Plan des interventions de Lionel RINUY

Red Europea de Formación Judicial (REFJ)
European Judicial Training Network (EJTN)
Réseau Européen de Formation Judiciaire (REFJ)
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LA COOPERACIÓN JUDICIAL CIVIL
ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS
DE LA UE
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Lionel Rinuy
Magistrado
Consejero del Espacio Judicial Europeo
en la Secretaría General de Asuntos Europeos
(S.G.A.E.)
Con el apoyo de la Unión Europea
With the support of The European Union
Avec le soutien de l’Union Européenne
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22000099--22001100
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1. Cooperación judicial civil entre los Estados miembros de
la Unión Europea
Lionel RINUY, Magistrado, Consejero del Espacio judicial europeo en la S.G.C.I. (Secretaría
General del Comité Interministerial para asuntos de Cooperación económica europea.1).
Como apertura del ciclo de formación de los magistrados dedicado a la
cooperación judicial en materia civil, es útil hacer un breve recordatorio histórico de los
antecedentes (I) y presentar el espacio judicial europeo después del tratado de
Amsterdam (II), con el fin de dar una idea general de las perspectivas abiertas por el
tratado constitucional, firmado en Roma el 29 de octubre 2004, y los programas
plurianuales de la Haya de 5 de noviembre 2004 (III).
I. ANTECEDENTES.
Después de un recordatorio de la situación inicial (A), se evocará rápidamente
el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht (B).
A. Situación inicial
El Tratado de Paris de 18 de abril 1951 (CECA) y los dos Tratados de Roma de
25 de marzo 1957 (CEE y CEEA/Euratom) han creado tres comunidades europeas
distintas centradas en la dimensión económica. Sin embargo, el Tribunal de Justicia es
único para las Comunidades europeas y la fusión de las demás instituciones
comunitarias actúan desde 1965.
Por otra parte, conviene señalar que la libre circulación de las personas está,
desde el principio, prevista entre las cuatro libertades establecidas por el Tratado que
instituye la Comunidad económica europea.
Además, entre las disposiciones de este tratado ya figura el artículo 220
(ahora artículo 293) que dispone principalmente que « los Estados miembros
entablarán entre ellos, en la medida que sea necesario, negociaciones para
garantizar:
« (…) - la simplificación de los requisitos a los que están sometidos al
reconocimiento y la ejecución recíprocos de las decisiones judiciales así como las
resoluciones arbitrales (los laudos)».
En este ámbito, por una parte, son los Estados miembros y no las instituciones
comunitarias los que negocian; y, por otra, el resultado no es un instrumento
comunitario (reglamento o directiva) sino Tratado que debe ser ratificado por cada
Estado miembro.
Sobre este fundamento jurídico se firma, el 27 de septiembre 1968, la
Convención de Bruselas relativa a la competencia judicial y a la ejecución de
las decisiones en materia civil y comercial en virtud de la cual las altas partes
contratantes, «interesadas en fortalecer en la Comunidad la protección jurídica
1
Las opiniones expresadas en este artículo son del autor y no comprometen para nada a la institución a la que
pertenece.
2/17
de las personas establecidas en ella», se comprometen a garantizar la
simplificación de los trámites a los que están sometidos el reconocimiento y la
ejecución recíprocos de las decisiones judiciales en materia civil y comercial.
Esta convención se completa, el 3 de junio 1971, con el Protocolo de
Luxemburgo, relativo a (su) interpretación por el Tribunal de Justicia de las
Comunidades europeas.
Estos dos textos ponen en práctica, ante lo escrito, una primera cooperación
judicial en materia civil, que disfruta de un régimen de cuestiones prejudiciales ante los
Tribunales. Sin embargo, este régimen es distinto del que resulta de la aplicación del
artículo 177 del tratado (ahora artículo 234) :
-
-
las jurisdicciones de primera instancia no están habilitadas para formular
preguntas al Tribunal;
las preguntas sólo pueden referirse a la interpretación y no a la validez de la
convención;
finalmente las autoridades competentes de un Estado miembro pueden
formular preguntas al Tribunal si decisiones que han adquirido fuerza de
cosa juzgada incurren en contradicción con una interpretación del Tribunal
o con otras decisiones pronunciadas en otros Estados miembros; las
interpretaciones del Tribunal en respuesta a su petición no tienen, en este
caso, efecto sobre las decisiones motivadas por los pronunciamientos.
El campo de aplicación de la Convención de Bruselas de 1968 se mantiene, no
obstante, en la esfera económica puesto que se limita las demandas patrimoniales y
excluye, por ejemplo, los litigios matrimoniales. Geográficamente, obliga a todos los
Estados miembros de las Comunidades europeas y se extiende a los Estados
miembros de la Asociación europea de libre-cambio (AELE), según la Convención de
Lugano de 16 de septiembre 1988.
El Acta única europea, firmado en Luxemburgo y que entró en vigor el 1º de
julio 1987, no afecta directamente a la cooperación judicial en materia civil pero actúa
en relación con el fortalecimiento de la cooperación política europea abriendo la vía al
Tratado de Maastritcht. Además, marca un hito importante para el mercado interior
mediante la extensión del voto por mayoría cualificada y la creación del Tribunal de
primera instancia, adjunto al Tribunal de Justicia.
B. Tratado de Maastricht
Este tratado, firmado el 7 de febrero 1992 y que entró en vigor el 1º de
noviembre 1993, marca un hito esencial en la construcción del espacio judicial
europeo. En efecto, diseña una nueva arquitectura europea, que implica un
avance considerable hacia la Europa de los ciudadanos y el nacimiento de una
dimensión política de construcción europea.
La Unión europea está creada, y la división en pilares permite marcar el
lugar de la Justicia y de los Asuntos de interior (JAI) que constituyen el Tercer
Pilar (también se habla del « Título VI », las disposiciones que rigen el ámbito
Justicia y Asuntos de interior que constituyen el Título VI del Tratado sobre la
3/17
Unión europea), junto al Primer Pilar (que corresponde al sistema comunitario,
es decir, a las Comunidades iniciales) y al Segundo Pilar (Política Exterior y de
Seguridad Común o PESC). Paralelamente, la Comunidad económica europea,
creada por el Tratado de Roma, se convierte en Comunidad europea, lo que
equivale a una extensión del campo fuera de las estrictas preocupaciones
económicas.
Las mismas instituciones comunitarias intervienen en el tercer pilar pero su
funcionamiento difiere. Efectivamente, el método intergubernamental se caracteriza,
en particular, por la iniciativa de los Estados miembros compartida con la de la
Comisión en materia de cooperación judicial civil, y la exigencia de la unanimidad en el
seno del Consejo
El papel del Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas no está
definido y tiene que negociarse, al igual que ocurre con los Tratados (que son
por tanto los instrumentos jurídicos esenciales del tercer pilar). En efecto, el
artículo K.3 se limita a enunciar que « pueden prever que el Tribunal de justicia
es competente para interpretar sus disposiciones y para decidir sobre cualquier
diferencia, sobre su aplicación, según las modalidades que puedan precisar»,
lo que obliga a negociar tanto el principio de la competencia del Tribunal como
las modalidades de ésta.
El papel del Parlamento europeo está a su vez limitado. No se trata
naturalmente de un ámbito de codecisión.
Bajo el imperio del Tratado de Maastricht se firmaron varios Convenios
relativos a los procedimientos de insolvencia (Consejo JAI del 23 de noviembre
1995); a la notificación y traslado de documentos judiciales y extrajudiciales en
materia civil y comercial (26 de mayo 1997); a la competencia, el
reconocimiento y la ejecución de las decisiones en materia matrimonial y en
materia de responsabilidad parental de los hijos de ambos cónyuges (29 de
mayo 1998). No obstante, a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam,
ninguno de ellos había sido ratificado por el conjunto de los Estados miembros,
por lo que ninguno es aplicable , cuestión ésta que la Señora Nicole Fontaine,
Presidenta entonces del Parlamento europeo, puso de relieve durante la
apertura del Consejo europeo de Tampere (cfr. infra).
II. ESPACIO JUDICIAL EUROPEO DESPUÉS DEL TRATADO DE
AMSTERDAM.
Conviene examinar, sucesivamente, el Tratado de Amsterdam (A), el
Plan de acción de Viena (B), las conclusiones del Consejo europeo de Tampere
(C), el programa de medidas para la aplicación del principio de reconocimiento mutuo
de las decisiones judiciales en materia civil y comercial (D), el Tratado de Niza (E), en
fin las principales realizaciones legislativas (F).
A. Tratado de Amsterdam
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El Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre y que entró en vigor el 1º de
mayo 1999, ha sido considerado por algunos como bastante menor respecto al de
Maastricht. En efecto, Tratado de Amsterdam no ha modificado la arquitectura
implantada algunos años antes. Sí que ha confirmado, en cambio, la importancia del
espacio judicial europeo y ha permitido que éste se beneficie de unos instrumentos
jurídicos más eficaces.
A nivel técnico, aporta modificaciones al Tratado sobre la Unión europea (en
adelante Tratado UE), firmado en Maastricht, y al Tratado que instituye la Comunidad
Europea (en adelante Tratado de la CE).
Contiene una definición de objetivos más clara. La especificidad en materia
de Justicia y de Asuntos internos resulta confirmada, pero se expresa de forma
distinta.
Efectivamente, el Tercer Pilar se limita de ahora en adelante a las
cooperaciones policial y judicial en materia penal. Estas materias disponen, según el
artículo 34 del Tratado UE, de nuevos instrumentos inspirados en el método
comunitario (decisiones-marco y decisiones), que suplantan muy rápidamente a
los convenios, a pesar de la nueva norma según la cual un convenio entra en
vigor con la ratificación de al menos la mitad de los Estados miembros que lo
firmaron.
En lo que a cooperación judicial civil se refiere, ésta forma parte de las
materias “comunitarizadas” y constituye (junto con los visados, el asilo y la
inmigración) el nuevo Título IV del Tratado CE denominado “Visados, asilo,
inmigración y otras políticas vinculadas a la libre circulación de las personas”.
Los instrumentos jurídicos son los Reglamentos y las Directivas Comunitarias,
previstos en el artículo 249 del Tratado CE, lo que lleva al “reformateo” de los
convenios anteriormente firmados, es decir, a su transformación en
Reglamentos directamente aplicables en los Estados miembros.
El conjunto de las materias de Justicia y Asuntos de Interior, queda
sometido a un mejor control jurisdiccional y democrático. Las competencias
concretas del Tribunal de justicia, que zanjan la situación anterior, se contienen
principalmente en los artículos 35 del Tratado UE y 68 del Tratado CE.
Según la nueva numeración, obra también del Tratado de Amsterdam,
son cuatro los artículos del Título IV del Tratado CE que se refieren a la
cooperación judicial civil.
EL artículo 61 dispone que « con el fin de implantar progresivamente un
espacio de libertad, de seguridad y de justicia, el Consejo adopta:
(…) c) medidas en el ámbito de la cooperación judicial civil, enunciadas en el
artículo 65 (…) ».
El artículo 65 dispone que « las medidas relativas a la cooperación judicial en
las materias civiles que tienen una incidencia transfronteriza, que deben ser
adoptadas de conformidad con el artículo 67 y en la medida necesaria para el buen
funcionamiento del mercado internos, aspiran entre otras cosas a:
a) Mejorar o simplificar :
5/17
-
El sistema de notificación y traslado de los documentos judiciales y
extrajudiciales ;
- la cooperación en materia de obtención de pruebas ;
- el reconocimiento y la ejecución de las decisiones en materia civil y
comercial, incluida las decisiones extrajudiciales ;
b) favorecer la compatibilidad de las reglas aplicables en los estados miembros en
materia de conflictos de leyes y de competencia;
c) liminar los obstáculos para el buen desarrollo de los procesos, favoreciendo, en
caso de necesidad, la compatibilidad de las reglas de procedimiento civil
aplicables en los Estados miembros”.
Las condiciones consistentes en la incidencia transfronteriza y en la
necesidad del buen funcionamiento del mercado interior son esenciales, y son
frecuentemente objeto de un debate en el seno del Consejo al analizar las
propuestas de normas jurídicas. El Servicio jurídico del Consejo ha tenido,
sobre todo, que recordar que el campo de aplicación de un texto basado en el
artículo 65 del Tratado CE debería limitarse a los asuntos o litigios
transfronterizos.
El artículo 67 prevé, para la toma de decisión, la sucesión de dos
regímenes distintos:
- Durante un periodo transitorio de cinco años, a partir de la entrada
en vigor del Tratado de Amsterdam, es decir, a partir del 1º de
-
mayo 1999, el Consejo continúa decidiendo por unanimidad sobre la
propuesta de la Comisión o por iniciativa de un Estado miembro2 y
después de consultar al Parlamento europeo;
Una vez transcurrido este periodo, la Comisión recobra el monopolio de
la iniciativa pero tiene que examinar cualquier demanda de un Estado
miembro que pretenda someter una propuesta. Se prevé, además, que
el Consejo tome, por unanimidad y tras consultar con el Parlamento
europeo, una decisión con vistas a hacer el procedimiento de
codecisión aplicable a todos los campos del Título IV o a algunos de
ellos.
Finalmente, el artículo 68 del Tratado CE somete a unas condiciones
particulares la aplicación del artículo 234 relativo a la cuestión prejudicial ante el
Tribunal de Justicia. Tan sólo un órgano judicial nacional “cuyas decisiones no son
susceptibles de un recurso jurisdiccional de derecho interno” puede pedir al Tribunal
que decida sobre una cuestión “si estima necesaria una decisión sobre este punto
para dictar sentencia”.
La cuestión sólo puede referirse a la interpretación del Título IV, pero a la vez
sobre la interpretación o la validez de un acto adoptado en aplicación de este título.
Esta situación difiere de la contemplada por el Protocolo de Luxemburgo de 3 de junio
1971, relativo a interpretación uniforme del Convenio de Bruselas de 1968. El hecho
de que los órganos judiciales de primera instancia no puedan formular cuestiones al
Tribunal de Justicia recuerda, en cambio, al Protocolo.
Lo mismo sucede con el procedimiento contenido en el párrafo 3 del artículo
68, según el cual « el Consejo, la Comisión o un Estado miembro tiene la facultad de
solicitar al Tribunal de justicia que decida sobre una cuestión de interpretación del
presente título o de actos adoptados por las instituciones de la Comunidad
basándose en éste. El fallo dictado por el Tribunal de justicia en respuesta a
2
La iniciativa de un Estado miembro está en la continuidad del método intergubernamental del tercer pilar pero deroga
la regla comunitaria según la cual la Comisión tiene el monopolio de la iniciativa.
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una demanda semejante no es aplicable a las decisiones de las jurisdicciones de
los estados miembros que tienen fuerza de cosa juzgada”.
La referencia al Tratado de Amsterdam no estaría completa si no se hiciera
mención a un efecto inesperado de la “comunitarización” en cuanto al campo
geográfico. Dinamarca por una parte, y el Reino Unido e Irlanda por otro lado, han
negociado unos protocolos particulares.
Dinamarca no participa en la adopción de las medidas que se desprenden del
Título IV y no está vinculada a ellas. Puede, no obstante, en cualquier momento « de
conformidad con sus exigencias constitucionales, notificar a los demás Estados
miembros que no desea invocar más de la totalidad o de una parte” del protocolo.
Hasta la fecha, Dinamarca que no ha hecho uso de esta posibilidad y no está
vinculada por ningún acto adoptado en aplicación del título IV.
Por otra parte, ninguna medida del Título IV es aplicable con respecto al Reino
Unido e Irlanda, salvo notificación « por escrito al presidente del Consejo, dentro del
plazo de tres meses a partir de la presentación al Consejo de una propuesta o de una
iniciativa (…) de deseo de participar en la adopción y en aplicación de la medida
propuesta ». En la práctica, el Reino Unido e Irlanda han decidido participar en los
diferentes instrumentos de cooperación judicial civil presentados desde el 1º de mayo
1999.
B. Plan de Acción de Viena
El Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre las modalidades óptimas
de puesta en práctica de las ejecuciones del Tratado de Amsterdam relativas al
establecimiento de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia3, adoptado el 3 de
diciembre 1998, ha sido aprobado por el Consejo Europeo de Viena.
Unos meses antes de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam y
siguiendo las resoluciones adoptadas en Cardiff los días 15 y 16 de junio 1998,
los Jefes de Estado y de Gobierno aprobaron la apertura de un campo de
acción nuevo en el ámbito de la Justicia y de los Asuntos de Interior, así como
la definición de un marco concreto para las futuras actividades, solicitando que
se preste una atención particular a la creación de un espacio judicial europeo4.
Este Plan de Acción afecta a todas las facetas del espacio de libertad,
de seguridad y de justicia, y establece en concreto el objetivo de “garantizar a
los ciudadanos europeos un acceso igual a la justicia y facilitar la cooperación entre
las autoridades judiciales”. Se afirma la importancia fundamental de la
cooperación judicial en materia civil, y se trazan ciertas líneas directrices:
simplificación de la vida de los ciudadanos europeos, adaptación de las reglas
en materia de conflictos entre leyes y jurisdiccionales, “sobre todo en materia
de obligaciones contractuales y extracontractuales, de divorcio, de regímenes
matrimoniales y en materia de sucesiones”, y desarrollo de la mediación
especialmente para los conflictos familiares.
También se hace mención a la posibilidad de crear una Red Judicial Civil
« para incrementar los contactos entre profesionales a nivel europeo.»
3
JOCE C. 19, 23 de enero
Cfr. puntos 83 y 84 de las conclusiones de la Presidencia, Consejo europeo de Viena de 11 y de 12 de diciembre
1998.
4
7/17
Por otra parte, se expresa la preocupación por la adaptación de las
estructuras de trabajo del Consejo en el ámbito de la Justicia y de los Asuntos
de Interior (cfr. punto 6 del Plan de Acción). Estas estructuras se simplifican en
relación con las del Tratado de Maastricht5 y se aproximan a la estructura
propia del Derecho Comunitario6. Conviene, no obstante, señalar la
singularidad del « Comité de Derecho civil – Asuntos generales » que, reflejo
del antiguo Comité « artículo K.4 » del tratado de Maastricht, se mantiene a un
nivel superior al de los grupos de trabajo sin constituir un punto de paso
obligado entre éstos últimos y el COREPER (COmité de REpresenantes
PERmanentes), al contrario del Comité del Artículo 367 en materia de
cooperación policial y judicial en materia penal.
En cambio, el Comité de derecho civil – Asuntos generales ha sido investido
por el COREPER, durante la reunión del 10 marzo 1999, de la misión de garantizar la
cohesión de las acciones comunitarias en las cuestiones de derecho civil, en particular
las que cubren los artículos 65 y 293 del Tratado CE. Puede, también, emitir su
dictamen sobre cuestiones relativas a la cooperación judicial en materia civil que
competen a otras partes del tratado CE, por ejemplo las cuestiones de competencia
judicial y de derecho que plantean los instrumentos comunitarios.
C. Conclusiones del Consejo europeo de Tampere.
El Consejo Europeo se reunió en Tampere durante los días 15 y 16 de
octubre 1999. Por primera vez, los Jefes de Estado y de Gobierno dedicaron la
totalidad de sus trabajos a las cuestiones de Justicia y Asuntos de Interior.
Señala la determinación de convertir la Unión en un espacio de libertad, de
seguridad y de justicia, explotando plenamente las posibilidades que ofrece el
tratado de Ámsterdam”.
Se instrumenta un nuevo método: es la Comisión la encargada de proponer un
scoreboard (panel o tabla) que facilite el seguimiento del cumplimiento de los plazos
fijados por el Tratado de Ámsterdam, el Plan de Viena y las Conclusiones del
Tampere. Paralelamente, el Consejo europeo fomenta la información regular al
Parlamento europeo.
Se fijan, sobre todo, objetivos ambiciosos para facilitar « la posibilidad de gozar
de la libertad, que comprende el derecho a circular libremente en toda la Unión, en
unas condiciones de seguridad y de justicia accesibles a todos” (punto 2); y que cada
uno pueda recurrir a los tribunales y a las autoridades de todos los Estados miembros
“con la misma facilidad que lo haría en su propio país” (punto 5).
El Consejo europeo afirma que « en un verdadero espacio europeo de justicia,
la incompatibilidad de los sistemas jurídicos y administrativos de los Estados miembros
no debería impedir o disuadir a los particulares y a las empresas de ejercer sus
derechos » (punto 28). Invita al Consejo a establecer unas normas mínimas que
garanticen un nivel apropiado de asistencia jurídica en los asuntos transfronterizos así
5
En el seno del Consejo JAI existían cinco niveles de toma de decisión: Consejo COREPER , Comité del artículo K4,
grupos directores, grupos de trabajo.
6
La estructura comunitaria de toma decisión en el seno del Consejo consta de 3 niveles: Consejo, COREPER y
grupos de trabajo.
7
Este Comité extrae su apelación del artículo 26 del Tratado UE que le creó.
8/17
como unas reglas especiales de procedimiento comunes para acelerar la resolución de
los litigios transfronterizos relativos a demandas de escasa importancia o a créditos
verdaderos (punto 30); y también se refiere a las obligaciones de alimentos y la
protección a las víctimas de la criminalidad (punto 32).
Pero lo más determinante en las conclusiones del Consejo Europeo de
Tampere es la afirmación del principio del reconocimiento mutuo, llamado a
convertirse en « la piedra angular de la cooperación judicial, tanto civil como penal, en
el seno de la Unión »; y llamado a aplicarse no solamente a las sentencias, sino
también a todas las demás decisiones que emanan de las autoridades
judiciales. (punto 33).
En materia civil, el objetivo consiste en reducir los requisitos
procedimentales intermedios requeridos para posibilitar el reconocimiento o la
ejecución de una decisión de otro Estado miembro, y especialmente en las
demandas de escasa importancia así como en ciertos litigios propios del
derecho de familia (obligaciones de alimentos, derechos de visita), con el fin de
que las decisiones se reconozcan automáticamente (punto 34).
El Consejo europeo solicita así al Consejo y a la Comisión, por una parte,
la adopción de aquí al mes de diciembre 2000, de un programa de medidas destinadas
a poner en práctica este principio (punto 37); y, por otra parte, la elaboración de
nuevas disposiciones de derecho procesal en los asuntos transfronterizos para facilitar
la cooperación judicial y mejorar el acceso a la justicia, sobre todo en materia de
medidas provisionales, de obtención de pruebas, de mandamiento de pago y de
plazos (punto 38).
D. Programa de puesta en práctica del principio de reconocimiento mutuo en
materia civil y comercial, adoptado el 30 de noviembre 2000
Este programa, adoptado en aplicación de las conclusiones de Tampere,
proporciona indicaciones sobre las direcciones que deben privilegiar. Un debate sobre
este tema se había celebrado a nivel de Ministros de justicia, con motivo de la reunión
informal celebrada en Marsella durante los días 28 y 29 de julio 2000. El programa se
refiere tanto a las conclusiones del Consejo Europeo como al Acervo Comunitario,
especialmente el Convenio de Bruselas de 27 de septiembre 1968, el Reglamento
« Bruselas II » relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de
las decisiones en materia matrimonial y en materia de responsabilidad parental de los
hijos de ambos cónyuges8, y el Reglamento relativo a los procedimientos de
insolvencia9. De esta manera se enuncia que el principio de reconocimiento mutuo de
las decisiones judiciales en materia civil y mercantil no es nuevo entre los Estados
miembros. No obstante, su puesta en práctica tiene todavía un alcance limitado, tanto
por la exclusión de los instrumentos en vigor de numerosos ámbitos (situaciones
familiares surgidas en relaciones fuera del matrimonio, regímenes matrimoniales ,
sucesiones), como por el hecho del mantenimiento de “procedimientos intermedios”
demasiado exigentes para el cumplimiento en un Estado miembro de una decisión
dictada en otro Estado miembro.
8
9
Reglamento CE) n° 1347/2000 del Consejo de 29 de mayo 2000 (JOCE L. 160 de 30 de junio 2000)
Reglamento CE) n° 1346/2000 del Consejo de 29 de mayo 2000 (JOCE L. 160 de 30 de junio 2000)
9/17
Concurren tres aspectos, uno de ellos relativo a los ámbitos en los que hay
conseguir progresos; el otro que se refiere a la naturaleza de los posibles avances; y
un tercero que hace referencia a las etapas sucesivas que hay que realizar.
1. Ámbitos del reconocimiento mutuo en los que deben lograrse progresos
Son aquéllos que no están afectados por el futuro Reglamento « Bruselas
I » (que recoge el campo de aplicación de la Convención de Bruselas de 1968)
y los Reglamentos “Bruselas II” y de « Insolvencia » de 29 mayo 2000.
Las propuestas son de dos tipos :
- Las primeras se refieren a ámbitos que todavía no están cubiertos por
instrumentos normativos de Derecho Comunitario. Se trata de
progresos que hay que alcanzar en cuanto a competencia,
reconocimiento y ejecución de sentencias dentro del Derecho de
Familia: por una parte, en materia de disolución de los regímenes
matrimoniales, de las consecuencias patrimoniales de la separación de
10
las parejas no casadas y de sucesiones ; y, por otro lado, en materia
-
de responsabilidad parental y de otros aspectos no patrimoniales
de la separación de las parejas. En este último caso, el objetivo
es completar el reglamento de « Bruselas II », con el fin de
integrar una realidad sociológica como es el aumento del número
de parejas y de nacimientos “fuera del matrimonio”
Las segundas se refieren a la mejora de los sistemas existentes :
los campos identificados como prioritarios para al supresión de los
“procedimientos intermedios” son el derecho de visita y la
obligación de alimentos en el ámbito del Derecho de Familia, así
como los créditos inconcusos y los litigios de poca importancia.
2. Objetivo del acceso a grados superiores de reconocimiento mutuo.
En los instrumentos normativos existentes, el Programa identifica dos
grados diferentes, que dependen de si el resultado del instrumento es
únicamente un procedimiento de exequatur menos complejo que el que
resulta generalmente de la aplicación del Derecho nacional11 (Convenio de
Bruselas de 1968 y Reglamento « Bruselas II »), o bien un exequatur
sensiblemente menos rígido12 (futuro Reglamento “Bruselas I” y el
Reglamento de insolvencia).
En aquellos ámbitos sin cobertura normativa, el objetivo es avanzar
hacia el sistema del Reglamento « Bruselas II », y posteriormente hacia el
sistema del Reglamento «Bruselas I», pero no se excluye una evolución sin
transición hacia el grado más elevado.
En los ámbitos ya cubiertos, se ha previsto reducir los “medidas
intermedias”, limitando los motivos de no reconocimiento o de no ejecución;
10
Los regímenes matrimoniales y las sucesiones figuraban entre las prioridades del plan de acción de Viena.
Hay reconocimiento de pleno derecho, salvo impugnación ; el exequátur se obtiene mediante requerimiento pero
éste puede ser rechazado por uno de los motivos limitativamente enumerados por el instrumento aplicable.
12
El exequátur se logra mediante cumplimiento de ciertos trámites ; la impugnación por la otra parte sólo es factible en
un segundo tiempo (sistema de “inversión del contencioso”).
11
10/17
reforzar los efectos en el Estado requerido de las decisiones adoptadas en
el Estado de origen (implantación de una ejecución precautoria y de
medidas cautelares); e intentar suprimir todo control por parte del Juez del
Estado requerido para permitir la libre circulación de un título nacional que
pasa a ser considerado como una decisión dictada en el Estado requerido
(de ahí la introducción de los términos “título ejecutivo europeo”).
Se presentan, además, medidas de acompañamiento del reconocimiento
mutuo : normas procesales mínimas destinadas a reforzar la confianza mutua
entre los sistemas judiciales de los Estados miembros y susceptibles de constituir
un primer paso para los progresos que hay que realizar; fortalecimiento de la
eficacia de las medidas de ejecución en otro Estado miembro mediante una
identificación del los bienes del deudor; y mejora de la cooperación judicial en su
conjunto (Red Judicial Civil, obtención de pruebas, acceso a la justicia,
armonización de las normas de conflicto entre leyes).
3. Fijación de las etapas.
No se ha considerado conveniente el establecimiento de un verdadero calendario.
Sí se ha previsto, en cambio, un informe de la Comisión relativo a la ejecución del
Programa, que tendrá lugar cinco años después de su adopción. El objetivo
último de la toma en consideración del principio de reconocimiento mutuo es
la generalización de la supresión del exequátur. Esta constituye, en último
término, la tercera etapa de cada unos de los ámbitos.
E. El Tratado de Niza
Este tratado, firmado el 25 de febrero 2001, que entró en vigor le 1º de febrero
2003, ha modificado notablemente el sistema de mayoría cualificada, al extender su
campo.
En lo que se refiere a la cooperación judicial civil, marca el final del
periodo transitorio abierto por el Tratado de Amsterdam e instituye la mayoría
cualificada y la codecisión del Parlamento europeo y del Consejo. Sin embargo,
el Derecho de Familia sigue sometido a la regla de la unanimidad.
Por otra parte, los Estados miembros ya no disponen del derecho de
iniciativa, que ejercen en común con el de la Comisión.
Sí se mantienen, en cambio, dos especificidades del Título IV del
Tratado CE:
- El artículo 68, relativo a las competencias del Tribunal de Justicia
de las Comunidades europeas, no se ha modificado ;
- En el seno del Consejo, la negociación de los textos se lleva a
cabo en el entorno JAI.
F. Resumen de los resultados de la cooperación judicial en materia civil
Han sido adoptados numerosos instrumentos dentro del marco del
programa de reconocimiento mutuo.
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1. En derecho de familia
Conviene citar el reglamento (CE) n° 1347/2000 de 29 de mayo 2000
relativo a la competencia, al reconocimiento y a la ejecución de las decisiones
en materia matrimonial y en materia de responsabilidad parental de los hijos de
ambos cónyuges13, el llamado « Bruselas II »; y el reglamento CE n°
2201/2003 de 27 de noviembre 2003 relativo a la competencia y a la ejecución
de las decisiones en materia matrimonial (que ha derogado el Reglamento
1347/200014), que entró en vigor el 1º de marzo de 2005 y que a partir de ahora
reúne las disposiciones relativas al divorcio y a la responsabilidad parental.
2. En los otros ámbitos.
El texto más emblemático es, naturalmente, el Reglamento (CE) n°
44/2001, de 22 de diciembre 2000 referente a la competencia judicial, al
reconocimiento y a la ejecución de las decisiones en materia civil y mercantil15,
denominado « Bruselas I », y que es continuación de el “Convenio de Bruselas”
al que sustituye en las relaciones entre los Estados miembros de la UE. El
Convenio de Bruselas, continúa, en cambio, como el texto aplicable en lo que a
Dinamarca se refiere.
Es conveniente, también, resaltar el Reglamento (CE) nº 1348/2000 de 29 de
mayo 2000 relativo a la notificación y traslado en los Estados miembros de
documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil y mercantil16; el Reglamento
(CE) n° 1346/2000 de 29 de mayo 2000 relativo a los procedimientos de
insolvencia17; el Reglamento (CE) n° 1206/2001 de 28 de mayo 2001 relativo a
la obtención de las pruebas en materia civil y comercial18; y el Reglamento(CE)
n° 805/2004 del Parlamento europeo y del Consejo del 21 de abril 2004 que
crea un título ejecutivo europeo para los créditos no impugnados19. Estos
diferentes reglamentos comunitarios son, como tales, directamente aplicables
en los estados miembros y se encuentran publicados el Diario Oficial de las
Comunidades europeas (JOCE) o de la Unión europea (JOUE).
Finalmente, también se adoptaron la Directiva 2002/8/CE del Consejo de
27 de enero 2003 cuyo objeto es mejorar el acceso a la justicia en los asuntos
transfronterizos mediante el establecimiento de reglas mínimas comunes
relativas a la asistencia judicial acordada en el marco de tales asuntos20, y la
Directiva del Consejo del 29 de abril 2004 relativa a la indemnización de las
victimas de la criminalidad21. Al tratase de Directivas, deben ser objeto de
medidas de transposición en cada Estado miembro. La Directiva de 29 de abril
2004 presenta la particularidad de basarse en el artículo 308 del Tratado CE y
no en el artículo 65, y de aplicarse a la totalidad de los Estados miembros.
13
JOCE de 30 de junio 2000, n° L.160/19s.
JOUE de 23 de diciembre 2003, n° L.338/1s.
15
JOCE de 16 de enero 2001, n° L.12/1s.
16
JOCE de 30 de junio 2000, n° L.160/37s.
17
JOCE de 30 de junio 2000, n° L.160/1s.
18
JOCE de 27 de junio 2001, n° L.174/1s.
19
JOUE de 30 de abril 2004, n° L.143/15s.
20
JOUE de 31 de enero 2003, n° L.26/41s.
21
JOUE de 6 de agosto 2004.
14
12/17
3. Red Judicial Europea.
La Decisión del Consejo 2001/470/CE de 28 de mayo 2001 relativa a la
creación de una Red Judicial Europea en materia Civil y Mercantil22 es
totalmente aplicable desde el 1º de diciembre 2002. Esta Red, esencialmente
constituida por puntos de contacto designados por los Estados miembros, tiene
como principal misión facilitar la cooperación judicial entre los Estados
miembros, así como concebir, implantar y mantener al día un sistema de
información destinado al público.
III- FUTURO
DEL ESPACIO JUDICIAL EUROPEO EN MATERIA CIVIL Y
COMERCIAL
A. Tratado Constitucional
Este Tratado, firmado en Roma el 29 de octubre 2004, está sometido a
ratificación por los Estados miembros. Sin perjuicio de su entrada en vigor,
conviene dar una visión de conjunto de los elementos esenciales que afectan
directamente o indirectamente al ámbito de la cooperación judicial en materia
civil.
Concurre un elemento de simplificación derivado de la desaparición de la
división en pilares, que va acompañado de la utilización de instrumentos
jurídicos nuevos (ley europea, ley marco europea, reglamento europeo,
decisión europea, recomendaciones y dictámenes), así como de la definición
de un “procedimiento ordinario de adopción” (adopción conjunta por el
Parlamento europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión). El artículo I-42
enuncia, asimismo, disposiciones particulares relativas al espacio de libertad,
de seguridad y de justicia, entre las que conviene mencionar tanto el interés por
favorecer “la confianza mutua entre las autoridades competentes de los
Estados miembros, en particular sobre la base del reconocimiento mutuo de las
decisiones judiciales y extrajudiciales”, como la posibilidad que tienen los
parlamentos nacionales de participar en los mecanismos de evaluación
previstos en el artículo III-260.
El capítulo IV de la tercera parte de Tratado Constitucional afecta
específicamente al espacio de libertad, de seguridad y de justicia y consta de
cinco secciones. La primera, relativa a las disposiciones generales, enuncia en
el artículo III-257 (4) que « la Unión facilita el acceso a la justicia,
principalmente por el principio de reconocimiento mutuo de las decisiones
judiciales y extrajudiciales en materia civil» y posibilita la creación de un
mecanismo de evaluación mutua destinado a favorecer la completa aplicación
de este principio (artículo III-260). Las secciones siguientes afectan
respectivamente a las diferentes cooperaciones que actualmente se
encuentran en Título IV del Tratado UE o en el Título IV del Tratado CE :
políticas relativas a los controles en las fronteras, al asilo y a la inmigración
(sección 2), cooperación judicial en materia civil (sección 3) y en materia penal
(sección 4), cooperación policial (sección 5).
22
JOCE de 27 de junio 2001, n° L.174/25s.
13/17
La sección 3 relativa a la cooperación judicial en materia civil consta de
un solo artículo redactado como sigue:
« Artículo III-269
1.
La Unión desarrollará una cooperación judicial en las materias
civiles que tengan una incidencia transfronteriza, basada en el
principio de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales y
extrajudiciales. Esta cooperación puede incluir la adopción de
medidas de aproximación de las disposiciones legislativas y
reglamentarias de los Estados miembros.
2.
A efectos del apartado 1, la ley o ley marco europea
establecerá, principalmente cuando sea necesario para el
buen funcionamiento del mercado internos, aquellas medidas
cuyo objeto sea garantizar :
a) el reconocimiento mutuo entre los Estados miembros
de las decisiones judiciales y extrajudiciales, y su
ejecución ;
b) la notificación y el traslado transfronterizos de los
documentos judiciales y extrajudiciales ;
c) la compatibilidad de las reglas aplicables en los Estados
miembros en materia de conflicto entre leyes y de
competencia;
d) la cooperación en materia de obtención de pruebas;
e) un acceso efectivo a la justicia;
f) la eliminación de los obstáculos para el buen desarrollo de
los procedimientos civiles, favoreciendo en caso de necesidad
la compatibilidad de las reglas del proceso civil aplicables en
los Estados miembros;
g) el desarrollo de métodos alternativos de resolución de
conflictos;
3.
h) el apoyo a la formación de magistrados y personal de
justicia.
Por derogación del apartado 2, las medidas relativas al derecho de
familia que tengan una incidencia transfronteriza se establecerán
mediante una ley o ley marco europea del Consejo. Este decidirá
por unanimidad, después de consultar al Parlamento europeo.
El Consejo, a propuesta de la comisión, puede adoptar una
decisión europea que determine los aspectos del derecho de
familia con incidencia transfronteriza susceptibles de ser objeto de
actuaciones adoptadas según el procedimiento legislativo ordinario.
El Consejo decide por unanimidad, después de consultar al
Parlamento europeo. »
Esta disposición se sitúa así en una línea de continuidad con el actual
artículo 65 del Tratado CE por la referencia al buen funcionamiento del
mercado interior, y del Tratado de Niza en lo que se refiere a la excepción al
principio de adopción de las medidas legislativas por mayoría cualificada y en
codecisión con el Parlamento europeo en cuanto al Derecho de Familia se
refiere. Sin embargo, la “pasarela” establecida por el último párrafo permite al
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Consejo decidir, por unanimidad, hacer aplicable el procedimiento ordinario en
ciertos aspectos del Derecho de Familia, sin revisión del Tratado constitucional.
Además, es necesario señalar, la inserción en este artículo del principio
de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales y extrajudiciales afirmado
en Tampere.
B. Programa Plurianual de “La Haya”
Este nuevo Programa Plurianual fue adoptado por el Consejo europeo
de Bruselas de 5 de noviembre 2004, cinco años después de la reunión de
Tampere. Se sitúa a la vez en la continuidad de las conclusiones de Tampere
y, por otra parte, en una prudente anticipación de la entrada en vigor del
Tratado constitucional. Se contempla que será seguido por la adopción de un
Plan de Acción en el curso del año 2005.
Desde la introducción, que tiene en cuenta los avances realizados desde
el Consejo europeo de Tampere, se anuncia el objetivo de hacer progresar el
reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales tanto en materia civil como
penal, y de « suprimir los obstáculos legislativos y judiciales para la resolución
de los litigios del derecho civil o familiar que presentan elementos
transfronterizos ».
Se definen unas orientaciones generales para responder a las
expectativas de los ciudadanos de la Unión, concediendo un lugar relevante a
la evaluación de la puesta en práctica de las medidas adoptadas en el ámbito
de la libertad, de la seguridad y de la justicia, así como al seguimiento del Plan,
en función de la entrada en vigor del tratado constitucional.
A continuación se encuentran unas orientaciones particulares para el
fortalecimiento de la libertad, de la seguridad y de la justicia. El aspecto relativo
a la justicia subraya la importancia creciente de las competencias del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas en este ámbito, así como la
relevancia de proporcionarle los medios, incluso procesales, para “revisar
rápidamente las cuestiones prejudiciales relativas al espacio de libertad, de
seguridad y de justicia ».
Se impulsan paralelamente el fortalecimiento de la confianza mutua y la
emergencia de una cultura judicial europea con el fin de facilitar la puesta en
práctica completa del principio de reconocimiento mutuo en la cooperación
judicial.
Una evaluación objetiva e imparcial, respetuosa de la independencia del
poder judicial, el apoyo a las redes de organizaciones e instituciones judiciales,
y la organización anunciada de programas de intercambio entre las autoridades
judiciales, son elementos de acompañamiento que deberán ponerse en
práctica. Se invita asimismo a la Comisión a proponer la creación, a partir de
las estructuras existentes, de una «Red europea eficaz de formación, tanto en
materias penales como en civiles».
<
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La cooperación judicial en materia civil es objeto de importantes
desarrollos, repartidos en cinco temas :
1.
El Consejo Europeo subraya la importancia, en relación con la
vida cotidiana de los ciudadanos, de la completa ejecución del
Programa de Reconocimiento Mutuo adoptado en el año
2000, con la finalidad “de que las fronteras entre los países
europeos no constituyan más un obstáculo para la resolución
de los conflictos civiles ni para el inicio de procedimientos
judiciales, ni para le ejecución de las resoluciones en materia
civil”.
2.
El reconocimiento mutuo de las decisiones, considerado
como “un medio concreto para proteger los derechos de los
ciudadanos y de garantizar la aplicación más allá de las
fronteras en Europa”, se configura como una prioridad
esencial. Se refiere, en primer lugar, a los trabajos que hay
que realizar hasta 2011 en relación con la ley aplicable a las
obligaciones extracontractuales (« Roma II ») y las
obligaciones contractuales (« Roma I »), el procedimiento
europeo de mandamiento de pago, los instrumentos relativos
a los modos alternativos de resolución de conflictos, y
aquéllos relativos a los créditos de pequeña cuantía. En
segundo lugar, el programa prevé el fortalecimiento de la
eficacia de los instrumentos existentes, normalizando los
procedimientos y los documentos y definiendo unas normas
mínimas aplicables a diferentes aspectos del Derecho
Procesal, y especialmente a la notificación y traslados de los
documento judiciales y extrajudiciales, al inicio de los
procesos, a la ejecución de las sentencias y a la
transparencia de los costes.
Para 2005 y 2005, se esperan varias propuestas o Libros
verdes de la Comisión en Derecho de familia y de sucesiones,
ya se trate del reconocimiento y de la ejecución de las
decisiones relativas a las obligaciones de alimentos, o de la
resolución de los conflictos entre las leyes en materia de
sucesiones, de regímenes matrimoniales y de divorcios (en
este último caso, el instrumento se denomina ya « Roma III »).
En lo que se refiere a las sucesiones y a los regímenes
matrimoniales, la competencia judicial, el reconocimiento
mutuo y la ejecución de las decisiones deberán ser igualmente
tratados. El programa contempla asimismo un certificado de
herencia europeo y un mecanismo que permitirá saber con
precisión si un residente de la Unión europea ha dejado sus
últimas voluntades o un testamento.
En cambio, se ha excluido una armonización de los conceptos
en estos ámbitos, y no deberían introducirse reglas de
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derecho material uniforme salvo en la medida de lo que sería
necesario para mejorar la cooperación judicial.
3.
Debería facilitarse también la mejora de la cooperación
mediante la designación de Magistrados de Enlace y la
cooperación entre los profesionales de las profesiones
jurídicas, con la finalidad de definir las mejores prácticas.
4.
También constituye un objetiva la mejora de la calidad de la
legislación comunitaria y de la coherencia de los instrumentos
jurídicos.
5.
Finalmente, debe buscarse la coherencia entre el Derecho de
la Unión Europea y el ordenamiento jurídico internacional
(especialmente la Conferencia de La Haya de Derecho
Internacional Privado y el Consejo de Europa).
Después de esta parte introductoria, que ha tratado de explicar tanto la
normativa en vigor y las realizaciones conseguidas, como las perspectivas
abiertas por el Tratado Constitucional y el Programa Plurianual de La Haya,
unas palabras como conclusión :
La cooperación judicial en materia civil es, más que nunca, una
dimensión prioritaria de la construcción europea. Las expectativas de los
ciudadanos europeos, en este campo, no dejan lugar a dudas.
Se completarán, sin duda, los importantes avances legislativos
realizados con el fin de que el programa de puesta en práctica del principio de
reconocimiento mutuo se haya ejecutado en su totalidad, incluso en lo que se
refiere al derecho de familia. El legislador europeo deberá demostrar al
respecto que la regla de la unanimidad, que permanece en este único ámbito
de la cooperación judicial civil, no impide que se avance.
Pero el reto de los años venideros no es sólo legislativo. Se han
depositado grandes expectativas, de nuevo, en la capacidad de los
profesionales y sobre todo de las autoridades judiciales para poner en marcha
estas nuevas reglas que se apoyan en el principio de reconocimiento mutuo y,
por lo tanto, en la confianza mutua que debe seguir desarrollándose entre los
jueces de todos los Estados miembros de la Unión Europea.
Es un desafío para los magistrados, y, a la vez, una oportunidad sin
precedentes para desarrollar una cultura común que respete la diversidad de
las tradiciones jurídicas. De esta manera, los jueces tienen un derecho y un
deber particulares en relación con su formación, con la finalidad de garantizar
la total libertad de circulación de las personas en una Unión europea
considerablemente ampliada.
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