Vigilancia y control

ANEXO I
Sección I: Vigilancia y control
Para lograr una actividad pesquera ambiental y socioeconómicamente sostenible se requiere el
diseño de mecanismos de vigilancia y control. Estos mecanismos tienen como fin reunir los
elementos y la información necesaria para tener una supervisión más eficiente y efectiva para
el cumplimiento de la legislación. Es importante tomar en cuenta para su diseño las
atribuciones de las autoridades competentes, los distintos actores involucrados en la actividad
pesquera, las características específicas de su actividad, así como el impacto de su hacer. La
Ley y el Reglamento costarricenses a pesar de tratar de cubrir estos aspectos requieren aclarar
los vacíos legales que generan incertidumbre jurídica1 y poca claridad en cuanto a su
aplicación2. Por la importancia que tienen la vigilancia y el control para la preservación y uso
adecuado de los recursos marinos es indispensable que el Reglamento incluya las siguientes
recomendaciones:
1. Competencia de las diferentes autoridades involucradas en control y vigilancia. No queda
claro en el Reglamento propuesto como va a funcionar la vigilancia de las AMPs. Por lo
establecido en el artículo 9° de la Ley queda claro que el MINAET es la autoridad competente
para la vigilancia de la pesca en las áreas marinas protegidas. Sin embargo queda establecido
en el artículo 131 de la Ley que el INCOPESCA es el facultado para “aplicar las sanciones
administrativas de multa y gestión de cobro…3.” Por otra parte, al Servicio Nacional de
Guarda Costas se le atribuye la función de policía4. Para asegurar que el sistema de vigilancia
y control funcione y sea efectivo, el Reglamento debe aclarar las atribuciones, las
responsabilidades de cada autoridad y en qué forma deben coordinarse entre ellas, como a
continuación se sugiere:
El MINAET debe ser el encargado de aplicar las sanciones administrativas de multa y
gestión de cobro cuando los ilícitos se produzcan dentro de un área marina protegida
que esté bajo su jurisdicción. Como la ley no dirige un presupuesto al MINAET para cubrir
sus gastos por vigilancia en áreas marinas protegidas, es claro que el MINAET debe contar
con el apoyo de los guardacostas para hacer los patrullajes requeridos. Por lo cual, el
mecanismo de colaboración que habrá entre las dos autoridades se tiene que especificar
en el Reglamento. En caso que se produzcan hechos punibles dentro del AMP el
MINAET dará aviso al Servicio Nacional de Guarda Costas inmediatamente por medio
de una sistema de comunicación radio satelital; para que el SNG a su vez ejerza los actos
de autoridad comprendidos en el artículo 133 de la Ley.
1
Como es el caso de la falta de claridad en las atribuciones de cada autoridad o aspectos cuya generalidad deja a la autoridad
un alto grado de discernimiento que dependiendo del servidor público será la aplicación de la Ley y su Reglamento.
2
Conceptos establecidos en la Ley que no son aclarados en el Reglamento como ejemplo tenemos los modelos puntuales y
particulares al que hace referencia el artículo 10 del Reglamento.
3
Artículo 131.(Ley)
4
Artículo 133 (Ley)
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Adicionalmente se debería establecer que los ingresos que INCOPESCA recibe por multas en
las AMP, deben ser destinados al MINAET, o establecer alguna forma para que el MINAET
pueda gozar de presupuesto para ejercer dichas responsabilidades.
Finalmente, El INCOPESCA debe coordinar con el MINAET un sistema de información
compartida generada por la pesca de fomento realizada en el AMP ya que servirá de
apoyo para que los tomadores de decisiones diseñen políticas públicas basadas en
información científica actualizada.
Otra alternativa para garantizar la coordinación entre autoridades (ya que tener una lista
exhaustiva de estas puede ser difícil) es la creación de una Comisión Intersecretarial, en donde
estén representadas todas las autoridades con atribuciones y responsabilidades en el tema. En
esta Comisión se podrían tomar acuerdos consensuados evitando traslapes en el cumplimiento
de las políticas y de la propia legislación. Las autoridades que formen parte de esta Comisión
podrían ser: INCOPESCA, MINAET, SNG, Ministerios de: comercio, transporte y salud;
entre otros5.
2. Monitoreo satelital. Tanto la Ley como el Reglamento establecen la obligación a las
embarcaciones atuneras6 de utilizar sistemas satelitales para su monitoreo. Esta medida debe
detallarse en el Reglamento, incluyendo como mínimo:
a. El requisito que el armador demuestre que ya tiene instalado un sistema aceptable antes
de poder obtener o renovar la licencia de pesca;
b. Cómo y quién es el responsable de inspeccionar los resultados del monitoreo satelital y
con qué frecuencia, para asegurar el cumplimiento con la normativa.
c. El detalle de las áreas, temporadas y tipo de veda.
d. Las características técnicas7 del equipo satelital a utilizar que como mínimo debe
reportar: la identificación de la nave, la posición geográfica de la nave, la fecha y la hora
de la posición geográfica, el rumbo y la velocidad asociada.
e. El contenido mínimo de los informes que el armador debe presentar a las autoridades
respecto al funcionamiento de sus sistemas satelitales.
f. La obligación de los armadores de presentar a la autoridad un reporte periódico que
contenga los recorridos avalados por estos sistemas.
El INCOPESCA, conforme al segundo párrafo del artículo 158 del Reglamento, está obligado
a dar la información que resulte del uso de estos sistemas satelitales a la flota pesquera
nacional. Debido a que la Ley no lo especifica en los alcances de este artículo debe
extenderse la disponibilidad de la información a todo el público. Asimismo debe
establecerse el procedimiento para acceder a la información y éste debe ser lo más
expedito y fácil posible para cumplir con el derecho al acceso a la información en
materia ambiental. Este sistema de solicitud debe poder realizarse por teléfono, correo
5
En México es un uso común esta figura. Recientemente se creó la Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de
Mares y Costas la cual tiene como uno de sus objetivos diseñar y proponer esquemas institucionales para el desarrollo integral
y sustentable de los mares y costas, que promuevan la competitividad del país y la conservación de los recursos marinos.
6
Es importante considerar en las próximas modificaciones a la Ley la extensión de esta obligación a todos los armadores de
naves industriales matriculadas en el país, como en el caso de Chile que gracias a esto ha logrado cumplir sus objetivos
planteados, en cuanto a fiscalizar en forma integral la operación de la flota industrial y sus áreas autorizadas. Disponible en:
http://www.sernapesca.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=199&Itemid=376. Última consulta: 28 de agosto de
2009. Igualmente Perú replica esta obligación mediante decreto. Disponible en: http://faolex.fao.org/docs/pdf/per63240.pdf.
Última consulta 28 de agosto de 2009.
7
BERTOLOTTI María I. y Juan J. BUONO. Nuevas tecnologías y sus aplicaciones en Información,
Operaciones y Tecnología para Pesquerías. Disponible en: http://www.iiisci.org/journal/CV$/risci/pdfs/C178GI.pdf. Última
consulta 28 de agosto de 2009.
2
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electrónico o fax. Cualquier persona debe poder solicitar la información y el tiempo de
respuesta del INCOPESCA debe ser de máximo 10 días hábiles (cumpliendo con la Ley de
Administración Pública). La solicitud se hará indicando: los datos personales del solicitante
(calidades), el teléfono, el medio por el que desea recibir la información, la información que
requiere, y cualquier dato que facilite la búsqueda de la información.
3. Medios convencionales de monitoreo. El artículo 10 del Reglamento hace referencia a la
facultad del MINAET de aplicar “modelos puntuales y particulares” de aprovechamiento de
los recursos pesqueros y acuícolas para el control y la vigilancia. Este artículo debe incluir
la definición de estos “modelos puntuales y particulares” para dar certeza jurídica en
cuanto al concepto. Una vez definidos estos modelos se debe detallar la forma en que serán
utilizados para el control y la vigilancia de las áreas marinas protegidas. Por lo cual, debe
establecerse el procedimiento específico que se llevará a cabo para tal fin. Finalmente, dichos
procedimientos deberán definirse para cada figura de conservación8.
4. Control y vigilancia para el aleteo. El aleteo de tiburón es otro de los retos en materia de
conservación y vigilancia que tiene el país. Existe una gran necesidad de controlar y llevar
registro de las especies de tiburón pescadas y de asegurar que estas vienen con sus aletas
adheridas naturalmente al cuerpo. El Reglamento propuesto no es claro en como se va a
realizar esto y existen vacíos en los artículos que regulan esta actividad. Es indispensable
que se incorporen las obligaciones legales nacionales e internacionales que tiene el
Estado con respecto a la captura, desembarque, procesamiento y comercialización del
tiburón. Como mínimo el Reglamento debe incluir la obligatoriedad de verificación de las
normas de legitimidad al momento del desembarque. Previo a este desembarque deben
establecerse observadores a bordo que inspeccionen de manera aleatoria y sorpresiva las
faenas de pesca con el fin de comprobar que no se está realizando un aleteo de tiburón
clandestino.
También es indispensable que el control y la vigilancia se lleve a cabo en todos los niveles de
la actividad: captura, comercialización y transporte. En el caso del transporte de tiburón, debe
portarse la guía de transporte otorgada por la Autoridad Ejecutora, con el cumplimiento
previo de los requisitos y la normativa establecidos para tal fin.
Dentro de la
comercialización del tiburón debe incluirse inspecciones a las pescaderías, los restaurantes y
en general a los establecimientos públicos de venta o consumo de tiburón. El INCOPESCA
en coordinación con el Ministerio de Salud sentarán las bases de coordinación para llevar a
cabo la inspección9 en los establecimientos de comercialización y consumo del tiburón.
Adicionalmente, el INCOPESCA debe desarrollar algún tipo de certificación o distinción
sanitaria que identifique que el cumplimiento de la normativa nacional e internacional en todo
momento (durante el transporte, la distribución, la entrega al detallista y en el centro
expedidor).
5. Medidas de control y vigilancia en muelle. El Reglamento es muy general en cuanto al
procedimiento de vigilancia en muelle10. Debe establecerse la obligación de la autoridad
para realizar un plan de inspección durante el anclaje en muelles; donde queden
contemplados tanto visitas periódicas como aleatorias de manera que se puedan
8
AMP, área de no pesca, pesca con limitaciones, entre otros
Debido a la falta de recursos humanos para inspección el INCOPESCA debe apoyarse en la infraestructura del Ministerio de
Salud para realizar esta inspección.
10
Artículo 106, inciso j.
9
3
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verificar elementos como bitácoras, capturas, libros, cuentas, archivos, facturas, guías
de despacho y órdenes de embarque.
6. Vigilancia en vedas. El Reglamento debe desarrollar los elementos básicos de los
programas de inspección y vigilancia por cada tipo de veda11. Algunos de estos elementos
básicos son: la amplia publicación y la difusión de la especie que está en veda; el ámbito
espacial que se encuentra bajo veda; el período de veda (fecha de inicio y fin); el tipo de veda
(zonal, arte de pesca, entre otras), las autoridades facultadas para la inspección y la vigilancia;
y en caso de tratarse de AMP se debe aclarar que el MINAET es la autoridad autorizada a
realizar la vigilancia, con el apoyo del SNG. Además, debe existir una muy buena
coordinación interinstitucional (resaltamos la importancia que la información se mantenga
“interinstitucionalmente” y que no exista fuga de información que pueda favorecer a los que
van a ser inspeccionados) en la que se establezcan las rutas, los horarios y la autoridad
encargada para la vigilancia e inspección en las naves en circulación.
7. Inspectores para la vigilancia y el control. El Reglamento debería desarrollar cuáles son
los mecanismos de coordinación entre las municipalidades y el gobierno para establecer la
forma en la que se puede incrementar el número de inspectores. Las municipalidades pueden
preparar voluntarios de su personal para que cumplan un rol de vigilantes. En México por
ejemplo en el del Parque Nacional Bahía de Loreto se ha aumentado el número de inspectores
al preparar a empleados municipales en materia de sanciones ambientales. La preparación la
ofrece la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) autoridad infractora en
materia ambiental. Esta coordinación está sustentada en un convenio firmado entre ambos
gobiernos (municipal y federal). El municipio brinda los recursos financieros y la PROFEPA
capacita y contrata a los inspectores para que puedan ejercer los actos de autoridad
establecidos en la Ley.
8. Procedimientos administrativos. El Reglamento debe desarrollar un procedimiento para el
levantamiento de actas y la emisión de órdenes de inspección. Esto con el fin que les permita
a los oficiales de pesca realizar su actividad en una forma más ágil. Además, debe señalar la
obligación de publicar los formatos y de llevar una bitácora de las actas levantadas. El
procedimiento que se sugiere es el siguiente:
a. El oficial de pesca al iniciar la inspección se identificará (deberá portar un documento de
identificación proporcionado por INCOPESCA) con la persona que se encuentre en el
sitio de la inspección. Mostrará la orden respectiva que lo acredita a realizar la
inspección y le entregará una copia a quien esté a cargo de atender la diligencia de
inspección. Además, solicitará que en el acto se designen dos testigos.
b. En caso de negativa o que los designados no acepten fungir como testigos, el inspector
de pesca podrá designarlos, haciendo constar esta situación en el acta administrativa que
al efecto se levante, sin que esta circunstancia invalide los efectos de la inspección.
c. En toda visita de inspección se levantará un acta, en la que se harán constar en forma
circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la
diligencia.
d. Concluida la inspección, se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la
diligencia para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos
u omisiones asentados en el acta respectiva, y para que ofrezca las pruebas que
considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes
a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.
11
La descripción y detalle de las vedas se encuentra en la Sección IV del documento enviado el 19 de agosto de 2009 al
Departamento Jurídico del Ministerio de Agricultura y Ganadería MAG.
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e. Finalmente, la persona que atendió la diligencia firmará el acta, al igual que los testigos,
los cuales deben jugar un papel imparcial, y el inspector de INCOPESCA, quien
entregará copia del acta al interesado.
7. Trabajo con las comunidades. El Reglamento debe desarrollar para la pesca artesanal
la figura de vigilancia comunitaria (que no es lo mismo que inspección)12. Esto favorece la
responsabilidad compartida convirtiendo a la comunidad en una aliada para el Estado. La
autoridad debe promover por medio de la capacitación y la divulgación de información dentro
de las comunidades pesqueras para que desarrollen sus propios reglamentos internos en los
que queden claras las sanciones comunitarias en caso de darse incumplimiento13 por parte de
alguno de los pescadores miembros. En México una comunidad conocida como Vigía Chico
se organizó como Cooperativa de Pescadores y ha desarrollado acuerdos institucionales muy
detallados entre los que se encuentra un reglamento en el que establecen sanciones, por
ejemplo se castiga la pesca de una langosta hembra embarazada o la captura de mayor número
de ejemplares a lo acordado en consenso por la propia comunidad. Las sanciones van desde
una multa hasta la expulsión del infractor de la cooperativa14. A pesar de ser medidas que
voluntariamente deben ser tomadas en la asamblea de la Cooperativa pesquera son tan
exitosas que la autoridad pesquera debe considerarlas en sus programas de monitoreo y
vigilancia para el cumplimiento de objetivos de política.
5. Observadores a bordo. En el caso de Costa Rica la Ley contempla el uso de los
observadores a bordo cuando se trate de pesca de fomento, sin embargo la figura no se retoma
en el Reglamento por lo que es necesario describir: el proceso de observación a bordo, el
perfil de los observadores, el registro de los mismos y la manera en que deberán entregar la
información obtenida de sus recorridos.
Como referencia podría utilizarse el programa de observadores de la Comisión de
Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA). Este programa tiene
en detalle las tareas que los observadores deben realizar, así como los talleres de capacitación
necesarios para lograr una efectiva observación a bordo. Algunas de las tareas definidas en
este programa y que podrían incluirse en el Reglamento de Costa Rica son15:
a. Registrar los detalles de la operación del barco (es decir, tiempo dedicado a la
búsqueda, la pesca, la navegación, y los detalles de los lances);
b. tomar muestras de las capturas para analizar las características biológicas;
c. registrar los datos biológicos de las especies capturadas;
d. registrar la captura secundaria o incidental, cantidad y otros datos biológicos;
e. registrar todo enredo y mortalidad incidental de aves y mamíferos;
f. anotar el método utilizado para calcular el peso de la captura declarada y registrar la
información sobre el factor de conversión entre el peso del producto fresco y el peso del
producto final cuando la captura se registra en base al peso del producto elaborado;
12
La inspección conlleva “actos de autoridad” (imposición de multas, levantamiento de actas, fijación de contravenciones, entre
otras) que solamente el personal autorizado puede llevar a cabo. De tal forma que la vigilancia comunitaria no tendría poder de
policía solamente de guardia.
13
Este tipo de medidas han sido muy estudiadas por Elinor Ostrom en su libro El Gobierno de los Bienes Comunes enfocado
en las instituciones de acción colectiva.
14
En México la cooperativa es una forma de organización social integrada por personas físicas, con base en intereses
comunes y en los principios de solidaridad, esfuerzo y ayuda mutua, con el propósito de satisfacer necesidades individuales y
colectivas, a través de la realización de actividades de producción, distribución y consumo de bienes y servicios.
15
Programa de Observación Científica Nacional para la CCRVMA. Disponible en:
http://www.ccrvma.org.uy/OBSERVACION%20CIENTIFICA.htm. Última consulta: 30 de agosto de 2009.
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g. preparar informes de sus observaciones sirviéndose de los formularios de observación
aprobados por un grupo de científicos y conocedores de materia pesquera16;
h. entregar una copia de los informes a los capitanes de los barcos para que consideren los
aspectos que deben ser mejorados;
i. colaborar con el capitán del barco en el registro y notificación de la captura si fuera
necesario; y
j. recopilar datos sobre la pérdida de aparejos de pesca y el vertido de desechos de los
barcos pesqueros en el mar.
Adicionalmente, el Reglamento debería incluir el perfil de observadores a bordo que se
buscan, la capacitación y el entrenamiento que deben tener o que les brindará,
incluyendo cuál será la forma en que los observadores reportarán a las autoridades para
que estas actúen a tiempo y no sucedan situaciones de impunidad como la pérdida de
prueba.
Respecto al perfil de los observadores, por ejemplo el Gobierno Uruguayo ofrece talleres para
observadores científicos a bordo en donde solicitan como requisitos mínimos: personas
menores de 45 años, estudiantes o egresados de la Facultad de Ciencias, Facultad de
Veterinaria y Escuela Técnica Marítima. Además los requisitos de perfil que buscan incluye
el tener experiencia de embarque en buques pesqueros, como personal de cubierta con grado
académico de bachiller y la certificación de por lo menos 120 días de embarque en cualquier
barco comercial de pesca17.
Igualmente, en México los armadores tienen obligación18 de tener observadores a bordo como
condicionante, impuestas a la autorización de impacto ambiental, para el ejercicio de la
actividad de pesca del camarón en la Reserva de la Biósfera de Alto Golfo y hasta ahora ha
sido exitosa19.
16
En este caso se pueden incluir a las universidades u ONG que tengan experiencia en temas marinos.
Dirección de Recursos Acuáticos de Uruguay (DINARA). Curso Taller para observadores científicos a bordo 2008. Disponible
en www.utu.edu.uy/Novedades/.../2008/.../CursoTallerDinara08.doc. Última consulta: 30 de agosto de 2009.
18
La obligación se establece vía las condicionantes que la autoridad ambiental establece para realizar la actividad pesquera
como respuesta a la evaluación de impacto ambiental presentada por los armadores.
19
En caso de existir la posibilidad de modificar la Ley se recomienda incluir la obligación de tener observadores a bordo cuando
la pesca se realice en zonas donde existan especies en riesgo o de protección especial, o se lleve a cabo en áreas marinas
protegidas.
17
6