenso de sus
propios grupos de interés (como pudo haber
sucedido en la administración Pastrana, por lo
cual no tenían nada específico que negociar,
según lo explican sus propios negociadores). De
otro lado, se encuentra que las trabas en lo
procedimental solamente pudieron superarse
con la intervención de un mediador eficaz, en
este caso Noruega.
Papúa Nueva Guinea - Bougainville:
La principal fuerza negociadora entre los
insurgentes (desde moderados hasta radicales)
fue la capacidad para presentarse en bloque
ante los negociadores de la contraparte, lo cual a
su vez simplificaba y hasta cierto punto facilitaba
las negociaciones, como difícilmente sucedería
en Colombia mientras se establezcan diferentes
agendas para diferentes grupos insurgentes.
Bougainville e Irlanda del Norte:
Aquello que no se puede negociar directamente
entre el gobierno y los grupos armados se dejó
planteado, en una salida salomónica, para un
referendo diferido en el tiempo, a realizarse tras
un período de transición donde se ejercen
acuerdos moderados que permiten una
reacomodación de fuerzas políticas con miras al
referendo.
estancamiento. Solamente cuando ambas partes
se dan cuenta de que la guerra ofrece menos
garantías que el juego político, se deciden a
negociar, después de un lamentable alto costo
para la población durante el período de
estancamientos; las garantías para ejercer
políticamente la oposición van ligadas a los
mecanismos de verificación que no existieron,
por ejemplo, en el caso de la UP en Colombia.
La experiencia de Irlanda permite mostrar
posibilidades de solución de problemas considerados
irreconciliables durante décadas e ilustra el impacto
positivo de la superación de la confrontación armada
para producir saltos en bienestar social, crecimiento
económico y construcción de democracia. Asuntos
tan complejos como la postergación del desarme o la
soberanía han sido abordados con imaginación y
visión de largo plazo.
Afortunadamente, en Colombia se encuentran
señales favorables a un cambio en los marcos de
análisis para abordar los temas sustantivos. Así lo
ilustran las entrevistas y consideraciones de
personas que han estado en el centro de procesos
de negociación o exploración, como Antonio Navarro
Wolf, Carlos Lozano o Ricardo Correa. La propuesta
del grupo de garantes del dialogo con el ELN es un
ejemplo destacado de la articulación de iniciativas
para darle oportunidades a la paz.
Mozambique:
Al comienzo, mientras ambas partes seguían
ciegamente convencidas de su capacidad para
vencer militarmente, lo único que sucedió fue la
escalada de la guerra para llegar nuevamente al
Agendas sustantivas para una paz posible
7
El Presidente Chissano (izquierda) con el mediador Mario Raffaelli
y el líder de la Renamo Afonso Dhlakama anuncian un cese al fuego
inminente entre las partes en conflicto. Roma, agosto de 1992.
Fuente: Joel Chiaziani/ AIM
Marcos para una
resolución eficaz de
conflictos
Clem McCartney
L
as teorías de la resolución de conflictos se
basan en la idea de que una resolución
sostenible requiere de soluciones que resulten
aceptables para todas las partes del conflicto. De
otra forma, las partes continuarán persiguiendo su
propia solución hasta que una de ellas o todas
lleguen a extinguirse. Si se logra algún acuerdo y el
conflicto se suspende por un tiempo, es muy posible
que surja de nuevo cuando los problemas
subyacentes aún no se han resuelto y alguna de las
partes se siente indebidamente tratada e insatisfecha
con los acuerdos alcanzados. Por lo tanto, la
doctrina de resolución de conflictos procura entender
la naturaleza de la dinámica del conflicto. Se
esfuerza por identificar tanto los factores que
dificultan a las partes concebir una resolución
pactada para la disputa, como las aproximaciones
alternativas que ofrecen mejores posibilidades para
que las partes trabajen juntas hacia una solución.
Incluso cuando las partes del conflicto han aceptado
que comparten el interés por terminar el conflicto y
pueden haber convenido un cese al fuego o un cese
de hostilidades, la experiencia demuestra que con
frecuencia es difícil encontrar formas eficaces de
negociar un acuerdo mutuamente satisfactorio. El
estudio de la resolución de conflictos ha explorado la
contribución de numerosos factores en la
continuación de un conflicto:
Clem McCartney es asesor e investigador
independiente en Irlanda del Norte, donde ha
trabajado con los principales protagonistas del
conflicto. Recientemente también ha trabajado
como asesor en los procesos de Sri Lanka y de
Georgia/Abkhazia
8
Punto de Encuentro No.41
• El apoyo de las partes en una política del
poder
• El nivel de resentimiento y hostilidad que se
ha acentuado con el conflicto
• La desconfianza, temor e inseguridad que
las partes experimentan
• Dolor y amargura sin resolver, y pérdidas
físicas creadas por el conflicto
• Problemas de comunicación y
malentendidos entre las partes
• La ausencia de estructuras y mecanismos
para manejar la interacción
• Diversidad de puntos de vista sobre los
temas en disputa y la forma de abordarlos
Haría falta una ardua labor para llegar a entender
realmente cómo se puede abordar con eficacia cada
uno de estos factores en el proceso de enfrentar un
conflicto, pero el propósito de este artículo es el de
concentrarse en el último de estos factores: cómo
pueden las partes desarrollar visiones alternativas
sobre los temas en disputa para encontrar esquemas
creativos que permitan satisfacer sus necesidades.
La literatura sobre resolución de conflictos solamente
ha tratado este tema de manera general y aunque las
ideas que han surgido son de gran utilidad, son
escasos los ejemplos prácticos que tenemos a mano
para ilustrar cómo las partes de un conflicto en
efecto crean nuevas perspectivas sobre los temas
que las dividen. Sin embargo, sabemos que a
menudo las partes, aunque hayan planteado que sus
metas son innegociables y que es imposible hacer
concesiones, han descubierto formas de encontrar
acuerdos que satisfacen ambas metas
aparentemente irreconciliables.
Este artículo, por lo tanto, pretende despertar el
interés por aprender de diversas experiencias que
ilustran cómo se pueden examinar los temas
sustantivos de formas novedosas. También procura
impulsar a quienes se desempeñan en posiciones de
negociadores a que busquen análisis alternativos que
puedan ayudar a ofrecer soluciones a los problemas
con los que están debatiendo. El artículo esboza
brevemente algunas líneas de pensamiento recientes
en este campo y puede resultarle familiar a muchos
lectores. Cada sección incluye además ejemplos
prácticos de cómo esta línea de pensamiento ha
contribuido a la manera en que se han resuelto los
temas específicos. Estos ejemplos se han extraído
principalmente, aunque no todos, de las
publicaciones de Accord: una revista internacional de
iniciativas de paz, disponibles en Internet en la
página de Conciliation Resources (www.c-r.org/
accord). Por último, este artículo examina en detalle
algunas de las dificultades con que se encuentran las
partes al embarcarse en un proceso de pensamiento
alternativo.
Nuevos marcos para los temas
sustantivos
Quizá la reflexión más importante que la teoría de
resolución de conflictos ha ofrecido a los
negociadores es la idea de establecer nuevos marcos
para abordar el conflicto: que los análisis separados
del conflicto que tiene cada una de las partes se
pueden reorientar hacia un nuevo marco alternativo.
Cuando los marcos que utilizan las partes resultan
irreconciliables y por lo tanto las partes no logran
encontrar una resolución que tome en cuenta todos
los marcos, es necesario replantear la naturaleza de
los temas sustantivos y el tipo de soluciones
posibles. Los defensores de la alternativa de
resolución de los conflictos manifiestan que siempre,
o en la mayoría de los casos, es posible que cada
una de las partes establezca un nuevo marco de
análisis del conflicto de una forma tal que no
desconozca ninguna de sus aspiraciones
fundamentales, pero a la vez pueda reconciliar sus
intereses con los de las demás partes, siempre y
Agendas sustantivas para una paz posible
9
cuando éstas hayan también asumido un proceso de
establecer nuevos marcos de análisis. Incluso irían
más allá para afirmar que, idealmente, este proceso
de establecer nuevos marcos debe hacerse de forma
conjunta entre las partes, y de hecho, esto
frecuentemente sucede de manera implícita. Diversos
aspectos del conflicto pueden requerir de nuevos
marcos:
•
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La naturaleza de la solución
La naturaleza de las partes y su relación
Las necesidades y posiciones de las partes
La manera de compartir o dividir los recursos
La naturaleza de los temas en disputa
La interrelación de los temas
El potencial para que los marcos operen
paralelamente
La naturaleza de la solución
En la jerga de resolución de conflictos, las partes
deben buscar una solución de ganador/ganador
donde todas las partes resulten satisfechas, aunque
la aproximación tradicional es la de ganador/
perdedor, donde cada parte intenta ganar con la
consecuencia de que su contendor pierda.
Desafortunadamente, si ninguna de las partes puede
fortalecer sus aspiraciones, la labor de encontrar una
solución ganador/perdedor seguramente conducirá a
una situación sin salida y la contraparte desarrollará
un resentimiento que saldrá de nuevo a la superficie
de una forma nueva. Una solución ganador/ganador
evita tener que pensar en hacer concesiones y ceder,
algo que presupondría renunciar a algún asunto
importante. Como tal, este cambio en el pensamiento
constituye la primera etapa en el proceso de
establecer marcos alternativos para abordar el
conflicto, y es a partir de esta base que se hacen
posibles las demás formas de establecer nuevos
marcos.
En una situación sin salida, un sacerdote de la
Iglesia Católica Romana desempeñó un papel
influyente para establecer un nuevo marco para
la noción fundamental de autodeterminación en
el conflicto de Irlanda del Norte y ofrecer
propuestas de cómo podía negociarse.
“A finales de los 80s, pese a un gran esfuerzo
diplomático y político, la situación continuó
siendo la de un callejón sin salida prolongado en
lo político y lo militar. En protesta contra la
aborrecible campaña de violencia del movimiento
republicano, los políticos nacionalistas
constitucionales habían ignorado sus demandas
políticas y rechazaban cualquier forma de
contacto con los “representantes del terrorismo”.
Pero habían fracasado en alcanzar un acuerdo
político de alcance comunitario que
marginalizara las organizaciones paramilitares y
creara el consenso político que pudiera facilitar o
forzar la finalización de su violencia. Por otra
parte, la violencia no estaba produciendo un
avance político significativo para los
republicanos, aunque tras la huelga de hambre
10
Punto de Encuentro No.41
de los prisioneros del IRA en la prisión de Maze
en 1980-81 comenzaron a ganar respaldo
electoral.
En noviembre de 1987, el padre Alex Reid, un
sacerdote católico que había estado involucrado
durante muchos años en la mediación de
conflictos en Belfast, escribió un artículo
invitando al debate, exponiendo los principios de
autodeterminación y consenso sobre los cuales
se podía basar el diálogo y la negociación
necesarios para un acuerdo político, incluyendo
las circunstancias en las que el gobierno
británico había de retirarse de Irlanda. El artículo
aceptaba la postura republicana desarrollada en
la época de las elecciones generales de toda
Irlanda en 1918 (realizadas bajo gobierno
británico) que planteaba que la
autodeterminación debía corresponder al pueblo
de Irlanda en su conjunto y que la
autodeterminación implicaba el consenso. Pero
el artículo argumentaba que esto solamente era
posible mediante el doble consenso del pueblo
de tradición nacionalista y del de tradición
unionista, y que esto a su vez únicamente iba a
poderse alcanzar mediante el diálogo y el
acuerdo. El artículo proponía una asamblea
constituyente que el gobierno británico debía
estar preparado para auspiciar y facilitar.”
Martin Mansergh, Accord No. 8, 1999
La naturaleza de las partes y su relación
Por lo general, las partes en conflicto se ven
mutuamente como oponentes que deben ser
derrotados en una lucha por la supremacía y tratarán
de desacreditar y perjudicar a sus contrapartes por
cualquier vía posible. Con frecuencia declaran que la
otra parte es ilegítima, especialmente cuando se
trata de una parte no estatal que hace un uso de la
fuerza extra-legal, como en el caso de un movimiento
secesionista o insurgente. También es posible que
rechacen la legitimidad de las aspiraciones de la
contraparte o que aduzcan que no cuentan con
autoridad moral, tal vez debido a violaciones a los
derechos humanos. Las partes en este punto con
frecuencia se apoyan en conceptos legales o
pseudo-legales como la “integridad territorial”, la
“autodeterminación”, la “soberanía” o los “derechos
inalienables”, como si estos conceptos fueran
absolutos y no estuvieran sujetos a calificación, y
como si su significado no estuviera abierto a la duda.
Por ejemplo, en el conflicto en Mozambique entre el
gobierno del Frelimo y el movimiento rebelde Renamo
“durante la mayor parte de 1991-92, las
negociaciones se estancaron ante la ausencia de
una fórmula unificada que reconociera la “soberanía”
del gobierno y a la vez garantizara la aceptación de
la Renamo como un partido político del mismo nivel
que el Frelimo.” (Martín Rupiya, p.15, Accord No. 3,
1998). Al reclamar una mayor legitimidad por esta vía,
la parte estatal evita tocar los temas sustantivos en
el conflicto y acercarse directamente a sus
oponentes, aunque la sola existencia del grupo
opositor sugiera que hay asuntos en juego que deben
ser abordados. Mientras exista la posibilidad de
derrotar a la contraparte, no hay un aliciente para
concebir al oponente de forma diferente a un simple
antagonista que debe ser derrotado, ya sea por la vía
militar o en las negociaciones.
Existe una forma alternativa para entender el
conflicto y las partes. Si las partes efectivamente
reconocen que hay problemas que deben ser
abordados y que hay que encontrar soluciones
mutuamente aceptables, entonces el problema
viene a convertirse en un problema compartido y
las partes tienen un interés común en encontrar
soluciones aceptables, debiendo trabajar en
alianza. En esta óptica, la contraparte se
convierte en un aliado en la búsqueda de una
resolución, por lo cual las partes se necesitan
mutuamente. En la segunda mitad de los 80s, el
gobierno del Frelimo presidido por Joaquim
Chissamo llegó a la conclusión de que tendría
que negociar una solución con el movimiento
rebelde Renamo:
“Los esfuerzos por persuadir a los
mozambiqueños de la necesidad de las
negociaciones también se redoblaron en 1986,
aunque fue un poco antes de que el Frelimo
estuviera dispuesto a discutir públicamente la
posibilidad...... (En 1989), dentro del nuevo
espíritu de expectativas, Chissano viajó a lo largo
de Mozambique para preparar a su pueblo para
la eventualidad de las negociaciones. En el
proceso, dejó de utilizar su expresión
propagandística de “delincuentes armados” y
comenzó a referirse a la Renamo por su nombre.
En el 5° Congreso del Frelimo en julio de 1989,
se concentró en los sectores de línea dura
dentro del Frelimo, convenciéndolos de que les
convenía iniciar acercamientos políticos con la
Renamo.”
Véase Fernando Gonçalves, p. 66-68.
Esta comprensión por lo general solamente se da, si
es que llega a darse, al final de un período de
confrontación y regateo, cuando se hace evidente
que no podrá alcanzarse una solución ignorando las
aspiraciones de la otra parte. Este es el concepto del
estancamiento doloroso (William Zartman y Maureen
Berman, The Practical Negotiator, Yale University
Press, New Haven, 1982) que conocemos de la
literatura especializada en el tema. En un
estancamiento doloroso, cada bando es lo
suficientemente fuerte para imponer su veto a las
aspiraciones de la contraparte, de modo que ninguno
de los dos puede alcanzar sus objetivos y la
continuidad de la situación sin resolver les causa
daño, y por lo tanto resulta insostenible. Aunque este
punto generalmente se alcanza cuando se agotan las
posibilidades de derrotar al oponente, no es
necesario que las partes atraviesen este proceso
desgastador y destructivo, ya que sus puntos de
vista sí pueden modificarse mediante el debate
interno, la evaluación de opciones alternativas, y tal
vez el apoyo externo. Tenemos que aprender más
sobre la forma como las partes inician este proceso.
El cambio de marco de comprensión que se dio
en las negociaciones para una nueva Sudáfrica
está estrechamente vinculada a la relación que
se construyó entre Cyril Ramaphosa del
Congreso Nacional Africano, liderado por Nelson
Mandela, y Roelf Meyer del Partido Nacional en el
gobierno, liderado por F.W. De Klerk. Meyer
describió su propio proceso de cambio como un
“cambio de paradigma” que comenzó durante la
negociación en el seno de la Convención para
una Sudáfrica Democrática (CODESA).
“Si miramos atrás a nuestro comportamiento
como equipo, estoy seguro de que CODESA
jamás habría podido alcanzar lo que se
proponía. En esencia, estábamos todavía
encerrados en un comportamiento de
negociación que apuntaba al ajuste de políticas,
al pragmatismo. Un razonamiento oportunista
orientaba nuestro comportamiento. Lamento
tener que admitir que nos retractamos de
nuestra palabra en concesiones que habíamos
cedido con anterioridad. Desgastábamos
cualquier confianza que el CNA pudiera haber
depositado en nosotros al retractarnos... El
colapso de CODESA debe verse como una
catarsis: nos desenmascarábamos y los fuertes
sentimientos sobre lo que se consideraba
crucial para ambas partes, el PN y la ANC,
habían quedado al descubierto.
Para el PN, se trataba de que el control sobre los
daños exigía que los derechos de minorías para
los blancos debían salvaguardarse mediante
“negociaciones basadas en los partidos”,
mientras que la ANC exigía elecciones generales
basadas en el principio de que “un hombre = un
voto”, y solamente estaban dispuestos a discutir
una nueva constitución una vez que se instalara
una asamblea representativa.... De Klerk inició
una correspondencia con Mandela. Anexó a una
de sus cartas un marco de análisis que
planteaba la posibilidad de una nueva
constitución y los medios posibles para llegar
ahí... Se sugería que en la nueva constitución
sudafricana debían quedar plasmados los
derechos individuales en plena vigencia, a
diferencia de los derechos de los grupos. Esto
introdujo un cambio político considerable que
demostró ser fundamental para reiniciar los
diálogos... Como había sucedido antes, De Klerk
no lo hizo por una convicción del sentido correcto
de hacerlo, sino sencillamente para emprender
nuevamente los diálogos y evitar derramamiento
de sangre. No obstante,
De Klerk no había medido a cabalidad las
consecuencias de esta modificación y corrió un
gran riesgo al proponer este nuevo marco de
cambio social sin respaldarlo a conciencia. La
maniobra carecía de convicción ideológica y por
lo tanto no bastaba para iniciar una nueva etapa
Agendas sustantivas para una paz posible
11
instrumento en la materialización de este nuevo
comienzo. Este cambio de paradigma además
me permitió confiar en el proceso y así aceptar
cualquier resultado que arrojaran las
negociaciones de la nueva constitución.”
Roelf Meyer, El cambio de paradigma
La nueva Asamblea en Stormont, 1999.
Fuente: Pacemaker Press
histórica. Por muy positivo que fuera, se
necesitaba más que un simple cambio
pragmático de política para crear una estructura
sociopolítica que beneficiara la pueblo de
Sudáfrica. Se requería un viraje sustancial, no
simplemente un ajuste del viejo paradigma y
maniobras políticas, sino un cambio drástico en
las creencias de lo que era justo para el país en
su conjunto. En otras palabras, se requería un
cambio de paradigma, una genuina convicción
sobre la necesidad de abandonar las formas
anteriores de razonamiento y de acción... Durante
esta etapa, yo había sufrido una transformación
de mentalidad y había llegado a convencerme de
que el éxito en la tarea de crear un nuevo estado
donde la mayoría de los ciudadanos fueran de
raza negra y gozaran de los mismos derechos
que los blancos necesitaba de una buena dosis
de fe. Requería la convicción de que la sólida
protección de los derechos individuales volvería
superflua la necesidad de salvaguardar los
derechos de grupo... Un profundo sentido de
liberación me sobrecogió por el hecho de dejar
de aferrarme al simple pragmatismo y a la
urgencia de hacer maniobras para vencer a corto
plazo. Esto me dio la libertad de salir a proponer
nuevos principios y así establecer nuevos puntos
de partida con mis antiguos enemigos. Estaba
convencido de que sólo si nos acogíamos a un
nuevo futuro más que a un pasado modificado, el
país podía iniciar una nueva era. Yo era el
principal negociador del gobierno y me
consideraba afortunado de ser un valioso
12
Punto de Encuentro No.41
Si alguna de las partes con anterioridad ha negado la
legitimidad de sus oponentes y llega a darse cuenta
de que tiene que trabajar con ellos, se encontrará en
un gran dilema. Necesita abrir negociaciones con sus
oponentes, aunque en el pasado haya argumentado
que son una organización ilegítima con la cual no
está dispuesta a negociar. Esto implica que se tiene
que encontrar alguna forma de legitimación. En
ocasiones, esto puede hacerse aceptando que el
grupo plantea reclamos genuinos significativos que
deben resolverse, aunque no acepte su uso de la
fuerza como legítimo. Bajo estas circunstancias, la
parte gubernamental puede decir que está dispuesta
a iniciar negociaciones a pesar de los métodos de la
contraparte, y no precisamente debido a su fortaleza
militar. Un cese al fuego puede ayudar a transformar
la relación, aunque la parte gubernamental puede
exigir un “período de cuarentena” para demostrar la
buena fe del grupo armado. También puede exigir una
entrega de armas. Pero incluso en las situaciones
cuando la parte en el gobierno es lo suficientemente
fuerte para imponer dichos requisitos, esto puede ser
contraproducente porque desacelera el momentum
que puede haberse ido desarrollando. En las
negociaciones de paz, mantener el momentum
generalmente es un factor crítico para avanzar en la
relación.
En agosto de 1992, el presidente de
Mozambique Joaquim Chissano se reunió con
Afonso Dhlakama, el líder del movimiento
rebelde Renamo en Roma como parte del
proceso continuo de negociación:
“Esta reunión concluyó con un histórico apretón
de manos entre Chissano y Dhlakama, con el
compromiso de acelerar las negociaciones de
paz. Inmediatamente después de este apretón,
se dio paso a sesiones de redacción de
borradores del texto de una declaración conjunta.
El acuerdo que surgió fue que un cese al fuego
solamente entraría en efecto después de que la
Asamblea Parlamentaria en Maputo hubiera
ratificado los compromisos adquiridos en Roma
en este proceso de paz. El 7 de agosto, ambas
partes suscribieron una declaración de
intenciones para firmar un cese al fuego a
comienzos de octubre.”
Alex Vines, Accord No. 3, 1998
Un proceso electoral constituye muchas veces una
forma eficaz de otorgar legitimidad al grupo porque en
ese caso es posible argumentar que cuenta con
mandato de su pueblo (de igual forma, un referendo
puede utilizarse para dar respaldo al acuerdo final).
Mediante estos pasos, se puede ir desde oponerse al
grupo porque constituyen una amenaza, hasta
llevarlos a un proceso de negociaciones y asegurar
que eventualmente cuenten con un status en las
negociaciones. Resulta irónico que muy
frecuentemente, aunque el gobierno y el pueblo que
representa son los más afectados por los ataques de
un grupo rebelde, por lo general están urgidos por
establecer una aproximación para buscar una
resolución del conflicto, mientras que la comunidad
internacional, que no resulta afectada muy
directamente, puede proscribir al movimiento como
organización terrorista sin una premura para
retractarse. Sin embargo, la proscripción puede
cumplir un propósito concreto si existe la posibilidad
de retirarla, de manera que puede hacer las veces de
incentivo para una participación plena en el proceso
de paz.
También otras partes involucradas pueden necesitar
replantear su relación con el conflicto: los sectores
de la población que habita las comunidades donde se
lleva a cabo la contienda armada. Puede tratarse de
comunidades indígenas tradicionales o de colonos
que han sido desplazados hacia la zona. Puede
tratarse de la gente que todas las partes dicen
representar y quienes se convierten en el en el
epicentro del conflicto cuando cada bando trata de
ganarse su respaldo. Con frecuencia se sienten
desamparados y victimizados, pero si logran adquirir
confianza y reivindicar sus intereses en el resultado
del enfrentamiento, pueden no sólo representar sus
intereses sino además cumplir un importante papel
de puente entre las partes para facilitar la
comunicación y una nueva forma de pensar.
Una vez que las partes han entendido que un
desenlace duradero seguramente se basa en una
solución del tipo ganador/ganador y que esto se
consigue más fácilmente mediante una aproximación
de resolución de un problema común, les resulta
imperioso encontrar formas de analizar los problemas
que a su vez ofrezcan la posibilidad de encontrar una
solución mutuamente aceptable. Al mismo tiempo, la
certidumbre de que puede hallarse una solución
mutuamente aceptable hace que sea más fácil
acercarse al oponente como un aliado en la creación
de una solución del tipo ganador/ganador.
Necesidades y posiciones
Una de las reflexiones más valiosas de las teorías de
resolución de conflictos es la de distinguir entre
posiciones y necesidades. Las posiciones se definen
como las instancias de negociación asumidas por las
partes del conflicto. En este sentido, por ejemplo, el
requisito de independencia puede ser una instancia
de negociación. Pero puede no estar expresando las
verdaderas preocupaciones más profundas de la
parte correspondiente. Éstas pueden ser la
dominación por parte del poder central o las
amenazas a la integridad de la cultura y la
comunidad. La exigencia de independencia es una
expresión de aquellas preocupaciones, así como una
aspiración en sí misma. En la contraparte, el estado
puede estar planteando una integridad territorial, pero
esto no expresa completamente las verdaderas
preocupaciones del estado. Éstas pueden ser la
ruptura de la estructura del estado si se permite la
secesión de una de las partes o las amenazas de un
estado vecino que utiliza el movimiento secesionista
para promover sus intereses. Lo opuesto de las
preocupaciones son las necesidades e intereses de
las partes – las dudas sobre la posibilidad de
satisfacer esas necesidades e intereses conducen a
sus preocupaciones.
En el conflicto entre Papúa Nueva Guinea y los
grupos secesionistas en la provincia de
Bougainville, fue necesario tratar de reconciliar
las posiciones de los diversos grupos de
Bougainville, lo cual se consiguió en 1999 con el
Congreso del Pueblo de Bougainville (BPC),
mediante el proceso de evaluar opciones en
términos de las necesidades y las
preocupaciones de la población:
“Tras la elección del BPC en mayo de 1999, tomó
varias semanas ponerse de acuerdo sobre los
detalles de un compromiso en el tema de la
independencia. Una parte importante de este
proceso fue el desarrollo por parte de los
asesores del BPC de un documento titulado
“Opciones para la Negociación de una Solución
Política – Un Marco de Evaluación”. A lo largo de
varios días de intensas discusiones, los
asesores definieron primero un conjunto de
nueve opciones muy amplias para un acuerdo
político negociado. Abarcaban desde la
independencia inmediata hasta la aceptación del
nuevo sistema provincial de gobierno vigente en
el resto de Papúa Nueva Guinea.
Los asesores después identificaron las
principales características – o temas – para el
postconflicto en Bougainville y los veinte
requisitos correspondientes en relación con
cada uno de estos temas que debía cumplir la
opción ideal de acuerdo político. Centrados en la
necesidad de integrar posiciones opuestas, se
hizo un esfuerzo consciente por atender las
preocupaciones clave de cada facción
importante. Cada opción fue evaluada – con una
calificación de alta, media o baja – en función de
hasta qué punto se podía esperar que cumpliera
con los veinte requisitos. El análisis se resumió
en una matriz y demostró que la opción más
sólida, en términos de qué tanto podía esperarse
que cumpliera los veinte requisitos, resultó ser
un referendo diferido y obligante, junto con
asegurar la mayor autonomía posible hasta la
realización del referendo.”
Véase Anthony J. Regan, pág. 47 y Matriz de
Opciones en la pág. 55
Las posiciones frecuentemente se presentan como
irreconciliables e incompatibles porque se trata de
exigencias absolutistas. Es más fácil constatar que
las necesidades pueden ser compatibles y por lo
tanto contribuyen a formar una lista de requisitos
para cualquier acuerdo que incorpore las
Agendas sustantivas para una paz posible
13
necesidades de ambas partes. Si resulta claro que
las necesidades de las partes son, de un lado,
ejercer control de sus propios asuntos y promover su
cultura e identidad, y de la otra parte, evitar las
amenazas externas y la desestabilización del
estado, entonces el tema específico de la integridad
territorial versus la autodeterminación puede parecer
menos crucial.
Maneras de compartir los recursos
El supuesto normal, especialmente en las
sociedades de Occidente, es que un recurso
pertenece a una persona o institución y que los
demás deben renunciar a su pretensión sobre él. Sin
embargo, las soluciones de ganador/ganador
dependen de encontrar maneras para que el recurso
se pueda compartir. Es posible pensar en una
diversidad de formas en que se puede hacer esto de
modo que ninguna de las partes tenga que renunciar
a sus aspiraciones. Estas alternativas pueden caer
en las siguientes categorías:
•
•
•
•
•
Dividir
Expandir
Permutar / compensar
Desagregar
Uso secuencial
Para ilustrar las diversas formas de compartir,
podemos pensar en la analogía de una naranja.
Dividir el recurso es la primera opción que
generalmente se toma en cuenta. Se divide de forma
tal que cada persona recibe una parte sobre la cual
tiene propiedad separada. Si dos personas quieren
una naranja, cada uno puede tomar la mitad.
Naturalmente, ninguna de las dos personas estará
completamente satisfecha porque aspiraban a la
naranja completa, pero al menos obtuvieron una
participación equitativa.
Expandir el recurso significa encontrar y adquirir
más, de modo que cada parte pueda quedarse con
tanto como deseaba. En el ejemplo de la naranja,
basta con enviar a alguien a comprar más naranjas.
En las negociaciones políticas, los donantes
internacionales generalmente ofrecen fondos que
ayudan a asegurar recursos adicionales.
El acuerdo entre Papúa Nueva Guinea y los
grupos secesionistas en la provincia de
Bougainville permitió el establecimiento de un
gobierno autónomo provincial, y la capacidad
para implementar los acuerdos y para financiar el
programa del gobierno provincial de
reconstrucción dependía de encontrar los
recursos adecuados:
“La actuales circunstancias económicas
significan que el gobierno estará buscando
donantes extranjeros de ayuda, especialmente
para la reconstrucción y el desarrollo, así como
un subsidio único inicial de establecimiento para
facilitar el comienzo de operaciones y el
14
Punto de Encuentro No.41
sostenimiento del gobierno autónomo de
Bougainville en su etapa de formación.
Avei, pg 63, Accord No. 12, 2002
En este caso, el recurso necesario era el aspecto
financiero, pero muchas veces los recursos tienen un
suministro limitado o bien el recurso en cuestión
puede ser único, sin poderse sustituir por otro. Bajo
estas circunstancias, la expansión puede no ser una
opción viable.
Si al parecer resulta imposible compartir de alguna
forma el recurso, una alternativa puede ser que una
de las partes se quede con el recurso, mientras que
la otra reciba a cambio una compensación por esta
pérdida, a manera de trueque. La prueba de eficacia
de esta opción radica en el nivel de satisfacción que
la alternativa representa para la parte que renuncia a
la exigencia original. Dos manzanas pueden resultar
un cambio satisfactorio por una naranja, pero en
algunas circunstancias solamente la naranja logrará
satisfacer los intereses particulares de las partes, de
modo que la permuta o compensación no funcionará.
En negociaciones políticas, el papel de la comunidad
de donantes puede ser muy significativa para aportar
los recursos que permitan compensar a una de las
partes por la renuncia a alguna de sus aspiraciones.
Las disputas a este nivel generalmente abarcan
innumerables temas, y en tales circunstancias cada
parte puede estar dispuesta a ceder en algunas de
sus pretensiones con el fin de ganar en otros
terrenos. Esto exige considerar las negociaciones
globales como un paquete, donde la resolución de
cada tema depende de la exitosa negociación de los
demás. A medida que se llega a un acuerdo
aceptable en cada tema, se puede dejar de lado a la
espera de las negociaciones sobre los demás
asuntos. Si los demás temas no se pueden resolver,
entonces caduca la propuesta de los temas
temporalmente acordados. Esta aproximación se
basa en el principio de que “nada está acordado
hasta que no se acuerde todo” y reconoce que puede
haber una cierta interrelación entre las pérdidas y las
ganancias de cada tema.
En el conflicto de Papúa Nueva Guinea /
Bougainville, los tres temas fundamentales eran
un referendo sobre el futuro status de
Bougainville, el mayor nivel de autonomía en la
etapa previa al referendo y la entrega de armas.
Los acuerdos sobre cada uno de estos tres temas
se alcanzaron en diferentes etapas de la
negociación, pero su implementación dependía
de alcanzar un acuerdo en todos ellos.
Véase Regan, pgs. 48 - 50
El recurso en disputa puede tener varios elementos o
cualidades, y las partes pueden estar interesadas tan
solo en algunos elementos específicos, de manera
que es posible que cada parte tenga los elementos
que desean sin tener que privar a los demás de sus
aspiraciones, si se desagregan las partes
constitutivas del recurso. En el ejemplo de la naranja,
una persona puede querer la cáscara para hacer un
pastel y la otra puede querer el jugo para hacer una
bebida. En tales circunstancias, no existe un
conflicto real una vez que las partes aclaran sus
intereses. Pero en los conflictos políticos o intercomunitarios puede ser que nunca se haga evidente
lo que cada parte desea porque, como se explicó
antes, el debate está en las posiciones o demandas
de las partes y no en sus necesidades. Otorgar
autonomía a una región es un proceso de desagregar
los poderes de gobierno. Las negociaciones en
dichos sistemas generalmente implican ponerse de
acuerdo sobre cuáles poderes serán ejercidos por el
gobierno central y cuáles por la región autónoma.
Una serie de propuestas de autonomía han sido
preparadas y debatidas en diferentes momentos
del proceso de paz de Sri Lanka
“Mientras continúa con su ofensiva militar para
capturar la principal ruta de suministros a Jaffna
y desalojar a los Tigres de Liberación del Tamil
Eelam (LTTE) de Vanni, el gobierno de coalición
de la Alianza del Pueblo (PA) ha seguido
desarrollando un marco constitucional, sin la
participación del LTTE que pueda sin embargo
ajustarse a las aspiraciones nacionalistas
tamiles dentro de una Sri Lanka unida. Esta
segunda vía en su estrategia para poner fin al
conflicto étnico se reveló en agosto de 1995
mediante la publicación de extensas propuestas
de autonomía regional.
Dichas propuestas concebían una
reestructuración radical del sistema vigente de
devolución introducido bajo los términos del
Acuerdo Indo-Lanka de 1987. Los poderes del
gobierno central y las regiones se debían
reconstituir, cediendo una mayor autonomía a los
nuevos “consejos regionales”. Lo más
importante es que debía abolirse la lista de
“poderes concurrentes” que habían
obstaculizado y dilatado los intentos de
devolución de finales de los 80. La mayoría de
los poderes en esta lista debían transferirse a
los consejos regionales propuestos.
El sistema previsto de devolución además
requería enmiendas fundamentales a la
constitución vigente. La enmienda más
controvertida sería la reformulación del estado de
Sri Lanka, pasando de una entidad unitaria a una
‘república unida y soberana con una Unión de
Regiones’. Se estipulaba que dicho cambio
constitucional requería de la aprobación del
pueblo, expresado en un referendo, junto con las
acostumbradas dos terceras partes del
parlamento.”
Véase Kumudini Samuel, pág. 74
También es posible que las partes deseen o
necesiten el recurso en diferentes momentos, de
modo que su uso por una de las partes no agote el
recurso impidiendo que la otra la use más adelante.
Nuevamente con la analogía de la naranja, una
persona puede quererla para dibujar en su clase de
arte y la otra puede luego usarla para hacer un
pastel. Si se secuencia de esta forma el uso del
recurso, las partes pueden utilizarlo de manera
consecutiva. El concepto de secuenciar también
implica la idea de cláusulas de caducidad que se han
incorporado en un buen número de acuerdos
negociados de paz. Se conviene que un conjunto de
acuerdos estarán vigentes por un período fijo antes
de implementar la transición a un nuevo conjunto de
acuerdos. En la etapa inicial, se otorgan
protecciones a una de las partes, generalmente la
antigua parte dominante, mientras se preparan para
una nueva circunstancia, donde sus privilegios ya no
estarán vigentes.
En su disputa con el gobierno de Papúa Nueva
Guinea, los diversos grupos moderados y
radicales en Bougainville acordaron, por
diferentes motivos, la conveniencia de postergar
su exigencia de un referendo de independencia y
continuar temporalmente perteneciendo a Papúa
Nueva Guinea:
“Retrasar el referendo era lo mejor, ya que debía
hacerse una entrega de armas previamente, para
asegurar garantías para la votación transparente,
y en todo caso se necesitaba una reconciliación
en caso de que el voto no condujera a la división.
Además, aceptaron el argumento de que un alto
grado de autodeterminación durante un buen
número de años podría satisfacer incluso a los
‘radicales’, con lo cual Bougainville podría acudir
unida al referendo, optando por permanecer
autónoma en lugar de independiente. Por su
parte, los ‘radicales’ consideraron que la
combinación de postergar el referendo y el
ejercicio de la autonomía permitirían que el
tiempo consolidara la capacidad necesaria para
administrar una Bougainville independiente y
permitiera que se desarrollara poco a poco un
consenso sobre la independencia.
Véase Anthony Regan, p.48
Naturaleza de los temas en disputa
Incluso cuando se haya definido un nuevo marco para
el conflicto, enfocado en las necesidades de las
partes más que en sus posiciones, y se haya
aceptado la idea de compartir los recursos de
diversas formas, puede resultar difícil determinar
cómo se pueden aplicar estos nuevos puntos de vista
a los conceptos en disputa. La soberanía o la
autodeterminación podrían parecer conceptos fijos
imposibles de redefinir, pero las tendencias actuales
como la globalización han demostrado que éstas no
se pueden tratar de la misma forma absoluta que en
el pasado. Por ejemplo, los estados en la Unión
Europea hasta cierto punto han reunido sus
soberanías y a la vez han cedido control de sus
territorios individuales al colectivo de la Unión
Europea. En una menor medida, los estados han
cedido alguna parte de su soberanía a otras
entidades internacionales menos firmes como
Naciones Unidas o la Asociación de Naciones del
Sudeste Asiático.
Agendas sustantivas para una paz posible
15
Firma del Acurdo de Paz para Bougainville,
31 de agosto de 2001.
Se pueden redefinir estos conceptos para que
podamos verlos como una agrupación o un paquete
de elementos que se puede separar en sus partes
constitutivas, algunas de las cuales se le otorgan a
una de las partes y otras a la contraparte. De forma
semejante, la propiedad sobre la tierra es susceptible
de reconceptualizarse, de forma que el dominio
ancestral implique algunos derechos reservados para
quienes detentan la titularidad ancestral, mientras
que otros derechos pueden recaer en el estado a
nivel local o nacional. De esta forma, los propietarios
tradicionales pueden proteger sus intereses en
aquellos aspectos que consideran fundamentales,
mientras que la tierra sigue estando disponible para
el desarrollo. Cómo se lleva esto a la práctica en
muchas sociedades es algo que está por verse aún,
y que se está trabajando en diversas disputas
actuales (ver, por ejemplo, el extracto de Roelf Meyer
sobre el establecimiento de un nuevo marco en
Sudáfrica para el tema de los derechos, desde la
protección de los derechos de grupo hasta la de
derechos individuales).
Interrelación de temas
Es fundamental darse cuenta de la forma como los
temas interactúan unos con otros. Ya se ha
mencionado antes cómo puede haber una cierta
complementariedad entre distintos tremas cuando
una de las partes puede estar dispuesta a ceder en
un campo a cambio ganar en otro, de forma que en el
balance general, aunque las partes no hayan ganado
todo lo que deseaban, puedan al menos sentirse
satisfechas con la totalidad del pacto.
Una relación más directa es la forma en que el
avance en un área puede desatar cambios en la
totalidad del sistema, lo cual permite ganancias para
todas las partes y aumenta la buena voluntad de las
partes para aproximarse a las otras. Sin embargo,
las partes a menudo subestiman los beneficios
potenciales de una re-evaluación más profunda de la
sociedad y de buscar una nueva visión para la
sociedad en el futuro, pues prefieren tranzarse por
concesiones a corto plazo o por cambios
programáticos y superficiales que pueden dejar sin
resolver muchos aspectos fundamentales.
Reconciliación de marcos: los distintos
marcos en paralelo
En ocasiones ni siquiera es necesario elegir entre
diversos puntos de vista, sino más bien explorar las
formas en que los puntos de vista pueden operar
simultáneamente. Es posible que dos sistemas
diferentes coexistan uno al lado del otro, como se ha
visto con la Ley Sharia operando paralelamente a un
sistema legal secular o en el caso de la ley de uso
común operando simultáneamente con un sistema
legal basado en un código civil. Como medida
temporal, o incluso como acuerdo final, el poder
soberano puede delegar parte de su autoridad en otra
autoridad religiosa, de costumbre o de otro tipo
establecida en las negociaciones, o bien puede
ejercer sus poderes según los deseos de otras
partes. En algunas culturas esto es más fácil de
lograr que en otras sociedades más rígidas.
16
Punto de Encuentro No.41
Fuente: AusAid
En las discusiones sobre un referendo para el
futuro status político de Bougainville, el gobierno
nacional de Papúa Nueva Guinea se mostraba
reticente a ceder control de antemano sobre el
resultado del referendo. Con la ayuda de
Alexander Downer, el Ministro de Asuntos
Exteriores de Australia, encontraron una fórmula
que reconocía la autoridad del gobierno:
“En esencia, el compromiso implicaba que
Papúa Nueva Guinea aceptaría que hubiera un
referendo en el futuro sobre el tema de la
independencia de Bougainville, mientras que
Bougainville aceptaba que el resultado del
referendo no sería obligante. El punto para
venderle el acuerdo al gobierno nacional era que
la autoridad última del Parlamento Nacional
sobre el futuro de Bougainville se mantendría.
Para persuadir a los grupos de Bougainville a
aceptar el compromiso, Downer sugirió que la
aceptación de la autoridad del Parlamento no era
el final del asunto. Señaló el precedente de
Timor Este, dando a entender que si un gran
porcentaje de pobladores de Bougainville
votaban a favor de la independencia, la
comunidad internacional no iba a ignorar este
resultado.”
Véase Anthony J. Regan, p.50
Resistencia al cambio de marcos
Aunque es fácil ver el valor de modificar el marco de
análisis de un conflicto cuando los marcos actuales
no parecen capaces de conducir a un resultado
satisfactorio para nadie, también es fácil de entender
por qué con frecuencia no se lleva a cabo un cambio
de marcos. Las partes pueden haber adoptado sus
actuales marcos conceptuales hace mucho tiempo,
seguramente tras un prolongado análisis y largas
discusiones, y habrán invertido mucho tiempo y vidas
en defender su punto de vista. Es difícil abandonarlo
de un momento a otro sin que parezca que
abandonan y traicionen creencias valiosas y
camaradas que han podido dar sus vidas por la
causa. El marco actual puede ser la única
certidumbre con que cuenta el grupo o el gobierno en
una situación de hostilidad y vulnerabilidad. El marco
puede parecer un andamiaje que sostiene toda la
edificación en la contienda, y si se mueve o cambia
hay un gran riesgo de que el edificio se venga abajo y
colapse completamente el proyecto político.
Existen muy pocas ocasiones para un debate franco
sobre puntos de vista alternativos porque el grupo en
su totalidad comparte su compromiso con el marco
vigente y teme los riesgos de cuestionarlo, de modo
que cualquiera, incluso el líder, lo pensará muy bien
antes de arrojar alguna duda sobre los supuestos y
las estrategias aceptados. La conclusión típica es
que más vale aferrarse ciegamente a las
convicciones y esperar a que se consiga la meta
última mediante el uso de los medios actuales. Se
vuelve un círculo vicioso. Sin discusión, es
improbable que emerjan nuevas ideas que puedan
resultar más eficaces para representar las
aspiraciones del grupo o la organización, pero sin la
confianza en nuevas ideas es muy poco probable que
el líder o los simpatizantes estén dispuestos a iniciar
discusiones. Puede ser necesario tener que enfrentar
grandes derrotas antes de verse obligados a admitir
que la estrategia actual es insostenible, pero las
circunstancias de una estrategia fallida no
constituyen la base ideal para un pensamiento
renovado y fresco, tan necesario como hará falta en
ese momento. El estímulo puede más bien provenir
de terceros que gocen de confianza y que a la vez
puedan darse cuenta de la necesidad del cambio.
Wolfers (p 48, Accord No. 12, 2002) hace referencia
a un compromiso sugerido por Alexander Downer, el
Ministro de Asuntos Exteriores de Australia, en un
momento de las negociaciones sobre el futuro de
Bougainville, incluyendo opciones que se habían
discutido antes sin llegar a ningún acuerdo. Wolfers
cita a Downer diciendo: “En ocasiones lo que cuenta
no es tanto qué se dice sino más bien quién lo dice.”
Se evaluó la capacidad del movimiento rebelde
de Mozambique, Renamo, en 1989 para entrar a
participar de la actividad política parlamentaria
con el régimen marxista del Frelimo:
“Tras muchos años de guerra de guerrillas, la
Renamo estaba mal preparada para entrar en la
vida civil y para la transición a la política
parlamentaria. Su mayor reto era transformarse
de una organización puramente militar en un
partido político viable. Para conseguirlo, los
rebeldes necesitaban desarrollar una ideología
coherente, así como una estructura
organizacional que les permitiera explicar sus
posiciones. Sus pronunciamientos políticos
hasta entonces se reducían a proclamas
categóricas anti-marxistas, pro-capitalistas y prodemocráticas, pero su capacidad para debatir
estos temas era muy limitada. Aún más, a
cambio de ofrecer los beneficios de la paz al
Frelimo, la Renamo necesitaba garantías de
seguridad y ayuda financiera antes de poder
renunciar a la guerra..”
Véase Martín Rupiya, pág 60
“Por carecer de habilidades políticas y de
experiencia negociadora, además de su escaso
conocimiento de procesos constitucionales y
electorales, la Renamo tenía mucho que perder
en un proceso de paz. Durante la euforia
diplomática inicial, por lo tanto, los rebeldes
fueron muy cautos en sus respuestas a la
apertura de Mozambique y Zimbabwe. No
obstante, aunque el respaldo exterior y las
ganancias de actividades ilegales como el tráfico
de marfil y de piedras preciosas le habían
permitido a la Renamo cubrir sus necesidades a
lo largo del conflicto, los rebeldes ahora no
contaban con suficiente autonomía financiera.
Este hecho no pasó desapercibido para Rowland
y para Zimbabwe, quienes, con la aquiescencia
Agendas sustantivas para una paz posible
17
de Chissano, comenzaron a canalizar fondos
considerables a la Renamo para comprar su
cooperación. Una vez que los rebeldes se
convencieron de que no podían ganar la guerra,
estos incentivos pasaron a jugar un papel
decisivo en su decisión de pactar la paz....
(Además) Sudáfrica replanteó su respaldo a los
rebeldes. Varios funcionarios de alto rango
realizaron visitas secretas a zonas controladas
por la Renamo a finales de lo 80s para discutir
con los rebeldes la mejor forma de estructurar y
articular sus demandas políticas.”
Fernando Gonçalves, pág 68
Una vez que comienza a salir a la superficie un nuevo
pensamiento, las partes se mostrarán renuentes y
lentas para dejar entrever cualquier cambio en sus
planteamientos, en primer lugar porque puede
interpretarse como un signo de debilidad, pero en
segundo lugar porque si se trata de una aproximación
más conciliadora, es necesaria una respuesta
positiva de la contraparte, y puede haber muy poca
confianza en que esto se vaya a producir. La mayoría
de la gente en una situación de conflicto lamenta
constatar que se comporta de una forma beligerante,
admitiendo que no se trata de la actitud ideal, pero
con la creencia de que es necesario porque el
contendor no parece dispuesto a cooperar en una
alternativa de solución de problemas. Además, la
experiencia pasada puede demostrar que ese era el
caso. Ahora confían en que el oponente también esté
preparado para establecer nuevos marcos de análisis
del conflicto y modificar sus aspiraciones para su
resolución.
Con el fin de poner a prueba las nuevas
circunstancias, frecuentemente se hará una oferta de
negociaciones, aunque condicionada. La contraparte
puede quizá tener que aceptar el status quo, o bien
ciertos asuntos se excluyen de las negociaciones, o
tal vez ciertas partes o interlocutores son declarados
inaceptables. Incluso el llamado a unas
negociaciones sin precondiciones puede ser más
beligerante que lo que parece a simple vista, pues
puede constituir un reto para que la otra parte ignore
sus propias preocupaciones más elementales. Raras
veces funciona que una de las partes defina
unilateralmente las bases para una negociación, ya
sea bajo la forma de establecer precondiciones o de
exigir que no las haya. Esto se interpreta más bien
como una demostración de poder para iniciar con
ventaja en las eventuales negociaciones, y la otra
parte puede considerar imposible aceptar
negociaciones sobre esta base. No obstante, los
intentos por imponer precondiciones pueden ser una
señal del comienzo de un proceso de movimiento y
redefinición de marcos, tras lo cual puede sobrevenir
un proceso de negociación.
El marco completo de las negociaciones requiere un
total replanteamiento, y el resultado debe ser una
estructura concertada, mutuamente aceptable,
idealmente trabajada en conjunto. Una alternativa
más exitosa ha sido la creación de un documento
marco que reconoce las exigencias de ambas partes
18
Punto de Encuentro No.41
para un acuerdo aceptable. Por lo tanto establece
que el problema radica en satisfacer todas estas
aspiraciones y plantea los temas en disputa como un
problema compartido que ambas partes trabajarán
para resolver. El documento marco además puede
asegurar a las partes que en la mayor medida posible
el proceso de diálogo no las forzará a aceptar algo en
detrimento de sus intereses. Por ejemplo, puede
establecer un proceso para las negociaciones que
resulte aceptable para las partes y que crean que
ofrece buenas posibilidades para llegar a un acuerdo.
Puede cubrir temas como las bases para iniciar
negociaciones y el mandato de los participantes.
En 1989, algunos líderes religiosos tantearon la
posibilidad de abrir conversaciones entre el
gobierno de Mozambique y la Renamo en
Nairobi. Como parte de este proceso, cada una
de las partes desarrolló una lista de principios
como su base para los diálogos:
“Como preparación para estos diálogos, el
gobierno trazó una lista de “12 principios” para
adelantar un diálogo directo con la Renamo, que
los religiosos hicieron llegar a los rebeldes sin
ningún comentario. La Renamo respondió con
una “declaración de 16 puntos” que se hizo llegar
a Maputo el 14 de agosto. Pese a los muchos
puntos de desacuerdo entre estos dos
documentos, el principal obstáculo consistía en
la negativa del gobierno a reconocer a la
Renamo como fuerza política legítima en
Mozambique. Sin embargo, las declaraciones de
Nairobi parecen haber sido la primera
comunicación escrita entre las dos partes, lo
cual eventualmente abrió el camino a los
diálogos directos.”
Dinis S. Sengulane y Jaime Pedro Gonçalves:
p.26, Accord No. 3, 1998. Los dos documentos de
principios se pueden ver en las págs. 70 - 71
En el proceso de paz de Irlanda del Norte, los
gobiernos de Irlanda y el Reino Unido
desarrollaron documentos marco que pudieran
resultar aceptables para todas las partes en
conflicto en Irlanda del Norte, incluyendo al
Ejército Republicano Irlandés (IRA) y al Sinn
Féin, quienes estaban resueltos a continuar con
la violencia. El primero de estos fue la
Declaración de Downing Street:
“Los principales factores que condujeron a la
exitosa negociación de la Declaración de
Downing Street fueron el criterio de su
aceptabilidad para sectores numerosos del
unionismo, la determinación del gobierno de
Irlanda para proseguir con su iniciativa y el
respaldo de la opinión pública estadounidense.
La comunidad empresarial de Irlanda del Norte
había padecido las consecuencias de las
hostilidades y deseaba su finalización. Estaban
dispuestos a pagar un precio político por la paz,
siempre y cuando no fuera demasiado alto…
La Declaración de Downing Street del 15 de
diciembre de 1993, aunque mantenía muchos de
los aspectos del borrador de propuesta
entregado por Reynolds, el Primer Ministro
irlandés, a Major, Primer Ministro británico, en
junio del mismo año, representaba además un
reto para el IRA. La aceptación del gobierno
británico del derecho de autodeterminación
sujeto a una aprobación consensuada, su
renuncia a cualquier interés estratégico o
económico egoísta, su determinación de
“promover, permitir y facilitar” el proceso de
alcanzar un acuerdo entre el pueblo de Irlanda, y
su promesa de aceptar la incorporación del Sinn
Féin al diálogo político con los otros partidos…
representaban un desafío a la convicción de
continuar el enfrentamiento armado. Tuvieron
que pasar otros ocho meses antes de que el
movimiento republicano se convenciera.”
Véase Martin Mansergh, pg. 26. La Declaración
de Downing Street se incluye en el número 8 de
Accord, págs 70-72
La experiencia tiende a sugerir que los diálogos
incluyentes son más eficaces para alcanzar una
resolución duradera que no se vea erosionada por los
sectores excluidos, aunque por supuesto el proceso
de negociación es más difícil cuando hay más
participantes involucrados. (“Esto produjo como
resultado equipos numerosos, costosos y difíciles de
manejar – pero el carácter incluyente resultó
fundamental, garantizando que cada etapa del
proceso y cada compromiso fuera entendido a
cabalidad y aceptado por cada grupo” Regan, pg 39,
Accord No. 12, 2002). El documento marco puede
establecer la forma de las negociaciones y
generalmente incluye un acuerdo sobre un tercero
facilitador/ conductor del proceso de diálogo, así
como la estructura de los paneles negociadores y los
subcomités, su papel y sus funciones. También
puede estipular la base sobre la cual se ha de
alcanzar un acuerdo, y con el fin de proteger y dar
garantías a las partes más débiles, no se basará en
votaciones mayoritarias para evitar que una parte
pueda ser invisibilizada por el voto. Una forma de
toma de decisiones por consenso y el principio de
que “nada está acordado hasta que todo esté
acordado” antes mencionado son las garantías en
este sentido.
Dada la hostilidad y la desconfianza imperante entre
las partes, la preparación del documento marco es
una labor difícil de realizar conjuntamente.
Seguramente es necesaria la ayuda de una tercera
parte, bien sea de la sociedad civil o de estados
amigos. Además, puede ser necesario que el
documento marco sea presentado por un tercero para
que las partes no tengan que reconocer
expresamente las aspiraciones de sus oponentes, lo
cual indicaría un cambio de postura. No obstante, si
las partes entran a las negociaciones sobre la base
de un documento marco, estarán negociando dentro
de sus parámetros. Habrán establecido un nuevo
marco para diversos aspectos del conflicto, y al
hacerlo habrán fortalecido las posibilidades de
alcanzar un acuerdo duradero mutuamente
aceptable. Aunque en muchos sentidos el proceso de
establecer nuevos marcos resulta la parte más difícil
de un proceso de paz, todavía quedan por delante
muchas dificultades. Debemos hacer todo cuanto se
pueda por ayudar a las partes en el proceso de
redefinir los marcos y desearles suerte en su intento
por alcanzar acuerdos dentro de los nuevos marcos.
Agendas sustantivas para una paz posible
19
Mapas: Autorizados por la Sección Cartográfica de Naciones Unidas (Mozambique, no. 3706 Rev.5 junio 2004, Papúa Nueva Guinea,
no. 4104 Rev.1 enero 2004, Sri Lanka, no. 4172 Rev.2 enero 2007) http://www.un.org/Depts/Cartographic/english/htmain.htm
Nota: Los límites y los nombres y las designaciones que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las
Naciones Unidas.
20
Punto de Encuentro No.41
Primera parte:
Estudios de caso en Europa,
África y Asia
Agendas sustantivas para una paz posible
21
Norte de Belfast la víspera del cese al fuego
del IRA, 31 de agosto de 1994.
Fuente: Crispin Rodwell
Primeras fases del
proceso de paz
irlandés
Martin Mansergh
L
a mayoría de los acontecimientos importantes
en la historia tienen causas múltiples, y el
proceso de paz irlandés no es una excepción.
Se materializó a partir de una mezcla de factores: el
cansancio de la guerra que conllevan las situaciones
de prolongado estancamiento político y militar; el
valor demostrado por gobiernos y partidos
constitucionalistas al tratar con los políticos
cercanos a fuerzas paramilitares; el ejemplo de
avances decisivos y procesos de paz en otros
lugares del mundo; el surgimiento de una alternativa
política por consenso nacionalista democrático; la
necesidad económica de paz y estabilidad; la
colaboración activa entre los gobiernos británico e
irlandés (pese a la existencia de frecuentes
tensiones en la relación); y el compromiso de
máxima prioridad, sin precedentes, asumido por un
presidente de Estados Unidos respecto a la paz en
Irlanda, incluida la disposición a actuar como garante
definitivo. El abrumador deseo de paz de la
población, tanto en Irlanda del Norte como en la
República de Irlanda, fue quizás el factor más
decisivo de todos. Este sentimiento se había
manifestado durante un largo período de tiempo, y
reflejaba el valioso e incansable trabajo por la paz
desarrollado silenciosamente por una gran cantidad
de personas y organizaciones.
Martin Mansergh es miembro del partido Fianna
Fáil. Fue consejero especial del Taoiseach
(Presidente de Irlanda) entre 1987 y 1994, y
desde 1997, y jefe de investigaciones del Fianna
Fáil de 1981 a 1987 y de 1994 a 1997.
22
Punto de Encuentro No.41
A finales de los ochenta, pese a los abundantes
esfuerzos políticos y diplomáticos, las perspectivas
seguían siendo las de un prolongado estancamiento
político y militar. En protesta contra la repugnante
campaña de violencia del movimiento republicano, los
políticos nacionalistas constitucionales hicieron caso
omiso de sus exigencias políticas, y se negaron a
tener cualquier contacto con los “representantes del
terrorismo”. Pero no habían logrado alcanzar un
acuerdo político que alcanzara a todas las
comunidades y que marginara a las organizaciones
paramilitares, creando un consenso político que
permitiera presionar para que se vieran obligadas a
poner fin a su violencia. Por otra parte, la violencia no
estaba suponiendo un avance político significativo
para los republicanos, aunque tras las huelgas de
hambre de presos del IRA en la prisión de Maze en
1980 y 1981 empezaron a ganar respaldo electoral,
obteniendo el 10% en las elecciones a la nueva
Asamblea de Irlanda del Norte en 1982. Se pusieron
en marcha unos primeros tanteos, y John Hume,
dirigente del Partido Socialdemócrata y Laborista
(SDLP), partido nacionalista constitucionalista, buscó
un encuentro directo con el IRA que finalmente tuvo
que suspender. Pero fue necesario el catalizador de
la matanza de Enniskillen de 1987, en el Día de los
Caídos de las Guerras Mundiales (8 de noviembre),
para iniciar el diálogo que marcó el principio del
proceso de paz. Tras Enniskillen, muchos sectores
sintieron que quizás había llegado el momento de
dialogar para poner fin a la violencia. En primer lugar,
había una obligación moral de intentar evitar más
Enniskillens, y, en segundo lugar, existía la
sensación de que se estaba haciendo evidente a
todas las partes la inutilidad de una ininterrumpida
campaña de violencia.
Sin una estrategia de paz, era improbable que el Sinn
Féin lograra avances electorales en alguna de las dos
partes de la isla. Ningún candidato del Sinn Féin se
acercó siquiera a la obtención de un escaño en las
elecciones generales de 1987 en el Sur, aunque dos
candidatos abstencionistas encerrados en los
Bloques H de la prisión de Maze habían sido elegidos
para el Dáil en junio de 1981. Lo que podía quedar de
tolerancia pública hacia las persistentes atrocidades
paramilitares había caído abruptamente. La
capacidad física de continuar debía separarse de la
capacidad moral y psicológica de mantener una
lucha armada cuya finalidad cada vez aparecía
menos clara. El Sinn Féin necesitaba salir del
aislamiento político y deseaba abiertamente formar
un frente pan-nacionalista que reforzara sus
planteamientos sin exigir forzosamente el completo
abandono de la lucha armada.
Una propuesta privada
En noviembre de 1987 el padre Alex Reid, un
sacerdote católico que llevaba muchos años
implicado en la mediación en conflictos en Belfast,
redactó un documento de debate en el que planteaba
los principios de autodeterminación y consentimiento
Agendas sustantivas para una paz posible
23
Gerry Adams, Albert Reynolds y John Hume.
Dublín, septiembre de 1994.
en los que se podría basar el diálogo y la negociación
necesarios para un acuerdo político, incluyendo las
condiciones en las que el gobierno británico se
marcharía de Irlanda.
El documento aceptaba el planteamiento republicano,
desarrollado en la época de las elecciones generales
celebradas en toda Irlanda en 1918 (aún bajo
dominación británica), de que la autodeterminación
debía ser ejercida por el pueblo de Irlanda en su
conjunto, y que la autodeterminación significaba
consentimiento. Pero el documento argumentaba que
eso sólo podía alcanzarse por el acuerdo mutuo de la
población de tradición nacionalista y de la de
tradición unionista, y que esto, a su vez, sólo podía
lograrse mediante el diálogo y la concertación. El
documento proponía una conferencia constitucional
que el gobierno británico estuviera dispuesto a
patrocinar y facilitar. El autor afirmaba que “los
británicos ya no tienen intereses coloniales en
Irlanda, es decir, que no tienen intereses políticos,
económicos, estratégicos o militares propios para
permanecer en Irlanda”, y que estaban dispuestos a
manifestarlo si ello suponía una aportación
importante a la causa de la paz. Pero no revocarían
el Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920 (el de la
partición) hasta que el pueblo irlandés no hubiera
detallado y acordado las disposiciones
constitucionales alternativas.
Fue un documento notablemente premonitorio. Llegó
avalado por la autoridad moral de la Iglesia Católica,
y con el visto bueno del cardenal Ó Fiaich. Se
adelantó a la declaración realizada por Peter Brooke,
secretario de Estado del Reino Unido, en noviembre
de 1990 y a la revocación del Decreto de Gobierno de
Irlanda de 1920 (parte del Acuerdo de Belfast), así
como al futuro proceso de conversaciones
multipartitas de 1996-1998, con su diseño de una
conferencia constitucional. No había un
reconocimiento claro aún de que, en términos
republicanos, cualquier acuerdo en esta fase sólo
podía ser “transitorio”. Aunque no se explicitaba, la
base de todo el documento era que, para que se
dieran las negociaciones multilaterales, era necesaria
una tregua del IRA.
Un enfoque interpartidista
Como resultado del Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985,
que oficializó la influencia del gobierno irlandés en
cuestiones de Irlanda del Norte, el SDLP tenía
especial interés en poner a prueba las premisas
subyacentes a la lucha republicana. Hubo
intercambio de documentos entre el SDLP y el Sinn
Féin en 1988. El SDLP mantenía que el gobierno
británico se había vuelto neutral, y estaba dispuesto
a respaldar la unidad de Irlanda basada en el
consentimiento mutuo. El reto era ganar ese
consentimiento. El Sinn Féin negaba esa neutralidad
británica y se aferraba a la doctrina de la
autodeterminación que exigía que el gobierno
británico y los unionistas aceptaran la voluntad
mayoritaria de la población de toda la isla de Irlanda
sin tener en cuenta la partición que había dividido el
territorio durante más de sesenta y cinco años.
24
Punto de Encuentro No.41
Fuente: Crispin Rodwell
En dos ocasiones el Fianna Fáil, partido gobernante
en la República, intentó transmitir al Sinn Féin, en
conversaciones secretas, paralelas, delegadas y en
gran medida exploratorias, que la violencia era
inaceptable para la población del Sur. La violencia no
sólo dividía a la opinión nacionalista en el Norte, sino
que también creaba divisiones entre los nacionalistas
al norte y sur de la frontera, y entre los irlandeses
americanos. Se argumentaba que la Irlanda
nacionalista era más fuerte y había obtenido los
mayores logros cuando estuvo políticamente unida
(por ejemplo, durante el Nuevo Rumbo en 1878 y bajo
el Sinn Féin en 1918-1921), y que esto sólo era
posible en la actualidad sobre bases pacíficas y
democráticas. También era un hecho que los países
de la OTAN jamás tolerarían dentro de sus territorios
nada parecido a una “victoria terrorista”.
Los interlocutores del SDLP y del Fianna Fáil pronto
se dieron cuenta de que no era posible una
confluencia de pensamiento en esa fase, dado que
no había un compromiso para poner fin a la lucha en
el corto plazo. En esas circunstancias habría sido
peligroso e irresponsable prolongar un diálogo que
podía entenderse como connivencia en el contexto de
una prolongada e ilimitada campaña de violencia.
A la espera de condiciones favorables
Las revoluciones mayoritariamente pacíficas en
Europa Central y del Este en 1989, la reunificación
de Alemania en 1990, y el inicio de una transición
negociada al gobierno de la mayoría en Sudáfrica tras
la liberación de Nelson Mandela, convirtieron en
situaciones políticamente resolubles problemas que
hasta entonces parecían estar totalmente
congelados. Se disipó cualquier temor subyacente
sobre el posible papel estratégico de Irlanda del
Norte en un contexto de guerra fría, en ocasiones
presentado como una inexistente analogía con Cuba.
No se abandonó la esperanza de que pudieran darse
condiciones más propicias para un desbloqueo. El
padre Reid mantenía contactos regulares entre el
gobierno irlandés, el SDLP y el Sinn Féin. El
Taoiseach (presidente irlandés) Charles Haughey ya
se había ofrecido a volver a convocar el Foro Nueva
Irlanda, que se había reunido en 1983-1984 para
analizar futuras disposiciones constitucionales en
caso de un cese de la violencia del IRA, incluyendo
en éstas al Sinn Féin.
Algunos grupos no oficiales tomaron otras iniciativas
para intentar estimular nuevas corrientes de
pensamiento. En varias ocasiones, personalidades
clave de los partidos de todo el espectro político
fueron invitadas a participar en seminarios en los que
se exploraban vías para impulsar el proceso político.
Por ejemplo, Eberhard Spiecker, un abogado alemán,
reunió a representantes del Alliance Party (Partido de
la Alianza), DUP, SDLP y UUP, con el padre Reid
como persona que podía proporcionar una visión más
una Irlanda unida, si había consentimiento para ello.
La declaración resolvió en buena parte uno de los
principales puntos de discrepancia entre el SDLP y el
Sinn Féin a finales de los ochenta, y fue uno de los
cimientos básicos del proceso de paz.
En noviembre de 1990, la primera ministra británica
Margaret Thatcher dimitió tras un desafío interno en
su partido sobre la política europea de su gobierno.
Desde el punto de vista republicano, Thatcher había
sido extremadamente beligerante y se la consideraba
responsable de la muerte de diez huelguistas de
hambre republicanos, entre ellos Bobby Sands, en
1981. Debido a sus actitudes triunfalistas y a la
posibilidad de que proclamara que una tregua
suponía de hecho una derrota republicana, siempre
fue difícil imaginar una tregua durante su mandato.
Su sustitución por John Major, más blando, más
pragmático, supuso un cambio en el ambiente que
hizo más posible que se diera una tregua.
próxima del Sinn Féin, en un encuentro privado en
Duisburg. Llegaron tentadoramente cerca de alcanzar
un entendimiento sobre las bases potenciales de un
acuerdo político. Encuentros similares fueron
organizados por intelectuales y ONGs, y, aunque
muchas veces resultaba difícil acordar las bases para
la reunión con los partidos, la interacción y el debate
fueron siempre muy útiles, y se establecieron una
serie de relaciones que contribuyeron a las
posteriores negociaciones oficiales.
Iniciativas británicas
En julio de 1989 asumió su cargo un nuevo e
imaginativo Secretario de Estado británico, Peter
Brooke. A los cien días, hizo la extraordinaria
declaración de que los gobiernos democráticos
acaban hablando antes o después con los terroristas,
a semejanza de lo ocurrido en Chipre. Dijo que,
aunque se podía contener al IRA, era difícil concebir
su derrota militar, y que si se pusiera fin a la
violencia, él no descartaría conversaciones con el
Sinn Féin. En 1990 autorizó la reapertura de un canal
de comunicación indirecto, que implicaba a Michael
Oatley, un oficial de Inteligencia, y a Denis Bradley,
un sacerdote de Derry de la plena confianza del
dirigente del Sinn Féin, Martin McGuinness. Un año
después, Brooke declaró que Gran Bretaña no tenía
ningún “interés egoísta estratégico o económico” en
Irlanda del Norte y que estaba dispuesta a aceptar
En 1991 Peter Brooke logró por fin su objetivo de
iniciar conversaciones políticas entre los partidos
constitucionalistas sobre la globalidad de las
relaciones. Aunque hacia afuera se mostraban
despectivos, los republicanos eran muy conscientes
de la posibilidad de que, en algún momento, esas
conversaciones pudieran llegar a tener éxito. Las
organizaciones paramilitares se verían sometidas a
enormes presiones si no habían aportado nada a un
acuerdo político ratificado por la población en
referendos en ambas partes de la isla, tal como
proponía John Hume. Sin avances en lo militar, pese
a que el IRA poseía un sofisticado arsenal importado
de Libia en 1985-1986, y con la creciente eficacia de
los paramilitares lealistas, la situación estaba
madura para un nuevo impulso por la paz.
La búsqueda de perspectivas comunes
A medida que iban cristalizando ideas sobre el
concepto de una declaración conjunta del Taoiseach
y el Primer Ministro, en octubre de 1991 John Hume
entregó al Taoiseach Charles Haughey el esquema
de un borrador para una declaración —propuesta
apoyada por Gerry Adams, el presidente del Sinn
Féin—. Su amplia temática comprendía la necesidad
de superar las herencias del pasado, las
oportunidades abiertas por la Unión Europea con su
actitud constructiva, y el derecho de
autodeterminación (con un esquema de tiempo para
su ejercicio). Esto debería suceder en el contexto del
reconocimiento por parte del gobierno irlandés de la
necesidad de contar con el consentimiento de la
población de Irlanda del Norte y del establecimiento
de una conferencia o foro nacionalista que
proporcionara una plataforma al Sinn Féin.
El gobierno irlandés desarrolló estas ideas y el
intercambio de documentos continuó con el nuevo
Taoiseach, Albert Reynolds. Con el tiempo, se
restableció el diálogo entre el gobierno irlandés y el
Sinn Féin. En diciembre de 1991 se le comunicó al
Primer Ministro británico la posibilidad de una
iniciativa. El Sinn Féin quería una declaración que
reflejara su ideología lo más fielmente posible. La
Agendas sustantivas para una paz posible
25
principal preocupación del gobierno irlandés era que,
pese a la adopción de un lenguaje más cercano al
movimiento republicano, la propuesta sin embargo
siguiera siendo compatible con las obligaciones
internacionales de Irlanda, y especialmente con el
principio de consentimiento según el Acuerdo AngloIrlandés. El dirigente del SDLP tuvo la actitud más
pragmática hacia el contenido del borrador.
Mientras que Charles Haughey mantuvo una actitud
cautelosa hacia la iniciativa, cuya importancia y
carácter polémico reconocía, Albert Reynolds asumió
su cargo convencido de que la paz era un imperativo
moral. Muchas veces describía sus intenciones ante
un público que no sospechaba nada, diciendo que
estaba buscando “una fórmula para la paz”. Levantó
el interés sin compromisos del primer ministro John
Major, quien, junto al nuevo secretario de Estado Sir
Patrick Mayhew, hacía ahora mayor hincapié en
intentar establecer una nueva fase de conversaciones
políticas. Pero las conversaciones multipartitas que
se reabrieron en abril de 1992 se rompieron siete
meses después, en la campaña de las elecciones
generales irlandesas. Los unionistas alegaron la
inflexibilidad constitucional del gobierno irlandés y se
negaron a volver a las conversaciones.
John Hume había mantenido siempre informados a
los altos cargos británicos, aunque ambos gobiernos
también mantenían sus líneas directas propias con el
Sinn Féin. El gobierno británico exploraba en paralelo
la disposición del movimiento republicano para la
paz. Sin embargo, su posición se veía complicada
por su estrecha mayoría parlamentaria, a
consecuencia de la cual crecía su dependencia del
Ulster Unionist Party (UUP) para mantenerse en el
gobierno hasta 1997. Lejos de verse motivado a un
mayor contacto con el movimiento republicano por
las bombas que causaron considerables destrozos
en Londres en la primavera de 1993, el gobierno cerró
una alianza política informal con los unionistas del
Ulster en verano de ese mismo año. En ese
momento, recibió del gobierno irlandés el borrador de
declaración, al cual el movimiento republicano había
dado tan sólo un respaldo provisional, preocupado por
la posibilidad remota de que los británicos lo
aceptaran sin reparos. El documento ha pasado a ser
conocido popularmente como el “Hume-Adams”,
aunque en aquel momento, en privado, los
republicanos se referían a él como la iniciativa del
gobierno de Dublín, más que suya propia.
La declaración de principios era de carácter
totalmente nacionalista. En opinión del gobierno
británico, se traslucía la mano de Gerry Adams, y,
por lo tanto, no estaban dispuestos a aceptarlo como
base de una negociación, aunque sí lo comentaron
con altos funcionarios irlandeses. Albert Reynolds,
sin embargo, estaba absolutamente decidido a seguir
adelante con la iniciativa, y se negaba a aceptar un
no por respuesta. Si era necesario, estaba dispuesto
a volver a redactar el documento como iniciativa
puramente irlandesa y a encarar las reticencias del
gobierno británico a moverse sobre esa base.
“¿Quién teme la paz?” era su grito de batalla. Al
26
Punto de Encuentro No.41
mismo tiempo, quedaba claro que, si la propuesta
había de ser aceptada por el gobierno británico,
requería modificación y ampliación.
En otoño de 1993, tras un período de espera, John
Hume y Gerry Adams anunciaron públicamente que
habían entregado una propuesta al gobierno irlandés
para que éste la transmitiera al británico. Los
temores unionistas y lealistas se inflamaron, y la
violencia se incrementó, como ya había sucedido en
otras ocasiones cuando aparecían signos de avances
políticos.
El gobierno británico empezó a dialogar, recurriendo a
clérigos protestantes como intermediarios, tanto con
la dirección de los unionistas del Ulster como con los
paramilitares lealistas, para disipar temores y
rumores. Fue necesario incorporar algo del
pensamiento lealista y utilizar en el borrador un
lenguaje que respondiera a las preocupaciones
unionistas.
La Declaración de Downing Street
Los factores clave que llevaron al éxito de la
negociación y culminación de la Declaración de
Downing Street fueron el criterio de su aceptabilidad
por sectores importantes del unionismo, la decisión
del gobierno irlandés de continuar con su iniciativa, y
el respaldo de la opinión pública estadounidense. La
comunidad empresarial de Irlanda del Norte había
padecido a causa del Conflicto, y quería ver su final.
Estaba dispuesta a pagar un precio político por la
paz, siempre que no fuera demasiado alto. Bill
Clinton se convirtió en presidente de Estados Unidos
en 1993 con un fuerte apoyo irlandés-americano, y
sabiendo que el Partido Conservador británico había
intentado ayudar a su rival, el presidente Bush,
durante la campaña electoral. A mediados de los
noventa, la llamada “relación especial” con Estados
Unidos, piedra angular sobre la cual Gran Bretaña
había construido su política exterior en la posguerra,
estaba en un punto bajo y era abiertamente
cuestionada en Washington. A lo largo de todo el
siglo, Gran Bretaña había hecho esfuerzos por evitar
que Irlanda nublara su por lo demás excelente
relación política con Estados Unidos, que
contrarrestaba las presiones ejercidas por los
miembros del UUP en Westminster.
La Declaración de Downing Street, hecha el 15 de
diciembre de 1993, aunque retiene abiertamente
muchos rasgos del borrador propuesto por Reynolds
a Major en junio de 1992, suponía también un reto
para el IRA. La aceptación por el gobierno británico
del derecho de autodeterminación, sujeto al
consentimiento acordado, su renuncia a cualquier
interés propio estratégico o económico, su
compromiso de “impulsar, permitir y facilitar” la
consecución de un acuerdo entre la población de
Irlanda y su promesa de aceptar la entrada del Sinn
Féin al diálogo político con los demás partidos, y no
sólo en un foro nacionalista, desafiaba toda la lógica
de la continuación de la lucha armada. Hicieron falta
otros ocho meses para que se convenciera el
movimiento republicano.
De la clarificación a la tregua
Para animar más al IRA a acercarse a un cese al
fuego, se hicieron una serie de gestos para construir
confianza, especialmente el levantamiento de las
restricciones informativas en el Sur y la admisión de
Adams a Estados Unidos, con un visado de corta
duración. El gobierno irlandés facilitó una buena
cantidad de clarificación sobre la Declaración, pero
evitó apartarse de ella, pese a las dificultades
ideológicas que el principio de consentimiento mutuo
creaba a los republicanos. Finalmente se logró
convencer al gobierno británico de que hiciera
públicas también sus clarificaciones y el gobierno
irlandés tuvo que hacer lo mismo respecto a la UDA.
El tema del desarme o decomiso de las armas no
apareció en absoluto en estos intercambios.
En marzo de 1994, tras una larga pausa, reapareció
la violencia del IRA, pero ambos gobiernos siguieron
trabajando en un documento marco para proporcionar
una base sobre la cual fuera posible reanudar las
conversaciones políticas. Cuando dicho documento
se publicó, en febrero de 1995, tocaba, en particular,
temas de igualdad, estructuras institucionales para la
cooperación norte-sur en determinados campos,
cambios equilibrados en los artículos 2 y 3 de la
Constitución irlandesa, y la enmienda o revocación
del Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920. El Sinn
Féin tenía la suficiente información como para saber
que se estaban preparando negociaciones
importantes, con o sin su participación.
El movimiento republicano tuvo que enfrentarse a la
necesidad de tomar una decisión en julio de 1994,
agotadas ya las posibilidades de clarificación así
como la paciencia y esperanzas de la opinión
pública, del SDLP y de la mayoría del gobierno
irlandés. Albert Reynolds había dejado claro en más
de una ocasión que rechazaría de entrada cualquier
tregua temporal o limitada en el tiempo, y el
movimiento republicano fue advertido sobre el tipo de
lenguaje que le resultaría aceptable.
El cese al fuego del IRA del 31 de agosto de 1994 se
hizo con la intención de que fuera permanente, pese
a que muchos militantes quedaron con la impresión
de que se mantenía abierta la opción del regreso a la
violencia. Albert Reynolds se movió con rapidez para
ganar impulso, reuniéndose con John Hume y Gerry
Adams el 6 de septiembre, una semana después de
la proclamación de la tregua. El gobierno británico,
por su parte, fiel a la virtud de la moderación, fue
mucho más lento, más cauteloso, y públicamente
presentó un rostro diametralmente diferente al de la
euforia ante el fin de la campaña del IRA. De hecho,
parecía decidido a “mirarle el diente al caballo
regalado”. Sin embargo, se redujeron rápidamente las
medidas de seguridad en la frontera, se reabrieron
carreteras fronterizas, se buscó apoyo para la
reconstrucción económica en Estados Unidos y se
negoció también con la Unión Europea, y finalmente
se convocó el Foro por la Paz y la Reconciliación.
La primera tregua del IRA fue uno de los más difíciles
y determinantes logros del proceso de paz. Era
inevitable que se produjeran pasos atrás como el
ataque del IRA el 10 de noviembre de 1994, en el cual
murió un empleado de Correos de Newry, un hecho
que fue utilizado por el gobierno británico para sacar
a la palestra el tema del desarme. Pero en aquel
momento no había ningún indicio de que el gobierno
de Albert Reynolds se iba a venir abajo y de que se
iba a perder el impulso. Se había esperado que las
conversaciones constitucionales comenzaran en un
plazo de seis meses, pero se demostró que había un
largo y complicado camino por delante antes de
llegar a auténticas negociaciones, a un acuerdo y a
su puesta en marcha.
Agendas sustantivas para una paz posible
27
Celebración del cese al fuego en los
alrededores de la sede principal del
Sinn Féin, oeste de Belfast, 1994.
Fuente: Pacemaker Press
Salto a lo
desconocido
Seàn Mag Uidhir
L
a decisión de la dirección del IRA, en agosto de
1994, de declarar un cese completo de
operaciones militares fue un salto a lo
desconocido. Para el liderazgo de Gerry Adams y
Martin McGuinness —que habían tomado las riendas
del poder tras el fracaso de la tregua de 1974- 1976
para lograr avances de las posiciones republicanas—
, ésta era una línea de actuación especialmente
arriesgada.
Seàn Mag Uidhir fue preso republicano entre
1976 y 1984, y después militó activamente hasta
1997. En ese tiempo, pasó una etapa como
responsable cultural del Sinn Fein, tres años en
el periódico republicano An Phoblact/
Republican News y dos en el Departamento de
Publicidad del Sinn Fein.
28
Punto de Encuentro No.41
Tras la tregua de 1974-1976, el IRA estuvo más cerca
de la derrota que en ningún otro momento del
conflicto. Fue reorganizado y puesto a punto para
una larga guerra de desgaste, y Gerry Adams asumió
la tarea de desarrollar un partido político fuerte, para
que el Sinn Fein fuera algo más que un simple grupo
de apoyo al IRA. “Tregua” se había convertido en
palabra tabú en el diccionario republicano, y, por lo
tanto, los pasos hacia la suspensión de 1994 debían
ser lentos y pacientes, garantizando por encima de
todo el mantenimiento de la unidad y la cohesión del
movimiento. Supuso un gran acto de fe convencer a
las bases republicanas de que una tregua podía
significar un avance real para sus posiciones. El
principal temor de los republicanos era que un cese
prolongado fuera utilizado por el Gobierno británico
para minar la voluntad y capacidad del IRA para la
guerra, como demostró la experiencia de 1975. Otros
temían que el Sinn Fein fuese absorbido por el
proceso y acabase siendo indistinguible de partidos
como el Fianna Fáil y el SDLP, que no habían logrado
poner fin a la partición.
Preparando el terreno
No obstante, era ampliamente aceptada la afirmación
de la dirección de que el movimiento por sí solo no
era lo suficientemente fuerte como para crear las
condiciones necesarias para poner fin a la partición,
y que se necesitaban aliados. Los beneficios de la
implicación republicana en las negociaciones eran
claramente perceptibles en términos de la mejora del
perfil del Sinn Fein, y el solo hecho de estar allí haría
mantenerse más firme al SDLP, que era susceptible
de contentarse con menos que los republicanos.
La experiencia adquirida tras las huelgas de hambre
de 1981, cuando se logró quebrar la política que
trataba a los prisioneros como criminales, había
inyectado confianza en los cuadros medios del
movimiento. Otra fuente de confianza fue que el IRA
abandonaba el terreno intacto en sus propios
términos: ni roto ni doblegado. Esto era de enorme
importancia psicológica para una organización que
había sufrido derrotas militares en campañas
anteriores. La dirección del Sinn Fein fue influida
fuertemente por las experiencias de Palestina y
Sudáfrica, donde también se estaban empezando a
cerrar conflictos con la ayuda de la implicación
internacional.
No se dejó nada al azar, sin embargo, y se preparó a
las bases para el anuncio de la tregua en una serie
de detalladas asambleas durante las tres semanas
anteriores al 31 de agosto. Se expusieron una serie
de objetivos estratégicos que permitían medir los
avances, y nunca se descartó una vuelta a la lucha
armada. A la militancia se le dijo claramente que el
Gobierno británico de John Major y los unionistas no
participaban de buen agrado en el proceso de paz.
Sólo aceptarían el cambio cuando no hubiera otro
camino verosímil. La dinámica del proceso de paz
estaría en el eje Adams, Hume y Reynolds. Aunque
había un cierto grado de intranquilidad en las filas
republicanas, el movimiento estaba unido en su
decisión de intentar que la estrategia de paz saliera
bien.
Nacionalistas de toda la isla saludaron la suspensión
de la actividad armada como una gran oportunidad
Agendas sustantivas para una paz posible
29
para poner a prueba la afirmación del gobierno
británico de que no tenía “intereses egoístas o
estratégicos” en Irlanda. El anuncio de la tregua
dejaba al gobierno británico y a los unionistas muy
bien parados, pero Major marcó la pauta de los
próximos 18 meses de dilación, evasivas y
obstrucción cuando dijo que lo que quería oír era que
la suspensión era permanente.
Saliendo del frío
El republicanismo mantuvo el optimismo mientras el
gobierno irlandés, encabezado por Albert Reynolds,
se movía rápidamente para cumplir sus promesas.
Reynolds se negó sistemáticamente a ser arrastrado
al debate sobre la duración de la tregua. Se reunió en
Leinster House (sede del gobierno irlandés) con
Gerry Adams y John Hume a los pocos días, y los
apretones de manos públicos marcaron el fin del
aislamiento del Sinn Fein. Reynolds inició un
programa de liberación de presos, organizó el Foro
por la Paz y la Reconciliación y levantó la censura
del partido en los medios de comunicación.
Comparada con el cese total de operaciones
militares del IRA, la respuesta británica fue grotesca
y de mala gana, y todavía se les veía más
empeñados en derrotar al IRA que en construir un
acuerdo de paz. Durante la tregua, no hubo
implicación seria del Gobierno de Major. Éste
anunció una etapa de “descontaminación” antes de
que sus funcionarios —en lugar de ministros— se
reunieran con el Sinn Fein. Las patrullas militares en
zonas nacionalistas siguieron siendo abundantes; se
volvió al nivel anterior a 1989 en la política de
remisión de presos, en lugar de poner en marcha un
plan de liberación de prisioneros, y sólo se levantaron
las medidas de censura informativa sobre el Sinn
Fein cuando mantenerlas resultaba ya demasiado
incómodo.
En cualquier caso, si hubo un hecho que sofocó el
gran potencial que tenía la suspensión del fuego de
1994 para culminar en un acuerdo de paz, éste fue la
dimisión de Albert Reynolds en noviembre de 1995, a
causa de un escándalo político no relacionado con
este tema. A partir de ese momento, la sentencia del
proceso estaba escrita. Reynolds era una pieza clave
y, en el impulso final hacia la tregua, había asumido
riesgos políticos para traer a bordo a los
republicanos. Esto no quiere decir que la ruptura no
hubiera sido evitable con un poco de imaginación o
buena voluntad del gobierno de Major para participar
activamente en el proceso.
El nuevo Taoiseach (primer ministro irlandés), John
Bruton, podía ser descrito, en aquella época, como la
peor pesadilla de los republicanos. El dirigente del
Fine Gael fue un crítico sistemático del apoyo de
Reynolds a la iniciativa Hume-Adams hasta que se
proclamó la tregua. Se le consideraba abiertamente
favorable a los unionistas. Con Dick Spring, dirigente
laborista, Bruton ganó algún terreno en los
Documentos Marco de 1995 de los gobiernos
británico e irlandés. Los documentos quedaban
cortos para las aspiraciones republicanas, pero sí
30
Punto de Encuentro No.41
oficializaron la centralidad de las instituciones para
toda la isla en cualquier solución al conflicto. En
opinión republicana, eso podía poner algunos ladrillos
para la construcción de la unidad irlandesa.
Aunque Bruton hizo esfuerzos sinceros por impulsar
el proceso de paz, no llegó a comprender bien que
tenía que ser especialmente activo para persuadir a
británicos y a unionistas de la necesidad de un
cambio. Por lo tanto, permitió que el gobierno
británico en especial ahogara el potencial de la
suspensión de 1994.
Mientras tanto, la insistencia británica en que no
habría movimiento sin desarme (exigencia que había
sustituido como punto de fricción a la de las
garantías de permanencia de la tregua) empezó a
sacar de quicio no sólo a la dirección republicana y
al IRA, sino a la población nacionalista en su
conjunto.
Regreso a las armas
Las conversaciones entre Martin McGuinness y
funcionarios británicos habían terminado siendo tan
insultantes como dañinas, dado que el gobierno
británico seguía negándose a implicarse, unos siete
meses después de la suspensión. Esta estrategia
lanzaba malas señales a las bases republicanas. Se
descubrió un aparato de escucha en las salas
utilizadas por los republicanos en Stormont durante
los encuentros, y la farsa de los contactos se dejó
morir sin que el Sinn Fein fuera excesivamente
criticado por marcharse. Más adelante, el Secretario
de Estado británico se reunió con Gerry Adams en
Washington en marzo de 1995.
El siguiente clavo en el ataúd de la tregua fue la
decisión británica de revocar la prohibición de las
marchas de la Orden de Orange en Ormeau Road en
Belfast y Garvaghy Road en Portadown.
Nacionalistas de todo el Norte vivieron como una
humillación el triunfalismo de Ian Paisley y David
Trimble en Portadown. Se reavivó el sentimiento de
que, pese a veinticinco años de conflicto, los
nacionalistas seguían sin ser tomados en cuenta, a
ojos del gobierno británico, a la hora de encararse a
la violencia lealista y la presión orangista. Para
entonces, el Gobierno de Major dependía totalmente
de los votos unionistas en Westminster para
permanecer en el poder, y no habría podido moverse
hacia adelante incluso si hubiera estado dispuesto a
hacerlo.
Los republicanos estaban llegando rápidamente a la
conclusión de que en ese momento el proceso
político no ofrecía potencialidades para poner fin al
conflicto, con un debilitado gobierno conservador en
Londres y con Bruton en los mandos en Dublín. Las
tácticas de estancamiento británicas y lo que se
percibía como duplicidad empezaban a erosionar la
unidad del movimiento republicano, y este factor
también tuvo mucho peso en la decisión de retomar
la campaña armada. En el ambiente de las filas
republicanas flotaba la inevitabilidad de que aún haría
falta otro asalto en la guerra.
El fin de la tregua podría haberse producido antes de
febrero de 1996, salvo por el factor positivo generado
por la visita del presidente de Estados Unidos Bill
Clinton a Irlanda del Norte en noviembre de 1995. La
visita captó el espíritu de enorme respaldo popular al
proceso de paz, y el líder más poderoso del mundo
demostró un profundo compromiso con el logro de la
paz en Irlanda. La dirección del Sinn Fein había
trabajado mucho para conseguir la implicación
estadounidense en el proceso, y el IRA no iba a
cometer un suicidio político retomando su campaña
armada antes de la visita de Clinton.
del Sinn Fein y los principales actores de la parte
irlandesa sobrevivieron a la vuelta a las armas.
Campanas de alarma
La situación que existía hasta la tregua de 1994 era
pétrea. La suspensión rompió ese molde e hizo fluir
la situación política. Como cualquier otra parte del
cuerpo político, el movimiento republicano se ha visto
afectado por los vientos de cambio desencadenados
por la suspensión de 1994.
Gerry Adams lanzó una serie de advertencias de que
el proceso tenía problemas, pero parecía que nadie le
escuchaba. Mucha gente había confundido la tregua
del IRA con la llegada de la paz, pero para los
republicanos la resolución del conflicto significaba
meterse a fondo con toda la gama de problemas que
había desencadenado, y posteriormente mantenido,
el conflicto. Algunos comentaristas acusaron a
Adams de apelar al “ruido de sables”. Sin embargo,
Adams tomaba el pulso de la comunidad republicana
y comprendió, quizás mejor que nadie, que la
suspensión no podía mantenerse sin movimientos del
gobierno británico, al menos en los temas centrales
de igualdad, justicia y derechos humanos.
La última gota fue el rechazo de Major al Informe del
Organismo Internacional de Desarme que habían
establecido los gobiernos británico e irlandés y que
ofrecía una salida al bloqueo del desarme. Aunque
luego se supo que el IRA llevaba meses preparando
la acción de Canary Wharf, el rechazo del informe por
parte de Major la hizo inevitable.
Sin embargo, a pesar de la ruptura, el aislamiento del
movimiento republicano había tocado a su fin. Aunque
inmediatamente después de Canary Wharf los
gobiernos dieron pasos para romper con el Sinn Fein,
se mantuvo el diálogo con diversos funcionarios. Las
relaciones personales establecidas entre dirigentes
Nuevas líneas
También se habían abierto nuevas puertas entre el
Sinn Fein y miembros del clero protestante, y en
especial con la comunidad empresarial unionista, que
percibía el potencial de crecimiento económico
liberado por las perspectivas de paz y estabilidad.
Los fondos europeos para Paz y Reconciliación
habían revitalizado el sector comunitario, y los
contactos intercomunitarios se habían fortalecido.
La dirección del Sinn Fein manejó la etapa con gran
habilidad, y había salido de la sombra del IRA. Sus
dirigentes eran vistos ahora como líderes
competentes, que eran sinceros y estaban
preparados para hacer cosas. Los objetivos
estratégicos planteados en “Hacia una Paz Duradera”
en 1991, aunque depurados, continúan marcando las
líneas de la estrategia republicana de resolución del
conflicto. Los logros políticos republicanos se vieron
refrendados en las siguientes elecciones, celebradas
en el Norte y el Sur en 1997. Por contraste, el
unionismo se había debilitado, y diariamente le
surgían nuevas divisiones.
También para el IRA había cambiado todo. No podía
haber vuelta atrás a la larga guerra de desgaste y se
reconocía que el diálogo sería un elemento necesario
para poner fin a la confrontación. Dadas las
condiciones adecuadas, habría otra tregua. No fue
ninguna sorpresa, por tanto, que la elección de Tony
Blair y Bertie Ahern en el plazo de un mes en 1997
trajera una segunda suspensión en cuanto ambos
anunciaron el inicio de conversaciones multipartitas
incluyentes para el otoño.
Agendas sustantivas para una paz posible
31
Bertie Ahern, George Mitchell y Tony Blair
en la ratificación del Acuerdo en 1998.
Fuente: Crispin Rodwell
La negociación en la
práctica
Mark Durkan
E
l proceso formal de negociación que llevó al
Acuerdo de Belfast del 10 de abril de 1998 fue
más largo de lo normal. Los veintidós meses
que duró, desde el 10 de junio de 1996,
proporcionaron numerosas oportunidades para probar
diferentes mecanismos y evaluar cómo contribuían al
avance. Los mecanismos no eran nuevos en sí
mismos, pero los participantes tuvieron ocasión de
utilizarlos de forma innovadora para superar
obstáculos cuando las conversaciones se
estancaban. En otros momentos, alguno de los
partidos insistía en defender procedimientos
específicos que parecían proteger sus intereses, y,
en consecuencia, durante largos períodos se
avanzaba poco y las conversaciones parecían no ir a
ningún sitio.
Discrepancias de procedimiento
Mark Durkan fue ministro de Finanzas y Personal
en el nuevo Ejecutivo de Irlanda del Norte. Fue
un negociador de primer nivel en el equipo de
conversaciones de Brooke y en las
negociaciones que llevaron al Acuerdo de
Belfast. Actualmente es el principal líder del
Partido Socialdemócrata y Laborista de Irlanda
del Norte.
32
Punto de Encuentro No.41
Las conversaciones tuvieron un inicio parsimonioso y
arduo que no auguraba nada bueno, con las sesiones
acaparadas por asuntos procedimentales. Los
partidos unionistas se sentían agraviados porque los
gobiernos británico e irlandés habían dictado una
serie de reglas el 16 de abril y designado las tres
presidencias independientes sin consultarles.
Argumentaban que tal actitud sentaba el precedente
necesario para que solamente los gobiernos pudieran
controlar las conversaciones. Así pues, el primer día
se caracterizó por el retraso y la incertidumbre
cuando los partidos unionistas UUP, DUP y UKUP
rechazaron tanto la normativa como los
nombramientos, en especial el del ex senador
estadounidense George Mitchell como principal
presidente independiente. Las discusiones sobre las
reglas eran más que simples juegos pedantes sobre
preferencias de procedimiento. Versaban sobre la
naturaleza misma del proceso y su potencial político.
La duda y los recelos crecieron por el formato
desconocido de las negociaciones que se había
diseñado para asegurar la participación de hasta diez
partidos, como lo indicaban los resultados de las
elecciones de mayo de 1996, incluyendo algunos con
un apoyo electoral marginal. Se previó la inclusión
del Sinn Féin en las negociaciones, invitado por el
Secretario de Estado para Irlanda del Norte en el
supuesto de la restauración de la tregua del IRA.
Hubo enfados y bochornos cuando no se permitió a
los copresidentes independientes asumir sus
funciones. La atención de los medios se centró en la
resistencia unionista al nombramiento de Mitchell y a
sus insinuaciones sobre el supuesto papel que
pretendía cumplir. Sin embargo, Mitchell y sus
colegas pudieron finalmente ocupar sus cargos
cuando el UUP, habiendo dejado claro que se
enfrentaría a cualquier planteamiento que permitiera
imponer propuestas a los partidos, desistió de su
negativa. A cambio, los dos gobiernos aceptaron que
los participantes en las conversaciones negociarían y
se pondrían de acuerdo sobre las normas de
procedimiento.
Aquellas negociaciones preliminares se realizaron sin
normas acordadas, con Mitchell manejando de hecho
las formalidades, gozando de la confianza de todos
los partidos. En esta fase, no se impusieron
restricciones de tiempo a las intervenciones en las
plenarias, y muchas intervenciones eran larguísimas
y repetitivas. Era inevitable que algunos partidos se
extendieran explicando su actitud hacia el “proceso
de paz” y su análisis de antecedentes históricos en
esta etapa de inducción del proceso negociador.
Las presidencias independientes facilitaron más
activamente estas negociaciones que las
negociaciones sustantivas. Buscaban propuestas de
parte de los partidos, proporcionaban tablas
comparativas para orientar los debates y utilizaban
encuentros bilaterales para facilitar un avance. Como
los acuerdos no surgían voluntariamente, Mitchell
acabó proponiendo y negociando con sus propios
borradores de acuerdo sobre los puntos que aún
estaban en discordia. Bajo el reglamento que él
mismo contribuyó a establecer para el resto de la
negociación, Mitchell no volvió a desempeñar un
papel mediador tan directo o decisivo.
Los debates giraban en torno a numerosos aspectos
procedimentales: el papel y las limitaciones de las
presidencias independientes; hasta qué punto debía
ser exhaustiva la agenda; si los partidos debían tener
o no el derecho de plantear temas sin veto; el
principio de inclusión de partidos “relacionados” con
grupos paramilitares una vez se produjera una tregua;
si el desarme iba a ser o no una “condición de
entrada” para el Sinn Féin, y la construcción de un
mecanismo para asegurar que habría decisiones por
acuerdo allí donde el consenso se demostrara
imposible. La fórmula adoptada fue la de “consenso
suficiente”, que establece que una decisión podía
adoptarse si una mayoría de los representantes de
cada comunidad, unionista y nacionalista, estaban
de acuerdo con ella.
Agendas sustantivas para una paz posible
33
La adopción de las normas acordadas supuso un
logro más importante de lo que se reconoció en su
momento. Se produjo tras un verano muy difícil, con
crisis sobre las marchas de la Orden de Orange (la
sociedad protestante ligada al UUP) y la consiguiente
renuncia del SDLP al Foro, dominado por los
unionistas, que había sido elegido para contar con un
grupo base de donde debían extraerse los equipos
negociadores.
La manera en la que se adoptaron las normas es
digna de mención. Incluso con los ajustes y
concesiones de cada partido, y con la mediación de
las presidencias independientes, no se había logrado
aún unanimidad sobre todas las áreas
procedimentales. Sin embargo, el DUP aceptó un
procedimiento según el cual se votaría en primer
lugar la sección de las normas relativa a la toma de
decisiones por consenso suficiente. Este método se
aplicó después a las otras secciones, lo que
implicaba que el DUP podía hacer constar su
oposición pero no bloquear los procedimientos que
no le gustaban, lo que Peter Robinson, del DUP,
calificó de una técnica del “buen perdedor”.
El formato utilizado
Una parte fundamental de las discusiones iniciales
fue el establecimiento de un clima adecuado para las
negociaciones, incluyendo la división de temas entre
los distintos encuentros, la representación de los
partidos y la estructura de la sala de reuniones.
Desde las conversaciones de Brooke en 1991 se
había aceptado que habría tres grupos de relaciones,
que debían tratarse en distintos ejes: el Eje I, que
trataría las relaciones internas en Irlanda del Norte; el
Eje II, que se ocuparía de las relaciones dentro de la
isla de Irlanda, y el Eje III, encargado de las
relaciones Reino Unido-Irlanda. En consecuencia, se
disponían cinco formatos en las Normas de
Procedimiento: Plenaria, los tres Ejes y un Comité
de Materias. Bajo la Norma 5 se establecieron
posteriormente subcomisiones de enlace sobre
construcción de confianza y el desarme, para separar
temas que amenazaban con deteriorar la capacidad
de los partidos para trabajar conjuntamente.
El formato de Plenaria (presidido por Mitchell), así
como el Eje II y el Comité de Materias (ambos
presididos por el general De Chastelain), implicaban
a todos los partidos y a ambos gobiernos. El Eje I
(presidido por el Gobierno británico) no incluía al
Gobierno irlandés. Las negociaciones sobre el Eje III
eran entre los dos gobiernos con posibilidades para
consultas con las otras partes. A un observador
externo, estas disposiciones podrían parecerle
pedantes y sin fundamento, pero los partidos
intentaban establecer un ambiente de trabajo que
reflejara sus posiciones. Por ejemplo, los unionistas
pretendieron fundir el Eje II y el III para poder
participar en las discusiones entre el Gobierno
británico y el irlandés, mientras que el SDLP y los
gobiernos preferían preservar el concepto de tomar en
cuenta cada eje por separado y de forma igualitaria.
34
Punto de Encuentro No.41
El término formato se utiliza también para describir la
forma de los ajustes para la negociación relativos al
número de participantes, y al estilo y la forma de las
reuniones. La legislación del Reino Unido había
establecido que los partidos mayores tuvieran tres
puestos negociadores cada uno, y los menores dos,
teniendo todos los partidos derecho a contar con tres
personas más de apoyo. Los dos gobiernos tenían
cada uno tres puestos en la mesa y cinco personas
de apoyo. Las tres presidencias independientes
también tenían sus equipos de apoyo (hasta cinco en
la práctica) y había asimismo funcionarios
encargados de tomar notas, bajo la dirección de las
presidencias independientes. Esto implicaba que las
reuniones oficiales de negociación eran relativamente
grandes. Con la marcha del DUP y el UKUP tras la
entrada del Sinn Féin, las sesiones plenarias
acabaron compuestas por 68 personas.
En esas circunstancias, no había realmente una
mesa negociadora sino una sala con un gran
rectángulo de mesas, dos filas de asientos y un gran
espacio central. Las intervenciones tenían que
hacerse mediante micrófono por razones de acústica,
no sólo por razones de procedimiento.
La parte alta del rectángulo estaba ocupada por las
presidencias independientes, flanqueadas por los
gobiernos británico e irlandés. Los partidos se
sentaban en orden alfabético y, durante mucho
tiempo, la presidencia cedió la palabra en rotación
alfabética, empezando siempre con el Alliance Party.
Para las conversaciones, el DUP utilizó su nombre
completo, Ulster Democratic Unionist Party, logrando
con ello intervenir más tarde en las rondas.
¿Demasiados partidos?
Los problemas no procedían del número de partidos
implicados, y las reuniones bilaterales improductivas
demostraron que un número menor de partidos no
hubiera mejorado necesariamente la comunicación.
De hecho, las conversaciones anteriores que
implicaban a cuatro partidos sufrieron de un síndrome
similar.
En realidad, el gran número de partidos contribuyó a
la comunicación en diversos aspectos. Las
negociaciones fueron más incluyentes, implicando a
un mayor espectro de representación democrática
que en ninguna ocasión anterior. Esto contribuyó a
diferenciar el proceso de las anteriores iniciativas
fallidas, y resaltó que la “apropiación del proceso” no
era sólo para los partidos más grandes. Las
negociaciones multilaterales estaban en sintonía con
la posible composición de cualquier nueva institución
elegida, que se esperaba que abarcara más que a los
grandes partidos. El gran número de partidos ayudó
con el problema del lenguaje en las negociaciones.
En anteriores rondas, los partidos habían tendido a
ser muy puntillosos con su propia terminología, y
muy celosos y desconfiados sobre la de los demás.
En la práctica, el mayor número de partidos generó
una gama más amplia de lenguaje e introdujo
actitudes más flexibles hacia una terminología
innovadora y variable.
Procedimiento incluía la Agenda Incluyente propuesta
por SDLP/UUP/Alliance y recaía en gran medida en
el documento de desarme no acordado.
El hecho de que estuviera pendiente una convocatoria
electoral parlamentaria para Westminster contribuyó
a inhibir todavía más a algunos partidos durante los
primeros meses de 1997. Conscientes de un posible
cambio de gobierno, el UUP y otros partidos
unionistas recalcaban ahora la diferencia entre
“desarme” y “las condiciones de entrada para el Sinn
Féin”. Por pesada y pedante que pareciera esta
distinción para algunos, indicaba que David Trimble
intentaba tener una justificación para permanecer en
las conversaciones en caso de que el Sinn Féin fuera
admitido tras una segunda tregua del IRA.
La norma del “consenso suficiente” causó un
problema considerable por la forma en que se aplicó
en la Plenaria de Apertura. La presidencia
independiente era reticente a convocar reuniones o
marcar agendas sin suficiente consenso para esa
línea de actuación. Eso hacía imposible incluso
debatir temas sobre la base de “anotación sin
votación”. La extensión del requisito del consenso
suficiente incluso a temas relativamente triviales de
gestión de procedimiento sirvió para afianzar el
sentimiento de bloqueo y para aumentar la
frustración.
‘Navegando’ por la agenda
Mo Mowlam visita la prisión de Maze
en diciembre de 1997.
Fuente: SPacemaker Press
Control de la agenda
El hecho de que la Plenaria de Apertura se
prolongara desde junio de 1996 hasta septiembre de
1997 no se puede achacar al formato de las
negociaciones sino a los intentos de los partidos por
avanzar hacia sus objetivos individuales mediante el
control de los temas a debatir. Tales reflexiones eran
el fondo de la insistencia unionista de que no podían
abrirse negociaciones sustantivas hasta que ellos se
dieran por satisfechos en la cuestión del desarme. La
propuesta alternativa de que la Plenaria de Apertura
sólo “tratara” el tema en lugar de intentar “resolverlo”
no fue aceptada.
Las semanas y meses siguientes vieron la plena
expresión de la geometría variable —concepto de
flexibilidad en la forma y tamaño de las reuniones—.
Los encuentros bilaterales entre el UUP y el SDLP, y
posteriormente las reuniones trilaterales con el
Alliance Party, consiguieron dar a luz un documento
de trabajo sobre desarme con un 90% de acuerdo,
incluso según fuentes del UUP. Al mismo tiempo, los
debates bilaterales habían dado como fruto el
acuerdo entre el SDLP y el UUP sobre una posible
Agenda Incluyente para las negociaciones
sustantivas, concebida para tranquilizar a cada
partido sobre las intenciones del otro. El Alliance
Party también estaba dispuesto a respaldar esa
propuesta. Cuando la Plenaria de Apertura concluyó
por fin el 24 de septiembre de 1997, la Moción de
Una táctica compartida para evitar dificultades al
abordar temas sustantivos específicos fue repasar
por encima todos los temas o navegar por la
agenda. Cuando en octubre de 1997 comenzaron por
fin las “negociaciones sustantivas”, las presidencias
decidieron ir tomando cada punto de las agendas del
Eje I y II por turnos, reuniéndose por lo general un día
por eje cada semana. Se pretendía permitir a los
partidos ventilar y compartir todos los asuntos que
les importaban y captar de alguna forma el enfoque
que adoptaban los otros. Se invitó a los partidos a
presentar documentos sobre cada uno de los temas
en los que tenían derecho a hablar en el formato
mayor de negociaciones.
Los aportes e intercambios de los partidos se
centraron más en los aspectos en los que no
estaban dispuestos a hacer concesiones que en lo
que estaban dispuestos a aceptar. Dados los
escasos aportes escritos de algunos, los análisis
históricos contrapuestos y la carencia de propuestas
reales, este ejercicio de navegar la agenda tuvo un
muy limitado valor sustantivo. Sin embargo, esto sí
marcó cierta progresión en el proceso negociador,
haciendo que los partidos empezaran a percibir hasta
qué punto ciertos temas resultaban muy serios para
los demás. Se expusieron algunos puntos
importantes, y con cierta pasión. La importancia de
saber escuchar se hizo más evidente y relevante, al
menos para algunos.
La experiencia con formatos menores
Todos estaban de acuerdo en que las negociaciones
debían avanzar más rápidamente, pero no en cómo
hacerlo. Las propuestas solían ser sobre el
Agendas sustantivas para una paz posible
35
empantanamiento en un tema o para aferrarse a un
eje para sacar algún contenido. No importaba sólo la
agenda, sino el formato, y parecía que todos los
partidos empezaban a darse cuenta del valor limitado
de las sesiones de grandes recintos.
Durante la larga Plenaria de Apertura, los contactos
bilaterales y multilaterales fueron el canal más
utilizado para la negociación real. No obstante, esto
también tuvo un porcentaje de éxito cuestionable.
Las discusiones bilaterales sucesivas, por turnos,
con todos los partidos no resultaban precisamente
estimulantes. Se intercambiaban impresiones sobre
las posiciones o intenciones de otros partidos, en
informes de segunda o tercera mano, y distintos
partidos se centraban en cosas bastante diferentes
en la misma ronda de debates bilaterales o
multilaterales. Estas reuniones ineficaces solían
realizarse para intentar evitar sesiones estériles del
formato mayor.
En 1997, se estableció un formato reducido de un
subgrupo de la Plenaria, con dos representantes de
cada partido, para ir precisando los temas clave por
resolver y proponer un formato adecuado para
abordarlos. Se preparó un salón junto a la sala de
conferencias para acoger este nuevo formato. No
estaba libre de tensiones o recriminaciones, ni
garantizaba un mayor entendimiento.
Algunos informes de prensa privados de funcionarios
gubernamentales presentaron equivocadamente este
experimento como las primeras señales de acuerdos,
algo que no entraba en absoluto en los cálculos de
los partidos, a punto de entrar en un receso navideño
de tres semanas. Partiendo de estos debates, la
presidencia independiente propuso un documento
que delineaba los principales temas que había que
abordar, aunque, como era de esperar, los partidos
tenían sus diversas prioridades y se remitieron a sus
propias propuestas en los debates sucesivos.
Resultados de las elecciones de mayo de 1996
al Foro de Irlanda del Norte
para el Diálogo Político
Electorado total
Votos válidos totales
% de participación
36
1.166.104
752.388
64,69
En consideración al espíritu colegiado que se
suponía animaba a este formato más pequeño, en
una ocasión el negociador del SDLP Seamus Mallon
pidió que se diera un descanso de 15 minutos para
tomar café “para que un par de personas pudiéramos
hablar con miras a ofrecer algún tipo de acuerdo
sobre este tema”. Los dos representantes del SDLP
y los del UUP se quedaron en la sala de reuniones y
consiguieron llegar a un cierto acuerdo, que recibió
inicialmente un fuerte respaldo de ambos gobiernos.
El Sinn Féin reaccionó en contra, y el Gobierno
irlandés declinó apoyar el acuerdo. En un momento
dado, el Sinn Féin se quejó de que se había
solicitado un descanso para tomar café, pero que los
implicados ni siquiera habían ido a la cafetería,
mientras éstos —los delegados del SDLP y UUP—
apuntaban con el dedo a sus tazas, aún sobre la
mesa.
Construir el “consenso suficiente” aún era difícil. En
ese contexto, además, no era apropiado. El punto de
vista del SDLP, explicitado en aquel momento, era
que cualquier reconstrucción de la agenda tenía que
hacerse por consenso para evitar que hubiera
innecesarios e inútiles “ganadores y perdedores”. Fue
rechazada una posibilidad de “anotación sin
votación”, que permitía la presentación a la mesa de
documentos sobre temas clave en los que los
participantes podían hacer observaciones sin
prejuicios pero no tendrían que votar. El UUP empezó
a insistir en que, de todas maneras, ese formato del
subgrupo no tenía poder decisorio.
La gravedad de la situación se les planteó a los
participantes. En la última sesión de la Plenaria
antes de Navidades, la presidencia independiente les
avisó que estaban entrando en el que posiblemente
sería el último período de descanso de la
negociación. El SDLP advirtió que la incapacidad
para redactar una lista de trabajo de los temas
principales y para ponerse de acuerdo en un formato
sería un problema incluso mayor cuando se
reanudaran las negociaciones. La advertencia de que
“el calendario no permanecerá neutral sólo porque
hemos iniciado un descanso” se materializó en
posteriores declaraciones y acontecimientos cuando
la Secretaria de Estado y algunos dirigentes de
partidos visitaron la prisión de Maze para hablar del
proceso con los paramilitares lealistas escépticos.
En ese momento, las perspectivas de lograr avances
parecían desvanecerse con rapidez.
Partido
Votos
% de votos
Establecimiento de compromisos
UUP
SDLP
DUP
Sinn Féin
Alliance
UKUP
PUP
UDP
NIWC
Laboristas
Otros
181.829
160.786
141.413
116.377
49.176
27.774
26.082
16.715
7.731
6.425
17.990
24,17
21,37
18,80
15,47
6,54
3,69
3,47
2,22
1,03
0,85
2,39
A principios de 1998, se vieron algunos indicios de
química, cuando los partidos y algunas
personalidades empezaron a hablar sobre las ideas y
los planteamientos de los demás en un tono que
había dejado de ser negativo. No está claro por qué
ocurrió esto, pero algunos acontecimientos pudieron
contribuir a que así fuera. En respuesta a las
dificultades surgidas antes y después del receso, los
dos primeros ministros prepararon en enero su propio
documento de “puntos de acuerdo”, parecido a los
borradores de “temas clave” que quedaron sobre la
mesa antes del paréntesis navideño. El objetivo era
contribuir a centrar el enfoque cuando se retomaran
Punto de Encuentro No.41
cuando Reg Empey, del UUP, se esforzó por mostrar
cierto reconocimiento hacia las actitudes y la calidad
de los negociadores republicanos, y pidió algún tipo
de reciprocidad al unionismo. La sinceridad de los
términos en que se expresó impactó en los demás
partidos, que intentaron responder de igual manera.
En conversaciones bilaterales, así como en los
ensayos de debates sobre los temas, los partidos
iban compartiendo las inquietudes de sus bases, e
intercambiaban formas de pensamiento sobre cómo
podría impulsarse la negociación hacia un desenlace
productivo.
Era necesaria la fecha límite del 9 de abril
establecida por el gobierno. Ante esa limitación de
tiempo, los partidos empezaron a presionar sobre los
asuntos que no se habían tratado en profundidad
hasta el momento. Recalcaron temas e ideas de
especial importancia para cada uno, como los
asuntos de policía, presos, foro cívico, toma de
decisiones y garantías, y el UUP volvió a la cuestión
del desarme. Se reconoció que lo relativo a la policía
no podía abordarse adecuadamente en aquel
contexto negociador y que debía desarrollarlo algún
tipo de comisión. Como era previsible, en este
período la mayoría de los partidos hizo un gran
esfuerzo de relaciones públicas, lo que contribuyó a
la impresión de que no había solución posible.
Trimble y Adams durante una pausa
en los diálogos, Stormont, 1997.
Fuente: Pacemaker Press
las negociaciones, teniendo en cuenta que se
acercaba la fecha límite, propuesta para mayo.
En esta fase se utilizó el formato negociador más
pequeño, aunque permitiéndose sólo dos asesores a
los dos representantes por partido. Algunos partidos
llevaban diferentes negociadores según el tema del
que se tratara, lo que tuvo como resultado que dieran
mensajes confusos en algunos momentos. Los
partidos delineaban sus propuestas, conceptos y
modelos, pero, de manera más importante,
exploraban las ideas de los demás, con algunas
excepciones tácticas, pidiendo más explicaciones u
ofreciendo las suyas sobre sus objeciones y
reservas. El SDLP y el UUP llegaron a tener
sesiones de afinación de del lenguaje, en las que
pudieron identificar y explicarse mutuamente la
sensibilidad sobre el tipo de expresiones que
respectivamente utilizaban o podían utilizar. Estas
sesiones desembocaron en debates de contenido,
aunque dadas las circunstancias, esto no supuso un
problema en absoluto.
Las sesiones de esta etapa en Londres y Dublín (tres
días en cada ciudad) estaban marcadas por la
exclusión del UDP en Londres y del Sinn Féin en
Dublín a causa de vulneraciones de las treguas.
Aunque los pretendidos beneficios de un cambio de
escenario no se lograron, una de las contribuciones
personales más significativas y punzantes del
proceso de conversaciones se produjo en Londres,
Sin embargo, lo que se necesitaba era reflexionar
sobre lo que se estaba diciendo y sobre opciones
que dieran respuesta en la mayor medida posible a
las exigencias de los partidos. Por ejemplo, en el
SDLP se formó una comisión de tareas extraoficial,
en la cual un pequeño grupo de militantes se reunía
para discutir las opciones, contrastarlas con los
planteamientos del partido y con los de otros
partidos, volver a redactarlas para que resultaran más
aceptables y se pudiera trabajar sobre ellas, e
incluso preparar versiones alternativas para tenerlas a
mano para la fase resolutiva de las negociaciones. El
militante del SDLP Seamus Mallon dijo por entonces
a su comisión: “Dejemos a los otros redactar sus
comunicados de prensa, nosotros tenemos que
redactar un acuerdo”.
El rápido desarrollo de propuestas en esta fase es
visible por la aparición, pocas semanas antes de la
fecha límite, del concepto de un cargo binario de
Ministro Principal y Viceministro Principal, donde
todas las funciones se ejercerían conjuntamente.
También hubo especial cuidado en que las
decisiones clave de la asamblea propuesta tuvieran
respaldo de todas las comunidades. Esto llevó a
proponer la adopción del “consentimiento paralelo”,
por el que sería necesaria una mayoría tanto de
unionistas como de nacionalistas para ese tipo de
decisiones.
Unificación de las propuestas
El auténtico reto era ahora cómo trasladar todas las
negociaciones, aun con todas sus imperfecciones,
de los distintos ejes a un solo contexto, para poder
negociar un único acuerdo resolutivo. Se fijó una
fecha provisional, el 3 de abril de 1998, para que las
presidencias independientes redactaran un borrador
de acuerdo para la negociación definitiva. Mitchell se
Agendas sustantivas para una paz posible
37
reunió en privado con los distintos partidos para
analizar sus propuestas antes de completar el
borrador. En esa fase, tenía dudas acerca de si debía
incluir o no planteamientos concretos que pudieran
no obtener un respaldo amplio, mientras que los
partidos temían que el borrador no reflejara sus
planteamientos. Tras su reunión con Mitchell, el
SDLP tenía la impresión de que Mitchell no era muy
alentador sobre las propuestas del Eje I acerca del
“consenso paralelo” y otras garantías conexas en
relación con la toma de decisiones, ni sobre su
propuesta de cargo conjunto de Ministro Principal y
Viceministro Principal. Mitchell dejó claro que, como
ocurría con el Eje III, la sección de su documento
relativa al Eje II estaba siendo preparada por los dos
gobiernos.
La intranquilidad sobre el enfoque que muy
probablemente adoptaría Mitchell fue sustituida por
una profunda preocupación y resentimiento cuando,
el 30 de marzo, Downing Street mandó por fax a
Hume y Trimble, y a nadie más, su borrador para el
Eje I. El disgusto se expresó en los términos más
duros posibles. El SDLP manifestó que no tenía
sentido negociar con un aparato de fax. La objeción
no sólo era sobre la forma en que se había hecho
llegar el documento. Su contenido recogía muy poco
del pensamiento del partido.
La sensación de que aquella no era la mejor forma de
llevar una negociación seria se vio reforzada por el
hecho de que Mitchell no sabía nada de tales
borradores hasta que el SDLP los había mencionado.
El 2 de abril llegó otro borrador desde Downing
Street, que fue seguido un par de horas después por
una versión corregida o revisada. Incluso Paul
Murphy, Ministro de Estado británico en las
negociaciones, y sus funcionarios desconocían esos
hechos cuando el SDLP fue a plantearle estas
preocupaciones.
La fecha tope del 3 de abril fijada para el documento
de Mitchell no se cumplió porque los gobiernos no
habían terminado su propuesta para el Eje II. Mitchell
quiso difundir su documento sin lo relativo al Eje II,
pero los demás partidos le recomendaron
tajantemente que no lo hiciera por diversas razones,
aunque fundamentalmente porque las propuestas
debían analizarse como un solo paquete. Mientras
esperaban al documento de Mitchell el 3 de abril y
mantenían a raya los faxes de Downing Street, los
partidos continuaron con sus encuentros bilaterales.
En la mañana del 3 de abril, el UUP y el SDLP
celebraron una reunión bilateral para abordar algunos
asuntos en los que tenían grandes discrepancias. El
UUP estaba preocupado por el planteamiento de un
modelo ejecutivo para el Eje I y por el Eje II en su
totalidad, y, en ese momento, el SDLP esbozó su
concepto del cargo conjunto de Ministro Principal y
Viceministro Principal, que ya se había desarrollado
en su comisión de tareas. El UUP mostró interés por
ahondar en el concepto, pero rehusó la oferta de un
documento. Otros puntos conflictivos eran las
garantías para la toma de decisiones, como el
“consentimiento paralelo”. Éstos también eran
aspectos problemáticos para el Alliance Party. Sólo
38
Punto de Encuentro No.41
en la semana final salió el SDLP con la respuesta
decisiva a estos puntos, proponiendo la elección del
Ministro Principal y Viceministro Principal
conjuntamente por “consentimiento paralelo”.
Cuando finalmente se puso en circulación el
documento de Mitchell la noche del 6 de abril, sólo
tres días antes de la fecha límite para el final de los
diálogos, hubo una intensa reacción negativa de los
partidos unionistas y del Alliance Party a la parte del
Eje II, porque consideraban que los vínculos
transfronterizos que se proponían eran demasiado
fuertes. En privado, el SDLP, único partido
nacionalista presente en la negociación del Eje I, se
mostró decepcionado y preocupado por las
propuestas de ese eje, porque sus planteamientos
sólo se habían tomado en consideración
marginalmente. Cuando llegaron los dos primeros
ministros, el UUP y el Sinn Féin se concentraron en
el Eje II, pero la negociación también continuó sobre
presos, policía, igualdad y derechos humanos, así
como en los otros ejes.
Por lo tanto, no hubo negociación colectiva o de
mesa redonda como tales. Probablemente, ningún
participante, ni siquiera la presidencia independiente
o los dos primeros ministros, estaba al tanto de todo
lo que iba ocurriendo a lo largo de ese período. No
fue una perfecta regulación de la información, pero se
superó el impasse. En lugar de un estancamiento
con planteamientos que se anulaban, estábamos
ante una compleja matriz de negociaciones. Algunos
de los participantes estaban muy sorprendidos —y
no todos gratamente— el 10 de abril, cuando
constataron el resultado de la suma de las partes en
la propuesta final de Acuerdo. La sesión Plenaria en
la cual se presentaba de forma oficial el texto se
retrasó a causa de la discusión en la delegación del
UUP sobre si procedía aceptar o no un paquete que
no daba respuesta a todas sus preocupaciones.
Continuaron celebrándose encuentros entre
dirigentes de partidos y los primeros ministros, en
los que se cotejaban los problemas y surgían
interrogantes adicionales. Rumores y cambios de
estado de ánimo circulaban por todo el edificio,
encontrando gente agotada tras una noche sin
dormir, hambrientos y sin comida en el recinto,
aliviados, sorprendidos, entusiasmados o humillados
ante la proximidad del acuerdo.
Aquellas dos semanas finales habían mostrado el
tipo de negociación constante y concentrada que era
fundamental. El papel de los dos primeros ministros
había sido decisivo en términos de negociación y de
auspicio de las negociaciones, pero el papel de los
partidos no debe subestimarse. La paciencia y
sensibilidad de los presidentes independientes —no
sólo George Mitchell, sino también Harri Holkeri y
John de Chastelain— contribuyeron a facilitar todo
esto. El sentido de firmeza de Mitchell estaba a la
par con su sentido de paciente cautela. Siempre
habló de sí mismo como “Humpty Dumpty: sólo
puedo saltar una vez”. Tuvo un agudo instinto para el
momento adecuado, como lo demostró su decisión
de convocar sesión plenaria con tan sólo quince
minutos de antelación al atardecer del Viernes Santo.
Normas para toma de decisiones
• La negociación operará sobre la base del consenso. Si el Presidente juzga, tras un período razonable de debate, que
no hay unanimidad, puede tomar una o más de las líneas de actuación siguientes:
a. consultar con los participantes, con el propósito de proponer una solución que entienda que asegurará el acuerdo; y/o
b. invitar a los participantes a formar un grupo de trabajo ampliamente representativo, incluyendo personas designadas
por ambos gobiernos (o por el Gobierno británico únicamente en el caso de temas del Eje I); y/o
c. lograr el acuerdo de los participantes para diferir la materia a un grupo acordado de expertos para pedir su consejo,
solicitándoles un informe en un plazo fijado y acordado de tiempo.
• Actuando sólo por acuerdo y únicamente a su propia instancia, y de acuerdo con las disposiciones del párrafo 37, los
participantes tendrán también abierta la posibilidad de diferir la materia al foro para su análisis, solicitando un informe.
• Si, una vez que los participantes han analizado nuevas propuestas surgidas de una o más de las líneas de actuación
arriba citadas, no hay unanimidad sobre una propuesta concreta, la Presidencia puede proponer que las negociaciones
continúen partiendo de que la propuesta ha sido aprobada por consenso suficiente, tal como se define en el párrafo 34.
• El consenso suficiente se puede aplicar a todas las decisiones tomadas en cualquier formato.
• Se estimará que una propuesta goza de consenso suficiente cuando esté avalada por aquellos partidos políticos
participantes que, tomados en su conjunto, hayan obtenido una mayoría de los votos válidos emitidos en las elecciones
del 30 de mayo de 1996 y que, entre ellos, representen respectivamente una mayoría de las comunidades tanto
unionista como nacionalista en Irlanda del Norte y que también constituyan una mayoría de los partidos políticos
participantes. A excepción del Eje I, ambos gobiernos deben ratificar la propuesta concreta para que se considere que
tiene consenso suficiente.
• Donde no resulte posible lograr, bien sea unanimidad, o bien consenso suficiente, la Presidencia trabajará,
consultando con los participantes, para despejar obstáculos para el logro del acuerdo, o, con el asentimiento de los
participantes, puede tomar la decisión de pasar al siguiente tema de la agenda.
• Las negociaciones se desarrollarán partiendo del principio de que nada quedará plenamente acordado en ningún
formato hasta que se acuerde todo en las negociaciones en su totalidad. Sometido a este principio, sería posible, no
obstante, y únicamente sobre la base de acuerdo entre los participantes, continuar avanzando en la adopción de
acuerdos coyunturales sobre cualquier aspecto concreto de las negociaciones.
Fuente: Normas de Procedimiento de 29 de julio de 19
Principios de Mitchell
Estos seis principios fueron propuestos por la Organización Internacional para el Desarme. Su aceptación indica
un compromiso con la no violencia. Los principios fueron adoptados por todas las partes como prueba para su
entrada en los diálogos. La sección relevante del informe de la Organización Internacional para el Desarme es la
siguiente:
“En concordancia, recomendamos que todas las partes de estas negociaciones afirmen su total y absoluto
compromiso con:
1.
2.
3.
4.
Medios democráticos y exclusivamente pacíficos para resolver asuntos políticos;
El desarme total de todas las organizaciones paramilitares;
Aceptar que dicho desarme debe ser verificable a entera satisfacción por una comisión independiente;
Renunciar por sí mismos y oponerse a cualquier intento por parte de otros al uso de la fuerza o a la
amenaza del uso de la fuerza para influir sobre el desarrollo y los resultados de las negociaciones
multipartidistas;
5. Aceptar ceñirse a los términos de cualquier acuerdo alcanzado en las negociaciones multipartidistas y
acudir a métodos democráticos y exclusivamente pacíficos en los intentos por modificar cualquier
aspecto de dicho resultado con el que puedan discrepar; y,
6. Urgir a que se suspendan los asesinatos y golpizas “de ajusticiamiento” y a tomar acciones eficaces
para evitar dichas acciones.
Agendas sustantivas para una paz posible
39
Puntos clave del Acuerdo de Belfast
(10 de abril de 1998)
Temas constitucionales
Constitución británica
El Decreto de Gobierno de Irlanda, que reivindica la jurisdicción británica sobre Irlanda del Norte, será revocado.
Estatus político
Irlanda del Norte continúa siendo parte del Reino Unido. En el futuro se podría crear una Irlanda unida, pero
únicamente con el beneplácito de la población tanto del Norte como del Sur, sometida al consentimiento de una
mayoría de la población de Irlanda del Norte.
Constitución irlandesa
La Constitución irlandesa será reformada, retirándose la reivindicación territorial de la República sobre Irlanda del
Norte y ofreciendo el reconocimiento oficial de que Irlanda del Norte es legítimamente parte del Reino Unido.
Ciudadanía
Ambos gobiernos aceptan el derecho de los ciudadanos de Irlanda del Norte de declararse bien sea irlandeses, o
bien británicos. Se proporcionará doble ciudadanía a quienes lo deseen.
Instituciones democráticas de Irlanda del Norte (Eje I)
Asamblea legislativa
Se elegirá, mediante representación proporcional de 18 circunscripciones, una asamblea de 108 miembros que
dispondrá de poderes legislativos para gobernar Irlanda del Norte.
Ejecutivo multipartidista
La Asamblea elegirá al Ministro Principal y al Viceministro Principal. Los ministros serán nombrados en función
de la representatividad partidista en la Asamblea, con responsabilidad en áreas de competencias devueltas como
sanidad, educación y servicios sociales.
Comités de la Asamblea
Los ministros serán respaldados y fiscalizados por comités multipartidistas.
Foro Ciudadano
Un Foro Ciudadano formado por representantes de la sociedad civil será consultado en materias sociales,
económicas y culturales.
Consejo Ministerial Norte-Sur (Eje II)
Con una secretaría conjunta con funcionariado civil, este Consejo se establece para desarrollar la cooperación
entre los dos estados. El Consejo estará formado por el Ministro Principal y Viceministro Principal de la
Asamblea de Irlanda del Norte y dos ministros del Gobierno irlandés, así como otros ministros que vengan al
caso. Además de las sesiones plenarias, los organismos ejecutivos se reunirán a menudo con la participación de
los ministros pertinentes.
Instituciones británico-irlandesas (Eje III)
Consejo Británico-Irlandés
Este Consejo consistirá de representantes de los gobiernos británico e irlandés, de las instituciones con
competencias devueltas de Irlanda del Norte, Escocia y Gales, la Isla de Man y las Islas del Canal. Intercambiará
información, debatirá, consultará e intentará alcanzar acuerdos sobre cooperación en áreas de enlaces de
transporte, agricultura, medio ambiente, cultura, sanidad y educación, así como orientaciones en materias de la
Unión Europea.
Conferencia Intergubernamental Británico- Irlandesa
La nueva Conferencia reunirá a los gobiernos británico e irlandés para promover la cooperación bilateral.
40
Punto de Encuentro No.41
Protección de las minorías
Carta de Derechos
La Convención Europea sobre Derechos Humanos será incorporada a la legislación de Irlanda del Norte con una
nueva Carta de Derechos que lo sustente.
Comisiones de Derechos Humanos
Se establecerán Comisiones de Derechos Humanos por separado en Irlanda del Norte y en la República de
Irlanda, y existirá un Comité Conjunto Norte-Sur de Derechos Humanos, que actuará de enlace entre los dos
primeros.
Consentimiento paralelo
Las decisiones que exijan respaldo intercomunitario necesitarán una mayoría de quienes voten en la Asamblea,
incluyendo una mayoría de los delegados unionistas y de los delegados nacionalistas.
Comisión de Igualdad
Esta nueva comisión reemplazará a la Comisión de Empleo Equitativo, a la de Igualdad de Oportunidades, a la de
Igualdad Racial y al Consejo de Minusvalías en Irlanda del Norte.
Víctimas
Se dará apoyo a la Comisión Norirlandesa de Víctimas en el desarrollo de iniciativas basadas en la comunidad y
en la provisión de fondos constitutivos.
Derechos lingüísticos
La importancia del respeto y tolerancia hacia la lengua irlandesa, el escocés del Ulster y “las lenguas de las
diversas comunidades étnicas” es objeto de reconocimiento expreso. El Gobierno británico suscribirá la Carta de
Lenguas Regionales o Minoritarias del Consejo de Europa.
Estrategia de desarrollo económico
El Gobierno británico diseñará una nueva estrategia de desarrollo económico para Irlanda del Norte.
Desarme y seguridad
Los participantes ratifican su intención de trabajar con la Comisión Independiente de Desarme. Deben “emplear
cualquier influencia que puedan tener para conseguir la entrega de todas las armas de los paramilitares en el
plazo de dos años”. Entretanto, el Gobierno británico se compromete a la reducción de sus fuerzas de seguridad
en el Norte, desmantelando instalaciones de seguridad, poniendo fin a los poderes de emergencia y dando los
pasos necesarios para volver lo antes posible a las medidas de seguridad normales de tiempos de paz.
Materias policiales y judicatura
Comisión independiente
Esta comisión será establecida para realizar recomendaciones sobre disposiciones futuras en materia de policía
en Irlanda del Norte, con el objeto de garantizar que el servicio policial actúa dentro de los límites de los derechos
humanos e igualdad de oportunidades y goza de la confianza de la opinión pública.
Revisión independiente
Paralelamente se realizará una revisión amplia de la justicia penal, con el objetivo de asegurar la existencia de un
sistema judicial justo e imparcial, que responda a los intereses de la comunidad y goce de la confianza de todos
los sectores de la comunidad.
Presos
Ambos gobiernos establecerán mecanismos para disponer la puesta en libertad de todos los presos relacionados
con organizaciones que mantengan una tregua completa e inequívoca en el plazo de dos años tras la entrada en
vigor del Acuerdo. Se establecerán medidas para la reinserción de los presos en la sociedad.
Implementación y revisión
El Acuerdo será sometido a votación popular en Irlanda del Norte, y, simultáneamente, se celebrará un
referéndum en la República de Irlanda sobre las enmiendas a la Constitución. Los dos gobiernos firmarán un
nuevo Acuerdo Británico-Irlandés que sustituirá al Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985. En caso de surgir dificultades,
los dos gobiernos pueden entablar una revisión en consulta con los partidos de la Asamblea.
Agendas sustantivas para una paz posible
41
Ceremonia para dar inicio a la firma del
Acuerdo de Paz para Bougainville,
31 de Agosto de 2001.
Etapas del proceso
de negociación entre
Papúa Nueva Guinea
y Bougainville
Fuente: AusAid
Anthony J. Regan
E
l proceso de paz de Bougainville ha sido largo,
complejo, y a menudo lento y difícil. Ante la
premura por restaurar la paz en los primeros
años de la guerra, abundaron los problemas.
Desconfianza, concepciones erradas y
malentendidos fueron el pan de cada día en todos los
bandos. Se alcanzaban y rompían acuerdos, y los
negociadores eran arrestados, secuestrados,
atacados y asesinados. Sin embargo, desde
mediados de 1997 comenzó un proceso sostenido e
incluyente de acercamientos, generando un progreso
incremental a lo largo de cinco años de
negociaciones. No sólo se había asegurado un punto
de no retorno a la agresiva contienda de los nueve
años anteriores, sino que además la confianza y la
comunicación entre los antiguos protagonistas creció
continuamente y las diferencias entre ellos se
atenuaron. Esto proporcionó la base para el principal
acuerdo político – el Acuerdo de Paz para
Bougainville firmado el 30 de agosto de 2001.
Construcción sobre esfuerzos anteriores
de paz
Anthony J. Regan, miembro del equipo
investigador del Research School of Pacific and
Asia Studies en la Universidad Nacional de
Australia (ANU), ha sido asesor de los gobiernos
de Papúa Nueva Guinea y Uganda, y de la
Asamblea Constituyente de Timor Este sobre
temas constitucionales. Desde 1999, ha sido
asesor de Bougainville en las negociaciones con
el gobierno nacional.
42
Punto de Encuentro No.41
El proceso que se inició a mediados de 1997 fue en
muchos sentidos una continuación de los esfuerzos
previos para poner fin al conflicto – esfuerzos que en
diferentes momentos involucraron a la población de
Bougainville, al gobierno de Papúa Nueva Guinea
(PNG) y a otros gobiernos de la región. Aunque estos
esfuerzos previos fueron considerados en su
momento como fracasos, de hecho aportaron una
experiencia fundamental, contribuyendo a las
relaciones entre los principales actores de todas las
partes. En particular, Burnham capitalizó los
procesos que comenzaron con la conferencia de paz
realizada en Arawa, Bougainville, en octubre de 1994,
que a su vez se nutría de las iniciativas previas, tanto
en Bougainville como en Port Moresby. Ya se
contaba con el precedente de varios años de
esfuerzos por parte de los líderes de Bougainville
para llevar a cabo una conferencia de paz panbougainvillense para resolver diferencias internas en
Bougainville como paso preliminar a los diálogos de
paz con el gobierno nacional. La conferencia de 1994
Proceso firme, aunque con pocos
resultados (julio de 1997 a abril de 1998)
Retrospectivamente, el proceso que se inició a
mediados de 1997 se puede dividir en cuatro etapas
importantes. La primera etapa se concentraba en el
proceso mismo más que en los resultados. Aunque
los principales acuerdos alcanzados en esta etapa
reconocían la necesidad de un acuerdo político, había
también una aceptación tácita de que el principal
asunto político que dividía a los protagonistas (la
aspiración de independencia tanto del Gobierno
Interino de Bougainville como del BRA) tenía que
ponerse de lado, para entrar a considerarlo
únicamente cuando el proceso se consolidara.
no se podría haber realizado sin el respaldo del
gobierno nacional de PNG del Primer Ministro Chan o
sin la facilitación regional (incluyendo las
contribuciones de Tonga, Fiji, Vanuatu, Australia y
Nueva Zelanda a las Fuerzas de Paz del Pacífico Sur
que proporcionaron la seguridad de las conferencia,
además de las varias formas de respaldo de las Islas
Salomón).
Aunque la conferencia de 1994 fue considerada por
muchos un fracaso, es poco probable que sin ella
Theodore Miriung hubiera surgido como Premier del
Gobierno de Transición de Bougainville. Fue bajo el
liderazgo de Miriung que se reunieron funcionarios y
líderes de las facciones opositoras de Bougainville en
Cairns, Australia, en septiembre y diciembre de 1995
y que se le dio impulso a este proceso con los
diálogos en los cuarteles de Burnham en Nueva
Zelanda en julio de 1997. El escalamiento del
conflicto entre el Bougainville Revolutionary Army
(BRA – Ejército Revolucionario de Bougainville) y las
fuerzas de seguridad 1996 y la crisis de Sandline a
comienzos de 1997 evitaron que se reanudaran antes
las reuniones, como se había planeado en Cairns.
Fue en este punto cuando Nueva Zelanda, y después
en menor medida las Islas Salomón y Australia
entraron a jugar un papel crítico en la facilitación y
mediación – papeles decisivos para el éxito de las
primeras etapas del proceso actual.
Las tareas clave en esta etapa incluían establecer
una comunicación entre los protagonistas y
garantizar su seguridad. La comunicación se
estableció inicialmente por medio de una serie
reuniones, que muy pronto se convirtieron en
negociaciones sobre las garantías de seguridad
necesarias para consolidar una comunicación
continua. Los temas inmediatos eran el
establecimiento de una tregua y un cese al fuego,
definir un ente neutral para monitorear dicho cese al
fuego, y por último un organismo que representara a
las partes y ante el cual respondieran los monitores
de la tregua/ cese al fuego. En relación con estos
puntos, rápidamente se desarrolló un marco
institucional en respaldo del proceso. La comunidad
internacional estaba fuertemente involucrada en
cumplir este papel institucional. Cuatro países de la
región participaron en las exitosas fuerzas
desarmadas de monitoreo de la tregua y del cese al
fuego (Nueva Zelanda, Australia, Fiji y Vanuatu) y
hubo una participación creciente de Naciones Unidas
por medio de la Misión Observadora de Naciones
Unidas para Bougainville – UNOMB.
En esta fase, se realizaron tres rondas de
negociaciones en Nueva Zelanda (Burnham I y II en
julio y octubre de 1997 respectivamente, y Lincoln en
enero de 1998) y una más en Bougainville en abril de
1998. Estos encuentros condujeron a acuerdos sobre
tregua y cese al fuego, y al establecimiento del
Grupo de Monitoreo de la Tregua (TMG) – más
adelante denominado Grupo de Monitoreo de la Paz
(PMG). Además, se realizaron dos reuniones de los
asesores de Bougainville y de Papúa Nueva Guinea
en Australia: una en Cairns en noviembre de 1997
(sobre detalles de los preparativos para la tregua) y la
otra en Canberra en marzo de 1998 (sobre detalles
para los preparativos de cese al fuego).
Estos acuerdos y su marco institucional
contribuyeron rápidamente a un cambio visible en
Bougainville. Los enfrentamientos prácticamente
habían cesado inclusive antes de que comenzara el
proceso de paz, y no se registró más violencia entre
los protagonistas a partir de finales de 1997. A lo
largo de 1998, se estableció gradualmente la libertad
de movimiento. La mayoría de quienes vivían en los
campamentos de refugiados (aproximadamente
50,000 – casi un tercio de la población) pudieron
regresar a sus hogares. Se comenzaron a establecer
Agendas sustantivas para una paz posible
43
servicios gubernamentales básicos de educación y
salud en zonas que no los habían tenido por ocho
años. Estos avances, junto con su desarrollo
asociado, afianzaron el respaldo que la comunidad ya
había empezado a dar al proceso de paz en
Bougainville.
Pero aunque la mayoría de los grupos de Bougainville
habían decidido sumarse al proceso de paz desde su
etapa inicial, había algunos detractores. El principal
opositor era Francis Ona, el líder original del BRA y
presidente del Gobierno Interino de Bougainville.
Aunque contaba con algún respaldo, incluyendo el de
algunos de los mayores bloques del BRA, no era
mucho lo que podía hacer porque la mayor parte de
los dirigentes del BRA respaldaban el proceso.
Desde el comienzo fue un crítico del proceso.
Aunque marginado, su voz se hacía sentir exigiendo
el reconocimiento de la independencia para
Bougainville. Esto suponía un nivel considerable de
presión sobre los líderes del Gobierno Interino y del
BRA que respaldaban el proceso, haciendo que se
viera limitada su capacidad para establecer
compromisos tanto con el Gobierno Nacional como
con sus simpatizantes en Bougainville.
Consolidación del proceso y maniobras políticas
(abril de 1998 a mayo de 1999)
Durante la segunda fase se vio una consolidación del
proceso, pero a la vez se presentaron diversas
maniobras entre los grupos de Bougainville por
posicionarse, lo cual condujo al surgimiento de
nuevas divisiones. Desde el punto de vista de la
consolidación, el éxito de la tregua y el impacto
positivo del TMG proporcionaron las bases para un
progreso continuo en la construcción de
comunicación y de confianza entre las partes del
conflicto. La normalización de la vida para el pueblo
de Bougainville continuó avanzando notoriamente.
Las violaciones del cese al fuego fueron pocas y
menores, por lo cual el papel del PMG pasó a ser
más bien uno de construcción de confianza en el
proceso de paz y de facilitación de la vacilante
implementación del Acuerdo de Lincoln. La UNOMB
comenzó a operar en Bougainville a finales de 1998 y
rápidamente pasó a cumplir un papel significativo en
la construcción de comunicación y confianza.
Entre los temas importantes negociados durante esta
etapa estaban la seguridad y el desarrollo de
confianza entre los excombatientes, y los
preparativos para establecer el Gobierno de
Reconciliación de Bougainville (BRG) acordado en
Lincoln. Las negociaciones vieron aparecer algunas
tensiones alrededor del status de Arawa como “zona
neutral” y sin armas, y del retraso de las elecciones
para el BRG. Estas elecciones se vieron retrasadas
ante todo por las nuevas divisiones que surgieron
entre los grupos de Bougainville. En torno a John
Momis, parlamentario de Bougainville, se formó un
nuevo grupo que también incluía al gobierno local de
la isla de Buka (Consejo de Mayores de Leitana) y a
los principales líderes de la Fuerzas de Resistencia.
Estos “nuevos moderados” veían con preocupación
que una nueva alianza entre el Gobierno Interino y el
BRA (los “radicales”), por una parte, y el Gobierno de
44
Punto de Encuentro No.41
Transición (los “antiguos moderados”) por otra,
implicarían que el BRG propuesto tuviera un marcado
dominio de los “radicales”, cuya agenda
independentista terminaría por dominar las
negociaciones con el Gobierno Nacional.
Hacia finales de 1998, la legislación constitucional
propuesta que pretendía ofrecer una base para la
elección de un Gobierno de Reconciliación de
Bougainville resultó derrotada en el parlamento – en
parte debido a la falta de respaldo de los “nuevos
moderados”. La derrota de esa reforma legislativa
abrió el camino para que se estableciera un nuevo
gobierno provincial de Bougainville con el mismo
status que las otras 18 provincias de Papúa Nueva
Guinea, teniendo como Gobernador a John Momis.
Este resultado fue condenado por el Gobierno
Interino, el BRA y el Gobierno de Transición, de modo
que fue necesario introducir ajustes ad hoc urgentes
para poder garantizar que estos grupos
permanecieran dentro del proceso de paz. Los
ajustes incluyeron la suspensión técnica del gobierno
provincial (y por lo tanto la insubsistencia del cargo
de gobernador de Momis) y el establecimiento de lo
que debía ser una forma interina de BRG,
denominada el Congreso del Pueblo de Bougainville
(BPC), un cuerpo representativo sin base legal
elegido en mayo de 1999, con Kabui, el
vicepresidente del Gobierno Interino, en el cargo de
Presidente.
Siguió un período de casi 12 meses de fuertes
tensiones, con un boicot parcial de las elecciones
para el Congreso del Pueblo, un vacío legal para la
suspensión del gobierno provincial que estaba todavía
sin resolver cuando comenzó la tercera etapa del
proceso de paz en junio de 1999, y la negativa del
liderazgo de los “nuevos moderados” a participar
conjuntamente con los futuros líderes electos del
Congreso del Pueblo en las negociaciones políticas
de junio de 1999. Sin embargo, las elecciones se
realizaron, con un resultado que la mayoría consideró
un cuerpo representativo legítimo.
Acuerdo gradual sobre resultados (junio
de 1999 a agosto de 2001)
Fue en la tercera etapa cuando se resolvió el
principal asunto político que dividía a las partes – no
sólo entre Bougainville y Papúa Nueva Guinea, sino
además entre los principales grupos de Bougainville.
Esta etapa se extendió por más de dos años, desde
junio de 1999 hasta agosto de 2001 y requirió más de
veinte reuniones entre Papúa Nueva Guinea y
Bougainville. El resultado fue el Acuerdo de Paz para
Bougainville, firmado el 30 de agosto de 2001. El
énfasis de los primeros dos años por establecer un
proceso dentro del cual se sintieran asegurados los
principales grupos creó las bases sólidas que
rindieron frutos en esta etapa. Aunque hubo grandes
dificultades en las negociaciones, todos los grupos
involucrados en el proceso permanecieron
comprometidos con éste.
Pese a que se adelantó poco en los primeros
diálogos en junio de 1999, se avanzó en una posición
de negociación desarrollada por el Congreso del
Pueblo (ver el artículo “Resolución de dos
dimensiones del conflicto”), estableciendo la agenda
base para los siguientes dos años de negociaciones.
Estaba compuesta por dos elementos fundamentales
– una garantía de un referendo futuro obligante sobre
la independencia de Bougainville y el mayor nivel
posible de autonomía administrativa hasta que se
llevara a cabo dicho referendo.
Los avances fueron lentos tras los primeros diálogos.
De hecho, la siguiente ronda de diálogos no se llevó
a cabo sino hasta diciembre de 1999. Para entonces,
la agenda del Congreso del Pueblo había sido
acogida por la totalidad de los grupos de
Bougainville, excepto por el de Ona. Como la base de
apoyo de Ona se redujo considerablemente y el
proceso se afianzó, su ausencia del equipo
negociador de Bougainville no representó un mayor
inconveniente. Las negociaciones con el Gobierno
Nacional continuaron a lo largo del 2000, llegando a
un punto muerto sobre el tema de la propuesta de
Bougainville para un referendo diferido de
independencia hacia el final de los diálogos, en
diciembre de 2000. Fue durante los ocho meses
desde enero a agosto de 2001 que se pudieron
resolver diferencias en todos los temas mediante
intensas sesiones de negociación (ver el artículo
“Resolución de dos dimensiones del conflicto”).
Implementación de los acuerdos
alcanzados (a partir de septiembre de
2001)
La cuarta y actual etapa del proceso de paz le siguió
a la firma del Acuerdo de Paz para Bougainville y se
refiere a su implementación. También esta etapa ha
requerido de complejas negociaciones entre
Bougainville y Papúa Nueva Guinea en relación con el
desarrollo de reformas constitucionales necesarias
para poner en práctica el Acuerdo, la implementación
del plan de entrega de armas y los mecanismos para
la amnistía y perdón que ya se habían acordado en
Lincoln pero que no se habían desarrollado todavía.
Es de suponer que todavía hacen falta muchas
negociaciones en torno a la implementación de los
mecanismos acordados de autonomía y, más
adelante, sobre la implementación de los
mecanismos para el referendo de independencia
aplazado.
Los primeros pasos en la cuarta etapa incluyeron las
negociaciones preparatorias de dos leyes
constitucionales y su correspondiente aprobación por
el Parlamento Nacional. La traducción del acuerdo a
dos largas y complejas leyes constitucionales (una
reforma de la Constitución Nacional y una Ley
Orgánica) exigieron el trabajo de un comité técnico
conjunto Gobierno Nacional / Bougainville con una
comisión legislativa entre septiembre y noviembre de
2001. Las votaciones en el Parlamento para reunir los
dos tercios requeridos de mayoría absoluta se
llevaron a cabo el 22 de enero y el 27 de marzo de
2002. Inmediatamente después de aprobadas las
leyes, comenzaron las negociaciones sobre los
términos para la amnistía y perdón, un tema que se
volvió prioritario porque la ausencia de unos
mecanismos concertados se había convertido en un
impedimento para una implementación del plan de
desarme.
El futuro del proceso
Los siguientes pasos incluirán la implementación de
las leyes mediante el establecimiento del Gobierno
Autónomo de Bougainville y su incorporación de
nuevos poderes y funciones acordes con los
mecanismos de autonomía aprobados. A comienzos
de junio de 2002, los líderes políticos de Bougainville
se pusieron de acuerdo sobre los procesos dirigidos
a la preparación de una nueva constitución de
Bougainville por medio de una Comisión
Constitucional para Bougainville que deberá entrar en
operación en breve.
También parece que será necesaria una negociación
y reconciliación entre Francis Ona y el resto de los
líderes de Bougainville. Aunque Ona se marginó del
proceso prácticamente desde su comienzo, sus
furiosas críticas iniciales al proceso han cedido en
intensidad a medida que avanzaban las
negociaciones políticas. Al mismo tiempo, el
respaldo popular al proceso de paz indudablemente
ha crecido dentro de Bougainville.
Consecuentemente, ha aumentado la presión sobre
ONA para que acepte el proceso, y muchos líderes
de Bougainville confían en que pronto llegue a un
entendimiento con ellos.
En muchos sentidos, la implementación del Acuerdo
de Paz para Bougainville requiere de continuas
negociaciones entre Bougainville y el Gobierno
Nacional, especialmente en cuanto se refiere a los
complejos e imprecisos mecanismos autonómicos.
Habrá nuevos retos, especialmente en lo relacionado
con la implementación de la autonomía. Las
expectativas en Bougainville son altas, aunque los
recursos financieros disponibles son limitados,
especialmente los del Gobierno Nacional. Además, la
complejidad del Acuerdo y de las tareas de su
implementación seguramente supondrán dificultades,
tanto para el Gobierno Nacional como para
Bougainville. Aunque los procesos de negociación e
implementación a lo largo de cinco años hasta
mediados de 2002 no han estado exentos de
dificultades, han contribuido a un notorio progreso en
la construcción de un entendimiento y un alto nivel de
confianza entre las partes. Este avance deberá
proporcionar un buen fundamento para desarrollar
respuestas creativas a los nuevos retos en la
construcción de una paz sostenible, inicialmente (por
lo menos) bajo los mecanismos de autonomía
acordados.
Agendas sustantivas para una paz posible
45
Miembros de la Resistencia y del BRA llegan a la
firma del Acuerdo de Cese al Fuego para
Bougainville, abril de 1998
Fuente: AFP
Resolución de dos
dimensiones del
conflicto:
la dinámica de
consentimiento, consenso y
compromiso en Bougainville
Anthony J. Regan
Anthony J. Regan, miembro del equipo
investigador del Research School of Pacific and
Asia Studies en la Universidad Nacional de
Australia (ANU), ha sido asesor de los gobiernos
de Papúa Nueva Guinea y Uganda, y de la
Asamblea Constituyente de Timor Este sobre
temas constitucionales. Desde 1999, ha sido
asesor de Bougainville en las negociaciones con
el gobierno nacional.
46
Punto de Encuentro No.41
Reducción de diferencias dentro de
Bougainville
El asesinado Premier del Gobierno de Transición de
Bougainville (BTG), Theodore Miriung, fue en muchos
sentidos el padre del proceso de paz. Buscó
acercamientos entre todas las facciones políticas de
Bougainville. El Gobierno de Transición continuó con
sus esfuerzos tras su muerte en octubre de 1996, y
los líderes del Gobierno Interino de Bougainville (BIG)
y del Ejército Revolucionario de Bougainville (BRA)
que participaron del proceso desde mediados de
1997 perseguían las mismas metas. Sin embargo,
había otros grupos en el espectro político de
Bougainville, tanto partidarios de la independencia
como de la integración, que dudaban mucho de la
posibilidad de encontrar un compromiso aceptable
para todos. El reto que enfrentaba la coalición de
líderes de Bougainville en los preparativos para las
negociaciones con Papúa Nueva Guinea a mediados
de 1999 era el de reducir las diferencias.
La posición negociadora de Bougainville fue el
resultado de intensas semanas de trabajo de los más
altos líderes del Congreso del Pueblo de Bougainville
(BPC) y sus asesores, anteriores a la sesión de
negociación con el Primer Ministro Skate el 30 de
junio de 1999. Implicó grandes concesiones entre los
“radicales” (BIG y BRA) y los “antiguos moderados”
(compuesto de antiguos miembros del BTG y
algunos de los elegidos en el Congreso del Pueblo de
Bougainville). Las concesiones realizadas por los
radicales estaban fuertemente influidas por las
experiencias de los seis meses que llevaban para
entonces de conflicto político con los “nuevos
moderados”. Éstos eran una formación nueva de
líderes de grupos alineados con el gobierno de Papúa
Nueva Guinea, incluyendo a John Momis, el Consejo
de Mayores de Leitana, de la isla de Buka, y altos
dirigentes de las Fuerzas de Resistencia. Finalmente
habían podido abrirles los ojos a muchos de los
radicales sobre la extensión de las divisiones en
Bougainville sobre el tema de la independencia. Al
mismo tiempo, debían tomar en cuenta el continuo
llamado ferviente a la independencia de Ona y sus
seguidores.
Al comienzo del proceso de paz, los dirigentes del
BIG y del BRA tendían a ser inflexibles en el tema de
la independencia de Bougainville, bajo el supuesto de
que prácticamente todos los pobladores de
Bougainville respaldaban su posición. Les tomó un
tiempo entender los temores de sus adversarios de
que la independencia conduciría a la dominación
absoluta por parte del BRA. Sus puntos de vista se
vieron modificados inicialmente por el creciente
contacto que tuvieron con el BTG, quienes desde
1995 abogaban por “el mayor nivel posible de
autonomía” como alternativa a la independencia. Al
mismo tiempo, el creciente contacto con los líderes
del BIG y del BRA ayudó a los dirigentes de los
“antiguos moderados” a entender mejor la posición
BIG/BRA y ser un poco más abiertos a la posibilidad
de al menos tener un referendo de independencia.
Tras la elección del BPC en mayo de 1999, tomó
varias semanas ponerse de acuerdo sobre los
detalles de un compromiso en el tema de la
independencia. Una parte importante de este proceso
fue el desarrollo por parte de los asesores del BPC
de un documento titulado “Opciones para la
Negociación de una Solución Política – Un Marco de
Evaluación”. A lo largo de varios días de intensas
discusiones, los asesores definieron primero un
conjunto de nueve opciones muy amplias para un
acuerdo político negociado. Abarcaban desde la
independencia inmediata hasta la aceptación del
nuevo sistema provincial de gobierno vigente en el
resto de Papúa Nueva Guinea. Los asesores
después identificaron las principales características –
o temas – para el postconflicto en Bougainville y los
veinte requisitos correspondientes en relación con
cada uno de estos temas que debía cumplir la opción
ideal de acuerdo político. Centrados en la necesidad
de integrar posiciones opuestas, se hizo un esfuerzo
consciente por atender las preocupaciones clave de
cada facción importante. Cada opción fue evaluada –
con una calificación de alta, media o baja – en
función de hasta qué punto se podía esperar que
cumpliera con los veinte requisitos. El análisis se
resumió en una matriz (ver Matriz de Opciones en la
página 55) y demostró que la opción más sólida, en
términos de qué tanto podía esperarse que cumpliera
los veinte requisitos, resultó ser un referendo diferido
y obligante, junto con asegurar la mayor autonomía
posible hasta la realización del referendo.
Aunque esta opción recibió la calificación más alta,
el documento había tenido el cuidado de no hacer
ninguna recomendación. En cambio, invitaba al BPC
a considerar la metodología sugerida para la
evaluación de opciones. Sin embargo, a comienzos
de junio de 1999, cuando se presentó el documento,
primero a la dirección ejecutiva del BPC y luego a la
asamblea en su conjunto (más de 100 miembros), el
análisis fue acogido con entusiasmo. El documento
fue discutido en reuniones regionales del BPC (norte,
centro y sur) durante varias horas, y finalmente en
sesión plenaria, donde se votó acerca de cuál opción
debía ser respaldada para las negociaciones
políticas. El resultado fue una votación abrumadora a
favor de un referendo diferido y obligante, con la
mayor autonomía posible hasta el referendo.
Agendas sustantivas para una paz posible
47
Entonces, se decidió que esta opción sería la
posición de Bougainville para la negociación. Los
asesores entonces pasaron a trabajar estrechamente
con los principales líderes del BPC (y anteriores
altos comandantes del BRA) para desarrollar lo que
se convirtió en el fundamento para la posición de
Bougainville a lo largo de los siguientes 26 meses de
negociaciones.
Doble retribución: un compromiso
trabajable
La posición para la negociación fue aceptada por
grupos dispares dentro del BPC, y después fue
acogida también por los “nuevos moderados” porque
representaba un compromiso aceptable y susceptible
de ser trabajado. Si los moderados aceptaban la
propuesta del referendo diferido, los radicales
estaban dispuestos a respaldar la aspiración de los
moderados por una mayor autonomía hasta el
referendo. Pese a la oposición inicial al referendo por
parte de algunos moderados, admitían que muchos
pobladores de Bougainville habían anhelado
largamente la independencia y que muchos ahora
respaldaban esa meta con mayor convicción como
consecuencia de casi diez años de conflicto. Por lo
tanto, el tema debía abordarse y un referendo era el
medio más justo y democrático de decidirlo. Retrasar
el referendo era lo mejor, ya que debía hacerse una
entrega de armas previamente, para asegurar
garantías para la votación transparente, y en todo
caso se necesitaba una reconciliación en caso de
que el voto no condujera a la división. Además,
aceptaron el argumento de que un alto grado de
autodeterminación durante un buen número de años
podría satisfacer incluso a los radicales, con lo cual
Bougainville podría acudir unida al referendo, optando
por permanecer autónoma en lugar de independiente.
Por su parte, los radicales consideraron que la
combinación de postergar el referendo y el ejercicio
de la autonomía permitirían que el tiempo consolidara
la capacidad necesaria para administrar una
Bougainville independiente y permitiera que se
desarrollara poco a poco un consenso sobre la
independencia.
El resultado fue un paquete integrado por dos
mitades mutuamente dependientes. El BIG y el BRA
solamente podían garantizar el referendo si apoyaban
la autonomía de los moderados. A su vez, los
moderados solamente conseguirían asegurar los
mecanismos de autonomía si respaldaban un
referendo aceptable para el BIG y el BRA. La
seguridad de que cada uno de los dos grandes
sectores políticos de Bougainville dependían
mutuamente significaba que a pesar de las presiones
que hubieran podido dividir a Bougainville, habían de
permanecer bastante unidos a lo largo de las
negociaciones.
Pese a su oposición inicial a la posición de
negociación, para la segunda ronda de negociaciones
en diciembre de 1999 los “nuevos moderados” la
habían acogido sin modificaciones. Esto en buena
medida fue posible gracias a una decisión judicial en
noviembre de 1999 relativa al reto legal de suprimir el
48
Punto de Encuentro No.41
Gobierno Provincial de Bougainville que había entrado
a funcionar en enero de 1999. Como resultado de la
decisión, se estableció un nuevo gobierno provincial,
controlado por los “nuevos moderados”, con John
Momis (parlamentario por el electorado regional de
Bougainville) como gobernador. Como una gran parte
de las preocupaciones de los “nuevos moderados”
había sido por su exclusión del poder, una vez se
resolvió ese tema no resultó difícil convencerlos de
que los compromisos contenidos en la posición de
negociación del BPC eran razonables. Se acordó un
modus vivendi, bajo el cual el nuevo gobierno
provincial solamente entraría a ejercer el poder legal
después de las consultas con el BPC, y los dos
grupos negociarían conjuntamente el futuro político
de Bougainville, ahora unificada en una posición de
negociación que resultaba común a todos.
Reducción de diferencias – Papúa Nueva
Guinea y Bougainville
Posición y estrategia de negociación de Papúa
Nueva Guinea
Los sucesivos gobiernos de Papúa Nueva Guinea de
los Primer Ministros Namliu (1988 a 1992), Wingti
(1992 a 1994), Chan (1994 a 1997) y Skate (1997 a
1999) se oponían públicamente a la independencia de
Bougainville. La soberanía indiscutible de Papúa
Nueva Guinea era el eje constante en la posición del
Gobierno Nacional en las negociaciones,
especialmente por parte de los funcionarios, y
durante los primeros 18 meses de las negociaciones
políticas era evidente la poca flexibilidad.
Una posición tan firme contra las aspiraciones de
Bougainville resultaba sorprendente, considerando
que Papúa Nueva Guinea claramente no contaba con
la capacidad militar para imponer una posición en
caso de fracasar las negociaciones políticas.
Además, el BRA había aceptado entrar en las
negociaciones dejando en claro que estaban
convencidos de que habían venido ganando la guerra
y que por lo tanto se habían ganado el derecho de
que sus términos fueran aceptados por Papúa Nueva
Guinea.
Los negociadores de Papúa Nueva Guinea
respondían a estas amenazas con referencias
constantes al compromiso de ambas partes,
expresado en el Acuerdo de Lincoln, con un cese al
fuego irrevocable y con la búsqueda de la paz por
medios pacíficos. Esto obedecía en parte a un
intento por resaltar una posición de superioridad
moral, pero quizá también a un intento por convencer
a la comunidad internacional de que ejercieran
presión sobre Bougainville. Pero lo que en el análisis
del Gobierno Nacional tal vez era más importante en
la evaluación de riesgos de retornar a las hostilidades
era el cálculo de que un fracaso en las negociaciones
seguramente precipitaría un severo conflicto interno
dentro de Bougainville más que un reinicio del
conflicto con Papúa Nueva Guinea. También pesaba
en este análisis la suposición de que había tal grado
de rechazo a la guerra dentro de Bougainville que en
la práctica había muy pocas posibilidades de que el
BRA regresara al conflicto armado.
La principal posición del Gobierno Nacional en las
negociaciones era que la paz debía ser la principal
prioridad y debía buscarse mediante la destrucción
de las armas, la restitución de la autoridad civil
(policía, cortes y prisiones) y la recuperación de los
servicios y programas de desarrollo. Adicionalmente,
Bougainville no debía considerar ningún conjunto
específico de acuerdos políticos como la base
necesaria para futuras relaciones. Por el contrario,
una vez se garantizara la paz, debía emprenderse
una búsqueda conjunta de un acuerdo político
mutuamente aceptable. Las partes deberían
entonces negociar a partir de una “página en blanco”,
desarrollando gradualmente acuerdos flexibles para
una mayor autonomía dentro de unos términos con
los que pudieran vivir pacíficamente ambas partes.
Sin embargo, al encontrarse desde el comienzo
frente a una posición de negociación sólida por parte
de Bougainville (referendo diferido y la mayor
autonomía posible), el equipo negociador del
Gobierno Nacional no pudo plantear una posición
alternativa clara. Para muchos en Bougainville,
parecía que la estrategia inicial del Gobierno
Nacional era la de involucrarlos en un largo proceso
encaminado a reducir poco a poco las expectativas
de los sectores más radicales de Bougainville. Si
esta era la estrategia, seguramente estaba basada
en la interpretación de que la posición de Bougainville
en las negociaciones reflejaba las exigencias de los
sectores más radicales (el BIG y el BRA) y en el
supuesto de que las divisiones entre los grupos de
Bougainville – especialmente las que surgieron en la
segunda etapa del proceso – los presionarían a hacer
concesiones. Seguramente había también una
expectativa de que la comunidad internacional podía
ejercer presión sobre Bougainville para que
moderaran sus exigencias.
Posición y estrategia de negociación de
Bougainville
Una vez establecida una posición de negociación
común a todos los grupos, la estrategia de
negociación de Bougainville tenía varios
componentes. Dos aspectos estrechamente
relacionados y de capital importancia eran el carácter
incluyente y el mantenimiento de la unidad entre los
grupos de Bougainville. En cuanto se refiere a la
inclusión, había numerosas facciones, por lo cual se
decidió un liderazgo compartido (Momis de los
“nuevos moderados” y el Presidente del BPC, Kabui,
por parte de los “radicales” y los “antiguos
moderados”). Además, se incluyeron en el equipo
negociador miembros destacados de cada una de las
numerosas facciones pertenecientes a los distintos
grupos. Esto produjo como resultado equipos
numerosos, costosos y difíciles de manejar – pero el
carácter incluyente resultó fundamental, garantizando
que cada etapa del proceso y cada compromiso fuera
entendido a cabalidad y aceptado por cada grupo. En
cuanto se refiere a la unidad, se acordó que hasta
donde fuera posible, ninguna diferencia se ventilaría
en la mesa de negociaciones. Lo que facilitaba
conservar la unidad era el acuerdo consensuado
entre todos los sectores de Bougainville de que los
dos temas fundamentales – el referendo y la
autonomía – debían negociarse como un solo
paquete.
Bougainville tenía claro que en el desarrollo y
planteamiento de su posición de negociación estaban
contenidas tanto la agenda de diálogos como un
margen de negociación, que debería mantenerse a lo
largo de todas las negociaciones. También se acordó
que era esencial conservar la paciencia y ser
razonables. De esta forma, no sólo se estaría
presionando al Gobierno Nacional sino que además
se podría conseguir apoyo de la comunidad
internacional. Como consecuencia de esto, los
líderes de Bougainville hicieron cuanto fue necesario
para mantener cabalmente informadas de los
desarrollos de los diálogos a las misiones
diplomáticas y las organizaciones internacionales
relevantes.
Otro aspecto de la estrategia era recordar
constantemente a los negociadores del Gobierno
Nacional que el verdadero peligro para el proceso si
la parte de Bougainville cedía demasiado era que el
respaldo popular regresaría a Francis Ona.
Finalmente, el BRA tenía su propia estrategia – una
que no necesariamente compartían los demás grupos
de Bougainville – de amenazar con el uso de la
fuerza como alternativa a las negociaciones. Aunque
estaban de acuerdo con los demás grupos en que la
destrucción de las armas por parte de los grupos
armados de Bougainville era esencial, subrayaban su
posición relacionando siempre la entrega de armas
con un resultado satisfactorio en las negociaciones
políticas.
Reveses y compromisos en las
negociaciones
Las principales diferencias entre las posiciones de
Bougainville y de Papúa Nueva Guinea tenían que ver
con el tema del referendo. Inicialmente, se había
visto algún avance cuando en junio de 1999, el Primer
Ministro Skate dio a entender que aunque se oponía
a la independencia, podría considerarse la posibilidad
de un referendo. Como consecuencia, el tema del
referendo pasó inmediatamente a hacer parte de la
agenda. Cuando más adelante en 1999 Sir Michael
Somare fue nombrado Ministro para Asuntos de
Bougainville en el gobierno de Morauta, al comienzo
envió señales ambiguas. Para marzo de 2000, su
posición consistía en que el tema del referendo ni
siquiera podía entrar a debatirse antes de que los
mecanismos autonómicos hubieran estado en
operación durante suficiente tiempo como para que
“se pudiera juzgar con ecuanimidad y a conciencia” –
al cabo de unos 15 años por lo menos. Pero en vista
de la posible ruptura de los diálogos a finales de
marzo de 2000, Somare aceptó una fórmula
indeterminada con mediación de la UNOMB en el
Entendimiento de Loloata, bajo la cual los temas del
referendo y la autonomía se negociarían
conjuntamente. Una vez que aceptaron negociar este
Agendas sustantivas para una paz posible
49
asunto, el Gobierno Nacional se vio en dificultades,
especialmente porque la fórmula de Loloata fue
interpretada en Bougainville como el equivalente a la
capitulación sobre dicho tema. Presionado en las
siguientes rondas de negociaciones a mediados de
2000, Somare nuevamente envió señales equívocas
acerca de si las propuestas de referendo se iban a
tomar en cuenta, produciendo frustración y tensiones
en los diálogos, y haciendo que el BRA diera a
entender que su paciencia se estaba agotando.
A comienzos de septiembre de 2000, el Gobierno
Nacional anunció propuestas en el Parlamento para
reformar la Constitución Nacional con el fin de
permitir que se realizaran referendos sobre temas de
importancia nacional, aunque a la vez indicó que no
se contemplaría un referendo sobre el tema de la
independencia de Bougainville. Evidentemente, esta
propuesta equivalía a un rechazo rotundo de las
propuestas de Bougainville, y así se le interpretó. En
la ronda de negociaciones adelantada en Rabaul al
cabo de pocos días, Somare fue objeto de una
intensa presión por parte del liderazgo de
Bougainville que había ido perdiendo la fe en él.
Explicó que no era posible que el Gobierno o el
Parlamento aceptaran un referendo sobre la
independencia, pero que podían estar dispuestos a
aceptar un referendo sobre el status político futuro de
Bougainville. Cuando concluyeron los diálogos, dio a
entender que esta última expresión incluía la
independencia, una afirmación que sin embargo no
se recogió en el Informe de Resultados de los
Diálogos Políticos de Rabaul y fue negada tanto por
Somare como por sus asesores en la siguiente ronda
de negociaciones.
Comenzando a perder la paciencia en noviembre y
diciembre de 2000, el equipo negociador de
Bougainville buscó forzar las discusiones a un punto
decisivo durante los diálogos. Se negaron a discutir
cualquier tema diferente del referendo, aunque a la
vez trataban de responder a las preocupaciones del
Gobierno Nacional dando a entender una completa
disposición a aceptar condiciones sobre la
realización del referendo. Sería diferido al menos por
unos 10 años (antes, la mayoría de los miembros del
BIG y del BRA hablaban de tres a cinco años) y
podían establecerse otros requisitos previos para
Bougainville (por ejemplo, condiciones de buen
gobierno y de entrega de armas).
Una vez más, Somare dio señales equívocas cuando
en el primer día de discusiones pareció ceder a
muchas de las exigencias de Bougainville, pero al día
siguiente negó que se hubiera alcanzado cualquier
acuerdo. El presidente del Congreso del Pueblo de
Bougainville, Joseph Kabui, se retiró de la sesión,
aunque rápidamente se reincorporó a los diálogos
cuando Somare manifestó su disposición a abordar el
tema. Bajo presión y sin consultar a la contraparte de
Bougainville, Somare intentó resolver el asunto
buscando un concepto definitivo del Consejo
Ejecutivo Nacional (gabinete). La respuesta fue el
rechazo de un referendo sobre la independencia de
Bougainville, excepto tal vez uno donde toda la
población adulta del país pudiera votar. La posibilidad
50
Punto de Encuentro No.41
de que el equipo de Bougainville abandonara las
negociaciones se evitó mediante discusiones
apresuradas con el Primer Ministro. Éste expresó
que no había entendido que Bougainville estaba
dispuesta a aceptar diversas condiciones sobre el
referendo, en términos tanto de su aplazamiento
como de algunos prerrequisitos que debían cumplirse
antes de llevarse a cabo. Pero tras varios días más
de negociaciones, no se consiguió ningún avance,
pues el equipo de Bougainville estaba convencido de
que había malinterpretado al Primer Ministro y que un
acuerdo sobre la realización de un referendo de
independencia no era posible bajo ninguna
circunstancia.
Los diálogos terminaron en un punto muerto a
comienzos de diciembre de 2000, con la grave
convicción en Bougainville de que no tenía mucho
sentido adelantar futuras negociaciones. La
preocupación era que si no se alcanzaba un acuerdo
antes de mediados de 2001, no quedaría suficiente
tiempo para llevar al Parlamento la reforma
constitucional antes de las siguientes elecciones
generales parlamentarias programadas para
mediados de 2002.
En ese momento se presentaron diversos hechos
que permitieron alcanzar un acuerdo sobre el tema
del referendo. Uno de ellos fue el esfuerzo de
mediación de Alexander Downer, Ministro de
Relaciones Exteriores y Comercio de Australia. El
otro fue el reemplazo de Sir Michael Somare por Moi
Avei en el cargo de Ministro para Asuntos de
Bougainville.
Durante sus visitas a Bougainville y a Port Moresby
poco después de la navidad del 2000, Downer
convenció a ambas partes de que aceptaran una
versión modificada de la propuesta de Bougainville
para un referendo diferido. Esta intervención se dio en
un momento muy apropiado y resultó exitosa porque
ambas partes deseaban encontrar una salida para un
peligroso punto muerto. El nuevo Ministro para
Asuntos de Bougainville, Moi Avei, entendía mejor
que Somare la imposibilidad para Bougainville de
renunciar a la propuesta del referendo y también era
más realista para entender los riesgos que
representaba el punto muerto.
En esencia, el compromiso implicaba que Papúa
Nueva Guinea aceptaría que hubiera un referendo en
el futuro sobre el tema de la independencia de
Bougainville, mientras que Bougainville aceptaba que
el resultado del referendo no sería obligante. El punto
para venderle el acuerdo al gobierno nacional era que
la autoridad última del Parlamento Nacional sobre el
futuro de Bougainville se mantendría. Para persuadir
a los grupos de Bougainville a aceptar el
compromiso, Downer sugirió que la aceptación de la
autoridad del Parlamento no era el final del asunto.
Señaló el precedente de Timor Este, dando a
entender que si un gran porcentaje de pobladores de
Bougainville votaban a favor de la independencia, la
comunidad internacional no iba a ignorar este
resultado.
La importancia del nombramiento de Avei radicaba en
que era mucho más cercano al Primer Ministro y que
además era mejor negociador que Somare. Conocía
los temas relativos a Bougainville por haber sido conegociador con Somare durante varios meses.
Estaba en mejor posición para discutir con los
asesores del Gobierno Nacional, para quienes el
fuerte énfasis en la soberanía nacional le había dado
muy poco margen de maniobra a Somare para
desarrollar alternativas aceptables. Al parecer, Avei
consideró que el plan de Downer ofrecía una salida al
punto muerto y a sus correspondientes
incertidumbres, con lo cual convenció al Primer
Ministro de que respaldara su propuesta.
El tema del referendo pudo resolverse durante los
diálogos de enero de 2001 y la atención a partir de
entonces se centró en el tema de la autonomía y el
asunto de la entrega de armas. Comenzó a ejercerse
una fuerte presión sobre el equipo de Bougainville
para lograr avances sobre el asunto de las armas.
Avei manifestó que las concesiones del Gobierno
Nacional sobre el referendo exigían una iniciativa de
los líderes de Bougainville para recuperar la
normalidad mediante la entrega de armas. Debido a
algunas diferencias entre los grupos armados de
Bougainville y a conflictos internos entre las
facciones de BRA que hacían muy difícil organizar
negociaciones sobre estos temas dentro de
Bougainville, se decidió organizar un gran encuentro
de combatientes en Townsville, Australia, en febrero
de 2001. Aunque se avanzó considerablemente en
crear un principio de entendimiento al cabo de una
semana de diálogos, una serie de sospechas y
diferencias entre el BRA y las Fuerzas de
Resistencia impidieron llegar a un acuerdo sobre un
plan de desarme.
La atención luego pasó a centrarse en los temas de
la autonomía, y en cuatro semanas de diálogos en
Port Moresby en marzo de 2001 se avanzó en
muchos temas de poderes y funciones, además de
aspectos financieros. No obstante, hubo una serie de
temas difíciles sobre los cuales se pudo avanzar muy
poco, como instituciones de policía y servicios
públicos independientes para Bougainville, poderes
sobre justicia, derechos humanos y defensa, entre
otros.
Al final de estos diálogos, a comienzos de abril,
surgió nuevamente la presión sobre Bougainville para
resolver la cuestión de las armas. Finalmente, en
mayo de 2001, durante una reunión entre líderes del
BRA y de la Fuerzas de Resistencia facilitadas por el
congresista por Bougainville Central y antiguo
director de las Fuerzas de Resistencia, Sam Akoitai,
se llegó a un acuerdo sobre una entrega en tres
etapas, que se convirtió en la base para el acuerdo
de entrega de armas con el Gobierno Nacional
firmado unas semanas después.
Los demás aspectos de los mecanismos
autonómicos se resolvieron en cinco difíciles
semanas de negociación en Port Moresby en mayo y
junio de 2001. El resultado fue un texto de acuerdo
que debía ser ratificado tanto por las entidades
políticas de Bougainville (el BPC y el Gobierno
Provincial) como por el Consejo Ejecutivo Nacional.
Algunos cambios solicitados por este último
organismo resultaron en breves sesiones adicionales
de negociación en julio y en agosto, y en algunos
ligeros cambios al texto del acuerdo antes de quedar
terminado para su firma el 30 de agosto de 2001.
Conclusiones
La clave para los avances que se alcanzaron en
muchos campos en la dimensión del conflicto al
interior de Bougainville fue el resultado de los
esfuerzos adelantados por aquellos al “centro” del
espectro político de Bougainville para involucrar a
todas las partes de dicho espectro en el proceso de
negociaciones. Los elementos de “línea dura”, tanto
en la “izquierda” (independentistas) como en la
“derecha” (pro-integración) fueron retribuidos en el
proceso de desarrollar la posición de Bougainville
para la negociación. La inclusión consiguió grandes
resultados.
En términos del progreso alcanzado en relación con
la otra dimensión del conflicto – entre Bougainville y
Papúa Nueva Guinea – el tiempo que tomó el
proceso fue decisivo. Aunque el avance lento
contribuyó a generar frustración y tensiones, el
transcurso del tiempo también contribuyó al
desarrollo de una comprensión en cada una de las
partes sobre las dificultades y las razones para lo
que antes hubiera sido considerado simple
obstinación del oponente.
El Acuerdo de Paz para Bougainville implicó grandes
sacrificios y compromisos en ambas partes. El
hecho de que Papúa Nueva Guinea finalmente
accediera tanto a la autonomía como a la garantía
constitucional de un referendo de independencia
constituye una resolución insólita para un conflicto
secesionista porque mantiene abierta la posibilidad
de la secesión. Adicionalmente, la comunidad
internacional jugó un papel muy importante, tanto en
proporcionar un ambiente seguro para que pudieran
adelantarse las negociaciones, como en términos de
las intervenciones en momentos definitivos como
Loloata (marzo de 2000) y el compromiso sobre el
referendo en enero de 2001. La estrategia combinada
de construir y mantener la unidad por medio de la
inclusión, de acordar una agenda común, y de
conservar la paciencia hasta el final rindió sus frutos.
Agendas sustantivas para una paz posible
51
Principales puntos del Acuerdo de Paz para
Bougainville
El Acuerdo describe su estructura como “tres pilares”, todos ellos cuidadosamente interrelacionados y
secuenciados: autonomía, referendo y desarme.
Autonomía “amplia” (status político de Bougainville)
(Primer pilar)
Constitución para Bougainville
El Gobierno Provincial Interino establecerá, en consulta con el Congreso del Pueblo de Bougainville, una
Comisión Constitucional y una Asamblea Constituyente. Estos cuerpos redactarán y adoptarán, respectivamente,
una nueva Constitución de Bougainville. La Comisión será “globalmente representativa” del pueblo de Bougainville
y llevará a cabo una consulta popular. El texto final de la Constitución deberá ser revisado por el Consejo
Ejecutivo Nacional y ratificado por el Parlamento Nacional. Constituirá la ley suprema para todos los asuntos que
caen bajo la jurisdicción de Bougainville y se hará valer en las cortes de Bougainville y en la Corte Suprema
nacional.
Gobierno Autónomo de Bougainville
El Gobierno Autónomo tendrá ramas ejecutiva y legislativa, una institución judicial imparcial y una de
administración pública. La mayoría de la legislatura será elegida, pero algunos miembros podrán nombrarse para
representar los grupos de interés especial como mujeres, jóvenes e iglesias. Los poderes y funciones específicos
de estos cuerpos deberán determinarse en la Constitución de Bougainville. El Gobierno Interino de Bougainville y
el Congreso del Pueblo de Bougainville seguirá desempeñando sus funciones hasta que se elija un nuevo
Gobierno Autónomo de Bougainville.
“Sistema de dos listas” que detalla poderes y funciones de los gobiernos nacional y autónomo
Los poderes y funciones separados de los dos gobiernos se detallarán en dos listas exhaustivas. La lista de
poderes y funciones del Gobierno Nacional incluyen: defensa, relaciones exteriores, inmigración, banca central,
moneda, aviación civil, transporte y comercio internacionales, correos, telecomunicaciones y las reservas
pesqueras transfornterizas. La lista del Gobierno Autónomo de Bougainville no se especifica en el Acuerdo; esto
se determinará durante la siguiente etapa del proceso (i.e., la redacción de leyes para reformar la Constitución
Nacional de Papúa Nueva Guinea) y deberá incluir “todos los poderes conocidos e identificables no incluidos en la
lista del Gobierno Nacional”. Estos poderes y responsabilidades serán transferidos del Gobierno Nacional al
gobierno interino y luego al autónomo cuando éste determine que tiene tanto la necesidad como la capacidad.
Derechos humanos
El Gobierno Autónomo de Bougainville tiene el poder de suministrar tanto garantías adicionales como la
calificación de derechos existentes “incidentes al ejercicio de sus poderes y funciones” – siempre y cuando no
abrogue la Constitución Nacional.
Comisión Conjunta sobre Obligaciones Consuetudinarias
Los gobiernos nacional y de Bougainville instaurarán una Comisión Conjunta que buscará la forma de otorgar al
Gobierno Autónomo la autoridad legal que permita que las cortes de Bougainville y los Consejos de Mayores
exijan a los clanes (a los cuales pertenezcan las personas convictas de infracciones criminales) cumplir con sus
obligaciones consuetudinarias.
“Auto-sostenimiento fiscal” de Bougainville
El Gobierno Nacional apoyará a Bougainville en la meta de alcanzar el auto-sostenimiento financiero (i.e., cuando
los ingresos por impuestos que recaude igualen al valor del subsidio del Gobierno Nacional). Hasta que alcance
suficientes poderes de recolección de ingresos para que esto sea posible, Bougainville seguirá haciendo una
“equitativa contribución” a los costos del Gobierno Nacional. Esto se llevará a cabo mediante la retención del
control por parte del Gobierno Nacional de los impuestos empresariales, el IVA, los impuestos de contribuyentes
y los aranceles aduaneros. Los ingresos por concepto de recolección de impuestos en Bougainville irán a una
cuenta de fideicomiso y serán acreditados contra el subsidio recurrente del Gobierno Nacional. Una vez que
Bougainville alcance su auto-sostenimiento financiero, los dos gobiernos establecerán una fórmula para la
distribución de ingresos. El Gobierno Autónomo asumirá entonces los poderes y funciones para imponer,
establecer tasas y recaudar impuestos de renta de contribuyentes y de empresas (dentro de ciertos límites).
52
Punto de Encuentro No.41
Subsidios (incluyendo un “subsidio de establecimiento”)
El Gobierno Nacional continuará proporcionando subsidios de varios tipos (recurrentes, incondicionales y de
desarrollo) para respaldar al Gobierno Autónomo de Bougainville. El Gobierno Nacional reunirá fondos para un
“subsidio único de establecimiento”, y el Gobierno Autónomo utilizará los ingresos de impuestos de
contribuyentes y de ejercicio en Bougainville durante el primer año de autonomía como “contraparte financiera”
para el subsidio de establecimiento.
Ayuda externa
En cooperación con el Gobierno Nacional, el Gobierno Autónomo podrá obtener ayuda externa – siempre y
cuando esto no reduzca el valor de la ayuda disponible para Papúa Nueva Guinea y sujeto a las consideraciones
de política externa nacionales.
Préstamos
El Gobierno Autónomo tendrá el poder para obtener préstamos, tanto locales como internacionales, aunque debe
contar con la aprobación del Gobierno Nacional y del Banco Central.
Servicio público, policía y prisiones
Bougainville establecerá su propio servicio público, incluyendo la policía y las instituciones correccionales, y el
Acuerdo fija ajustes de transición hasta que esto suceda. El servicio público de Bougainville estará sujeto al
control del Gobierno Autónomo por medio de un Ministerio, aunque los miembros del servicio público de
Bougainville (incluyendo maestros, policía y servicios correccionales) deberán jurar obediencia a la Cabeza de
Estado de Papúa Nueva Guinea.
Policía
Bougainville establecerá su propia fuerza de policía, inicialmente compuesta por el personal de la Royal Papua
New Guinea Constabulary (RPNGC). Hasta entonces, el Gobierno Nacional facilitará el avance hacia una mayor
autonomía. La Policía de Bougainville no desarrollará el equivalente de una Unidad Móvil de Policía armada.
Cualquier futuro despliegue de la RPNGC o de sus Unidades Móviles de Policía se realizará sobre la base de un
acuerdo entre los gobiernos nacional y autónomo.
Servicios de prisiones
Bougainville establecerá sus propios servicios de prisiones, los “Servicios Institucionales Correccionales (CIS) de
Bougainville”, inicialmente compuestos por personal de los CIS Nacionales, y se hará responsable de “confinar y
rehabilitar” a los infractores de la Ley en representación de los gobiernos nacional y autónomo de acuerdo con las
disposiciones de la Ley. El Gobierno Nacional auditará e inspeccionará a los CIS de Bougainville para garantizar
el cumplimiento de estándares y leyes nacionales. Bougainville también podrá desarrollar sus propios enfoques al
confinamiento y la rehabilitación de criminales.
Ley criminal y judicial
Bougainville contará con su propio sistema judicial de cortes y tribunales – incluyendo cortes del nivel de
poblaciones – operando conforme a las constituciones nacional y de Bougainville. Mientras Bougainville desarrolla
su equivalente, la Corte Nacional atenderá casos bajo el Código de Justicia Criminal y seguirá constituyendo una
Corte de Apelaciones alterna. La Corte Suprema de Papúa Nueva Guinea seguirá siendo la corte de apelaciones
final para Bougainville.
El Gobierno Autónomo tendrá el poder para crear y establecer penas para los delitos, y para enmendar la ley
criminal como se aplica en Bougainville, al igual que para generar sus propias leyes equivalentes (en consulta con
el Gobierno Nacional). Los cambios al Código de Justicia Criminal son limitados, y un Código de Justicia Criminal
de Bougainville solo puede entrar en efecto con el consentimiento del Gobierno Nacional.
Referendo diferido sobre el futuro estatus político de Bougainville
(Segundo pilar)
El Gobierno Nacional enmiendará la Constitución para garantizar un referendo – para Bougainvillenses residentes
y no residentes – sobre el futuro estatus de Bougainville. Esto incluirá la opción de independencia y se llevará a
cabo en un tiempo no menor de diez años y no mayor de quince años después de la elección del Gobierno
Autónomo de Bougainville – a menos que decidan, tras consultas, no realizarlo. La fecha estará supeditada a la
implementación del plan de desarme y a que el Gobierno Autónomo de Bougainville alcance un estándar
apropiado de “buen gobierno” (tomando en cuenta los estándares internacionalmente aceptados de democracia,
transparencia, rendimiento de cuentas y respeto de los derechos humanos) según lo acordado con el Gobierno
Nacional. El resultado del referendo estará sujeto a ratificación por la autoridad final en la toma de decisiones: el
Parlamento Nacional.
Agendas sustantivas para una paz posible
53
Desarme
(Tercer pilar)
El desarme será implementado en tres etapas, zona por zona, con la supervisión de un subcomité del Comité de
Consultas del Proceso de Paz (PPCC), bajo la dirección de la Misión de Observación de Naciones Unidas para
Bougainville (UNOMB). El Gobierno Nacional buscará la aprobación del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas para avalar el papel de la UNOMB en este proceso, y también solicitará la asesoría continua del Grupo de
Monitoreo de Paz (PMG) como respaldo a este proceso. También buscará ayudas al desarrollo para la
reintegración y rehabilitación de excombatientes.
Etapa Uno: Los Consejos de Jefes/Mayores informarán a la UNOMB “cuando la población de una zona
determinada esté preparada para que los excombatientes se desarmen y se reintegren a la comunidad. Las
restantes Fuerzas de Defensa y Unidades Móviles de Policía se retirarán”. Las armas se entregarán a los
comandantes de unidad del BRA y el BRF, quienes las almacenarán y sellarán en contenedores.
Etapa Dos: Los comandantes de compañía del BRA y el BRF recogerán las armas y las almacenarán en
contenedores de seguridad con cerraduras dobles en un número menor de instalaciones centrales – con una llave
en manos del comandante correspondiente y otra en manos de la UNOMB. Solamente cuando la UNOMB haya
verificado que la Etapa Dos se haya cumplido, podrá entrar en efecto la legislación que establece el Gobierno
Autónomo de Bougainville y garantiza el referendo.
Etapa tres: Dentro de un período de cuatro meses después de entrar en efecto estas enmiendas
constitucionales, las partes decidirán si el BRA y el BRF han entregado una cantidad suficiente de armas y si el
nivel de seguridad alcanzado permite la realización de elecciones para la Asamblea Constituyente de
Bougainville.
Arreglos para la implementación y la resolución de disputas
Se creará una Entidad de Supervisión Conjunta, compuesto por igual número de representantes de los gobiernos
nacional y de Bougainville. Esta entidad supervisará el establecimiento del Gobierno Autónomo, preparará el texto
de la legislación para avanzar en el objetivo de este Acuerdo y resolverá cualquier diferencia o disputa. Los
desacuerdos se resolverán en primera instancia mediante consultas conjuntas, en segunda instancia mediante
arbitraje y en instancia final mediante acciones legales en las cortes nacionales. Se les reconoce a la UNOMB y
al PMG un papel fundamental en asesorar la fluida implementación del Acuerdo.
Amnistía, perdón y reconciliación
Se garantiza a todas las personas involucradas o anteriormente condenadas por “actividades relacionadas con la
crisis” la amnistía y el perdón. Las partes reconocen en el Acuerdo “el sufrimiento, el dolor y la pérdida que han
padecido tantos por causa del conflicto en Bougainville”. Asumen el compromiso de cooperar en “promover y
perseguir una reconciliación significativa” entre excombatientes y en la comunidad más amplia, tanto dentro de
Bougainville como entre Bougainville y elo resto de Papúa Nueva Guinea.
Revisión
Una vez que entren en efecto las necesarias enmiendas a la Constitución Nacional, las alteraciones a las
disposiciones convenidas estarán sujetas a la aprobación de las legislaturas Nacional y de Bougainville según
sus respectivos requisitos constitucionales. Además de las consultas continuas, el Acuerdo también ofrece la
oportunidad para una revisión exhaustiva cada cinco años. La autonomía de Bougainville será en esencia una
“labor en proceso de desarrollo” mucho tiempo después de que se establezca el Gobierno Autónomo de
Bougainville – perfeccionándose ante todo mediante la consulta y la cooperación.
54
Punto de Encuentro No.41
Evaluación de las principales posibles opciones con
la lista de criterios especificada
( Se da una calificación de “alta”, “media” o “baja” a cada una de las nueve opciones por su capacidad
para cumplir con los 20 criterios y evaluar así la fortaleza o debilidad de cada opción)
CRITERIOS
OPCIONES
Es decir, nivel en que la opción...
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
AVANZANDO JUNTOS – DENTRO DE BOUGAINVILLE
1 ...protege la paz entre las partes en Bougainville
Baja Media Media Media Alta
2 ...promueve la reconciliación en Bougainville
Baja Baja
Media Baja
Baja Baja
Media Media Media Alta
Media Baja
3 ...construye consenso en población de BougainvilleBaja
Baja
Media Media Media Alta
Baja
Baja Baja
4 ...otorga poder al nivel de comunidad
Alta
Alta
Alta
Media Baja
Alta
Alta
Alta
Alta
Baja
5 ...ofrece participación democrática en decisiones
Baja
Baja
Media Alta
Alta
Alta
Baja
Baja Baja
6 ...preserva la posibilidad de independencia
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baja
Baja Baja
7 ...garantiza al menos alto nivel de auto-gobierno
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baja
Baja
8 ...preserva la paz con Papúa Nueva Guinea
Baja
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
AVANZANDO JUNTOS – BOUGAINVILLE CON OTROS
9 ...promueve la reconciliación entre Bougainville y
Papúa Nueva Guinea
Baja
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Media Media Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baja
10 ...promueve el acuerdo con Papúa Nueva Guinea Baja
11 ...mantiene el respaldo internacional
Media Media Alta
Alta
PODERES POTENCIALES DEL GOBIERNO DE BOUGAINVILLE
12 ...otorga poderes para atender
necesidades básicas
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Media Baja
13 ...otorga poderes para corregir abusos pasados
de derechos humanos y proteger
contra futuros abusos
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baja
Baja
14 ...proporciona poderes para atender las
necesidades especiales de Bougainville y
promueve el retorno a la normalidad
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baja
Baja
FACILITA EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD DE BOUGAINVILLE
15 ...permite la capacidad para atender necesidades
básicas de desarrollo
Baja
Baja
Media Media Media Alta
Alta
Media Media
16 ...ermite el desarrollo de una capacidad para ´
atender abusos pasados y proteger contra
futuros abusos en derechos humanos
Baja Baja
Media Media Media Alta
Alta
Baja
17 ...permite el desarrollo de una capacidad para
atender las necesidades especiales de
Bougainville y el retorno a la normalidad
Baja Baja
Media Media Media Alta
Alta
Media Media
18 ...toma en cuenta los actuales límites en la
capacidad de gobierno y contempla un
tiempo para su fortalecimiento
Baja
Baja
Media Media Media Alta
Alta
Media Media
19 ...toma en cuenta la actual debilidad de la base
económica y contempla un tiempo para su
fortalecimiento
Baja
Baja
Media Baja Media Alta
Alta
Media Media
20 ...toma en cuenta la base restringida de ingresos Baja
Baja
Media Baja Media Alta
Alta
Media Media
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
Baja
Independencia inmediata unilateral.(Sin acuerdo)
Independencia inmediata por acuerdo.
Independencia diferida por acuerdo, autonomía entretanto.
Referendo inmediato para independencia inmediata. Por acuerdo. Autonomía si se pierde el referendo.
Referendo inmediato para independencia diferida. Por acuerdo. Autonomía entretanto o si se pierde el referendo.
Referendo diferido. Por acuerdo. Autonomía hasta el referendo o si el referendo es adverso.
Ni independencia ni referendo sino autogobierno. Por acuerdo. (Ley orgánica especial)
Ni independencia ni referendo. OLPG de 1976. Por acuerdo (Ley orgánica especial)
Ni independencia ni referendo. OLPG&LLG de 1995. Por acuerdo. (sin Ley orgánica especial)
Agendas sustantivas para una paz posible
55
Una casa de familia incendiada por la
Renamo, provincia de Gaza, 1989.
Fuente: Mhula / Panos Pictures
Contexto histórico de
la guerra y la paz en
Mozambique
Teniente Coronel (r.) Martin Rupiya
E
l conflicto de 30 años de Mozambique y los
intentos por conseguir una paz duradera se
comprenden mejor dentro de un marco
histórico e internacional amplio. Desde las
agitaciones iniciales del sentimiento nacionalista
bajo la dominación colonial portuguesa hasta los
enormes retos del desarrollo que enfrentaba un
estado en su reciente independencia y la posterior
guerra de desestabilización emprendida por la
Resistencia Nacional de Mozambique (Renamo) y
sus aliados, los esfuerzos por alcanzar la paz en
Mozambique habían estado en gran medida fuera del
control de los propios mozambiqueños. Con la firma
del acuerdo de paz de octubre de 1992, esta
situación comenzó a cambiar. Considerando la
situación precaria de la infraestructura social y física
del país, sin embargo, los esfuerzos continuos para
consolidar la paz dependen en gran medida de la
ayuda internacional a largo plazo.
La lucha por Mozambique
El Tte. Cnel. (r.) Martin Rupiya fue oficial del
Ejército Nacional de Zimbabwe durante sus
operaciones en Mozambique. Actualmente,
dirige el “Centre for Defence Studies” en la
Universidad de Zimbabwe.
56
Punto de Encuentro No.41
Aunque Mozambique había estado sometida a
diversos grados de influencia portuguesa desde el
siglo XV, el régimen colonial sistemático solamente
se comenzó a establecer a comienzos del siglo XX.
Con el declive del comercio de esclavos algunas
décadas después, Portugal estableció plantaciones
de azúcar y algodón en Mozambique, desarrollando
además una industria textil local. Estas actividades
comerciales no fueron demasiado exitosas, sin
embargo, con lo cual la economía formal de
Mozambique pronto se hizo muy dependiente de las
remesas de trabajadores emigrados y del tránsito de
bienes entre sus vecinos sin acceso al mar y el
Océano Índico. El país estaba dominado entonces
por compañías británicas de carga y otros
concesionarios extranjeros, más que todo de
Sudáfrica, a comienzos del siglo XX. Fue solamente
después de 1941, cuando se vencieron las
concesiones de las últimas compañías de carga, que
este territorio vino a ser gobernado por primera vez
como una sola unidad económica y administrativa.
Mozambique se convirtió en una provincia de ultramar
de Portugal en 1951 y, a diferencia de la mayoría de
las demás autoridades coloniales de aquel entonces,
Portugal declaró que no tenía intenciones de
descolonizar. Haciendo eco de esta reivindicación,
las palabras “Aquí é Portugal” – Aquí es Portugal – se
incrustaron en los adoquines blancos y negros frente
a las oficinas de la alcaldía de la capital Lourenço
Marques (renombrada Maputo tras la independencia).
Al igual que otros regímenes minoritarios blancos de
la época en el sur de África, la Mozambique
portuguesa se regía por una estricta segregación
racial. Un criterio rígido de calificación garantizaba
que menos del uno por ciento de los mozambiqueños
negros llegaran a convertirse en ciudadanos en pleno
derecho.
En 1962, Eduardo Mondlane reunió a varios grupos
nacionalistas para formar el Frente de Liberación de
Mozambique (Frelimo), la primera oposición
organizada al régimen colonial. En 1964, con ayuda
de sectores radicales africanos, árabes, de Europa
del Este y de la China, el Frelimo emprendió una
lucha armada contra el régimen colonial. En los años
siguientes, el movimiento sufrió de constantes
enfrentamientos políticos intestinos que
desembocaron en una serie de violentas purgas
internas. En 1969, el movimiento se vio
desestabilizado aún más por el asesinato de
Mondlane en Dar-es-Salaam. Pese a la persistencia
de los problemas internos, sin embargo, el nuevo
líder Samora Machel rápidamente consolidó su
control sobre el Frelimo y su suerte militar fue
mejorando. La expansión del Frelimo a finales de los
60s, desde su fortín cercano a la frontera con
Tanzania hasta la provincia noroccidental de Tete,
representó un fuerte golpe sicológico para los
portugueses. En respuesta, los colonialistas lanzaron
la Operación Nudo Gordiano en 1970, la mayor
contraofensiva hasta entonces, a gran escala, con
NAPALM y tácticas de contrainsurgencia de “tierra
arrasada”. Durante esta campaña militar, la población
rural pobre fue tratada con hostilidad y recluida a la
fuerza en asentamientos muy controlados, conocidos
como aldeamentos. En diciembre de 1972,
comandos portugueses masacraron a cientos de
civiles en un ataque al pueblo de Wiriamu, en la
provincia de Tete. En un intento por reforzar su
posición, el régimen colonial también buscó la forma
de involucrar a Sudáfrica en la guerra y crear una
zona de protección dominada por blancos a lo largo
de la región, incorporando a su poderoso vecino en el
proyecto hidroeléctrico Cahora Bassa en el río
Zambezi. En abril de 1974, sin embargo, la desilusión
en Portugal sobre las guerras coloniales culminó en
un golpe militar en Lisboa, que a su vez implicó el
casi inmediato retiro de los 60,000 efectivos
portugueses basados en Mozambique.
Agendas sustantivas para una paz posible
57
En respuesta al golpe y ante el temor de un gobierno
dominado por negros, algunos sectores coloniales de
línea dura tomaron el control de la estación de radio
en Lourenço Marques, haciendo un llamado a una
Declaración Unilateral de Independencia al estilo de
Rhodesia. El resultado fue más bien el de desatar
escaramuzas en los suburbios negros, y el 7 de
septiembre de 1974 se firmó el Acuerdo de Lusaka,
dando por terminado formalmente el dominio colonial
y entregándole el poder a un gobierno de transición
dominado por el Frelimo. La precipitación de estos
acontecimientos tomó al Frelimo por sorpresa. Con
muy poco éxito militar en las ciudades y la
disminución de los avances en muchas zonas
rurales, muchos líderes rebeldes habían calculado
por lo menos diez años más de enfrentamientos
armados antes de alcanzar la independencia.
¿Un amanecer prometedor?
El 25 de junio de 1975, Samora Machel se convirtió
en el primer Presidente de la independiente
República Popular de Mozambique. Incluso dentro de
los parámetros del África postcolonial, sin embargo,
la República resultaba una entidad marcadamente
frágil. La infraestructura física no era muy extensa y
mucho de lo que existía había sido construido
recientemente para respaldar la guerra colonial. La
mayoría de la clase profesional portuguesa había
huido con la independencia, dejando al estado y a la
economía en manos de los cuadros inexpertos del
Frelimo, con poca preparación formal. El sabotaje
generalizado por parte de ex-colonialistas enfurecidos
menoscabó todavía más la base económica del país,
donde más del 90 por ciento de la población
permanecía en el analfabetismo.
Para llenar el vacío político y administrativo, el
Frelimo impuso su propia visión de unidad nacional,
consolidando rápidamente un régimen unipartidista y
adoptando una serie de medidas para limitar la
oposición y establecer el control de la población.
Varios líderes de la oposición, junto con algunos
disidentes del Frelimo, fueron inmediatamente
arrestados y enviados a “campamentos de
reeducación” en el lejano norte. Hubo informes de
torturas y maltrato en algunos de estos
campamentos, de lo cual poco se discute en público
en la actualidad. Más adelante, se establecieron los
Grupos Dinamizadores (GD), ejerciendo múltiples
poderes para reemplazar a las autoridades
tradicionales en las zonas rurales y para enviar a los
residentes urbanos “improductivos” a reeducación.
También se estableció el Servicio Nacional de
Seguridad Popular (SNASP), una policía secreta con
poderes ilimitados para detener a todos los
sospechosos de actividades anti-estatales.
Finalmente, se persiguieron los grupos religiosos. La
Iglesia Católica Romana, acusada de haberse aliado
con el régimen colonial, fue el principal blanco de
estos ataques, aunque se estima que unos 10,000
Testigos de Jehová fueron enviados también a
reeducación.
58
Punto de Encuentro No.41
Se emprendieron simultáneamente por todo el país
programas de educación y salud a gran escala para
allanar el camino para una transformación radical de
las bases materiales y sociales de la vida
mozambiqueña. Muy pronto se nacionalizaron
escuelas, hospitales y misiones privadas. El número
de estudiantes de primaria se duplicó en sólo siete
años y en una década se cuadruplicaron las clínicas
y servicios de salud, con lo cual el nuevo gobierno
aseguró un prestigio internacional.
En el 3er Congreso de Partido del Frelimo en febrero
de 1977, el movimiento de liberación se transformó
formalmente en un partido de vanguardia marxistaleninista con la misión de “liderar, organizar, orientar
y educar las masas, transformando así el movimiento
popular de masas en un poderoso instrumento para
la destrucción del capitalismo y la construcción el
socialismo”. Se establecieron “organizaciones
democráticas de masas” para movilizar y garantizar
el control por parte del Frelimo de los sectores de
trabajadores, mujeres, jóvenes y periodistas.
Mozambique también estableció vínculos con la
Unión Soviética y con países de Europa del Este,
quienes proporcionaron un respaldo militar y político
fundamental.
Pese a su retórica nacionalista, algunos grupos
recibieron tratos preferenciales bajo la nueva
administración y las tensiones se agudizaron en
algunas zonas rurales. Las fincas estatales, más que
todo grandes haciendas abandonadas por los
portugueses, recibieron grandes inversiones,
mientras que la producción campesina independiente
para el mercado decayó notoriamente. El
resentimiento generado entre campesinos se vio
reforzado aún más por el programa forzado de
“municipalización” del Frelimo. Aunque la proporción
de campesinos que habitaban poblados comunales
nunca pasó del 15 por ciento, este programa y la
marginalización paralela de las autoridades
tradicionales configuraron un panorama político
propicio para su explotación por parte de los
opositores al Frelimo. Ante los ataques emprendidos
por las fuerzas de Rhodesia y por los grupos internos
de oposición contra el gobierno a finales de los 70s,
el ejército promovió con mayor entusiasmo los
poblados comunales por su valor contrainsurgente.
Permitían un mayor control sobre la población rural,
aunque a muchos les recordaba los aldeamentos de
la época colonial. Esto produjo un aumento de las
actitudes hostiles y ambivalentes contra el gobierno,
exacerbando el conflicto civil.
Un vecino peligroso
Desde finales de los 70s, el principal grupo de
oposición al gobierno del Frelimo ha sido la
Resistencia Nacional de Mozambique (inicialmente
RNM y luego Renamo). Este grupo fue creado en
1977 por la Organización Central de Inteligencia (CIO)
de Rhodesia ante el creciente respaldo de del
Presidente Machel al Ejército de Liberación Nacional
de Zimabwe (Zanla) y su decidido apoyo a las
sanciones de Naciones Unidas contra Rhodesia. En
sus primeros años, la Renamo estaba compuesta por
soldados que habían luchado al lado de los
portugueses en la guerra colonial y por disidentes del
Frelimo. Sus objetivos iniciales eran los de
desestabilizar al gobierno de Mozambique y
suministrar informes de inteligencia sobre las
guerrillas del Zanla que operaban en su territorio.
Persiguiendo estas metas, la Renamo solamente
contaba con un respaldo muy limitado entre la
población de Mozambique y no presentaba un
desafío militar serio para el Frelimo. Sin embargo,
esto cambió a partir de 1980. Con la transformación
de Zimbabwe a gobierno de mayorías, el control de la
Renamo se le entregó a la Dirección de Inteligencia
Militar (MID) de Sudáfrica. Tras un año de calma
relativa mientras los sudafricanos revisaban y
reorientaban las operaciones de la Renamo, la guerra
en Mozambique se comenzó a escalar
dramáticamente. Los objetivos de Sudáfrica en la
revitalización de la Renamo eran los de contrarrestar
el respaldo de Mozambique a su propia oposición
armada, el Congreso Nacional Africano (CNA), e
impedir el acceso de Zimbabwe al mar, aumentando
así el dominio de Sudáfrica sobre la economía
regional. Bajo el tutelaje del régimen del apartheid, la
fuerza de la Renamo creció rápidamente de 500 a
8,000 combatientes. Para 1982, los rebeldes
operaban en la mayor parte de Mozambique y
representaban una amenaza militar seria para el
gobierno.
Aunque el respaldo militar de Sudáfrica a la Renamo
se redujo a partir del acuerdo de Nkomati de 1984, un
cambio de estrategia le permitió al grupo rebelde
continuar sus operaciones. Inmediatamente después
del acuerdo, los militares sudafricanos habían
transportado grandes cantidades de armas a las
bases de la Renamo en Mozambique,
aconsejándoles que adoptaran nuevas tácticas
insurgentes. En lugar de respaldarse con las bases
de la retaguardia en Sudáfrica, la Renamo ahora tenía
que aprovisionarse de la población local. También
tenía que multiplicar sus esfuerzos por conservar
armas y municiones, y por dotarse de armamento
capturado.
Como parte de esta reorientación estratégica, la
Renamo restringió sus operaciones militares
convencionales a zonas estratégicas clave y se
comenzó a concentrar cada vez más en objetivos
civiles “blandos”. En su campaña por controlar e
instaurar temor en poblaciones rurales, se les
empezó a conocer por la mutilación de civiles,
incluyendo niños, mediante el corte de orejas,
narices, labios y órganos sexuales. El cambio
estratégico de la Renamo era parte de una estrategia
terrorista estándar dirigida a promocionar su propia
fuerza, a debilitar simbólicamente la autoridad del
gobierno y a deteriorar los sistemas rurales de
producción de los que dependía Mozambique. Una
meta central era la de destruir vías de transporte,
hospitales, escuelas y en general toda la
infraestructura que representaba la seguridad social y
los suministros del gobierno.
Mientras los rebeldes evitaban los enfrentamientos
directos y la moral de las tropas decaía, las Fuerzas
Armadas de Mozambique (FAM) veían limitadas sus
posibilidades de mantener el control sobre amplias
zonas del territorio. Para 1986, las unidades más
convencionales de la Renamo también habían
consolidado su dominio territorial en la región centrooccidental de Mozambique y empujaban hacia la
provincia de Zambezia, persiguiendo posiciones del
ejército débilmente dotadas. En una intensa actividad
diplomática, el gobierno consiguió el respaldo de
Tanzania y Zimbabwe para presionar a Malawi a
cerrar las bases de la Renamo en su territorio.
Aunque esta iniciativa tuvo un éxito relativo, la
Renamo siguió recibiendo ayuda de diversas fuentes,
incluyendo sectores del gobierno sudafricano, grupos
de interés de empresarios portugueses y grupos
protestantes evangélicos que canalizaban sus
ayudas por Malawi y Kenya.
Inmediatamente después de ser expulsados de
Malawi, las unidades de la Renamo lanzaron su
mayor ofensiva hasta entonces a lo largo del valle de
Zambezi. Esto amenazó con dividir el país en dos y
permitir que los rebeldes establecieran un gobierno
alternativo en el norte. Con el respaldo de fuerzas de
Tanzania y Zimbabwe, sin embargo, el ejército de
Mozambique lanzó una contraofensiva exitosa que
marcó un punto de giro importante en el conflicto.
Cientos de miles de refugiados se vieron forzados a
emigrar a países vecinos y algunas de las peores
masacres de la guerra se llevaron a cabo en las
provincias de Inhambane y Gaza. Hacia finales de
1988, ante el rápido declive de la ayuda externa,
ambos lados de la contienda empezaron a darse
cuenta de que la guerra estaba llegando a un
estancamiento.
Hablando de paz
Bajo el gobierno de Joaquim Chissano, quien llegó al
poder en 1986, se empezó a hablar de nuevo de un
final negociado del conflicto. En 1987-88, Chissano
puso en marcha una gran revisión de las políticas
económicas, exteriores y de derechos civiles del
Frelimo, algo que Machel había empezado a
plantearse antes de su prematura muerte. A medida
que fue avanzando esta revisión, se abrieron caminos
para una serie de reformas, incluyendo la
reconciliación con la Iglesia Católica y el retiro formal
del marxismo.
Estos acontecimientos permitieron un avance
preliminar en la búsqueda de la paz. En septiembre
de 1988, el Presidente Chissano se reunió con el
Presidente de Sudáfrica, P.W. Botha en Songo, en la
provincia de Tete, y aseguró que se ceñirían al
acuerdo de Nkomati, que en esta ocasión fue tomado
más en serio. También dio su autorización a los
principales líderes de las iglesias Católica, Anglicana
y Protestante para iniciar contactos directos con los
líderes de la Renamo. Esto condujo a un cambio
significativo en febrero de 1989 cuando los líderes
religiosos regresaron de sus diálogos en Kenya con
un claro mensaje de que la Renamo también estaba
cansada de la guerra y abierta a negociaciones.
Agendas sustantivas para una paz posible
59
Aldeanos votando en las elecciones de 1994
en el pueblo de Inlugo.
Fuente: Gunnartz / Panos Pictures
Nairobi 1989 – Renamo en la disyuntiva
Tras muchos años de guerra de guerrillas, la
Renamo estaba mal preparada para entrar en la
vida civil y para la transición a la política
parlamentaria. Su mayor reto era transformarse
de una organización puramente militar en un
partido político viable. Para conseguirlo, los
rebeldes necesitaban desarrollar una ideología
coherente, así como una estructura
organizacional que les permitiera explicar sus
posiciones. Sus pronunciamientos políticos
hasta entonces se reducían a proclamas
categóricas anti-marxistas, pro-capitalistas y prodemocráticas, pero su capacidad para debatir
estos temas era muy limitada. Aún más, a
cambio de ofrecer los beneficios de la paz al
Frelimo, la Renamo necesitaba garantías de
seguridad y ayuda financiera antes de poder
renunciar a la guerra.
En el 5° congreso del Frelimo en julio de 1989, se
abandonó oficialmente el marxismo-leninismo como
la ideología del partido y además se aceptó el
principio de iniciar negociaciones con la Renamo.
Facilitados por el Presidente de Kenya Daniel arap
Moi y el Presidente de Zimbabwe Robert Mugabe, los
diálogos entre la Renamo y los líderes eclesiásticos
habían continuado en Nairobi a mediados de año y,
en agosto, el Frelimo y la Renamo utilizaron ese
espacio para delinear las condiciones de un diálogo
eventual. En la práctica, estas declaraciones
demostraban cuánto hacía falta todavía por recorrer
antes de que fueran posibles las negociaciones
directas. Sin embargo, también indicaban cómo, en
alguna medida, la intención de acabar con la guerra
ahora estaba presente en ambas partes.
Los diálogos directos de paz finalmente comenzaron
en Roma en julio de 1990, auspiciados por la
comunidad católica laica de Sant’Egidio, que gozaba
de la confianza de ambos protagonistas. Tras cinco
rondas de conversaciones, se alcanzó un cese al
fuego parcial en diciembre. A cambio del
confinamiento de las tropas de Zimbabwe a lo largo
de los corredores de transporte de Beira y Limpopo,
la Renamo se comprometía a interrumpir sus ataques
a estas rutas estratégicas comerciales, lo cual
permitía en la práctica apartar los intereses de
Zimbabwe del conflicto Frelimo-Renamo. Este cese
al fuego se debilitó considerablemente en menos de
un mes con violaciones de ambos lados, pero los
contactos entre las partes continuaron con
intermediarios.
Durante la mayor parte de 1991-92, las
negociaciones se estancaron ante la ausencia de
una fórmula unificada que reconociera la “soberanía”
del gobierno y a la vez garantizara la aceptación de
la Renamo como un partido político del mismo nivel
que el Frelimo. Con la continuación de los
enfrentamientos, sin embargo, una sequía
generalizada y la inseguridad alimentaria crónica en
zonas rurales infundieron una nueva urgencia al
proceso de paz. Un factor fundamental fue que
60
Punto de Encuentro No.41
debido a la sequía, la capacidad de la Renamo para
vivir a costa de la población local se vio seriamente
disminuida. A medida que los rebeldes fueron
arrinconados por las condiciones, Zimbabwe y otros
poderes regionales aumentaron su presión sobre las
dos partes para negociar.
Después de otras siete arduas rondas de diálogo,
Chissano y el líder de la Renamo, Afonso Dhlakama
finalmente firmaron un Acuerdo General de Paz
(AGP) en Roma el 4 de octubre de 1992. El gobierno
italiano había albergado los diálogos y le había
entregado a la Renamo una cantidad significativa de
incentivos financieros para asegurar su participación.
Los Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Portugal
y las Naciones Unidas también suministraron
respaldo político y técnico, garantizando que la
implementación del AGP contara con un amplio
respaldo internacional. Esto resultó crucial porque el
acuerdo presentaba varias carencias. No solamente
había muchos aspectos prácticos que no habían sido
lo suficientemente discutidos, sino que además
ambas partes carecían de la capacidad para
establecer y operar las complejas estructuras
necesarias para la implementación.
Los peligros de la implementación
Una semana después de la firma del AGP, el Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas aprobó el
establecimiento de la Operación de Naciones Unidas
en Mozambique (ONUMOZ) para monitorear y
verificar su implementación. La primera tarea de la
fuerza de 6,800 efectivos fue la de monitorear el retiro
de las tropas de Malawi y Zimbabwe de los
corredores de transporte de Beira, Limpopo y Nacala.
La ONUMOZ también sería responsable de supervisar
el acantonamiento, la desmovilización y el desarme
de cerca de 110,000 soldados de ambas partes, la
creación de un nuevo ejército nacional, el
reasentamiento de entre cinco y seis millones de
refugiados y personas desplazadas, y la organización
de las elecciones. Programadas para llevarse a cabo
en octubre de 1993, las elecciones se retrasaron por
más de un año debido a la persistente desconfianza
entre el Frelimo y la Renamo, y a la lentitud en el
despliegue de la UNOMOZ.
Mientras que el cese al fuego se respetó más o
menos sin retrasos por ambas partes, el
acuartelamiento y la desmovilización se vieron
retrasados porque ninguno de los dos lados quería
otorgarle ventajas estratégicas al otro. Por una parte,
la Renamo quería garantías de que las áreas bajo su
control no iban a ser tomadas por el ejército y, por
otra parte, el gobierno temía que los rebeldes
pudieran renegar de sus acuerdos como lo habían
hecho recientemente los insurgentes de la Unión
Nacional para la Independencia Total de Angola,
UNITA. El Representante Especial de Naciones
Unidas, Aldo Ajello, permitía diplomáticamente los
retrasos y aplacaba a la Renamo con frecuentes
visitas de funcionarios de alto nivel a su cuartel
general. Sin embargo, en julio de 1993, esta
estrategia cambió, ya que se alcanzó el pleno
despliegue de los efectivos de Naciones Unidas y el
Consejo de Seguridad endureció su posición.
En respuesta a las presiones de Naciones Unidas,
Chissano y Dhlakama se reunieron por primera vez
en suelo mozambiqueño en agosto de 1993. Esta
cumbre redujo ligeramente las tensiones políticas,
aunque pronto aparecieron nuevos obstáculos, como
por ejemplo las insistentes demandas de la Renamo
de una ayuda financiera para facilitar su transición a
un partido político. En vista de los signos de abierta
hostilidad de la Renamo contra Naciones Unidas y de
una exigencia de adelantar las elecciones para antes
de terminar el proceso de desmovilización, el
entonces Secretario General de Naciones Unidas,
Boutros Boutros-Ghali visitó Mozambique en octubre
buscando destrabar la situación. Esta visita
consiguió un compromiso en temas sensibles acerca
de la ley electoral, al igual que sobre el
acantonamiento y la desmovilización de las tropas
regulares.
Con las condiciones sobre el terreno muy
deterioradas y una indisciplina generalizada, sin
embargo, la etapa de desmovilización siguió
acompañada de disturbios y desconfianzas mutuas.
Hacia finales de 1994, el ejército nacional solamente
llegaba a la mitad de la fuerza prevista por el AGP.
Aunque la baja cifra correspondía más que todo a los
combatientes que optaban unilateralmente por la vida
civil, ambas partes también buscaban conservar una
fuerza militar de reserva, bien fuera ocultando tropas
o aduciendo que eran unidades “no acantonables”.
En resumen, había innumerables signos de fatiga de
la guerra, pero la amenaza de una violencia renovada
y de brotes de pillaje seguían representando una
preocupación seria. En cualquier caso, aunque
ambas partes se habían comprometido al completo
desarme antes de las elecciones, a Naciones Unidas
le resultó imposible controlar los compromisos tan
ambiciosos planteados en el AGP.
En la preparación para las elecciones, Dhlakama
planteó exigencias cada vez más ruidosas de un
gobierno de “unidad nacional” que debía formarse tan
pronto como se realizaran las elecciones. En
respuesta a sus peticiones, las iglesias y varios
países occidentales intentaron materializar un pacto
preelectoral entre el gobierno y la Renamo para evitar
que este movimiento pudiera echarse atrás. A pesar
de las dos reuniones con Dhlakama en septiembre,
Chissano seguía rechazando un pacto de esa
naturaleza. En cambio, le ofrecía a su rival el estatus
de “Líder de la Oposición”, incluyendo salario, otros
beneficios y un pasaporte diplomático. En privado, se
reservaba el derecho de negociar un pacto, pero
solamente en el caso de tener resultados
desfavorables en las elecciones.
Hasta octubre de 1994, tanto el gobierno como la
Renamo realizaron campañas electorales de bajo
perfil. A pesar de alguna intimidación en las zonas de
mayor influencia de cada una de las partes, las
Agendas sustantivas para una paz posible
61
elecciones se realizaron pacíficamente entre el 27 y
el 29 de octubre. De los 5,2 millones de
mozambiqueños registrados, el 85 por ciento se
presentó a las urnas, pese a un boicot de
interrupción durante un día por parte de la Renamo.
En el nuevo parlamento de 250 escaños, el Frelimo
obtuvo 129 frente a los 112 de la Renamo, con un
partido de coalición de derecha ocupando las
restantes nueve posiciones. La elección presidencial
resultó en la reelección de Chissano, con una
pequeña ventaja sobre Dhlakama y los demás
candidatos, apenas la suficiente para obtener la
mayoría absoluta de los votos válidos. El 14 de
noviembre, pocos días después de que Naciones
Unidas certificara las elecciones como “libres y
justas”, Dhlakama reconoció formalmente su derrota.
A finales de diciembre se instaló un nuevo gobierno
compuesto en su totalidad por el Frelimo.
Patrones de votación en las elecciones de 1994
Los patrones de votación que se dieron en las
elecciones de 1994 dieron pie a un optimismo,
pero a la vez a una cierta cautela en relación con
las posibilidades de reconciliación en
Mozambique. En el nivel nacional, la relativa
paridad entre los dos partidos podía prestarse
para consolidar una estabilidad política en todo
el país. Los patrones de votación regionales, sin
embargo, confirmaron que las diferencias
étnicas y regionales que tradicionalmente
dividían al Frelimo y la Renamo seguirían
jugando un papel clave en la política de la postguerra. En algunas zonas, los resultados
electorales se vieron influenciados por el
llamamiento a un voto táctico por parte de líderes
comunitarios y religiosos. Dentro de un amplio
deseo de reconciliación, muchos siguieron este
llamamiento, votando por Chissano para
presidente, pero respaldando a la Renamo para
la Asamblea Nacional.
Una resolución a la espera
La consolidación de la paz en Mozambique depende
principalmente de la forma como el proceso de
reconstrucción enfrente las profundas divisiones
sociales, la alineación política y la pobreza que
sostuvieron la guerra por tantos años. Resulta de una
importancia crucial que la reconstrucción pueda
satisfacer las necesidades de una población rural
desesperadamente pobre que, aislada de los grandes
centros urbanos y económicos, hasta ahora ha visto
pocos beneficios tangibles de la paz. El regreso de
unos seis millones de personas desplazadas y
refugiados sigue siendo un motivo de grandes
preocupaciones, despertando el fantasma de severas
y persistentes disputas por la tierra.
62
Punto de Encuentro No.41
Los esfuerzos para enfrentar estos retos hasta la
fecha han estado determinados en gran medida por
los aportes de los donantes, tanto en términos de
prioridades como de la paz. Aunque la voluminosa
entrada de agencias internacionales de cooperación
ha beneficiado enormemente los esfuerzos de
reconstrucción, también representa un obstáculo
potencial. En 1997, la ayuda externa constituía cerca
del 60 por ciento de la financiación del gobierno,
garantizando los servicios esenciales de educación y
salud de los que dependen muchos mozambiqueños.
En la urgencia por conseguir mayor financiamiento
internacional, sin embargo, se han pasado por alto
los costos ocultos y perversos de esta ayuda. Muy
poco se ha analizado si la economía está en
condiciones de absorber eficazmente tales niveles de
ayuda. Por otra parte, los estilos de intervención de
muchas agencias de desarrollo y su inevitable – por
lo general involuntaria – participación en la política
local de poder son factores que pueden menoscabar
la legitimidad de la autoridad del gobierno. Si la
administración del gobierno, la reconstrucción social
y la estabilidad política dependen en la actualidad de
los “expertos” extranjeros, cabe la pregunta de quién
puede garantizar estas necesidades en caso de que
la ayuda se termine.
Aunque una paz duradera en últimas requiere la
satisfacción de la aspiración popular de una mejor
vida, mucho depende de las relaciones en continua
evolución entre el Frelimo y la Renamo. Desde 1992,
los dos partidos han oscilado entre la cooperación y
la confrontación. La negativa del Frelimo a permitir un
mayor papel de la Renamo en el Gobierno parece
indicar un giro hacia la modalidad de una política de
un solo partido dominante que ya se ha consolidado
en Sudáfrica, Namibia, Bostwana, Tanzania y
Zimbabwe. Esto podría, al menos a corto plazo, abrir
un camino hacia una nueva era de estabilidad política
en Mozambique. Sin embargo, mucho dependerá de
si la dirigencia de la Renamo puede seguir siendo
apaciguada dentro de este sistema.
Nota del editor:
Las elecciones de 1999 reflejaron la misma
tendencia que las de 1994, otorgando a
Chissano una nueva reelección por un estrecho
margen del 6 por ciento, mientras que la votación
parlamentaria redujo ligeramente los escaños de
la Renamo. En las elecciones de 2004, el
Frelimo, ahora con Armando Guebuza a la
cabeza, aumentó su ventaja sobre la Renamo de
Dhlakama, con 64 por ciento y 32 por ciento
respectivamente.
Cambios ideológicos
e imperativos
económicos:
estados del Sur del África y
el proceso de paz en
Mozambique
Fernando Gonçalves
D
ebido a que Mozambique es un país costero
que comparte fronteras con cinco países sin
salida al mar, sus “corredores de transporte” y
sus puertos juegan un papel muy importante en la
economía de toda la región del sur de África. La
importancia estratégica del territorio de Mozambique
se acentuó todavía más durante los 80s debido al
enfrentamiento económico e ideológico entre los
llamados “Países de la Línea de Frente” (Angola,
Bostwana, Mozambique, Tanzania, Zambia y
Zimbabwe) con su ala económica, la Conferencia
para el Desarrollo y Coordinación del Sur de África
(SADCC – que incluía también a Malawi, Lesotho y
Swaziland), y el régimen del apartheid en Sudáfrica.
Durante casi una década, desde finales de los 70s,
Sudáfrica pretendió defender sus intereses
geopolíticos percibidos mediante una política de
desestabilización económica regional que implicó en
diversos momentos el respaldo, la financiación y la
dirección de operaciones de la Resistencia Nacional
de Mozambique (Renamo). Por el contrario,
Bostwana, Tanzania y Zambia eran en términos
generales amigos del gobierno de Mozambique, pero
fue Zimbabwe quien se convirtió en su principal aliado
a partir de la ayuda decidida que el Frente de
Liberación de Mozambique (Frelimo) suministró en la
lucha por la independencia de Zimbabwe. Protegiendo
sus propios intereses nacionales, Zimbabwe pasó a
jugar un papel importante en la guerra en
Mozambique y luego se convirtió en una pieza clave
en el proceso de paz. Otros protagonistas
importantes en la región fueron Kenya bajo Daniel
arap Moi y Malawi bajo el Dr. Hastings Kamuzu
Fernando Gonçalves es un periodista
mozambiqueño que trabaja en Harare,
Zimbabwe. Fue editor de la revista Southern
Africa Political and Economic Monthly y ahora
es el Gerente Editorial del Southern African
Economist
Banda. En diferentes momentos, estos estados
respaldaron a la Renamo de una u otra forma, y las
relaciones de Mozambique con estos dos países
variaba entre “frías”, explosivas y abiertamente
hostiles.
Aunque la polarización política del Sur de África
retrasó una solución negociada en la guerra de
Mozambique, el cambio en toda la región a favor de
fuerzas políticas más liberales en los 90s aumentó
las posibilidades de una resolución diplomática. En
este contexto, la transición al gobierno de mayorías
en Sudáfrica fue fundamental, disminuyendo las
tensiones en torno al control de la economía regional
y privando a la Renamo de un apoyo militar
fundamental.
Confrontación total
Con el cambio al gobierno de mayorías en Angola y
Mozambique en 1975, la zona de seguridad que
separaba a la blanca Sudáfrica de la África negra
independiente se vio seriamente amenazada. En el
contexto de llamamientos internacionales para
aplicar sanciones económicas al régimen del
apartheid y la creciente militancia del Congreso
Nacional Africano (CNA) en el exilio, Sudáfrica se
sintió cada vez más sitiada. Su respuesta fue la de
promover políticas sistemáticas de desestabilización
regional. Por una parte, estaban encaminadas a
elevar el costo del respaldo de los Países de la Línea
de Frente al CNA. Por otra parte, perseguían forzar a
estos países a una cooperación económica más
estrecha con Sudáfrica, reforzando su seguridad y
legitimidad.
Agendas sustantivas para una paz posible
63
Cumbre de jefes de estado africanos, Harare, 1993.
Fuente: Chiziane / AIM
Cuando sobrevino el colapso del gobierno de minorías
en Rhodesia en 1980, la crisis que enfrentaba
Sudáfrica se intensificó significativamente. Al poco
tiempo, el gobierno del apartheid tomó el mando de
las fuerzas mozambiqueñas controladas por
Rhodesia, la Renamo, integrando al grupo rebelde en
su estrategia regional. Al respaldar la Renamo,
Sudáfrica esperaba forzar al ejército de Zimbabwe a
intervenir más activamente en Mozambique,
menguando su capacidad para enfrentar a los
disidentes políticos en casa. Pretoria contaba con
que esto finalmente obligaría a Zimbabwe a
normalizar sus relaciones con Sudáfrica, otorgando
mayor legitimidad al régimen del apartheid. Mientras
la Renamo escalaba sus actividades en Mozambique
a comienzos de los 80s, las fuerzas militares
sudafricanas también emprendían sus propias
incursiones armadas en este país, apuntándole a
instalaciones económicas clave tales como el
oleoducto Beira.
En medio de una violencia continua, Zimbabwe había
firmado el primero de varios acuerdos con el gobierno
de Frelimo en 1980, otorgándole un papel directo en
la vigilancia de los “corredores de transporte”
mozambiqueños, vías económicas de supervivencia
64
Punto de Encuentro No.41
para aquel país sin costas. Con una presencia
significativa de Zimbabwe, los Estados de la Línea de
Frente a comienzos de los 80s seguramente estaban
convencidos de que la guerra contra la Renamo se
podía ganar por la vía militar. Con el tiempo, sin
embargo, se evidenció que los rebeldes contaban con
suficiente respaldo externo como para ocasionar un
daño sustancial y sostenido a los sistemas
mozambiqueños de ferrovías, puertos y
comunicaciones externas. Había comenzado así un
conflicto desgastador, sangriento y prolongado.
Los orígenes de la presencia militar de
Zimbabwe en Mozambique
Aunque las primeras tropas de Zimbabwe fueron
oficialmente desplegadas al “corredor de Beira”
en 1982, las guerrillas del Ejército de Liberación
Nacional de Zimbabwe (Zanla) de Robert
Mugabe habían operado fuera de Zimbabwe, en
territorio de Mozambique, desde comienzos de
los 70s, y hay evidencias de que algunas nunca
se fueron de allí. Este acuerdo surgió de un
supuesto convenio entre la Unión Nacional
Africana de Zimbabwe (ZANU) de Mugabe y el
gobierno del Frelimo de Mozambique establecido
con anterioridad a la independencia de
Zimbabwe. Mediante este acuerdo informal, se
cree que a un buen número de combatientes del
Zanla se les permitió permanecer en
Mozambique después de terminada la guerra de
independencia para ayudar a liquidar a la
Renamo y para organizar una fuerza de reserva
en caso de que los resultados electorales de
1980 en Zimbabwe le resultaran adversos a la
ZANU. El acuerdo entre Frelimo y la ZANU violaba
algunos aspectos del Acuerdo de Lancaster
House de 1979 que facilitó el paso de Zimbabwe
a la independencia. Su existencia jamás le fue
revelada a los comandantes del nuevo Ejército
Nacionales de Zimbabwe (ZNA), que incluía
antiguos miembros tanto del Zanla como del
ejército de Rhodesia.
Un falso amanecer
Aunque una absoluta antipatía por el régimen del
apartheid impedía adelantar cualquier forma
sustancial de cooperación con Sudáfrica, en
diferentes momentos las circunstancias presionaron
a los Países de la Línea de Frente a realizar
concesiones “pragmáticas” impopulares. El Pacto de
No-Agresión de Nkomati de 1984, el primer intento
de Mozambique por forjar una paz con Sudáfrica, es
un ejempl de esto. En medio de un sabotaje
sostenido por parte de la Renamo y una creciente
sequía en el sur de Mozambique, el Presidente
Samora Machel firmó el pacto, en buena parte para
satisfacer las condiciones políticas exigidas para
entregar la ayuda humanitaria de los Estados Unidos.
Como un incentivo adicional, también había recibido
la promesa de negociaciones directas con la Renamo
quienes, al verse desprovistos del respaldo
sudafricano, seguramente estarían en su punto tanto
para iniciar negociaciones como para verse obligados
a hacer concesiones. Todos los puntos del Pacto de
Nkomati encontraron la oposición de Zimbabwe y del
resto de Países de la Línea de Frente, quienes
temían que los sudafricanos estaban negociando de
mala fe y no estaban dispuestos a retirar su respaldo
a la Renamo bajo ninguna circunstancia.
propaganda. Con pocas esperanzas de una victoria
inminente, Machel no tenía otra opción que
consolidar su posición militar y esperar condiciones
más favorables para las negociaciones. Entretanto, la
adhesión estratégica al Pacto de Nkomati había
permitido la llegada de ayuda alimentaria a su país y
le había hecho merecedor de una alta posición moral
en las futuras negociaciones. Sin embargo, a lo largo
del año, Mozambique fue arrastrada al borde del
colapso y se vio obligada a solicitar todavía más
ayuda militar de sus vecinos más amigables.
Involucramiento de Zimbabwe
Para 1985, la gravedad de la amenaza de la Renamo
a la seguridad nacional de Zimbabwe se había hecho
evidente. El sabotaje de la infraestructura crítica de
transporte había ido deteriorando las rutas
independientes de comercio, además de que la
posibilidad creciente del colapso estatal en
Mozambique amenazaba su existencia. Para
complicar aún más las cosas, algunos sectores de la
Renamo habían anunciado sus intenciones de
expandir la guerra hacia Zimbabwe, con la aparente
complicidad del líder opositor Ndabaningi Sithole, por
entonces exiliado en los Estados Unidos.
En respuesta a la creciente crisis, el Presidente
Mugabe se reunió con el Presidente Machel en junio
de 1985 para discutir un aumento de la ayuda militar
a Mozambique. En agosto, declaró al Parlamento
que mantener el acceso al mar justificaba la
asignación de 30,000 efectivos del ejército y para
fines de mes el número de combatientes
desplegados a lo largo del corredor de Beira ya había
alcanzado los 10,000. Inicialmente, las tropas de
Zimbabwe ocuparon ante todo posiciones defensivas
pero, a medida que los ataques de la Renamo se
intensificaron durante los siguientes dos años,
Zimbabwe lanzó una “estrategia ofensiva-defensiva”.
Para 1987, había ya 20,000 soldados de Zimbabwe
estacionados en Mozambique. Para todos los
propósitos, Zimbabwe era un protagonista central en
la guerra de Mozambique.
De hecho, Nkomati sí falló, en parte porque algunos
sectores de la Renamo estaban convencidos de que
podían ganar la guerra por la vía militar, pero también
porque algunos intereses externos presionaron a los
rebeldes para interrumpir el diálogo con la promesa
de una continuación de la ayuda militar y financiera.
Aunque el Ministro de Exteriores “Pik” Botha y otros
miembros de la administración sudafricana habían
estado a favor de terminar la guerra, algunos eventos
posteriores confirmaron que sus esfuerzos fueron
debilitados por empresarios sudafricanos y
portugueses pro-Renamo, y por elementos
conservadores dentro del gobierno del apartheid,
especialmente dentro de las fuerzas de seguridad.
Estos grupos de línea dura continuarían imponiendo
un obstáculo que impedía la paz en Mozambique
hasta los últimos días del apartheid.
Reconociendo los inmensos problemas logísticos
enfrentados por las Fuerzas Armadas de
Mozambique (FAM), el Ejército Nacional de
Zimbabwe (ZNA) había accedido a emprender, desde
1985, operaciones ofensivas limitadas para destruir
bases de la Renamo. Una vez controladas, estas
bases se le entregaban a las fuerzas
gubernamentales para defenderlas. Las FAM, sin
embargo, se mostraban reticentes al despliegue de
tropas para custodiar bases aisladas cuando esto
implicaba dejar otras zonas, generalmente más
pobladas, vulnerables a los asaltos del enemigo.
Inevitablemente, las bases volverían a caer en manos
de la Renamo, confirmando las sospechas de
Zimbabwe de que las FAM carecían de la capacidad
militar para contrarrestar y derrotar a los rebeldes.
A raíz del Pacto de Nkomati, la Renamo adoptó
tácticas militares más depredadoras, atacando
sistemáticamente la población rural en una apuesta
sangrienta por capturar provisiones y ganar en
El asalto a Casa Banana
En agosto de 1985, Zimbabwe ideó una
operación a gran escala para recapturar Casa
Banana, el cuartel general de la Renamo en las
Agendas sustantivas para una paz posible
65
montañas Gorongosa de la provincia central de
Sofala. Aunque la operación fue exitosa y el líder
de la Renamo milagrosamente se salvó de ser
capturado, esta ofensiva paradójicamente
parecía haber sido planeada para subrayar la
incapacidad del Frelimo para ganar la guerra.
Una vez tomada Casa Banana, el ejército de
Zimbabwe llevó al Presidente Machel al
campamento para que pudiera comprobar por su
propia cuenta el alto nivel de organización militar
de la Renamo, capaz de poner en duda la
capacidad de una fuerza conjunta gobierno/
Zimbabwe para derrotar a los rebeldes.
Zimbabwe además comenzaba a sospechar que los
generales de Machel desorientaban deliberadamente
al Presidente para ocultar sus debilidades sobre el
terreno. Aunque en términos políticos la Renamo
estaba muy mal organizada, casi siempre
determinada por las prioridades de sus
patrocinadores externos, su superioridad militar en
áreas clave era evidente. Contrariamente a la
propaganda difundida por el gobierno, sus estructuras
de inteligencia y de comando eran bastante eficaces.
Además, Dhlakama ejercía un control relativamente
firme sobre muchos de sus combatientes, con
quienes permanecía en contacto mediante sistemas
de comunicación inmensamente superiores a los del
gobierno.
Llamamientos diplomáticos
Mientras continuaba con sus enfrentamientos
militares desgastadores, el gobierno del Frelimo
también exploraba los canales diplomáticos para
contrarrestar la creciente amenaza que representaba
la Renamo. En 1986, durante una cumbre de
emergencia de los Países de la Línea de Frente en
Lusaka, adelantó acuerdos de seguridad con
Tanzania y Zimbabwe, al igual que con Malawi.
Con sus rutas de comercio a lo largo del corredor de
transporte de Nacala sitiadas, Malawi sin duda
padecía las consecuencias de la guerra de
Mozambique. Sin embargo, la política exterior del
Presidente Banda era célebre por su idiosincrasia
particular y su país había albergado durante mucho
tiempo guerrillas de la Renamo. De la misma forma
que con la decisión de Malawi de conservar
relaciones diplomáticas plenas con el régimen
sudafricano del apartheid, este hecho enfureció a los
Países de la Línea de Frente y algunos meses antes
de la cumbre, el Presidente Machel había
amenazado con desplegar misiles a lo largo de la
frontera con su vecino desleal. Pese a una reticencia
inicial, la presión combinada de Tanzania, Zimbabwe
y Mozambique convenció a Banda de expulsar a la
Renamo de su territorio y en el transcurso de un año
las incursiones rebeldes desde Malawi se redujeron
drásticamente.
Malawi y la Renamo
Se cree que el respaldo de Malawi a la Renamo
fue el resultado de diversos factores. Por una
parte, el Presidente Banda siempre había hecho
66
Punto de Encuentro No.41
una lectura muy peculiar de la historia del sur del
África según la cual supuestamente la mayoría
del norte de Mozambique le correspondía por
derecho propio a Malawi. Al parecer, Banda tenía
la esperanza de que la Renamo orquestara una
ruptura del estado de Mozambique, permitiendo
que Malawi entrara a reclamar sus viejos
territorios perdidos.
Por otra parte, se sabía que altos mandos
militares y altos funcionarios de la
administración civil habían obtenido ganancias
considerables por su manejo de la ayuda externa
a la Renamo y de la ayuda internacional dirigida
a cerca de un millón de refugiados de
Mozambique que estaban en territorio de Malawi
durante la parte más álgida del conflicto. Aunque
el país indudablemente sufría las consecuencias
de la guerra de Mozambique, los mezquinos
intereses de estos oficiales y funcionarios había
debilitado sin duda el empeño de Malawi por ver
una resolución pacífica.
A finales de 1986, con el doble propósito de
demostrar su recién encontrada buena fe y de
proteger sus intereses económicos, Malawi desplegó
un buen número de efectivos militares a lo largo de la
vía férrea en el corredor de Nacala. Simultáneamente,
varias unidades de Tanzania también se desplazaron
a proteger el territorio recapturado de la Renamo.
Aunque Tanzania respaldaba decididamente la lucha
contra el apartheid y al gobierno del Frelimo, también
tenía sus propios intereses de seguridad que atender.
A continuación de su expulsión de Malawi, las
guerrillas de la Renamo habían lanzado una serie de
ofensivas a lo largo de las provincias del norte de
Mozambique y habían traspasado en varias
ocasiones la frontera de Tanzania.
Zimbabwe también aumentó su presencia militar en
Mozambique, aunque para entonces su compromiso
por encontrar una resolución negociada era bastante
firme. Su estrategia era aumentar la presión militar
sobre la Renamo para debilitar a los rebeldes en
relación con el gobierno, para luego forzarlos a entrar
en un proceso de negociación. Los esfuerzos por
convencer a Mozambique de la necesidad de
establecer negociaciones se redoblaron a lo largo de
1986, aunque esto fue varios años antes de que el
Frelimo estuviera dispuesto a discutir abiertamente la
posibilidad.
Abriendo el paso para los diálogos
A su regreso de la cumbre de Lukasa, el Presidente
Machel murió en un accidente aéreo sobrevolando
Sudáfrica. Fue reemplazado en su cargo por Joaquim
Chissano, quien fuera Ministro de Asuntos Exteriores
de Mozambique durante mucho tiempo, un firme
convencido de la imposibilidad de ganar la guerra.
Aunque estos hechos abrieron nuevas posibilidades
para una solución diplomática, Chissano no buscó de
manera inmediata las negociaciones porque
consideraba que las condiciones no estaban
maduras para alcanzar un acuerdo que a la vez
resultara sostenible y favorable a los intereses del
El Presidente Machel (izq.) con el Presidente Nyerere,
de Tanzania, la víspera de una cumbre en el frente,
Susaka, Zambia.
Fuente: Santimano / AIM
Frelimo. Por una parte, el ejército de Mozambique
era demasiado débil para garantizar la fuerza
negociadora que el Frelimo necesitaba para controlar
el resultado de los diálogos. Por otra parte, todavía
se requería un esfuerzo político sostenido para
alcanzar un consenso político amplio que respaldara
su estrategia de negociación.
Con la necesidad del consenso clara en su mente,
Chissano inmediatamente procedió a discutir con los
altos mandos del ejército sus puntos de vista sobre
la guerra. Los generales plantearon de forma unánime
que el problema era de dinero y que si Chissano
autorizaba un aumento en el presupuesto de defensa,
todavía estaban en condiciones de derrotar a la
Renamo. El presidente aceptó, con reservas, sus
demandas y así el año de 1987 constituyó un punto
de giro en la guerra de Mozambique cuando una gran
ofensiva por parte de la Renamo y la Brigada Búfalo
de Sudáfrica fue derrotada por una fuerza combinada
de tropas de Mozambique, Tanzania y Zimbabwe.
Paradójicamente, aunque Las Fuerzas Armadas de
Mozambique poco a poco ganaban terreno sobre la
Renamo, los aliados de Mozambique en el bloque
soviético estaban cada vez en peor situación para
mantener su respaldo militar, con lo cual la guerra
siguió resultando imposible de ganar. Cuando los
generales pidieron un nuevo aumento del
presupuesto, Chissano les respondió que no les daría
más dinero y que además buscaría una solución
política si no se alcanzaba una victoria antes de la
fecha que ellos mismos habían establecido. A medida
que se llegó a un estancamiento en la guerra entre la
Renamo y el ejército, esta estrategia se abrió paso y
la resistencia militar a las negociaciones se vio
considerablemente debilitada. Capitalizando su
posición de fuerza relativa, Chissano comenzó a
tantear el terreno para establecer contactos
indirectos con los rebeldes, aprovechando el respaldo
de algunos líderes religiosos de Mozambique. Para
entonces, la Renamo comenzaba a sospechar que
tampoco ellos podrían ganar la guerra, con lo cual se
mostraron muy receptivos, aunque cautelosos, frente
a los religiosos.
En 1988-89, algunos sucesos regionales como la
transición de Namibia a la independencia, el retiro de
las tropas cubanas de Angola y los albores de la
reforma en Sudáfrica contribuyeron a dar aliento a las
negociaciones. En junio de 1988, el Presidente
Chissano se reunió con su homólogo sudafricano,
P.W. Botha, con el fin de revivir un acuerdo entre los
dos países y Portugal sobre la represa
mozambiqueña de Cahora Bassa y su
abastecimiento de energía a Sudáfrica. También se
discutieron asuntos relativos al estatus de los
trabajadores inmigrantes y a los enlaces de
comunicación entre los dos países. Chissano
esperaba, con una relativa seguridad, que este
fortalecimiento de lazos económicos acabara por
motivar a Sudáfrica a que definitivamente suspendiera
su respaldo a la Renamo.
Agendas sustantivas para una paz posible
67
El Presidente Chissano con el Presidente de
Sudáfrica DeKlerk, Maputo, 1992
Dentro del nuevo clima de expectativas, Chissano
viajó por Mozambique para preparar a su pueblo para
la eventualidad de las negociaciones. En este
proceso, dejó de utilizar su expresión propagandista
de “delincuentes armados” y comenzó a referirse a la
Renamo por su nombre. En el 5° Congreso del
Frelimo en julio de 1989, se concentró en los
sectores de línea dura dentro del Frelimo,
convenciéndolos de que les convenía iniciar
acercamientos políticos con la Renamo. El Frelimo
decidió liberalizar el sistema político en este
Congreso, abriendo el camino a elecciones
multipartidistas. Además de consolidar los vínculos
con donantes internacionales, esta jugada le
garantizó al Frelimo el control sobre la reforma
política nacional, adelantándose a la posibilidad de
que la Renamo se involucrara más adelante. Sin
embargo, a pesar de su hábil maniobra para
marginalizar a los rebeldes antes de las
negociaciones, muchos de los miembros del Frelimo
seguían temiendo a las elecciones. Aunque habían
llegado al poder en 1974 con un abrumador respaldo
popular, el fracaso en el desarrollo y su incapacidad
para proteger a la gente a lo largo de la guerra eran
factores que habían desacreditado al partido.
Una difícil solidaridad
Además de aplacar a su partido y a sus generales, la
estrategia de Chissano para derrotar políticamente a
la Renamo requería también una sutil renegociación
de la larga alianza con Zimbabwe. Estos aliados
habían ido perdiendo la confianza en las capacidades
políticas y militares de Mozambique y necesitaban a
toda costa garantizar que sus intereses económicos
se vieran favorecidos independientemente del
resultado de los diálogos. En consecuencia, desde
1988 comenzaron a tolerar, si no a promover,
acercamientos informales entre las fuerzas de
Zimbabwe y la Renamo, así como a intensificar
operaciones de inteligencia para establecer los
niveles de respaldo de los rebeldes dentro de la
población local. Estas operaciones se facilitaron
considerablemente por los vínculos culturales y
étnicos entre los Shona y los Ndau, los grupos
étnicos dominantes en la ZANU y la Renamo
respectivamente. También se veían facilitadas por la
ausencia de acuerdos formales que establecieran
normas claras para la presencia de Zimbabwe en
Mozambique, los términos de las operaciones
militares conjuntas y reglas para la administración
civil en las áreas circundantes de las bases de
Zimbabwe.
Aunque el propio Chissano había avalado los
contactos entre el gobierno de Zimbabwe y la
Renamo con el ánimo de acelerar los diálogos, le
preocupaba cada vez más que sus aliados se
estuvieran cubriendo la espalda negociando con
ambas partes con miras a los futuros desarrollos
políticos. Las tensiones aumentaron cuando se
descubrió que Zimbabwe retenían en sus bases a los
soldados capturados de la Renamo, unas valiosas
fuentes potenciales de inteligencia. Preocupado por
el posible desarrollo de una agenda independiente de
68
Punto de Encuentro No.41
Fuente: Momade / AIM
Zimbabwe en Mozambique, Chissano pidió una
relación más formal y reglamentada para consolidar
la alianza y asegurarse de que las acciones de
Zimbabwe concordaran con los intereses de su
propio gobierno. Aunque sus demandas eran
comprensibles, Mozambique seguía dependiendo
fuertemente de la presencia militar de Zimbabwe y el
Presidente Mugabe siguió guiándose por sus
instintos prudentes. Consecuentemente, las
relaciones entre los aliados se enfriaron
considerablemente y los funcionarios de Mozambique
siguieron desconfiando de los motivos de Zimbabwe
hasta las propias elecciones de 1994.
Movimientos preparatorios
Pese a, y tal vez debido a, este enfriamiento de las
relaciones diplomáticas oficiales, el Presidente
Mugabe entró a jugar un papel crucial en concretar
negociaciones entre el Frelimo y la Renamo. También
contribuyó la ayuda de “Tiny” Rowland, por entonces
gerente de la multinacional británica Lonrho. Entre
julio de 1988 y octubre de 1990, Rowland proporcionó
transporte y fondos de ayuda para que Mugabe y el
Presidente Moi de Kenya mediaran entre
representantes de la Renamo y del Frelimo. Estas
actividades se llevaron a cabo en diferentes capitales
de la región, como una ronda preparatoria para
negociaciones más formales en Roma y tuvieron el
apoyo de diversos actores regionales e
internacionales, incluyendo a los presidentes Banda
de Malawi, Kaunda de Zambia y Masire de
Bostwana.
Por carecer de habilidades políticas y de experiencia
negociadora, además de su escaso conocimiento de
procesos constitucionales y electorales, la Renamo
tenía mucho que perder en un proceso de paz.
Durante la euforia diplomática inicial, por lo tanto, los
rebeldes fueron muy cautos en sus respuestas a la
apertura de Mozambique y Zimbabwe. No obstante,
aunque el respaldo exterior y las ganancias de
actividades ilegales como el tráfico de marfil y de
piedras preciosas le habían permitido a la Renamo
cubrir sus necesidades a lo largo del conflicto, los
rebeldes ahora no contaban con suficiente autonomía
financiera. Este hecho no pasó desapercibido para
Rowland y para Zimbabwe, quienes, con la
aquiescencia de Chissano, comenzaron a canalizar
fondos considerables a la Renamo para comprar su
cooperación. Una vez que los rebeldes se
convencieron de que no podían ganar la guerra, estos
incentivos pasaron a jugar un papel decisivo en su
decisión de pactar la paz.
A medida que aumentaron las posibilidades del
diálogo directo, los sudafricanos también
comenzaron a considerar el futuro de la Renamo.
Para entonces, la influencia de los estamentos de
línea dura había declinado notoriamente y Sudáfrica
era claramente consciente de la debilidad de los
rebeldes. Para proteger sus cambiantes intereses en
las transformación de la economía política del sur del
África y para maximizar la integración de la Renamo
en el juego político, Sudáfrica replanteó su respaldo a
los rebeldes. Varios funcionarios de alto rango
realizaron visitas secretas a las zonas controladas
por la Renamo a finales de los 80s para discutir con
los rebeldes la mejor forma de estructurar y articular
sus exigencias políticas. El papel de “Pik” Botha
resultó especialmente significativo en estas visitas, al
igual que en facilitar el contacto entre la Renamo y el
gobierno de Mozambique.
Comienzo del camino
Mientras continuaron produciéndose los contactos
informales entre la Renamo y el Frelimo en las
capitales de Bostwana, Kenya, Malawi, Zambia y
Zimbabwe, las negociaciones oficiales se iniciaron en
Roma a partir de julio de 1990. Financiados por el
gobierno italiano y acogidos por la comunidad laica
de Sant’Egidio, estos diálogos se desarrollaron con
una lentitud agónica y con muchos contratiempos.
Un primer desacuerdo se presentó en relación con
quiénes serían los mediadores oficiales. Kenya
presionó a la Renamo para exigir que el Presidente
Moi cumpliera ese papel, mientras que el Frelimo
insistía con fuerza en optar por Mugabe. Finalmente
se llegó a un acuerdo sobre un equipo de cuatro
miembros elegidos de Sant’Egidio, del
establecimiento político italiano y de la Iglesia
Católica de Mozambique.
Una vez se iniciaron los diálogos oficiales, dos
acontecimientos clave contribuyeron a acelerar su
éxito, reduciendo la injerencia de intereses externos
en el conflicto y allanando el camino para una
resolución admisible y genuinamente mozambiqueña.
El primero fue la posición decidida asumida por el
líder del CNA, Nelson Mandela, cuando fue liberado
de prisión en 1990. En su primera alocución
internacional en el estadio de Wembley en Londres,
Mandela exigió de Pretoria la interrupción definitiva
de cualquier forma de respaldo militar a la Renamo.
Ante el evidente riesgo de alejar al CNA y sus
simpatizantes en la frágil transición de salida del
apartheid, el Presidente De Klerk decidió confrontar a
los generales de línea dura que quedaban y la
exigencia de Mandela pronto fue atendida.
El segundo acontecimiento sucedió en Roma el 1º de
diciembre, cuando el Frelimo y la Renamo acordaron
los términos para un cese al fuego parcial que, entre
otras cosas, confinaba a las tropas de Zimbabwe a
los corredores de transporte de Limpopo y Beira.
Aunque se presentaron violaciones al cese al fuego
en ambas partes, se trataba de un importante hecho
simbólico. La aceptación en principio de Mugabe de
acordonar sus tropas abrió el camino para una mayor
confianza entre él y el líder de la Renamo, Afonso
Dhlakama y le confirió considerable influencia sobre
el líder rebelde. Como el riesgo de que la Renamo se
retirara seguía siendo la mayor amenaza al proceso
de paz durante los diálogos de Roma, durante la
posterior implementación del acuerdo de paz e
incluso hasta la propia realización de las elecciones,
este cambio de relaciones demostró ser de gran
valor. Con diversos grados de respaldo de Tiny
Rowland, los sudafricanos y otros líderes regionales
e internacionales, Mugabe entraría a jugar un papel
crucial en todas las etapas convenciendo a
Dhlakama que permaneciera incorporado al proceso.
Agendas sustantivas para una paz posible
69
Los “12 principios” del gobierno de
Mozambique para la paz
1. Enfrentamos una operación de desestabilización que no debe confundirse con una disputa entre dos
partidos.
2. La operación ha sido montada mediante actos brutales de terrorismo que producen un inmenso
sufrimiento que recae, ante todo, sobre la población y sus propiedades. Cientos de miles de personas ya
han muerto. Una gran cantidad de infraestructura económica y social del país ha sido destruida o
paralizada, impidiendo la vida normal de los ciudadanos y convirtiendo a millones de personas en
desplazados.
3. La finalidad es poner fin a esta situación inhumana. La primera acción debe consistir en detener todos los
actos terroristas y delincuenciales.
4. Después, se deben crear condiciones para que todos los ciudadanos de Mozambique tengan condiciones
de vidas normales, de tal forma que por una parte puedan participar en la vida política, económica, social
y cultural del país, y por otra puedan formar parte de la discusión y definición de las políticas que guiarán
al país en todos estos aspectos (políticos, económicos, sociales y culturales).
5. Las políticas se establecen por consenso nacional, formuladas mediante un proceso de consulta y
debate con las personas y los grupos sociales implicados. La revisión continua de la Constitución se ha
llevado a cabo por medio de un debate que apunta a introducir factores de participación democrática en el
funcionamiento del Estado. Se han hecho consultas con las instituciones religiosas en el proceso de
preparación de la legislación sobre libertades religiosas.
6. El diálogo se orientará a clarificar estas posiciones y en otorgar garantías de participación en él a todos
los individuos, incluyendo aquellos que hasta entonces habían estado involucrados en acciones violentas
de desestabilización.
7. Esta participación y disfrute de derechos se aplica de manera inmediata a los procesos que ya estaban
en camino relativos a la afirmación de los principios definidos en la Constitución en relación con: la
protección de libertades individuales y colectivas; la protección de derechos humanos; la protección de
los derechos democráticos.
8. Las libertades individuales y sociales, tales como la libertad de culto, la libertad de expresión y la libertad
de reunión, están garantizadas. No deberán usarse contra los intereses generales de la nación. No
deberán usarse para destruir la unidad nacional, la independencia nacional y la integridad de las
personas y la propiedad. No deberán usarse para propagar el tribalismo, el racismo, el regionalismo o
cualquier forma de divisionismo o sectarismo. No deberán usarse para preparar acciones castigadas por
la ley, tales como el robo, el asesinato o la agresión. No pueden ser usados para la preparación o la
perpetración de actos violentos contra el Estado y le Constitución, tales como movimientos de secesión
o golpes de estado.
9. Los cambios y revisiones de las políticas o la Constitución, o los cambios y revisiones a la legislación
principal del país, donde en muchos casos ya se ha realizado un debate y una consulta con los
ciudadanos o está en camino, pueden y deben ser introducidos únicamente mediante la amplia
participación de todos los ciudadanos.
10. Es inaceptable que un grupo haga uso de la intimidación o la violencia para imponerse sobre el conjunto
de la sociedad. Es antidemocrático alterar la constitución y las leyes del país mediante la violencia de un
grupo.
11. La normalización de la vida y la integración de aquellos hasta ahora involucrados en acciones violentas
de desestabilización implica, en un sentido general, su participación en la vida económica y social por
medio de formas viables aceptadas por ellos y garantizadas por el gobierno.
12. La aceptación de estos principios podría llevar a un diálogo sobre las formas de acabar con la violencia,
establecer la paz y normalizar la vida de todos en el país.
Tomado de la declaración del Presidente Chissano en Maputo, el 17 de julio de 1989
70
Punto de Encuentro No.41
Declaración de 16 puntos de la Renamo
1. Desde 1964, el pueblo de Mozambique muere a diario, víctima de la guerra.
2. Resulta imperativo, por lo tanto, que todos los verdaderos nacionalistas y amantes de la paz, afiliados o
no a una organización política, deban hacer esfuerzos por movilizar los medios efectivos a su disposición
para encontrar una solución genuinamente mozambiqueña y africana que conduzca a una paz y una
estabilidad duraderas.
3. El pueblo de Mozambique necesita libertad. La libertad precede a la estabilidad, la prosperidad y al
respeto por las tradiciones individuales.
4. Creemos que es un principio imperativo que el pueblo es soberano y tiene derechos inalterables (sic) para
elegir al líder que servirá a sus expectativas y sus tradiciones esenciales.
5. La Renamo es una fuerza política activa en la arena política de Mozambique. Cualquier solución de paz
debe tomar en cuenta esta realidad, junto con las tradiciones, la cultura, el actual nivel de desarrollo y
otras realidades presentes.
6. No es la intención de la Renamo cambiar el orden existente en Mozambique por medio del enfrentamiento
armado.
7. La Renamo jamás consentirá que la fuerza militar se utilice para imponer un liderazgo o las opciones
políticas contrarias a la voluntad del pueblo.
8. Ninguna de las partes involucradas en este conflicto tiene nada que ganar con la continuación de esta
guerra. Solamente se agrava cada día el sufrimiento del pueblo.
9. Los ataques verbales deberán ser evitados por quienes participan en el enfrentamiento, así como por
aquellos directamente interesados en nuestro país y la región. Deberíamos subrayar el futuro y no el
pasado.
10. La propaganda contra la Renamo no cambiará la realidad política y militar en Mozambique.
11. La presencia de las fuerzas extranjeras traídas por el Frelimo no trajeron paz ni bienestar a nuestro
pueblo. Nosotros en la Renamo vemos esta presencia como un obstáculo para la paz. Adicionalmente,
implica una afrenta para nuestra dignidad y una pérdida de soberanía e independencia.
12. Para la resolución del actual conflicto, la Renamo toma en cuenta los intereses vecinos y regionales para
continuar el proceso.
13. La Renamo se ha comprometido en continuar con la actual iniciativa de paz. La Renamo hará todos los
esfuerzos necesarios para que el proceso continúe.
14. La Renamo está de parte de la población de Mozambique y se opone a cualquier masacre o violación
contra la población. La Renamo es una fuerza del pueblo. Su fortaleza recae en el pueblo.
15. La Renamo es una fuerza guerrillera cuya supervivencia depende del pueblo y por lo tanto está en su
naturaleza oponerse a las masacres o las violaciones contra la población. La razón de la existencia de la
Renamo es el pueblo.
16. La Renamo pide una negociación genuina que conduzca a la reconciliación nacional sin victoriosos ni
vencidos, y sin una recriminación seguida de una reforma constitucional; a unir los esfuerzos con el fin de
formar una nueva Mozambique donde se reafirme la hermandad mediante el libre debate de las ideas y la
decisión por consenso; y a una nueva Mozambique donde la contienda armada nunca vuelva a ser el
último y único recurso para la solución de nuestros problemas.
Tomado del comunicado de prensa de la Renamo: “En busca de la paz: la respuesta de la Renamo a las
propuestas del Frelimo”, Nairobi, 15 de agosto de 1989.
Agendas sustantivas para una paz posible
71
Consensos forzados:
Petición al LTTE en Sri Lanka
estrategias del gobierno para
la guerra y la paz en Sri
Lanka 1994-98
Kumudini Samuel
Kumudini Samuel es Coordinadora Adjunta del
colectivo Women and Media Collective (WMC) y
editora de Women’s Rights Watch, basada en
Colombo, Sri Lanka
E
Secretario del Presidente, K. Balapatabandi, y una
delegación de cuatro miembros del LTTE,
encabezada por S.P. Tamilselvan. Los diálogos se
vieron complementados y eficazmente orientados por
un intercambio de más de 40 cartas entre la
presidente y sus representantes, y el LTTE.
l gobierno de coalición de la Alianza del Pueblo
(PA) llegó al poder en Sri Lanka en agosto de
1994 con un arrollador mandato por la paz. En
enero de 1995, el nuevo gobierno concluyó un
acuerdo de cese de hostilidades con los Tigres de
Liberación de Tamil Eelam (LTTE). Con el cese, el
militarismo nacionalista dio paso campañas por la
paz, la democracia y la reconciliación, y a debates
sobre reforma constitucional y devolución política. El
final del conflicto armado en Sri Lanka finalmente
parecía estar al alcance.
En noviembre de 1994, las expectativas populares
sobre el insipiente proceso de paz se vieron
reforzadas cuando Chandrika Bandaranaike
Kumaratunge, de la PA resultó victoriosa en las
elecciones presidenciales. El nacionalismo Sinhala
había sido marginalizado en unas elecciones donde
prácticamente todos los grupos étnicos, incluyendo
los Tamil en algunas de las zonas en conflicto,
habían votado arrolladoramente por la presidente. Las
organizaciones de paz de la sociedad civil estaban
eufóricas y su renovado activismo culminó en
diciembre de 1994 con una multitudinaria marcha por
las calles de Colombo y un mitin político donde miles
de activistas hicieron un llamado tanto a la
presidente como al LTTE para que avanzaran en un
proceso de paz. El mismo llamado fue llevado luego
a Jaffna por un grupo de activistas sinhaleses, con
una acogida entusiasta. Se trataba de la primera
delegación civil que visitaba la península desde que
las vías de transporte habían sido interrumpidas y el
LTTE había tomado el control de la región en 1990.
Negociaciones entre el gobierno y el LTTE
En respuesta a la apertura conciliadora del nuevo
gobierno, el LTTE dio a conocer su voluntad de
reiniciar negociaciones de paz por primera vez desde
1990.
A partir de octubre de 1994, se realizaron cuatro
rondas de diálogos en Jaffna entre equipos del
gobierno de diversa composición, liderados por el
72
Punto de Encuentro No.41
Las primeras tres rondas de diálogo arrojaron algunos
resultados, especialmente el cese de hostilidades y
un alivio del embargo económico del gobierno sobre
Jaffna. Durante este período, sin embargo, muy
pronto se pudo ver que el gobierno y el LTTE tenían
agendas fundamentalmente diferentes. El gobierno
aspiraba a negociar simultáneamente los
lineamientos para un cese al fuego formal, un
programa de reconstrucción y rehabilitación para el
norte y el este asolados por la guerra, y un paquete
político para resolver el conflicto étnico. Entretanto, el
LTTE aspiraba a un proceso paso a paso, que incluía
un cese al fuego formal y la “normalización” de la vida
civil en el norte y el este antes de dar inicio a las
negociaciones políticas. Su posición exigía atender
las consecuencias de la guerra antes de entrar a
abordar sus causas.
El LTTE condicionó la cuarta ronda de diálogos a la
aceptación de cuatro exigencias: el completo
levantamiento del embargo económico a Jaffna,
exceptuando solamente armas y explosivos, la
suspensión de la prohibición de pesca marítima, el
desmantelamiento de la base del ejército en
Pooneryn, en la carretera principal de acceso a
Jaffna, y el derecho a que los miembros armados del
LTTE se pudieran movilizar sin impedimento por el
este de Sri Lanka.
El gobierno aceptó las primeras dos exigencias del
LTTE, considerándolas vinculadas al bienestar de la
población, y manifestó su voluntad de buscar
compromisos. El embargo de combustibles se debía
suspender y la pesca se autorizaba, exceptuando un
perímetro de un kilómetro alrededor de los
campamentos del ejército en la costa. El gobierno
además prometió revisar el estatus de la base de
Pooneryn al cabo de tres meses o con el reinicio de
las negociaciones políticas, lo que sucediera primero.
Al mismo tiempo, sin embargo, sugirió que
Pooneryn, junto con el libre movimiento de los
miembros del LTTE en el este, se discutieran a la luz
del acuerdo de cese de hostilidades que había
llevado al congelamiento de todas las posiciones
militares.
Aunque estas concesiones anunciadas salvaron la
cuarta ronda de diálogos, el LTTE las declaró
evasivas y carentes de compromiso, y el 18 de abril
anunció su retiro del proceso de negociación. El 19
de abril, atacaron y destruyeron dos embarcaciones
de la armada de Sri Lanka ancladas en Trincomalee,
terminando unilateralmente el cese de hostilidades.
Se han hecho muchas conjeturas sobre la ruptura de
las negociaciones: que el gobierno de Sri Lanka no
tenía serias intenciones de restaurar la “normalidad”
para los civiles del norte, que tanto el LTTE como los
militares utilizaron el breve período de “paz” para
rearmarse y reagruparse, que la dirigencia del LTTE
no estaba dispuesta a apoyar un proceso
abiertamente democrático que condujera a la
solución del conflicto étnico, y que el gobierno
buscaba simplemente crear una impresión favorable
entre la comunidad internacional para garantizar la
ayuda económica. Lo que resulta claro en todo caso
es que al romper unilateralmente el proceso de paz,
el LTTE deterioró su propia credibilidad y mejoró la
del gobierno, tanto en el nivel nacional como
internacional.
La guerra por la paz
Ni el movimiento civil por la paz ni la presidente
parecían preparados para que los diálogos se
interrumpieran tan abruptamente y no había una
estrategia de emergencia para proteger el proceso de
paz. Durante un tiempo, la indignación en el sur
contribuyó a fortalecer actitudes militaristas y
prevaleció el argumento de que el LTTE era una
organización exclusivista empeñada solamente en la
secesión. Aunque la presidente continuaba
sosteniendo que se necesitaba una solución política
para atender los reclamos de las minorías en Sri
Lanka, también consideraba que el LTTE tenía que
ser debilitado militarmente y se le debía expulsar de
su fortín en Jaffna. Surgió así una nueva estrategia
del gobierno, denominada “guerra por la paz”.
En diciembre de 1995, tras dos grandes ofensivas,
las fuerzas armadas recuperaron Jaffna, hasta
entonces en poder del LTTE. Las operaciones
militares de abril y mayo de 1996 consolidaron el
control del gobierno y un contingente de 30,000
efectivos del ejército fue desplegado a la zona para
asegurar y ayudar a administrar la península. Los
temores generalizados de que el asalto final sobre
Jaffna causaría muerte y destrucción masiva
resultaron innecesarios porque el LTTE emprendió su
retirada a medida que el ejército se aproximaba,
forzando a casi toda la población a reubicarse con
ellos.
Agendas sustantivas para una paz posible
73
La evacuación y el retiro de Jaffna fue una apuesta
arriesgada donde el LTTE ganó y perdió. Sus
acciones evidentemente minimizaron las bajas
civiles, pero a la vez la pérdida de la ciudad deterioró
la confianza popular en que el LTTE podía
mantenerse firme ante un ejército invasor Sinhala,
menoscabando la imagen de invencibilidad del grupo.
Antes de que se pudieran recuperar, además, hubo
otro revés para los Tigres. Pocos meses después de
la evacuación, una gran mayoría de civiles
desplazados regresó a Jaffna, dispuestos a vivir bajo
la presencia militar, apartándose por primera vez
desde 1990 de la autoridad del LTTE. Esto
constituyó, sin duda, una afirmación de la negativa de
la población a soportar los sacrificios exigidos por la
estrategia militar del LTTE. También expresaba el
deseo popular de negociar la vida en la península con
los militares y el gobierno de Colombo.
Desde mayo de 1996, el ejército ha intentado
consolidar su posición en Jaffna, procurando además
despojar al LTTE de su fortín en las junglas de Vanni,
muy cerca de Jaffna. Se esperaba que esta
operación, con el nombre de Jaya Sikurui (Victoria
Asegurada) hubiera despejado la principal ruta de
suministros a Jaffna en tres meses. Por el contrario,
las batallas continúan con bajas en ambas partes
más numerosas que en cualquier otro momento en
15 años de guerra. En definitiva, aunque consiguió
restablecer su presencia en la península de Jaffna, el
gobierno se ha visto profundamente involucrado en el
mismo conflicto que antes había tratado de terminar.
El paquete político
Mientras persiste en su ofensiva militar para capturar
la principal ruta de suministros a Jaffna y desalojar al
LTTE de las junglas de Vanni, el gobierno del PA ha
seguido desarrollando un marco constitucional, sin
participación del LTTE, capaz de acomodar las
aspiraciones nacionalistas de los tamiles dentro de
una Sri Lanka unida. Esta segunda ruta en su
estrategia para poner fin al conflicto étnico se dio a
conocer en agosto de 1995, con la publicación de
extensas propuestas de autonomía regional.
Estas propuestas plantean una reestructuración
radical del sistema actual de devolución introducido
en los términos del Acuerdo Indo-Lanka de 1987. Los
poderes del gobierno central y de las regiones debían
reconstituirse, con una mayor autonomía cedida a los
“consejos regionales”. Lo principal en la propuesta
era que la lista de “poderes concurrentes” que había
obstaculizado y diluido los intentos de devolución de
finales de los 80s, debía abolirse. La mayoría de
poderes en esta lista debían transferirse a los
consejos regionales propuestos.
El sistema previsto de devolución además requería
reformas fundamentales a la constitución vigente. La
enmienda más controvertida sería la reformulación del
estado de Sri Lanka, pasando de entidad unitaria a
una “república soberana unida, con una Unión de
Regiones”. Se estipulaba que el cambio
constitucional requeriría de la aprobación del pueblo
mediante un referendo, además de las
74
Punto de Encuentro No.41
acostumbradas dos terceras partes de mayoría
parlamentaria.
Para enero de 1996, el gobierno había preparado un
borrador del texto legal con sus conceptos de la
devolución, que se sometió a debate por parte del
comité especial parlamentario para reformas
constitucionales. Desafortunadamente, este comité
fue incapaz de llegar a un consenso significativo,
pese a los casi dos años de deliberaciones. En un
intento por destrabar esta situación, el gobierno
presentó una propuesta de constitución al parlamento
en octubre de 1997, incorporando sus ideas sobre la
reforma constitucional, aunque modificada a la luz de
los principales debates del comité.
Elecciones de gobierno local en Jaffna
Para tratar de apartar a la población de Jaffna de la
influencia del LTTE, para promover la legitimidad de
los partidos políticos Tamil constitucionales y para
relevar a los militares de responsabilidades
administrativas onerosas, el gobierno anunció en
1997 que realizaría elecciones locales en Jaffna por
primera vez desde comienzos de los 80s. Estas
elecciones se llevaron a cabo el 29 de enero de 1998.
Todos los partidos Tamil establecidos participaron,
incluyendo el Frente de Liberación Tamil Unido
(TULF), que entró a la contienda apenas una semana
antes de los comicios.
Pese a la incertidumbre sobre la posición del LTTE
respecto a las elecciones, al aparente desinterés de
los votantes, al asesinato por parte del LTTE de
nueve miembros (incluyendo dos candidatos) del
Partido Democrático del Pueblo Eelam (EPDP), a
que los partidos en la contienda todavía estaban
armados, al registro de candidatos desconocidos y a
una campaña insuficiente, cerca del 50 por ciento de
los votantes residentes registrados en la península
depositaron sus votos. De un electorado de cerca de
572,000, no obstante, se calculaba que sólo unos
200,000 estaban registrados y residían en la
península. El resto estaban desplazados, en el exilio
o estaban impedidos de alguna forma para votar.
En definitiva, se establecieron 17 consejos por medio
de las elecciones. De estos, diez quedaron en
manos del EPDP, cuatro del Frente Democrático de
Liberación del Pueblo (DPLF), dos del TULF y uno de
la Organización de Liberación Tamil Eelam (TELO).
Por parte del TULF, Sarojini Yogeswaran, viuda de un
parlamentario del TULF asesinado por el LTTE, fue
elegida la primera mujer alcaldesa de Jaffna,
retrasando las posibilidades de diálogo con el LTTE
como un primer paso para alcanzar una paz real.
Las elecciones locales en Jaffna fueron una medida
necesaria para reintroducir una administración civil en
la península. Aunque la programación en el tiempo y
la manera en que fueron impuestas se pueden
criticar, el pueblo de Jaffna en efecto eligió civiles
para los consejos locales sin coerción, demostrando
el deseo de ser administrados democráticamente por
su propia comunidad. Esta aspiración habría podido
transformarse en una base sólida para una salida
negociada del conflicto étnico. Sin embargo, el
gobierno ha fallado en la entrega de recursos
adecuados para ayudar al trabajo de la alcaldía de
Jaffna y los consejos, lo cual ha sido motivo de una
gran frustración y desesperación.
El legado del paquete del PA
Aunque el gobierno del PA tuvo un éxito inusitado en
la moderación de la política del sur entre 1994 y
1997, siguió existiendo un grupo mayoritario de
budistas nacionalistas Sinhala, tanto dentro como
fuera del parlamento, obstinadamente empeñados en
minimizar la transformación del poder estatal en Sri
Lanka. Este grupo, que considera cualquier
propuesta de autonomía regional como un preludio a
la separación, ha mantenido una influencia
considerable, en gran medida debido a la precaria
mayoría parlamentaria de un solo voto de ventaja para
la coalición gobernante. La necesidad del gobierno de
aplacar a estos sectores de línea dura ha tenido un
impacto significativo sobre la evolución de la
propuesta de enmienda constitucional de octubre de
1997. En consecuencia, muchas de las
características positivas y progresistas de las
propuestas de devolución de 1995 se han perdido o
diluido.
Una de las muchas maneras en que la propuesta
constitucional reafirma los intereses mayoritarios a
expensas de las minorías nacionales es que continúa
otorgando al budismo un lugar prominente,
reconociendo los derechos de las minorías religiosas,
pero dando a sus tradiciones un estatus claramente
secundario en la vida de Sri Lanka. Un segundo
inconveniente que puede obstaculizar los futuros
esfuerzos de devolución es que no se han incluido
disposiciones para asegurar la participación de
representantes regionales en instituciones del
gobierno central. Se pasó por alto sin mayores
consideraciones una propuesta independiente para la
creación de una segunda cámara legislativa que
permitiera otorgar a las minorías concentradas
regionalmente un papel garantizado en la toma de
decisiones a nivel nacional. Si la constitución ha de
conseguir un pleno respaldo en diversas
comunidades a lo largo de Sri Lanka, estos y otros
escollos deben corregirse.
Durante los últimos meses de 1997, la propuesta
constitucional desató un agitado debate en los
círculos políticos del sur. En enero de 1998, sin
embargo, todas las discusiones se tornaron más que
todo académicas cuando el Partido Nacional Unido
(UNP), el principal grupo opositor, rechazó la
propuesta constitucional y publicó un primer
documento de sus propias propuestas
constitucionales. Esta movida garantizó que el
gobierno no pudiera alcanzar los dos tercios de
respaldo parlamentario necesarios para convertir su
constitución en ley, echando por la borda la ligera
oportunidad que habría tenido de avanzar en una
resolución política. Con el paquete constitucional
estancado en el comité especial parlamentario y el
enfrentamiento entre el gobierno y el LTTE tan radical
como nunca antes, las posibilidades de un final de la
guerra y una solución política negociada al conflicto
en Sri Lanka se ven bastante remotas.
Epílogo
Aunque la estrategia del gobierno del PA de la “guerra
por la paz” siempre ha sido problemática, sus
contradicciones han empezado a debatirse. En el
actual contexto de un estancamiento político
prolongado, el gobierno parece empeñado en
continuar la guerra mientras renuncia a su
responsabilidad de revitalizar el proceso de paz en
vista de los obstáculos y la intransigencia del LTTE.
La falta de resolución del gobierno en perseguir la
paz se hace evidente en su reticencia a construir un
consenso Sinhala sobre la necesidad de establecer
negociaciones y en torno al paquete de reforma
constitucional.
Si se ha de encontrar una salida al presente
estancamiento, tiene que verse un aumento de la
voluntad política de parte del gobierno, pero también
de la oposición y del LTTE. Dejando de lado los
intereses políticos nacionalistas y oportunistas,
todas las partes deben dejar atrás los errores del
pasado y emprender valientemente opciones
diferentes para vivir y dejar vivir con dignidad. Para
facilitar este proceso, es claro que Sri Lanka ahora
necesita un intermediario honesto que inicie un
proceso de mediación entre las partes del conflicto.
Nota del editor:
En 1999, la presidente Chandrika B.
Kumaratunge fue reelegida por un segundo
período hasta 2005, durante el cual la estrategia
de la “guerra por la paz” no consiguió un cambio
significativo en las condiciones de control
territorial de las partes. En 2001, el LTTE
inesperadamente renunció a su exigencia de un
estado independiente, planteando que una forma
de gobierno autonómico regional podría
satisfacer sus aspiraciones. Con la mediación
de Noruega, se llegó a un acuerdo de cese al
fuego que se ha cumplido de forma muy precaria
hasta la fecha.
El nuevo presidente, Mahinda Rajapaksa, planteó
inicialmente una negociación de concesiones
autonómicas dentro de una constitución unitaria,
pero la propuesta fue rechazada por el LTTE, que
insistió en que la total independencia Tamil era
la única alternativa si su exigencia de una
constitución federal no se cumplía.
A mediados de 2006, el presidente Mahinda
Rajapaksa convocó a una “cumbre de todos los
partidos” para formar un consejo asesor con
miembros de todos los partidos políticos con la
misión de preparar un marco de consenso que
se presentaría al LTTE como propuesta del
gobierno.
Entretanto, la violencia ha aumentado y el LTTE
ha empezado a hablar de una “guerra definitiva
por la independencia del Tamil Eelam”.
Agendas sustantivas para una paz posible
75
76
Punto de Encuentro No.41
Segunda parte:
Estudios de caso en
América Latina
Agendas sustantivas para una paz posible
77
El Presidente Álvaro Arzú enciende una llama por la paz.
A su lado, el Comandante Rolando Morán, de la URNG,
dieciembre 26 de 1996.
Fuente: Rene P
La negociación de paz en Guatemala:
una agenda de desarrollo
Entrevista con Juan Pablo
Corlazzoli
Juan Pablo Corlazzoli fue Representante del
Secretario General de Naciones Unidas en la
negociación principal de los acurdos de paz en
Guatemala y Coordinador Residente de la
Misión de Naciones Unidas en Guatemala,
MINUGUA. Actualmente es el Representante en
Colombia de la Oficina de la Alta Comisionada
de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
INDEPAZ: ¿Cómo fue el proceso para llegar a la
agenda sustantiva de negociación en
Guatemala?
Juan Pablo Corlazzoli: Quizás convenga reiterar
que el conflicto de Guatemala tiene treinta y seis
años de duración. En el año 87 que firman los
acuerdos de Esquipulas 2, que optan por el camino
de una paz negociada, a diferencia de otras
estrategias muy en boga en ese momento a nivel
internacional y con una fuerte presencia en
Centroamérica, de procurar la resolución de los
conflictos armados por la vía militar procurando la
derrota total de los sectores alzados en armas y los
sectores insurgentes. Los acuerdos de Esquipulas 2
fueron muy importantes, porque fueron los que
realmente desencadenaron de manera concreta el
inicio de los procesos de negociación. No fue un
proceso fácil. El primer elemento importante fue
generar las condiciones de voluntad política que
requiere todo proceso de negociación, como el de
construcción de la paz. Era necesario construir
progresivamente los niveles de confianza necesarios
78
Punto de Encuentro No.41
para poder llegar a una negociación que realmente
pudiera culminar de una manera positiva, en un
contexto donde al comienzo las partes no estaban
seguras de poder llegar a una solución de paz.
Creo que otro elemento crucial fue también la variable
de contexto internacional. En aquel momento, en el
mundo comenzaban a producirse grandes cambios
como la transformación del socialismo real, la
transformación de la Unión Soviética, la de Alemania
con la caída del muro de Berlín, la unificación de
Alemania, un gran cambio en el conjunto de lo que
en ese momento se llamaba el mundo socialista, que
era un mundo referencial de gran fuerza para los
sectores insurgentes en el caso de Guatemala.
También hay que resaltar que en el año 85 se
realizaron en Guatemala, por una parte la reforma
constitucional, una nueva constitución y por otra la
elecciones que dieron lugar a la puesta en marcha
del gobierno con legitimidad democrática otorgada
por la participación de la ciudadanía en las urnas. O
sea, que diez años antes de la firma de la paz,
tenemos gobiernos democráticos. Esta es una de las
variables fundamentales para que prosperasen los
diálogos y luego el proceso de paz. Por primera vez,
la insurgencia se empezaba a plantear la posibilidad
de que los objetivos y los propósitos que estaban
persiguiendo por la vía armada también se podían
lograr a través de la acción política realizada a través
de la participación en las contiendas electorales.
Este primer gobierno democrático en el año 85, con
el presidente Vinicio Cerezo, es el que inicia
conversaciones con los actores insurgentes fuera del
país, en España concretamente, y además pone en
marcha lo que se llamó la Comisión de
Reconciliación, en la cual tuvo un papel muy
destacado el actual arzobispo de Guatemala,
monseñor Quesada Toruño. Esta Comisión de
Reconciliación fue un espacio donde progresivamente
fue gestándose un diálogo que condujo a lo que luego
sería el proceso de negociación de la paz porque fue
creando por un lado las condiciones conceptuales,
pero también un clima de debida comprensión y la
convicción de que había que buscar una salida
negociada al conflicto armado.
¿Quien más estaba en esta comisión de
reconciliación?
Bueno, había diferentes sectores de la sociedad
guatemalteca, conformada más que nada por
personalidades muy relevantes. Había sectores
políticos, había otros sectores que expresaban
corrientes espirituales relevantes del país y sectores
sociales una comisión constituida más por
personalidades, que por representantes sectoriales.
Más adelante se crea la Asamblea de Sociedad Civil,
donde ya participaron todos los sectores de la
sociedad, salvo el sector empresarial organizado, que
tenía su propia comisión de paz. Pero esta Comisión
de Reconciliación inicial aportó mucho, sobre todo a
la despolarización interna de la sociedad
guatemalteca, porque había que crear un clima
sociopolítico que permitiese que la negociación
pudiera prosperar. También tendió puentes de
particular importancia hacia la comunidad
internacional, y en ese sentido fortaleció el papel
fundamental que desempeñó la comunidad
internacional en la búsqueda de la paz en
Guatemala.
Esta Comisión de Conciliación además es la que
viene a facilitar los primeros encuentros que tuvieron
los distintos sectores de la sociedad guatemalteca
con los sectores alzados en armas, donde hubo
reuniones específicas para el sector empresarial,
para los sectores sociales, para partidos políticos,
etc. Esto fue definitivo porque antes de la
negociación fueron anticipándose determinados
grupos de acuerdos. Por ejemplo, todos los partidos
políticos que se comprometían a que hubiera
definitivamente salida negociada del proceso de paz.
La importancia de este acuerdo radicó en que le daba
una cierta continuidad al proceso, ya que entre
Agendas sustantivas para una paz posible
79
Esquipulas 2 y la firma definitiva de la paz
transcurren diez años, lo cual implicó por lo menos a
cuatro gobiernos diferentes. Entonces, el hecho de
que el conjunto de los partidos políticos fuera parte
de este proceso era muy importante.
¿No había algún impedimento serio para que
los empresarios o cualquier otro sector o partido
político se reuniera con los insurgentes sin la
presencia gubernamental?
En las primeras etapas fue un proceso muy
complejo. Incluso el primer embajador guatemalteco
que llevo a cabo estas reuniones de diálogo en la
embajada de Guatemala en España, fue asesinado a
su retorno al país. Fue un arduo proceso progresivo
de salir de etapas de una intensa confrontación, con
tantas personas afectadas, con tantas víctimas. El
proceso comenzó con dificultades, sobre todo
muchas dificultades para el primer presidente
democrático de Guatemala, y sobre todo porque
había una presencia extremadamente poderosa de
las fuerzas armadas en ese periodo gubernamental,
un aspecto que se fue transformando en el
transcurso del proceso. Además, el gobierno tomó
medidas específicas justamente para facilitar que se
pudieran realizar este tipo de contactos, de diálogos,
de negociaciones preparatorias para lo que sería
luego el proceso de paz.
¿De qué manera contribuyó al proceso la
realización de acuerdos humanitarios en medio
del conflicto?
El primero de los acuerdos sustantivos que se
estableció fue el acuerdo de los derechos humanos.
Naciones Unidas hizo una innovación muy grande al
establecer una misión de paz cuando todavía estaba
el conflicto armado en pleno vigor en Guatemala. No
se vislumbraba cuál iba a ser el futuro, y sin embargo
se apostó por la esperanza. Inicialmente, se
estableció esta misión única y exclusivamente para
fortalecer lo referente al respeto y a la plena vigencia
de los derechos humanos en Guatemala, y para
contribuir a que el derecho internacional humanitario
tuviese el mayor grado de vigencia posible. Esto
permitió facilitar el diálogo y restarle fuerza a los
niveles de polarización, y evidentemente a todas las
consecuencias que suelen generar las violaciones de
los derechos humanos, que normalmente hace que
generen posturas de distanciamiento. En un
momento dado, la propia guerrilla propuso el cese al
fuego unilateral dado que se habían creado
condiciones positivas en materias de derechos
humanos. Esta creo que fue una innovación
realmente importante y contribuyó mucho al proceso.
Estos avances permitieron más adelante un acuerdo
de reasentamiento de las poblaciones desarraigas
por el enfrentamiento armado, las poblaciones
desplazadas que retornaban del exterior. En fondo
implicaba un programa de desarrollo rural, dado que
el retorno se realizaba fundamentalmente, no
exclusivamente, pero fundamentalmente, a las zonas
rurales.
80
Punto de Encuentro No.41
Juan Pablo Corlazzoli en la firma de un convenio de la
OACDH para el fortalecimiento de gobiernos locales y
sociedad civil en Barranca, 2006.
Fuente: Ricardo Pérez
¿Podría explicarnos algunos de los mecanismos
que se establecieron para desatascar el proceso
cuando se llegaba a un punto muerto?
En la marcha del proceso surgieron distintos tipos de
desafíos. En un momento dado, se constató que la
Comisión de Reconciliación tenía obstáculos difíciles
de superar para poder pasar a una negociación más
sustantiva. En ese momento, una de las
modificaciones que se realizó fue la incorporación de
las Naciones Unidas con el rol de facilitador del
diálogo entre ambas partes, pero también con la
capacidad para tomar iniciativas que permitiesen que
el proceso prosperase. Este fue un elemento de
particular importancia para inyectarle mucho
dinamismo al proceso con el aporte de un actor
neutral, sobre todo por su contribución más
importante que fue la de aproximar a las partes para
encontrar soluciones aceptables para ambas. En
toda negociación las partes suelen partir con
planteamientos y posturas muy diferenciadas. El arte
de construir estas negociaciones es ver cómo se
pueden ir aproximando a un texto común. Yo diría
que Naciones Unidas aportó un rol particularmente
valioso para culminar un proceso que le pertenecía,
no a Naciones Unidas, para nada, sino
exclusivamente a los actores nacionales.
Otro mecanismo importante para superar dificultades
que surgieron durante el proceso de negociación fue
la constitución de la Asamblea de la Sociedad Civil.
Esta asamblea, como dije anteriormente, reunía a
todos los sectores de la sociedad, salvo el sector
empresarial organizado, y su rol fue contribuir para
cada uno de los acuerdos sustantivos con un
documento de trabajo que era como el punto de
partida para que las partes negociadoras, que eran el
gobierno, una expresión civil y militar, y los sectores
insurgentes pudiesen avanzar en la negociación a
partir de ese primer aporte.
También jugaron un papel importante los miembros
de la comunidad internacional constituidos en el
Comité de Países Amigos. Cuando realmente se
generaban dificultades que trababan totalmente el
proceso de diálogo, estos países invitaban a que
asistieran a sesiones de trabajo, primero al
comandante si la dificultad estaba ahí o a los
miembros del gobierno si la dificultad estaba en el
gobierno, y luego a ambas partes para que por fuera
de lo que era el proceso normal de negociación
pudieran darse toda una serie de diálogos políticos,
porque los procesos de paz son eminentemente
políticos, que permitiesen reconstruir los niveles de
diálogo, los niveles de negociación. Hubo momentos
muy complejos, por ejemplo, cuando el presidente
Serrano dio un autogolpe, un poco al estilo de
Fujimori en Perú, lo cual obviamente interrumpió
abruptamente el dialogo y las negociaciones. Hubo
que volver a recomenzar con el presidente interino
que sucedió al presidente Serrano. Señalo esto de
incluso en la propia Guatemala. La comunidad
internacional, principalmente Naciones Unidas por
medio de sus diversas agencias, participó
proporcionando mucha información, facilitando
reuniones de trabajo y viajes para conocer y visitar
distintos modelos de salud pública, de desarrollo,
institucionales, en fin, toda una serie de elementos
que les permitieron ir construyendo sus propuestas
concretas. Otra forma de cooperación técnica fue dar
garantías a los sectores insurgentes de que al
finalizar el conflicto y al organizarse como fuerza
política partidaria, pudieran contar con una ayuda, no
de financiamiento sino de capacitación, y de
financiamiento de dicha capacitación, para que
pudieran hacer el tránsito de una fuerza organizada
militarmente para el combate a una fuerza organizada
en términos políticos partidarios, en la construcción y
unificación del partido político que pudiera canalizar
sus planteamientos.
Entre los múltiples temas de la agenda
sustantiva que dieron lugar a los más de diez
acuerdos, ¿cuáles podrían ser los temas
estructurales en la negociación, encaminados
específicamente a abordar las causas que
dieron origen al conflicto?
manera particular porque los procesos de paz para
prosperar requieren realmente de contextos
democráticos y si ese contexto se interrumpía
quedaban rotas las garantías de base para poder
negociar de manera firme y sobre todo las garantías
para una implementación de lo acordado. Los países
amigos se convirtieron también en garantes del
proceso de paz. Se estableció claramente que
Naciones Unidas iba a tener un rol mediador, pero al
momento de firmarse el acuerdo final, tendría un rol
también de verificación del cumplimento de los
acuerdos de paz y eso estaría acompañado por un
rol de garantía de cumplimiento por parte de la
comunidad internacional. Estos fueron elementos
muy importantes para que los niveles de confianza
relativos en un inicio pudieran irse fortaleciendo y que
realmente generasen la convicción suficiente de que
ese proceso de paz tendría viabilidad en la
implementación de lo acordado, en el cumplimento
de lo acordado.
La comunidad internacional también participó con
otros aspectos que facilitaron enormemente que el
proceso se destrabara en diversos momentos.
Después de 36 años de estar en combate en alguna
parte en la selva, en la montaña, etc., algunos
integrantes de los sectores insurgentes
guatemaltecos mantenían visiones profundamente
ideológicas que pertenecían más bien al mundo en el
cual habían nacido o al momento en que se habían
incorporado al conflicto armado, y no habían seguido
de cerca toda una serie de procesos de
transformación que se habían llevado a cabo en el
mundo en general y en América latina en particular, e
Fue muy importante el establecer desde el comienzo
de manera totalmente concordada que en efecto se
iba a trabajar sobre aspectos sustantivos y
estructurales de la sociedad guatemalteca,
particularmente algunos aspectos estructurales
sumamente complejos que habían dado lugar al
nacimiento del conflicto armado en Guatemala. Y ahí
hay varias dimensiones:
En primer lugar, estaba el establecimiento de que
Guatemala debía ser una sociedad políticamente
abierta. Hay que tener presente que el conflicto
armado nace después de la ruptura del sistema
democrático guatemalteco en 1974 y una de sus
primeras motivaciones fue que se había instalado un
gobierno autoritario, prácticamente una dictadura, ya
que si bien había elecciones se desconocía el
resultado real y se imponían presidentes. Entonces,
lo fundamental era el establecimiento de que iba a
haber realmente garantías de que el proceso de
apertura democrática que se había iniciado en el 85
era un marco real y estable, que la constitución del
85 era un cimiento del cual se partía en materia de
institucionalidad política en el país, pero que la
misma tendría modificaciones. En uno de los acuerdo
se estableció la reforma constitucional en aspectos
sustantivos. En otro de ellos se acordó el
fortalecimiento del poder civil y la función del ejército
en una sociedad democrática.
En segundo lugar estaban los temas
socioeconómicos que habían dado lugar al
nacimiento del conflicto. Guatemala es una de las
sociedades latinoamericanas que tienen no sólo altos
niveles de pobreza, sino también de extrema pobreza
y de gran desigualdad. Por eso, debía haber toda una
serie de políticas orientadas a abordar estos temas,
desde modalidades de acceso a la tierra, ya que es
uno de los problemas fundamentales dado que
Agendas sustantivas para una paz posible
81
Referendo en Guatemala, 1999
Guatemala sigue siendo una sociedad
fundamentalmente rural todavía en su contribución al
producto bruto, pero sobre todo por el volumen de
población económicamente activa que trabaja en el
medio rural en forma directa y en actividades
conexas con el medio rural. Entonces, todo lo
referente al agro o a las políticas laborales etc., iban
a ser modificado.
En tercer lugar, el otro tercer gran aspecto estructural
era que se iban a atender fundamentalmente las
causas generadoras de la exclusión por razones
étnicas. Guatemala ha tenido altos niveles de
discriminación contra la población indígena. La
mayoría absoluta de la población extremadamente
pobre es indígena y todos los indicadores sociales
son mucho más negativos en esta población, sea de
alfabetización, de escolaridad, de salud, de
maternidad infantil, etc. Entonces, se acordó
impulsar una sólida política en ese sentido, sobre
todo encaminada a erradicar las causas de exclusión
étnica, a la adopción de las lenguas - Guatemala
tiene 23 lenguas -, al fortalecimiento de la justicia
basada en sistemas autóctonos indígenas, el
derecho consuetudinario y sobre todo a garantizar
niveles altos de participación a través de la ley de
Consejos de Desarrollo comunitarios, municipales,
departamentales y nacional, así mismo una revisión
profunda del pensum de la reforma educativa, en fin,
toda una serie de mecanismos, además de una
legislación específica contra la discriminación étnica,
lingüística, religiosa y de otro tipo.
En resumen, se trataron de tomar los grandes temas
que podían estar generando conflictividad en la
sociedad para procurar, a través de una agenda de
paz que no procuraba objetivos revolucionarios sino
que procuraba más que nada poner en marcha
procesos que, en primera instancia por lo menos, era
más bien una modernización de la sociedad, para
que a partir de ahí la ciudadanía - a través de los
procesos electorales y procesos participativos pudiera establecer el objetivo final hacía el cual se
quería orientar.
En la actual configuración política y legislativa
de Guatemala, ¿hasta qué punto se han
cumplido los acuerdos de paz?
Los acuerdos eran muy amplios. Yo diría que el
primer logro fundamental de la paz es que en
Guatemala no hubo ningún retorno a la acción
armada después de la firma del día 29 de diciembre
de 1986. No hubo ningún acto de venganza de
ninguna de las partes. Creo que es un primer gran
logro que hay que valorar en términos de lo que
significan la paz en sí, y la reinserción política
partidaria de los actores insurgentes y su
incorporación en la vida política del país.
Ha habido toda una serie de cumplimientos. Por
ejemplo, se dio una reducción significativa del
numero de efectivos de las fuerzas armadas, se
cambió la doctrina de la “seguridad nacional” por una
propia de un ejército para una sociedad democrática,
y se iba a revisar la formación de los militares y su
82
Punto de Encuentro No.41
despliegue en el territorio, todo esto con amplios
niveles de participación de la sociedad civil
conjuntamente con el estado guatemalteco. Ha
habido grandes avances en materias, por ejemplo,
económicas y sociales. Se incrementaron
significativamente las cifras de escolaridad y de
cobertura de salud, se duplicaron los presupuestos
de educación y salud, se diseñó una nueva política
de vivienda, y se pusieron en marcha inversiones
económicas muy significativas en lo que habían sido
las principales áreas de conflicto para cumplir con el
acuerdo del retorno de las poblaciones afectadas por
el conflicto armado.
lamentablemente no prosperaron las reformas
constitucionales. Se perdió el referendo por un
problema de fuerte polarización, una falsa
polarización impulsada por sectores muy
conservadores de la sociedad guatemalteca. Hay
algunas reformas muy importantes pendientes aún de
cumplimiento, pero yo diría que lo que es importante
es que se desencadenó un proceso que seguramente
en algunas materias llevará más de una generación
sacar adelante.
La calidad de los procesos va muy ligada a la calidad
de los actores y de las instituciones, es decir del
espacio en el cual actúan. Yo señalaría una debilidad
del estado guatemalteco, específicamente en materia
de fondos económicos, dado que no se pudo lograr el
acuerdo de paz que llevaba a un incremento de la
recaudación fiscal del 8% al 12%, que todavía sería
muy bajo, pero que en los acuerdos de paz se
especificó que el mínimo que tenía que recaudar el
estado sería el 12% equivalente del producto interno
bruto. Esto lo limitó y le restó capacidades
financieras al estado para implementar una serie de
compromisos al interior de los acuerdos de paz.
También ha habido problemas de continuidad en la
Asamblea de la Sociedad Civil, que había tenido un
rol determinante durante la negociación. Por razones
de disputas políticas, de divisiones, esta asamblea
tuvo una implosión y se disolvió. Entonces el proceso
quedó afectado en un aspecto muy importante de
participación de la sociedad. Cada sector siguió
trabajando y demandando el cumplimiento de sus
intereses sectoriales, por ejemplo los sectores
indígenas dedicados al cumplimiento del acuerdo
indígena, los sectores campesinos vinculados al
tema de la tierra, el sector de las mujeres con sus
importantes avances en términos de equidad de
género, y así sucesivamente cada cual trabajó por
sus aspectos particulares. Pero faltó una estructura
que permitiera que el proceso pudiera avanzar en su
conjunto y eso es muy importante en nuestras
sociedades. Hay que construir la paz avanzando, con
velocidades diferentes quizás, pero en todos los
sentidos de los distintos acuerdos que se
establezcan.
Hay también obstáculos en la institucionalidad
propia. Los acuerdos de paz crearon lo que se llamó
la Comisión de Acompañamiento, constituida por
representantes del gobierno, por sectores
exguerrilleros, representantes de la sociedad civil y
las propias Naciones Unidas. Pero como el propio
nombre lo dice, la comisión “de acompañamiento”
debe acompañar y si bien la Secretaría de la Paz
integraba esta comisión y a su vez integraba el
gabinete con rango de ministro, si el Secretario de la
Presidencia es miembro de la Comisión, eso no era
suficiente como para poder redireccionar el conjunto
de las políticas del estado de modo que estas
tuvieran como elemento absolutamente central de su
accionar el cumplimiento de los acuerdos de paz. De
hecho, en el país quedaron funcionando
prácticamente dos agendas: la agenda de la paz y la
agenda que venía previa a los acuerdos de paz, dado
que se firmaron en el medio del ejercicio de un
gobierno que había sido elegido con otras premisas.
Este creo que fue un desafío particularmente
importante.
Lo otro fue que, a pesar de que había un compromiso
de los partidos políticos, no todos los partidos
políticos, ni al interior de cada uno de los partidos
políticos asumieron con la misma fuerza el
cumplimiento de los acuerdos de paz. Y esto debía
ser fundamental, porque a la hora del diseño de las
políticas públicas, de su aprobación, de su
diligenciamiento, y sobre todo de su implementación,
los cuadros de los partidos políticos que ocupan
cargos de dirección en cada gobierno y en general el
conjunto del aparato estatal tienen una importancia
muy relevante para darle vida a estos acuerdos de
paz.
Queda todavía un tramo particularmente importante
del recorrido para darle cumplimiento a los acuerdos
de paz, pero creo que hay que tomar como saldo
positivo que no se han reiterado elementos de
violencia. Hay avances también en lo que es una
cultura de paz, una cultura de derechos humanos, un
reconocimiento al derecho a la diferencia, de
partidos, de ideologías que habían estado proscritas
durante décadas y que hoy en día se manifiestan
libremente y participan de la vida nacional, y creo
que estos valores de carácter cívico-político son de
gran relevancia y compensan los déficit que todavía
hay en la construcción de una sociedad más justa.
Agendas sustantivas para una paz posible
83
Miembros de la Asamblea de la Sociadad
Civil en Guatemala.
Fuente: Rene P
Procesos centroamericanos:
una acumulación de aprendizajes
Entrevista con Raúl Rosende
INDEPAZ: ¿Qué diferencias hay entre una
negociación donde no hubo una agenda
sustantiva, como en el caso de Nicaragua y una
donde sí la hubo, como en el caso de
Guatemala?
Raúl Rosende fue miembro de la misión de
verificación de los acuerdos de paz de Naciones
Unidas en Guatemala, en Nicaragua y en
Afganistán. Actualmente es Jefe de la Oficina de
Naciones Unidas para la Coordinación de
Asuntos Humanitarios en Colombia.
84
Punto de Encuentro No.41
Raúl Rosende: La comparación entre Nicaragua y
Guatemala nos muestra dos modalidades
fundamentalmente distintas de procesos de paz, o de
acuerdos de paz. También nos muestra cómo
centroamérica fue aprendiendo de sus propias
experiencias y formulando mecanismos más
sofistacados de negociación y paz. En el caso de
Nicaragua, inicialmente lo único que se pactó fue un
cese al fuego y una desmovilización. El acuerdo de
paz era meramente procedimental, en el sentido en
que se establecía un acuerdo sobre la
desmovilización - en este caso de la resistencia
nicaragüense llamada Contra - y los plazos de la
desmovilización, pero prácticamente, por lo menos
en los acuerdos iniciales, no había definición de
estrategias de reinserción, ni mucho menos cambios
a nivel institucional o social que pudieran crear las
bases de un proceso de paz. Después se hicieron
algunos otros acuerdos un poco más sustantivos,
pero siempre sin definir con claridad los calendarios
ni las modalidades de cumplimiento de los acuerdos.
Al poco tiempo de hacerse la desmovilización, a los
cinco, seis meses, ya se estaba dando un nuevo
proceso de rearme. Me parece que esto se debió a
que en definitiva se consideró que la paz era tan solo
una cuestión de desmovilizar grupos insurgentes y
realizar elecciones transparentes. Era, en definitiva,
una visión bastante reduccionista de la paz. No se
pensó que la paz era fundamentalmente el resultado
de llevar adelante cambios sustantivos a nivel
institucional, a nivel político, a nivel de la forma del
Estado, a nivel social, que implicaba una estrategia y
que dentro de esa estrategia también había que
definir las modalidades y los planes de la reinserción.
El caso de Guatemala fue muy diferente. Hubo varios
acuerdos de paz sobre los temas sustantivos
principales del país. Era prácticamente una agenda
de desarrollo. Fue un proceso en realidad muy largo,
que en total sumó más de diez años y resultó en
más de diez acuerdos diferentes como resultado de
esta negociación entre el gobierno y la insurgencia,
la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca,
URNG, que aunque tenía varias facciones, negociaba
como un solo actor.
¿Cómo fue el proceso para llegar a la definición
de una agenda sustantiva de negociación en
Guatemala?
Hubo más de diez acuerdos entre el gobierno y la
guerrilla. Cada acuerdo correspondía a una temática
específica. Hubo acuerdos sobre derechos humanos,
sobre la cuestión indígena, sobre asuntos socioeconómicos, otro sobre la cuestión militar y la
subordinación del poder militar al poder civil. También
hubo acuerdo sobre el cese al fuego, que ya fue un
acuerdo más procedimental, sobre cómo cesar
hostilidades, hubo acuerdo sobre la desmovilización
y la reinserción, que establecía por un lado el
procedimiento y calendario de la desmovilización y
por otro lado la estrategia de reinserción de los
desmovilizados, y también hubo un acuerdo para
establecer la comisión de establecimiento histórico,
que era básicamente una comisión de la verdad. De
todos estos, los que fueron más difíciles de negociar,
porque exigían concesiones serias, tal vez fueron el
de derechos humanos, el de subordinación de poder
militar al poder civil, y el de la cuestión socioeconómica, ya que implicaba cambios importantes a
nivel económico y en términos de la reformulación del
poder, en temas de tierras y en temas tributarios.
Finalmente, también fue necesario un acuerdo sobre
el calendario de cumplimiento de todos los acuerdos.
Cada acuerdo era un documento que contenía una
lista de compromisos de ambas partes. En total,
eran muchísimos compromisos, por lo cual hubo
necesidad de establecer un acuerdo especifico para
definir un calendario de implementación de los
acuerdos.
Aunque la extensión tal vez dilató las
negociaciones, ¿le dio más estabilidad al
proceso?
Como ya lo mencioné antes, los acuerdos de paz en
Guatemala en su conjunto son una verdadera agenda
para el desarrollo. Ahí hay una discusión bastante
interesante entre acuerdos minimalistas y acuerdos
maximalistas. Hay quienes piensan que resulta
pertinente que el acuerdo sea global y sea casi una
agenda de desarrollo, pero por otra parte hay quienes
consideran que una agenda de desarrollo no puede
ser pactada únicamente por el gobierno y la
insurgencia, que debe ser mucho más consensual,
que debe abarcar muchos más sectores y se piensa
que una agenda demasiado ambiciosa, demasiado
maximalista puede llevar a crear expectativas que
después en realidad no se pueden cumplir, con lo
cual se resta legitimidad al proceso de paz. Eso en
parte pasó en Guatemala también. Había muchas
expectativas y después no todas se vieron
Agendas sustantivas para una paz posible
85
concretadas en el cumplimiento de los acuerdos, ya
sea por fallas en la implementación de los
compromisos o por falta de resultados concretos.
¿Qué acuerdos no se llegaron a implementar?
Por ejemplo los compromisos de la política fiscal y
tributaria, que históricamente ha sido un problema
serio en Guatemala, porque tradicionalmente los
sectores económicamente más fuertes siempre han
pagado pocos impuestos, entonces un punto
importante en los acuerdos era elevar la tributación,
en un 12%, y por mucho tiempo esto no se pudo
lograr y creo que aún hoy eso no se ha podido lograr.
También en relación al tema de la tierra. Se
planteaba la necesidad de emprender una política de
desarrollo rural que favoreciera a los sectores más
excluidos. Eso tampoco generó resultados tangibles
para los sectores más excluidos. Los temas
económicos eran complejos, porque de alguna
manera tocaban y afectaban la estructura del poder
en Guatemala, y hubo mucha resistencia. Después
había otro acuerdo que era sobre una reforma
constitucional y el sistema electoral. Ese acuerdo
tampoco se cumplió porque hubo un referéndum para
tratar de constitucionalizar muchos de los aspectos
de los acuerdos de paz, y ese referéndum fue
rechazado, la ciudadanía votó en contra.
Sin embargo, por otra parte se vieron importantes
niveles de cumplimiento, como el de la comisión de
esclarecimiento histórico. Hubo una comisión de la
verdad que cumplió su cometido y emitió su informe,
con propuestas. Evidentemente, también se cumplió
el cese al fuego, la desmovilización y la primera fase
de la reinserción, es decir, todos los compromisos
que tenían que ver con la finalización de la guerra. Tal
vez, lo que menos se cumplió tenía que ver con más
el largo plazo, las reformas económicas, las reformas
sociales, pero la primera fase del proceso de paz
registró mayores niveles de cumplimiento. Hubo un
cese al fuego que se respetó, junto con un proceso
de desmovilización muy ordenado que funcionó
puntualmente, de acuerdo con lo que se había
acordado y calendarizado. Y la primera fase de la
reinserción, lo que tiene que ver con la asistencia
inicial para los desmovilizados, también se cumplió.
¿Pero no existe el riesgo de que se reinicie un
proceso de violencia al no haberse cumplido
con algunos aspectos fundamentales?
Lo más importante es que en Guatemala no hubo
procesos de rearme. Existieron mecanismos para
monitorear los acuerdos y resolver diferencias.
En un proceso con tantas etapas y tantos
acuerdos, ¿no hubo serios riesgos de ruptura?
Sí, en el proceso de negociación hubo riesgos de
ruptura, porque como ya vimos, duró mucho tiempo y
Guatemala estaba saliendo de un periodo en que los
militares tenían mucho poder. Durante el proceso de
negociaciones, hubo muchas crisis políticas, hubo
varios intentos de golpe de estado del ejército, hubo
un golpe de estado que se concretó, aunque después
86
Punto de Encuentro No.41
la institucionalidad se reestableció a los pocos días,
hubo ofensivas militares de ambos bandos. O sea,
como fue una negociación tan larga, no sólo hubo
riesgos de ruptura sino que también hubo rupturas
formales en diversos periodos. Pero una vez que se
firma el último acuerdo de paz, que creo que es el de
cese de hostilidades, ahí ya el proceso avanza y se
produce la desmovilización de la guerrilla. El cese de
hostilidades se dio de una manera eficaz, al igual que
la concentración de fuerzas, y el proceso de
desmovilización. Eso me parece que es importante
destacarlo porque, en términos de los procedimientos
formales de la primera etapa del proceso de paz, ahí
Guatemala tiene bastante que enseñar, en cuanto al
cese al fuego, a cómo se estableció, las zonas de
desmovilización, la desmovilización, eso se hizo de
manera bastante ordenada, y eso me parece que es
clave porque esa es la fase “roja”, digamos, la más
riesgosa de un proceso de paz, pues el proceso está
más frágil y cualquier incidente de seguridad puede
llevar a que fracase todo el proceso.
¿De qué forma se dio la participación de la
sociedad civil en el proceso?
Guatemala es un ejemplo muy importante por lo que
se refiere a la participación de la sociedad civil en el
proceso. Ahí hubo una amplia movilización, hubo una
participación que fue más consultiva que decisoria,
pero que fue importante. La agenda de paz se
enriqueció mucho con las propuestas de los sectores
sociales. A lo largo del tiempo se hicieron varias
reuniones en el exterior - toda la negociación en
Guatemala fue en el exterior - de la insurgencia con
sectores sociales diversos. Hubo reuniones con
ONGs, con las cámaras empresariales, hubo
reuniones con los partidos políticos, con sectores
sociales y sindicatos, etc. Con cada uno de estos
sectores hubo espacios de intercambio
específicos.Y, una vez más, si bien no fueron
decisorias, en todo caso en estas reuniones los
sectores sociales planteaban propuestas y eso
llevaba a enriquecer las agendas que se discutían
entre el gobierno y la insurgencia. Entonces, si bien
no fue una negociación a tres bandas - gobierno,
insurgencia, sociedad civil - sí hubo muchas
reuniones con la sociedad civil donde ésta propuso
cosas muy concretas y muchos de los insumos
fueron introducidos en los acuerdos.
Y dentro de ese clima, incluso la sociedad civil
estableció la Asamblea de la Sociedad Civil por la
Paz, que fue el mecanismo a través del cual la
sociedad civil consensuaba internamente las
propuestas de paz y después las llevaba a las
reuniones. Después, en la fase de implementación de
los acuerdos, también hubo un espacio de
participación para la sociedad civil. En esa fase, se
creó lo que se llamó la Comisión de
Acompañamiento, un mecanismo para monitorear el
cumplimiento de los acuerdos. Y ahí estaba el
gobierno, estaba la insurgencia, estaba Naciones
Unidas y estaba la sociedad civil a través de este
mecanismo que había creado. Esto me parece
importante, porque muchas veces se asume,
consciente o inconscientemente que la firma de los
acuerdos concluye la negociación. Pero
precisamente ahí se ingresa en una nueva fase de la
negociación que es negociar la implementación de
los acuerdos. Hay necesidad de crear un mecanismo
que monitoree la evolución del cumplimiento y que
siga siendo el escenario de la negociación futura. La
fase de implementación inevitablemente incluye
discrepancias. Si no existe un mecanismo para
tramitar estas diferencias, el proceso puede verse
afectado.
En un proceso como el guatemalteco, ¿qué
cambios tienen que darse en los marcos de
análisis de las partes para que se pueda
desencadenar un proceso de paz?
Esto es trascendental. Creo que el cambio de los
marcos tiene que ver con un cambio en los cálculos
políticos y militares, con una relectura de costos y
beneficios (acción armada vs. negociación). Por un
lado, la guerrilla comprendió que no podía llegar al
poder por la vía de las armas, que no podía hacer la
revolución de esa manera, y que la guerra tenía cada
vez mayores costos políticos y militares. Y por el
lado del gobierno, comenzaron a percibir que si bien
llevaban la delantera en el conflicto armado, no
podían terminar de derrotar a la guerrilla por la vía de
las armas. Y de alguna manera, en la apreciación de
los dos, el conflicto tiene más costos que la
perspectiva de un proceso de paz. Entonces ahí
comienzan a cambiar los marcos de análisis. Algo
muy importante en Guatemala fue que uno de los
primeros acuerdos que se firmó fue sobre derechos
humanos, sobre la vigencia de los derechos
humanos, donde el gobierno y la guerrilla se
comprometían a restringir sus conductas para no
violar sistemáticamente los derechos humanos y
respetar el DIH. Entonces, aunque la guerra continuó,
ya estaba en vigencia el acuerdo de derechos
humanos. La guerra se prolongó hasta la firma del
último acuerdo de paz en el año 97, el acuerdo de
cese al fuego. Pero varios años antes, habían firmado
un acuerdo de derechos humanos e incluso habían
acordado el establecimiento de una misión
internacional de verificación de los derechos
humanos. Esto ayudó a disminuir un poco los niveles
de violencia y a crear una cierta confianza entre las
partes. Esto también sucedió en El Salvador. Fueron
los dos primeros casos en el mundo donde aún
durante la guerra, las partes se comprometían a
través de un acuerdo de derechos humanos a
contextualizar operaciones militares en un marco de
derechos humanos.
Pero si después del acuerdo de derechos
humanos la guerra continuaba, cualquiera de
las partes podría haberse echado atrás en los
acuerdos. ¿Qué impidió que esto sucediera?
La clave estuvo en el mecanismo internacional (ONU)
establecido para monitorear su cumplimiento. Dicho
mecanismo de verificación fue como un disuasivo,
porque ambas partes restringieron su accionar militar
ante la presencia en el terreno de un mecanismo de
verificación internacional. En otras palabras, existía
un desestímulo a cometer violaciones porque si las
partes beligerantes se veían involucradas en
violaciones, esto se iba a dar a conocer en la
comunidad internacional y les generaría un alto costo
político. Esto tiene que ver con el cambio en los
marcos conceptuales mencionados y con el cálculo
de costos/beneficios que hace cada parte.
¿Qué mecanismos de implementación,
verificación y de garantías se establecieron en
el proceso guatemalteco?
Varios años antes de terminar la guerra, se
estableció una misión de verificación de Naciones
Unidas con fuerte presencia territorial en las zonas
de conflicto. Inicialmente esta misión verificaba la
vigencia de los derechos humanos y el
comportamiento, tanto del estado como de la
insurgencia, en relación con el respeto de los
derechos humanos. Esto fue un elemento que
distensionó parcialmente la confrontación. Un
requisito fundamental para que la Misión pudiera
cumplir su papel fue un fuerte despliegue territorial en
las zonas con mayores niveles de violencia.Una vez
que se firman los últimos acuerdos de paz, surgen
por lo menos dos comisiones de monitoreo de la
implementación, que fueron importantes. Uno para
monitorear la desmovilización y la reinserción: se
creó lo que se llamó la Comisión Especial de
Incorporaciones, que era una comisión donde
participaban el gobierno, la insurgencia ya
desmovilizada y la comunidad internacional. Y la otra
comisión es la que mencionaba anteriormente, la
Comisión de Acompañamiento, nuevamente con
gobierno, insurgencia desmovilizada y Naciones
Unidas para impulsar y monitorear el cumplimiento
de todos los acuerdos. Me parece muy importante,
que se creen mecanismos eficaces para facilitar y
monitorear la implementación de esos acuerdos.
Agendas sustantivas para una paz posible
87
Delegados del FMLN durante un encuentro
político en La Palma, El Salvador, 1984.
Fuente: Susan Meiselas/ Magnum Photos
El poder transformador del cumplimiento de
los acuerdos sustantivos en El Salvador
Entrevista con Augusto
Ramírez Ocampo
INDEPAZ: ¿Cómo fue el proceso para llegar a la
agenda sustantiva de negociación en el
Salvador?
Augusto Ramírez Ocampo encabezó la Misión de
Naciones Unidas para El Salvador (ONUSAL). En
Colombia fue Canciller de la República y es
miembro de la Comisión de Conciliación
Nacional.
88
Punto de Encuentro No.41
Augusto Ramírez Ocampo: Un proceso largo y
laborioso, pero que llegó a feliz término después de
casi tres años de negociaciones con la firma del
acuerdo de Chapultepec. Ese proceso tuvo la ventaja,
en mi opinión, de que se juntaron en el fondo los dos
temas, la negociación y la agenda. Es decir, las
personas que estuvieron presentes desde el
comienzo en los acuerdos de Ginebra y
posteriormente en los acuerdos de Caracas, de San
José, de México, fueron las mismas personas que
comenzaron el proceso de paz. En esto hay que
tener en cuenta que la participación del Secretario
General de Naciones Unidas y de su delegado fue
definitiva, tanto en la mesa para conseguir los
primeros acuerdos, como para cerrar la agenda y
para desarrollar esta agenda de trabajo. Gracias a los
esfuerzos en Contadora y Esquipulas, tanto el
presidente Cristiani como el FMLN, solicitaron
conjuntamente al Secretario General de las Naciones
Unidas, para que bajo su auspicio y con su
intermediación se lograra llegar a los acuerdos.
Solicitado entonces por las dos partes, el tema llegó
al Consejo de Seguridad, que autorizó al Secretario
General a proceder a este, que fue pionero, porque
fue el primero de los desarrollos de lo que después
ha sido la política de paz de Naciones Unidas.
De modo que de cierta manera se abrió el camino
para todo este inmenso proceso innovador, y al
mismo tiempo se aprendió mucho durante el
proceso. Hay que tener también en cuenta que todo
esto se vio favorecido por el deshielo de la guerra fría,
por lo cual tanto Estados Unidos como la Unión
Soviética en distintos momentos solicitaron al
Secretario General que continuara en sus esfuerzos
y además, por primera vez se votó favorablemente por
las dos superpotencias Estados Unidos y la Unión
Soviética un tema como el apoyo del Plan Especial
de Cooperación económica para la paz en América
Central que elaboramos con Gertz Rozenthal,
entonces Director de la CEPAL.
¿Cuáles fueron los principales temas de la
agenda sustantiva en las negociaciones?
Yo diría que hubo cuatro grandes hitos en la
negociación. El primero fueron los acuerdos de
Ginebra, que señalaron el rumbo: terminar el
conflicto, impulsar la democratización, garantizar los
derechos humanos y reunificar a la sociedad
salvadoreña. Después de eso y con muchos
altibajos, incluyendo lo que el FMLN llamó la
“ofensiva final” que se tomó a la capital de la
república, se logró el Acuerdo de San José, después
de pasar por el Acuerdo de Caracas que definió la
agenda. El Acuerdo de San José lo quiero destacar
porque fue un acuerdo sobre el respeto a los
derechos humanos y determinó la creación de un
organismo de verificación sobre ese tema. Esto es
muy importante porque le abrió la puerta de acceso
ya sobre el terreno a una agencia o misión
especializada de Naciones Unidas, que luego fue
fundamental en todo el desarrollo, tanto de la
verificación como del seguimiento y de los sucesivos
acuerdos a que se llegó más adelante.
Después yo señalaría el Acuerdo de México, que
alcanzó un acuerdo muy importante sobre el tema de
las fuerzas armadas, la definición de la doctrina, la
creación de la fuerza de la Policía Nacional Civil, la
sustitución del organismo de inteligencia por un
organismo directamente dependiente de la
Presidencia de la República, y la modificación
sustantiva de la justicia militar y de la doctrina militar
con principios democráticos y con sometimiento
absoluto a la autoridad civil. También está la
propuesta del cambio y acuerdo sobre el sistema
judicial que tenía una muy marcada dependencia de
la Corte Suprema de Justicia, donde además
apareció la necesidad de crear a la Procuraduría de
los Derechos Humanos, el Consejo de la Judicatura,
la Escuela de Capacitación Judicial, la carrera
judicial. Luego, tenemos el acuerdo sobre la
modificación al sistema electoral, creando un Tribunal
Supremo Electoral con participación de todos los
partidos y movimientos, autorizando a las Naciones
Unidas para hacer el empadronamiento electoral y la
reconstrucción del registro, y finalmente, el acuerdo
sobre la creación de la Comisión de la Verdad. Este
conjunto de Acuerdos le dio un sustento importante
al proceso que culminó con el llamado Acuerdo de
Nueva York, en donde se recogieron todos estos
acuerdos que se habían generado a lo largo del
camino, en un momento muy crucial en donde se
adoptó además una agenda más condensada y
donde arrancó ya el proceso de la negociación en
firme.
Agendas sustantivas para una paz posible
89
¿Puede pensar en un ejemplo de los
mecanismos que se aplicaron para superar
obstáculos y salir de los puntos muertos?
En realidad la superación de los obstáculos se llevó a
cabo, desde luego con la voluntad política de las
partes - sin ella nada de esto hubiera sido posible pero básicamente por la tarea de facilitación de las
Naciones Unidas. La intermediación inteligente de las
Naciones Unidas para interpretar las posiciones de
las partes fue definitiva. Por ejemplo, en un momento
crítico, después de que se había finalmente logrado a
marchas forzadas una reforma constitucional
indispensable para seguir adelante en el proceso de
la negociación y que se exigía para poder darle la
segunda vuelta con la instalación de la nueva
Asamblea Nacional, todo prácticamente se rompió
porque no se logró que la Asamblea aprobara la
reforma en lo relativo a las fuerzas militares. Fue
necesario invitar a las partes, e inclusive con la
presencia del propio presidente Cristiani, en las
Naciones Unidas y al filo de la medianoche del 31 de
diciembre el Secretario General logró el Acuerdo de
Nueva York, que enrumbó otra vez el proceso y le dio
la gasolina suficiente para llegar a feliz término.
¿Y el papel de la sociedad civil?
Dentro del virtual rompimiento que tenía el proceso,
otro de los acuerdos que fue fundamental, también
impulsado por la buena voluntad de las partes y por
el Secretario General , fue la creación de Copaz
(Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz),
o sea el organismo de control y participación de la
sociedad civil en el proceso, que surgió precisamente
en los Acuerdos de Nueva York, para destrabarlo.
Esa comisión estuvo integrada por dos
representantes del gobierno de El Salvador,
incluyendo un militar, por dos representantes del
FMLN y uno por cada uno de los partidos políticos y
de las coaliciones con representación en la
Asamblea Legislativa, el arzobispo de San Salvador,
y un delegado de ONUSAL. Bien se nota aquí que la
sociedad civil propiamente dicha, como lo
entendemos hoy, no tuvo una participación destacada
en el proceso, distinto del que tuvo por ejemplo la
iglesia. Pero a diferencia de lo que ocurrió en
Guatemala, donde la Asamblea de la Sociedad Civil,
encabezada por Monseñor Quesada Toruño, jugó un
papel fundamental y generó cinco documentos que
se acogieron plenamente en los acuerdos finales de
paz, aquí se trabajó a nivel estrictamente
institucional por el Gobierno de El Salvador y las
fuerzas militares de una parte, y los partidos
políticos, pero solamente aquellas coaliciones que
tenían una representación en la Asamblea Legislativa,
el Arzobispo y el FMLN. Eso hace ver que no había
una representación formal de la sociedad civil.
¿Y algún ejemplo en la etapa de
implementación?
Hay que decir que algunos de los procesos tuvieron
comienzos que fueron inesperados en la
implementación. Por ejemplo, las conclusiones de la
Comisión de la Verdad fueron intensamente
90
Punto de Encuentro No.41
disputadas y dieron pie a que la Asamblea Legislativa
se reuniera de urgencia y aprobara con una velocidad
de rayo una amnistía total, con lo cual se vulneró
también el sentido de todo lo que había sido el
esfuerzo de la Comisión de la Verdad, pero al mismo
tiempo sirvió de base para presionar sobre el tema de
la depuración de las fuerzas militares, de las cuales
salieron 184 altos oficiales, entre ellos prácticamente
la cúpula entera de las Fuerzas Armadas de El
Salvador. También se puso en evidencia un hecho
que fue gravísimo durante el proceso, con el
establecimiento de la responsabilidad en el asesinato
de los sacerdotes de la Universidad
Centroamericana, los cuatro sacerdotes jesuitas de
la UCA y dos de sus empleadas, que se lo quisieron
atribuir precisamente a la “ofensiva final” del FMLN
para desprestigiarlo, pero que la Comisión de la
Verdad pudo demostrar que estos hechos habían
estado ligados a decisiones de la cúpula militar. El
efecto de todos modos, aunque retardado, se pudo
dar y el propósito fundamental de la depuración de
las fuerzas armadas se llevó a cabo.
¿Y en la etapa de transición, cómo funcionaron
las garantías?
Ya en el camino de las ejecuciones de los acuerdos,
se llevaron a cabo las elecciones democráticas que
llevaron al poder a Armando Calderón Sol, quien ya
se había comprometido con el candidato Zamora del
FMLN y su coalición a que quien quiera que fuera el
triunfador completaría escrupulosamente la ejecución
de los acuerdos. Y allí, a pesar de la intensidad del
debate y de las dificultades en los encuentros
electorales, ONUSAL pudo demostrar que las
elecciones habían sido “limpias y puras”. Se hizo un
recuento voto a voto y el FMLN finalmente aceptó que
había perdido la elección. Las perdió, pero de una
manera en el fondo muy victoriosa, aunque parezca
un contrasentido. Porque de las diez grandes
ciudades de El Salvador, ganó seis, entre las cuales
las dos más grandes, que eran nada menos que la
capital San Salvador, donde el anterior alcalde había
sido precisamente Armando Calderón Sol, y Santana,
un reconocido baluarte de Arena. Además, tuvo una
representación numerosa en la Asamblea Nacional,
con lo cual el control político del FMLN se hizo
mucho más eficaz desde allí.
Hubo otros momentos muy complejos, que fueron los
asesinatos de tres de los líderes medios del FMLN,
lo cual convulsionó profundamente el proceso. Para
superarlo fue necesario constituir una comisión
especial para investigar estos crímenes con asesoría
de Scotland Yard, de la policía española, del FBI, de
dos renombrados juristas salvadoreños y de
ONUSAL, que esclareció plenamente dos de los
crímenes, estableciendo que felizmente no habían
tenido que ver con el proceso, aunque el tercero
siguió para siempre a la sombra. Esos momentos se
pudieron superar, yo diría que por el clima de paz que
se pudo establecer en el país y también por la
participación activa en ese momento de la sociedad
civil, que se hizo presente y que contribuyó
notablemente, tanto con su cooperación como con
sus críticas encaminadas a que todo funcionara.
Augusto Ramírez Ocampo, Representante de ONUSAL,
con el Coronel García, de la División Militar.
Otro ejemplo de esto fue que en el desarrollo de los
acuerdos económicos y sociales con asesoría de la
OIT, se acogieron una buena cantidad de las
resoluciones de la OIT que nunca se habían puesto
en marcha en el Salvador, que era un régimen que,
por ejemplo, desconocía el derecho a sindicalizarse,
prohibía la existencia de sindicatos agropecuarios y
no había existido el diálogo nunca entre empresarios
y trabajadores. Desde entonces se estableció por lo
menos una mesa de conversaciones que sirvió para
afrontar todo este tipo de tensiones.
En la actual configuración política y legislativa
en el Salvador ¿hasta qué punto se han
cumplido los acuerdos?
La ONUSAL certificó que el 97,5% de los acuerdos
se cumplieron, estrictamente. Por lo menos en el
papel. Todas las instituciones que se crearon se
pusieron en marcha, el Ombudsman, la nueva
conformación de la Corte Suprema de Justicia, la
nueva doctrina militar, el organismo de inteligencia, la
creación de la Policía Nacional Civil, la creación de la
Academia de la Policía Nacional Civil, todo el
mecanismo electoral y desde luego el Defensor del
Pueblo, contó desde siempre con un gran apoyo
internacional en su tarea. Se abolieron las muchas
policías militarizadas que había, se cumplió la tesis
de la doctrina militar en el sentido de que estaba
solamente para salvaguardar la seguridad del estado
y las fronteras, y no para intervenir en temas de
orden público sino en estado de estricta necesidad.
Algo que demoró significativamente el proceso fue la
adjudicación de tierras, porque las tierras eran muy
escasas en el Salvador, esto hubo que reformularlo
varias veces, inclusive desde los acuerdos originales
y todos los que se hicieron durante el curso de la
ejecución. Administrar la paz es una labor muy difícil
porque exige un proceso continuo de negociación. No
hay mente que pueda prever todas las vicisitudes que
se vana presentar en los años de la ejecución de los
acuerdos.
Aunque se creó con fuerza el partido político del
FMLN, con los medios de expresión necesarios para
hacer política, y han representado una alternativa real
de poder, esto se ha visto continuamente frustrado
por las divisiones internas. Muy al comienzo de la
etapa de paz se dividieron con los dos movimientos
que eran más de centro-izquierda, o socialdemócratas, conducidos de una parte por Joaquín
Villalobos y de otra por Eduardo Sancho. Luego se
subdividieron en partidos ya de la pura doctrina
comunista de Schafick Handal, con nuevos actores
de la izquierda. De tal manera que la razón para que
no haya podido ganar la presidencia el FMLN y la
alternativa democrática ha sido por la división interna
que se ha presentado, aunque en algunas elecciones
han elegido más diputados en la Asamblea que los
demás partidos políticos. Muchos de los partidos
políticos existentes se terminaron, como por ejemplo
la Democracia Cristiana. Arena sigue siendo un
partido muy organizado y muy fuerte, y ha elegido a
todos los presidentes hasta ahora, pero yo no
descarto que la alternativa creada por el FMLN, ahora
con la muerte de Schafick Handal, que despertaba
una gran reacción por parte de todos los sectores no
FMLN en el Salvador, seguramente van a tener la
posibilidad de acceder al poder si se mantienen en
su posición, y son capaces de proponer una
alternativa más incluyente.
Lo anterior en cuanto a los acuerdos políticos. Pero
el problema grave de El Salvador, y esto es una
opinión muy personal, es que en primer lugar los
acuerdos limitaron el número de efectivos de la fuerza
de Policía Nacional a nueve mil, empezando una
época de posguerra; y en segundo lugar, se descuidó
la reinserción de los desmovilizados de las fuerzas
armadas del Salvador, que bajaron de sesenta a
veintisiete mil hombres y que no se los atendió en la
forma en que se planteaba en los acuerdos. Además,
el desarme no se pudo llevar a cabo a pesar de los
estímulos que tuvo.
Hoy, El Salvador sigue siendo una ciudadanía armada
hasta los dientes, ha surgido una delincuencia
común y se ha contagiado, además, de todo este
tema de las “maras” centroamericanas, que en parte
es desempleo, en parte es pobreza y en parte es
insatisfacción por no haber cumplido a cabalidad la
reinserción, lo cual inclusive provocó que hubiera un
aumento de la criminalidad en los años siguientes al
proceso de paz. Hasta donde yo sé, en este
momento, la Policía Nacional Civil ha perdido mucho
de su original brillo y prestigio. Hay que ver que fue
una policía muy difícilmente armada, por la
participación allí de antiguos policías militares de las
FAES (Fuerzas Armadas de El Salvador) y antiguos
guerrilleros en un 40 por ciento.
Pero lo que sí ha funcionado, yo diría que muy bien,
es el sistema democrático. Ha tenido una estabilidad
económica envidiable que le ha asegurado un
crecimiento continuo, entre el 4 y 5 por ciento. Están
trabajando intensamente con todos los demás países
centroamericanos en la integración y en la
reconstrucción de su sistema de integración regional.
Así que yo aspiro a que El Salvador pueda superar
plenamente las dificultades, a pesar de que después
de la terminación de la guerra, tuvo y ha tenido
tantos reveses.
Agendas sustantivas para una paz posible
91
Carlos Lozano Guillén (der.) y Vladimiro Naranjo (centro), miembros de la
Comisión de Notables, en compañía del equipo de negociación de las FARC,
San Vicente del Caguán, 2002.
Fuente: Semanario Voz
La vigencia de la ruta propuesta por la
Comisión de Notables
Entrevista con Carlos A.
Lozano Guillén
INDEPAZ: En la Comisión de Notables se habían
definido unas agendas de negociación, ¿cuál es
la vigencia de estas agendas en un eventual
proceso de paz con los grupos armados?
Carlos Lozano: Bueno yo creo que en general, el
conjunto de las recomendaciones de la llamada
Comisión de Notables está vigente, salvo quizás, la
segunda parte que fue dedicada al tema del
paramilitarismo, que es algo que se ha modificado
con el proceso adelantado en el actual gobierno.
Pero en la parte que tenía que ver con los procesos
de diálogo y negociación para la solución política del
conflicto, que fue la primera parte del informe de la
Comisión de Notables y quizás el trabajo más
consistente, tiene plena vigencia en todo su
itinerario, tanto en los objetivos como en las
recomendaciones.
¿Cuáles eran los aspectos más significativos del
informe de la Comisión de Notables?
Carlos A. Lozano Guillén participó en la
Comisión de Notables durante los diálogos del
Caguán. Actualmente es director del semanario
Voz.
92
Punto de Encuentro No.41
Creo que lo más significativo en las propuestas de la
Comisión de Notables fueron dos aspectos: el
primero tenía que ver con la necesidad de disminuir la
intensidad del conflicto, para no dialogar en medio de
la guerra, sino bajo las condiciones de una tregua y
de un cese al fuego pactado de manera bilateral,
entre la guerrilla y el gobierno, con el fin de crear el
mejor ambiente para la negociación. Y el segundo
aspecto significativo fue quizás el que tenía que ver
con la agenda de la negociación, es decir, que ese
cese de fuegos y esa tregua tenía que servir para que
tanto la guerrilla como el gobierno se concentraran en
la agenda de negociación que ya existía, que no la
propuso la Comisión de Notables, sino que la habían
pactado el gobierno y la guerrilla de las FARC al
inicio del proceso. Fue uno de los primeros pasos
que dieron, pero que inexplicablemente nunca
abordaron. Jamás discutieron la agenda sustantiva de
negociación que ellos mismos habían pactado desde
el comienzo. Entonces, la Comisión de Notables
planteaba que la razón de ser del diálogo tenía que
ser la propia agenda de negociación y no los
aspectos de procedimiento, de si la zona de despeje
era buena o era mala, si se habían violado los
acuerdos para el funcionamiento de la zona, etc. No
se trataba de excluir los aspectos procedimentales,
sino de evitar que se convirtieran en lo esencial. La
tregua y el cese de fuego debían tener como objetivo
crear el mejor ambiente para que las dos partes,
acompañadas por la sociedad civil, pudieran
concentrarse en la negociación de la agenda común.
Pero existiendo esa agenda común, ¿qué era lo
que hacía que no se pudieran apartar de lo
procedimental, qué fue lo que hizo que todo se
enredara en lo procedimental?
A mi modo de ver, un aspecto esencial es que el
gobierno de Pastrana no estaba preparado para una
negociación de los aspectos de fondo del proceso de
la solución política. Es decir, no había realmente un
respaldo pleno, ni del gobierno de los Estados
Unidos, ni de la clase dominante colombiana para
que se pudieran abordar los temas de fondo en la
negociación. Por eso Pastrana, interesado en un
proceso de paz, se concentró en esos aspectos
procedimentales mientras trataba de ganar tiempo
para convencer al establecimiento colombiano de que
era necesaria una negociación sobre los aspectos
políticos, sociales y económicos que estaban
contenidos en la agenda. Pero si vamos a ver lo que
fue la historia de esa negociación, vamos a encontrar
que no hubo un solo momento en que se abordara la
agenda. No quiero ponerme del lado de la guerrilla,
pero quiero decir que quien más insistió en que se
abordara la agenda fue la guerrilla. Yo recuerdo que
en una oportunidad, cuando el propio Manuel
Marulanda, comandante de las FARC, planteó
comenzar a discutir los temas de fondo como el
modelo económico, el plan Colombia, las
fumigaciones, el narcotráfico, los voceros del
gobierno le dijeron que nada de eso era negociable.
Entonces él respondió de una manera coloquial,
diciendo: “díganme, qué carajo es lo negociable para
saber entonces en donde va a estar aquí lo
fundamental”. Eso nos muestra que el gobierno no
estaba preparado para esas negociaciones, como no
lo estuvieron los gobiernos anteriores. Si miramos lo
que ocurrió con Belisario, lo que ocurrió con Cesar
Gaviria en las negociaciones durante esos gobiernos,
que fueron también importantes, vamos a encontrar
que justo en los momentos en que estaban dadas las
condiciones para abordar la negociación de fondo,
fracasaron los procesos por causas previsibles,
porque se estaba dialogando en medio del conflicto y
cualquier cosa, cualquier acto de guerra, cualquier
barbaridad podía ocurrir en medio de una negociación
que se llevaba a cabo en medio del conflicto. Esto
fue lo que detectó la Comisión de Notables y por eso
insistió en la necesidad de negociar sobre la base de
una tregua y un cese del fuego.
Agendas sustantivas para una paz posible
93
Entrega de soldados en La Macarena, 2001.
Fuente: Semanario Voz
Y al hablar de tregua y cese al fuego, ¿se
extendía ese concepto también al cese de
hostilidades?
Sí, nosotros planteábamos inicialmente una tregua
de seis meses. Definida la tregua, se entraba a
discutir el tema de hostilidades, el tema de
desapariciones, el tema de secuestro y desaparición
forzada, el tema de uso de armas no convencionales
en la guerra, el tema de la penalización de la lucha
social, etc. Nosotros siempre planteábamos que
estos eran temas bilaterales, que a lo mejor en
algunos aspectos eran de exclusiva responsabilidad
de una de las partes, pero otras tenían su equivalente
en la contraparte. Por ejemplo, obviamente el
secuestro era responsabilidad de la guerrilla. Pero la
desaparición forzada siempre ha estado ligada a una
práctica del Estado, porque lo han hecho sus
agentes estatales y lo hacían los paramilitares por
cuenta de sus nexos con agentes del estado.
Entonces, cada aspecto tenía su equivalente. En el
tema de minas antipersonales, según lo que han
dicho ya el Estado no siembra las minas
antipersonales, pero en aquella época sí. Entonces,
había un compromiso bilateral, tanto de guerrilla
como del Estado en desminar el territorio nacional y
en abandonar esa práctica. En fin, había una serie de
temas relativos a las hostilidades, y quizás el más
importante era el tema de secuestros y el de la
desaparición forzada, que había que entrar a resolver
para luego sí abordar la agenda de negociación.
A su manera de ver ¿cómo ve la coincidencia o
divergencia de un eventual proceso con las
FARC y el proceso con el ELN?
En la Comisión de Notables discutimos también eso
curiosamente, aunque nosotros teníamos el límite del
proceso del Caguán. Es decir, no estaba proyectado
este informe para que de alguna manera incidiera en
las aproximaciones que ya el gobierno de Pastrana
estaba haciendo con el ELN. Sin embargo, en la
Comisión de Notables nos tomamos la libertad de
insistir un poco sobre el tema del ELN e hicimos un
llamado general a que ELN entendiera este proceso
del Caguán y de alguna manera se involucrara en él.
Sin embargo, también advertimos que dadas las
contradicciones entre FARC y el ELN tras la crisis de
la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, ambos
procesos tenían su propia dinámica, aunque un
mismo objetivo, que era el de la solución política. Se
señaló que se podía avanzar en ambos procesos,
pues aunque cada uno tenía sus propias
características, necesariamente se iban a encontrar.
Decíamos que todo este itinerario - cese de fuego,
tregua, cese de hostilidades, negociación de agenda
- culminaba con una asamblea nacional
constituyente que tenía la misión histórica de elevar
a rango constitucional los acuerdos de paz.
Llamábamos a que las FARC, desde luego,
depusieran armas para poder llegar a la
constituyente, porque se supone que si se llegaba a
la constituyente era porque existía un acuerdo de
paz. Planteábamos que allí podía ser el punto de
confluencia de los dos procesos. Incluso, si no se
94
Punto de Encuentro No.41
daba un punto de encuentro antes, por lo menos en
la constituyente, admitiendo que resultaba muy difícil
hacer una constituyente para el ELN y luego otra
constituyente para las FARC. Creo que eso sigue
siendo válido.
En aquella época aparentemente estaba más
avanzado el proceso con las FARC. Era un proceso
con mucha fragilidad pero que en apariencia estaba
mucho más avanzado que el proceso con el ELN en
La Habana donde apenas se daban unos primeros
pasos de aproximación. Hoy en día es lo contrario.
Vemos un proceso con el ELN más avanzado,
también en apariencia, porque ya hemos visto que
tiene su propia fragilidad. Pero está desde luego más
avanzado. Con las FARC no existe un proceso, pero
si llegare a abrirse un escenario de negociación con
las FARC no me cabe la menor duda que en algún
punto tendrán que encontrarse estos dos procesos.
Y eso lo entiende la guerrilla también, yo se lo he
escuchado a dirigentes del ELN, se lo he escuchado
también a dirigentes del las FARC. Ellos tienen claro
que estos procesos, teniendo quizás su propia
dinámica en un momento determinado, más adelante
tendrán que encontrarse.
A su manera de ver, ¿qué es lo que permitiría
que los procesos con grupos armados lleguen a
buen término?
Yo creo que el proceso con el ELN y un eventual
proceso de negociación con las FARC pueden tener
perspectiva y posibilidad de avanzar en el tiempo,
siempre y cuando haya un comportamiento del
gobierno que lo facilite, entendiendo que los acuerdos
han de ser bilaterales - que también es el sentido que
tiene la reciente propuesta de los facilitadores en el
proceso con el ELN - es decir, que tiene que haber
un compromiso de bilateralidad en todo esto y no esa
exigencia de unilateralidad que ha caracterizado
siempre al gobierno y que parece que ahora le insiste
nuevamente al ELN, planteando que si quiere un
proceso de negociación primero debe desmovilizarse,
siguiendo la hoja de ruta del proceso con las
autodefensas y los paramilitares, que es
completamente diferente con la guerrilla. La gran
diferencia es que con los paramilitares no había
agenda sustantiva porque no hay realmente nada que
se pueda negociar con uno mismo. En el caso de las
guerrillas sí están dialogando con unos rebeldes que
se levantaron contra el Estado y por eso me parece
que el gobierno debe tener en cuenta la bilateralidad,
independientemente de las exigencias de voluntad
política que sí debe hacérsele a la guerrilla en
determinado momento, en temas como el secuestro,
como el cese de hostilidades.
Pero más allá de esos aspectos que sin duda
tendrán que abordarse, con ayuda de las iniciativas
de la sociedad civil, el gobierno tiene que entender
que hay que aplicar un concepto de bilateralidad si
quiere realmente sacar adelante un proceso. Porque
con el criterio de la unilateralidad, de pensar que
primero tienen que desarmarse, desmovilizarse y
luego sí ir a una mesa de negociación, yo creo que
no va a lograr nada, ni con el ELN ni con las FARC.
¿Cuáles serían los principales contenidos de
una agenda sustantiva de negociación con las
FARC?
A mi me parece que hay aspectos históricos que son
importantes. En primer lugar, el tema agrario. Va ser
fundamental en la negociación con las FARC, quizás
no es prioritario hoy en día porque, bueno, este ya es
otro país, más urbano, no es el país agrario de
cuando surgieron las FARC, pero es vital porque es
una especie de deuda histórica que tiene el
establecimiento con la sociedad, no digo con las
FARC, sino con el campo, con los campesinos.
Entonces, este tema de una reforma agraria va a ser
fundamental, y va a estar relacionado con algo muy
vigente que es el tema de los cultivos de uso ilícito.
Para las FARC y para muchos analistas de estos
temas, el problema de los cultivos tiene que ver más
con el vacío de una reforma agraria en el país que
con la cadena del narcotráfico, de los capos, de las
mafias - con la que por supuesto tiene que ver porque
es parte de la cadena - pero como fenómeno social
es distinto. El narcotráfico no es un fenómeno social,
es un fenómeno delictivo, pero los que tienen cultivos
ilícitos sí son una expresión social que tiene que ver
con el vacío de una reforma agraria integral en este
país.
En segundo lugar, está el tema político, el tema de la
democracia, el tema de la participación. Las FARC
van a requerir de mucha confianza en que una
eventual participación política de la insurgencia ya
desarmada, convertida en movimiento político, va a
estar exenta de operativos de exterminio, de guerra
sucia y todo eso. No es suficiente que el gobierno
diga que ya está acabando con el paramilitarismo.
Es claro que el fenómeno del paramilitarismo ha sido
determinante en el exterminio de la izquierda, como
en el caso de la Unión Patriótica, de todo esto. Pero
también hay un fenómeno antidemocrático, que lo
estamos viendo ahora con el gobierno de Uribe
Vélez, donde se monta una reelección en función de
votos mal habidos, de votos negociados con los
paramilitares, de la ventaja del candidato- presidente
porque tiene todos los recursos del estado, etc.
Tiene que haber unas reformas políticas en nuestro
país, legalmente, que garanticen realmente que va a
haber una posibilidad y unos espacios para las
fuerzas alternativas y de la izquierda.
Y en tercer lugar, una agenda tiene que ver con
fenómenos nuevos, como el plan Colombia, la
intervención norteamericana y el tratado de libre
comercio. Todo esto va jugar un papel en la
negociación en ambos casos, no sólo con las FARC
sino también con el ELN. La agenda común que
aprobaron en el Caguán es una agenda general, muy
llena de temas. Pero si eso lo traemos aquí, a la
realidad, tiene que concretarse en unos pocos
Agendas sustantivas para una paz posible
95
aspectos. Nadie puede pretender que en una mesa
de negociación se resuelva el tema del empleo, por
ejemplo, o el problema ya de resolver la pobreza
absoluta o la pobreza relativa que hay en el país.
Estos son problemas que tienen que ver con la
dinámica y con la estructura del Estado y que tienen
que ver con otros cambios que se pueden hacer por
vía democrática sobre la base de una solución
política del conflicto y eso tiene que entenderlo la
guerrilla. Aquí no puede haber una agenda
maximalista. La revolución no se puede hacer por
contrato, en una mesa de negociación. Tiene que
haber una ubicación de temas específicos que
permitan la democratización del país y un nuevo
orden político, social y económico. Es lo que tiene
que darse en una mesa de negociación y eso va a
ser fundamental.
¿No es contraproducente adelantar diálogos con
un grupo armado y al mismo tiempo excluir a
otro?
Es indudable que la política de paz tiene que ser una
política de Estado. Eso lo recomienda también la
comisión de notables. Una política de Estado quiere
decir que debe ser integral, que debe ser dirigida a
todas las fuerzas que están en el escenario de la
lucha política y armada. Entonces, no se puede
excluir a ninguna fuerza insurgente, como no se
puede excluir a ninguna fuerza política ni a ningún
sector de la sociedad en eventuales diálogos.
Evidentemente, los diálogos son para resolver por vía
política un conflicto, pero un conflicto que afecta al
país y a la sociedad entera. Entonces, todas las
fuerzas políticas, de derecha, de izquierda, de todos
los sectores y las instituciones del país,
empresarios, sindicatos, etc. tienen que participar en
esto. De alguna manera que tiene que haber
espacios incluyentes.
La Comisión de Notables hablaba de una tercera silla
en la negociación, que es una silla plural. Decíamos
que es la silla de una sociedad civil que no es
homogénea. No piensa igual el presidente de la ANDI
que el presidente de un sindicato. Entonces, esa
tercera silla es heterogénea y tiene que participar.
Algunos son enemigos de esto, porque creen que
este es un problema entre la guerrilla y un gobierno
que representa al Estado. Esto no es así, ni se
puede polarizar el país de esa manera, porque no
todos se sienten representados por la guerrilla o por
el gobierno. Hay quienes se quieren hacer
representar en otros espacios.
Ahora, la política de paz integral implica hacerla con
todos, con ELN y FARC, porque de todas maneras va
a influir de alguna medida. Por ejemplo, hacer un
cese de hostilidades con el ELN, ¿cómo se puede
garantizar si no hay un proceso simultáneo con las
FARC? Hay zonas donde puede ser más fácil porque
el ELN no tiene la misma extensión territorial de las
FARC. Pero por ejemplo en Arauca, donde están
enfrentados pero comparten territorios, ¿cómo se va
hacer? o en Norte de Santander o en algunas
regiones de Antioquia, en donde hay presencia de
FARC y ELN, en donde hay incluso acciones
96
Punto de Encuentro No.41
conjuntas del ELN y las FARC, ¿cómo se va a
resolver esto?
Por otra parte, en la propia negociación se van a
presentar contradicciones. Por ejemplo, con el
problema agrario. Hay unos enfoques que tiene el
ELN pero hay otros diferentes que tiene las FARC y
que son más históricos, no digo que sean mejores
que los del ELN o que los del ELN sean actuales
mientras los otros estén desactualizados. No se trata
de eso, sino de mirar que hay distintos enfoques
frente a unos temas y que no pueden resolverse
políticamente al margen de la participación de los
otros. No se puede resolver el tema agrario sin la
presencia del ELN o las FARC, ni los problemas que
tienen que ver con una apertura política del país.
Entonces, necesariamente una negociación con el
ELN de alguna manera va a tener incidencia en las
FARC. Pero si las FARC no están en el escenario de
la negociación, eso se va a afectar, como lo habría
sido al contrario también. Por eso lo mejor que puede
hacer el gobierno es tener una política integral y abrir
unos escenarios de negociación. Yo creo que al
gobierno le ha faltado más voluntad y más iniciativa
en ese campo, porque no puede resolver todo
diciendo con ELN sí tengo un conflicto, pero con las
FARC no hay un conflicto. Ese es un absurdo.
¿Qué cree que las FARC consideraría una
renovada voluntad para poder entrar en un
proceso de paz?
Es claro que las FARC también tienen que dar
muestras de voluntad política y de un deseo de abrir
un escenario de negociación. Yo creo que eso es
vital. Por eso a mí me parece, sin condicionarlo, que
la idea del “acuerdo humanitario” nos puede abrir esa
perspectiva y esa posibilidad. No creo que se deba
condicionar un intercambio humanitario - en relación
con las personas que están en cautiverio - a un
proceso de paz. Pero sí creo que se puede de alguna
manera relacionar, y si tenemos éxito en un
intercambio humanitario se puede abrir esa
posibilidad. Entre otras cosas, las FARC ya lo han
planteado. En la carta que dirigieron a los tres
poderes este año, ellos dicen: “hagamos el
intercambio humanitario y luego examinemos las
posibilidades de un escenario de negociación”. Claro,
plantean una cantidad de condiciones y de cosas,
pero de eso se trata, de que cada quien plantee lo
suyo para que ya sentados en una mesa de
negociación, se pueda entrar a resolver punto por
punto. Es lo mismo que está ocurriendo con el ELN.
El ELN ya ha hecho unos planteamientos, los
facilitadores otros, el gobierno como siempre nunca
hace propuestas, es reactivo, esperando las
propuestas de los demás para reaccionar, siempre se
queda un poco atrás en eso, pero en fin, de eso se
trata y yo creo que en eso tiene que también ayudar
mucho la guerrilla demostrando de manera
inequívoca su voluntad política y su deseo de entrar
en un proceso de negociación.
Capitolio Nacional, Bogotá.
Fuente: Mauricio Rodríguez Rozo
La clave está más en el contenido de las
reformas que en una incierta constituyente
Entrevista con Antonio
Navarro Wolff
Antonio Navarro Wolff fue miembro de la
presidencia colegiada de la Asamblea Nacional
Constituyente, en representación del AD-M19. Exministro de Estado, actualmente es el Secretario
General del Polo Democrático Alternativo.
INDEPAZ: ¿Qué relación hubo entre el acuerdo
de paz alcanzado con el M-19 y la Asamblea
Constituyente?
La posibilidad de una Constituyente sí se había
discutido desde el comienzo en los equipos y grupos
de trabajo que estudiaban los temas relativos a un
acuerdo de paz con el M-19, ya que además de la
negociación formal directa entre las partes, es decir
el gobierno y el M-19, había una serie de grupos que
estaban trabajando en temas de interés, una especie
de diálogo con la sociedad, y ahí fue donde
aparecieron los temas relacionados con la necesidad
de una constituyente. Esto ya se había planteado
antes. En 1984, el EPL había planteado que la salida
al conflicto colombiano radicaba en la realización de
una constituyente. En ese momento no tuvo mucha
acogida aquella propuesta. En la negociación del 89,
por lo tanto, no ocupó un espacio central, aunque sí
estaba planteándose como una de las posibilidades.
Sin embargo, el momento de la firma del acuerdo de
paz en marzo de 1990 coincidió en el tiempo con el
movimiento cívico por una Asamblea Nacional
Constituyente, por lo cual esta propuesta pasó a ser
Antonio Navarro Wolff: El acuerdo de paz con el
M-19 se concretó antes de que se empezara el
movimiento de opinión que concluyó con la
realización de la Asamblea Constituyente. La
negociación con el M-19 fue en 1989 y uno de los
puntos que incluía era una reforma constitucional que
permitiera unos espacios especiales y transitorios
para miembros del M-19 en el congreso y otros
cuerpos colegiados en el año siguiente, en 1990. Esa
reforma constitucional no pudo llevarse a cabo. Se
hundió su trámite en el congreso, como un intento
más de reforma constitucional fracasado. Pero esto
le abrió paso a un gran movimiento ciudadano de
opinión, que se llamó el movimiento de la “séptima
papeleta”, que concluyó en la realización de la
Asamblea Constituyente de 1991.
Agendas sustantivas para una paz posible
97
una de las tareas prioritarias en la primera etapa del
M-19 en la vida legal. Tras la muerte de Carlos
Pizarro y con un nuevo Presidente, se propuso un
acuerdo político que le diera vida a la Asamblea
Constituyente. Aquel acuerdo político se hizo entre el
presidente electo Cesar Gaviria, a nombre del partido
liberal y Antonio Navarro, a nombre de la Alianza
Democrática M-19. Participó un delegado de Álvaro
Gómez Hurtado, pero especialmente fueron Gaviria, o
sea, el Partido Liberal y el M-19, o la Alianza
Democrática M-19, como se llamaba entonces, los
que realmente delinearon lo esencial del acuerdo
político, que después se convirtió en la Asamblea
Constituyente.
Además, hay un hecho que sin duda tiene una gran
importancia histórica: la legalidad de la constituyente
se produjo cuando la Corte Suprema de Justicia, que
en esa época tenía el control constitucional, declaró
constitucional un decreto de estado de sitio que
convocaba la constituyente y el voto definitivo fue el
de un magistrado que dijo: “Yo voto a favor de esa
asamblea constituyente porque es la manera de
rematar y concretar un proceso de paz”. Ese voto fue
decisivo y además fue un voto que le dio a la
constituyente todos sus poderes, determinando que
no podía ser simplemente una constituyente limitada
o una Asamblea Constitucional como quería César
Gaviria, sino que debía ser una constituyente con
todos los poderes. Ese voto decisivo obedeció a que
se le interpretaba como un tratado de paz, de manera
que aunque no fue parte sustantiva de la negociación,
sí fue un elemento sustancial en el período político.
¿Cuál fue el papel de la Asamblea Constituyente
en los acuerdos alcanzados con los otros grupos
armados?
La Asamblea Constituyente había sido una aspiración
del EPL, pero también había sido una aspiración de
Jacobo Arenas, de las FARC, que siempre había
creído en la importancia y en la necesidad de la
constituyente. Nuestro éxito con el inicio de las
sesiones de la Asamblea convenció al EPL de la
importancia de negociar y firmar un acuerdo para
incorporarse a la constituyente. Igual sucedió con el
PRT y el Quintín Lame, y estoy convencido de que si
no se hubiera muerto prematuramente Jacobo
Arenas, de las FARC, que se murió precisamente en
1990, cuando el proceso constituyente estaba
comenzando a tomar cuerpo, seguramente también
las FARC hubieran estado dispuestas a incorporarse
a la Asamblea. Lo que pasa es que también el 8 de
diciembre del 90, cuando se eligieron los
constituyentes, el gobierno de Gaviria atacó el sitio
donde las FARC tenía su cuartel general, que se
llamaba “Casa verde” en la cordillera oriental. Es
decir, la constituyente se inició en un momento en
que se intensificó el conflicto. Sin embargo, tenía tal
fuerza la idea de la constituyente dentro de las
FARC, yo creo que por herencia de Jacobo Arenas,
que se volvieron a sentar en febrero. Los atacaron en
diciembre y en febrero se volvieron a sentar en
Caracas a ver si lograban algún acuerdo para hacer
parte de la constituyente. Desafortunadamente, al
98
Punto de Encuentro No.41
final no se concretó, pero esa idea tuvo muchísima
fuerza, entre otras cosas porque la Asamblea
Constituyente en Colombia reemplazaba una
constitución de más de cien años. Eso tiene gran
importancia, pues hay muchos países que habían
renovado su Constitución en el siglo XX. Además, en
Colombia, esta fue la primera y única constituyente
en su historia que era elegida democráticamente.
Todas las demás constituciones habían sido el
resultado de la guerra civil, donde invariablemente el
bando ganador hacía su propia constitución. La única
que fue resultado de un proceso democrático y de
concertación fue la Constituyente del 91. Eso tuvo un
gran impacto y repito, si a Jacobo Arenas hubiera
estado vivo en ese momento probablemente se habría
logrado un acuerdo con las FARC.
¿Qué temas de la agenda quedaron pendientes
por incluir en la Constitución?
¿Se pueden incluir en una nueva agenda de
negociación?
Siempre quedan temas, pero lo que uno aprende es
que aquello que está pensado y preparado es lo que
se hace. Lo que no está pensado ni preparado no se
alcanza a hacer o se hace mal. Estaba claro que
había que tener una carta de derechos y unos
instrumentos para defender esa carta de derechos,
que había que reformar la justicia, que había que
separar los poderes, que había que acabar con el
estado de sitio ilimitado, etc.
¿Qué cosas no estaban lo suficientemente
pensadas?
Me parece que no estaba lo suficientemente pensado
el tema de la organización territorial, que es un tema
muy sensible. Sin duda alguna se avanzó en la
descentralización, pero en el ordenamiento territorial
muy poco. Creo que salió mal todo el tema de control
fiscal, especialmente en las entidades territoriales y
eso es un tema que sin duda necesita repensarse.
Hoy las contralorías departamentales y de los
municipios donde existen no controlan ya el origen
de esas contralorías: les quita aliento, les quita
posibilidades de control. Creo que el tema de los
medios de comunicación es un tema que también es
de alta importancia y en las decisiones que tomó la
Asamblea Constituyente, creo que llevaron a un
esquema de medios de comunicación que
seguramente debe ser revisado, especialmente en
televisión. Está claro que acabamos con el
bipartidismo pero el costo fue la casi disolución de
los partidos. Se necesitó una reforma constitucional
que hicimos en el 2003 para volver a organizar
partidos. El Polo Democrático existe hoy por la
reforma del 2003. Si hubiéramos seguido con las
condiciones de la constitución del 91, me refiero a
las iniciales, lo que se estimulaba era la dispersión.
Es decir que acabamos con el bipartidismo
tradicional, pero a costa de acabar con los partidos.
Ese es un tema importante. El tema de los órganos
electorales también es muy importante. Aquí
seguimos teniendo unos órganos y unos sistemas
electorales poco confiables sobre todo para
diferencias pequeñas. Claro que hay problemas con
diferencias pequeñas en todo el mundo, como lo
estamos viendo en México, como lo vimos en
Estados Unidos, pero aquí habría problemas más
graves en el caso de una elección presidencial muy
pareja. Nuestros problemas serían más graves
porque los órganos electorales aquí son menos
eficientes, tienen problemas de diseño. Empezando
porque hay un Consejo Nacional Electoral de
mayorías, donde las minorías no tienen ninguna
representación.
¿Y el equilibrio de poderes?
El equilibrio de poder no está mal. Hay un diseño
bueno en general, es decir, ya no se está gobernando
en estado de sitio y es que aquí a la gente se le
olvida cómo era el país antes. Entre 1948 y 1991, por
lo menos la mitad del tiempo el Congreso no
legislaba, legislaba el ejecutivo, hacía leyes con el
estado de conmoción interior, el estado de sitio, hoy
ya no se puede hacer eso, hoy realmente las leyes
las hace el Congreso son sus defectos y todo, pero
las hace el Congreso. Me parece que el sistema de
una especie de concertación o de concurrencia de
poderes para la escogencia de las altas cortes, por
ejemplo la Corte Constitucional, está funcionando
bastante bien. Algunos han dicho que sería bueno un
régimen parlamentario. Vale la pena estudiarlo, yo
creo que en eso no podemos empezar a improvisar.
Estudiémoslo bien. Sería otro sistema de equilibrio
de poderes. Donde sí creo que se debilitó el equilibrio
de poder fue con la reelección inmediata. No soy
amigo de la reelección inmediata y diría que algo que
necesita hacer una constituyente es volver al
esquema anterior, donde podría haber una reelección
pero sólo pasando un periodo. De la reelección
inmediata vamos a aprender en estos cuatro años
que fue una mala decisión.
¿Tiene sentido plantear una reforma
constitucional para consolidar negociaciones
con los grupos armados?
Con el ELN y con las FARC, en el fondo, el tema de
la constitución siempre es un tema que requiere
cierta atención. Sin embargo, yo tengo algunas
reflexiones sobre esto. Cuando uno se mete en un
proceso de paz y dice “voy a proponer que se haga
una asamblea constituyente”, uno no puede saber
cómo va a quedar compuesta finalmente esa
asamblea constituyente. No puede exigir una
asamblea constituyente donde el grupo guerrillero
tenga la mayoría. Eso no podría ser, porque nadie va
a dar una garantía de esa magnitud. Seguramente
tiene algunos cupos, pero la mayoría del resto de
constituyentes sería por elección popular y ahí queda
una incertidumbre. Yo pregunto: ¿Quién deja las
armas sin saber qué va a pasar con sus propuestas?
Es un riesgo alto. Yo preferiría pensar en que si hay
elementos claves en la negociación, deben volverse
normas constitucionales y normas legales antes de
firmar la paz. Pero parece bastante arriesgado decir
“yo dejo las armas, me incorporo a la vida civil,
participo en un proceso para nombrar unos
constituyentes y me someto a los resultados de ese
proceso democrático”. Es un riesgo alto. Muchas
veces se habla de que una constituyente es el punto
de llegada de un proceso de negociación. Pero
debemos preguntarnos si en efecto es así. ¿Qué
tanto se someterían los alzados en armas, para
firmar la paz, a unas reglas cuyos resultados son
inciertos? Podría ser más sensato que las reformas
que son los mínimos necesarios para hacer la paz se
aprobaran y entraran en vigencia antes de una
desmovilización.
¿Cuáles podrían ser algunos de los temas
prioritarios en una agenda sustantiva de
negociación con el ELN o con las FARC?
Esencialmente, los que ya he mencionado. Tal vez
uno muy importante que haría falta agregar es el
tema rural. Este tema puede no requerir una reforma
constitucional sino un mecanismo legal,
simplemente. Pero es esencial. Me parece que el
problema de la violencia en Colombia está
íntimamente ligado a la desigualdad, especialmente
la desigualdad rural, así que ese asunto de lo rural es
un asunto central en una negociación.
Pero todos estos temas, bien sea en el marco
constitucional o en el marco legal, ya que por ambas
vías se pueden hacer desarrollos, son los temas que
deben entrar en una agenda de negociación.
Además, son los temas en los cuales han mostrado
interés. Supongo también que el desarrollo legal de la
democracia participativa, aunque en general está
bastante bien diseñado en la constitución, sería un
tema adicional.
Esos parecen los temas, porque lo que es el estado
social de derecho, su diseño, sus garantías, me
parece que eso es imposible hacerle mejoras
sustantivas, lo que hay es que aplicarlo. En definitiva,
la paz significa la búsqueda de unos objetivos
políticos por un método distinto al de las armas, por
lo cual lo fundamental es todo lo que dé garantías
para que ese método distinto, ese método electoral,
funcione bien y produzca los resultados que pueden
producir unas elecciones en la América Latina de
hoy.
Agendas sustantivas para una paz posible
99
Ricardo Correa (izq.) en la mesa de negociación entre el
gobierno y las FARC, San Vicente del Caguán, 2002.
Fuente: Archivo RCR
El gran obstáculo de los procedimientos
Entrevista con Ricardo
Correa Robledo
INDEPAZ: ¿Más allá de lo procedimental, qué
contenidos de la agenda sustantiva llegaron a
negociarse en los diálogos del Caguán?
Ricardo Correa: Cuando se estableció la mesa, lo
primero fue la confección de una agenda. Esta fue la
tarea del primer equipo de negociación. Se estableció
una agenda que tenía doce puntos, que a su vez se
dividían en subtemas. Entre los doce puntos estaban
la solución política del conflicto, protección a los
derechos humanos, estructura económica y social,
política agraria integral, reformas del Estado, fuerzas
militares, relaciones internacionales y otros. De los
doce puntos no se llegó realmente a negociar
ninguno porque la mesa discurrió entre la discusión
de unos escasos temas de la agenda, principalmente
el económico, y sobre todo el tema procedimental.
Fue una negociación que estuvo básicamente
enredada todo el tiempo en la discusión de sus
propias reglas y la violación de estas, como por
ejemplo todo lo que ocurría en la zona de distensión
y lo relativo a la “negociación en medio del conflicto”,
que pasado un tiempo empezó a mostrar sus
profundas limitaciones. La agenda como tal tuvo poco
desarrollo, poca discusión entre las partes.
¿Por qué los temas sustantivos, por ejemplo el
que sí se llegó a discutir del empleo y
crecimiento económico no avanzaron en la
mesa?
100
Punto de Encuentro No.41
Ricardo Correa R. fue miembro del equipo
negociador del gobierno durante los diálogos
del Caguán y fue Secretario General de la ANDI
(Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia).
Por un lado el gobierno no tenía propuestas claras,
no tenía un camino fijado de qué se podría ofrecer, de
qué se podría negociar. Creo que el gobierno siempre
estuvo a oscuras en lo sustantivo. Las FARC, por su
parte, tampoco es que fueran muy claras, pero
cuando hacían alguna manifestación expresa eran
propuestas o pretensiones imposibles de satisfacer
bajo ningún punto de vista. Por ejemplo, al final se
estaba discutiendo un subsidio al desempleo, pero la
propuesta presentada por las FARC era impagable
por cualquier gobierno, por más que se tuviera la
intención. Un subsidio que acogiera la propuesta de
la insurgencia hubiera quebrado al Estado. Hay que
admitir la pobreza en la discusión de los temas
sustantivos.
De los temas planteados en la agenda, ¿cuáles
hubieran podido presentar la mayor dificultad?
Para comenzar, el tema económico y social era muy
difícil porque planteaba la definición de unas
relaciones económicas que eran miradas de una
manera por el gobierno y de una manera totalmente
distinta por las FARC. En otros temas, por ejemplo,
uno muy difícil de abordar es de las Fuerzas
Militares, pues las FARC hubieran planteado una
reforma radical al estamento militar. También habría
sido muy difícil abordar cómo sería, aunque las
guerrillas no siempre lo plantean explícitamente, la
inclusión de las FARC como instancia de poder
dentro de las instituciones.
Al final la Comisión de Notables con su informe, con
su documento, quiso hacer un atajo para todas las
dificultades que había, tanto procesales como
sustantivas, y en lo que tiene que ver con reducir la
violencia y lograr un cese al fuego. También propuso
la creación de unas instancias que pudieran hacer de
una manera más expedita ciertas reformas, como
una asamblea constituyente. Ahí hay otro tema de
fondo que es, por ejemplo, como irían las FARC a
esa asamblea, qué representación tendrían, que
porcentaje de la asamblea estaría en manos de las
FARC. En fin, no había un solo tema de la agenda
sustantiva que fuera fácil, lo que pasa es que ni el
gobierno ni las FARC tenían instrumentos para
avanzar sensatamente, tal vez en ninguno de los
puntos.
La agenda de negociación del Caguán era una
agenda demasiado abierta, incluso en los puntos
planteados. No mostraba ninguna tendencia a favor
del gobierno o a favor de la guerrilla, políticamente
uno no podría decir que tenía cierta inclinación. Eran
unos temas muy abiertos, donde ya en las
discusiones las partes tenían posiciones diversas,
tenían posiciones antagónicas, aunque hubo muchos
puntos que ni siquiera pasaron por la mesa, que
nunca se abordaron, porque la mesa siempre estuvo
enredada en frecuentes interrupciones y tensiones
procesales por quejas de las FARC, bien fuera por el
Batallón Cazadores, porque consideraban que la
fuerza pública estaba entrando a la zona, porque los
aviones estaban volando por áreas no permitidas.
También el gobierno se quejó por la mala utilización
de la zona que hacía la guerrilla para llevar
secuestrados, para entrar y salir en acciones
militares, para hacer acopio de material bélico y
narcotráfico. Entonces, esto muchas veces absorbió
todo el tiempo de la mesa y además hay que
recordar que la mesa tuvo períodos de congelamiento
frecuentes que duraban incluso hasta meses. No
hubo ni el tiempo ni la manera de abordar los temas
de agenda.
¿Qué vigencia tendría esa agenda sustantiva en
una eventual negociación con las FARC?
Respecto a la vigencia de la agenda establecida en el
Caguán, lo primero que hay que decir es que las
FARC siempre han sostenido que si se sientan a una
nueva negociación es con esa agenda. Es decir que
por lo pronto, una negociación con las FARC sería
partiendo de esa agenda según la pretensión de esta
guerrilla. La agenda tiene vigencia en algunos puntos,
pero la pregunta es ¿El país qué quiere negociar con
las FARC? ¿Toda la institucionalidad, toda la
economía del país? o ¿unos espacios y unas
reformas? Creo que no puede ser una negociación
total del país y la institucionalidad. Pero tampoco
puede ser, como pretenden algunos sectores muy
conservadores, simplemente negociar la
desmovilización de las FARC como en un principio lo
sostuvo el presidente Uribe, que aunque ha movido
un poco su orientación, no creo que sea de una
manera sustancial. Habría que encontrar unos temas
gruesos que, copando el interés de las FARC, no
Agendas sustantivas para una paz posible
101
implicaran la refundación del Estado y de la
sociedad. Por ejemplo, cuál sería su participación en
la institucionalidad, cuál sería su participación en la
política, cuál sería su participación en el congreso,
en lo regional, y otros órganos de poder, en los de
control. Yo creo que una reforma agraria debería
hacerse a instancia de una negociación con las
FARC, porque copa ese viejo anhelo de más de
cuarenta años de esta guerrilla, aunque si bien han
ido cambiando el discurso en torno a una reforma
agraria, yo creo que sigue estando allá en el corazón
de la insurgencia. Recordemos que para Marulanda
uno de los motivos de su levantamiento fue el tema
agrario en las primeras zonas de injerencia de las
FARC, que fueron el sur del Tolima, el norte del Huila
y después otras regiones ya de colonización
agrícola. Este es un tema que tiene que entrar en la
negociación. El narcotráfico indudablemente también
es central en la eventual negociación, así como
reformas que a favor de mayor equidad social y
económica, en beneficio de los pobres.
Hablemos sobre los acuerdos procedimentales...
Hubo acuerdos procedimentales, unos que se
respetaron y otros que no se respetaron. La zona de
distensión fue un acuerdo procedimental. No se
respetó por parte de las FARC. La utilización que se
dio a la zona muestra que no se respetaron los
propósitos de esta. Ese fue el talón de Aquiles de la
zona de distensión. Yo creo que la negociación
hubiera soportado durante un periodo inicial hacerse
en medio de la confrontación, pero con respeto de la
zona de despeje. Si hubiera habido un apego al
propósito de la zona, tal vez no se habría roto el
proceso de la manera que se dio. Recordemos que el
presidente Pastrana presento, el 20 de febrero de
2002, como motivos para dar por terminado el
proceso de paz la utilización que hicieron las FARC
de la zona.
Pero hablemos un poco de los temas
procedimentales, no de los prerrequisitos para
la negociación, sino de los acuerdos que
surgieron en los diálogos... ¿se discutió un cese
al fuego?
Bueno, ese es un acuerdo que no es tan
procedimental. Está ahí como en la mitad entre
procedimental y sustantivo, porque la esencia de la
102
Punto de Encuentro No.41
negociación de un conflicto armado es que los
guerreros dejen de hacer la guerra. Si un cese al
fuego se prolonga y termina en una desmovilización o
en un pacto de paz, no es un acuerdo procedimental.
Si un cese al fuego se instaura y luego se rompe o
se interrumpe, no pasa de ser un acuerdo
procedimental, o sea, depende de lo que suceda en
el tiempo. El documento de los Notables cambió de
alguna manera la dinámica de la mesa, yo diría que
en una dirección correcta. Las FARC estaban
renuentes a moverse de la agenda como tal, luego
viene el documento de los notables, que planteaba
un camino nuevo. Con este referente las
conversaciones cambian y lo primero que se hace
son unos acuerdos procedimentales muy
elementales sobre días de discusión, cómo se
discutía, documentos que debían llevarse a la mesa,
que tenían que tener una rápida discusión y
respuesta de la contraparte. Es de lamentar que en
los últimos dos meses la mesa empieza a moverse
mucho, pero al mismo tiempo es cuando se dan
todos los hechos de guerra que hacen que se rompa
la negociación.
¿Y en ese tiempo en que fluyó la mesa durante
esas últimas semanas, qué se abordó y qué
parecía que pudiera conseguirse?
Los notables plantearon la discusión de un cese al
fuego y de hostilidades mutuas y de alguna manera
se trabajó en esto durante varias sesiones, hasta
llegar a un punto de existir consenso sobre ciertos
conceptos, principios, y acepción de términos.
Incluso, aunque yo no lo veía con mucho optimismo,
se empezaba ya a vislumbrar la posibilidad de
abordar la negociación del cese al fuego y
hostilidades. En la mesa se discutieron estos temas,
se llegó hasta el punto del secuestro. Lo que pasa es
que de ahí a tener las garantías de que la FARC
digan, “bueno vamos a llegar a estos acuerdos,
incluyendo el secuestro”, hay buen trecho. Sin
embargo, hubo una dinámica distinta en las últimas
semanas, fruto de las recomendaciones de los
Notables y de las últimas crisis que habían forzado a
las FARC a moverse de una manera diferente. Yo no
sé si el secuestro del avión en Neiva no se da, qué
hubiera pasado. Tal vez se hubiera avanzado, no sé
si para que la ruptura fuera más tarde o avanzar de
una manera que el proceso cogiera otro rumbo y
pudiera salir adelante.
El salto adelante
Manifestación durante el Foro Social Mundial de Caracas, 2006.
Alejo Vargas Velásquez
Alejo Vargas Velásquez es profesor de la
Universidad Nacional y miembro del Grupo de
Garantes en los diálogos entre el gobierno y el
ELN
Un salto adelante es lo que le estamos planteando
ahora, los Garantes de Casa de Paz, al gobierno
Nacional y al Eln para que dejen atrás la
incertidumbre acerca de los acercamientos en curso
e inicien en serio y con la mayor brevedad el proceso
de negociación.
Este ha sido el sentido de la propuesta que les
hemos hecho de forma pública al cumplirse un año
del viaje inicial a La Habana para la primera ronda de
conversaciones. Y no es que consideremos que no
ha habido avances, claro que sí los hay, pero son
insuficientes frente a lo que espera la sociedad
colombiana. Que hoy exista una Mesa de
Conversaciones estable, con unas delegaciones
definidas, un reconocimiento a la delegación del Eln,
un rol claro para la comunidad internacional y
mecanismos para superar dificultades, todos ellos
son avances importantes. Pero hay que dar un
mensaje claro y contundente a la sociedad
colombiana que se va en el camino de superar
definitivamente la confrontación armada.
Los Garantes les hemos propuesto al Gobierno
Nacional y al Eln un itinerario para el proceso en el
año 2007 que incluye un cese del fuego y de las
hostilidades entre el 1 de mayo -día internacional del
trabajo- y el 30 de octubre (que por supuesto debe
ser prorrogado una vez evaluado su resultado),
liberación de secuestrados y suspensión de esta
condenable práctica, libertad para miembros del Eln
detenidos. Un acuerdo humanitario que incluya
tratamiento a los desplazados en regiones precisas y
con un cronograma claro, retirar de las filas todos los
menores de edad que estén vinculados, desminados
conjuntos entre Gobierno y Eln -como deben ser- en
varios departamentos del país. Igualmente un
Fuente: Jaime Zuluaga N.
acuerdo político que permita dar inicio al proceso de
Convención Nacional, que dé reconocimiento político
al conflicto y al Eln, acuerdo sobre territorialidad y
zonas para ubicación del cese del fuego y de las
hostilidades y para darle sostenibilidad al proceso,
crear una Comisión Internacional de Verificación, que
se redefina y eventualmente se amplíe el rol de Casa
de Paz.
Se busca con esta iniciativa presentarles de manera
respetuosa, pero igualmente con mucha firmeza de
colombianos comprometidos con la paz, una
propuesta de ‘hoja de ruta’ que esperamos les sirva
de insumo para que ellos de manera autónoma, pero
con diligencia, definan un calendario de avances.
Este proceso que hasta el momento ha sido bien
manejado por las dos delegaciones, sin embargo
debe evitar entrar en la lógica de procesos
interminables, de larguísimos plazos, que corren el
riesgo de desgastarse ante la opinión nacional e
internacional, o ser afectados por múltiples
circunstancias políticas.
El Eln tiene el desafío histórico de dar un paso
incontrovertible en la dirección de la paz negociada,
pero igualmente debe analizar políticamente a su
interior que los tiempos actuales no son los del uso
de la violencia para intentar obtener objetivos de tipo
político. Eso ya no tiene viabilidad política hoy día;
Latinoamérica nos muestra que es por las vías
pacificas y con apoyo de las mayorías que se
accede a los gobiernos. El Gobierno Nacional tiene el
reto de mostrar que está dispuesto a una seria
negociación política con un actor guerrillero y a
propiciar espacios de participación social y política
complementarios a los electorales, de tal manera que
una negociación con una guerrilla como el Eln se
pueda volver una oportunidad para profundizar nuestra
democracia.
Nosotros, como Garantes de Casa de Paz, pero
igualmente se lo solicitamos a todos los
colombianos, estar vigilantes para que este proceso
de conversaciones se consolide y avance de manera
clara en dirección a terminar con el uso de la
violencia con motivaciones políticas. Esa es la tarea
de la hora e invitamos al ELN a sumarse a ella.
Agendas sustantivas para una paz posible
103
HACIA UN CONSENSO NACIONAL PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIÓN
Desde el Congreso, órgano que ha de representar a toda la República, para una Nación en paz, en democracia y sin
narcotráfico, los Garantes de Casa de Paz sabiendo que el proceso de paz con el ELN es una oportunidad para transformar
la crisis en beneficio de la reconciliación nacional , concientes de la necesidad del intercambio humanitario como parte de
la solución política del conflicto.
Proponemos al Gobierno Nacional, al ELN y a toda la sociedad colombiana:
Negociar un cese del fuego y de las hostilidades desde el 1° de mayo -día internacional del trabajo- al 31 de octubre de 2007 a cambio de:
1. Convenir un impuesto para la paz con destino a un Fondo para la Reconciliación y la Reconstrucción Nacional y Local, sobre
los patrimonios mayores de 3000 millones de pesos. Estos dineros serían administrados en su inversión por una entidad
internacional reconocida por las partes a fin de que no sean escamoteados por el clientelismo local. Si se negociase un cese
del fuego y las hostilidades semejante con las FARC proponemos aplazar el impuesto de guerra.
2. Abordar abiertamente y en profundidad el tema del narcotráfico, en tanto que no se puede resolver el conflicto de Colombia
sin resolver el tema del narcotráfico. Abordar su desvinculación de la política, la sociedad y los actores armados conformando
un equipo de expertos-nacional e internacional- que proponga soluciones al Estado colombiano, al a comunidad internacional
y a los actores en conflicto.
3. Establecer estímulos para la mas amplia participación de la sociedad, de las localidades y regiones en la escogencia de
sus representantes y administradores locales y regionales, ofreciendo garantías de seguridad, abriendo espacios en los
medios de comunicación de manera convenida con sus propietarios y directores para asegurar un equilibrio informativo que
dé igualdad de oportunidades a todos los actores políticos que compitan en la gesta democrática, constituyendo una Comisión
Internacional de Garantías del Equilibrio Informativo que apoye la labor del Consejo Nacional Electoral, CNE.
ITINERARIO 2007
I ETAPA - Del 1º de Enero al 31 de Abril
Construcción de un Acuerdo Base
Acuerdo Humanitario
Acuerdo Político
1. Parar el desplazamiento mientras se
para la guerra.
Partiendo del diseño del proceso convenido en la 4° ronda de La Habana que señala
como ejes la participación de la sociedad y la construcción de un ambiente para la
paz.
2. Acuerdo para facilitar el retorno organizado de los desplazados a sus regiones a partir del 1° Mayo de 2007, conformando una comisión de alto nivel,
nacional e internacional, que desde 1°
Enero de 2007 haga un censo de desplazados del sur de Bolívar, Catatumbo,
Arauca y el Cauca.
3. Acuerdo entre el Gobierno y el ELN
para adelantar desminados humanitarios en Nariño, Cauca y Cesar.
4. Acuerdo de no reclutamiento de menores y de separación de los que se
encuentren en filas.
1 . Acuerdo para la construcción de una Comisión Conjunta de Verificación para
tramitar los informes del organismo de verificación internacional y para el desarrollo
de un acuerdo de garantías, de control del riesgo y de reducción del daño.
2. Acuerdo sobre territorialidad o zonas de ubicación del Cese al Fuego y las Hostilidades.
3. Acuerdo sobre la sostenibilidad del proceso: - Financiación de las zonas de conflicto y sostenibilidad de los combatientes.
4. A cuerdo sobre la libertad individual: - Censo y liberación de secuestrados - Amnistía política a rebeldes.
5. Reconocimiento político del conflicto y reconocimiento político del ELN.
6. Acuerdo de sustitución de cultivos ilícitos con apoyo internacional
7. Gira nacional por la construcción de confianza y para la operatividad de los acuerdos humanitarios y políticos de una Comisión Mixta del Gobierno la Sociedad y el
ELN. Proponemos considerar como criterios de esta nueva etapa del proceso:
- La Bilateralidad ; entendida como el compromiso de no obtener ventajas estratégicas ni militares por ninguna de las partes.
- La Transitoriedad ; entendida como el carácter temporal y secuencial de las diversas fases del proceso.
La Verificación internacional ; entendida como la construcción de un mecanismo y
la definición de una entidad responsable para que, una vez convenido el Cese al
Fuego y las Hostilidades vele por el cumplimiento de los acuerdos.
104
Punto de Encuentro No.41
II ETAPA- Del 1º de Mayo al 31 de Oct.
Cese del fuego y de las hostilidades
Por la solución política definitiva del conflicto
1. Cese reciproco de acciones militares, de acciones contra la infraestructura y cese de toda acción hostil contra la
población.
2. Inicio de la liberación individual.
3. Desarrollo del acuerdo sobre la participación social en el proceso: - Primeros niveles de la Convención Nacional:
Instalación 1° de Junio de 2007. - Desarrollo de Casa de Paz - Garantías para el diálogo político nacional - Garantías
para el diálogo local y regional
4 . Ejecución del acuerdo de garantías sobre la equidad en los medios de comunicación.
5. Gira internacional de una Comisión Mixta del Gobierno la Sociedad y el ELN para la comprensión y consolidación
del proceso.
6. Acuerdo para el inicio y desarrollo, desde el 1° de Mayo de 2007, de un diálogo con los tres (3) poderes y toda la
Nación, para iniciar el estudio de una legislación que establezca unas Zonas Especiales y Experimentales de
Gobiernos de Reconciliación que incluyan a los diferentes actores de la sociedad y el Estado.
Estas zonas entrarían en vigor a partir del 2008.
III ETAPA - Del 1º de Nov. al 31 de Dic.
De evaluación y transición
Evaluación
1. Del Cese al fuego y las hostilidades para su prórroga y la del proceso
2 . De la participación social. - Niveles de cumplimiento en el retorno de los desplazados, en el desarrollo y las
transformaciones de las zonas de conflicto. - Niveles de cumplimiento de los desminados humanitarios. - Nivel de
desarrollo de la Convención Nacional y Casas de Paz - Garantías para el diálogo político. - Garantías para el diálogo
con los tres poderes - Garantías de movilidad nacional e internacional. - Nivel de percepción social del Cese al Fuego
y las Hostilidades, tanto nacional como internacional .
3. Del verificador Internacional - Informe de la entidad internacional sobre verificación efectiva, control del riesgo y
reducción del daño. - Verificación de la libertad personal. - Nivel de desarrollo de los proyectos económico-sociales
y de la sosteni-bilidad del proceso.
Transición
1. Presentación pública conjunta del Gobierno, el ELN y el Verificador Internacional de los resultados de la evaluación y de la prórroga del Cese de hostilidades y del proceso.
2 Formulación de un proyecto piloto de Zonas Especiales y experimentales de Gobiernos de Reconciliación
Esta propuesta la hemos puesto previamente en conocimiento del Gobierno Nacional y del ELN. La hacemos
pública con la esperanza deuna respuesta pública. Hacemos una invitación al Comando Central del ELN para que
acuerde con el Gobierno Nacional una visita del Comandante Antonio García a Bogotá para que de cara al país y a
la comunidad internacional presente su decisión frente a esta iniciativa.
Este proceso es de la sociedad y a la sociedad se debe. No abandonaremos nuestro empeño hasta obtener
una respuesta.
Moritz Akerman, Alvaro Jiménez M, Alejo Vargas, Daniel García-Peña, Gustavo Ruiz M, Carlos Rodríguez, Horacio
Arango S.J.
Agendas sustantivas para una paz posible
105
Agenda de Río Verde de octubre de 1998
Agenda temática del proceso de Convención Nacional, elaborada en el Comité Operativo Preparatorio en Río
Verde a partir de la desagregación de los temas acordados.
1. Derechos humanos, justicia, impunidad, derecho
internacional humanitario, conflicto e insurgencia
• El Estado y el respeto de los derechos humanos
• Consecuencias en la vulneración de los derechos humanos: el
derecho de reparación de las víctimas.
• Desarrollo de las propuestas del Mandato Ciudadano por la Paz, la
Vida y la Libertad
• Promoción de una cultura de respeto y aplicación de los derechos
humanos tanto en la sociedad civil como en el Estado.
La relación entre pobreza y vulneración de derechos humanos.
Derecho a la vida: afecciones, amenazar, relaciones del entorno
y la cultura con su respeto y violación.
• Las libertades civiles: Libertad de expresión; reunión y asociación
pacifica; culto y objeción de conciencia; locomoción.
• Derechos de participación democrática: el sistema electoral; derecho al voto, mecanismos de participación democrática; partidos
y movimientos políticos; espacios de elección y participación ciudadana.
• La situación de las miñonas étnicas, relaciones de género y grupos etéreos; indígenas; negritudes; mujeres; infancia; minusválidos.
• La situación de los reclusos: sistema carcelario
• Derechos fundamentales: salud; educación y cultura; derecho a
tener una familia y protección jurídica de la familia.
• Derechos económicos, culturales y sociales. Derecho a un medio
ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
• Derechos a la iniciativa privada: derecho al desarrollo y a la infraestructura productiva; libertad de empresa.
• Derechos de los trabajadores: derechos asociados; condiciones
de trabajo y remuneración; la protesta popular y el principio de
autoridad; relaciones empleador y empleado.
• Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra: ámbito de aplicación; trato humano y garantías a los no intervinientes en las hostilidades; tratamiento de personas privadas de la libertad; debido
proceso de juzgamiento de las infracciones; protección y asistencia de heridos, enfermos, personal sanitario y religioso, misión
médica, unidades de transporte sanitario y Cruz Roja; protección
de la población civil (a sus bienes indispensables para su supervivencia, a las obras que contienen fuerzas peligrosas, a los
bienes culturales y lugares de culto, prohibición y resolución de
los desplazamientos forzados; sociedades de socorro y acciones de socorro)
• Suscripción de acuerdos entre las partes del conflicto con el
propósito de aumentar los espacios de protección de DIH.
• Instancias de verificación y seguimiento.
• Participación de la sociedad civil en la codyuvancia del proceso
de cumplimiento del DIH.
• El secuestro, las retenciones, las desapariciones forzadas, las
torturas y las minas antipersonales.
• Prohibición de conductas que afecten a la sociedad civil
• Acciones de prevención del desplazamiento, atención adecuada
a la población desplazada y afectada por la guerra y búsqueda
del retorno.
• Respeto unilateral por parte de agentes del Estado.
• Aplicación de los principios de distensión, de no discriminación, de
no reciprocidad.
• Superación real de la impunidad: derecho de acceso a la justicia;
política de prevención del delito; pedagogía de valores y ética de
formación ciudadana.
• Eficiencia de la administración de justicia: sistema judicial ordinario y justicia penal militar; infraestructura de la administración de
justicia; cambios legislativos; fortalecimiento de la investigación
criminal; acciones y recursos para una justicia integral, mecanismos alternativos de resolución de controversias.
• Naturaleza del conflicto global.
• La crisis del Estado y la disputa del poder por la insurgencia.
• La insurgencia en Colombia: ¿factor de guerra o factor de paz?
Significado histórico de la insurgencia; lucha armada y cambio
social.
• Relación entre la insurgencia y la sociedad civil. Relación de la
insurgencia con el movimiento social y popular; descrimina-lización
de la protesta social.
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Punto de Encuentro No.41
• Garantías y mecanismos para la interlocución directa de la insurgencia con la “nación”; la participación de la insurgencia en el
debate político a los niveles nacional, regional y local.
• El papel de la insurgencia en la formación de los espacios y
organizaciones de expresión política dentro de la nueva democracia colombiana.
• Elementos para una alternativa de izquierda democrática en Colombia.
• Garantías para el ejercicio de la oposición y la participación democrática de las comunidades.
• Correlación entre el capital, la guerra y la violencia.
• La crisis del régimen político y la oposición alternativa armada
• Tamaño del poder de la insurgencia
• La estrategia de la guerra, la estrategia de la paz.
• Solución política, democrática y nueva constitución.
• La intervención internacional en el conflicto, en la guerra y en la
paz.
• La insurgencia en el post-conflicto armado. Escenarios posibles
de esquemas transitorios de paz sin desarme o incorporación
política sin desmovilización militar.
• Fórmulas de cese al fuego, despeje y mecanismos de distensión.
• Papel de la sociedad civil colombiana y de la comunidad internacional en la resolución del conflicto.
• Reencuentro de los actores armados con la sociedad (garantías
sociales, políticas, jurídicas y de seguridad).
• Metodologías y procedimientos de los acuerdos
• Experiencias internacionales de negociación del conflicto.
• Aspectos metodológicos de la Convención Nacional
2. Recursos naturales y política energética
Recursos naturales
• La biodiversidad: legislación sobre su uso y beneficio
• Pesca marítima: regulación
• Explotación minera: industrial, comercial, artesanal. Legislación.
Sector energético:
Petróleo y gas:
• Sistemas de contratación: empresas nacionales y extranjeras.
• Transporte
• Refinación y petroquímica
• Comercialización y distribución
• Ecopetrol: instrumento de política oficial
Carbón:
• Legislación
• Explotación a gran escala y pequeña minería
• Sistemas de contratación: marco histórico del contrato de asociación (Carbocol e Intercor). Contratos Joint Venture.
• Regalías
• Incidencia en resguardos indígenas
• Estado actual de las zonas de explotación
• Marco económico
• Marco laboral
Energía eléctrica:
• Privatización
• Generación hidroeléctrica
• Generación térmica
• Distribución, políticas para el sector público
Medio ambiente
• Impacto del sistema productivo
• Reforestación y contaminación en suelos y cuencas hidrográficas
• Contaminación ambiental del ruido, visual, emisiones a la atmósfera.
3. Democracia. estado, fuerzas armadas y
corrupción
• Carácter y papel del Estado y su relación con la sociedad
• Orden público democrático, seguridad ciudadana, reestructuración y papel de las Fuerzas Armadas
• Participación social y política
• Sistemas de partidos y garantías para la oposición política
• Balance histórico de la construcción de la democracia en Colombia
• La democracia hoy. Canales de participación.
• Las costumbres políticas en Colombia. Las leyes para el quehacer de la política.
• Grado de politización de los colombianos, incidencia, impacto.
• La democracia en lo económico y lo cultural
• Sociedad civil, partidos políticos y manejo del Estado.
• El Estado Colombiano, su carácter, su cobertura y eficiencia.
• Tratamiento del Estado a los diferentes conflictos de orden nacional, regional y sectorial.
• Orden público y seguridad
• Unidad nacional
• Poder y participación política
• Fuerzas armadas
- Papel de las Fuerzas Armadas
- Composición
- Legislación sobre las Fuerzas Armadas
- Código Penal Militar
- Futuro de las Fuerzas Armadas
- Papel de las Fuerzas Armadas en un Estado Social de
Derecho.
• Clientelismo:
- Balance histórico de la conformación y consolidación
de los partidos políticos en Colombia
- El bipartidismo
- Corrupción.
- Sistema electoral. Estatuto jurídico de los partidos
políticos
- Eficiencia del Estado: manejo .Jel Estado y burocracia
- Eficiencia en el control a la corrupción, impunidad y
justicia
- Entidades de control estatal y veeduría ciudadana.
4. Economía y problemas sociales
•Intervención estatal y gasto público creciente. Racionalización de
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impuestos y mayor inversión particular con democratización económica.
Crecimiento económico y empleo.
Pertinencia del funcionamiento de numerosas entidades oficiales. Eficiencia estatal. Relación costo/beneficio.
Equidad, distribución de la riqueza y democratización de la propiedad.
Concertación del Plan de Desarrollo. Economía centralizada y
burocratizada.
Posición dominante. Transparencia en el mercado.
Seguridad social, privada y estatal, asistencia pública. Sistema
nacional de salud y pensiones.
Educación para el trabajo. Universidad y su extensión a la comunidad. Investigación. Competitividad empresarial.
Inversión, infraestructura, oficial y privada. Concesiones.
Concentración del ingreso y del patrimonio rural y urbano.
Desarrollo rural alternativo, reforma agraria y fortalecimiento de
la economía campesina.
Desarrollo local y regional.
Propiedad de la riqueza y situación de los distintos sectores
sociales de la nación.
Campesinos y desplazados por la violencia
Situación de la mujer colombiana
Situación de la niñez y la juventud.
Delincuencia común y seguridad ciudadana
Victimas de la violencia, secuestro, desapariciones, viudas, huérfanos.
Ancianos
Sistema de salud
Sistema de vivienda y hábitat, calidad.
Sistema educativo, recreativo y deportivo.
Desempleo y políticas de formación para hacer frente a los cambios en el proceso de trabajo como consecuencia de la revolución tecnocientífica.
Minorías étnicas y raciales
• Deterioro en las relaciones de convivencia.
• Deterioro ambiental
• Educación: cobertura, financiación y calidad del servicio
• Salud y nutrición básica
• Seguridad social: examen de la Ley 100 de 1993; cobertura, cali•
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dad, financiación y eficiencia del servicio
Los problemas sociales y el ajuste fiscal. Panorama de una coyuntura.
Inequidad de genero, cultural, étnica y económica (distribución de
la propiedad, la riqueza, el ingreso, las oportunidades). Incapacidad de gestión de políticas sociales y económicas.
5. Cultura e identidad; nación - región,
ordenamiento territorial, problema agrario y
narcotráfico
• El papel de los elementos culturales en la construcción del Estado
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- Nación en Colombia. En que medida las identidades culturales
regionales o locales, así como otro tipo de solidaridades (étnicas
o religiosas) han sido o no obstáculo para la consolidación de la
identidad nacional.
Proceso histórico de la conformación del Estado - Nación en el
Siglo XIX y XX y de estructuración de patrones de identidad cultural (modernidad y tradición).
Los partidos políticos tradicionales y la construcción de la identidad nacional.
Identidades regionales versus identidad nacional.
Que significa ser colombiano?
El recurso a la violencia para hacer política como un patrón cultural reiterativo en la historia colombiana y expresión de la cultura
de la intolerancia y de la exclusión.
El problema regional en Colombia: regionalización en grandes
macroregiones y regionalización en escala media (las provincias).
La regionalización real y la organización política - administrativa
del Estado (regionalización formal).
El problema territorial: ordenamiento territorial y descentralización, fortalecimiento municipal en la definición de políticas públicas y sociales.
¿Cómo introducir cambios culturales en la Colombia del próximo
milenio que potencien el fortalecimiento de la unidad nacional y el
desarrollo?
Un proyecto de Nación compartido como requisito para fortalecer
la identidad nacional.
Centralización o federalizacíón como alternativas para consolidar
una real unidad nacional
La cultura y educación para la democracia y la convivencia.
De la cultura de la confrontación a la cultura del diálogo y la
negociación.
Una política de ciencia y tecnología para un desarrollo de la nación.
La Nación pluriétnica y pluricultural
El papel del sistema educativo en la consolidación de los cambios
culturales y en el fortalecimiento del proyecto nacional.
La tendencia a la globalización y la consolidación de identidad
nacional, tensiones y posibilidades.
Los valores culturales regionales y su necesario fortalecimiento
como parte de la construcción nacional.
Nuevas realidades del agro; cambios en la producción las comunidades y la mentalidad campesina; proceso de descomposición
y recomposición del campesinado colombiano. Papel de las áreas
de colonización.
Estructura de clases en el campo colombiano. Perspectiva regional.
Estructura de la tenencia de la tierra. Perspectiva regional.
Modelo de desarrollo del campo: papel del Estado, articulación de
las dinámicas y los intereses privados y públicos respecto de la
política agraria. Evaluación de sus impactos.
Relaciones intersectoriales del sector agropecuario en el conjunto de la economía. Sector agrario - sector financiero.
Demandas del movimiento campesino: económicas, sociales, políticas y culturales.
El problema del narcotráfico. Peso de la producción agropecuaria
en el negocio de la droga. Caracterización de los productores de
cultivos ilícitos. Evaluación de las políticas de erradicación y sustitución de cultivos.
Política antridrogas y sustitución de cultivos ilícitos.
Agendas sustantivas para una paz posible
107
Francicco Galán, del ELN, con el General Salcedo y
Moritz Akerman en las reuniones de La Habana del 2006.
Fuente: Jaime Zuluaga N.
Bueno
Morítz Akerman
Moritz Akerman es miembro del Grupo de
Garantes de los Diálogos con el ELN
Se ha iniciado el diálogo directo entre el Gobierno y
el Eln. En el comunicado conjunto -valoremos estos
primeros acuerdos, ya son tres- se señala que «las
reuniones se desarrollaron en un ambiente franco y
cordial en el que los participantes manifestaron su
interés de avanzar en un proceso que tenga como
objetivo central la paz nacional y cuyo principal
beneficiario sea el pueblo colombiano». Se ha hecho
un receso en esta fase exploratoria. Se reiniciará a
finales de enero en Cuba, buscando definir ya una
agenda de negociación. En mucho, este diálogo
directo fue posible por la acción de miles de
ciudadanos que, demandándolo, se congregaron en
la iniciativa Casa de Paz. En la instalación
protocolaria los Garantes Ciudadanos señalamos que
con este diálogo «el pueblo colombiano aspira a que
se inicie un proceso ininterrumpido, serio y cierto que
termine en la paz a través de la solución política
negociada y que contribuya al fin de la guerra».
Con la iniciativa Casa de Paz construimos un
acompañamiento internacional que permite inscribir
este proceso dentro de la construcción de la paz
mundial y del desarrollo de la democracia y los
derechos humanos en Colombia. Noruega, Suiza y
España son los acompañantes internacionales
directos. También han manifestado su interés el
Gobierno de EU, la Unión Europea, el G24, los
partidos verdes y muchas ONG e iglesias tanto
internacionales como nacionales. Cuba brinda su
hospitalidad y Venezuela su apoyo para el éxito del
encuentro de las partes.
El proceso cuenta con factores positivos: «los
centros neurálgicos del poder del mundo rodean a
Colombia a favor de la solución política», el Gobierno
y el Eln son contrarios definidos, cohesionados y
«tienen el suficiente liderazgo para hacer inobjetable
las concesiones que toda negociación implica». Los
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Punto de Encuentro No.41
ciudadanos rodeamos con magnanimidad las soluciones
negociadas siempre que tengan un horizonte cierto de
paz. También tiene grandes desafíos: «los tiempos y los
espacios de negociación se agotan, las condiciones
jurídicas se estrechan» limitando la capacidad de la
sociedad y del Gobierno para conceder amnistías e
indultos y para llegar a compromisos jurídicos -que no
políticos- con los insurgentes para transformaciones
sociales. Si la negociación no tiene pertinencia en el
tiempo, si no se hace ya, se continuará degradando el
conflicto, se atomizarán las dirigencias guerrilleras y
será imposible acabar con el paramilitarismo. El
narcotráfico encontrará en la prolongación del conflicto
caldo de cultivo y protección y continuará debilitando las
legitimidades, que a su vez, potenciarían el conflicto.
La próxima reunión ha de definir una agenda de
negociación que incluya los temas que hacen posible el
acompañamiento ciudadano: el alivio de la violencia para
la sociedad y contenidos realistas de dicha agenda.
«Pensamos que el carácter del proceso debería implicar
la definición política del diálogo y el estatus para los
negociadores». Igualmente esa reunión debería definir
reglas claras para todo el proceso, definición del
acompañamiento internacional que permita niveles de
facilitación. La facilitación no es cesión de soberanía,
es, en algunos casos, cesión de la iniciativa temporal de
las partes para que los facilitadores internacionales
busquen «fórmulas que coadyuven a que el país
soberanamente tome las decisiones que garanticen una
negociación exitosa». Por el carácter de nuestro
conflicto «no hay solución enteramente nacional».
Sólo con un proceso de negociación cierto la Casa de
Paz tendría un papel para seguir estimulando el
movimiento ciudadano que lo acompañe y las
discusiones y talleres que produzcan insumos sobre
aspectos precisos de la agenda de negociación. Esta
negociación tiene particularidades: no se puede
adelantar sin la sociedad y el acompañamiento
internacional. Éstos no pueden ser convidados de
piedra. Tampoco sustituyen a las partes en la
negociación. Pero si la negociación cuenta con una
efectiva participación de la sociedad -empresarios,
partidos, iglesias, trabajadores, ONG, militares retirados
y todos los contradictores- y de la comunidad
internacional, la negociación estará llena de realismo, de
posibilidades y de apoyos ciertos para la construcción
de la paz.