anlisis poltico 006. viviendas subsidiadas.

SERIE: ANÁLISIS POLÍTICO
UMNG – IEGAP # 006
10 de mayo 2012
VIVIENDAS SUBSIDIADAS. UNA HERRAMIENTA DE MEDIANO ALCANCE PRÁCTICO PERO
LARGO ALCANCE POLÍTICO1
Palabras clave: Presidente Santos, Colombia, políticas públicas
1. Características, mínimos y obligaciones de los proyectos sociales de vivienda
El elemento habitacional es central en las políticas sociales, no solo de Colombia o
América Latina, sino en general, fue matriz sistémica durante los años 90 del siglo XX y lo
que lleva el siglo XXI2. En ese sentido, desde la conferencia de Estambul en 1996, las
Naciones Unidas abordaron multilateralmente esta preocupación a partir de la
Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos.3
A partir de esta instancia, el sistema internacional identificó el déficit habitacional como
una situación crítica que obstaculiza el desarrollo4. La crisis habitacional golpea
fundamentalmente a América Latina, Asia y África, no obstante América del Norte y
1
Este documento forma parte de la serie “Análisis Político” del Instituto de Estudios Geoestratégicos y
Asuntos Políticos de la Universidad Militar Nueva Granada. Su elaboración final estuvo a cargo del asesor
Alexander Montero Moncada. Las opiniones expresadas en este documento son compartidas por el IEGAP
pero no reflejan necesariamente el punto de vista de la Universidad Militar Nueva Granada.
2
CEPAL y Programa de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Urbanos. América Latina: urbanización,
pobreza y desarrollo humano. En: http://www.unic.org.ar/prensa/archivos/urbanizaciondatoslatam.pdf.
Fecha de consulta: Mayo 02 de 2012
3
Naciones Unidas. Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos. En:
http://www.un.org/spanish/ag/habitat/declaration_s.htm. Fecha de Consulta: Mayo 02 de 2012.
4
Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos. El PROGRAMA DE
HÁBITAT Y LA DECLARACIÓN DE ESTAMBUL SOBRE ASENTAMIENTOS HUMANOS. En:
http://www.un.org/spanish/conferences/habitat.htm. Fecha de consulta: mayo 03 de 2012
Europa padecen también esta dificultad, especialmente por los volúmenes de migraciones
provenientes de países de la periferia. Como objetivos, la Conferencia planteó tres
elementos primordiales. En primer lugar, la superación de la pobreza, especialmente la
urbana y el logro de la equidad en los asentamientos humanos. En segundo lugar, lograr el
desarrollo sustentable de los asentamientos humanos como una meta alcanzable en la
región. En tercer lugar, redefinir y modernizar las políticas e instrumentos de planificación
y gestión urbana y habitacional de los países de la región5.
Como resultado, el Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN
Hábitat) fue creado para generar pautas comunes, especialmente a países latinos,
africanos y asiáticos, aplicables en la solución de problemas de vivienda.
De hecho, América latina es una de las regiones de mayor déficit de vivienda,
particularmente para los sectores más vulnerables. Según cifras manejadas por UN
Hábitat, alrededor del 45 % de los hogares latinoamericanos muestra alguna afectación
relacionada con déficit de vivienda. El panorama no mejoró con los planes sociales y otras
iniciativas trazadas al fin del siglo pasado o inicios del XXI, teniendo en cuenta que para
fines de la década de los noventa e inicios del 2000, la región tenia cerca de 118 millones
de hogares, sobre una oferta de menos de 100 millones. Esto quiere decir que algo más de
18 millones de hogares estaban completamente desprotegidos en términos de vivienda 6.
Es importante mencionar que esta cifra no incluye viviendas temporales, prefabricadas,
hechas con materiales rústicos o en avanzado deterioro. Esta situación se vio empeorada
en el transcurso del siglo XXI debido a factores exógenos como las facilidades de movilidad
y el auge de las migraciones, y también debido a factores endógenos, como el
afianzamiento de conflictos armados como el colombiano.7
La tabla 1 representa el déficit de construcción de vivienda, especialmente de afectación
para los sectores pobres, con una proyección hasta el 2020 y con una retrospección desde
1995.
5
Ibid.
Nieto María. Metodología de evaluación de proyectos de viviendas sociales. Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. 1999. En:
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/5/6965/manual4.pdf. Fecha de Consulta: Mayo 04 de 2012
7
Chirivi Edwin Et. Al. La vivienda social en América Latina: Una revisión de políticas para atender las
necesidades habitacionales de la región. CAMACOL. Informe Económico No 30. 2011. En:
http://camacol.co/sites/default/files/secciones_internas/Informe%20Econ%C3%B3mico%20-%20Sep11%20No.30.pdf. Fecha de Consulta: Mayo 04 de 2012.
6
2
TABLA 1
NECESIDADES DE CONSTRUCCIÓN ANUAL EN AMÉRICA LATIMA Y EL CARIBE
(Miles de Unidades)
Fuente: Nieto María. Metodología de evaluación de proyectos de viviendas sociales. Instituto Latinoamericano y del
Caribe
de
Planificación
Económica
y
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/5/6965/manual4.pdf
Social
–
ILPES.
1999.
En:
2. Elaboración de políticas públicas de proyectos de vivienda como respuesta a una
demanda social.
Una política pública, que deba ser construida desde un gobierno, intenta dar una
respuesta, en principio óptima, a una demanda social establecida. En ese sentido las
demandas sociales, bajo la perspectiva sistémica se llaman inputs y las respuestas
sistémicas o políticas públicas, pueden llamarse outputs8.
Resulta evidente que, con el déficit abrumador de vivienda en América Latina, que golpea
fundamentalmente a sectores pobres, se generen presiones sistémicas relevantes que
apuntan a la exigencia de planes de construcción de vivienda de interés social, como un
mecanismo de solución a un input de políticas públicas.
8
Easton D. Categorías para el análisis sistémico de la política. En: Batlle, A (comp). Diez textos básicos de
Ciencia Política. Editorial Ariel. Barcelona. 1992.
3
GRÁFICO 1
Ciclo de Políticas Públicas según el Modelo de David Easton
Fuente: Gonzáles Alexandra. Incidencia de cooperación internacional en política pública. Alianza Educación para la
Construcción de Culturas de Paz EDUCACION PARA LA PAZ. Bogotá. 2007.
Sin embargo, las respuestas sistémicas del gobierno, que pretenden solucionar demandas
sociales, deben seguir unas etapas de manera que la acción a tomar sea realmente
direccionada hacia la atención del Input. Para esto, Nieto propone cuando menos tres
etapas centrales, las cuales a su vez se sub dividen en varias etapas menores. La primera
etapa es llamada “pre inversión” y está caracterizada por las sub etapas de idea, perfil, pre
factibilidad y factibilidad. La segunda etapa es llamada “Inversión” y se caracteriza por las
sub etapas de diseño y ejecución. Por último, la etapa de “Operación”, se compone de las
sub etapas de asignación y titulación de la vivienda y evaluación de resultados. Siguiendo
este camino, es posible diseñar un plan de vivienda de interés social que cumpla cuando
menos tres características de vital importancia, coherencia, sostenibilidad e impacto
relevante9.
3. Propuesta presidencial para la vivienda social en Colombia.
La propuesta realizada por el presidente Santos, a pesar de ser una de las locomotoras
expuestas en el plan de Desarrollo,10 sorprendió a diversos sectores políticos del país.
Evidentemente existe una demanda social amplia que presiona la construcción de una
política pública relacionada con la vivienda de interés social, sin embargo, se abrió el
debate sobre la real conveniencia de la propuesta, o mas bien, si se trataba de una medida
9
Nieto Op. Cit.
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos. Departamento Nacional de Planeación.
Tomo I. Capítulo III. Crecimiento sostenible y Competitividad. P. 296-318. En:
http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=J7HMrzUQfxY%3d&tabid=1238. Fecha de Consulta: Mayo
06 de 2012.
10
4
para ganar popularidad y posicionarse frente a la competencia uribista con miras a las
próximas elecciones.
La propuesta consiste, por lo tanto, en la entrega, durante una primera fase, de 100 mil
viviendas completamente gratis, sin necesidad de créditos bancarios, destinadas a
sectores pobres. En otras palabras, el presidente indicó que “Se acabará la exigencia de
que los subsidios de vivienda se completen con un crédito bancario, lo que significa que
vamos a entregarles subsidios que cubran el valor total –el ciento por ciento– de sus
viviendas. En otras palabras: estamos hablando –óigase bien– de vivienda totalmente
gratis para los más pobres del país”11.
En cuanto los beneficiarios, el presidente Santos explicó que “el programa les dará
prioridad a las familias que hacen parte de la Red Unidos y a los sectores más vulnerables.
También habrá un porcentaje mínimo de viviendas en cada proyecto que se destinará a las
familias afectadas por los desastres naturales –como la temporada de lluvias actual– o que
habiten en zonas de alto riesgo12”
El centro de la discusión está en el papel del sector financiero como freno al sentido social
y de beneficio que pueden tener las políticas públicas relacionadas con la asignación de
vivienda. Sobre este punto, el presidente aseguró que “a condición de que los subsidios
sólo se entreguen a personas que completen el valor de la vivienda con un crédito
bancario, deja por fuera a cientos de miles de familias que no tienen ingresos suficientes
para acceder al sistema financiero13”.
4. Situación de la vivienda de interés social en Colombia
A partir de un punto de vista teórico, no toda asignación de vivienda de interés social
puede, per se, convertirse en una política armónica con el Plan de Ordenamiento
Territorial de una ciudad ni beneficiar a un buen grupo poblacional. En ese sentido,
siguiendo a Nieto14, es posible identificar cuando menos seis retos importantes que deben
enfrentar ideas como la propuesta por el Presidente Santos:
1. Alta concentración de la pobreza en sectores periféricos de la ciudad.
2. Presiones para la construcción de colegios, centros de salud, unidades de vigilancia
11
Alocución del Presidente de la República, Juan Manuel Santos, sobre la nueva política de vivienda.
Presidencia de la República de Colombia. Abril 23 de 2012. En:
http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2012/Abril/Paginas/20120423_05.aspx. Fecha de Consulta: Mayo 05
de 2012
12
ibíd.
13
ibíd.
14
Nieto Op. Cit.
5
3.
4.
5.
6.
y control policial y en general elementos de infraestructura ubicados en las zonas
de construcción de vivienda social.
Impacto en niveles de contaminación ambiental y congestión vehicular al alargar
las necesidades de movilidad de la población ubicada en vivienda social.
Impulso al auto empleo o al empleo informal, debido a que para la población
periférica le resulta más fácil optar por estas vías que someterse a largas jornadas
de transporte en la ciudad.
Deterioro de las condiciones socio económicas y de seguridad de la población en
barrios periféricos y en cinturones de miseria.
Disminución de disponibilidad de trabajadores no calificados o poco calificados en
barrios de alta plusvalía.
Adicionalmente, y como lo plantea Eduardo Sarmiento, la propuesta del presidente Santos
no soluciona problemas estructurales del sistema de oferta de vivienda social en
Colombia. Para Sarmiento, usualmente los bancos, al definir a quien le dan el crédito para
completar el valor de la vivienda luego de asignado el subsidio, son quienes finalmente
están decidiendo el real beneficiario, distorsionando la naturaleza de la medida,
generando presiones especulativas en materia de créditos y sustituyendo al Estado en las
responsabilidades de ofrecer bienestar social. En otras palabras, “los bancos ven a los
usuarios de interés social como sujetos de alto riesgo y, en general, buscan toda clase de
procedimientos para eludir la obligación. Por eso, las ambiciosas metas de vivienda de
todos los gobiernos se han incumplido garrafalmente”15.
Por otro lado, el programa hace un recorte en la oferta general de viviendas de interés
social. Esto se debe a que en el modelo tradicional, el valor total del rubro destinado a
subsidios se repartía parcialmente entre la totalidad de la oferta de vivienda social,
buscando un complemento por medio de la financiación bancaria. Con la propuesta, y
luego de sacar la intermediación bancaria del proceso, el gobierno debe mantener el valor
total asignado a la construcción de viviendas de interés social ahora en un menor número
de beneficiarios, reemplazando así el dinero de los créditos privados y garantizando un
subsidio del 100%16. Evidentemente la pregunta ante este panorama es ¿en cuánto se va
a reducir el estimado de 560.000 viviendas de interés social prometidas en el Plan de
Desarrollo de la administración Santos17?
Por último, el escenario propuesto por el presidente abre un panorama incierto. Según la
propuesta, quedará en manos de las autoridades locales la selección de los beneficiarios.
15
Sarmiento Eduardo. El programa de vivienda gratis. El Espectador Abril 29 de 2012. En:
http://www.elespectador.com/impreso/opinion/columna-342384-el-programa-de-vivienda-gratis. Fecha de
consulta: Mayo 04 de 2012
16
ibíd.
17
Plan Nacional de Desarrollo Op. Cit.
6
Serían los alcaldes, quienes deben decidir a quien se le asigna un subsidio del 100 % y a
quien no. Por tal motivo, el riesgo que aparezcan prácticas clientelistas y que el programa
de vivienda de interés social se convierta en un botín político se vuelve, entonces, muy
posible18.
5. Comentarios finales
En Colombia, al igual que para América Latina, África y Asia, existe un gran problema de
falta de cobertura de vivienda, la cual genera presiones al Estado para que sea resuelto
pronto. Esta preocupación incluye además compromisos internacionales por medio de
agencias como UN Hábitat. En el plano interno, resulta moralmente productivo, que los
gobiernos que históricamente se han señalado como segregacionistas y con prácticas de
clase, ofrezcan ahora vías de compensación social como un subsidio habitacional del
100%.
Sin embargo el escenario no está completamente libre de obstáculos. Es necesario revisar
la estructura del programa, y sobretodo entender, que no se logra ninguna meta si no hay
políticas públicas concertadas con otros sectores del Estado, que construyan un escenario
de respuesta integral a problemáticas sociales.
Solo una mirada retrospectiva podrá ofrecer información para evaluar si la política fue un
acierto, o por el contrario, ayudó a incrementar prácticas clientelistas en la política
nacional.
18
Sarmiento Op. Cit.
7