Independencia Financiera y Administrativa del Poder Judicial en

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Independencia Financiera y Administrativa
del Poder Judicial en Uruguay
(3)
Ministro Milton Cairoli Martinez
Suprema Corte de Justicia de la R.O. del Uruguay
1. Introducción
La vida del derecho no es la de la lógica, sino la de la experiencia.
Las necesidades sentidas en el momento, las teorías morales y políticas que
prevalecen en un instante histórico, han tenido mucho que ver en la
determinación de las reglas que los jueces debemos interpretar.
El derecho es expresión de vida y como esta siempre debe cambiar
y desarrollarse, “siempre debe aproximarse a la estabilidad, pero sin alcanzarla nunca”1.
Estoy de acuerdo con Holmes, en que detrás de cada derecho reside
el sentir de la comunidad y ese sentimiento nos toca intimamente a quienes
interpretamos ia norma jurídica, a quienes somos los legítimos intérpretes
de ella: es decir, los jueces.
La opinión pública, por lo menos en lo que a Uruguay concierne, ha
aumentado su posición crítica hacia los jueces que según ella, son responsables del aumento de la delincuencia, de la comisión de ilícitos por parte de
los menores de edad y de que los reclusos obtengan su libertad rápidamente.
Este modo de considerar las cosas es en cierto sentido lógico, si se
tiene en cuenta que los jueces uruguayos siempre nos hemos comportado
1.
OLIVER WENDELL HOLMES. Magistrado de la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica, cit. por ALLISON DURHAM y PHILLIP KURLAND, en El Señor Magistrado. Mexico 1968,
pag. 171. Para Holmes, detrás de todo derecho estaba el sentir de la comunidad, por lo que es necesario
que el juez se ponga en contacto con las realidades de la vida.
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frente a las diatribas del público, con un recato pudoroso que no nos ha
permitido responder con explicaciones técnicas, el fundamento de muchas
de nuestras resoluciones.
Quizás tengamos parte de culpa, porque hemos despreciado la
capacidad de comprensión de gran parte de la sociedad. Personalmente
siempre he creído y así lo he experimentado en algunas oportunidades, que
una buena campana de educación sobre algunas de las labores judiciales,
puede dar muy buenos resultados, siempre que ello se realice a través de
un coloquio de iguales, esto es, de forma tal que “llegue” al público que no
es técnico en derecho.
El problema de la incomunicación del juez se agudiza aun más porque el pueblo tiene contacto con sus legisladores o con sus Ministros,
pero no con los jueces, que por una reserva o modestia, quizás exagerada,
nos hemos mantenido alejados de la opinión pública.
Esto incide además en las relaciones con los otros dos Poderes del
Estado, que en general, no conocen a fondo la tarea judicial, ni las trabas e
implicancias que los Magistrados tenemos para ejercer cualquier otra labor
que no sea la estrictamente judicial.
Esto me lleva a tratar en el próximo parágrafo, el tema de la independencia externa del Poder Judicial.
2. Independencia externa
El presupuesto para el Poder Judicial, es confeccionado por la propia SuSUHPD&RUWHGH-XVWLFLDFRQHODVHVRUDPLHQWRGHVXR¿FLQDGH3ODQHDPLHQWR
y Presupuesto, de sus Contadores, de la Dirección General etc., pero es sometido,
primero al Poder Ejecutivo donde se le hacen enmiendas y recortes y a través de
HVWH3RGHUDO/HJLVODWLYRSRUORTXHODDXWRQRPLD¿QDQFLHUDVHKDFHLQH[LVWHQWH
Volveré sobre este importante tema al tratar el parágrafo 4 de esta
comunicación.
Pero si bien esta independencia no existe frente a los demás Poderes
del Estado, considero que sí permanece respecto a otras instancias sociales.
La independencia del juez, se advierte fundamentalmente en la tarea
interpretativa que todo Magistrado tiene a su cargo. Porque indudablemente
el juez es quien con mayor garantía interpreta la ley.
Pero su independencia va más allá de un simple acto jurisdiccional
declarativo o constitutivo, o de mero tramite, su independencia tiene que
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ver con toda su vida, todas sus decisiones deben estar presididas por su
autonomía de carácter.
Las decisiones del juez siempre tienen dimensión social, porque si
son jurisdiccionales van a decidir la suerte de ambas partes en el proceso
y si son decisiones de su vida, porque el juez está dentro de un proceso de
intercomunicación de opiniones y es blanco de la opinión publica y toda
resolución que tome, tendrá trascendencia2.
Todas las decisiones judiciales deben estar dirigidas por la racionalidad, porque son constructoras de realidad. Existe una realidad óntica,
de puro ser, el juez agrega la realidad jurídica porque aplica la ley al caso
concreto, el juez es en realidad un descubridor, un inventor, pero de
una realidad jurídica que tiene como base y como limite infranqueable la
propia norma jurídica.
El proceso por el cual el juez construye la realidad juridica que no es
otro que la realidad del deber ser, es un procedimiento muy complejo donde
quien decide está en la alternativa de tener en cuenta los tres ámbitos de la
realidad jurídica: los hechos, los valores y la norma.
Otra de las tareas importantes en el camino de la independencia del
magistrado, es su posición frente a los emisores, a las expectativas de la
opinión pública y a los grupos de presión.
Si el magistrado logra internalizar socialmente el verdadero valor de
ODSUHVLyQGHOJUXSRHPLVRUSRGHPRVD¿UPDUTXHWHQGUiXQEXHQHVSDFLR
decisorio para resolver.
El juez, en esa tarea de internalización, debe percibir el origen de la
presión de estos gurpos, el contenido del programa de decisión que irradian
y saber valorar la legitimidad de ellos, por sobre la ambiguedad o interés
espureo de la presión.
Y por sobre todas las cosas el juez debe tener un programa de deciVLyQXQLYHUVDOSDUDFDGDFDVR&RQHVWRPHUH¿HURDTXHHOMXH]GHEHHQ
cada caso concreto que decida, ser universal en sus decisiones, es decir,
no atentar contra el principio de igualdad de tratamiento de los justiciables.
Si el magistrado respeta todos estos principios, su decisión tendrá
HO HVWDWXWR GH YHUHGLFWR \ GH HVH PRGR HMHUFHUi XQD H¿FDFLD VLPEyOLFD3.
2.
FERNANDEZ DOVAT, Eduardo y KEUROGLIAN, Pedro, La decisión jurídica. Montevideo 1997,
pag. 7.
3.
Ibidem, pag. 14.
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Cuando se reconoce la decisión judicial como legítima, porque es un veredicto, queda marcada como un simbolo, porque ha nacido de un trabajo de
racionalización logico, sistemático, con respecto a todos los involucrados
en el proceso, por igual.
/yJLFRSRUTXHHOMXH]GHEHEXVFDUHOVLJQL¿FDGRGHODOH\PLVPDWRmada independientemente de la voluntad del autor y sistemático en cuanto
debe considerar a la ley como un todo orgánico o sistema, en que las partes
deben armonizarse para una correcta inteligencia, de las relaciones de
la norma con todo el orden juridico.
Esta entonces es, a mi juicio, la verdadera independencia del juez.
3. Independencia interna
Este punto trata de la independencia de cada juez respecto a las demás
instancias judiciales.
El Juez de cualquier categoría debe ser independiente en sus decisiones de grado, sin perjuicio de la opinión técnica de otras instancias judiciales
superiores, que se ejercerán a través del franqueo de los recursos de
apelación o similares a organismos de segunda instancia.
Esto es determinante de la seguridad juridica que debe emanar de la
jurisprudencia, certidumbre ésta que constituirá una garantía para el justiFLDEOHFRPRVHKDD¿UPDGRSRUGHVWDFDGRVHVSHFLDOLVWDV
Pero ocurre que esa propia independencia de cada Magistrado, crea
una jurisprudencia respecto a casos similares, aunque esa forma de decidir
no es igual en resoluciones de iguales litigios por parte de otros jueces. Y
entonces se produce una inseguridad jurisprudencial que podrá ser corregida,
uniformizando criterios por parte de los Tribunales de Apelaciones y aun de
la Suprema Corte de Justicia, en instancia de casación.
Y esta independencia, puede decirse: “personal” de cada Juez en su
ambito competencial, se explica porque él tiene la necesidad de descubrir, de
crear, a través de su tarea interpretativa de la ley. En esa labor interpretativa,
el juez debe atender el vínculo normativo, porque este es garantía de seguridad
frente a la decisión cuasi-analógica originada en interpretaciones exageradas o
QRYHOHVFDV(VWRVLJQL¿FDTXHHOMXH]HVXQFUHDGRUSHURVXMHWRDXQDGRJPiWLFD
positiva, en el exacto sentido del término, que no es otro que el de formación y
sistematización de conceptos formados no solo en la ley, sino en un acto complejo constituido por la hipótesis legal y el hecho concreto a juzgar.
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Ha sucedido, que en algunas oportunidades, los jueces se sienten
LQÀXHQFLDGRV SRU OD RSLQLyQ GH XQ SURIHVRU SUHVWLJLRVR GH XQ DERJDGR
prominente o de un periodista, los que en cada uno de sus ámbitos, tratan
de llevar al juez a una decisión que convenga a sus intereses.
Los jueces no deben ser guardianes de los intereses espúreos, sino
de los derechos incorporados a la Constitución y a las leyes, como enseñara
JAMES MADISON, en conferencia del 8 de junio de 1789.
Como ha dicho hace muy poco tiempo el Tribunal Constitucional
español, a través de uno de sus ponentes:
“
La tutela judicial efectiva, a la que todos tienen derecho, entraña,
como presupuesto implícito e inexcusable, la necesidad de que los juzgadores
resuelvan secundum legem, dentro de la prestación que supone la tutela
judicial se integra así el sometimiento del juez a la ley”4.
Quiero relatar una anécdota cierta, ocurrida recientemente en mi
país, Uruguay.
Con ello estoy seguro que no cabrá ninguna duda acerca de la independencia interna que cada juez tiene en mi país.
La polifuncionalidad que la Suprema Corte de Justicia tiene en Uruguay, hace que no solo sea tribunal de casación, sino corte constitucional
y también consejo superior de la judicatura, pues todos los jueces, sin
excepción, son designados por la propia Corporación.
Y bien, hace aproximadamente dos años, los Ministros de la Suprema
Corte iniciamos una acción de inconstitucionalidad de un articulo de una ley.
Como no podíamos ser parte y juez, nos abstuvimos todos los miembros
naturales del órgano y fuimos sustituídos por integrantes de los Tribunales
de Apelaciones, que formaron así varias “Cortes Supremas”, puesto que los
planteamientos de inconstitucionalidad eran múltipies. Nuestra Constitución
manda que cada decisión de inconstitucionalidad sirva unicamente para el
caso en que se plantea, no teniendo consecuencias “erga omnes”. Y bien,
el resultado de cada uno de estos planteamientos, donde la Corte Suprema
titular era la actora, fue negativo, puesto que todos los tribunales formados,
decidieron que el articulo en cuestión era constitucional.
4.
Ponencias numero. 37, de febrero de 1988 y numero 38, de marzo del mismo año, cit. por CLAVERO,
Bartolomé. Los derechos y los jueces. Cuadernos de Civitas. Madrid 1988, pag. 89 y 90.
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4. La autonomía presupuestal
No puede concebirse un Poder Judicial externamente independiente si
QRSRVHHDXWRQRPtD¿QDQFLHUDHVWRHVODSRVLELOLGDGGHUHDOL]DUVXSURSLR
presupuesto de gastos, sueldos y recursos y someterlo a la aprobación del
Poder legislativo, sin injerencias del Poder Ejecutivo.
Es un esencial supuesto para la independencia del Poder Judicial,
garantía de buen funcionamiento del servicio y adecuadas remuneraciones
de los operadores a todos los niveles.
Los jueces no solo deben ser aptos, sino bien remunerados y si se
quiere tener una justicia especializada y capacitada, sus magistrados deberán
tener remuneraciones acordes a esas aptitudes.
3HURODDXWRQRPtDSUHVXSXHVWDOQR¿QFDXQLFDPHQWHHQODH[LVWHQFLD
de una remuneración conforme con la alta función desempeñada por el juez,
VLQRDGHPiVHQORTXHVHKDGHQRPLQDGRDXWDUTXLD¿QDQFLHUD
?Cuál es la forma mejor de solucionar esta necesidad de dotar al Poder
Judicial de un presupuesto autónomo?
Personalmente no me parece adecuada la creación de nuevos tributos
judiciales, porque la Justicia no debe encarecerse más de lo que ya cuesta.
Es más, sostengo que litigar debe ser gratuito, como forma de cumplir con el principio de igualdad, que en la Constitución de mi país, está
plasmado en el articulo 8º.
3HURHQ¿QXQVLVWHPDTXHSDUHFHDSURSLDGRHVHOTXHVHXWLOL]DHQ
PXFKRVSDtVHV¿MDQGRXQSRUFHQWDMHGHWRGRVORVJDVWRVGHO3UHVXSXHVWR
Nacional del Estado, para el Poder Judicial. Claro que este sistema tiene el
inconveniente de que si se reduce el gasto público, lo que es muy común
en nuestras latitudes, también se menguan los porcentajes adjudicados a la
Justicia.
Esto puede corregirse estableciendo esa base porcentual y además
XQDUHPXQHUDFLyQFRPSOHPHQWDULDTXHSXHGHVHUXQDFDQWLGDG¿MDTXHVH
agregaría a aquella en caso de reducción del gasto público.
Uruguay ha consagrado la inamovilidad judicial, pero es una pena
que a esta importante decisión no la acompañe una norma que plasme la
DXWRQRPtD¿QDQFLHUDGHHVH3RGHU
En el año 1985, se sancionó la ley Nº 15.750, cuyo articulo 85
consagró el principio que relacionaba el sueldo de un juez con el de otros
funcionarios superiores del Estado. Estableció que un Ministro de la Su-
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prema Corte de Justicia no podía ganar menos que un Ministro de Estado.
<DSDUWLUGHDOOtVH¿MyXQDHVFDODGHVFHQGHQWHTXHPDUFDEDXQSRUFHQWDMH
de ese sueldo para los restantes jueces, por ejemplo: los miembros de los
Tribunales de Apelaciones ganaban un 90% del sueldo de los Ministros de
Corte y así sucesivamente en forma descendiente de un diez por ciento,
hasta llegar a la última categoría de jueces de Paz Rurales que percibían un
30% del salario de los jerarcas superiores.
La ley tenía la virtud de que el salario del juez quedaba automátiFDPHQWH¿MDGR\FXDQGRVHSURGXFtDXQDXPHQWRSDUDORV0LQLVWURVGHOD
Suprema Corte, se adecuaba toda la escala sin necesidad de gestionar ante
el Poder político un aumento cada vez que se discutía la ley de Presupuesto
quinquenal.
La contracara de todo esto fue que el sistema se amplió para otros
funcionarios no jueces, lo que excedió largamente las previsiones presupuestales y con este régimen que se tornó tan amplio, el articulo 85, en la
actualidad, no se aplica.
5. La carrera judicial
Para un mejor funcionamiento de la Justicia y para lograr una correcta
LQGHSHQGHQFLDHQHOHMHUFLFLRGHODIXQFLyQMXGLFLDOORTXHHQGH¿QLWLYD
UHGXQGDUiHQEHQH¿FLRGHWRGDODVRFLHGDGHVLPSUHVFLQGLEOHODUHJODPHQtación de la carrera judicial.
En Uruguay en realidad no tenemos una ley sobre carrera judicial,
pero en los hechos, se ha respetado la carrera mucho más que en otros países
que poseen leyes sobre el tema.
3RUHVRVLHPSUHKHPRVD¿UPDGR\FRQUD]yQTXHHQ8UXJXD\ORV
jueces somos de carrera. Y esto es cierto en la medida en que comenzamos
nuestra función jurisdiccional como Jueces de Paz de algún lugar más o
menos remoto del interior de la República, luego se nos asciende a jueces de
Paz de la Capital. Después tornamos al interior del país como Jueces Letrados de Primera Instancia departamentales (regionales) y vamos ascendiendo
hasta llegar a Montevideo, donde debemos esperar futuras promociones
hasta terminar en el cargo de Ministro de algún Tribunal de Apelaciones en
lo Civil, Penal, Laboral o de Familia.
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Todas las designaciones las hace la Suprema Corte de Justicia,
que solo tiene una limitación: el control del Senado, para los casos de
nombramiento de jueces a los cargos de Miembros de los Tribunales de
Apelaciones. Por imperio de la Constitución de la Republica, se requiere
la aprobación de la Camara de Senadores para nombrar a los ciudadanos que han de componer estos Tribunales de Apelaciones, que en todos
los casos son propuestos por la propia Suprema Corte, por mayoría de
votos.
< KH GHMDGR SDUD HO ¿QDO D OD GHVLJQDFLyQ GH ORV PLHPEURV GH
la Suprema Corte de Justicia, que desde 1907, fecha de creación de la
primera Alta Corte, siempre respetó la carrera judicial, designando a los
jueces de carrera, a excepción de dos oportunidades, una de ellas a principios de sigio en la persona del eminente jurista Dr. Pablo de María.
Hay tambien enorme garantia en la designación de los miembros de
la Corte, pues son nombrados por dos tercios del total de componentes
de la Asamblea General. La designación debe efectuarse dentro de los
QRYHQWDGLDVGHSURGXFLGDODYDFDQFLDDFX\R¿QOD$VDPEOHD*HQHUDO
será convocada especialmente. Vencido dicho término sin que se haya
realizado el nombramiento, quedará automáticamente designado como
miembro de la Suprema Corte, el miembro de los Tribunales de Apelaciones con mayor antiguedad en tal cargo y a igualdad de antiguedad
en tal cargo por el que tenga más anos en el ejercicio de la Judicatura o
del Ministerio Publico o Fiscal.
6. La escuela de capacitación judicial
En el año 1985, cuando el país retomó su vida institucional, despues
de doce años de dictadura civicomilitar, se formó una Comisión Tripartita,
con dos miembros de la Facultad de Derecho, dos miembros del Ministerio
Publico y dos miembros del Poder Judicial5.
Quedó formada de ese modo la Escuela de Capacitación Judicial
del Uruguay (C.E.J.U.), que con el correr de estos pocos años desde que
5.
En Uruguay los miembros del Ministerio Publico dependen del Poder Ejecutivo, a través del Fiscal de
Corte y Procurador General de la Nación, subordinado a su vez del Ministro de Educación y Cultura.
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nació, ha sido ejemplo para escuelas de otros países de Latinoamérica. Es
PiVSRGHPRVD¿UPDUFRQWRGDSURSLHGDGTXHHVD(VFXHODIXHYLVLWDGDSRU
técnicos de los Estados Unidos de Norte America y de Europa que alabaron
su funcionamiento y organización.
El centro de capacitación judicial uruguayo organiza cursos de preparación de abogados que ingresarán en la carrera judicial, tanto en lo que
tiene que ver con la Justicia como lo que tiene que ver con el Ministerio
Publico y Fiscal.
Pero además, se realizan cursos de reciclaje, para Magistrados de
inferior categoría que aspiran a ocupar cargos superiores.
El personal docente está formado por catedráticos de la Facultad de
Derecho, muchos de ellos, además, son Magistrados.
La Escuela Judicial ha tenido exito total en la formación de los magistrados nacionales, puesto que todos los que han accedido a ella antes de
su nombramiento como tales, se han desempenado en forma aceptable,
con un notorio adelanto respecto a jueces que no habían concurrido a los
cursos del Centro de Estudios Judiciales del Uruguay.
*RELHUQR\$GPLQLVWUDFLyQOD$FRUGDGD1ž
La Suprema Corte de Justicia, a través de sus cinco miembros, dirige
todo el gobierno y administración del Poder Judicial.
En Uruguay no existe Ministerio de Justicia y hasta podría decirse
que la sola mención de este cargo, produce escozor, ya que en la epoca de la
dictadura civicomilitar, se creó un Ministerio de Justicia que le quitó poder
a la Suprema Corte, que entre otras cosas, pasó a denominarse simplemente:
Corte de Justicia.
La actividad administrativa está convenientemente descentralizada
en la Secretaría Letrada, que además de tener funciones jurisdiccionales,
tiene a su cargo dos prosecretarías que se encargan de parte de la tarea administrativa, en general la relacionada con los jueces. Las demás funciones
administrativas: gastos, recursos, administración de fondos, funcionarios,
recursos en general, se cumplen a través de la Dirección General, que tiene
bajo su égida a varias Divisiones, cada una de estas con un par o más de
Departamentos.
Sin perjuicio de toda esta descentralización, las decisiones más importantes son tomadas por la Suprema Corte en pleno.
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La Presidencia de la Corte Suprema se ejerce anualmente por cada
uno de los miembros de la Corporación, por orden de antiguedad en la
designación para ese alto cargo.
La Suprema Corte de Justicia, designa a sus funcionarios administrativos, tecnicos o no, y a sus jueces.
Hace un par de años, recogiendo una vieja aspiración de la Asociación
de Magistrados Judiciales dei Uruguay, la Suprema Corte dictó la Acordada
Nº 7192, donde se formó una Comisión integrada por un Ministro de la Corte,
un miembro de los Tribunales de Apelaciones, un delegado dei Directorio
de la Asociación de Jueces, un delegado del Directorio del Colegio de
Abogados y un Profesor Catedrático de la Facultad de Derecho.
Esa comisión se reune todos los años en el segundo semestre y confecciona una lista de diez jueces que presenta a la Corte, como los mejores
en sus respectivas areas.
La lista se hace con los informes que cada uno de los superiores
procesales de los jueces elevan todos los años a la Comisión. Una vez en
poder de estos informes, la Comisión de cinco, delibera y formula la lista
que luego entrega a la Corte.
Siempre será esta ultima quien designe a los jueces, en via de ascenso,
pero ahora sí en general, lo hace eligiendo entre quienes integran esa lista
de diez en cada cargo.
El regimen es altamente democrático y además impide que accedan
a los cargos superiores de la Magistratura, aquellos mediocres o que no
han tenido mayor destaque en sus sentencias. Se juzgan varias condiciones,
no solamente las técnicas, sino también el trato que se le da a las partes
en el juicio, ia relación con los funcionarios etc.
Los demás ingredientes, como antiguedad, legajo personal etc., están
a cargo de la Suprema Corte de Justicia, que además, puede apartarse de
la lista designando en vía de ascenso a un juez que no esté en ella.
8. Conclusiones
/RVDQDOLVWDVLQWHUQDFLRQDOHVKDQD¿UPDGRTXHHOSUy[LPRVLJORD
cuyas puertas ya estamos, será el del Poder Judicial.
Las señales que advertimos en el transcurrir de los últimos tres siglos
QRVKDFHQFRUURERUDUORD¿UPDGRSRUHVRVDQDOLVWDV
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En verdad, el siglo XIX ha sido el de la predominancia de los Poderes
Legislativos, el establecimiento de muchas democracias, como fruto de las
LGHDVTXHVXUJLHURQFRQHO,OXPLQLVPRD¿QDOHVGHO;9,,,
El XX, por su parte, del que estamos en sus postrimerías, ha sido el
siglo de los Poderes Ejecutivos, las grandes guerras mundiales, las dictaduras
en Latinoamérica y otras partes de Europa, Asia y Africa.
<HO;;,HOVLJORGHODVJUDQGHVMXGLFLDOL]DFLRQHVGHORVFRQÀLFWRV
políticos, lo que ya está ocurriendo en muchas partes del mundo.
6HKDOOHYDGRODFRQÀLFWLYLGDGSROtWLFDDODGHFLVLyQMXGLFLDOSRUXQ
ODGRHVWRHVEXHQRSRUTXHQDWXUDOPHQWHTXLHQGHEHGHFLGLUORVFRQÀLFWRVHV
el juez, por otro lado es peligroso, porque puede provocar la partidización
del magistrado y la globalización de todo problema, aun el eminentemente
partidista.
3HURHQ¿QVRQGHVD¿RVGHOVLJORYHQLGHURTXHGHEHPRVHQIUHQWDU
hemos sido puestos por la sociedad para juzgar a nuestros semejantes, con
una suerte de poder que debe apartarse de lo divino, para ser racional,
lógico, sistemático y universal. Si lo logramos, habremos cumplido con
la premonición del estagirita:
³+DEODUHQOXJDUGHOOHJLVODGRUFRPRVLpOPLVPRHVWXYLHUDSUHVHQWH
aplicando las formas del bien y percibiendo las virtudes sociales”6.‹
6.
ARISTOTELES. Etica, en Colección de Obras Completas.
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