hospital méxico

DIVISIÓN DE ASESORÍA Y GESTIÓN JURÍDICA
Al contestar refiérase
Al No.
171 1
16 de febrero, 2001
DAGJ-218-2001
Ingeniera
Dinora Garro Herrera
Administradora a.i.
HOSPITAL MÉXICO
Asunto: consulta en punto a si los servicios de particulares de venta de café y
otros son por permiso de uso o por concesión de acuerdo a lo que reza la Ley de
Contratación Administrativa.
Estimada señora:
Damos respuesta a su oficio A-H-M 0079 – 2001, de 12 de enero pasado,
mediante el cual nos comenta que desde hace varios años se autorizó en el Hospital
México, la instalación de un puesto de venta de café capuchino y repostería contiguo a
la entrada de Admisión, además, de un puesto de alimentos varios, en la entrada de
Consulta Externa; por otro lado, indica que a varias personas se les ha venido
permitiendo la venta de bienes diversos en distintas partes del perímetro hospitalario.
En ninguno de los casos, se utilizó la figura de la concesión regulada por la Ley de
Contratación Administrativa.
Por otro lado, transcribe parte del criterio legal emitido por su asesoría legal,
particularmente sobre el servicio de café, el cual informa que debió utilizarse la
concesión por lo que deben subsanarse los defectos de la relación; además, que en caso
de desear el Hospital la continuación de los servicios, debe comunicarse a los
interesados que se realizará un concurso en aras de adjudicar la concesión del servicio.
De lo anterior, surge duda en cuanto a lo dicho por su asesoría legal y lo expuesto en
nuestro Oficio No. 5218, de 30 de abril de 1992; en él se dijo que es discreción de la
Administración: la forma, el mecanismo, la cantidad y las condiciones bajo las cuales se
otorgarán permisos como los ya enuciados.
De esta manera, a pesar de lo ya dicho claramente en el Oficio supra
mencionado, es criterio reiterado de este Despacho, el que actividades como las de
marras, son propias de lo que en doctrina se conoce como “permiso de uso”.
En ese sentido, convine recordar que doctrinariamente, se ha distinguido entre
“dominio público” y “dominio privado” del Estado y esa distinción debe anotarse
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porque el régimen jurídico que le resulta aplicable a cada una de estas categorías de
bienes es diferente. El dominio público es inalienable e imprescriptible, mientras que el
“dominio privado hállase sujeto a las reglas ordinarias de la propiedad privada, salvo
algunas modificaciones. La diferencia, pues, es de régimen jurídico” (MARIENHOFF
(Miguel), Tratado del Dominio Público, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1960, pág. 26). Los
bienes del dominio privado son los que posee el Estado a título privado y a estos bienes
(entre ellos, las tierras o terrenos), se les llama también “cosas patrimoniales del
Estado”.
Otro autor, al referirse al tema, anota que el dominio público es “ un derecho del
dominio del Estado fundado en un régimen especial por la afectación a una utilidad
pública que comprende no sólo la propiedad misma de bienes materiales, sino también
un poder de ordenación, control y disposición de los mismos, aún cuando se
encontraren temporalmente al servicio de la comunidad o de ciertas personas físicas o
jurídicas.- Ahora el Patrimonio del Estado, tiene un sentido más restringido y
participa, de alguna forma, del concepto de propiedad del derecho privado. Tanto el
dominio público como el patrimonio del Estado tienen en común el que su titularidad
corresponde a la Administración Pública, pero mientras el patrimonio o bienes
patrimoniales se consideran suficientemente protegidos por el derecho privado, los
bienes demaniales, en los que el interés público es mucho más patente y manifiesto,
necesitan de un régimen especial de utilización y protección exorbitante del Derecho
Civil. Demanio y Patrimonio son propiedades administrativas, en cuanto su titular es
la Administración, pero su régimen es distinto. Se podría decir que el demanio es
doblemente administrativo por la titularidad y por su régimen jurídico”. (Véase
VILLALOBOS GONZÁLEZ, (Francisco), La Milla Marítima: Un Bien de Dominio Público,
Revista de la Procuraduría General de la República, Imprenta Nacional, 1984, San José,
C.R., pág. 87).
Por otra parte, el Código Civil de Costa Rica, en su artículo 26,1 nos da una
definición y división de los bienes de referencia:
“Artículo. 261. – Son cosas públicas las que por ley están destinadas
de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y
aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso
público.
Todas las demás son privadas y objeto de propiedad particular, aunque
pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como
personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona”.
De lo anterior se puede concluir que la condición de bien de dominio público o
demanial (ya sea que provenga de la propia naturaleza del bien o de la voluntad del
legislador), está dada por el destino o fin al que se atribuye dicho bien, y estos bienes
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gozan de ciertas características: Son imprescriptibles, inembargables e inalienables y
sólo mediante una ley, en ciertos casos, podrían eventualmente dejar de ser bienes de
dominio público, si se sigue el procedimiento que conocemos como “desafectación”.
Por el contrario, el bien de dominio privado es aquél que pertenece a las
Administraciones del Estado y que se adquiere cuando el Ente lo necesita para cumplir
con el cometido de sus funciones, siguiendo para ello los procedimientos establecidos
en el ordenamiento jurídico, bienes que finalmente pueden ser enajenados y entrar al
comercio de los hombres.
Ahora, en el ordenamiento jurídico, aparte de las normas comentadas, y otras
que regulan en forma particular cierto tipo de bienes de dominio público (por ejemplo,
Ley de Aguas, Ley de Caminos), no advertimos que exista un régimen especial que
delimite, con mayor precisión, los esquemas jurídicos a que están sujetos dichos bienes,
por ejemplo, la forma para disponer de ellos o para administrarlos, sobre todo en los que
se refiere a los bienes del dominio privado del Estado y de sus instituciones...” (véase
nuestro Oficio Nº 11207 del 29 de agosto de 1991).
Partiendo de la clasificación supra apuntada, entre bienes del dominio público o
demaniales y los bienes del dominio privado del Estado o patrimoniales, y ante el hecho
de que nuestra legislación no distingue entre éstas dos categorías, podríamos señalar que
en principio, los bienes del Estado pueden ser objeto de concesión o permiso de uso,
según las circunstancias y la naturaleza de la negociación que se pretenda, salvo
aquéllos bienes de dominio público que por su naturaleza especial y por estar destinados
al uso y disfrute común de todas las personas, no sea posible que se otorguen en
concesión o se concedan permisos de uso al efecto, y salvo también, aquellos bienes
patrimoniales de las Administraciones del Estado, de los cuales no pueda concebirse
que se den en concesión o permiso de uso. Ello nos lleva a concluir que no es posible
establecer, a priori, una lista o clasificación de los bienes que pueden ser objeto de
concesión o de permisos de uso, sino que corresponderá analizar cada situación en
particular.
Visto lo anterior, este Despacho concluye que, como lo reza la norma 154 de
nuestra Ley General de la Administración Pública, para casos como los supra
comentados por su persona, por lo cuales se tolera o permite que particulares usen
bienes del Estado para lucrar, sin que ello genere derecho alguno, lo consecuente es
otorgar el llamado permiso de uso; éste puede darse de manera tácita (mera tolerancia),
es decir, sin que exista acto administrativo alguno que así lo indique o por expresa
voluntad de la Administración; mas en cualquiera de las dos formas siempre queda la
facultad de revocarse, en cualquir momento, por razones de oportunidad o
conveniencia el citado permiso, sin responsabilidad para la Administración.
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Por último, tal y como lo indicamos de igual manera en el Oficio No. 5218, de
30 de abril de 1992, es discreción de la Administración el cómo, cuándo, modo y demás
factores, atinentes al otorgamiento del permiso de uso; queda claro que en la especie lo
que alcanza el beneficiado es un derecho para explotar en precario una actividad
comercial en un bien del dominio estatal.
Lo expuesto constituye un criterio de orden general ya que la función consultiva
de la Contrlaoría General de la República no se ejerce respecto de conflictos concretos
de la Administración respecto de un particular.
Atentamente,
Lic. Rónald Hidalgo Cuadra
Gerente Asociado
Lic. Christian Campos Monge
Fiscalizador Asociado
CECM/ds
NI 1374
Cc. Auditoría Interna. Hospital México
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