Ficha constitucional 51

15 de octubr e de 2012
Nº 51
SI T UA C I ÓN DE L R E F UG I O Y E L A SI L O E N B OL I V I A
WALDO ALBARRACÍN
CONTENIDO
1
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3
4
5
6
2.1
2.2
2.3
2.4
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
4.1
4.2
4.3
4.4
I NT R ODUC C I ÓN
A NT E C E DE NT E S H I ST ÓR I C OS
L A E X PE R I E NC I A L A T I NOA M E R I C A NA
E X PE R I E NC I A E UR OPÉ A
A SI L O DI PL OM Á T I C O
SA L V A G UA R DA DE L A SI L O
1
2
2
5
5
6
NOR M A T I V A I NT E R NA C I ONA L V I G E NT E E N M A T E R I A DE R E F UG I A DOS
7
DE C L A R A C I ÓN A M E R I C A NA DE DE R E C H OS Y DE B E R E S DE L H OM B R E
DE C L A R A C I ÓN UNI V E R SA L DE DE R E C H OS H UM A NOS
C ONV E NC I ÓN SOB R E E L E ST A T UT O DE L R E F UG I A DO
PR OT OC OL O DE L A C ONV E NC I ÓN SOB R E E L E ST A T UT O DE L R E F UG I A DO
C ONV E NC I ÓN A M E R I C A NA DE L OS DE R E C H OS H UM A NOS
DE C L A R A C I ÓN DE C A R T A G E NA SOB R E L OS R E F UG I A DOS
A L T O C OM I SI ONA DO DE L A S NA C I ONE S UNI DA S PA R A E L R E F UG I A DO
I V .- NOR M A T I V A B O L I V I A NA E N R E L A C I ÓN A L R E F UG I O O A SI L O.C ONST I T UC I ÓN POL Í T I C A DE L E ST A DO
PR I M E R OS DE C R E T OS A C E R C A DE L R E F UG I O
L E Y E S NA C I ONA L E S SOB R E L A I NST I T UC I ÓN DE L R E F UG I O
L E Y DE PR OT E C C I ÓN A PE R SONA S R E F UG I A DA S (L E Y No. 251)
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E L R E F UG I O O A SI L O F R E NT E A QUI E NE S DE SE A N SAL I R DE B OL I V I A12
5.1 L A DE C I SI ÓN SOB E R ANA DE OT OR G A R R E F UG I O, C OR R E SPONDE A L
E ST A DO QUE R E C I B I Ó L A SOL I C I T UD
V I R E F L E X I ÓN F I NA L
13
13
1 INTRODUCCIÓN
La protección internacional de las personas refugiadas se ha convertido en uno de los más
importantes retos que corresponde asumir a los Estados vinculados a través de los diferentes
organismos creados para la defensa de los derechos humanos, en un tarea de orientación
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esencialmente humanitaria, más aún en este siglo XXI, escenario en el cual, millones de
personas se ven obligadas a permanecer lejos de sus hogares, debido a la persecución de la que
son objeto en su país, por motivos políticos, religiosos, raciales, expresión de ideas, además de
la presencia ostensible de conflictos armados que provoca el desplazamiento forzoso de
quienes no participan en los mismos o, las graves violaciones a los derechos humanos por
acciones autoritarias provenientes de instancias estatales, así como de fuerzas irregulares que
ejercen una especie de soberanía fáctica que pone en situación de indefensión e inseguridad a
las potenciales víctimas en diferentes partes del mundo.
En el caso de nuestro continente, cabe enfatizar que, miles de latinoamericanos
experimentaron en diferentes circunstancias, en forma individual o colectiva y en distintos
momentos, la necesidad de desplazarse inevitablemente, abandonando su residencia habitual y
sus hogares, por un natural instinto de conservación, no pudiendo retornar hasta hoy a su lugar
de origen. La persistencia de las causas que dieron lugar a esta salida forzada por las
circunstancias apremiantes, continúa siendo la razón de una gran cantidad de solicitudes de
refugio, tanto en la región como en otras latitudes del mundo.
Es menester recordar que Latinoamérica se caracterizó por poseer una dilatada tradición de
protección internacional en favor de los perseguidos, inspirados en fuertes convicciones de
solidaridad que dio lugar a la cooperación internacional. Asimismo, cabe resaltar el importante
abanico de normas internacionales como los tratados que sobre esta problemática fueron
suscritos, permitiendo que en los últimos años emerja una interesante etapa de consolidación
normativa institucional, así como de políticas orientadas a la búsqueda de soluciones
duraderas.
Es justo reconocer que, en ese contexto, organismos como el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para el Refugiado (ACNUR) o entidades regionales como la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, así como organismos no estatales pero de importancia
e influencia vital, de indiscutible solvencia moral, como Amnistía Internacional, entidades que
con su trabajo y vocación humanitaria, contribuyeron a atenuar las consecuencias sociales del
problema.
Sin embargo el drama continúa y por ello, más allá del avance normativo, se impone la
necesidad de desarrollar acciones de concientización a las diversas entidades estatales que
ejercen poder, porque es de estas instancias que provienen los aún vigentes mecanismos de
vulneración de derechos humanos, especialmente las persecuciones, dando lugar a la búsqueda
imperiosa del refugio.
En el presente documento, es esa realidad que pretendemos desnudar, describiendo tanto la
situación difícil que se vive en el ámbito internacional y cómo influye esta problemática en el
escenario nacional.
2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
2.1 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
Es importante tener presente que el objeto de nuestra atención recae sobre una región que
posee una pionera y centenaria tradición en materia de asilo, siendo en esa tradición, hecha
costumbre regional, donde reside el fundamento mismo de la institución. El documento
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“Principios y Criterios para la Protección y Asistencia a los Refugiados, Repatriados y
Desplazados Centroamericanos en América Latina” 1, expresa que la costumbre de brindar
tratamiento humanitario a quienes buscan protección y asilo ha alcanzado expresión positiva
en los instrumentos del sistema interamericano, y también debe considerarse como un
antecedente de los instrumentos del sistema universal.
Ya en 1889 se verifica el primer instrumento latinoamericano de carácter multilateral que
contemplaba el derecho de asilo, me refiero al Tratado de Derecho Penal Internacional de
Montevideo 2. Este Tratado fue luego revisado en el Segundo Congreso Sudamericano de
Derecho Internacional Privado, celebrado en el mismo lugar que el anterior, es decir en
Montevideo- Uruguay, en 1939, instrumento a través del cual se aprobó el Tratado sobre Asilo
y Refugio Políticos.
Sobre Asilo Diplomático se suscribieron tres convenciones latinoamericanas: La primera fue
la Convención sobre Asilo, suscrito en la Habana en 1928, aprobada en la Sexta Conferencia
Internacional Americana, luego la siguieron la Convención sobre Asilo Político, firmado en
Montevideo en 1933, aprobada por la Séptima Conferencia Internacional Americana, y la
Convención sobre Asilo Diplomático de Caracas de 1954, aprobada en la Décima Conferencia
Internacional Americana 3 .
En relación al Asilo Territorial, existe un instrumento latinoamericano que lo regula
directamente, que es el ya citado Tratado sobre Asilo y Refugio Políticos de Montevideo, de
1939. Además el Asilo Territorial figura en todos los tratados sobre extradición, aunque sólo a
los efectos de exceptuar de esta última a las personas que se les imputa la comisión de delitos
políticos. En cambio el tratado al que estamos haciendo referencia, establece además un
régimen para el “refugio en territorio extranjero”, pero la única convención latinoamericana
adoptada exclusivamente sobre esta materia, es la Convención sobre Asilo Territorial de
Caracas, firmada en 1954.
Con estos instrumentos se cerró la etapa de la positivización del asilo latinoamericano, en su
versión de derecho clásico interestatal. La posterior recepción positiva del asilo en un
instrumento convencional interamericano tendrá ya lugar en el contexto de la protección de los
derechos humanos.
Así, esa tradición continúa en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de
San José), que siguió el camino iniciado en 1948 por la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre, en tanto ésta reconoció el derecho a buscar y recibir asilo como un
derecho humano.
1
CIREFCA/89/9, Principios y Criterios para la Protección y asistencia los refugiados, repatriados y
desplazados centroamericanos en América Latina.
2
El referido Tratado fue firmado en la ciudad de Montevideo-Uruguay, el 23 de enero de 1889, en
el Primer Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado.
3
García Amador, F.V., compilador y anotador: Sistema Interamericano a través de los Tratados,
convenciones y otros documentos, subsecretaría de Asuntos Jurídicos, Secretaría General de la
OEA, Washington 1981., pág. 250.
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Es un hecho varias veces advertido que la práctica del asilo para los perseguidos políticos
latinoamericanos fue conocida como un fenómeno que afectaba a individuos y que, en general,
se trataba de dirigentes políticos, sindicales, artistas (pintores, cantores), periodistas,
circunstancias éstas, a cuya luz no tuvo lugar el diseño de las soluciones que se adoptaron
dentro el marco de los citados tratados latinoamericanos y de la práctica seguida por los
Estados de la región. Pero este enfoque entró en crisis con la experiencia de las afluencias en
gran escala de refugiados provenientes del Caribe durante la década de 1960, tal como lo puso
de manifiesto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe Anual emitido
el año 1965 4. Dicho documento revela esta nueva realidad y también destacó la insuficiencia
de los instrumentos convencionales latinoamericanos para dar a ésta el tratamiento que
resultaba necesario. El informe de marras daba cuenta que hasta 1960 los exiliados políticos
de los países americanos se trasladaban con relativa facilidad a los países vecinos, donde
generalmente se les concedía asilo de acuerdo con los convenios internacionales vigentes y la
legislación interna. La eficacia de este proceso, destacó la CIDH, se asentaba en los siguientes
factores: Una larga tradición de movimientos de exiliados por motivos políticos de un país a
otro; un idioma, cultura y tradiciones comunes que facilitaban la adaptación y el hecho de que
los exiliados políticos frecuentemente pertenecían a los sectores más ricos y con mejor
educación, y usualmente mantenían inversiones y propiedades en sus países de origen y, por
tanto, no se convertían en un peso económico para el Estado que los recibía.
A diferencia de esta situación, la CIDH destacaba el éxodo masivo de cubanos iniciado en
1959, había desafiado las premisas existentes hasta ese momento, sobre la fácil integración de
los refugiados y sobre la capacidad de absorción de los países de la región. Se afirma que
desde entonces cambió el problema de los refugiados, pues no se trata ya de pocos casos
constituidos fundamentalmente por dirigentes que gozaban de medios de fortuna. Los
movimientos políticos acaecidos en la mayoría de los países americanos y la falta de
estabilidad democrática en algunos de ellos, provocaron que gran cantidad de personas, la
mayoría de ellas sin bienes de ninguna especie, se trasladen al territorio de otras repúblicas
americanas, a causa de las persecuciones de la que eran objeto.
La capacidad del sistema latinoamericano de asilo para hacer frente al problema de los
refugiados, fue también cuestionada por los hechos que acontecieron en el Cono Sur en la
década de los años 70 y las imperiosas necesidades de protección que se revelaron en dicha
oportunidad, que implicaron amenazas para la vida y la libertad, habida cuenta de la imperante
Doctrina de la Seguridad Nacional, que hacía de la protección de un país vecino una actividad
riesgosa.
En estas circunstancias se inició una acción más importante de la comunidad internacional, y
en particular del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para el Refugiado(ACNUR), a
favor de los refugiados de América Latina, que llevó a cabo políticas de protección, seguidas
de una importante operación de reasentamiento en el territorio de otros Estados,
principalmente europeos. Debe también destacarse la acción generosa de otros países de
América Latina, que acogieron a miles de refugiados del Cono Sur.
4
OEA, “La situación de los refugiados políticos en América Latina: Informe preparado por la
Secretaría de la CIDH”.
Página 5
En la década del 70 decenas de millones de ciudadanos de países del Cono Sur, principalmente
argentinos, chilenos, uruguayos, entre ellos también bolivianos, aunque en menor cantidad
estos últimos, tuvieron que abandonar sus países debido a las violaciones sistemáticas a sus
derechos humanos. A pesar de esta trágica situación, y gracias a la solidaridad y la protección
que recibieron de otros Estados, pudieron salvar y, a su vez reconstruir sus vidas.
A comienzos de la década del 80, los graves conflictos internos y las violaciones masivas de
los derechos humanos obligaron a desplazarse a un gran número de centroamericanos dando
lugar a una importante crisis de refugiados. Afortunadamente, y de manera similar a lo
acontecido en la década previa, contaron con amparo en países vecinos y con el apoyo de la
comunidad internacional.
Estas situaciones ponen en evidencia dos aspectos de un mismo fenómeno, el de los
refugiados: Por un lado, están las personas que deben huir de sus países de origen. Por el otro,
el de los países receptores que deben brindar protección a aquellas personas.
2.2 EXPERIENCIA EUROPÉA
El nombre de refugiado fue recurrentemente utilizado, en circunstancias en que muchas
personas salían de España al término de la guerra más terrible librada en su suelo en 1939 o
época inmediatamente posterior, por causa de la misma para buscar refugio o amparo en
nación extranjera, especialmente en Latinoamérica. Las cifras más probables de ese éxodo, el
mayor y más singular del siglo XX, lo aproximan al medio millón de almas.
También se atribuyó ese nombre durante la segunda guerra mundial, a los civiles que huían
ante el avance nazi o escapaban de los territorios dominados por ellos, pero con la especial
diferencia de que la persecución u hostilidad no provenía de los nacidos en el mismo suelo.
Concluida la segunda guerra mundial, surgieron nuevas especies de refugiados, especialmente
en Alemania, para referirse a los pobladores de la zona oriental que buscan asilo en la
occidental, sin abandonar su país, además de aquellas personas que solicitan protección contra
persecuciones políticas en embajadas extranjeras. Bajo ese contexto, se asumía como concepto
de refugiado a quienes a consecuencia de guerras, revoluciones o persecuciones políticas, se
veían obligada a buscar refugio fuera de su país.
2.3 ASILO DIPLOMÁTICO
Nos estamos refiriendo al otorgado por legaciones o embajadas extranjeras a acusados,
perseguidos o condenados políticos que soliciten ser acogidos en ellas. En los países
iberoamericanos se practicaba al por mayor, en las décadas de los años 60, 70, 80 con motivo
de los frecuentes golpes de estado. La situación suele evolucionar rápidamente por acceder las
nuevas autoridades a extender pasaporte especial a esos asilados, para que puedan marchar a
algún país extranjero y, de paso sentar el precedente, por si conviniese utilizarlo con
posterioridad.
Con otro sentido, ya no reducido a gobernantes derrocados, sino a opositores perseguidos, este
asilo, aun cuando en Europa no tenía antecedentes inmediatos, se utilizó masivamente, por
decenas de millares de casos, durante la Guerra de España, en que los opositores de la
República, en Madrid acudieron a este refugio frente a la represión inicial, tras el alzamiento o
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rebelión militar. Contra toda equidad, triunfantes los rebelados, negaron luego desde abril de
1939, trato igual para los republicanos que trataban de sobrevivir así, a la más implacable y
prolongada de las represiones hasta ahora conocidas. Ello suscitó distintos conflictos con las
representaciones diplomáticas.
La creación del ACNUR en 1951 coincidió con el comienzo de la Guerra Fría. Al principio, el
escenario de operaciones más importante para la organización fue Europa Occidental a donde
llegaban refugiados que huían de los regímenes comunistas. En las etapas iniciales, el trabajo
del ACNUR se limitaba a cuestiones legales, es decir, ayudaba a los gobiernos a aprobar leyes
y procedimientos para poner en práctica la Convención de la ONU sobre Refugiados de 1951.
Su primer gran desafío fue responder en 1956, al éxodo de unos 200.000 refugiados de
Hungría tras la represión soviética del levantamiento popular.
2.4 SALVAGUARDA DEL ASILO
La noción de asilo es un elemento extraordinariamente constante de la historia humana. En
todas las épocas y partes del mundo, sociedades con culturas y sistemas de valores muy
diferentes admitieron que tenían la obligación de procurar seguridad y apoyo a los
desconocidos en peligro. En el siglo XX, esta antigua norma social se incorporó gradualmente
al derecho internacional, lo que culminó en la creación de la Convención sobre el Estatuto del
Refugiado aprobado en el año 1951 y su Protocolo Facultativo de 1967. Estos instrumentos
establecen los derechos y obligaciones de las personas que se han visto obligadas a abandonar
su país y que precisan protección internacional debido a “un fundado temor a ser perseguidas”,
por razón de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social determinado u
opinión política.
Hacia la segunda mitad de 2005, no menos de 146 de los 191 países miembros de las Naciones
Unidas, habían suscrito estos instrumentos internacionales, que, según los términos de su
mandato, son promovidos y supervisados por el ACNUR. Muchos países han reconocido
también sus obligaciones hacia los refugiados al firmar los acuerdos regionales relevantes,
entre ellos la Convención de 1969 de la Organización para la Unidad Africana (OUA) que
regula los Aspectos Específicos de los Problemas de los Refugiados en África, la Declaración
de Cartagena de 1984 sobre los Refugiados de Latinoamérica y, diversos acuerdos europeos.
Aunque los principios del asilo están claramente instaurados en términos normativos, legales e
institucionales, su aplicación práctica sigue siendo imperfecta. De hecho, en los últimos años
se ha producido en muchas partes del mundo un cierto aumento de “la fatiga del asilo”,
proceso que ha amenazado, y en muchos casos debilitado, la protección que la Convención de
la ONU sobre Refugiados de 1951 pretendía proporcionar a los refugiados y los solicitantes de
asilo. En el caso de los países en vías de desarrollo, donde se encuentran más de las dos
terceras partes de los refugiados del mundo, los que se esfuerzan (a menudo en vano) por
satisfacer las necesidades de sus propios ciudadanos, manifiestan una preocupación sobre la
presión que soportan a causa de la prolongada presencia de grandes poblaciones de refugiados.
Con unas economías débiles, infraestructuras insuficientes, degradación medioambiental y la
pandemia del VIH /SIDA, muchos de estos países creen que reciben poco apoyo de las
naciones más prósperas del mundo en sus esfuerzos por asumir la responsabilidad para con
tantos refugiados. Los gobiernos y las comunidades locales del mundo en vías de desarrollo,
señalan también que la presencia de refugiados los expone a amenazas contra su seguridad,
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además de añadir una carga excesiva a sus estructuras administrativas. Por otra parte se
presentaron demasiados casos en que ciertos políticos nacionales y locales, intentaron
movilizar apoyos electorales estimulando sentimientos xenófobos, exagerando el impacto
negativo de la acogida de refugiados, pasando por alto el hecho de que éstos, pueden
realmente atraer ayuda e inversión internacional a una zona, creando así oportunidades
comerciales y empleos nuevos.
3 NORMATIVA INTERNACIONAL VIGENTE EN MATERIA DE REFUGIADOS
3.1 DECLARACIÓN AMERICANA DE DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE
Aprobada por la Organización de Estados Americanos en la Novena Conferencia
Interamericana, celebrada en Bogotá en junio de 1948. Dicho instrumento forma parte de la
Carta Interamericana de los Derechos Humanos. El Art. 27 define con claridad que: “Toda
persona tiene el derecho de buscar asilo en territorio extranjero, en caso de persecución que
no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo con la legislación de cada país y
los convenios internacionales”.
3.2 DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS
Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, reunida en Paris, Dicho texto se
promulgó el 10 de diciembre de 1948. No obstante tratarse de una Declaración y no de un
convenio de efecto vinculante, sin embargo la investidura de la que ostenta hizo que se
convierta en uno de los principales referentes de los siglos XX y XXI para los Estados en lo
que concierne a la obligación que éstos tienen para garantizar el respeto a los derechos
humanos. En el caso que nos ocupa, el Art. 14 de la Declaración de marras establece que: “En
caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él en
cualquier país…”.
3.3 CONVENCIÓN SOBRE EL ESTATUTO DEL REFUGIADO
Fue adoptada en Ginebra Suiza el 28 de julio de 1951, por la Conferencia de Plenipotenciarios
sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas, organizado por la Asamblea General de
las Naciones Unidas, en su Resolución No. 429(V) Dicho instrumento entro en vigor el 22 de
abril de 1954.
La característica de este instrumento es que, a diferencia de otras normas internacionales, su
vigencia tiene la finalidad exclusiva de generar mecanismos de protección en favor de aquellas
personas que sean objeto de persecución, por cuya causa esté en riesgo su vida, su libertad,
seguridad, tanto la de ella como de su familia, motivo por el que busca asilo en la embajada de
algún país para pedir protección y apoyo que le permita salir del territorio donde habita o
reside o, alternativamente salir clandestinamente de su país para solicitar se le conceda refugio
en otro Estado. La citada convención, establece principios básicos como el de no devolución,
consistente en la obligación del Estado receptor de no devolver a la persona refugiada o
solicitante de refugio, al país donde la vida de ésta, su seguridad, libertad estén en riesgo.
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3.4 PROTOCOLO DE LA CONVENCIÓN SOBRE EL ESTATUTO DEL REFUGIADO
Aprobado por la misma organización internacional, en el año 1967. Dicha norma
complementaria del Estatuto y regula aspectos más específicos en relación al refugio.
es
3.5 CONVENCIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS HUMANOS
Más conocida como Pacto de San José, por haberse firmado en San José de Costa Rica, en
reunión de la OEA celebrada entre el 7 y 22 de noviembre de 1969. El mencionado
instrumento establece mediante el Art. 22, numeral 7 que: “toda persona tiene derecho de
buscar asilo en territorio extranjero, en caso de persecución por delitos políticos o comunes
conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios
internacionales” El numeral 8 del mismo artículo prevé: “En ningún caso el extranjero
puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o
a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacimiento, religión,
condición social o de sus opiniones políticas”.
3.6 DECLARACIÓN DE CARTAGENA SOBRE LOS REFUGIADOS
La misma que fue aprobada en el año 1984 en el Coloquio sobre la Protección Internacional de
los Refugiados en américa Central, México y Panamá, generando recomendaciones
consustanciales con las normas básicas sobre refugiados contenidas en los distintos
instrumentos internacionales en la materia, que la Asamblea General en la resolución en
comentario destaca como de singular importancia, recomendando a los Estados miembros
aplicar dicha declaración en el tratamiento de los refugiados que se encuentren en su territorio,
el Art. 1º de la citada Declaración prevé; “Promover dentro los países de la región, la
adopción de normas internas que faciliten la aplicación de la convención y el protocolo y, si
es preciso, que establezcan los procedimientos y recursos interno para la protección de los
refugiados…”
3.7 ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL REFUGIADO
Se trata de una institución creada en el seno de la Organización de las Naciones Unidas y tiene
la misión de proteger a los refugiados y desplazados por persecuciones o conflictos, además
de promover soluciones duraderas a su situación, mediante el reasentamiento en su país de
origen o en el de acogida. Tiene su sede en Ginebra-Suiza y más de 250 oficinas en todo el
mundo.
El Estatuto de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para el Refugiado
(ACNUR), fue adoptado mediante Resolución No. 428 (V) de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, el 14 de diciembre de 1954, e inició sus funciones en el mes de enero de
1951, teniendo como primera misión, el de ayudar a reasentar a más de un millón de
refugiados europeos.
Por la experiencia de las actividades del ACNUR en todo el mundo, se evidencia que el
número de personas que son objeto de preocupación de esta organización, aumentó
considerablemente, al tiempo que se ha acentuado la complejidad del problema del
desplazamiento forzado. En total, hasta principios del siglo XXI, ha proporcionado asistencia
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a más de 111 millones de refugiados y desplazados. A fines de 2009 la población total bajo el
amparo del ACNUR, era de 40 millones de personas en países de todo el mundo.
La nacionalidad de origen de la mayor parte de los refugiados o desplazados, son afganos (2.9
millones), colombianos (2.5 millones), iraquíes (1.8 millones), sudaneses (1.6 millones) y
somalíes (839.000).
Por su meritoria labor, al ACNUR se le concedió el Premio Nobel de La Paz en dos ocasiones
(1954 y 1981), además de haber sido distinguido con el Premio Príncipe Asturias en 1991.
Cabe resaltar que en el caso de ciudadanos bolivianos, especialmente las víctimas de las
dictaduras militares de los años 70 y 80, éstos merecieron el apoyo y protección del ACNUR,
para encontrar refugio político en determinados países como México, Venezuela, Perú, Suecia,
Suiza, Noruega, entre otros.
4 IV.- NORMATIVA BOLIVIANA EN RELACIÓN AL REFUGIO O ASILO.El Estado boliviano forma parte de la Convención sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 y
su Protocolo Facultativo de 1967. En las últimas dos décadas se promulgaron diversas normas
que regulan la situación del refugio o el asilo en Bolivia. Al respecto, siguiendo la línea de la
jerarquía normativa, describiremos inicialmente lo que establece la norma supra legal:
4.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO
Sobre el tema la CPE consagra los derechos políticos en el Capítulo Tercero y específicamente
en la Sección II, Art. 29 se señala lo siguiente: “ I. Se reconoce a las extranjeras y los
extranjeros el derecho a pedir y recibir asilo o refugio por persecución política o ideológica,
de conformidad con las leyes y los tratados internacionales. II. Toda persona a quien se
haya otorgado en Bolivia asilo o refugio no será expulsada o entregada a un país donde su
vida, integridad, seguridad o libertad peligren. El Estado atenderá de manera positiva,
humanitaria y expedita las solicitudes de reunificación familiar que se presenten por padres
o hijos asilados o refugiados” 5
Ello significa que tanto la Convención sobre el Estatuto del Refugiado, así como otras normas
internacionales firmadas y ratificadas por el país sobre esta temática, deben aplicarse en forma
preferente, o sea, por encima de cualquier norma boliviana.
Es menester destacar que el reconocimiento constitucional del derecho a buscar asilo y refugio
y de los principios de no devolución y unidad de la familia, implica reasegurar la protección
legal de las personas que la buscan.
5
Por mandato de los Arts. 13, 256 y 410 de la CPE, los tratados internacionales suscritos y
ratificados por el Estado boliviano en materia de derechos humanos, tienen aplicación preferente
sobre la normativa nacional, lo que significa que todos los instrumentos internacionales
relacionados al refugio, deben aplicarse con prioridad en Bolivia, por formar parte del “Bloque de
Constitucionalidad”.
Página 10
4.2 PRIMEROS DECRETOS ACERCA DEL REFUGIO
Recuperada la democracia en Bolivia y desplazada la última dictadura militar en octubre de
1982, el país necesitaba retomar su tradición de protección a perseguidos políticos y a toda
persona susceptible de persecución por sus actividades a favor de la democracia. En ese
contexto emergen los Decretos Supremos No. 19639 y 19640. Una de las peculiaridades del
marco normativo sobre refugiados establecido por los mencionados decretos, es que aún antes
de que se adoptara la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la legislación
boliviana se adelantaba a otras de la región incorporando una definición ampliada de
refugiado, precisamente a través del Decreto Supremo No. 19640, cuyo art. 2º. Disponía el
reconocimiento como refugiados por “razones humanitarias de: “todas aquellas personas
que hayan sido forzadas a huir de su país a causa de conflictos armados internos, agresión,
ocupación o dominación extranjeras, violación masiva de los derechos humanos, o en razón
de acontecimientos de naturaleza política que alteren gravemente el orden público en el país
de origen o procedencia.”
También es importante destacar como aporte fundamental de los referidos decretos supremos,
la creación de la Comisión Nacional del Refugiado (CONARE) de carácter interinstitucional,
la misma estaría conformada por: Delegados del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto,
Ministerio del Interior Migración y Justicia, Ministerio del Trabajo y Desarrollo Laboral, la
Iglesia Católica, Asamblea Permanente de Derechos Humanos de Bolivia, Universidad Mayor
de San Andrés a través de la Facultad de Derecho y un Delegado del ACNUR.
Posteriormente el 12 de septiembre de 2005 se dictó el D.S. No. 28329 que muestra un avance
que contribuye al fortalecimiento del marco legal de protección, resaltando el establecimiento
de un órgano de composición interinstitucional encargado de la determinación del estatuto de
refugiado y con carácter permanente, la nueva Comisión Nacional del Refugiado (CONARE),
como órgano competente para la determinación de la condición de refugiado, estructurado en
tres niveles: Ejecutivo, Consultivo y Operativo. Acá se advierte la participación del ACNUR
en esta instancia pero con derecho a voz solamente, reconociendo su carácter de entidad de
supervisión internacional, coherente con lo previsto en el Art. 35 de la Convención del
Estatuto del Refugiado. La CONARE tendrá competencia para elaborar y coordinar políticas
públicas para la protección, integración local y búsqueda de soluciones duraderas para los
refugiados.
4.3 LEYES NACIONALES SOBRE LA INSTITUCIÓN DEL REFUGIO
Como correlato a la adhesión que se suscitó por parte del Estado boliviano a la Convención
de Ginebra de 1951, decisión materializada en el año 1982, durante el gobierno del Dr. Hernán
Siles Zuazo, mediante Ley No. 2043 de 14 de diciembre de 1999, promulgada el 21 de
diciembre del mismo año, se aprobó y ratificó como Ley de la República, la adhesión al
Protocolo Facultativo de 1967. Meses más tarde se dictó la Ley No. 2071 de 10 de abril de
2000, promulgada el 14 de abril del mismo año, disponiendo aprobar como Ley de la
República la Convención de 1951, ello explica el efecto vinculante o de cumplimiento
obligatorio para el país.
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4.4 LEY DE PROTECCIÓN A PERSONAS REFUGIADAS (LEY No. 251)
Estamos hablando de una de las últimas disposiciones legales emitidas por el Estado boliviano
en esta materia, la misma fue promulgada el 20 de junio de 2012 y va a llenar el conjunto de
vacíos legales que aún se advertían sobre la materia. Dicha norma define como objeto
establecer el régimen de protección a personas refugiadas y solicitantes de dicha condición, de
conformidad a la Constitución Política del Estado y en sujeción a los principios enarbolados
por la Convención sobre el Estatuto del Refugiado de 1951, así como de su Protocolo de 1967,
en coherencia con la normativa internacional existente sobre derechos humanos.
La susodicha norma califica al refugio otorgado por el Estado, como un acto apolítico y
humanitario, lo que implica para el beneficiario una abstención de participar en actividades
políticas. Por otro lado, la citada norma consagra varios principios que inspiran su vigencia y
aplicación, como ser: No devolución, estableciendo que: “Ninguna persona refugiada o
solicitante de tal condición, cuya solicitud se encuentre pendiente de resolución firme,
podrá ser devuelta a su país de origen o a otro país donde su vida, seguridad o libertad
peligre por cualquiera de las causales que dieron lugar al reconocimiento o solicitud de la
condición de persona refugiada” (Art. 4). Asimismo a través del principio de improcedencia
de la extradición, mencionado en el Art. 5, se establece: “I. El reconocimiento de la
condición de persona refugiada tendrá el efecto de improcedencia de cualquier solicitud y
procedimiento de extradición iniciado en su contra.” También es menester resaltar la
incorporación del principio de no expulsión, consagrado en el Art. 6, estableciendo que ningún
solicitante de refugio será expulsado del país y tampoco se impondrá sanciones penales ni
administrativas por causa del ingreso o presencia irregular de la persona que impetre
refugio.(Arts. 6 y 7). Por otro lado, vale la pena reivindicar los principios de no
discriminación, unidad familiar, confidencialidad, gratuidad y ayuda administrativa definidos
en los Arts. 8, 9, 10, 11 y 12 de la citada ley.
La norma de referencia que actualmente tiene vigencia plena, define con claridad meridiana el
concepto de refugio, referido a quien: “a) Debido a fundados temores de ser perseguida por
motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, u
opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o no quiera, a
causa de dichos temores, acogerse a la protección de tal país, o que, careciendo de
nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde
antes tuviera residencia habitual, no pueda o no quiera, a causa de dichos temores, regresar
a él.
b) Ha huido de su país de nacionalidad o, careciendo de nacionalidad, ha huido de su país
de residencia habitual, porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazados por la
violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva
de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden
público”.
La ley de referencia excluye de la posibilidad de acogerse a la figura del refugio a quienes
hayan cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra o de lesa humanidad, así como los
que incurrieron en delitos comunes, fuera del país de refugio, antes, antes de ser admitida en él
como persona refugiada o que sea culpable de actos contrarios a los fines de la ONU.
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Es importante hacer notar que la norma legal objeto de análisis, señala 6 causales de cesación
del refugio, como el retorno voluntario de la persona a su país, adquirido la nacionalidad del
país que la acoge, haber desaparecido las causas que originaron la otorgación del refugio, entre
otras. Por otro lado, el Estado otorgante de refugio puede revocarlo en la eventualidad que la
persona beneficiada vulnere las prohibiciones establecidas.
También cabe puntualizar que la Ley No. 251 mantiene la vigencia de la Comisión Nacional
del Refugiado (CONARE), como la instancia competente para determinar la condición de
refugiada de una persona, así como la exclusión, cesación, cancelación, revocatoria y
expulsión, además de contribuir a la protección y búsqueda de soluciones duraderas de las
personas reconocidas como refugiadas. En la estructura de esta entidad, se ratifican los tres
niveles: Ejecutivo, integrado por los Ministerios de Relaciones Exteriores, que ejercerá la
Presidencia, Gobierno y Justicia. El Nivel Consultivo constituido por la oficina regional del
ACNUR y el Nivel Operativo a cargo de la Agencia Implementadora de los Programas del
ACNUR en Bolivia.
Esta Ley es la que actualmente regula todo lo concerniente en relación a las solicitudes de
refugio que se plantee al Estado boliviano, la misma que deberá aplicarse en estricta sujeción a
los principios enarbolados por la normativa internacional de efecto vinculante para el país y la
Constitución Política del Estado, de acuerdo a la jerarquía normativa establecida en el Art. 410
de esta última.
5 EL REFUGIO O ASILO FRENTE A QUIENES DESEAN SALIR DE BOLIVIA
Por las mismas causas de persecución que hicimos referencia en el presente documento, que
muchas personas llegaron y pueden continuar llegando al país, a quienes en su mayoría el
Estado boliviano les otorgó refugio, previa avaluación de sus antecedentes y comprobación de
que no son delincuentes comunes, también salieron del territorio nacional conciudadanos
nuestros que cruzando las fronteras, generalmente de manera clandestina arribaron al territorio
de países vecinos, solicitando se les otorgue refugio político. Es el caso de miles de
compatriotas que a consecuencia de las dictaduras militares, se vieron obligados a asumir esta
ingrata decisión, ante el peligro inminente de perder su vida, su libertad o ser afectados en sus
derechos fundamentales.
Se suponía que extinguidas las dictaduras militares en octubre de 1982 y ante la vigencia de
consecutivos regímenes de gobiernos constitucionales, ya no era necesario acudir al
expediente del refugio o el asilo, tal es así que, instaurada la democracia las embajadas ya no
se vieron ante la emergencia de tener que otorgar asilo diplomático a personas bolivianas que
manifiesten ser objeto de persecución política. Se asumía que esa era cosa del pasado.
Si bien muchos compatriotas que salieron de Bolivia durante las dictaduras no retornaron, pero
eso fue porque ya habían consolidado su estadía en el país que los acogió y se trató más que
todo de una decisión voluntaria, ello nos permitía afirmar que la democracia boliviana había
extinguido el antecedente de refugiados en territorio extranjero, porque nadie ni nada les
impedía retornar.
Sin embargo en la nueva coyuntura que vivimos, iniciada con el actual gobierno,
lamentablemente la figura del asilo o refugio político parece reabrir las puertas del pasado, a
partir de la salida circunstancial de muchos ciudadanos que decidieron buscar refugio político
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en países vecinos como el Brasil y Perú principalmente, quienes aducen ser víctimas de
persecución política. Lo grave del caso es que, a la mayoría de ellos se les aceptó tal condición
por parte de los gobiernos, lo que significa que la evaluación realizada por las autoridades de
los países otorgantes del refugio, concluye que existen razones fundadas para considerar a las
personas impetrantes víctimas de persecución política y no delincuentes comunes.
Bajo estas circunstancias, tenemos a ex ministros del gabinete ministerial del gobierno de
Gonzalo Sánchez de Lozada, en condición de refugiados políticos en territorio peruano, otros
ciudadanos que si bien no tuvieron la investidura de autoridades, pero igual y en cantidad
mayor, fueron reconocidos como tales en el Brasil.
El caso más emblemático y de reciente data, es el relacionado con el senador de oposición
Roger Pinto quien buscó asilo diplomático en las instalaciones de la embajada del Brasil,
logrando que las autoridades de ese país le otorguen el refugio solicitado, sin embargo el
gobierno nacional se niega hasta la fecha otorgar el respectivo salvoconducto para la salida de
dicha persona.
5.1 LA DECISIÓN SOBERANA DE OTORGAR REFUGIO, CORRESPONDE AL
ESTADO QUE RECIBIÓ LA SOLICITUD
Es importante hacer notar que la decisión de otorgar o negar refugio, corresponde al Estado a
cuyo territorio llegaron o pretenden llegar las personas solicitantes de refugio, esta facultad no
sólo está prevista en la normativa internacional, sino en nuestra propia Constitución Política
del Estado, la misma que en el Art. 29 establece la potestad del Estado boliviano de otorgar o
negar refugio a quienes lo soliciten, toda vez que no pueden decidir por nosotros autoridades
extranjeras. Se trata por consiguiente de una atribución soberana de cada Estado. En ese
entendido, si al amparo de esa potestad nuestras autoridades en diferentes coyunturas y
tiempos concedieron refugio a centenares de personas que llegaron a territorio nacional
buscando protección a su vida y libertad, sin que nadie observe nuestras decisiones, ¿cuál la
razón para que, en el sentido inverso, nos arroguemos ilegalmente la atribución fáctica de
observar decisiones de otros Estados? Considero que en este caso, independientemente de que
estemos o no de acuerdo con las decisiones asumidas por otros países sobre personas que
salieron del territorio nacional, debemos respetar tales medidas, precisamente para encontrar
reciprocidad.
6 VI REFLEXIÓN FINAL
Es deber de las autoridades bolivianas y de la ciudadanía en su conjunto, hacer los esfuerzos
necesarios para consolidar el régimen democrático y cualificarlo, ello pasa fundamentalmente
por el comportamiento de todos y cada uno de nosotros, sea desde instancias de poder o desde
la sociedad civil. En ese entendido, corresponde perfeccionar los diferentes mecanismos de
defensa de los derechos humanos, entre ellos la institución del refugio. Dicha figura que en su
momento sirvió para salva vidas de muchos compatriotas, hoy debe seguir manteniendo su
valor moral y jurídico. En ese entendido las autoridades democráticamente elegidas tienen el
deber de asumir actitudes y decisiones que generen señales positivas en la relación del Estado
con la comunidad internacional.
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