Estudio OCDE-McMahon [Sólo lectura]

Estudio sobre el
Sistema de Extensión
Agrícola en México
Evaluación y
Recomendaciones
México D.F. 15-16 noviembre 2011
El sector agropecuario: reducido pero importante
4 % del PIB en 2009.
esta cifra por sí sola subestima la importancia social y
económica del sector
Un “PIB agropecuario ampliado” incorporando el valor
agregado total del sector asciende a apróximadamente 8%
da empleo a aproximadamente el 13% de la población
activa, lo que representa alrededor de 3,3 millones de
agricultores y 4.6 millones de trabajadores y familiares
no remunerados o asalariados.
México – Estudio del Sistema de Extensión Agraria
El sector agropecuario: reducido pero importante
Para algunos Estados, el desempeño de la
agricultura es determinante de su vitalidad
económica
aproximadamente el 24% de la población total
vive en zonas rurales (cifras de 2005)
ha crecido a un ritmo relativamente lento desde
el inicio de la década de los 90s, en comparación
con otros países de América Latina
México – Estudio del Sistema de Extensión Agraria
El sector agropecuario: caracteristicas generales
Un subsector altamente capitalizado
Un subsector de pequeños y medianos productores
ligados al mercado
Un subsector de subsistencia
15%-35%-56% de la población
Cada subsector tiene tecnología, información, asi como
necesidades sociales y económicas diferentes
La agricultura está muy expuesta al comercio – muy
sensible a las condiciones de los mercados
internacionales
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Extension Agricola – las reformas de los 90
Las reformas fueron impulsadas por:
– Mayor eficiencia y eficacia en la prestación de
servicios públicos
– La reducción de la nomina del gobierno federal
en el sector
– La necesidad de un sector mas competitivo en
preparación para el TLCAN
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Resultados de las Reformas Previas
Disolución del sistema nacional de extensionismo
Fomento a la creación de un mercado privado de
extensión en todo el país
el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y
Agropecuarias (INIFAP), fue designado en 2003 como
un Centro Público de Investigación autónomo.
creación de las Fundaciones Produce,
– Dado su alcance, enfoque y agenda de investigación, para
propósitos prácticos, cumplen con la función que fue
delegada a otras entidades públicas bajo la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable.
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Situación Actual del Sistema de Extensión Agrícola
Un servicio de extensión agrícola como tal no existe en México
La asistencia técnica se lleva a cabo a través de contratistas del
sector privado, Prestadores de Servicios Profesionales (PSP)
La fuerza impulsora detrás de la demanda de estos servicios es el
acceso a los programas de gobierno
los PSP son vistos como simples intermediarios o “captadores de
demanda” para los programas de apoyo federal
incentivos son la búsqueda de una rentas
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Extensión Agraria
Situación Actual del Sistema de Extensión Agrícola
proliferación de pequeñas empresas (despachos) o personas
individuales que ofrecen sus servicios
Dispersion de recursos
Muchos PSP no son profesionales y requieren una constante
actualización para desarrollarse profesionalmente
Los institutos de investigación, centros de investigación y
universidades, no cuentan con programas organizados de
transferencia de tecnología, por lo tanto están desarticuladas a
nivel de campo
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Extensión Agraria
Situación Actual del Sistema de Extensión Agrícola
Falta de evaluación de impacto - Es una deficiencia
sistemática desde la generación hasta la difusión de la
tecnología y en todas las instituciones.
No hay cultura de evaluación
El monitoreo es administrativo (número de proyectos
ejecutados, número de visitas, número de eventos, etc.)
a menudo en manos de personas inexpertas
No hay rendición de cuentas (accountability)
Tampoco existen incentivos ni consecuencias para
obtener o no obtener resultados
México – Estudio del Sistema de Extensión Agraria
Consideraciones de reforma
En la medida que México considera cómo implementar un sistema
de extensión agrícola dedicado y profesional para reemplazar al
actual, es necesario que tome las siguientes cuestiones en cuenta:
a) los objetivos y la población objetivo,
b) la coordinación de la política de innovación a nivel federal,
c) descentralización y cofinanciación que involucre
participación federal, estatal y local con una identificación clara
de las funciones y responsabilidades en cada nivel,
d) la calidad de servicio y control de calidad,
e) rendición de cuentas con mayor participación de los
agricultores,
f) una reforma en el financiamiento de la investigación,
g) el fortalecimiento de la transferencia de tecnología y
h) el fortalecimiento de vínculos institucionales a través del
sistema de innovación.
México – Estudio del Sistema de Extensión Agraria
Contexto de la producción agrícola
Cualquier propuesta requiere una respuesta adecuada a
las distintas metas de reducción de pobreza y aumento
de productividad y competitividad
La extensión agrícola no puede considerarse como el
único medio para reducir pobreza – en este caso la
táctica debe basarse en un concepto amplio de
bienestar social
Para aumentar productividad el programa de extensión
debe centrarse en agricultores pequeños y medianos
que trabajen en cadenas o que tengan potencial para
hacerlo
México – Estudio del Sistema de Extensión Agraria
Tendencias internacionales
Los sistemas de extensión burocráticos centralizados
están siendo reemplazados por sistemas
descentralizados
Cofinanciación por distintos niveles de gobierno y por
usuarios
Mayor participación de los agricultores mediante
pagos por servicio o mediante control administrativo
Mayor colaboración público-privada, donde el sector
público financia y los agentes del sector privado ejecutan
los programas.
México – Estudio del Sistema de Extensión Agraria
Tendencias internacionales
La fijación de prioridades se ha desplazado al nivel
local.
Alto nivel de educación de los extensionistas aunado a
un fuerte apoyo técnico de especialistas en
transferencia de tecnologia
Fuertes vínculos entre investigación y extensión.
Mejor identificación de los beneficiarios (targeting)
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Propuesta de un enfoque dual
Se recomienda un enfoque de dos vías para la extensión agrícola
como necesario para responder adecuadamente a los dos
objetivos distintos de mitigación de la pobreza y aumento de la
productividad y la competitividad
Un programa orientado hacia los agricultores de subsistencia
– con un servicio de base municipal en áreas de bajo potencial productivo.
– con un enfoque de bienestar de los hogares, incluyendo una educación que
resulte en movilidad laboral.
Un programa orientado a aumentar la productividad y la
competitividad
– centrado en los pequeños y medianos productores que ya están trabajando en
las cadenas de producto o que tienen el potencial para hacerlo.
– organizado y administrado a nivel estatal y local y debiera centrarse en
agricultores organizados entre sí y no en particulares.
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Responsabilidades y roles institucionales
La propuesta para fortalecer los servicios de extensión
debe estar enmarcada dentro de una reforma general
al sistema de innovación agrícola que incluya la
política, el financiamiento y la implementación
– A nivel nacional, el desarrollo de estrategias, el financiamiento
y evaluación de impactos son papeles importantes,
– Mientras que los Estados y municipios tienen una ventaja
comparativa en la evaluación de necesidades, la identificación
de beneficiarios y el diseño y ejecución de programas sobre el
terreno.
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Propuesta Institucional
Nivel
Papel
SAGARPA
Políticas,
Financiamiento,
Normatividad,
Prioridades
Nacionales, Evaluación
de Impactos
Federal
Comisión Nacional para la
Innovación Agrícola
$
$
Investigación Adaptativa,
Transferencia de Tecnología y
Extensionismo
Investigación Estratégica y
Desarrollo Institucional
Institutos de
Investigación y
Universidades
Municipal
Administración de
Fondos
$
Universidades y Centros
de Investigación
Estatales, Regionales
$
Fundación
PRODUCE
$
Transferencia de
Tecnología y Capacitación
Local
Extension
COFUPRO
$
Estado
$
Extensión a
Productores
Organizados
Delegación Estatal
Transferencia de
Tecnología y
Capacitación
Municipalidad
$
Prioridades
Locales, Control de
Calidad y Diseño de
Programas
Implementación
ADR
ONGs
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Arreglos institucionales
Crear un Consejo Nacional para la Innovación
Agropecuaria que reportaría a la SAGARPA que
conjuntaría en un solo cuerpo políticas, financiamiento,
establecimiento de prioridades nacionales y evaluación
de impactos para la investigación y extensión.
Entidades estatales y locales asumirían la
responsabilidad de la administración y ejecución de las
actividades de extensión
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Implementación del programa para pequeños y
medianos productores:
Los recursos federales debieran fluir a las
Fundaciones Produce, quienes se encargarían
de organizar el servicio de extensión a nivel
local.
– El servicio sería cofinanciado con los Estados.
– El servicio estaría dirigido a grupos de agricultores
organizados, de los cuales se esperaría una
aportación en recursos monetarios o en especie.
– Estos grupos de agricultores contratarían a agentes
privados como extensionistas
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Implementación del programa para agricultores
de subsistencia
Los recursos fluirían hacia los municipios
– Cofinanciado por los Estados
– Seguiría siendo ejecutado por Agencias de
Desarrollo Rural (ADR).
– enfoque basado en el bienestar de los hogares
incluyendo la educación para facilitar la movilidad
laboral
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Vínculos dentro del sistema
México tiene muchos o todos los componentes
de un sistema de innovación,
– le falta el nivel de interacción, colaboración y
retroalimentación institucional que son característicos de los
sistemas de innovación eficaces.
– se requiere establecer y mantener vínculos entre instituciones
de investigación, empresas del sector privado y los
agricultores,
– El desarrollo y fortalecimiento de estos vínculos aumentarán el
impacto y la eficacia del sistema de innovación en su conjunto
para lograr los objetivos sectoriales.
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Articulación a nivel local
La gestión de las dos vertientes de fondos para la
investigación y la extensión a nivel estatal, realizada por
las Fundaciones Produce, debiera fortalecer los
vínculos entre la investigación y la extensión.
Las instituciones de investigación debieran participar
en la transferencia de tecnología y en la formación de
de extensionistas tanto para agricultores organizados
como para productores de subsistencia.
La articulación de la investigación, la transferencia de
tecnología, capacitación y extensión a través de la
misma agencia proveedora de fondos a nivel estatal
será de vital importancia para el éxito del sistema.
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Reforma al financiamiento de la investigación
agropecuaria
Revisar el financiamiento tanto del INIFAP como de los
programas de investigación de las universidades
– los modelos de financiamiento actuales presentan serias
limitaciones para la investigación estratégica y la
transferencia de tecnología, así como para vincularse con
actividades de extensión.
– Hay muy poca investigación estratégica apoyada con
financiamiento
– La capacidad para desarrollar nuevos productos y participar
en la investigación mundial de manera que se facilite el
derrame hacia el sector agrícola de México es limitada.
– Las instituciones de investigación tienen una capacidad limitada
para transferir tecnología y por lo tanto tienen vínculos muy
débiles con las actividades de extensión, lo que las hace poco
relevantes para la comunidad agropecuaria.
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Síntesis de las recomendaciones
Diferenciación del servicio sobre una base de las necesidades de
los diferentes segmentos de la población de productores
– la agricultura comercial, que debe ser responsable de su propia tecnología y
necesidades de información,
– los pequeños y medianos agricultores organizados, con potencial para
aumentar productividad y competitividad e integrarse mejor en las cadenas de
productos
– los agricultores de subsistencia que se convertirían en sujetos de un servicio
de asistencia basado en el bienestar del hogar).
A nivel de la política federal,
federal el financiamiento, la regulación y la
evaluación se llevarían a cabo bajo un solo organismo, lo que unido
a la gestión a nivel estatal de los recursos para la investigación y la
extensión por los agricultores, facilitará el fortalecimiento de
vínculos a través del sistema de innovación.
A nivel estatal, el servicio sería gestionado por las organizaciones
de productores y el gobierno local, aumentando el énfasis en la
rendición de cuentas y un crecimiento del financiamiento
procedente de los estados, municipios y productores.
México – Estudio del Sistema de Extensión Agraria
Síntesis de las recomendaciones
Reforzar el componente de investigación del sistema
permitiendo a los institutos desarrollar programas estratégicos de
investigación, así como tener programas de transferencia de
tecnología y capacitación que los vinculen a la extensión y la
comunidad productora.
El enfoque al fortalecimiento del financiamiento debe permitir
que las instituciones mexicanas puedan crear programas de
investigación de clase mundial que les otorguen acceso a la
investigación, tecnología e innovación globales.
La integración del sistema de innovación acoplada con un mayor
control de los productores y un aumento en el financiamiento a
nivel local debiera poner a México en el camino hacia la
modernización de su sistema de extensión, lo que estaría en
consonancia con la evolución de sus socios comerciales y
competidores de todo el mundo.
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